Upload
others
View
1
Download
0
Embed Size (px)
Citation preview
Kosovo: Izveštaj o politici upravljanja javnim investicijama Oktobar 2007. Služba za smanjenje siromaštva i ekonomski menadžment Region Evrope i centralne Azije
Dokument Svetske banke
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
VALUTE I EKVIVALENTNE JEDINICE (na dan 25. septembra 2007. godine)
Valutna jedinica = Evro (€) US$ = €0.71
TEŽINE I MERE
SKRAĆENICE
AJN Agencija za javne nabavke BO Budžetska organizacija EAR Evropska agencija za rekonstrukciju FG Fiskalna godina JP Javno preduzeće KEK Kosovska energetska korporacija KIJA Kosovski institut za javnu administraciju KKB Kosovski konsolidovani budžet KPA Kosovska poverenička agencija MFE Ministarstvo finansija i ekonomije NDG Namenski donatorski grant PJI Program javnih investicija PSI Prihodi iz sopstvenih izvora PSRK Program strategije razvoja Kosova RKJN Regulatorna komisija za javne nabavke SFUI Sistem za finansijsko upravljanje i informisanje SOT Srednjoročni okvir troškova SPGS Specijalni predstavnik generalnog sekretara UJF Upravljanje javnim finansijama UPT Ukupan procenjeni trošak (projekta) ZJN Zakon o javnim nabavkama ZUJFO Zakon o upravljanju javnim finansijama i odgovornosti
Zamenik predsednika: Šigeo Katsu (ECAVP) Lokalni direktor: Orsalia Kalantsopulos (ECCU4) Direktor sektora: Čeril V. Grej (ECSPE)
Rukovodilac sektora: Bernard Funk (ECSPE) Rukovodilac projekta: Feliks Martin (ECSPE)
ii
ZAHVALNICE Ovaj izveštaj napisao je Endrju Bird (konsultant). Želimo da se zahvalimo brojnim zvaničnicima na Kosovu
koji su doprineli njegovoj pripremi na njihovoj velikodušnoj pomoći, a posebno g. Agimu Krasnićiju, g. Stivu Redburnu, g. Petritu Popova, g-đi Vljori Kući, g. Fehmiju Selimiju, g-đi Rozeti Hajdari, g. Abdurahmanu Krasnićiju, g. Iljazu Dulji, g. Osmanu Dabi, g. Skenderu Gaši, g. Ukšinu Vlasa i g-đi Barli Kadriu. Takođe želimo da se zahvalimo osoblju misije Svetske banke na Kosovu na njihovoj pomoći, a posebno g. Špendu Ahmetiju.
3
Sadržaj
A. Uvod............................................................................................................ Error! Bookmark not defined.
B. Troškovi javnih investicija na Kosovu...................................................................................................1 Nivoi javnih kapitalnih troškova ................................................................................................................. 1 Sektorski sastav kapitalnih troškova ........................................................................................................... 2 Kapitalni troškovi prema nivou vlastit ........................................................................................................ 3 Uloga spoljnog finansiranja........................................................................................................................ 3 Realizacija budžeta za kapitalne troškove................................................................................................... 3
C. Institucionalni okvir za upravljanje javnim finansijama ....................................................................4 SOT i budžetski planski ciklus ..................................................................................................................... 5 Program javnih investicija .......................................................................................................................... 6 Izdvajanja za kapitalne troškove u godišnjem budžetu................................................................................ 7 Izvršenje budžeta i nabavke......................................................................................................................... 7
D. Razlozi nedovoljnog trošenja budžeta za kapitalne troškove..............................................................8 Šta bi trebalo da se smatra normalnim nivoom nedovoljnog trošenja budžetskih sredstava? ................... 8 Studija MFE o nedovoljnom trošenju budžetskih sredstava........................................................................ 8 Bavljenje pitanjem nedovoljnog korišćenja budžetskih sredstava............................................................. 10
E. Identifikacija i razvoj kapitalnih investicija .......................................................................................10 Strateški osnov za planiranje investicija ................................................................................................... 10 Sekvencioniranje identifikacije i pripreme projekata................................................................................ 11 Odsustvo ograničenja resrusa................................................................................................................... 12 Jednogodišnji fokus investicionog planiranja ........................................................................................... 13 Subordinacija sa rokovima godišnjeg budžeta .......................................................................................... 14
F. Priprema i finansiranje budžeta ..........................................................................................................14 Uključivanje neadekvatno pripremljenih projekata u budžet .................................................................... 14 Veliki broj malih investicionih projekata .................................................................................................. 15 Vremenski rokovi programa kapitalnih troškova ...................................................................................... 15 Aproprijacije zasnovane na gotovom novcu.............................................................................................. 16 Finansiranje opštinskih kapitalnih troškova ............................................................................................. 16 Kapitalni investicioni projekti finansirani spolja ...................................................................................... 16 Finansijski aranžmani za investicije javnih preduzeća ............................................................................. 17
G. Izvršenje budžeta za kapitalne troškove, nabavke i praćenje ...........................................................17 Rukovođenje projektima ...............................................................................Error! Bookmark not defined. Priprema za realizaciju projekata............................................................................................................. 18 Kašnjenja u trošenju izdvojenih sredstava ................................................................................................ 18 Trajanje procesa nabavki .......................................................................................................................... 19 Višegodišnji ugovori.....................................................................................Error! Bookmark not defined. Faktori koji su van kontrole BO ................................................................................................................ 20 Praćenje realizacije programa kapitalnih troškova .................................................................................. 21
H. Zaključci i sledeći koraci........................................................................... Error! Bookmark not defined. Uzroci nedovoljnog trošenja budžetskih sredstava ................................................................................... 21 Sledeći koraci ...............................................................................................Error! Bookmark not defined.
Prilog 1 Okvir za procenu .............................................................................. Error! Bookmark not defined.
A. Uvod
1. Kako se Kosovo kreće ka rešavanju njegovog političkog statusa, pažnja organa vlasti i međunarodne donatorske zajednice se sve više okreće ka potrebi za modernizacijom kosovske ekonomske i socijalne infrastrukture u cilju olakšavanja održivog ekonomskog rasta i razvoja. Ipak, primećeno pogoršanje u izvršavanju programa kapitalnih troškova do kojeg je došlo u 2006. godini pokrenulo je zabrinutosti u vezi kapaciteta vlasti da sprovedu i prošire program kapitalnih troškova. Uvažavajući ovu zabrinutost, Ministarstvo finansija i ekonomije (MFE) je početkom 2007. godine izvršilo reviziju razloga za premalo trošenje budžeta za kapitalne troškove. Ova politika dodatno razmatra razloge koji su doveli do toga i akcije koje treba preduzeti u cilju njihovog otklanjanja. Glavni zaključci ovog izveštaja su da osnovni razlozi za nedovoljno trošenje programa kapitalnih troškova leže u tome što nije izvršeno planiranje i upravljanje programom u srednjoročnom kontekstu i zato što postoje ograničenja u pogledu institucionalnih kapaciteta koja se trenutno suprotstavljaju sistemu upravljanja javnim finansijama (UJF).
2. Izveštaj počinje davanjem kratkog pregleda obima i sastava kosovskog programa kapitalnih troškova (Deo B) i institucionalnih aranžmana za upravljanje javnim investicijama (Deo C). On zatim prelazi na uzroke pada sprovođenja budžeta kapitalnih troškova do kojeg je došlo u 2006. godini (Deo D) i detaljnije razmatra pitanja koja se tiču identifikacije kapitalnih investicija i razvoja (Deo E), pripreme budžeta i finansiranja (Deo F) i sprovođenja, nabavki i praćenja budžeta kapitala (Deo G). U završnom delu rezimirani su ključni zaključci i akcije u sledećim koracima (Deo H). Rezime analize je dat u okviru procene koja se nalazi u Prilogu I.
B. Troškovi javnih investicija na Kosovu
Nivoi javnih kapitalnih troškova
3. Od 2000. godine kosovske vlasti su pokrenule program suštinskih kapitalnih troškova koji sada iznosi oko jedne petine ukupnih troškova iz Kosovskog konsolidovanog budžeta (KKB). Ukupni kapitalni troškovi koji su bili zanemarljivi u 2000. godini povećani su u 2004. godini na 192 miliona evra, pre nego što su opali na 138 miliona evra u 2006. godini (tabela 1). Pad troškova za javne investicije u 2005. i 2006. godini delimično se ogleda u padu u javnim troškovima pošto su vlasti pooštrile fiskalno upravljanje posle značajnog fiskalnog deficita do kojeg je došlo 2004. godine. To se takođe ogledalo i u prelasku sa non-lapsing commitment-based appropriations na gotovinska izdvajanja do čega je došlo u 2005. godini. Ranije su budžetske organizacije (BO) bile u stanju da prenose nepotrošena izdvojena sredstva u sledeću fiskalnu godinu (FG).
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Stvarna Stvarna Stvarna
lStvarna Stvarna Stvarna
Plate i nadnice 92.3 117.0 131.3 145.7 184.2 194.7 207.0 Robe i usluge 73.6 103.7 144.4 185.8 203.7 156.3 153.4 Subvencije i transferi 68.1 61.6 84.3 127.0 186.2 193.9 157.9 Kapitalni troškovi 6.6 61.9 97.8 191.8 147.2 138.4 Rezerva 1.0 0.1 0.0 2.4 3.9Ukupno 235.0 289.0 421.9 558.7 769.8 692.1 656.6 Kapital kao % ukupnog budžeta 0.0% 2.3% 14.7% 17.5% 24.9% 21.3% 21.1% Napomena: Bez troškova koje su direktno finansirali donatori izvan vladinog procesa
€ million
Tabela 1: Izdvajanja iz Kosovskog konsolidovanog budžeta K d t (KCB) E dit 2000 2006
Stvarna
4. U poređenju sa drugim zemljama u centralnoj i jugoistočnoj Evropi, nivoi kapitalnih troškova na Kosovu su relativno visoki u odnosu na ukupne javne troškove (slika 1). Ovo odražava značajan prioritet koji su vlasti dale troškovima javnih investicija.
1
Slika 1: Kapitalni troškovi u % od ukupnih primarnih troškova u odabranim zemljama regiona jugoistočne Evrope i centralne i istočne Evrope
0%
5%
10%
15%
20%
25%
Kos
ovo
Alb
anija
Bos
na i
Her
cego
vina
Hrv
atsk
a M
ađar
ska
Češ
ka R
epub
lika
Slov
ačka
Rep
ublik
a Li
tvan
ija
Rum
unija
Mol
davi
ja
Litv
anija
Slov
enija
Bug
arsk
a M
aked
onija
Turs
ka
Esto
nija
Poljs
ka
Srbi
ja i
Crn
a G
ora
Napomene: 1. Baza podataka Svetske banke za region Evrope i centralne Azije. Podaci prikazuju prosek za period 2002-04 osim za Kosovo za kojeg je dat
prosek za 2003-05.
Sektorski sastav kapitalnih troškova
5. Sektor ekonomskih pitanja koji obuhvata transportnu i energetsku infrastrukturu činio je oko 45.2% svih javnih kapitalnih troškova u 2006. godini1. Troškovi opštih javnih usluga i za javni red i bezbednost činili su 39% kapitalnih troškova, dok su troškovi za obrazovanje i zdravstvo iznosili nešto ispod 7%. Stoga su oblici troškova odražavali trenutne prioritete kosovskih vlasti u rehabilitaciji ekonomske infrastrukture i jačanja javne uprave i vladavine prava.
€ miliona % ukupnog budžeta
Opšte javne službe 40.6 30.5%Odbrana 3.8 2.8%Javni red i bezbednost 11.6 8.7%Ekonomska pitanja 60.3 45.2%Zaštita životne sredine 0.1 0.1%Stambena pitanja 5.5 4.1%Zdravstvo 6.9 5.1%Rekreacija, kultura i religija 1.7 1.3%Obrazovanje 2.2 1.7%Socijalna zaštita 0.5 0.3%
Ukupno 133.2 100.0%
2006 Stvarnol
Tabela 2: Funkcionalni sastav javnih kapitalnih troškova za 2006.#
# Ne obuhvata troškove koji se finansiraju iz namenskih donatorskih grantova i grantova kojima upravljaju donatori a koji su izvan KKB
1 Prikaz kapitalnih troškova prema nameni za prethodne godine nisu bili raspoloživi.
2
Kapitalni troškovi prema nivoima uprave
6. Opštinski računi troškova čine skoro jednu trećinu ukupnih kapitalnih troškova (tabeli 3). Od 2005. godine opštinski kapitalni troškovi su primarno finansirani iz sopstvenih prihoda lokalnih uprava (SIP).
2003 2004 2005 2006 Centralna vlada (PIS i UNMIK) 89.3 129.9 106.1 101.3
od čega KPA 58.5 18.5 15.9 28.3 Namenski donatorski grantovi 4.1 4.2 2.3 5.2Lokalne uprave 4.4 57.7 38.8 31.9
% finanansirano iz sopstvenih prihoda 5.5% 25.0% 66.1%Ukupno 97.8 191.8 147.2 138.4
# Bez troškova kapitalnih investicija kojima su direktno upravljali donatori van KKB
€ million
Tabela 3: Kapitalni troškovi KKB prema nivoima uprave #
Uloga spoljašnjeg finansiranja
7. Ukupna spoljna pomoć Kosovu je naglo opala poslednjih godina sa 273.4 miliona evra u 2003. godini na 138.0 miliona evra u 2005. Većim delom spoljne pomoći upravljaju direktno partneri na razvoju i ona ne ulazi u KKB. U 2005. godini ukupna pomoć iznosila je 138 miliona evra od kojih je 29.5 miliona (24%) klasifikovano kao pomoć za kapitalne investicije. Kapitalni investicioni troškovi koje su finansirali donatori u 2005. godini predstavljali su 16.9% ukupnih kapitalnih troškova vlade2.
8. Ipak, većina kapitalnih investicionih troškova koje su finansirali donatori vrši se van budžeta. Namenski donatorski grantovi (NDG) za kapitalne troškove koji su uključeni u KKB u ukupnom iznosu od 5.2 miliona evra u 2006. godini čine samo 7% od ukupnih kapitalnih troškova.
2003 2004 2005
Tehnička pomoć 114.6 75.2 99.8Kapitalne investicije 117.2 68.9 29.5Ostalo 20.5 15.8 6.5Obuka 6.5Oprema 3.1Krediti 10.5 0.5Tekući troškovi 1.2Obuka 2.9 1.7
Ukupno 273.4 162.8 138.0Kapitalne investicije kao % ukupnih troškoval
42.9% 42.3% 21.4%
Stvarni troškovi (miliona evra)
Tabela 4: Kapitalne investicije koje su finansirali donatori
Realizacija budžeta kapitala
9. Pre 2005. godine na Kosovu je postojao budžet zasnovan na obavezama bez roka do kojeg moraju da budu utrošene kada se radi o programu kapitalnih troškova. Jedna od posledica toga bila je da je planirani budžet uključivao izdvajanja za troškove koji će biti napravljeni u toku naredne godine. Kao rezultat toga, budžetska izdvajanja su u velikoj meri premašila realizovane troškove. Prelazak na budžet zasnovan na gotovini 2005. godine doveo je do značajnog porasta u nivou sprovođenja programa kapitalnih troškova sa 61% budžetskih troškova u 2004. godini na 87.5% u 2005. godini, iako je ukupni nivo kapitalnih troškova opao sa 188 miliona evra na 145 miliona evra (tabela 5).
2 Ukupni kapitalni troškovi vlade = lokalno finansirani kapitalni troškovi iz KKB, plus troškovi finansirani od strane
donatora za kapitalne projekte.
3
2004 2005 2006
Centralni budžet (PIS+UNMIK)Budžetirano 232.9 121.2 139.6Stvarno 129.9 106.1 101.3% izvršeno 55.8% 87.5% 72.6%
Opštinski budžet Budžettirano 76.9 44.4 50.4Stvarno 57.7 38.8 31.9% izvršeno 75.0% 87.4% 63.2%
Ukupno Budžetirano 309.8 165.6 190.0Stvarno 187.6 144.9 133.2% izvršeno 60.6% 87.5% 70.1%
Napomena: ne obuhvataju kapitalne troškove koji se finasiraju iz NDG
miliona €
Tabela 5: Realizacija budžeta kapitalnih troškova 2004-06
10. 2006. godine realizacija je pala na 70% i bila je niža od stopa realizacija budžeta u drugim ekonomskim kategorijama (slika 2)3. Ovo je dovelo do zabrinutosti u MFE da ograničenja kapaciteta i proceduralna uska grla narušavaju sprovođenje programa kapitalnih troškova. Ovo je dovelo do izrade studije od strane MFE početkom 2007. godine u vezi razloga nedovoljne realizacije budžeta za kapitalne troškove (videti donji deo D).
Slika 2: Realizacija budžeta za 2006. po glavnim ekonomskim kategorijama (stvarni troškovi kao % budžetskih sredstava)
Napomene: 1. Ne obuhvata troškove koji se finansiraju iz NDS.
97.3% 88.0% 95.1%
70.1%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Plate i nadnice Robe i usluge Subvencije i transferi
Kapitalni troškovi
C. Institucionalni okvir za upravljanje javnim investicijama
11. Budžetski proces na Kosovu reguliše zakon o upravljanju javnim finansijama i odgovornosti (ZUJFO) koji obezbeđuje moderan okvir za UJF. Zakon predviđa da procene prihoda i budžetski plafoni BO treba da budu napravljeni za trogodišnji period za svaku narednu godinu. Zakon takođe zahteva izradu plana kapitalnih troškova kao dela dokumentacije KKB (kutija 1).
3 Potreban je određeni oprez kada se upoređuju stope izvršenja budžeta po godinama i kada se procenjuje njihov značaj. Na
primer, stopa izvršenja u 2005. godini bila je naduvana velikim transferima za KEK koji nisu potrošeni i koji su preneti u 2006. godinu. U 2006. godini izdvajanja za KEK bila su još strože kontrolisana. U 2006. godini su takođe pooštreni i postupci za realokaciju sredstava između projekata u drugim sektorima.
4
Kutija 1: Plan kapitalnih troškova
Član 19.11 zakona o upravljanju javnim finansijama i odgovornosti (ZUJFO) zahteva predstavljanje plana kapitalnih troškova kao dela prateće dokumentacije za godišnji budžet. Plan kapitalnih troškova sadrži:
(a) izjavu koja formuliše dugoročni plan kapitalnih investicija za Kosovo koji identifikuje i sadrži potrebe od većeg prioriteta u okviru raspoloživih granica troškova.
(b) program kapitalnih troškova koji se sastoji od predloženih kapitalnih projekata za narednu godinu i dve fiskalne godine posle te godine. U meri u kojoj je to praktično i uz prepoznavanje hitnih potreba, program kapitalnih troškova mora da održava prioritete, projekte i nivoe troškova koji su predloženi u ranije podnetim budžetskim dokumentima za kapitalne troškove da bi se obezbedio pouzdan dugoročan planski mehanizam za Skupštinu i budžetske organizacije;
(c) izjavu o nameni svakog projekta; (d) izjavu o predloženom mestu, veličini i očekivanom trajanju projekta; (e) procenjeni ukupan trošak projekta i trošak za svaku godinu u kojoj se projekat realizuje; (f) izvor i tip predloženih sredstava; i (g) procenjene tekuće operativne troškove ili izdatke budžeta koji proističu iz projekta, uključujući
troškove osoblja i održavanja..
12. U praksi, ZUJFO još nije potpuno sproveden. Planiranje i budžetiranje još uvek su fokusirani na jednogodišnji period. Dok su s jedne strane pokrenute inicijative za uvođenje srednjoročnog okvira troškova (SOT) i programa javnih investicija (PJI), ove inicijative još uvek nisu uspešno usklađene sa procesom godišnje izrade budžeta. Nedavna procena javnih troškova i finansijske odgovornosti (JTFO) na Kosovu pokazali su da je SOT usmeren na donatorsku zajednicu umesto da bude viđen kao integralni deo budžetskog procesa. Preostali deo ovog dela bavi se posebnim aspektima budžetskog procesa i kako to utiče na upravljanje javnim investicijama.
SOT i ciklus planiranja budžeta
13. Ciklus planiranja budžeta na Kosovu je još uvek u razvoju. SOT je najpre uveden za KKB 2006. godine i pripremljen je za KKB za 2008. godinu. SOT je predviđen da predstavlja vezu između Programa strategije razvoja Kosova (PSRK) i teškoća koje su uočene pri postizanju efikasne sinhronizacije između SOT i pripreme budžeta. Na primer, dokument SOT za 2008. godinu nije završen pre objavljivanja prvog budžetskog cirkulara. Postojalo je značajno preklapanje između aktivnosti pripreme sektorske strategije troškova za SOT i izjava o strategiji BO koje su pripremljene u toku prve faze pripreme budžeta (kutija 2).
5
Kutija 2: SOT za 2008. i raspored pripreme budžeta
SOT za 2008-10 SOT 2008-10 pruža strateški kontekst za SOT za 2008-10. SOT je uradilo Odeljenje za makroekonomiju pri MFE u toku prva četiri meseca 2007. godine. On sadrži: ◊ Trogodišnji makro fiskalni okvir koji sadrži osnovni scenario i optimistički scenario koji preuzima
suštinsku dodatnu podršku; ◊ Strateške prioritete budžeta; ◊ Sektorske strategije troškova; i ◊ Sektorske plafone sredstava i za optimistički i za pesimistički scenario.
Raspored pripreme budžeta za 2008. Strateške izjave BO. Budžetski cirkular 1 objavljen 9. aprila zahteva od BO da pripreme strateške izjave u kojima su izneti njihovi zahtevi, koje pokrivaju period od 2008-10 za (i) nastavak tekućih programa i projekata i (ii) nove programe i projekte. Cirkular takođe pruža informacije o politici i fiskalnim prioritetima koji regulišu pripremu budžeta. Izjave o strategiji BO morale su da budu podnete MFE do 4. maja.
Budžetski zahtevi za BO. Budžetski cirkular 2 koji je objavljen 15. maja sadrži budžetske plafone za BO za povratne troškove i postavlja zahteva za podnošenje detaljnih budžetskih zahteva, uključujući projekte kapitalnih troškova. Budžetski zahtevi BO moraju da budu podneti MFE do 15. juna.
Budžetske rasprave. Posle preispitivanja budžetskih podnesaka BO od strane MFE, održavaju se budžetske rasprave od 2-30 jula. Pored zvaničnika BO i MFE, među učesnicima su članovi fiskalne službe, kabineta premijera i članovi skupštinskog Odbora za budžet.
Konačni budžetski zahtevi. Posle budžetskih rasprava MFE do 30. avgusta objavljuje treći budžetski cirkular koji sadrži konačne budžetske plafone. BO podnose svoje konačne budžetske zahteve do 15. septembra.
Podnošenje Skupštini budžeta za 2008. godinu. Posle razmatranja i usvajanja konačnih budžetskih zahteva od strane vlade i Odbora za ekonomiju i finansije, KKB za 2008. godinu se podnosi Skupštini do 30. oktobra.
14. Nacrt SOT za period 2008-10 sadrži samo ograničenu analizu prioriteta kapitalnih troškova. SOT budžetski plafoni se dele na kapitalne i povratne troškove, uz sektorske strategije troškova koje sadrže dalju podelu predloženih izdvajanja za kapitalne troškove između glavnih programa i projekata. Predviđeno je da izdvajanja za kapitalne troškove u KKB budu povećana sa 209 miliona evra u 2007. godini na 318 miliona evra u 2001. godini. Projektovano je da vanbudžetska donatorska sredstva za troškove kapitalnih investicionih projekata porastu sa 37 miliona evra u 2007. godini na 39 miliona evra u 2010. godini. SOT takođe identifikuje zahtev za dodatnim kapitalnim troškovima koji treba da budu finansirani iz donatorskih izvora, ali za koje finansiranje tek treba da bude obezbeđeno. Ova sredstva biće povećana sa 81 miliona evra u 2008. na 135 miliona evra u 2010. godini. Ako planirani troškovi iz SOT-a budu u potpunosti realizovani, ukupni kapitalni troškovi dostići će iznos od 492 miliona evra u 2010. godini, što predstavlja skoro trostruko povećanje u poređenju sa 2006. godinom. Diskutabilno je da li će Kosovo imati kapacitete da se nosi sa tako brzim porastom investicionih troškova.
15. Kada poziva BO da dostave svoje budžetske zahteve, MFE daje samo plafone povratnih troškova. Zahtevi za kapitalnim troškovima se podnose zajedno sa rangiranim prioritetima. Dok se od BO zahteva da daju prioritete završetku tekućih investicionih projekata, ne postoji eksplicitni plafon njihovih predloga kapitalnih troškova, niti postoji bilo koji zahtev da se razmotri odgovarajuća ravnoteža između kapitalnih i povratnih troškova u njihovim budžetima.
Program javnih investicija
16. Kosovske vlasti su najpre uveli PJI kao sredstvo za traženje i upravljanje partnerske pomoći za razvoj za javne investicije i projekte tehničke pomoći. PJI nije konsolidovan sa generalnim budžetom. Opadajuća važnost spoljne pomoći i uspostavljanje suštinskog programa kapitalnih troškova koji se finansira lokalnim sredstvima doveo je do toga da PJI postane usklađeniji sa budžetskim procesom i refokusiran ka lokalno finansiranim kapitalnim projektima. Novi postupci PJI (kutija 3) su razvijeni uz pomoć koju je pružila Evropska agencija za rekonstrukciju (EAR) i sada predstavljaju osnov za prijem predloga kapitalnih troškova koji treba da budu razmotreni za uključivanje u KKB. Postupci se primenjuju u svim investicionim projektima koji koštaju više od 5000 evra. Postoji određena zabrinutost da postupci PJI onako kako je trenutno utvrđeno mogu da postanu suviše složeni i sofisticirani za većinu projekata koji su predloženi za uključivanje u program kapitalnih troškova. Ovo posebno važi za analizu racionalnosti projekta koja može da bude primenjena samo na određene tipove projekata. Ovo je pitanje koje treba imati
6
u vidu pri reviziji sadašnjeg stanja procesa PJI koja se radi u drugoj fazi pomoći EAR planu javnih investicija.
Kutija 3: Postupci PJI
Postupci PJI su razvijeni uz pomoć Evropske agencije za rekonstrukciju (EAR). Sistem i postupci PJI naglašavaju četiri glavna elementa: Strategija i prioriteti
Početna tačka za identifikaciju projekta javnih investicija su sveukupna vladina strategija i prioriteti i strategije individualnih BO. Sistem PJI sadrži glavne detalje strategije. Postupci PJI zahtevaju da pojedinačni predlozi investicija doprinose ostvarivanju strategija vlade i BO.
Razvoj predloga investicija Postupci PJI utvrđuju tri koraka u razvoju predloga investicija: Identifikacija i formulacija investicioih zahteva. Za ovo je potrebno sledeće: (i) identifikacija odeljenja, funkcije i programa u kojem investicija treba da se realizuje; (ii) davanje kratkog opravdanja za predloženu investiciju u smislu problema koji ona treba da ređi, razloga za intervenciju vlade; (iii) naglašavanje usklađenosti sa strateškim prioritetima; i (iv) davanje detaljnih podataka o alternativnim opcijama predloženoj investiciji koja treba da bude razmotrena.
Procena različitih opcija i preporučivanje poželjne opcije. Za ovo je potrebno sledeće: (i) sprovođenje finansijske i ekonomske procene različitih opcija, uključujući analizu racionalnosti; (ii) identifikacija neekonomskih i finansijkih faktora; (iii) identifikacija potencijalnih izvora finansiranja; i (iv) izbor i obrazloženje izabrane opcije.
Davanje detaljnih informacija o preporučenoj opciji. Ovo obuhvata sledeće: (i) davanje detaljnih podataka o investiciji, uključujući njenu svrhu, obim, cenu, aranžmane upravljanja i datume otpočinjanja i završetka; (ii) navođenje očekivanih rezultata investicije i pratećih ciljeva; (iii) davanje opisa ključnih aktivnosti, plana aktivnosti i procene rizika; (iv) davanje detaljne analize uticaja na tržište, životnu sredinu, zdravlje i zapošljavanje; i (v) davanje detaljnih podataka o bilo kom socijalnom uticaju i drugih podataka koji mogu da utiču na odluku o tome da li će se nastaviti sa investicijom.
Usvajanje i podnošenje investicionog predloga BO Posle završetka investicionog predloga, njega razmatra i odobravaju rukovodilac finansija i rukovodilac odeljenja pre nego što ga razmotri i rangira prema prioritetu šef BO. On se zatim upućuje sa ostalim investicionim predlozima u MFE.
Razmatranje u Odeljenju za budžet MFE Poslednji korak je da Odeljenje za budžet pri MFE izvrši reviziju investicionog predloga. Pri tome se posmatra sledeće: (i) da li je investicija odgovarajuća u smislu obima, uključenosti vlade i da li je u skladu sa vladinim prioritetima; (ii) da li ona predstavlja prioritet za BO i da li je najracionalnija opcija; (iii) da li su uzeti u obzir svi troškovi investicije i da li je izvršena procena povratnih implikacija troškova: (iv) da li je merljiv uspeh projekta; i (v) da li su rizici i opšti uticaji projekta prihvatljivi. Posle revizije koju je izvršilo Odeljenje za budžet pri MFE, odluka da li će projekat biti finansiran se donosi u kontekstu pripreme godišnjeg budžeta za BO.
Izdvajanja za kapitalne troškove u godišnjem budžetu
17. ZUJFO utvrđuje konkretne odredbe za predstavljanje plana kapitalnih troškova kao prateće dokumentacije godišnjem budžetu (videti gornju kutiju 1). Te odredbe odražavaju mnoge od ključnih zahteva za efikasno upravljanje javnim investicijama. Posebno, zakon naglašava pristup finansiranju investicija koji uzima u obzir ukupne troškove. Stoga, od plana kapitalnih troškova se zahteva da pruži detalje o ukupnim troškovima svakog projekta koji su razloženi tako da pokazuju stvarne ili procenjene troškove za svaku godinu realizacije proijekta. Takve informacije su od vitalne važnosti za upućivanje zahteva za finansiranje tekućih projekata, a predstavljaju i značajnu osnovu na osnovu koje Parlament može da odobri izdvajanje sredstava za finansiranje projekta.
18. Trenutno ovi zahtevi nisu ispunjeni. Pregled 4 KKB za 2007. godinu sadrži potpuni spisak kapitalnih investicionih projekata koji treba da budu finansirani iz centralnog budžeta, ali su u njemu prikazana samo izdvajanja za budžetsku godinu i sredstva koja su preneta iz prethodne godine. On ne sadrži podatke o ukupnoj ceni svakog projekta ili o troškovima u ranijim godinima, niti procenjeni trošak u narednim godinama.
Realizacija budžeta i nabavke
19. Upravljanje javnim finansijama na Kosovu karakteriše situacija čvrste likvidnosti i zdravog finansijskog upravljanja i od strane Trezora i informacionog sistema (SFUI) koji je sveobuhvatan i u stanju
7
je da pravovremeno obezbeđuje analitičke izveštaje. Zbog toga, kada se usvoji KKB, BO znaju kolika su izdvajanja koja im pripadaju i da će na raspolaganju imati sredstva za preuzimanje obaveza i troškova. Ovakva situacija predstavlja značajan kontrast u odnosu na situaciju u nekim drugim zemljama u regionu gde racioniranje tokova gotovog novca izaziva neizbežna kašnjenja u oslobađanju sredstava koja neproporcionalno padaju na kapitalne troškove
20. Na početku godine od BO se zahteva da podnose godišnji plan toka gotovog novca Odeljenju trezora. On predstavlja osnov za Odeljenje trezora da odobri izdvajanje sredstava za aproprijacije BO. Ovo odobrenje koje se izdaje bez odlaganja je potrebno pre nego što BO može da uđe u troškovne obaveze i inicira tenderske postupke o projektima kapitalnih investicija. Kašnjenja u pripremi plana toka gotovog novca mogu zbog toga da imaju negativan efekat na početak realizacije programa kapitalnih troškova.
21. Nabavke reguliše zakon o javnim nabavkama (ZJN) koji je proglašen u februaru 2004. godine i izmenjen i dopunjen u junu 2007. ZJN definiše otvoreni tenderski postupak kao standardni metod za javne nabavke. On takođe predviđa: (i) restriktivni tenderski postupak u situacijama kada je korisno da se razmotre kvalifikacije potencijalno zainteresovanih ponuđača pre podnošenja tendera; i (ii) postupak dogovora sa samo jednim ponuđačem kada postoje neizbežni razlozi da se ugovor dodeli određenom ponuđaču. Minimalni period između objavljivanja obaveštenja o ugovoru i krajnjeg roka za dobijanje tendera za ugovore koji premašuju 250000 evra je smanjen sa 52 na 40 dana u izmenama i dopunama zakona. ZJN takođe propisuje postupak podnošenja žalbi koji omogućava zainteresovanim stranama da ulože žalbu u roku od 8 dana od dana objavljivanja obaveštenja o dodeli ugovora. U 2006. godini, ukupno je na 220 ugovora o nabavkama bila uložena žalba. Nabavkama se bave odeljenja za nabavke u svakoj od BO. Službenici za nabavke koji imaju ’profesionalno uverenje za bavljenje nabavkama’ se određuju za svaku određenu aktivnost. Posebna Agencija za javne nabavke (AJN) bavi se nabavkama stavki koje se nalaze na listi stavki za opštu upotrebu. Ona takođe sprovodi konkretne aktivnosti nabavki na zahtev BO.
D. Razlozi za nedovoljno trošenje budžeta za kapitalne troškove
22. Kao što je ranije pomenuto, 2006. godine došlo je do naglog pada u realizaciji budžeta kapitalnih troškova, kada je došlo do pada troškova na 70% od izdvojenih budžetskih sredstava, u poređenju sa 87,5% u 2005. godini. Ovo je dovelo do zabrinutosti da vlasti nisu u stanju da upravlju i prošire program kapitalnih troškova i da bi to moglo da ugrozi mogućnost Kosova da posle statusa pristupi mogućnostima za povećanu spoljnu pomoć.
Šta bi trebalo da se smatra normalnim nivoom nedovoljnog korišćenja budžeta za kapitalne troškove?
23. Čak i u visoko razvijenim budžetskim sistemima postoji tendencija da se nedovoljno koriste sredstva za programe kapitalnih troškova u poređenju sa operativnim budžetima. Projekti mogu da se suoče sa kašnjenjima zbog različitih razloga koji su van kontrole njihovih rukovodilaca. Program javnih troškova kojim se dobro upravlja omogućiće budžetskim rukovodiocima da prebace resurse iz projekata u zastoju na one čija realizacija može da bude ubrzana, čime se delimično poništava uticaj takvih kašnjenja na sveukupan program kapitalnih troškova. U zemljama u kojima značajan deo javnih investicija čine projekti koji se finansiraju spolja, nivoi nedovoljnog trošenja sredstava imaju tendenciju da budu značajno viši zbog složenosti postupaka partnera na razvoju i nedostatka fleksibilnosti za prebacivanje resursa između projekata kada dođe do kašnjenja. Preoptimističko i nerealno budžetiranje su često navođeni razlozi za nedovoljno trošenje budžeta za kapitalne troškove.
24. Stoga, ono što je razlog za brigu na Kosovu nije to što se nedovoljno troše sredstva iz budžeta za kapitalne troškove, već što je nivo nedovoljnog trošenja tako naglo porastao u 2006. godini i to što je do toga došlo uprkos veoma niskom nivou spoljnog finansiranja i u situaciju u kada se izgrađuju kapaciteti UJF. Imajući ovo pitanje u vidu, SOT za period 2008-10 utvrđuje cilj smanjivanja nivoa nedovoljnog trošenja sredstava na 10% do 2010. godine. Ovo predstavlja izazovan cilj koji će ako bude ostvaren dovesti Kosovo među zemlje sa boljom realizacijom budžeta u regionu. Da bi se postiglo to smanjenje biće potrebno da Kosovo posveti pažnju uskim grlima u procesu neometane i pravovremene realizacije kapitalnih projekata.
Studija MFE o nedovoljnom trošenju budžeta za kapitalne troškove
25. Kao odgovor na zabrinutost zbog pogoršanja u izvršenju programa kapitalnih troškova u 2006. godini, MFE je početkom 2007. godine izvršilo detaljnu reviziju razloga nedovoljnog trošenja (kutija 4).
8
Kutija 4: Identifikovani razlozi u studiji MFE za nedovoljno trošenje budžeta za kapitalne troškove
Posle naglog pada u izvršenju programa kapitalnih troškova u 2006. godini na 70% izdvojenih sredstava u poređenju sa 87.5% u prethodnoj godini, MFE je izvršilo detaljno ispitivanje mogućih razloga za pogoršanje izvršavanja programa. Studija je ispitala osam mogućih razloga za nedovoljno trošenje budžeta za kapitalne investicije:
(i) Slabo planiranje nabavki.
BO ne pripremaju nabavke pre početka fiskalne godine. BO ne koriste prostor za pravljenje aranžmana za nabavke u odnosu na buduće godišnje budžete.
(ii) Zakon o javnim nabavkama i postupci
Vremenski zahtevi za tenderske nabavke/tenderske postupke (najmanje 50 dana za veće projekte).
Zahtevi za postojanje tri ponuđača ne mogu uvek da budu ispunjeni. Vreme potrebno za rešavanje protesta nezadovoljnih ponuđača.
(iii) Kašnjenje projekta zbog spoljnih faktora
Loše vreme može da odloži izgradnju.
Kašnjenja u isporuci uvoznih roba zbog slabih zaliha koje imaju lokalne firme. Kašnjenja u isporuci roba i materijala – standardni ugovori ne kažnjavaju zakasnele isporuke.
(iv) Slabosti u planiranju projekta
Nepostojanje strateške vizije u BO.
Projekti se rade da bi zadovoljili uslove koje postavlja cirkular, a ne zahteve za planiranje biznisa.
Planiranje vrše odseci za budžet i finansije a ne menadžeri projekata. Planiranje je fokusirano na godinu dana, pri čemu samo mali broj BO vrši planiranje za budućnost.
(v) Slabosti u upravljanju projektom
Odgovornost za rukovođenje projektom nije dodeljena određenom pojedincu.
Odgovornost za odobravanje troškova nije u rukama menadžera projekta.
Ograničeno podnošenje finansijskih izveštaja centralnim administrativnim kancelarijama.
Centralna Skupština ili skupštine opštine ne prate napredovanje u realizaciji projekta.
Nema posledica po pojedince ili organizacije kada projekat nije realizovan kako je planirano.
Ograničena odgovornost za realizaciju projekta.
(vi) Gotovinske aproprijacije
Poteškoće u tačnoj proceni godišnjih troškova u gotovom novcu.
Pre 2007. godine budžet nije bio fleksibilan kada se radilo o prenošenju nepotrošenih aproprijacija.
Zaostali dugovi na kraju godine morali su da budu pokriveni aproprijacijama iz sledeće godine, za šta je potrebna revizija budžeta.
Prihodi iz sopstvenih izvora opština (PSI) mogu da budu raspoređeni samo kada su prikupljeni
(vi) Kodna struktura projekata
Kontrola od strane Trezora troškova prema šiframa projekta ograničava fleksibilnost finansiranja.
Za realokaciju sredstava između projekata potrebno je vreme.
(viii) Nepoštovanje pravila o troškovima
Planiranje očekivanog toka gotovog novca ne uzima adekvatno u obzir program kapitalnih troškova.
Planirane troškovne obaveze se ne uzimaju u obzir pri planiranju izdvajanja sredstava za finansiranje.
26. Izvršeno je ispitivanje u 15 BO da bi se procenila relativna važnost ovih različitih faktora. Dva glavna identifikovana razloga bili su kašnjenje u postupcima nabavki (42% ispitanih projekata) i kašnjenja u toku realizacije projekata (32% projekata). Razmatranje pojedinačnih slučajeva sugeriše da u mnogim slučajevima kašnjenje može da bude pripisano: (i) neadekvatnom planiranju projekta, posebno pri rešavanju pitanja koja se odnose na vlasništvo nad zemljištem i pripremu detaljnijih specifikacija projekta; i (ii) neuspehu tenderskog postupka zbog ograničenog broja podobnih kvalifikovanih ponuđača. Kada se radi o opštinskim projektima, kao značajan faktor zbog koje dolazi do kašnjenja u raspoređivanju sredstava
9
navedena je činjenica da taj proces zavisi od prikupljanja PSI opština, koji su glavni izvor finansiranja kapitalnih troškova, zbog čega je sprečeno pokretanje postupka nabavki. Ukoliko su naplaćeni prihodi iz sopstvenih izvora niži od procenjenih, to znači da u mnogim opštinama izdvajanja za kapitalne troškove moraju značajno da budu smanjena.
Uzimanje u obzir pitanja nedovoljnog trošenja budžeta za kapitalne troškove
27. Studija MFE pružila je opsežnu analizu direktnih razloga za nedovoljno trošenje budžeta za kapitalne projekte. Ona je bila manje konkretna i detaljna kada se radi o naglašavanju razloga i potrebnih akcija u cilju poboljšanja realizacije budžeta. Sledeći delovi ovog izveštaja daju detaljniji uvid u ova pitanja, fokusirajući se na tri glavne oblasti: (i) postupci za identifikaciju, pripremu i usvajanje projekta; (ii) postupci pripreme i finansiranja budžeta; i (iii) aranžmani za realizaciju programa kapitalnih troškova, nabavke i praćenje. U okviru svake od ovih oblasti postoje ograničenja u kapacitetima koja utiču na sve aspekte sistema UJF.
E. Identifikacija i razvoj kapitalnih investicija
28. Nekoliko razloga za nedovoljno trošenje budžeta za program kapitalnih troškova koji su identifikovani u studiji MFE mogu da budu praćeni da bi se utvrdile slabosti u procesu identifikacije i razvoja kapitalnih projekata. Kao što je gore rečeno, kosovske vlasti su načinile napredak jačanjem procesa identifikacije i planiranja projekata. Ipak, ostalo je više pitanja zbog kojih se dolazi u situaciju da loše urađeni investicioni projekti budu uključeni u KKB. Tu spadaju (i) slaba strateška osnova za investiciono planiranje, (ii) nedovoljno sekvencionirani pristup identifikaciji i pripremi projekata; (iii) odsustvo resursa na osnovu kojih BO mogu da identifikuju i izaberu investicione projekte za detaljnu pripremu i procenu; (iv) jednogodišnji fokus PJI; i (v) zahtevi za zdravim planiranjem i procenom projekata su podređeni rokovima koje nameće proces izrade godišnjeg budžeta.
Strateški osnov za investiciono planiranje
29. Još uvek ne postoji dobro artikulisan set strateških smernica i program prioriteta na sektorskom nivou koji mogu da usmeravaju planiranje kapitalnih investicija. Kao rezultat toga, programu kapitalnih troškova nedostaje strateški fokus. Ovom pitanju je počela da se posvećuje pažnja putem procesa PSRK i planova razvoja smernica i planskih funkcija u resornim ministarstvima4. To je takođe prepoznato u SOT-u za period 2008-10 i u budžetskom cirkularu za KKB za 2008. godinu, što je stavilo povećani naglasak na usklađivanje izdvajanja resursa sa strateškim prioritetima. Povezivanje sa strateškim i sektorskim smernicama i prioritetima, kao i sa smernicama i prioritetima BO, je takođe naglašeno u postupcima PJI.
30. Za razvoj procesa i kapaciteta potrebnih za uspostavljanje efikasnijeg usklađivanja između smernica, strategija i izdvajanja budžetskih sredstava biće potrebno neko vreme. Dok su s jedne strane ovo pitanja koja su u velikoj meri van fokusa ovog izveštaja, ključni zahtevi su sledeći:
• dalji razvoj i usklađivanje procesa PSRK i SOT u cilju obezbeđivanja boljih veza između strateških prioriteta i budžetskih izdvajanja;
• postavljanje konkretnog zahteva da BO identifikuju prioritete kapitalnih troškova iz svojih sektorskih smernica i strategija;
• u ranoj fazi procesa razvoja projekta zahteva se da svi investicioni predlozi budu procenjeni u pogledu doslednosti sa kosovskim smernicama, strategijama i prioritetima; i
• MFE treba da izradi postupke za planiranje i procenu budžeta i obuku budžetskog osoblja u BO za primenu ovih postupaka koji se vrše u skladu sa smernicama.
31. Kosovo bi moglo da uči iz iskustva drugih zemalja u regionu koje su počele da se hvataju u koštac sa sličnim problemima slabog procesa izrade smernica i strategija i nepostojanja njihove integracije sa procesom planiranja budžeta. Iskustvo Albanije u uvođenju integrisanog sistema planiranja može posebno da bude relevantno za Kosovo dok se kreće ka rešavanju konačnog statusa (kutija 5).
4 Nedavno pokrenut program ’Tehnička pomoć Strategiji i planu razvoja Kosova’ kojeg finansira EAR, podržava razvoj
kapaciteta za izradu smernica i planiranje u resornim ministarstvima.
10
Kutija 5 Integrisani sistem planiranja u Albaniji
Prepoznajući da su sistemi izrade smernica i planiranja u Albaniji bili fragmentisani i razdvojeni, Vlada Albanije je u novembru 2005. godine preuzela obavezu da realizuje sistem integrisanog planiranja (SIP). SIP pruža okvir za planiranje i praćenje vladinih ključnih procesa izrade smernica i finansijskih rpocesa. U okviru SIP utvrđena su dva glavna procesa: (i) Nacionalna strategija za razvoj i integraciju koja će obezbediti jedinstvenu sveobuhvatnu strategiju koja obuhvata sve sektore; i (ii) proces SOT/ budžetski proces koji zahteva od resornih ministarstava da elaboriraju svoje srednjoročne planove troškova tako da se utvrde ciljevi njihovih smernica u planu troškova svakog ministarstva.SIP takođe naglašava zahtev za jačim strateškim usmeravanjem od strane Saveta ministara (SM) koji će u budućnosti odobravati početni fiskalni okvir i budžetske plafone sredstava za SOT i budžet, kao i strategije koje izrađuje svako ministarstvo. Uspostavljene su tri strukture da bi nadgledale sprovođenje SIP: (i) međuministarski strateški planski odbor kojim predsedava premije; (ii) Odbor za modernizaciju vlade kojim predsedava zamenik premijera; i (iii) Odeljenje za strategiju i koordinaciju donatora (OSKD) koje se nalazi pri sekretarijatu SM i koje je odgovorno za koordinaciju SIP u svim vladinim sektorima. Sprovođenje SIP se odvija u fazama. Inicijalni fokus u toku 2006. godine bio je na uspostavljanju centralnih struktura i izrade osnovnih metodologija i procesa SIP. U toku 2007. godine cilj je da se se prošire osnovni procesi SIP na sva ministarstva uz proširenje i produbljavanje ovih procesa koji će se realizovati u narednim godinama.
Izvor: Albanija restruktuira javne troškove da bi održala rast – Revizija javnih troškova i institucionalna revizija, Svetska banka, decembar 2006. godine
Sekvencioniranje identifikacije i pripreme projekata
32. Proces PJI utvrđuje ključne faze identifikacije, formulacije, procene i dizajniranja investicija koje su delovi procesa pripreme predloga projekta. Ipak, postupci mogu da budu poboljšani kroz usvajanje faznije pristupa u kojme se investicioni predlozi proučavaju i razvijaju sve do faze identifikacije, kada se donosi odluka da li da se pristupi detaljnoj pripremi i proceni. Takav postupak takođe omogućava razmatranje zahteva za izradu detaljne studije izvodljivosti i projekta u cilju podrške pripremi i proceni, tako da bi mogla da se obezbede sredstva za obavljanje ovih zadataka. Razmatrajući zahteve za pripremu i procenu investicija na kraju identifikacione faze bilo bi moguće da se obezbedi da ti zahtevi budu na odgovarajući način utvrđeni i prilagođeni tipu i obimu predloženih investicija. Takođe bi pomoglo ako se obezbedi da resursi BO ne budu iskorišćeni za pripremu projekata koji su isključeni u prethodnoj fazi identifikacije. Novi postupci za identifikaciju i procenu projekata javnih investicija u Albaniji daju dobar primer takvog faznog procesa (kutija 6).
33. MFE bi stoga trebalo da razmotri mogućnost uvođenja takvog faznog procesa za odobravanje investicionih predloga. To bi trebalo da omogući:
• Proučavanje koncepta projekta od strane BO. Ovo proučavanje treba da se fokusirana na svrhu i obim predložene investicije, njenu doslednost sa smernicama i prioritetima ministarstva i da li će efikasno koristiti ograničene javne resurse.
• Preliminarno odobrenje na osnovu uprošćenog formata identifikacije investicija koji omogućava da investicija bude uključena u naredni program kapitalnih troškova BO. preliminarno odobrenje od strane MFE bi omogućilo izdvajanje resursa za izradu detaljnog projekta i njegovu procenu, kao i za izradu bilo koje studije izvodljivosti ili projekta. To bi takođe omogućilo da projekti budu programirani u planovima troškova SOT, uz uslov da ukupni zahtevi za kapitalnim troškovima budu u skladu sa budžetskim plafonima SOT-a5.
• Potpuno odobravanje projekta pre njegovog uključivanja u KKB. Za ovo je potrebno predstavljanje investicionog predloga koji sadrži detaljnu specifikaciju projekta, procenu i plan realizacije koji pokriva ceo period u toku kojeg će projekat biti realizovan.
34. Takav proces bi mogao da bude primenjen uz neznatne izmene na sadašnje postupke PJI. Preporučeno je da zahtevi treba da budu razmotreni u toku revizije zahteva za dalji razvoj procesa PJI koja se obavlja u drugoj fazi pomoći EAR-a PJI. Pažnju takođe treba posvetiti osnivanju Komisije za kapitalne investicije kojom predsedava MFE koja bi se sastajala 3-4 puta u toku godine da bi razmotrila investicione predloge i dala privremeno i konačno odobrenje za sve projekte kapitalnih investicija6.
5 U praksi može da se dozvoli da ukupni zahtevi za kapitalnim troškovima premaše resursne plafone SOT-a za 20-25%.
Ovo je od koristi da se obezbedi da postoji niz raspoloživih odobrenih projekata ako se na raspolaganju pojave dodatna sredstva za kapitalne troškove, na primer od partnera na razvoju.
6 Pored višeg osoblja iz Odeljenja za makroekonomiju i budžet pri MFE, članovi Komisije bi mogli da budu i predstavnici iz Kabineta premijera, Agencije za javne nabavke i vladinih tela koji su u stanju da daju savete o
11
Kutija 6: Albanija: Postupci za identifikaciju i procenu projekata javnih investicija
Resorno ministarstvo Komisija za javne investicije (Ministarstvo finansija)
Razrada ideje projekta (opis, ciljevi, ograničenja kojima treba posvetiti pažnju, procena
početnih troškova, procena početne koristi)
Interna revizija od strane resornog ministarstva Generalni sekretar odobrava dalji rad na
identifikaciji projekta.
Identifikacija projekta (opcije za posvećivanje pažnje ograničenjima; predložena
tehnička rešenja; zahtevi za inputima i cena svake od opcija; poželjna opcija i obrazloženje; verovatni izvor finansiranja;
predloženi metod procene.)
Interna revizija od strane resornog ministarstva Generalni sekretar ga upućuje Ministarstvu
finansija (MF). Sekretarijat KJI razmatra da li postoji adekvatno obrazloženje za upućivanje
projekta na procenu. Ako je to slučaj, dodeljuje se broj za
upravljanje javnim investicijama (PIM) I obaveštava se generalni sekretarijat
resorno
Detaljna priprema i procena projekta (opis projekta; predloženo tehničko rešenje; zahtevi za inputima; aranžmani za sprovođenje; procena troškova; izvor finansiranja;
razlozi za odbijanje alternativa; pretpostavke na kojima se zasniva projekat; rizici; fleksibilnost; rezultat (pre izrade studije
iz
g ministarstva
Odsustvo ograničenja u resursima
35. Postupak identifikacije i pripreme projekta je sa otvorenim krajem u tome što se od BO ne zahteva da prave prioritete svojih investicionih predloga u odnosu na realna ograničenja u resursima pre njihovog podnošenja MFE. Kao posledica toga, ne podstoji podsticaj da BO ograniče svoje investicione predloge koje pripremaju i podnose MFE na one za koje postoji realna verovatnoća da mogu da budu finansirani. Kao rezultat toga ima se sledeće:
• Troškovi predloga projekata koje podnose BO na kraju značajno premašuju raspoloživa sredstva. Na primer: ◊
Ministarstvo transporta i komunikacija identifikovalo je zahtev za kapitalne troškove za 2008. godinu u iznosu od 125 miliona evra u odnosu na predviđenih 24 miliona evra u KKB-u za 2007. godinu;
inžernjerskim aspektima i aspektima životne sredine investicionih projekata. Od resornih ministarstava biće traženo da prisustvuju sastancima na kojima treba da se razmatraju njihovi investicioni predlozi.
vodljivosti))
Interna revizija od strane resornog ministarstva Generalni sekretar ga upućuje Ministarstvu
finansija (MF).
Procena predloga od strane sekretarijata Komisije za javne investicije (KJI).
Priprema izveštaja o procenii i preporuke.
KJI razmatra projekat, a kada je to potrebno i Savet ministara. Odobreni projekat je ubačen za
finansiranje u predlog SOT/budžeta.
Izvor: Albanija restruktuira javne troškove da bi održala rast – Revizija javnih troškova i institucionalna revizija, Svetska banka, decembar 2006. godine
12
Kosovska poverenička agencija (KPA) podnela je zahtev za kapitalne troškove koji pokriva sva javna preduzeća u iznosu od 207 miliona evra, u poređenju sa predviđenih 50 miliona evra u KKB-u za 2007. godinu; i
◊
◊
◊
◊
Ministarstvo zdravlja je podnelo zahtev za kapitalne troškove u ukupnom iznosu od 29 miliona evra za KKB za 2007. godinu dok je za te namene predviđeno samo 9.2 miliona evra.
• Sistem PJI postaje zagušen ogromnim brojem projekata. Kosovskom konsolidovanom budžetu za 2007. godinu podneto je 1179 projektnih zahteva.
36. Takav proces bez kraja ima više nepovoljnih uticaja na proces upravljanja javnim investicijama. BO troše značajno vreme na pripremu predloga projekata koji imaju veoma male šanse, ili uopšte nemaju šansu da budu finansirani. Analitičari u BO i MEF imaju veoma ograničeno vreme da razmotre i analiziraju svaki investicioni predlog. Jedna od posledica je da one investicije koje bivaju finansirane često su nedovoljno pripremljene i procenjene. Loša priprema i procena je identifikovana u studiji MFE kao značajan faktor koji doprinosi kašnjenjima u narednoj fazi realizacije.
37. Stoga, BO treba da pređu na postupak u kojem one pripremaju samo investicione predloge koji imaju realnu šansu da budu finansirani u okviru svojih srednjoročnih budžetskih plafona. Ovo bi moglo da se olakša postavljanjem sveukupnog plafona resursa SOT za svako ministarstvo koji je razlože u indikativne budžetske stavke za povratne i kapitalne troškove. Postojanje zahteva za ovakvom prioritizacijom ohrabrilo bi BO da razmotre najefikasnije korišćenje resursa koji su ima na raspolaganju i moglo bi da se očekuje da se kao rezultat dobije investicioni program koji bolje odgovara strateškim prioritetima BO i koji na efikasniji način koristi raspoložive resurse. To bi takođe omogućilo da ograničeni kapaciteti u BO za pripremu i procenu investicija budu koncentrisani na projekte koji imaju realnu šansu da budu finansirani.
Jednogodišnji fokus investicionog planiranja
38. Predlozi za kapitalne investicije se generalno identifikuju i pripremaju kao jednogodišnji projekti. Dok s jedne strane ovakav pristup može da bude odgovarajući u fazi neposredno posle vanrednih situacija kada ograničenost resursa znači da prioriteti moraju da budu dati malim kritičnim investicijama čiji je cilj popravka postojeće infrastrukture, više nije pogodno da u normalnoj situaciji kada naglasak treba da bude na sprovođenju strateških programa kapitalnih troškova usmerenih na razvoj moderne infrastrukture potrebne za podršku budućeg ekonomskog razvoja Kosova.
39. Postupci PJI uvode strateškiji pristup investicionom planiranju i eksplicitno omogućavaju višegodišnje projekte. Ipak, koncept još uvek nije dobro uspostavljen u BO, dok sadašnji postupci zahtevaju da obrasci PJI investicionih predloga budu podnošeni za tekuće kao i za nove predloge kapitalnih troškova. Kao rezultat toga, postoji tendencija da veće investicije budu razbijene u manje jednogodišnje projekte dok se sa njima povezane ali posebne aktivnosti (kao što je izgradnja i opremanje kapaciteta) često finansiraju kao posebni projekti. Ovo dovodi do više nepovoljnih posledica po proces upravljanja javnim investicijama:
• Program kapitalnih troškova postaje fragmentiran što dovodi do gubitka strateškog fokusa. • Postupci nabavki i sprovođenja postoju razdvojeni pošto su ograničeni na godinu dana umesto
da pokrivaju ukupnu cenu investicije. Posledica toga je: Sprovođenje se prekida i kasni zbog potrebe da se investicija podeli u više odvojenih godišnjih ugovora; i Troškovi sprovođenja značajno rastu dok se zahtevi za i onako ograničenim kapacitetima za upravljanje projektom nepotrebno uvećavaju.
• Stvara se neizvesnost oko finansiranja narednih ili pratećih investicionih aktivnosti. Ovo pogoršava rizik da kapaciteti ostanu nezavršeni ili bez opreme.
40. MFE stoga treba u uputstvima PJI da naglasi važnost strateškog pristupa u identifikaciji i planiranju investicionih predloga. Posebno, ta uputstva treba da naglase da:
• Investicioni predlozi treba da budu definisani na sveobuhvatnom i konsolidovanom nivou sa projektnim predlozima specificiranim tako da pokrivaju ukupni procenjeni trošak celokupne investicije sa troškovima koji su raspodeljeni na ceo period realizacije;
• Projektni troškovi i fazno utvrđivanje troškova treba da budu revidirani sa svakim narednim budžetskim ciklusom; i
13
• Revidirani i ažurirani PJI obrasci investicionog predloga treba da se zahtevaju samo ako ukupni procenjeni troškovi projekta moraju da budu promenjeni, ili ako postoji značajna promena u aktivnostima koje treba da budu finansirane.
Subordinacija prema vremenskim rokovima godišnjeg budžeta
41. MFE je s pravo naglasilo važnost usklađivanja i integrisanja postupaka PJI sa zahtevima sistema planiranja budžeta. Jedna od reakcija bila je da se PJI obrasci investicionih predloga sada koriste za podnošenje procena kapitalnih troškova za uključivanje u KKB. Ipak, postoji više problema kada se radi o ovom pristupu:
• Postoji rizik po subordinaciju zahteva za ispravnim postupcima planiranja i procene projekata javnih investicija prema tesnim vremenskim rasporedima i rokovima budžetskog procesa. Identifikacija, planiranje i procena investicionih predloga treba da budu viđene kao tekuće aktivnosti koje se odvijaju tokom godine i koje obezbeđuju da postoji dobro pripremljen set investicionih predloga prema prioritetima koji su spremni da budu razmotreni i finansirani iz KKB.
• On koncentriše pripremu investicionih predloga na kratak period u toku godine a rizici preopterećuju ograničene kapacitete za planiranje i procenu projekta u BO. On takođe koncentriše zahteve koji se postavljaju pred budžetske analitičare u MFE da revidiraju i analiziraju investicione predloge PJI u doba godine kada se oni već suočavaju sa velikim zahtevima pri obavljanju svog posla.
• Čvrsto povezivanje postupaka PJI sa postupcima izrade godišnjeg budžeta dovodi do rizika naglašavanja postojećeg jednogodišnjeg fokusa PJI, umesto naglašavanja razvoja strateškijeg srednjoročnog programa kapitalnih troškova.
42. MFE stoga treba da preduzme korake da obezbedi da investicioni predlozi budu uneti u KKB samo kada prođu korz potpuni proces pripreme i procene i kada postoje potrebni aranžmani za upravljanje njima u cilju olakšavanja pravovremenog sprovođenja. Ovo će biti olakšano korišćenjem procesa odobravanja projekata koji se odvija u tri faze koji je naveden u gornjem tekstu (videti tačku 33) i koji obuhvata samo odobrene investicione projekte razmatrane za finansiranje iz KKB. Razdvajanje procesa identifikacije i razvoja investicionih predloga od vremenskih rokova za pripremu budžetskih podnesaka takođe će omogućiti da poslovi na pripremi i proceni projekata budu bolje usklađeni sa zahtevima određene investicije.
F. Priprema i finansiranje budžeta
43. Način na koji se priprema i finansira KKB takođe utiče na nivo realizacije budžeta. Ovde mogu da se identifikuju više pitanja, uključujući: (i) uključivanje neadekvatno pripremljenih projekata u KKB; (ii) veliki broj malih investicionih projekata; (iii) vremenski period programa kapitalnih troškova; (iv) prelazak sa aproprijacija zasnovanih na obavezama na aproprijacije zasnovane na gotovom novcu; i (v) finansiranje opštinskih programa kapitalnih troškova. Dodatna pitanja su integracija povećanog spoljnog finansiranja u KKB i finansiranje investicija javnih preduzeća.
Uključivanje neadekvatno pripremljenih projekata u budžet
44. Projekti se često uključuju u KKB bez i ako nisu potpuno pripremljeni i specificirani. Ključni faktor koji leži iza lošeg kvaliteta pripreme i procene je taj što investicioni predlozi imaju tendenciju da budu razvijani kao odgovor na budžetski cirkular, a ne kao deo poslovnog procesa BO. Sledeći faktor je nepotrebna politizacija procesa izbora projekata. Kao rezultat toga, projekti se unose u budžet bez završenog tehničkog dizajna i bez razrađenih aranžmana za upravljanje projektom, ili kao što se desilo sa više projekata, bez rešenih pitanja u vezi sa zemljištem. Pošto priprema investicionih predloga zavisi od budžetskog procesa, nju u nekim BO vode odeljenja za budžet i finansije, umesto tehnička odeljenja odgovorna za realizaciju koja sledi.
45. Ovakva situacija tipično dovodi do značajni kašnjenja u realizaciji i nedovoljnom trošenju utvrđenih budžetskih sredstava. Slab osnov originalnih troškovnih procena takođe može da dovede do prekoračenja troškova. Neadekvatna procena može da dovede do usvajanju neodgovarajućih standarda projekta i slabog kvaliteta radova.
14
46. Da bi se obezbedili bolje pripremljeni projekti biće potrebno sledeće: (i) naglašavanje u postupcima PJI da je priprema godišnja aktivnosti; i (ii) poboljšanje kvaliteta pripreme projekta kroz sprovođenje mera navedenih u prethodnom delu da bi se uveo fazni pristup identifikaciji i razvoju projekta, pri čemu projekte odobrava Komisija za kapitalne investicije, pre nego što budu razmatrani za uključivanje u KKB.
Veliki broj malih investicionih projekata
47. KKB sadrži preveliki broj malih kapitalnih projekata. Ovo vodi ka gubitku fokusa u programu kapitalnih troškova i ka slabljenju veza sa smernicama i strategijama na nivou sektora. U centralnom budžetu za 2007. godinu od ukupno 315 novih projekata, 171 projekat je dobio budžetska sredstva u iznosu manjem od 0.2 miliona evra, pri čemu su 54 projekta dobila sredstva u iznosu manjem od 50000 evra. Projekti u opštinskim budžetima su uglavnom u proseku mnogo manji sa mnogo još manjih ugovora o poslovima. Prekomerna fragmentacija programa kapitalnih troškova povećava složenost procesa nabavki i broj izvršenih nabavki. To takođe povećava zahteve koji se postavljaju pred upravu programa kapitalnih troškova.
48. MFE treba da razmotri mere za konsolidaciju programa kapitalnih troškova oko manjeg broja većih projekata. To može da bude postignuto: (i) grupisanjem odgovarajućih investicionih troškova, kao što su troškovi za izgradnju i opremanje škola, u jedan projekat; (ii) grupisanje manjih kapitalnih investicija, kao što su rehabilitacije škola u opštinama, u programski projekat i (iii) uvođenje posebne provizije za male projekte za kapitalne radove koja pokriva najmanje investicije u BO ili na nivou odeljenja, koje ne podležu potpunim postupcima PJI. MFE treba da utvrdi odgovarajući gornji prag za projekte kapitalnih radova, recimo 200000 evra, i specificira maksimalni iznos kapitalnih troškova BO koji može da bude dodeljen za taj projekat, što može da se razlikuje od ministarstva do ministarstva..
Vremenski period programa kapitalnih troškova
49. KKB pokazuje samo zahteve za finansiranje projekta za godinu dana. Pregled 4 zakona o budžetu sadrži podatke o programu kapitalnih troškova i pokazuje sredstva koja su izdvojena za svaki od projekata koji se finansira iz centralnog budžeta. Ipak, zakon o budžetu ne sadrži detaljniji plan kapitalnih troškova kao što to zahteva ZUJFO, koji prikazuje svrhu svakog projekta, ukupni procenjeni trošak investicije, troškove pojedinih faza u periodu trajanja realizacije projekta i povratne troškove funkcionisanja i održavanja kapaciteta.
50. Nepostojanje ovih podataka ima za posledicu postojanje više nepovoljnih posledica po upravljanje javnim investicijama:
• Informacije koje su date u vezi sa programom kapitalnih troškova su neadekvatne u pogledu obezbeđivanja odgovarajućih informacija za parlamentarnu raspravu. Godišnja sredstva za finansiranje projekta imaju malo smisla osim ako su data u širem kontekstu ukupne cene projekta i onoga što je ranije potrošeno.
• Ne vrši se registracija budućih zahteva za dobijanje sredstava koja su potrebna za završetak tekućih investicionih projekata. Ovo ograničava prebacivanje fokusa programa kapitalnih troškova i otežava određivanje kakav će bilans sredstava biti na raspolaganju za finansiranje novih investicionih aktivnosti.
• Rukovodstva projekata imaju tendenciju da se fokusiraju oko malih godišnjih budžetskih davanja i planova rada, umesto na sprovođenje projekta kao celine u odnosu na ukupni procenjeni trošak. Ovo može da dovede do povećanja troškova i dužih perioda realizacije zbog fragmentiranog planiranja realizacije i potrebe za raspisivanjem tendera za tekuće programe kapitalnih radova na godišnjem nivou.
51. MFE treba da uvede Plan kapitalnih troškova kao što je specificirano u ZUJFO. To bi mogao da bude ili poseban dokument, ili da to bude urađeno proširenjem Pregleda 4 zakona o budžetu čime bi se obezbedile detaljnije informacije o svakom projektu koje obuhvataju:
• ciljeve projekta; • ukupne procenjene troškove projekta; • ukupne troškove u godinama koje prethode tekućoj budžetskoj godini; • revidiranu procenu troškova za tekuću godinu; • procenjene troškove za sledeću godinu (za koju se traži budžetsko odobrenje); • procenjene troškove za svaku od naredne dve godine; i
15
• bilo koji bilans troškova koji je potreban za završetak projekta van tekućeg SOT-a. Pri planiranju budžeta, zahtevi za finansiranje tekućih projekata treba da budu tretirani kao prvi poziv za raspoloživa izdvajanja za kapitalne troškove, i ako podležu reviziji učinka i statusa svakog projekta. Fokus PJI i procesa odobravanja projekata bio bi onda na izdvajanjima iz bilansa koji je na raspolaganju za finansiranje novih kapitalnih projekata.
Izdvajanja zasnovana na gotovom novcu
52. Prelazak na izdvajanja zasnovana na gotovom novcu do kojeg je došlo 2005. godine je bez sumnje otežao budžetskim organizacijama realizaciju njihovih budžeta za kapitalne troškove. U stvari, raniji sistem zasnovan na obavezama omogućavao je BO da realizuju projekte u periodu od dve godine, ili u nekim slučajevima čak i duže, uz uslov da je obaveza finansiranja nastala u godini u kojoj su odobrena sredstva iz budžeta. Prelazak na izdvajanja zasnovana na gotovom novcu u situaciji kada program kapitalnih troškova uglavnom čine jednogodišnji projekti, suzio je vremenski okvir i za obaveze i za realizaciju na period od dvanaest meseci. On je takođe stvorio dodatni pritisak na ograničene kapacitete projekta za upravljanje i nabavke nametanjem sličnog rasporeda realizacije u celom programu kapitalnih investicija.
53. Problem nisu aproprijacije zasnovane na gotovom novcu već kombinacija aproprijacija zasnovanih na gotovom novcu i jednogodišnjeg fokusa investicionih projekata. Moglo bi da se očekuje da planiranje kapitalnih troškova zasnovano na realnom i optimalnijem rasporedu sprovođenja koji traje duže od godinu dana značajno smanji nivo nedovoljnog trošenja u pojedinačnim projektima. Mnoge zemlje uspešno se nose sa finansiranjem višegodišnjih investicionih projekata kroz uzastopne godišnje aproprijacije kojima se upravlja i koje se prate u odnosu na odobrenu ukupnu cenu projekta. Sa SFUI koji dobro funkcioniše, Kosovo ima dobru poziciju za upravljanje i finansiranje projekata na ovaj način.
Finansiranje opštinskih kapitalnih troškova
54. U 2006. godini nivo realizacije budžeta u opštinskim programima kapitalnih troškova prosečno je iznosio 63.2% ukupnih aproprijacija. Taj nivo realizacije je značajno niži od nivoa realizacije centralnog budžeta. Opštine kao glavni razlog za nizak nivo realizacije navode njihovo oslanjanje na sopstvene izvore prihoda za finansiranje projekata kapitalnih troškova. Oni tvrde da je to zbog toga što im nije dozvoljeno da dobijaju sredstva iz sopstvenih izvora prihoda sve dok ne prikupe te prihode. Pošto se prikupljanje tih prihoda u velikoj meri odvija u drugoj polovina fiskalne godine, nabavke ne mogu da budu završene do skoro kraja godine, što ostavlja malo vremena za realizaciju projekta pre nego što se finansiranje završi na kraju godine7.
55. Ipak, čini se da stvarni razlozi leže negde drugde. Pošto nepotrošeni PSI mogu da budu preneti u narednu godinu, opštine treba da budu u stanju da dobiju sredstva i iniciraju nabavke početkom fiskalne godine. Izgleda da se problem raspoloživosti sopstvenih izvora finansiranja više odnosi na druge faktore, uključujući:
• izdvajanja za troškove zasnovana su na preoptimističkim projekcijama prihoda – u 2006. godini opštine su prikupile samo 82% predviđenog iznosa prihoda iz sopstvenih izvora;
• opštine su posvetile nedovoljne resurse za poboljšanje naplate PSI; i • PSI se koriste za pokrivanje godišnjih zaostalih dugova za program povratnih troškova.
56. Za hvatanje u koštac sa ovim pitanjima potrebno je da opštine: (i) usvoje konzervativnije prognoze za svoje PSI i programe kapitalnih troškova; i (ii) ojačaju svoje unutrašnje finansijsko upravljanje u cilju ’zaštite’ da izdvajanja za kapitalne troškove budu skrenuta za pokrivanje plaćanja zaostalih dugova i finansiranje manjaka u programu povratnih troškova. Ovi zahtevi treba da budu razmotreni u širem kontekstu razvoja opštinskih kapaciteta za upravljanje budžetom.
Projekti kapitalnih investicija koji se finansiraju spolja
57. Spoljno koncesiono finansiranje programa kapitalnih troškova je bilo vrlo ograničeno u prethodnim godinama. Troškovi kapitalnih projekata uključenih u KKB koji su finansirani spolja u 2005. godini
7 Na primer u opštini Peć u 2006. godini troškovi su napravljeni samo u 34 od 76 alokacija za kapitalne troškove u toku
godine. Ukupni iznos programa kapitalnih troškova bio je 1.05 miliona evra u odnosu na obaveze od 1.69 miliona evra i budžetske alokacije u iznosu od 1.98 miliona evra.
16
iznosili su ukupno 2.3 miliona evra, što je činilo oko 1.6% ukupnih kapitalnih troškova8. U istoj godini, troškovi vanbudžetskih spolja finansiranih kapitalnih projekata procenjeni su na 27.2 miliona evra. Kosovo je stoga imalo sreću da je izbeglo situaciju koja se događa u mnogim drugim zemljama koje zavise od spoljne pomoći gde se veliki deo vladinih kapitalnih troškova finansira direktno od strane partnera na razvoju i iz preostalog budžeta. Takva situacija narušava sveobuhvatnost i integritet investicionog planiranja i budžetskog procesa, i vodi ka značajnom gubitku budžetske transparentnosti.
58. Posle rešavanja statusa moguće je da Kosovo dobije značajno veći iznos spoljne pomoći i da se zbog toga veći deo ovih resursa koristi za finansiranje poboljšanja u kapitalnoj infrastrukturi koja su potrebna za poboljšanje funkcionisanja javne infrastrukture i usluga. Vlada je iskazala svoju nameru da radi sa donatorskom zajednicom na uspostavljanju mehanizama koji će omogućiti da donatorska sredstva budu sve više davana kroz podršku budžetu i aranžmane finansiranja na sektorskom nivou9. Kada su ti resursi obezbeđeni kroz takve aranžmane oni se izdvajaju i njima se upravlja putem sistema PJI, budžeta i trezora. Ipak, takođe može da se očekuje da značajni iznosi sredstava budu obezbeđeni kao pomoć za projekte, posebno u sektorima infrastrukture. U mogućem obimu ova sredstva treba takođe da budu uneta u budžet i upravljana preko kosovskog sistema i postupaka UJF, vlada treba da naglasi ove zahteve u svojim diskusijama i pregovorima sa partnerima na razvoju.
Finansiranje aranžmana za investicije od strane javnih preduzeća
59. Do sada su izdvajanja za investicije javnih preduzeća (JP) bila obezbeđivana u vidu kapitalnih grantova iz centralnog budžeta. U 2006. godini kapitalni troškovi JP iznosili su ukupno 28.2 miliona evra što je činilo 21% ukupnih troškova KKB. Pošto su JP komercijalna preduzeća, vlasti su zabrinute da sadašnji aranžmani finansiranja pružaju mali podsticaj za hvatanje u koštac sa uzrocima slabog finansijskog učinka većine JP. Stoga su oni predložili prebacivanje na finansiranje davanjem pozajmica za investicije JP, a planirano je da se obezbedi pozajmica u iznosu od 83 miliona evra za Kosovsku energetsku kompaniju (KEK) u 2007. godini za rehabilitaciju mehanizacije na ugljenokopima i proširenje ugljenokopa.
60. Ipak nepostojanje finansijske profitabilnosti većine JP znači da postoji potreba za oprezom pri prelasku na finansiranje davanjem pozajmica, ako vlasti žele da izbegnu pravljenje portfelja nevraćenih pozajmica. U ovim okolnostima:
• Dalje investicije u JP treba da budu povezana sa poslovnim planovima koji pokazuju finansijsku održivost aktivnosti JP. U slučaju javnih komunalnih preduzeća, poslovni planovi treba da sadrže zahteve za: (i) smanjenje tehničkih i netehničkih gubitaka; i (ii) prelazak na ekonomske tarife. Dalje subvencije iz KKB treba da budu privremene prirode i kao takve tesno povezane sa ispunjavanjem dva seta zahteva, tako da poslovni planovi JP ne budu ugroženi s jedne strane, a da sa druge strane podsticaji sprovođenju ovih planova budu održani.
• Pozajmice za kapitalne investicije treba da budu date samo onim JP koji imaju relativno visok tok gotovog novca. Takve pozajmice treba da budu pod tržišnim uslovima. Kada tok gotovog novca ne može da pokrije punu cenu pozajmice, tada element finansiranja treba da bude obezbeđen kao kapitalni grant, a ne putem subvencije kamatne stope. Kreditno finansiranje treba da bude izvršeno kroz budžetski proces, a očekivani troškovi treba da budu procenjeni i rezervisani, počev od prve godine u kojoj je kredit realizovan za konkretnu namenu.
G. Realizacija budžeta kapitalnih troškova, nabavke i praćenje
61. Prethodna dva dela su pokazala da neadekvatno urađeni i neusklađeni postupci za identifikaciju, planiranje i budžetiranje projekata kapitalnih troškova dovode do kašnjenja u realizaciji projekata i predstavljaju glavne razloge za nedovoljno trošenje budžetskih sredstava. Uticaj ovih faktora se ogleda u neposrednijim problemima koji i umnožavaju taj uticaj, a koji postaju evidentni u toku faze realizacije budžeta. Tu spadaju sledeći faktori: (i) slabosti u upravljanju projektom; (ii) neadekvatna priprema za realizaciju projekta; (iii) kašnjenja u obezbeđivanju sredstava za finansiranje; (iv) dužina procesa nabavki;
8 U 2006. godini kapitalni projekti uključeni u KKB finansirani spolja povećani su na iznos od 5.2 miliona evra, što čini
3.2% od ukupnih kapitalnih troškova. 9 Videti ’Upravljanje pomoći na Kosovu – izveštaj o diskusiji iz juna 2007. godine’, Kabinet premijera (Centar za
koordinaciju donatora).
17
(v) ograničeno korišćenje višegodišnjih ugovora; (vi) mogućnost da se odgovori na neočekivana kašnjenja; i (vii) aranžmani za praćenje programa kapitalnih troškova.
Upravljanje projektom
62. Postupci PJI naglašavaju ključnu ulogu rukovodioca projekta i u toku razvoja i realizacije investicionih projekata. Ipak, u praksi investicioni projekti bivaju uključivani u KKB, a da se pri tome malo razmišlja o njihovom narednom sprovođenju. Studija MFE identifikovala je da su projekti često uključivani na inicijativu odeljenja za budžet i finansije BO a da pri tome nisu bili postavljeni rukovodioci projekata. Aranžmani za rukovođenje projektima takođe mogu da budu neodgovarajući. Na primer, programima izgradnje bolnica rukovode direktori regionalnih bolnica a ne nameski tim za rukovođenje projektom. Kao rezultat toga, rukovođenje projektom ima sekundarnu ulogu u svakodnevnom vođenju bolnice, pri čemu nedostaju potrebno znanje i iskustvo za rukovođenje projektom izgradnje. Praćenje realizacije projekta značajno se razlikuje u budžetskim organizacijama. Budžetske organizacije bi mogle više da koriste SFUI za praćenje obaveza i troškova u odnosu na raspoloživa sredstva. Aranžmani za praćenje realizacije projekata značajno se razlikuju u budžetskim organizacijama, ali su često neadekvatni za obezbeđivanje da budu preduzete pravovremene korektivne akcije kada dođe do kašnjenja u realizaciji projekta.
63. Posledice slabosti u rukovođenju projektom su: (i) kašnjenja u realizaciji i nedovoljno trošenje budžetskih sredstava; (ii) povećani troškovi zbog kašnjenja realizacije i slab nadzor nad rukovođenjem; (iii) tehničke specifikacije i standardi nisu ispunjeni zbog neadekvatnog tehničkog nadzora; i (iv) nepokretanje pravovremenih korektivnih akcija zbog neadekvatnog praćenja informacija. Za posvećivanje pažnje ovim pitanjima biće potrebno da budu uspostavljeni odgovarajući aranžmani za rukovođenje projektom pre nego što se sredstva stave na raspolaganje. Ovo bi moglo da bude olakšano izradom smernica za praćenje rukovođenja i realizacije kapitalnih projekata i organizacijom kurseva obuke za rukovodioce projekata. Pošto će obuka u vezi postupaka za sprovođenje projekata biti tekući zahtev koji je relevantan i za ostale aspekte rukovođenja programima u javnom sektoru, to bi moglo da bude urađeno u saradnji sa Kosovskim institutom za javnu administraciju (KIJA).
Priprema za realizaciju projekta
64. Iako se nacrt budžeta završava i podnosi Skupštini do 30. oktobra, BO često ne uspevaju da završe tehničko projektovanje, pripreme tendersku dokumentaciju i daju prognoze nabavki do početka nove fiskalne godine u januaru. Ovo odlaže početak procesa nabavke i povećava rizik od zastoja u nabavkama zbog na brzinu pripremljene tenderske dokumentacije. Kao rezultat toga, tenderski postupak se prenosi u novu fiskalnu godinu, čime se smanjuje vreme koje je na raspolaganju realizaciju ugovora, zbog čega se povećava verovatnoća da ugovoreni radovi ne mogu da budu završeni pre kraja fiskalne godine.
65. Smernice za rukovođenje i realizaciju kapitalnih projekata treba da naglašavaju važnost izrade tehničkih projekata i tenderske dokumentacije do kraja prethodne fiskalne godine, tako da tenderski proces može da se odvija bez kašnjenja. Postupci za praćenje programa kapitalnih troškova u BO treba da budu prošireni tako da obuhvate projekte čiji je početak realizacije predviđen u sledećoj godini. BO treba da naprave raspored za sledeću fiskalnu godinu koji sadrži vremenske rokove za planirane aktivnosti nabavki. Pri ovome bi trebalo voditi računa o ograničenjima kapaciteta i tehničkim zahtevima koji se postavljaju pred odeljenja za nabavke.
Kašnjenja u dobijanju odobrenih sredstava
66. Kašnjenja u izdvajanju i stavljanju na raspolaganje sredstava na početku fiskalne godine dovode do značajnih kašnjenja u pokretanju aktivnosti nabavke za kapitalne projekte. Na početku godine BO pripremaju svoje godišnje planove tokova gotovog novca za tekuću FG i podnose ih MFE. Ovo predstavlja osnov da MFE izda odobrenje za trošenje sredstava koje mora da se dobije pre nego što BO mogu da počnu da troše sredstva i iniciraju nabavke mada objavljuju obaveštenje o ugovoru10. U praksi prvi prioritet budžetskih organizacija na početku FG je da izmire bilo koje neplaćene zaostale dugove sve dok to ne bude urađeno one nisu u stanju da pripreme svoje godišnje planove tokova gotovog novca. Posledica
10 ZJN zahteva da nabavke mogu da budu pokrenute samo ako su ’izdvojena sredstva za određene nabavke u iznosu koji
je dovoljan da pokrije bilo koju finansijsku obavezu do koje može da dođe u toku tekuće fiskalne godine kao rezultat takvih nabavki’ (član 20.1 uslovljen članom 8.2). Princip da sredstva treba da budu izdvojena pre pokretanja nabavki je ispravna praksa UJF. Koristi od izmene ZJN tako da on omogućava otpočinjanje nabavki posle usvajanja godišnjeg zakona/uredbe o budžetu bile bi ograničene.
18
toga je da planovi tokova gotovog novca često ne budu do februara podneti MFE. Zbog toga BO obično nisu u stanju da počnu sa nabavkama do kraja prvog kvartala u godini.
67. MFE treba da radi sa BO na minimiziranju kašnjenja u objavljivanju saopštenja o finansiranju. Ne postoji razlog zašto BO ne bi pripremile svoje planove tokova gotovog novca kada je budžet usvojen, a pre početka FG. Ipak, ovo pitanje treba razmotriti u kontekstu aranžmana za raščišćavanje bilo kojih zaostalih dugova.11
Trajanje procesa nabavki
68. Dužinu tenderskog procesa BO često navode kao glavni razlog za kašnjenje realizacije projekta. Za tendere u iznosu većem od 250000 evra, minimalno vreme koje protekne od objavljivanja obaveštenja o ugovoru do dobijanja ponuda je ranije bilo 52 dana. Posle toga za procenu tendera i sklapanje ugovora obično je potrebno oko 14 dana. Posle objavljivanja obaveštenja o pobedniku na tenderu omogućen je period od 8 dana u toku kojeg zainteresovane strane mogu da podnesu žalbe na postupak vođenja tenderskog postupka. Ako je uložena žalba, može da protekne još sedam dana dok nezavisni ekspert ne utvrdi validnost žalbe. U praksi ovi postupci znače da može da se očekuje da će biti potrebno oko tri meseca da bi se završio tenderski postupak
69. Izmene i dopune ZJN koje su proglašene u junu 2007. godine skratile su minimalni period između objavljivanja obaveštenja o ugovoru i otvaranja tendera sa 52 na 40 dana (kutija 7). ZJN takođe predviđa skraćeno najmanje vreme od 24 dana (ranije 36 dana) za ugovore u kojima su nabavke pokrivene obaveštenjem o indikativnim nabavkama koje se objavljuje najmanje 40 dana pre objavljivanja obaveštenja o ugovoru. Pošto obaveštenje o indikativnim nabavkama može da bude objavljeno ’odmah posle odobrenja planiranja projekta o poslovima’ i ne mora da se čeka do počeetka fiskalne godine, ova mogućnost može da se iskoristi za dalje skraćivanje vremena koje je potrebno za završetak postupka nabavki.
Kutija 7: Vremenska ograničenja tenderskog postupka (jun 2007.)
70. Budžetske organizacije se takođe žale na obustavljanje nabavki zbog nemogućnosti da dobiju tri ponuđača, ili da je potrebno dodatno vreme da se dobije odobrenje da ovaj zahtev ne mora da bude ispoštovan od Regulatorne komisije za javne nabavke (RKJN)12. U 2006. godini RKJN je primila 491 zahtev za dobijanje takvog odobrenja za ugovore za radove i za robe, od čega je 345 prihvaćeno. Nedostatak odgovarajućih ponuđača je poseban problem za tendere koji uključuju nabavku visoko specijalizovane opreme kada često postoji samo jedan ili dva kvalifikovana dobavljača. Najveći broj zahteva za takvim odobrenjima (70) podneo je KEK od kojih je nešto više od pola (37) odobreno. Relativno visoka stopa odbijanja zahteva koje je podneo KEK ukazuje na druge probleme u tenderskom postupku. Oko četvrtinu (129) svih zahteva za dobijanje takvog odobrenja podnele su opštine. MFE i AJN treba da izrade studiju koja će identifikovati glavne razloge za nedostatak ponuđača. Faktori kao što su loša specifikacija ugovora, ograničeni kapaciteti ugovarača i koncentracija aktivnosti nabavki u toku prve
Ugovori <€250,000
Ugovori >€250,000 Primedbe
Normalni otvoreni tenderski postupak - -
25 40Ukupno 25 40
Otvoreni tenderski postupak posle obaveštenja o indikativnim nabavkamaIndikativno obaveštenje - 40Tender - 24
Ukupno 0 64
Restriktivni tenderr Zahtev za učestvovanje 15 25Tender 20 40
Ukupno 20 40
Tenderski postupak Minimalni period
Obaveštenje o ugovoru može da bude objavljeno kada je odobren plan toka gotovog novca
Indikativno obaveštenje može da bude objavljeno pre početka FG
Zahtev za učestvovanje Tender
Primenjuje se kada je efikasnije da se provere kvalifikacije zainteresovanih ugovarača pre podnošenja tendera. Obaveštenje o ugovoru može da bude objavljeno kada je odobren plan toka gotovog novca
11 Pitanje izmirenja zaostalih dugova nije pokrenuto u toku posete konsultanta, već je postavljeno na nekom drugom mestu. Stoga nije jasno u kom obimu to predstavlja značajan problem i da li MFE zahteva od BO da raščiste svoje zaostale dugove pre pripreme planova tokova gotovog novca.
12 Prema izmenjenom i dopunjenom ZJN koji je proglašen u junu 2007. godine, odgovornost za davanje odobrenja je prebačena na Agenciju za javne nabavke.
19
polovine godine verovatno imaju uticaj. Posvećivanje pažnje ovim faktorima nad kojima vlasti imaju određenu kontrolu mogo bi da smanjji broj obustavljenih aktivnosti nabavki.
71. Vremenski rokovi u tenderskim postupcima utvrđeni u ZJN nisu predugački prema međunarodnim standardima, a nedavne izmene ZJN su dodatno usmerile proces. Uzroci ograničenja su uglavnom ograničeni kapaciteti za rukovođenje aktivnostima nabavki što dovodi do kašnjenja između različitih faza procesa nabavki. Ovo naglašavaju: (i) veliki broj relatvno malih aktivnosti nabavki; (ii) koncentracija aktivnosti nabavki u prvim mesecima godine pri čemu dominiraju jednogodišnji projekti; i (iii) propusti u planiranju i pripremi za aktivnosti nabavke pre njihovog otpočinjanja, što može da omogući veće korišćenje kraćih tenderskih rokova za ugovore koji su pokriveni indikativnim obaveštenjem. Odeljenje za budžet pri MFE treba da radi sa AJN i BO na poboljšanju planiranja i pripremi aktivnosti nabavki. Ono bi takođe trebalo da prati sprovođenje novih postupaka/vremenskih rokova koje propisuje izmenjeni zakon da bi identifikovali uzroke za značajna kašnjenja i moguće korektivne mere.
Višegodišnji ugovori
72. Trenutno se veoma ograničeno koriste ugovori za nabavke koji traju duže od jedne FG. Ovo ukazuje da je fokus programa kapitalnih troškova na jednogodišnjim projektima. Ipak, čak i u slučaju projekata sa dužim periodima realizacije, višegodišnji projekti se retko koriste pošto se smatraju nekompatibilnim sa budžetom koji se utvrđuje za godinu dana i postupcima upravljanja budžetom koji su zasnovani na gotovom novcu koji se primenjuju od 2005. godine. Ovo je tako uprkos konkretnoj odredbi u ZJN koja pokriva odobravanje višegodišnjih ugovora o nabavkama što dovodi do zahteva za izdvajanje sredstava u narednim godinama (kutija 8).
73. Oslanjanje na jednogodišnje ugovore ima više nepovoljnih uticaja na rukovođenje i realizaciju programa kapitalnih troškova. To za posledicu ima veće troškove ugovarača na projektima u kojima aktivnosti izgradnje moraju da budu podeljene u više jednogodišnjih ugovora što dovodi do prekida realizacije projekta i potrebe da se ugovarači ponovo prijavljuju na tender i izvrše premobilizaciju na sledeće ugovore. To stvara dodatne troškove i zahteve za kapacitetima BO za organizaciju narednih aktivnosti nabavke u okviru istog projekta. To doprinosi koncentraciji aktivnosti nabavki u toku prve polovine godine čime se pogoršavaju ograničenja u kapacitetima u sistemu za nabavke. To ohrabruje preambiciozno planiranje realizacije pošto BO pokušavaju da suze realizaciju u toku jedne FG.
Kutija 8: Višegodišnji ugovori
Član 8.3 zakona o javnim nabavkama (ZJN) navodi aranžmane i uslove pod kojima BO mogu da stupe u ugovore o nabavkama koji traju duže od jedne FG.
8.3. Ako dotična služba za nabavke zatraži finansijske obaveze koje treba da budu namirene iz izdvajanja koja se očekuju u narednim fiskalnim godinama, ugovorni organ će (i) obezbediti da postojeći srednjoročni okvir troškova, urađen u skladu sa zakonom o upravljanju javnim finansijama i odgovornosti, pruži razuman osnov da se očekuje da će dovoljna sredstva biti izdvojena za njega za potrebe izmirivanja tih obaveza; i (ii) uneti u dotični javni ugovor odredbu koja jasno uslovljava sprovodljivost takvih obaveza o raspoloživost, u skladu sa budućimh propisima o aproprijacijama, sredstava za potrebe izmirenja u iznosu koji je dovoljan da zadovolji takve obaveze.
Ovaj član je izmenjen i dopunjen u revidiranom ZJN da bi uključio srednjoročni okvir troškova (SOT). Zahtev da se pokaže da su na raspolaganju dovoljna sredstva za finansiranje takođe može da bude ispunjen uključivanjem u Pregled 4 godišnjeg budžeta ukupnih procenjenih troškova svakog projekta i njihovu faznu godišnju raspodelu.
74. Stoga postoje jaki razlozi da kosovske vlasti više koriste odredbe koje omogućava ZJN a koje predviđaju odobravanje ugovora koji traju više od jedne FG. Mere koje su prikazane u prethodnim delovima u cilju smanjenja fokusa na jednogodišne programe kapitalnih tropkova, a koje zahtevaju da projekti budu specificirani i odobreni na osnovu ukupne procenjene cene planiranih investicija, takođe treba da olakšaju veće korišćenje višegodišnjih ugovora.
Faktori koji su izvan kontrole BO
75. Studija MFE primećuje da su u više slučajeva faktori koji su izvan kontrole vlasti bili uzrok kašnjenja realizacije projekata i nedovoljnog trošenja budžetskih sredstava. Glavni navedeni razlozi su loše vreme, ograničene zalihe lokalnih dobavljača, neočekivani tehnički problemi, slab rad ugovarača i propusti ugovarača. Ti problemi utiču na programe kapitalnih troškova u svim zemljama i predstavljaju značajan
20
razlog zašto postoji tendencija da izvršenje budžeta kada se radi o programima kapitalnih troškova bude slabije. Takvi problemi su značajniji na teritoriji kao što je Kosovo gde se tek izgrađuju kapaciteti ugovarača i gde su mnoge firme koje se bave dobavljanjem roba tek nedavno osnovane i imaju ograničeno iskustvo i pristup finansijama. Uticaj takvih kašnjenja se pogoršava kada to dovodi do isteka ugovora i potrebe za ponovnim tenderskim postupkom u narednoj FG.
76. Proaktivno rukovođenje programom kapitalnih troškova može da pomogne u smanjivanju uticaja takvih kašnjenja, na primer prebacivanjem sredstava sa projekata čija je realizacija u zastoju na projekte čiju bi realizaciju ta sredstva ubrzala. Odredbe u ZUJFO koje pokrivaju trogodišnju realokaciju sredstava omogućavaju značajnu fleksibilnost u reagovanju na takve situacije (kutija 9). Veće korišćenje višegodišnjih ugovora takođe bi olakšalo da se projekti ’oporave’ od neočekivanih kašnjenja u realizaciji.
Kutija 9: Fleksibilnost u rukovođenju programom kapitalnih troškova
Teško je tačno planirati i rasporediti investicione troškove tako da postoji potreba za značajnom fleksibilnošću realokacije sredstava sa projekata koji su u zastoju na projekte u kojima bi ta sredstva mogla da se projekat realizuje i pre predviđenih rokova. ZUJFO obezbeđuje takvu fleksibilnost:
Za realokaciju između projekata u okviru jednog programa ne postoje ograničenja pošto projekti spadaju unutar jedne aproprijacione kategorije (kapitalni troškovi).
Za realokaciju između aproprijacija jedne BO u iznosu do 20% aproprijacija koje su pretrpele negativan uticaj, potrebno je odobrenje ministra za finansije i ekonomiju.
Za realokaciju između 20 i 40% aproprijacija koje su pretrpele negativan uticaj, potrebno je odobrenje vlade i SPGS-a.
Za realokaciju iznad 40% aproprijacija koje su pretrpele negativan uticaj, potrebno je odobrenje Skupštine i SPGS-a.
Praćenje realizacije programa kapitalnih troškova
77. Postupci praćenja programa kapitalnih troškova su još uvek u razvoju. MFE sprovodi šestomesečnu reviziju realizacije KKB. Posle ove revizije odobravaju se potrebna budžetska prilagođavanja i ako je potrebno priprema se revidirani budžet koji se šalje Skupštini i SPGS-u na usvajanje. Pored toga, posle izrade studije MFE o nedovoljnom trošenju budžetskih sredstava, MFE je preduzelo korake da ojača aranžmane za praćenje programa kapitalnih troškova. Izveštaje iz SFUI koriste analitičari budžeta kao osnov za sastanke sa BO u cilju praćenja napredovanja projekata i identifikovanja akcija koje treba da budu preduzete u cilju bavljenja kašnjenjima u realizaciji.
78. MFE treba da nadgradi ovu inicijativu i postavi zahtev da budžetske organizacije organizuju kvartalne sastanke posvećene praćenju u cilju razmatranja realizacije programa kapitalnih troškova. Službenici iz MFE treba da prisustvuju tim sastancima, a izveštaj o diskusijama, njihovim zaključcima i preporučenim akcijama treba da bude dostavljen MFE. Finansijski izveštaji koji su napravljeni iz SFUI treba da pruže osnov za praćenje investicionih programa. BO treba da se se dogovore sa MFE koje dodatne izveštaje o fizičkom napredovanju realizacije treba da dostave rukovodioci projekta.
H. Zaključci i sledeći koraci
Razlozi za nedovoljno trošenje budžeta za kapitalne troškove
79. Glavni zaključak ovog izveštaja je da Kosovo ima odgovarajuće elaborirani pravni i regulatorni okvir za upravljanje javnim investicijama i javne nabavke. Kapaciteti za realizaciju specificiranih postupaka su ograničeni. Kao rezultat toga nisu u potpunosti iskorišćeni postupci koji su elaborirani u ZUJFO i ZJN. U praksi se razlozi za nedovoljno iskorišćavanje budžetskih resursa za kapitalne troškove protežu na niz pitanja koja se odnose na način na koji su projekti javnih investicija planirani, budžetirani i realizovani. Iza ovih razloga mogu da budu identifikovana dva glavna razloga za nedovoljno korišćenje budžetskih sredstava:
• Jednogodišnje trajanje koje obuhvata ključne aspekte upravljanja javnim investicijama, uključujući način na koji funkcionišu postupci PJI, pristup budžetiranju programa kapitalnih troškova i funkcionisanje postupaka javnih nabavki. Ovo utiče na realizaciju programa kapitalnih troškova na više načina:
21
mnogo ograničava vreme u toku kojeg investicioni projekti mogu da budu realizovani. Kada se odbije vreme potrebno za sprovođenje nabavki i mobilizaciju ugovarača, realno postaje nemoguće da bude postignut bilo koji značajan nivo realizacije u toku prvih 4-5 meseci u godini.
◊
◊
◊
koncentriše investicije specificiranih aktivnosti projektnog ciklusa na određene periode umesto da se one odvijaju tokom cele godine. Zbog toga aktivnosti identifikacije i pripreme projekata su uglavnom koncentrisane u relativnom kratkom periodu koji je povezan sa krajnjim rokom 15. junom za podnošenje obrazaca PJI i budžetskih podnesaka za sledeću budžetsku godinu. Slično tome, aktivnosti nabavki su koncentrisane u periodu od marta do septembra. Ovo stvara vršne zahteve i pogoršava ograničenja kapaciteta što vodi ka tome da projekti budu manje urađeni i pripremljeni, a doprinosi i zastoju u procesu nabavki. fragmentira program kapitalnih troškova u veći broj malih projekata koji treba da budu realizovani u toku jedne godine. U ekstremnim slučajevima ovo dovodi do toga da ono što bi u idealnom slučaju trebalo da bude smatrano jednom investicionom aktivnošću ubde podeljeno u više jednogodišnjih projekata. Iz toga proizilazi potreba za ponovnim godišnjim raspisivanjem tendera što stvara nepotrebne zahteve za kapacitetima, povećava investicione troškove i dalje smanjuje vreme koje je na raspolaganju za sprovođenje, zbog čega se završetak projekta gura unazad.
Ovaj jednogodišnji pristup ne proizilazi iz nedostataka u konceptualnom i pravnom okviru koji pokrivaju troškove javnih investicija. ZUJFO propisuje da program kapitalnih troškova treba da se ogleda u KKB na način koji posebno prepoznaje da treba očekivati da investicioni projekti budu realizovani u periodima koji nisu duži od jedne fiskalne godine. U skladu sa tim napravljen je PJI koji pokriva višegodišnje investicione projekte. Slično tome, ZJN utvrđuje konkretne odredbe za dodeljivanje tenderskih ugovora koji traju duže od jedne godine i koji će morati da budu pokriveni sredstvima iz narednih budžeta. Ovaj pristup predstavlja primenu ovih postupaka koji se ogledaju u kratkoročnom planiranju i upravljanju koji su nepovoljni za tip javnih investicija koje su sada potrebne da podrže srednjoročni i dugoročni razvoj kosovske ekonomije.
• Ograničenja kapaciteta koja nepovoljno utiču na planiranje, upravljanje i realizaciju programa kapitalnih troškova. Ta ograničenja se ogledaju u:
odsustvu strateškog fokusa na program kapitalnih investicija sa investicionim predlozima koji su razvijeni kao odgovor na budžetski cirkular a ne kao deo tekućeg poslovnog procesa BO. Ovo može da dovede do toga da projekti koji su uključeni u KKB nisu dovoljno specificirani i imaju loš cenovni pregled. Aranžmani rukovođenja projektom su često nedovoljno razmotreni u toku pripreme projekta što dovodi do problema i kašnjenja u toku realizacije u narednoj fazi.
◊
◊
◊
neadekvatnoj pripremi pre početka FG. Nedovoljno se koristi period između finalizacije nacrta KKB i početka FG za pripremu za realizaciju projekta. Zadaci kao što su finalizacija detaljnih projekata i priprema tenderskih specifikacija se obično ostavljaju za početak FG, čime se značajno odlaže započinjanje aktivnosti nabavke. Priprema godišnjih planova toka gotovog novca se ostavlja do početka FG. Ovo za posledicu ima zakasnelo odobravanje sredstava zbog čega se kasni sa pokretanjem tenderskih postupaka. Tesni rokovi koji proizilaze iz jednogodišnjeg fokusa programa kapitalnih troškova dodatno povećavaju uticaj kašnjenja na početak sprovođenja projekta.
Posvećivanje pažnje ograničenjima kapacitetima pokazalo se problematičnim. Dok je u prethodnim godinama pružana značajna tehnička pomoć i obuka, ona je uglavnom bila fokusirana na postupke pripreme projekata. Razvoju kapaciteta za program kapitalnih troškova i upravljanje projektima u BO posvećena je manja pažnja. Relativno male plate znače da su stope napuštanja posla među obučenim osobljem visoke, posebno zbog oskudnih tehničkih i finansijskih veština, zbog toga što im se pružaju dobre mogućnosti za zapošljavanje van javnog sektora. Gledajući na srednji i duži rok biće važno u situaciji kontinuiranog odlaska obučenog osoblja da kapaciteti za obuku koji pokrivaju čitav niz aspekata upravljanja javnim investicijama budu institucionalizovani u KIJA.
22
Sledeći koraci
80. Pri bavljenju pitanjima koja se odnose na nedovoljno korišćenje sredstava iz kapitalnog budžeta MFE treba da napravi razliku između onih mera za koje se može očekivati da će imati trenutan efekat na realizaciju budžeta za 2007. i 2008. godinu, i mera koje će primarno imati uticaj na realizaciju programa kapitalnih troškova u 2009. godini i u narednim godinama. Te mere su prikazane u donjem tekstu.
• Trenutne mere (koje utiču na budžete za 2007. i 2008. godinu).
◊ −
−
−
◊ −
−
−
−
◊ −
◊ −
Finalizacija programa kapitalnih troškova za 2008. godinu: BO treba da budu ohrabrene tamo gde je to moguće i odgovarajuće da grupišu male investicione aktivnosti u veće projekte u cilju povećanja strateškog fokusa programa kapitalnih troškova. MFE treba da revidira format Pregleda 4 godišnjeg budžeta tako da on pokazuje za svaki projekat njegov procenjeni trošak zajedno sa prikazom fazne realizacije tih troškova u toku celog perioda sprovođenja projekta. MFE treba da pruža smernice opštinama u vezi povećanja realizma njihovih prognoza oko PSI u cilju obezbeđivanja da kapitalni budžeti budu utvrđivani u odnosu na realističniji resursni okvir.
Priprema za aktivnosti nabavki u programu kapitalnih troškova za 2008. godinu: BO trebaju posle finalizacije budžeta da udrade plan za narednu godinu koji sadrži raspored planiranih aktivnosti nabavki. Pri ovome bi trebalo uzeti u obzir ograničenja kapaciteta i zahteve u pogledu rada koji se postavljaju pred Odeljenje za nabavke. Plan nabavki treba da identifikuje one projekte za koje se zahteva dodeljivanje višegodišnjih ugovora. BO treba da obezbede koliko je to moguće da tehnički dizajni i tenderska dokumentacija budu završeni pre početka FG. BO treba da objave obaveštenja o indikativnim ugovorima u toku novembra 2007. godine za većinu hitnih aktivnosti nabavki, tako da može da se iskoristi kraći 24-dnevni tenderski period. MFE pri praćenju realizacije programa kapitalnih troškova u toku poslednjeg kvartala 2007. godine takođe treba da se fokusira na pripremne aktivnosti za realizaciju programa kapitalnih troškova za 2008. godinu.
Obezbeđivanje pravovremenog oslabađanja finansijskih sredstava: MFE treba da radi sa BO na identifikaciji i rešavanju uzorka kašnjenja u pripremi i podnošenju godišnjih planova toka gotovog novca i obezbeđivanju oslobađanja finansijskih sredstava. Cilj treba da bude priprema plana toka gotovog novca do kraja decembra, tako da realizacija budžeta za 2008. godinu može odmah da počne.
Realizacija revidiranih postupaka javnih nabavki: Odeljenje za budžet pri MFE treba da radi sa AJN i BO u cilju poboljšanja planiranja aktivnosti nabavki i njihovu pripremu. Ono takođe treba da prati realizaciju novih postupaka/vremenskih rokova iz revidiranog zakona o javnim nabavkama da bi se identifikovali uzroci značajnih kašnjenja i moguće korektivne mere.
• Srednjodročne mere (fokusirane na budžet za 2009. godinu i naredne godine)
◊ −
−
Integracija daljeg razvoja postupaka PJI. MFE treba dalje da ojača vezu i usklađenost PJI i budžetskog procesa. Postupci PJI treba dalje da budu razvijeni u cilju olakšanja planiranja i upravljanja višegodišnjim programom kapitalnih troškova koji su povezani sa prognozama SOT. Posebno, postupci PJI treba da naglašavaju prioritizaciju planova kapitalnih troškova BO u odnosu na realistični srednjoročni okvir resursa za kapitalne troškove. MFE u izradi postupaka PJI treba da stavi poseban naglasak na poboljšanje kvaliteta pripreme projekata. Ovo bi bilo olakšano uvođenjem faznijeg procesa u kojem projekti prolaze kroz početnu proveru dok su u konceptualnoj fazi, preliminarno odobrenje
23
posle identifikacije i procene i potpuno odobrenje posle detaljnog dizajna i pripreme koji uključuju, kada je to potrebno, studije izvodljivosti i projektne studije. MFE treba da osnuje Komisiju za kapitalne investicije koja bi se sastajala 3-4 puta godišnje u cilju razmatranja investicionih predloga i davala privremena i konačna odobrenja projektima. Samo kapitalni projekti koji su dobili konačno odobrenje treba da budu uzeti u obzir za uključivanje za finansiranje u okviru KKB.
−
◊ −
−
−
−
−
MFE treba da podigne sadašnji prag u iznosu od 5000 evra iznad kojeg sredstva za kapitalne troškove prolaze kroz potpuni postupak PJI. Ono treba da utvrdi odgovarajući limit za ovaj prag kao i za maksimalni udeo programa kapitalnih troškova BO koji može da bude izdvojen za manje projekte kapitalnih radova. Treba da bude urađen uprošćeni format za prezentaciju takvih projekata kao deo budžetskih podnesaka ministarstva.
Jačanje institucija i izgradnja kapaciteta. BO treba da imenuju konkretnog rukovodioca projekta za svaki projekat koji je u fazi izrade ili realizacije; MFE treba da izradi smernice za rukovodioce projekata kapitalnih investicija. Treba da bude napravljen materijal za obuku i organizovani kursevi obuke u saradnji sa KIJA. KIJA u saradnji sa MFE treba da uspostavi dvostruki aranžman sa evropskom institucijom za obuku u cilju pružanja podrške za razvoj i uvođenje programa obuke iz upravljanja javnim investicijama kao dela šire funkcije UJF na planu obuke. Za ovu inicijativu treba tražiti podršku partnera na razvoju. MFE treba da obezbedi da postoji efikasnija koordinacija pomoći partnera na razvoju sa PSRK, SOT, budžetskim planiranjem i PJI. Ono treba da razmotri uvođenje integrisanog pristupa planiranju programa rada tehničke pomoći u svim zaostalim dugovima. MFE treba da razmotri prebacivanje rukovodeće odgovornosti za pripremu SOT na Odeljenje za budžet na način koji odražava ulogu SOT kao strateške faze ciklusa pripreme budžeta.
24
25
Prilog I
Okvir za procenu
Pa
ge 2
6
Obl
ast/p
itanj
e A
naliz
a U
ticaj
na
upra
vlja
nje
javn
im in
vest
icija
ma
Prep
oruč
ene
akci
je
1. I
dent
ifika
cija
i pr
ipre
ma
kapi
taln
ih in
vest
icija
1.1
Sla
b st
rate
ški o
snov
za
plan
iranj
e in
vest
icija
. N
epos
toja
nje
dobr
o ar
tikul
isan
og se
ta sm
erni
ca i
prog
ram
a pr
iorit
eta
za u
smer
avan
je in
vest
icio
nog
plan
iranj
a. Ip
ak:
◊ kr
oz p
roce
s PSR
K u
vede
n je
sveu
kupn
i pol
itičk
i i
stra
tešk
i okv
ir, u
z os
niva
nje
služ
bi z
a sm
erni
ce i
plan
iranj
e; i
◊
◊ ◊ ◊ p
oveć
ani n
agla
sak
na 2
008-
10 S
OT
na p
ovez
ivan
je
alok
acije
resu
rsa
na st
rate
ške
prio
ritet
e.
Vez
e sa
stra
tešk
im, s
ekto
rski
m i
BO
pol
itika
ma
i pr
iorit
etim
a na
glaš
ene
su u
pos
tupc
ima
PJI.
Pro
gram
kap
italn
ih tr
oško
va n
e od
raža
va a
dekv
atno
st
rate
ške
prio
ritet
e ko
sovs
kih
vlas
ti.
Sm
anju
je u
ticaj
i ef
ikas
nost
kap
italn
ih tr
oško
va.
Jač
anje
vez
a iz
međ
u sm
erni
ca, p
lani
ranj
a i b
udže
tiran
ja
kroz
: ◊
dalji
razv
oj in
icija
tiva
PSR
K i
SOT;
z
ahte
v da
BO
poč
nu d
a id
entif
ikuj
u pr
iorit
ete
kapi
taln
ih
trošk
ova
u sv
ojim
sekt
orsk
im p
oliti
kam
a i s
trate
gija
ma;
p
roce
na p
redl
oga
proj
ekta
u p
ogle
du d
osle
dnos
ti sa
ko
sovs
kom
pol
itiko
m, s
trate
gija
ma
i prio
ritet
ima
obu
ka b
udže
tsko
g os
oblja
BO
iz p
ostu
paka
bud
žetir
anja
u
zavi
snos
ti od
smer
nica
.
1.2
Iden
tifik
acija
i pr
ipre
ma
proj
ekat
a m
ogu
bolje
da
budu
se
kven
cion
irani
Pos
tupc
i PJI
ne
dozv
olja
vaju
da
odlu
ke b
udu
done
te u
kl
jučn
im tačk
ama
u to
ku ra
zvoj
a in
vest
icio
nog
pred
loga
da
bi s
e ut
vrdi
lo d
a li
treba
da
se n
asta
vi sa
nar
edno
m
fazo
m.
Ne
post
oji o
dred
ba z
a ra
zmat
ranj
e za
htev
a za
det
aljn
om
stud
ijom
izvo
dljiv
osti
i pro
jekt
nim
stud
ijam
a.
Zab
rinut
ost d
a po
stup
ci P
JI m
ogu
da b
udu
suvi
še sl
ožen
i i
sofis
ticira
ni z
a veći
nu p
roje
kata
.
Znača
jno
vrem
e se
troš
i na
razv
oj in
vest
icio
nih
pred
loga
za
pro
jekt
e ko
ji su
treb
ali d
a bu
du o
dbije
ni u
rani
joj f
azi.
Pro
jekt
i mog
u da
bud
u od
obre
ni i
ako
nisu
ade
kvat
no
spec
ifici
rani
i di
zajn
irani
, što
vod
i ka
tešk
oćam
a u
real
izac
iji i
kašn
jenj
ima.
Uvođe
nje
fazn
og p
roce
sa u
pos
tupk
e PJ
I za
odob
rava
nje
inve
stic
ioni
h pr
edlo
ga k
oji s
adrž
i: ◊
Ispi
tivan
je k
once
pta
proj
ekta
od
stra
ne B
O;
◊ ◊ Pre
limin
arno
odo
bren
je p
o za
vrše
tku
faze
iden
tifik
acije
pr
ojek
ta k
oje:
(i) o
mog
ućav
a da
pro
jeka
t bud
e uk
ljuče
n u
nare
dni p
rogr
am k
apita
lnih
troš
kova
; i (i
i) om
oguć
uje
nast
avak
pos
tupk
a sa
det
aljn
im d
izaj
nom
i pr
ocen
om.
Kon
ačno
odo
bren
je p
roje
kta
od st
rane
MFE
pre
ra
zmat
ranj
a za
nje
govo
ukl
juči
vanj
e u
sled
eći b
udže
t. O
sniv
anje
Kom
isije
za
kapi
taln
e in
vest
icije
pri
MFE
koj
a je
odg
ovor
na z
a ra
zmat
ranj
e i d
avan
je p
rivre
men
og i
konačn
og o
dobr
enja
pro
jeka
ta k
apita
lnih
inve
stic
ija.
1.3
Otv
oren
i pos
tupa
k id
entif
ikac
ije i
prip
rem
e pr
ojek
ata
koji
ne z
ahte
va o
d B
O d
a iz
vrše
pr
iorit
izac
iju sv
ojih
inve
stic
ioni
h pr
edlo
gau
odno
su n
a re
alna
og
raniče
nja
u re
surs
ima.
U b
udže
tsko
m c
irkul
aru
01 n
isu
dati
poče
tni p
lafo
ni
kapi
taln
ih in
vest
icija
za
BO
. P
redl
ozi p
roje
kata
koj
i su
podn
eti M
FE u
vel
ikoj
mer
i pr
emaš
uju
rasp
olož
iva
sred
stva
. Za
budž
et z
a 20
08.
godi
nu
◊ M
inis
tars
tvo
za tr
ansp
ort i
kom
unik
acije
je
iden
tifik
oval
o za
htev
za
kapi
taln
im tr
oško
vim
a u
izno
su
od 1
25 m
ilion
a ev
ra u
odn
osu
na o
dobr
enih
24
mili
ona
evra
u b
udže
tu z
a 20
07. g
odin
u;
◊
◊ ◊
KPA
je id
entif
ikov
ao z
ahte
v u
izno
su o
d 20
7 m
ilion
a ev
ra u
odn
osu
na o
dobr
enih
50
mili
ona
evra
za
2007
. go
dinu
. P
reve
liki b
roj p
redl
oga
kapi
taln
ih p
roje
kata
u si
stem
u PJ
I (1
,179
za
budž
etsk
i cik
lus z
a 20
07. g
odin
u).
BO
troš
e zn
ačaj
no v
rem
e na
prip
rem
u pr
ojek
tnih
pre
dlog
a za
koj
e ne
pos
toji
šans
a da
bud
u fin
ansi
rani
iz K
KB
. A
nalit
ičar
i u B
O i
MFE
imaj
u ve
oma
ogra
niče
no v
rem
e da
revi
dira
ju sv
aki p
roje
ktni
pre
dlog
. Nag
lasa
k je
na
proc
esira
nju,
a n
e na
ana
lizi.
Pob
oljš
anje
real
izm
a in
vest
icio
nog
plan
iranj
a:
◊ R
azla
ganj
em p
lafo
na re
surs
a SO
T iz
međ
u in
dika
tivni
h te
kući
h el
emen
ata
i ele
men
ata
kapi
taln
ih tr
oško
va;
Zah
tev
da B
O iz
vrše
prio
ritiz
aciju
svoj
ih in
vest
icio
nih
pred
loga
u o
dnos
u na
sred
njor
očne
pla
fone
resu
rsa,
uz
imaj
ući u
obz
ir za
htev
e za
fina
nsira
njem
tekući
h pr
ojek
ata;
O
gran
ičav
anje
odo
bren
ja n
ovih
pro
jeka
ta k
apita
lnih
in
vest
icija
na
one
koji
imaj
u re
alne
šans
e da
bud
u fin
ansi
rani
(rec
imo
ne v
iše
od 2
0% iz
nad
plaf
ona
resu
rsa
SOT)
).
Pa
ge 2
7
Obl
ast/p
itanj
e A
naliz
a U
ticaj
na
upra
vlja
nje
javn
im in
vest
icija
ma
Prep
oruč
ene
akci
je
1.4
Pre
dloz
i kap
italn
ih in
vest
icija
su
običn
o id
entif
ikov
ani k
ao
jedn
ogod
išnj
i pro
jekt
i.
Kon
cept
viš
egod
išnj
ih p
roje
kata
je u
vede
n sa
uvođe
njem
po
stup
aka
PJI,
ali j
oš u
vek
nije
dob
ro u
stan
ovlje
n:
◊ V
eće
inve
stic
ije se
običn
o ra
zlaž
u u
više
mal
ih
jedn
ogod
išnj
ih p
roje
kata
; ◊ ◊
◊ ◊
Pov
ezan
e al
i odv
ojen
e ak
tivno
sti (
napr
. izg
radn
ja i
opre
man
je k
apac
iteta
) čes
to se
tret
iraju
kao
pos
ebni
pr
ojek
ti; i
Kao
rezu
ltat t
oga
ima
se p
reve
lik b
roj p
roje
kata
u
sist
emu
PJI.
Gub
itak
stra
tešk
og fo
kusa
u P
JI i
prog
ram
u ka
pita
lnih
tro
škov
a zb
og fr
agm
enta
cije
inve
stic
ioni
h ak
tivno
sti.
Pro
ces n
abav
ki je
frag
men
tiran
poš
to je
ogr
anič
en n
a go
dinu
dan
a um
esto
da
je o
gran
ičen
a uk
upna
cen
a in
vest
icije
. R
ealiz
acija
vel
ikih
inve
stic
ija k
oja
se o
dvija
u d
elov
ima
dovo
di d
o veći
h tro
škov
a i k
ašnj
enja
u re
aliz
aciji
. S
tvar
anje
nei
zves
nost
i oko
fina
nsira
nja
nast
avka
in
vest
icije
– o
pasn
ost d
a ka
paci
teti
osta
nu n
ezav
ršen
i ili
bez
opre
me.
Nag
lasa
k u
uput
stvi
ma
PJI d
a:
◊ K
apita
lni p
roje
kti t
reba
da
budu
def
inis
ani n
a st
rate
škije
m i
kons
olid
ovan
ijem
niv
ou;
Pro
jekt
ni p
redl
ozi P
JI tr
eba
da b
udu
spec
ifici
rani
tako
da
pok
rivaj
u uk
upni
pro
cenj
eni t
roša
k (U
PT)
pred
lože
ne in
vest
icije
; i
Tro
škov
i pro
jekt
a tre
ba d
a bu
du ra
spod
elje
ni n
a ce
o pe
riod
real
izac
ije.
Faz
na ra
spod
ela
trošk
ova
proj
ekta
treb
a da
bud
e až
urira
na
sa sv
akim
nar
edni
m b
udže
tom
. O
bras
ci re
vidi
rani
h/až
urira
nih
proj
ektn
ih p
redl
oga
PJI
treba
da
se z
ahte
vaju
sam
o ak
o pr
ojek
tova
ni U
PT tr
eba
da
budu
pro
men
jeni
. 1.
5 S
ubor
dina
cija
pla
nira
nja
javn
ih
inve
stic
ija sa
tesn
im v
rem
ensk
im
roko
vim
a go
dišn
jeg
budž
eta.
MFE
sa p
ravo
m n
agla
šava
važ
nost
usk
lađi
vanj
a po
stup
aka
PJI s
a za
htev
ima
sist
ema
plan
iranj
a bu
džet
a.
BO
sada
kor
iste
obr
asce
pre
dlog
a PJ
I za
podn
ošen
je
budž
etsk
ih p
roce
na.
Ali
za id
entif
ikac
iju, p
lani
ranj
e i p
roce
nu in
vest
icio
nih
pred
loga
čes
to je
pot
rebn
o zn
atno
vre
me
i res
ursi
, i o
ni
treba
da
budu
viđ
eni k
ao z
adat
ak k
oji s
e od
vija
u to
ku
cele
god
ine.
Suv
iše čv
rsto
pov
eziv
anje
pos
tupa
ka P
JI sa
pos
tupc
ima
godi
šnje
g bu
džet
a no
si ri
zik
od:
◊ Sa
bija
nje
izra
de in
vest
icio
nih
pred
loga
u re
lativ
no
krat
ak p
erio
d u
toku
god
ine
nepo
voljn
o ut
iče
na k
valit
et
diza
jna
i prip
rem
e pr
ojek
ta.
◊ St
avlja
nje
akce
nta
na te
kući
jedn
ogod
išnj
i fok
us P
JI, a
ne
nag
laša
vanj
e iz
rade
stra
tešk
ijeg
sred
njor
očno
g pr
ogra
ma
kapi
taln
ih tr
oško
va.
Izd
vaja
nje
proc
esa
iden
tifik
acije
i ra
zvoj
a in
vest
icio
nih
pred
loga
iz ro
kova
za
prip
rem
u go
dišn
jeg
budž
eta.
R
azm
atra
ju se
sam
o pr
ojek
ti ko
ji su
paž
ljivo
prip
rem
ljeni
i p
roce
njen
i i k
oje
je o
dobr
ilo M
FE u
pos
tupk
u na
vede
nom
u g
ornj
oj tačk
i 1.2
za
uključi
vanj
e u
KK
B.
2. P
ripr
ema
i pre
dsta
vlja
nje
kapi
taln
og b
udže
ta
2.1.
Pro
jekt
i mog
u da
bud
u uk
ljuče
ni u
KK
B b
ez p
otpu
ne
prip
rem
e i s
peci
fikac
ije.
Pro
jekt
i su
razv
ijeni
i pl
anira
ni k
ao o
dgov
or n
a bu
džet
ski
cirk
ular
, a n
e ka
o de
o po
slov
nog
proc
esa
BO
. Kao
po
sled
ica
proj
ekti
mog
u da
bud
u uk
ljuče
ni u
KK
B i
ako:
◊
Tehn
ički
pro
jekt
i nis
u za
vrše
ni;
◊◊ ◊ ◊
Pita
nja
dode
le z
emlji
šta
nisu
reše
na.
Pla
nira
nje
proj
ekta
mog
u da
ura
de o
delje
nja
za b
udže
t i
finan
sije
a n
e te
hnič
ka o
delje
nja/
odel
jenj
a za
real
izac
iju.
Mog
u da
dov
edu
do:
◊ K
ašnj
enja
u re
aliz
aciji
zbo
g če
kanj
a da
se z
avrš
e de
taljn
i pro
jekt
i i sp
ecifi
kaci
je;
Kaš
njen
ja u
real
izac
iji z
bog
nead
ekva
tno
defin
isan
ih
aran
žman
a up
ravl
janj
a pr
ojek
tom
; N
eodg
ovar
ajuć
i pro
jekt
ni st
anda
rdi i
loš k
valit
et
rado
va; i
P
reko
rače
nje
trošk
ova
zbog
slab
e os
nove
orig
inal
ne
proc
ene
trošk
ova.
Nag
lasa
k u
post
upci
ma
PJI d
a su
iden
tifik
acija
i pr
ipre
ma
proj
ekta
funk
cije
koj
e se
odv
ijaju
cel
e go
dine
. P
otre
bno
je d
a pr
ojek
te o
dobr
i Kom
isija
za
kapi
taln
e in
vest
icije
pre
neg
o št
o m
ogu
da b
udu
uključe
ni u
KK
B
(vid
eti t
ačku
1.2
).
2.2
Vel
iki b
roj m
alih
kap
italn
ih
proj
ekat
a uk
ljuče
nih
u go
dišn
ji bu
džet
.
U b
udže
tu z
a 20
07. g
odin
u 17
1 od
315
nov
ih p
roje
kata
u
cent
raln
om p
rogr
amu
kapi
taln
ih tr
oško
va im
aju
ukup
an
izno
s od
2000
00 e
vra
ili m
anje
, dok
su 5
4 pr
ojek
ta u
uk
upno
m iz
nosu
500
00 e
vra
ili m
anje
. O
pštin
ska
izdv
ajan
ja z
a pr
ojek
te č
eso
su m
alo
veća
od
izno
sa z
a m
anje
rado
ve.
Gub
itak
stra
tešk
og fo
kusa
u p
lani
ranj
u i p
roce
ni
budž
etsk
ih p
odne
saka
za
prog
ram
kap
italn
ih tr
oško
va.
Pov
ećan
a sl
ožen
ost i
bro
j akt
ivno
sti n
abav
ki st
vara
ju
doda
tne
rizik
e od
kaš
njen
ja u
real
izac
iji.
Pov
ećan
je z
ahte
va k
oji s
e po
stav
ljaju
pre
d ru
kovo
dstv
o pr
ogra
ma
kapi
taln
ih in
vest
icija
.
Pov
ećan
je st
rate
škog
foku
sa b
udže
ta z
a ka
pita
lne
trošk
ove
sman
jenj
em b
roja
pro
jeka
ta u
KK
B k
roz:
◊
Gru
pisa
nje
pove
zani
h in
vest
icio
nih
trošk
ova
(rad
ovi,
opre
ma
itd.)
u ok
viru
jedn
og p
roje
kta;
◊ ◊ ◊ G
rupi
sanj
e m
anjih
kap
italn
ih in
vest
icija
u p
rogr
amsk
e pr
ojek
te;
Uvođe
nje
kate
gorij
e m
anjih
pro
jeka
ta k
apita
lnih
rado
va
koji
ne p
odle
žu p
otpu
nom
pos
tupk
u PJ
I; P
osta
vlja
nje
odgo
vara
juće
g m
aksi
mal
nog
prag
a za
m
anje
pro
jekt
e ka
pita
lnih
rado
va i
mak
sim
alno
g de
la
prog
ram
a ka
pita
lnih
troš
kova
BO
koj
i mog
u da
bud
u iz
dvoj
eni z
a te
pro
jekt
e.
Pa
ge 2
8
Obl
ast/p
itanj
e A
naliz
a U
ticaj
na
upra
vlja
nje
javn
im in
vest
icija
ma
Prep
oruč
ene
akci
je
2.3
Bud
žet p
okaz
uje
sam
o je
dnog
odiš
nja
izdv
ajan
ja sr
edst
ava
za k
apita
lne
proj
ekte
.
Bud
žets
ka d
okum
enta
cija
ne
sadr
ži in
form
acije
o
ukup
nim
troš
kovi
ma
proj
ekta
i pl
anira
noj f
azno
j ras
pode
li tro
škov
a.
ZU
JFO
zah
teva
od
MFE
da
uključi
pla
nove
kap
italn
ih
trošk
ova
kao
deo
budž
etsk
og d
okum
enta
koj
i izm
eđu
osta
log
spec
ifici
raju
’pro
cenj
ene
ukup
ne tr
oško
ve
proj
ekta
i tro
škov
e u
svak
oj g
odin
i rea
lizac
ije p
roje
kta’
.
Pro
jekt
ima
se o
bičn
o up
ravl
ja u
odn
osu
na n
jihov
a go
dišn
ja b
udže
tska
izdv
ajan
ja, a
ne
u od
nosu
na
ukup
ni
proc
enje
ni tr
ošak
inve
stic
ije. O
vo d
ovod
i do:
◊
poveća
nih
trošk
ova
i duž
ih p
erio
da re
aliz
acije
zbo
g fr
agm
entir
anog
pla
nira
nja
real
izac
ije; i
◊
◊ ◊ ◊ ◊ ◊
sla
bije
kon
trole
nad
pro
jekt
nim
troš
kovi
ma
od st
rane
ru
kovo
dstv
a pr
ojek
ta.
Ogr
anič
eno
dalje
pla
nira
nje
prog
ram
a ka
pita
lnih
troš
kova
po
što
budući
zah
tevi
za
finan
sira
nje
tekući
h pr
ojek
ata
nisu
eks
plic
itno
regi
stro
vani
u b
udže
tu.
Spi
sak
kapi
taln
ih p
roje
kata
u d
okum
enta
ciji
godi
šnje
g bu
džet
a tre
ba d
a sa
drži
pre
gled
koj
i pok
azuj
e:
◊ uk
upni
pro
cenj
eni t
roša
k pr
ojek
ta;
troš
ak u
pre
thod
nim
god
inam
a;
rev
idira
nu p
roce
nu tr
oško
va z
a te
kuću
god
inu;
p
roce
nu tr
oško
va n
a sl
edeć
u bu
džet
sku
godi
nu;
pro
cenu
troš
kova
za
dve
nare
dne
godi
ne
bila
ns tr
oško
va p
otre
bnih
za
zavr
šeta
k pr
ojek
ta.
Tre
tiran
je b
uduć
ih z
ahte
va z
a fin
ansi
ranj
em te
kući
h pr
ojek
ata
kao
prvi
poz
iv n
a iz
dvaj
anja
za
kapi
taln
e tro
škov
e u
godi
nam
a iz
van
SOT-
a.
2.4.
Pre
laza
k na
izdv
ajan
ja
zasn
ovan
a na
got
ovom
nov
cu
otež
ao je
BO
real
izac
iju n
jihov
ih
prog
ram
a ka
pita
lnih
troš
kova
.
Apr
oprij
acije
zas
nova
ne n
a ob
avez
ama
sa k
ojim
a se
ra
dilo
pre
200
5. g
odin
e su
efik
asno
om
oguć
aval
e da
pr
ojek
ti bu
du re
aliz
ovan
i u d
vogo
dišn
jem
ili d
užem
pe
riodu
uko
liko
je o
bave
za fi
nans
iranj
a na
prav
ljena
u
godi
ni a
prop
rijac
ije.
Bud
žetir
anje
na
osno
vu to
ka g
otov
og n
ovca
uve
deno
je u
ci
lju jača
nja
kont
role
nad
fisk
alni
m a
greg
atim
a. O
bave
ze
finan
sira
nja
se sa
da z
avrš
avaj
u ka
da se
zav
rši F
G.
Ojača
n je
jedn
ogod
išnj
i fok
us n
a pr
ogra
m k
apita
lnih
tro
škov
a i s
man
jeno
je v
rem
e ko
je je
na
rasp
olag
anju
za
real
izac
iju p
roje
kta.
O
vo je
nag
lasi
lo u
ticaj
kaš
njen
ja o
bave
za i
naba
vki i
do
prin
elo
uman
jeno
m iz
vrša
vanj
u K
KB
.
Pom
eraj
foku
sa p
rogr
ama
kapi
taln
ih tr
oško
va i
ruko
vođe
nja
na v
išeg
odiš
nje
proj
ekte
i veće
kor
išće
nje
više
godi
šnjih
ugo
vora
. U
prav
ljanj
e uz
asto
pnim
god
išnj
im a
prop
rijac
ijam
a za
pr
ojek
te u
odn
osu
na u
kupn
i pro
cenj
eni t
roša
k..
2.5.
Sto
pe iz
vrša
vanj
a op
štin
skih
pr
ogra
ma
kapi
taln
ih tr
oško
va su
zn
ačaj
no n
iže
od o
nih
u ce
ntra
lnim
B
O.
Niv
o iz
vrše
nja
opšt
insk
og p
rogr
ama
kapi
taln
ih tr
oško
va u
20
06. g
odin
i bio
je 6
3%, š
to je
zna
tno
niže
neg
o za
ce
ntra
lni p
rogr
am k
apita
lnih
troš
kova
. O
pštin
ski b
udže
ti za
kap
italn
e tro
škov
e se
prim
arno
fin
ansi
raju
iz so
pstv
enih
izvo
ra p
rihod
a. P
ostu
pci t
rezo
ra
zaht
evaj
u da
prih
odi m
oraj
u da
bud
u pr
ikup
ljeni
pre
neg
o št
o m
ogu
da b
udu
rasp
odel
jeni
i pr
e ne
go št
o počn
e na
bavk
a.
PSI
mog
u da
bud
u pr
enet
i za
finan
sira
nje
trošk
ova
u na
redn
oj g
odin
i. P
SI su
pre
cenj
eni u
opš
tinsk
im b
udže
tima.
U 2
006.
god
ini
napl
ata
PSI i
znos
ila je
sam
o 82
% o
d pl
anira
ne.
Opš
tine
razm
atra
ju to
jer d
o na
plat
e pr
ihod
a ug
lavn
om
dola
zi k
asni
je u
toku
god
ine,
što
spreča
va p
ravo
vrem
eno
pokr
etan
je p
ostu
paka
nab
avki
i do
vodi
do
znač
ajno
g ne
dovo
ljnog
troš
enja
bud
žeta
za
kapi
taln
e tro
škov
e.
Ipa
k, p
ošto
PSI
mog
u da
bud
u pr
enet
i, ov
o je
prv
enst
veno
pi
tanj
e up
ravl
janj
a op
štin
skim
PSI
. P
rece
njiv
anje
PSI
dov
odi d
o re
zova
u sr
edst
vim
a ko
ja su
na
rasp
olag
anju
za
obav
eze
koje
dop
rinos
e ne
dovo
ljnom
tro
šenj
u pl
anira
nih
budž
etsk
ih a
prop
rijac
ija.
Jač
anje
kap
acite
ta z
a U
JF u
opš
tinam
a u
cilju
pob
oljš
anja
up
ravl
janj
a bu
džet
skim
sred
stvi
ma,
ukl
juču
jući
pru
žanj
e ob
uke
i usm
erav
anje
u v
ezi:
◊ pl
anira
nja
i upr
avlja
nja
opšt
insk
im p
rogr
amim
a ka
pita
lnih
troš
kova
. ◊ ◊ u
prav
ljanj
a to
kom
got
ovog
nov
ca i
PSI;
pro
cene
prih
oda
i usv
ajan
ja k
onze
rvat
ivni
h bu
džet
skih
pr
ogno
za.
2.6
Ukl
juči
vanj
e sp
olja
fin
ansi
rani
h ka
pita
lnih
inve
stic
ija u
K
KB
.
U 2
006.
god
ini p
roje
kti f
inan
sira
ni sp
oja či
nili
su sa
mo
7% o
d uk
upni
h ka
pita
lnih
troš
kova
u K
KB
. O
gran
ičen
o va
nbud
žets
ko fi
nans
iranj
e ka
pita
lnih
pr
ojek
ata
ostv
aren
o kr
oz d
irekt
no a
dmin
istri
rane
pro
jekt
e ko
ji su
fina
nsira
ni sp
olja
. Ipa
k, u
200
5. g
odin
i ovo
je
izno
silo
uku
pno
29.4
mili
ona
evra
, što
je č
inilo
sam
o 24
%
od u
kupn
e sp
oljn
e po
moć
i.
Oče
kuje
se d
a će
pos
le re
šava
nja
statu
sa K
osov
o do
biti
doda
tnu
spol
jnu
pom
oć z
a po
dršk
u bu
džet
u i f
inan
sira
nje
proj
ekat
a ka
pita
lnih
inve
stic
ija.
Pro
cena
PEF
A-e
pok
azal
a je
da
je ’k
valit
et k
osov
skog
si
stem
a U
JF d
ovol
jno
doba
r da
omog
ući d
a sp
oljn
i pa
rtner
i na
razv
oju
Kos
ova
kana
lišu
svoj
u po
moć
kro
z vl
adin
e fin
ansi
jske
meh
aniz
me’
.
Vla
sti t
reba
da
zauz
mu čv
rst s
tav
da sv
a sp
oljn
a po
moć
za
kapi
taln
e pr
ojek
te tr
eba
da b
ude
deo
budž
eta
i kan
alis
ana
kroz
sops
tven
e fin
ansi
jske
pos
tupk
e up
ravl
janj
a na
K
osov
u.
Mer
e za
real
izac
iju k
oje
su id
entif
ikov
ane
u ov
om
izve
štaj
u či
ji je
cilj
jača
nje
plan
iranj
a, b
udže
tiran
ja i
real
izac
ije p
rogr
ama
kapi
taln
ih in
vest
icija
treb
a da
po
boljš
aju
izvr
šenj
e pr
ogra
ma
kapi
taln
ih tr
oško
va i
izgr
ade
pove
renj
e pa
rtner
a na
razv
oju
da k
anal
išu
finan
sira
nje
kroz
KK
B.
Pa
ge 2
9
Obl
ast/p
itanj
e A
naliz
a U
ticaj
na
upra
vlja
nje
javn
im in
vest
icija
ma
Prep
oruč
ene
akci
je
2.7
Fin
ansi
ranj
e pr
ojek
ata
kapi
taln
ih in
vest
icija
JP iz
bud
žeta
. F
inan
sira
nje
iz K
KB
kap
italn
ih p
roje
kata
tren
utno
se
odvi
ja u
vid
u ka
pita
lnih
gra
ntov
a.
Pre
dlož
eno
je d
a se
iz K
KB
fina
nsira
poz
ajm
ica
KEK
-u u
iz
nosu
od
83 m
ilion
a ev
ra z
a re
habi
litac
iju ru
dnič
ke
meh
aniz
acije
i pr
ošire
nje
uglje
noko
pa.
Tol
eran
cija
krađe
, nep
laća
nja
za p
ruže
ne u
slug
e po
driv
aju
finan
sijs
ku o
drži
vost
javn
ih k
omun
alni
h pr
eduz
eća.
Nep
osto
janj
e fin
ansi
jske
pro
fitab
ilnos
ti zn
ači d
a JP
ge
nera
lno
nisu
u st
anju
da
poza
mlju
ju z
a ka
pita
lne
inve
stic
ije.
Fin
ansi
ranj
e in
vest
icija
JP k
roz
kapi
taln
e gr
anto
ve p
ruža
m
alo
pods
ticaj
a za
bav
ljenj
e uz
roka
slab
og fi
nans
ijsko
g uč
inka
JP (t
oler
anci
ja k
rađe
i ne
plać
anja
, nea
dekv
atno
po
slov
no p
lani
ranj
e, sl
abo
upra
vlja
nje
itd.)
Raz
mat
ranj
e ka
nalis
anja
sred
stav
a iz
KK
B k
roz
kapi
taln
e po
zajm
ice
onim
JP k
oja
imaj
u re
lativ
no d
obar
tok
goto
vog
novc
a:
◊ po
zajm
ljiva
nje
treba
da
bude
uz
tržiš
ne st
ope;
◊
tam
o gd
e to
k go
tovo
g no
vca
ne m
ože
da p
održ
i pun
u ce
nu p
ozaj
mic
e, o
bezb
editi
ele
men
t fin
ansi
ranj
a ka
o ka
pita
lni g
rant
, um
esto
kor
išće
nja
subv
enci
ja k
amat
nih
stop
a.
Usv
ajan
je v
rem
ensk
i ogr
anič
enog
pro
gram
a za
el
imin
aciju
krađe
i ne
plać
anja
javn
ih k
omun
alni
h us
luga
i in
korp
orac
iju u
pos
lovn
e pl
anov
e JP
. Čvr
sto
pove
zati
priv
rem
ene
budž
etsk
e su
bven
cije
sa o
vim
pla
novi
ma
tako
da
pos
lovn
i pla
novi
JP n
e bu
du n
aruš
eni,
već
da p
osto
je
pods
ticaj
i za
njih
ovo
spro
vođe
nje.
3. R
ealiz
acija
i na
bavk
e iz
bud
žeta
za
kapi
taln
e tr
oško
ve
3.1
Nea
dekv
atni
ara
nđm
ani z
a up
ravl
janj
e pr
ojek
tima.
R
ukov
odio
ci p
roje
kata
nis
u uv
ek im
enov
ani i
li ov
lašć
eni
da d
onos
e od
luke
. S
trukt
ure
BO
nis
u uv
ek o
dgov
araj
uće
za u
prav
ljanj
e pr
ogra
mim
a ka
pita
lnih
troš
kova
(nap
r. pr
avlja
nje
prog
ram
u
zdra
vstv
u ko
jim ru
kovo
de d
irekt
ori r
egio
naln
ih
boln
ica)
. S
FUI m
ože
više
da
se k
oris
ti za
praće
nje
spro
vođe
nja
proj
ekat
a u
BO
. A
ranž
man
i za
izve
štav
anje
o n
apre
dova
nju
fizič
ke
real
izac
ije n
isu
dosl
edno
razv
ijeni
u B
O.
Sla
bost
i u ru
kovođe
nju
proj
ektim
a do
prin
ose:
◊
kašn
jenj
ima
u re
aliz
aciji
i pr
ateć
em p
oveć
anju
troš
kova
; ◊ ◊ te
hnič
ki st
anda
rdi n
isu
ispu
njen
i zbo
g sl
abog
kva
litet
a na
dzor
a;
ned
ovol
jnom
troš
enju
apr
oprij
acija
za
kapi
taln
e tro
škov
e.
Nep
osto
janj
e pr
aćen
ja in
form
acija
i sl
abi p
ostu
pci
otež
avaj
u ru
kovo
dstv
ima
BO
i M
FE d
a id
entif
ikuj
u pr
ojek
te č
ija se
real
izac
ija n
e od
vija
dob
ro i
da
prav
ovre
men
o pr
eduz
mu
kore
ktiv
ne m
ere.
Izr
ada
smer
nica
za
upra
vlja
nje
i rea
lizac
iju p
roje
kata
ka
pita
lnih
troš
kova
. Izr
ada
mat
erija
la z
a ob
uku
i or
gani
zaci
ja k
urse
va o
buke
u sa
radn
ji sa
KIJ
A.
Kor
išće
nje
SFU
I u c
ilju
dobi
janj
a m
eseč
nih
finan
sijs
kih
izve
štaj
a o
indi
vidu
alni
m p
roje
ktim
a sl
užbe
nici
ma
BO
i M
FE.
3.2
BO
nis
u ad
ekva
tno
prip
rem
ljene
za
real
izac
iju
proj
ekat
a.
Fin
aliz
acija
tehn
ičko
g pr
ojek
ta, p
ripre
ma
tend
ersk
e do
kum
enta
cije
, obj
avlji
vanj
e pr
ogno
za u
vez
i nab
avki
ob
ično
ne
poči
nju
pre
poče
tka
FG.
Mož
e da
dop
rines
e::
◊ ka
šnje
nju
poče
tka
proc
esa
naba
vki;
◊ ◊ pov
ećan
om ri
ziku
zas
toja
u n
abav
kam
a zb
og n
a br
zinu
pr
ipre
mlje
ne te
nder
ske
doku
men
taci
je; i
s
krać
enom
vre
men
u za
real
izac
iju p
roje
kta
u to
ku F
G
što
dopr
inos
i ned
ovol
jnom
kor
išće
nju
apro
prija
cija
.
Gde
je to
mog
uće
zavr
šiti
tehn
ičke
pro
jekt
e i t
ende
rsku
do
kum
enta
ciju
pre
poč
etka
FG
. B
O tr
eba
da n
apra
ve p
lan
za sl
edeć
u FG
utv
rđuj
ući
rasp
ored
za
plan
irane
akt
ivno
sti n
abav
ke. P
ri ov
ome
treba
vo
diti
raču
na o
ogr
anič
enjim
a ka
paci
teta
i te
hnič
kim
za
htev
ima
odel
jenj
a za
nab
avke
. P
raće
nje
prog
ram
a ka
pita
lnih
troš
kova
u to
ku p
osle
dnje
g kv
arta
la ta
kođe
treb
a da
se fo
kusi
ra n
a pr
ipre
mne
ak
tivno
sti z
a pr
ojek
te k
oji ć
e bi
ti po
kren
uti u
nar
edno
j go
dini
. 3.
3 K
ašnj
enja
u iz
dvaj
anju
bu
džet
skih
sred
stav
a i p
okre
tanj
u na
bavk
i za
kapi
taln
e pr
ojek
te.
Kaš
njen
je u
pod
noše
nju
godi
šnjih
pla
nova
toka
got
ovog
no
vca
BO
na
poče
tku
godi
ne d
ovod
i do
kašn
jenj
a u
dava
nju
odob
renj
a od
stra
ne M
FE z
a pr
avlje
nje
trošk
ova
(fin
ansi
jsko
odo
bren
je) k
oje
je p
otre
bno
pre
nego
što
BO
po
kren
e te
nder
za
naba
vke.
Kao
rezu
ltat B
O o
bičn
o ni
su u
st
anju
da
počn
u sa
nab
avko
m p
re k
raja
prv
og k
varta
la.
Kaš
njen
ja u
pro
cesu
nab
avki
i sk
raći
vanj
e pe
rioda
za
real
izac
iju p
roje
kta
dopr
inos
e ne
dovo
ljnom
troš
enju
za
kapi
taln
e pr
ojek
te.
Kon
cent
raci
ja k
apita
lnih
troš
kova
u to
ku p
osle
dnje
g kv
arta
la u
god
ini.
Kon
cent
raci
ja o
bim
a po
slov
a ug
ovar
ača/
doba
vljača
u
toku
ogr
anič
enije
g pe
rioda
– d
ovod
i do
ogra
niče
nja
kapa
cite
ta i
poveća
nih
trošk
ova.
MFE
treb
a da
radi
sa B
O d
a bi
se sm
anjil
a ka
šnje
nja
u da
vanj
u fin
ansi
jsko
g od
obre
nja.
BO
treb
a da
prip
rem
e so
vje
plan
ove
toka
got
ovog
nov
ca p
re z
avrš
etka
pr
etho
dne
FG.
Page
30
Obl
ast/p
itanj
e A
naliz
a U
ticaj
na
upra
vlja
nje
javn
im in
vest
icija
ma
Prep
oruč
ene
akci
je
3.4
Traj
anje
i ka
šnje
nja
tend
ersk
og
proc
esa.
T
ende
rski
pos
tupc
i tra
ju n
ajm
anje
52
dana
. ZJN
je
revi
dira
n da
bi s
e sm
anjil
i min
imal
ni te
nder
ski p
erio
di (n
a 40
dan
a za
ugo
vore
već
e od
250
000
evra
, 25
dana
za
ugov
ore
man
je o
d 25
0,00
0 ev
ra).
Dod
atno
vre
me
mož
e da
se
izgu
bi u
sluč
aju
podn
ošen
ja ž
albi
na
tend
ersk
i po
stup
ak.
Ten
ders
ki p
erio
d m
ože
da b
ude
sman
jen
na 2
4 da
na p
re
korišće
nja
obav
ešte
nja
o in
dika
tivni
m n
abav
kam
a ko
je
mož
e da
bud
e ob
javl
jeno
kad
a pr
ojek
at p
ređe
u fa
zu
plan
iranj
a.
Ipa
k, p
ostu
pak
javn
ih n
abav
ki o
draž
ava
međ
unar
odnu
do
bru
prak
su i
ne tr
aje
mno
go d
uže
nego
što
je to
sluč
aj u
dr
ugim
zem
ljam
a.
Ten
deri če
sto
ne u
spev
aju
ili k
asni
odo
bren
je z
bog
toga
št
o se
nis
u ja
vila
tri p
onuđ
ača.
Odr
edba
o o
slob
ađan
ju o
d ov
e ob
avez
e se
dob
ro k
oris
ti.
Vre
me
koje
je p
otre
bno
za n
abav
ke z
nača
jno
sman
juje
pe
riod
koji
je n
a ra
spol
agan
ju z
a re
aliz
aciju
ugo
vora
o
rado
vim
a (k
ada
kao
ogra
niča
vajući
fakt
or m
ogu
da se
po
jave
i vr
emen
ski u
slov
i, to
takođe
mož
e da
dov
ede
da
se n
a ra
spol
agan
ju im
a m
anje
od
šest
mes
eci z
a re
aliz
aciju
ug
ovor
a).
Ovo
je p
oseb
no p
robl
emat
ično
za
jedn
ogod
išnj
e ug
ovor
e za
nab
avke
jer t
o do
prin
osi:
◊ ka
šnje
njim
a u
real
izac
iji p
roje
kata
; ◊ ◊ d
elim
ično
m z
avrš
etku
ugo
vora
o ra
dovi
ma
za k
oje
je
potre
bno
pono
vno
odob
rava
nje
sred
stav
a i p
onov
no
rasp
isiv
anje
tend
era
u na
redn
im g
odin
ama;
n
edov
oljn
om tr
ošen
ju a
prop
rijac
ija z
a ka
pita
lne
trošk
ove.
D
odat
na k
ašnj
enja
i tro
škov
i kad
a na
bavk
e m
oraj
u da
bu
du p
onov
ljene
pos
le n
eusp
elog
tend
era.
Praće
nje
real
izac
ije p
ostu
paka
/vre
men
skih
ogr
anič
enja
pr
ema
revi
dira
nim
pro
pisi
ma
o na
bavk
ama.
Iden
tifik
ovat
i uz
roke
znača
jnog
kaš
njen
ja i
mog
uće
kore
ktiv
ne m
ere.
V
eće
korišće
nje
više
godi
šnjih
ugo
vora
o n
abav
kam
a (v
idet
i don
ji te
kst)
u ci
lju sm
anjiv
anja
utic
aja
traja
nja
tend
ersk
og p
ostu
pka.
V
eće
korišće
nje
obav
ešte
nja
o in
dika
tivni
m n
abav
kam
a da
bi s
e kr
enul
o sa
pla
nom
akt
ivno
sti n
abav
ki i
omog
ućilo
ko
rišće
nje
skraće
nog
tend
ersk
og p
erio
da.
3.5
Ogr
anič
eno
korišće
nje
više
godi
šnjih
ugo
vora
dov
odi d
o po
trebe
za
pono
vnim
rasp
isiv
anje
m
tend
era
u na
redn
im g
odin
ama.
Ogr
anič
eno
korišće
nje
više
godi
šnjih
ugo
vora
. Iak
o ZJ
N
pred
viđa
viš
egod
išnj
e ug
ovor
e o
naba
vkam
a ov
a m
oguć
nost
se n
e ko
risti
mno
go.
Jed
nogo
dišn
ji ug
ovor
i dov
ode
do n
epot
rebn
e po
dele
ak
tivno
sti n
a re
aliz
aciji
ugo
vora
što
dovo
di d
o:
◊ po
veća
nja
trošk
ova
jer g
rađe
vins
ke a
ktiv
nost
i mor
aju
da b
udu
pode
ljene
u v
iše
jedn
ogod
išnj
ih u
govo
ra;
◊ ◊ ◊ dod
atni
h tro
škov
a i k
ašnj
enja
u re
aliz
aciji
zbo
g po
trebe
da
se p
onov
e na
bavk
e u
nare
dnim
god
inam
a;
pre
ambi
cioz
nih
plan
ova
real
izac
ije u
cilj
u uk
lapa
nja
u je
dnog
odiš
nje
ugov
ore;
k
once
ntra
cija
akt
ivno
sti n
abav
ke n
a poče
tku
finan
sijs
ke
godi
ne p
ogor
šava
ogr
anič
enja
kap
acite
ta u
sist
emu
naba
vki.
Usm
erav
anje
pos
tupa
ka d
a bi
se o
mog
ućili
viš
egod
išnj
i ug
ovor
i uve
k ka
da je
ver
ovat
no d
a je
to n
ajef
ikas
niji
i na
jkor
isni
ji pr
istu
p za
real
izac
iju p
roje
kta.
R
ealiz
acija
gor
njih
pre
poru
ka u
cilj
u sm
anje
nja
jedn
ogod
išnj
eg fo
kusa
pla
nira
nja
(1.4
) i b
udže
tiran
ja (2
.3)
inve
stic
ioni
h pr
ojek
ata.
3.6
Rea
lizac
ija k
asni
zbo
g eg
zoge
nih
fakt
ora
koji
su v
an
kont
role
BO
.
Kaš
njen
ja p
rouz
roko
vana
niz
om fa
ktor
a, u
ključu
jući
: ◊
loše
vre
me;
◊ ◊ ◊ o
gran
ičen
e za
lihe
loka
lnih
dob
avljača
; n
eoče
kiva
ni te
hnič
ki p
robl
emi;
nei
zvrš
avan
je o
bave
za o
d st
rane
ugo
varača
itd.
Kaš
njen
ja u
real
izac
iji p
roje
kta
i pov
ećan
je tr
oško
va
proj
ekta
. U
ticaj
se p
ogor
šava
kad
a za
ugo
vor m
ora
pono
vo d
a bu
de
rasp
isan
tend
er u
nar
edno
j god
ini.
Pro
aktiv
no u
prav
ljanj
e pr
ogra
mom
kap
italn
ih tr
oško
va
mož
e da
pom
ogne
da
se sm
anji
utic
aj k
ašnj
enja
, tak
o št
o bi
se n
a pr
imer
om
oguć
ilo d
a iz
dvoj
ena
sred
stva
bud
u pr
ebač
ena
na d
ruge
pro
jekt
e či
ja b
i rea
lizac
ija ti
me
bila
ub
rzan
a.
Već
e ko
rišće
nje
više
godi
šnjih
ugo
vora
bi o
lakš
alo
’opo
rava
k’ o
d ut
icaj
a ka
šnje
nja.
3.
7 A
ranž
man
i za
prać
enje
pr
ogra
ma
kapi
taln
ih tr
oško
va k
ao
celin
a su
još u
vek
u ra
zvoj
u.
Pril
agođ
avan
ja b
udže
ta k
oja
se v
rše
posl
e še
stom
eseč
ne
revi
zije
bud
žeta
za
svak
u B
O.
Ne
post
oje
pose
bni a
ranž
man
i za
prać
enje
pro
gram
a ka
pita
lnih
troš
kova
. P
osle
obj
avlji
vanj
a st
udije
MFE
o n
edov
oljn
om tr
ošen
ju
budž
etsk
ih sr
edst
ava,
bud
žets
ki a
nalit
ičar
i MFE
su se
srel
i sa
BO
da
bi p
ratil
i nap
redo
vanj
e pr
ojek
ata
i ide
ntifi
kova
li ak
cije
koj
e tre
ba p
redu
zeti
u ci
lju o
tkla
njan
ja k
ašnj
enja
u
real
izac
iji.
Sla
bost
i u p
raće
nju
dovo
de d
o ne
pred
uzim
anja
akc
ija z
a ot
klan
janj
e ka
šnje
nja
u re
aliz
aciji
i do
nep
reba
civa
nja
sred
stav
a na
pro
jekt
e či
ja b
i rea
lizac
ija ti
me
bila
ubr
zana
Kor
išće
nje
izve
štaj
a SF
UI k
ao o
snov
e pr
aćen
je p
rogr
ama
inve
stic
ija o
d st
rane
MFE
. O
rgan
izac
ija k
varta
lnih
sast
anak
a za
praće
nje
prog
ram
a ka
pita
lnih
troš
kova
u B
O u
cilj
u ra
zmat
ranj
a na
pret
ka
kapi
taln
ihm
pro
jeka
ta i
iden
tifik
ovan
ja p
otre
bnih
nar
edni
h ak
cija
u c
ilju
obez
beđi
vanj
a pr
avor
emen
e re
aliz
acije
. M
FE tr
eba
da b
ude
zast
uplje
no n
a ov
im sa
stan
cim
a.
Page 31