Kovács András_ Mitől Szabályozó Egy Hatóság

A kzssgi jog egyik legfontosabb hatsa a hazai jogrendszerre a nemzeti szab-lyoz hatsgok elterjedse s meghonosodsa a hlzatos ipargakban. E terlet a kzssgi versenypolitika meghatroz rsze. A hazai jogrendszer talakulsa k-zel sem zajlott konfliktusmentesen: mind a mai napig nem egyrtelm, hogy ezek a szervezetek s klnsen jogalkalmazsuk hogyan illeszkedhet koherens mdon a hazai szablyozsi hagyomnyokba. A tanulmny megllaptja, hogy legszkebb rtelemben a szablyoz hatsgokhoz sorolhatk mindazon piacszablyozst vgz kzigazgatsi hatsgok, amelyek jogalkalmazsukat kzgazdasgi fogalmakra pl absztrakt jogi normk alapjn a piacfelgyeleti jogkr, a jogszablyon alapul norma-tv szablyozsi jogkr s rendszerint jurisdictios (jogvitt elbrl) jogkr eszkzrend-szern keresztl gyakoroljk. A piac szablyozsa a piac utnzsa jogi eszkzkkel. A piac utnzsn az llami beavatkozs azon szintjt kell rteni, amikor a hatsg a piaci szereplk ex ante magatartsszablyozst vgzi, teht nem azt mondja meg, hogy melyek a jogsrt magatartsok az adott piaci tevkenysg vgzse sorn s gy az sszes tbbi szabad s jogszer , hanem azt, hogy melyek a jogszerek (s az ezen kvli magatartsok jogellenesek). A piac feltteleinek megteremtse s utnzsa mint fogalmak kztt teht nem a kzgazdasgi, hanem a jogi oldal a meghatroz.*

TRTNETI ELEMZS

A szablyoz hatsgokkal foglalkoz szaktudomnyi munkk (Horvth [2004] 403407. o., Fazekas [2005], Molnr [2002], Balzs [2006], Bernyi [2003], Jacobini [1991]) az 19601970-es vekre teszik Eurpban a szablyoz hatsgok kialaku-lsnak idszakt. A folyamat az 1990-es vekben gyorsult fel az Eurpai Uniban, s vlt ltalnos tendenciv a fejlett vilg integrcis szervezetei (OECD, EU) ltal megfogalmazott kvetelmnyeknek ksznheten. Mindegyik tanulmny utal arra,

Kovcs Andrs Gyrgy

MITL SZABLYOZ EGY HATSG?

* Ksznetemet fejezem ki Bernyi Sndornak s Koppnyi Szabolcsnak, hogy a tanulmny alapjt kpez PhD-rtekezs elksztsben szakmai anyagokkal s tancsokkal segtettek, tovbb pt kritikjukkal hozzjrultak a tanulmny szakmai megalapozottsghoz. Kovcs Andrs Gyrgy, Fvrosi Brsg Kzigazgatsi Kollgium vezethelyettese, elektronikus hrkzlsi s verseny jogi gyeket trgyal br, [email protected].

14 Kovcs Andrs Gyrgy

hogy a szablyoz hatsgok az angolszsz kzigazgatsi rendszerbl kerltek t a fejlett orszgok jogrendszerbe, s gykerei az Egyeslt llamokban a 19. szzad vgig nylnak vissza. A New Deal idejn a msodik genercis szablyoz hatsgok esetben jelentek meg a szakmailag is autonm szablyoz hatsgok. A fggetlensg kialakulst erstette az a tny, hogy gazdasg- s trsadalompolitikai szempontbl nagy kockzattal jr, specilis szakmai hozzrtst ignyl gyek alkalmasak voltak a politikai s szakmai felelssg thrtsra is.

ltalban is elmondhat, hogy a kzponti llamigazgats szvesen ruhz t az llamigazgatson kvli szakmai szervezetekre, kztestletekre s gy az autonm joglls szervezetekre, de akr a helyi nkormnyzatokra is olyan feladatokat, amelyek megoldsa forrsignyes vagy jelents rdekeket rint, ezrt a kormnyzati felelssg szempontjbl ezek kzponti kezelse rendkvl kockzatos. Msrszt, a dnten szakmai krdseket rint s szakmai jelleg szablyozst ignyl krd-sekben clszerbbnek tnik az rintettek bevonsa a szablyozsba, noha ez adott esetben a szablyozottak fontos rdeke is lehet.1 A szablyoz hatsgok ltal alkal-mazott joganyag a gazdasgirnyts olyan terletein jelenik meg, ahol a technolgiai fejlds gyors, a technikai normk gyorsan elavulnak. Ezrt a joganyagot a technikai jelleg normk sokasga jellemzi. A gyors avuls nemcsak a jogbiztonsg ltalnos kvetelmnyei szempontjbl okoz problmt, de a hagyomnyos jogalkalmazst is elnehezti.2 Tmegesen plnek be a szakmai szablyok s mrck, pa ra mterek a jogi szablyozsba, amelyek mr nem is klasszikus jogi normk, hanem csak jogi formban megjelen szakmai szablyoknak tekinthetk.3

Mindez hozzjrul a normatv tartalom elhomlyosulshoz, msrszt annak ellenre rendkvli mrtkben duzzasztja fel a joganyagot, hogy a szakmai szablyok-nak szksgszeren csak egy rsze pl be a joganyagba. Ilyen mdon szmos krds rendezetlen marad, a jogszablyok kitltse az adott foglalkozsi szablyok alapjn trtnik. Emellett megfigyelhet egy olyan szablyozsi fejlds, hogy a szakmai szablyok rvnyestsnek slypontja tkerl a hatsg mrlegelsi jogkrbe, s fknt absztrakt normk hatrozzk meg a kereteket, amelyet a szablyoz hatsg

1 Lsd ezzel kapcsolatban a szablyoz hatsgokra vonatkoz zskmnyelmletet (CarltonPerloff [2003] 704708. o.). R kell mutatni arra az sszefggsre, hogy a globlis szereplk nemzeti-par-tikulris rdekekkel szembeni rvnyeslsnek nagyobb teret enged a kzponti llamigazgatstl fggetlen, gymond szakmaisgon alapul autonm szervezetek szablyozsa, amely szervezetek hossz tvon egy nemzetek feletti integrci vgrehajt szerveiv vlhatnak.

2 Gondoljunk csak arra, hogy a technikai normk (kpletek, mdszertani lersok) rtelmezst a laikus jogalkalmaz nem tudja elvgezni, ezrt a jogalkalmazs tcsszik a szakrtk kezbe. Ma mr gyakran elfordul a brsgi eljrsokban, hogy szakrti krds az, hogy a hatsg hatroza-ta megfelel-e a jogszablyban rgztett technikai normknak. Ez formlis rtelemben jogkrds, mgsem lehet azt mondani, hogy a jogalkalmaz feladata lenne a technikai normknak val meg-felelsg megllaptsa, erre rendszerint nem is lenne kpes.

3 Lsd pldul az elektronikus hrkzlsi szolgltatsok kltsgszmtsra vonatkoz szablyokrl szl 18/2003. (XII. 27.) IHM-rendeletet, de szmos ms plda is felhozhat.

MITL SZABLYOZ EGY HATSG? 15

tlt ki, alkotja meg egyedi aktusokban4 a technikai normkat (Molnr [2002]). Ez minden bizonnyal sszefggsben van azzal a kvetelmnnyel, hogy a versenyjog clja Eurpban ppen a technikai fejlds gyorstsa, a lemarads megakadlyozsa.

Az Egyeslt llamokban a bri gyakorlat e problmk kezelsre komoly garancia-rendszert alaktott ki. A jogalkoti hatskr szablyoz hatsgok rszre val dele-glsnak szmos olyan jogpolitikai indoka volt, amelyet nem lehetett megkerlni. gy egyes jogi-technikai szakkrdseknek nincs politikai vetlete, ekknt a vlasztott testletek rdektelenek az ilyen tpus jogalkotsban, ezrt alkalmatlanok is a hat-kony dntshozatalra. A hagyomnyos jogalkots lass reakciideje miatt knnyen tlszablyozottsg alakulhat ki, vagy seklyess vlhat a trvnyhozi munka, ezrt a hagyomnyos jogalkotsi eljrs nem elg kltsghatkony s rugalmas a vltoz krnyezethez val alkalmazkodsban. Ugyanakkor a fontos krdseknek, a cloknak, a vlasztott testletekben kell eldlnik, mert a szablyoz hatsgok (agency) nem felelsek a vlasztknak, nincs demokratikus kontrolljuk. A szablyoz hatsgok ezrt nem alkalmasak az rdekek becsatornzsra, hisz a kztisztvisel nem kpes trsadalmi rtkek s rdekek kztt felelsen s legitim mdon vlasztani, mr csak azrt sem, mert nincsenek e folyamatnak intzmnyestett keretei, egy-egy nagyobb rdekcsoport befolysolsi lehetsge pedig torzthatja a dntshozatalt.5

A 20. szzad kzeptl az Egyeslt llamokban az llam piacszablyoz szerepe ersdsnek (New Deal) s a tudomny fejldsvel is sszefgg jogfejldsi fo-lyamatnak ksznheten amikor olyan krdsek vltak jogi szablyozs trgyv, amelyek nem jogi, hanem ms tudomnyos ismereteket ignyelnek alakult ki az a bri joggyakorlat, amely meghatrozta a jogalkoti hatskr deleglsval szem-beni jogszersgi kritriumokat, amelybl kvetkezik az is, hogy az ilyen hats-kr-delegls jellemzen a gazdasg valamely szakgra vonatkozott. A jogalkoti hatskr deleglsnak kvetelmnyeit a szvetsgi jogban egy tekintetben a kz-igazgatsi eljrsi trvny (Administrative Procedural Act, APA), tbb tekintetben pedig a brsgi gyakorlat alaktotta ki.6

Az APA szerint a szablyalkotsi eljrsban is biztostani kell, hogy az rintettek kifejthessk vlemnyket, azaz joguk legyen szrevtelt tenni. A bri gyakorlat

4 A jogi irodalomban az aktus kifejezs joggyletet jelent. A kzigazgatsi jogban pedig a kzigaz-gatsi jogi aktusokon a kzigazgatsi szervek rendszerint egyoldal, jogi hats cselekmnyeiket rtik. Ilyen pldul egy hatsgi hatrozat, de ilyen a hatsgi intzkeds is stb.

5 Ltni fogjuk azonban, hogy a szablyoz hatsgok Eurpban a jogalkoti cl egyrtelm jog-szablyi meghatrozsa hinyban gyakran knytelenek trsadalompolitikai krdsekben dnte-ni, s erre rdekeket bekapcsol jogintzmnyek alakulnak ki, vagy jogi szablyozssal, vagy akr anlkl. St, olyan is elfordul, hogy a konkurl rdekek eldntst magukra a piaci szereplkre bzza a jogalkot, radsul nem elgg formalizlt rendszerben. A hatsg e megegyezseket pedig csak jvhagyja.

6 Ennek rszletes elemzse olvashat Nagy [2005].


annyiban pontostja ezt, hogy a konkrt normaszvegre is joguk van szrevtele-ket tenni az rintetteknek, ilyen formn ez meglehetsen hasonlt egy egyszers-tett trvnyhozsi eljrshoz. Fontos kritrium, hogy jelents trsadalompolitikai krdsek eldntse nem deleglhat (negatv felttel), ezrt a nyltvg jogalkoti hatskr-delegls az esetek tbbsgben alkotmnyellenes.7

Tovbbi kritrium, hogy definilni kell a hatskr cljt, azt a standardot, amely a trsadalompolitikai dnts ltt jelenti, tovbb azt a mdszert, amely alapjn azt konkretizljk (pozitv felttel). Ezt a jogalkotnak oly mrtkig kell megtennie, hogy az ltalnos magatartsi szably az rtk- s rdekvlasztst kifejezze, ennek keretei kztt a szablyoz hatsg rvnyestheti sajt irnyvonalt (policy). A nyltvg fel-hatalmazsok eszerint akkor elfogadhatbbak, ha van kialakult kzigazgatsi szakmai, piaci gyakorlat. Ilyennek minstettk a pnzintzeti tevkenysgen bell a konszoli-dci, a fzi s a likvidits krdseit. ltalban szigorbb a bri gyakorlat, ha magn-szervezetek kapnak jogalkotsi hatskrt, mg hatsgi rmegllapts tekintetben engedkenyebb a gyakorlat (igazsgos, sszer legyen, s ne legyen diszkriminatv).

Vgl tovbbi kritrium a megfelel kontroll lte. Ez lehet politikai vagy jogi kontroll. Politikai kontroll az, ha a normaszveget fel kell terjeszteni a Kongresszus-hoz, amely kifogst emelhet, megakadlyozhatja annak hatlyba lpst, vagy azt brmikor megvltoztathatja. Jogi kontroll a brsgi fellvizsglat, amely az eljrsi s materilis felttelek megltt vizsglja. Ha a br konkrt gyben a jogalkoti hatskr hinyt llaptja meg, akkor azt a trvnyi szablyt nem alkalmazza, azaz nem ll fenn a jogalkots materilis felttele, ekknt a brsg hatskrtllpst l-lapt meg. Ezen tlmenen a brsg a dntst tartalmban nem vitathatja. Ehhez kpest a szablyoz hatsgok jogalkotsi eljrsnak csekly az anyagi jogi vetlete, elegend a formai szablyok betartsa. A brsg csak azt kveteli meg, hogy nyil-vnvalan sszer legyen az gy meghozott dnts (demonstrably rational). Ezrt a dntst mindig indokolni kell. Egy szrevtel figyelembevtele azonban a helytl-lsg vlelmt jelenti a bri gyakorlatban.

Eurpban a tkepiacok szablyozsa mellett a mdiaszablyozs terletn jelentkezett a szablyoz hatsgok irnti igny (lsd errl rszletesen Fazekas [2004]). Az 1980-as vek-ben a klnbz autonm testletek szmt jelentsen cskkentettk, mivel a kormny-zat sajt hatkony hatalomgyakorlsnak akadlyt ltta bennk (Fazekas [2004] 5. o.).

7 Nlunk azonban ilyen tpus kritriumrendszer nincsen, gy a jogalkoti cl meghatrozsa s kivlasztsa a gyakran tbb rszben ellenttes szablyozi hatskrt ad alapelvi rendelke-zsek kzl a szablyoz hatsg feladata. Az Egyeslt llamokban ltalban a brsg elfogadta az rszablyozs, hatsgi r megllaptsnak vagy a mindennapi kzigazgatsi gyakorlat rutin krbe tartoz krdsek deleglst. Itt olyan esetekrl van sz, amikor a problma kezelsre kialakult a piaci gyakorlat. Nlunk ez a kritrium nem is volna rendes brsg ltal vizsglhat, mert a hatskrt ad trvny fellvizsglata az Alkotmnybrsg hatskre, az alkotmnyra val kzvetlen hivatkozs ezrt nlunk nem lehetsges.


A gazdasgszablyozs s alkotmnyos jogok sszekapcsoldsa a mdiajog te-rletn jelentkezett a legnyilvnvalbb mdon, noha a versenyjog egsz karakterisz-tikjt ez a konfliktus hatrozza meg. A gazdasgi szervezetrendszerek szablyozsa nehzkes a jogi institucionalizmus individualizmusa, az alanyi jogok elmlete alapjn, ezrt a normatv s egyedi dntsek klnbsge is elmosdott vlik.

Az alkotmnyos alapjogok tkzse a hagyomnyos versenyjoggal jl lemrhet azon, ahogy a verseny szabadsga tkzik a vllalkozs jogval, amikor

sszekapcsolsi tilalmakat (jsg/rdi/televzi, kbel/tvkzls) rnak el struk-turlis ktelezettsgek krben;

a jog a vllalaton belli jvedelemtcsoportostst, keresztfinanszrozst s rprs jelleg magatartst tilalmaz;

szmviteli sztvlasztsi ktelezettsget rnak el kln jogi szemlyisg vllal-kozsok ltrehozsnak ktelezettsge nlkl.

Ez utbbiak a tulajdonosi autonmia elvvel tkznek, mg a liberalizcis cl szablyozsok [mint pldul a nylt hlzati hozzfrsi felttelek (Open Network Provision, ONP) a hrkzlsi szablyozs liberalizcis szakaszban], a helyi hu-rokhoz val hozzfrsi ktelezettsg vagy a referencia-ajnlattteli ktelezettsg a hatlyos elektronikus hrkzlsi jogban a szerzdsi szabadsg elvbe tkzik.

A tmegkommunikci terletn ezek az alkotmnyos problmk annyival je-lentenek tbbletet, hogy a tmegkommunikci szabadsgjogi megkzeltsnek vlsgt ljk ppen,8 amikor a tulajdonosi szemllet szembekerlhet az jsgri au-tonmival (a sajtszabadsggal) s ennek kezelsre a korbbi felelssgi rendszerek alkalmatlanok, a gazdasgi reklmozs fogyaszti megtvesztsre val alkalmassga rendkvl megnvekszik, msrszt igny keletkezik az informcis alapjogok biz-tostsra a mdia minden terletn, amely pp az informcirobbans miatt vlik veszlyeztetett.9 Srkzy [2002] arra is rmutat, hogy a tmegkommunikci sajtos gazdasgi joga (a sajt- s mdiajog) a civil s kzjogi elemeket rendellenesen keveri. A kereskedelmi jogalanyok az alkotmnyos alapjogok megvalstsa ell a civiljogba szknek, mikzben kzjogi jelleg tbbletjogokat kapnak. A kzjog s a magnjog ezeken a terleteken nemcsak szervezetileg, de funkcionlisan is keveredik, amely a tjkoztatsi ktelezettsg s az zleti titok tkzsben nyilvnul meg. Mindezt tetzi az immaterilis javak legitimlsa, a szerzi jog talakulsa.

8 Lsd errl rszletesebben Habermas [1993], Srkzy [2002] 18. o. 9 Mg az informcirobbans eltti idszakban az jelentette a problmt, hogy miknt gyjtsnk

anyagot pldul egy ilyen tanulmny megrshoz, ma a f problmt a lnyeges informcik ki-vlogatsa jelenti, amelyek gyakorlatilag lthatatlann s elrhetetlenn vlnak a nagy keressi kltsg miatt. Ezrt vlik egyre fontosabb a kzrdek adatok krnek minl teljesebb kodifiklsa s elrhetv ttele, ennek a folyamatnak j pldja az elektronikus informciszabadsgrl szl 2005. vi XC. trvny hatlyba lpse.


Az 1990-es vekben aztn mind az OECD, mind az Eurpai Uni joganyagban ms sszefggsekben vetdtt fel a szablyoz hatsgok szksgessge.10

Az OECD f clkitzsei kztt szerepel, hogy tagorszgai hatkony, piacorien-tlt szablyozsi politikt folytassanak, amely elsegti a versenyt, s ezen keresztl a fogyasztk s a trsadalom rdekeit szolglja. A f kvetelmnyek ezen a tren a hatkony llam megvalstsa rdekben a kzigazgats mkdsnek egysze-rstse, az rtkels, ellenrzs mechanizmusainak fejlesztse, a deregulci (ahol a piaci mkds hatkonyabb, ott nincs szksg kiterjedt jogi szablyozsra), illetve fggetlen szablyozk (szablyoz hatsgok) mkdtetse.11

Az Eurpai Kzssgek szervezeti rendszerben mr az 1970-es vek ta m-kdnek szablyoz hatsgok (vagy gynksgek: European Agencies EAs). Ezek ltrehozsa nem kzvetlenl az Eurpai Kzssgek alapszerzdsbl, hanem a Ta-ncs ltal alkotott rendeletekbl vezethet le. Elssorban a szocilpolitika (pldul Eurpai Kpzsi Alaptvny), valamint a bels piac szablyozsa (pldul Bels Piaci Harmonizlssal Foglalkoz Hivatal) terletn mkdnek, de az 1990-es vekben ettl eltr clokra is hoztak ltre ilyen szerveket.12

A tagllamok szintjn fejldsk az 1990-es vekben kapott igazi lendletet, amikortl kezdve az Eurpai Bizottsg egyre erteljesebben kezdte szorgalmazni az llami monopliumok leptst, vagyis a piacok liberalizcijt az gynevezett hlzatos ipargakban (telekommunikci, energia, szllts), valamint a bels piac szablyozsa tern. A liberalizci ellenre az llam gyakran fenntartott bizonyos tulajdonosi eljogokat vagy egyes befolysolsi mechanizmusokat, viszont ebben az esetben nem lehetett megengedni, hogy a szablyozsi funkci is a kormnyzat kezben legyen, hiszen azt az rdekelti pozcitl el kellett vlasztani. Tbbek k-ztt ezrt volt szksg arra, hogy relatve fggetlen szervekre bzzk a szablyozsi feladatok elltst (GeradinPetit [2004] 910.).

Az eddig ismertetett rvid trtneti bevezetbl levonhat az a kvetkeztets, hogy a modern szablyoz hatsgok klasszikus terlete egyrtelmen a liberaliz-lssal sszefgg szektorspecifikus szablyozs.

Ha megvizsgljuk, hogy a szakirodalom ma Magyarorszgon mely hatsgokat de-finil szablyoz hatsgknt, akkor igen szles a paletta. Horvth [2004] ide sorolja a Gazdasgi Versenyhivatalt, a Pnzgyi Szervezetek llami Felgyelett, a Nemzeti

10 Ezekkel a krdsekkel rszletesen foglalkozik Fazekas [2004] i. m. 812. o. A kvetkez ismertets ezen a dolgozaton alapul.

11 A szablyozsi reform alapdokumentuma a Regulatory Management and Reform Working Party ltal 1995-ben kidolgozott Recommendation of the Council of the OECD on Improving the Quality of Government Regulation, amely a ksbbi orszgjelentsek alapja lett. Lsd pldul Country Factsheets Public Management Initiatives and Promising Practices April 2004. http://www.olis.oecd.org/olis/2004doc.nsf/LinkTo/GOV-PGC%282004%2913 (2008-12-01).

12 Az eurpai gynksgek felsorolst lsd Yataganas [2001] 23. o.


Fogyasztvdelmi Hatsgot, a Nemzeti Hrkzlsi Hatsgot, az Orszgos Rdi- s Televzi Testletet, a Magyar Energia Hivatalt s egyes helyi kzszolgltatsok tekintetben (kzmves ivvzellts, kztemet fenntartsa, tmegkzlekeds, teleplsi hulladkgazdlkods) a helyi nkormnyzatokat, melyet Fazekas [2004] is elfogad, de Czuczai [2004] ide sorolja a privatizcit leveznyl PV Rt.-t is (5. o.). Emltst rdemel tovbb legalbbis feladatai alapjn az idkzben megsznte-tett Magyar Vasti Hivatal (jogutdja a Nemzeti Kzlekedsi Hatsg) is, joglls szempontjbl e krben Molnr [2000] megemlti a Kzbeszerzsek Tancst (illetve annak szervt, a Kzbeszerzsi Dntbizottsgot) is.

A SZABLYOZ HATSGOK JOGALKALMAZSNAK TARTALMI ELEMZSE

A kvetkezkben bemutatjuk azokat a fogalmi kritriumokat, amelyek egy tnyle-ges szablyoz hatsgot tartalmi rtelemben is elklntenek ms kzigazgatsi hatsgoktl. Szmos, a szakirodalomban szablyozi jelleg tevkenysget vgz szervezet e tulajdonsgok kzl nem felttlenl rendelkezik mindegyikkel ebben az esetben a tiszta modellszer funkcionlis fogalom megalkotsra treksznk. Elfordulhat azonban, hogy szmos ms olyan hatsg is felmutat szablyozi jelleg jogalkalmazst, amelyet a szakirodalom nem emlt. Hrom olyan jogi sza-blyozs immanens tartalmt alkot tnyezt klntnk el, amelyek alkalmazst szablyoz hatsg vgzi. Bemutatjuk egyttal e jellemzk nhny kvetkezmnyt (sajtos problmkat), valamint az ebbl kvetkez azon hatskrket, szablyozsi eszkzket, amelyeket a szablyozi tevkenysg megkvetel, ekknt ezek lte vagy nem lte jelzi azt, hogy szablyoz hatsgrl van-e sz, avagy valami msrl. Be-mutatjuk tovbb az ideltipikus szablyoz hatsg szervezeti jellemzit is, amely azonban funkcionlis fogalmi defincinknak nem meghatroz eleme.

Els fogalmi elem: a kzgazdasgi fogalmakra pl absztrakt jogi normk alkalmazsa

A szablyoz hatsg egyik meghatroz jellegzetessge, hogy jogalkalmazsa kevs szm, de rendkvl absztrakt anyagi jogi normra pl, melyek jogi ktttsge csekly.13

13 Pldul, ha jogalkot azt mondja, hogy jogellenes minden olyan magatarts, amely kzrdeket srt, akkor ezt tkletesen absztrakt anyagi jogi normnak nevezzk, mert olyan fogalmakkal operl, amelyeknek nincs konkrtan s egzaktan lerhat nyilvnval tartalma. Ha csak ez az egy anyagi jogi norma szablyoz egy jogterletet, akkor ilyen szably esetn kizrt a trvnyessgi fellvizsglata egy llami dntsnek, hiszen a kzrdek konkrt tartalmt egy kzigazgatsi szerv szabad beltsa szerint llapthatja meg, aki fogalmilag a kzrdek kpviselje. Kauzlis (konkrt)


Absztrakt a jogi norma, ha azon krlmnyek, felttelek, amelyek bekvetkezte esetn a jogi normban elrt magatartsi szably rvnyes, nem pontosan krlr-tak.14 Pldul, amikor a jogszably azt mondja, hogy tilos a gazdasgi erflnnyel visszalni, akkor mind a visszals, mind a gazdasgi erflny fogalma nem pontosan meghatrozhat. A jogi norma magas absztrakcis szinten ll fogal-makat hasznl, s ilyen esetben a jogalkalmaz szabad beltsa nagy. A szablyoz hatsgok jogalkalmazsa radsul olyan absztrakt fogalmakkal operl, amelyek sorn a mrlegelst nem jogelvek, hanem kzgazdasgi fogalmak tltik ki. A jogi fo-galmakat, hogy rtelmezhetk legyenek, kzgazdasgi tartalommal kell megtlteni (pldul hatkonysg, kltsg, kereslet, knlat, tisztessgtelen r stb.), amelynek kvetkeztben a tnylls tisztzsa ezekben az gyekben csak kzgazdasgi kr-dsekben val llsfoglalssal lehetsges.

Pldul a versenyhivatal legfontosabb beavatkozsai nhny jogszablyhelyen, a versenytrvny15 11. s a 21. paragrafusn alapulnak (de a fogyaszti dntsek tisztessgtelen befolysolsa esetn is csak a versenytrvny 8. s 9. paragrafusnak, a fzikontrollgyek esetben pedig a 30. paragrafusnak van tnyleges jelentsge). Jellemz, hogy szablyoz hatsgok eljrsai esetn nem az alkalmazand jogsza-blyhely mibenlte a vita trgya, hanem kizrlag annak rtelmezse.

Ezek a normk olyannyira elvontak, hogy az eljrs megindtsakor mg csak meg sem lehet elre becslni, hogy milyen rvels mentn hoz majd hatrozatot a hatsg. Ezrt a vdekezshez val jog biztostsa rdekben hogy az gyfelek szrevtelezsi jogukkal lhessenek, illetve az eljrs sorn rdemben vdekezhes-senek e hatsgok (eltren a klasszikus eljrsjogoktl) rendszerint kzlik a vr-hat dntst elzetes llspont formjban [Gazdasgi Versenyhivatal (GVH)] vagy hatrozattervezet-formban [Nemzeti Hrkzlsi Hatsg (NHH) Tancsa] stb.

Fontos rgzteni, hogy ugyan a technikai-szakmai szablyok s normk szere-pe a konkrt jogi szablyozsban nagy vagy a gyakorlaton keresztl tlslyoss, dominnss vlik , ez nem jelent tnyleges elhatrolsi szempontot. Az adjog-ban pldul a szmviteli szablyok hasonl technikai-szakmai szablyok, ahogy az

egy anyagi jogi norma, ha pldul azt mondja: ha a szolgltat a panaszra 30 napon bell nem v-laszol, rtve ezalatt a vlaszlevl 30. napon trtn postra adst a panasz rkeztetstl szmtva, akkor ez a magatarts jogellenes. Ez utbbi esetben kategorikus jogi normrl beszlnk, a jogal-kalmaz hatsgnak nincs semmilyen mrlegelsi lehetsge, csak a tnyllst kell megllaptania.

14 Itt teht az absztrakt jogi szablyozs ellenttprja taln a kazuisztikus (minden esetet kln-kln szablyoz) jogi szablyozs lehetne, azzal a megszortssal, hogy a modern jogi szablyo-zs ltalban is az absztrakt jogi szablyozst rszesti elnyben. Ha pldul azt mondjuk, hogy a szolgltatnak a fogyaszti panaszra adott vlaszlevelet a panasz kzhezvteltl szmtott 30 napon bell kell postra adni vagy ms mdon a panaszosnak kzbesteni, akkor egy jl krlrt hipotzisrl beszlhetnk, ahol sem a szolgltat, sem a jogalkalmaz hatsg rszrl nincs le-hetsg jogi mrlegelsre.

15 1996. vi LVII. trvny a tisztessgtelen piaci magatarts s a versenykorltozsok tilalmrl (Tpvt), rviden versenytrvny.


ptsi gyekben is szmos szakmai szabllyal tallkozhatunk. Ez teht nem ritka a klasszikus kzigazgatsi terleteken sem. A lnyeges klnbsg abban van, hogy nemcsak a joganyagot viseli meg ezekben az esetekben a technikai-szakmai szablyok nagy tmege,16 hanem ezek vgs soron nem is valdi szakmai szablyok. Sokkal inkbb kzgazdasgi fogalomrendszerre pl normatartalom kitltsrl van sz.17 Mg mszaki tartalm krdsek szakrti kzremkdssel az esetek legnagyobb rszben eldnthetk, addig a kzgazdasgi tpus szakmai krdsek, lvn a kz-gazdasgtan sztochasztikus trsadalomtudomny, nem a sz eredeti rtelmben vett szakrti krdsek. A kzgazdasgi szakrtk csak egyes empirikus mdszerek alkalmazsval tudnak hozzjrulni az gyek eldntshez [hipotetikus monopo-lista (SSNIP) teszt, konometriai szmtsok stb.], de nem kpesek egzakt mdon, jogilag is relevns s vitathatatlan piacmeghatrozst adni, vagy a tisztessgtelen r fogalmt meghatrozni. Ez utbbi a jogalkalmazs feladata.

A jogalkalmaz teht ezekben az esetekben nem kerlheti el a kzgazdasgi kr-dsekben val llsfoglalst, ugyanakkor fggetlen szakrtk ltal ezek a krdsek egzaktan nem vizsglhatk. A kzgazdasgi krdsekben val llsfoglals minden piaci struktrt vizsgl, strukturlis problmkat kikszbl, de akr vllalkoz-sok magatartst a kzgazdasgi sszersg szempontjbl vizsgl hatsg ese-tben szksgszer. gy ebbe a krbe ktsgtelenl bevonhatk azok a hatsgok, amelyek rszablyozsi jogkrrel rendelkeznek, mert az rszablyozs alapja min-dig a kltsgalapsghoz val viszonyts. Az egysgkltsg meghatrozsa pedig kzgazdasgi jelleg krds. Noha kln szakterletrl van sz, ide tartoznak azok a hatsgok is, amelyek jogalkalmazsukat egyes esetekben kzvetett kzgazda-sgi bizonytkokra alapozzk. gy ennek a kritriumnak eleget tesz a Gazdasgi Versenyhivatalon kvl a Magyar Energia Hivatal (MEH), a Nemzeti Hrkzlsi Hatsg (azon bell a Tancs), a hajdani Magyar Vasti Hivatal, az egyes helyi kz-szolgltatsok tekintetben a helyi nkormnyzatok, valamint egyes feladatkrk tekintetben a Pnzgyi Szervezetek llami Felgyelete (PSZF) s az Orszgos Rdi- s Televzi Testlet (ORTT) is.18 Ugyanakkor a Nemzeti Fogyasztvdelmi

16 Pldul ez a tmegessg a GVH joganyagra nem igaz, a Magyar Energia Hivatal (MEH) meg jogi szablyozs hinyban kifejezetten maga alkotja ezeket a technikai-szakmai szablyokat.

17 Ennek mibenltrl lsd rszletesebben Kovcs [2006], mely bemutatja, hogy egyes jogi fogalmakat, pldul a tisztessgtelenl tlz r absztrakt fogalmt, hogyan tltik meg kzgazdasgi fogalmak tartalommal. Ronald Dworkin lesen mutat r, hogy nincs jogi korltok nlkli szabad belts, azt jogelvi mrlegels tlti ki, mely egyben jogi ktttsget jelent. (Dworkin [1996] 3849.) Ha meggondoljuk, hogy jogelvekbl ered korltokat kzgazdasgi rvelsek helyettestik, akkor ki-mondhatjuk, hogy ez valdi szabad belts. Ez jelenti a bri trvnyessgi kontroll s a jogterlet viszonyban a legfbb konfliktus forrst.

18 Hozz kell azonban tenni, hogy a MEH, PSZF s ORTT esetben a kzgazdasgi krdsek csak egyes eljrsokkal sszefggsben jelentkeznek viszont ilyenkor rendszerint s szksgszeren , de magn az eldntend krdsen bell nem is felttlenl dominnsan. Pldul a MEH, amikor minsgi kvetelmnyeket hatroz meg a szolgltatknak a jvre nzve, olyankor dominnsab-


Hatsg, a Kzbeszerzsek Tancsa (Kzbeszerzsi Dntbizottsg) s az PV Rt. e kritriumok szerint nem beazonosthatk.19

Az absztrakt anyagi jogi normk kvetkezmnye, hogy a jogalkalmazs kttt-sge cseklyebb, mint azt a hagyomnyos jogllami felfogs kvnatosnak tartan, ezrt a brsgok rdemi fellvizsglata az okszersgi kvetelmnyek vizsglatra korltozdik. Ez pedig azt jelenti, hogy a jogorvoslatot krnek azt kell bizonytania a brsgok eltt, hogy a hatsg mrlegelse az absztrakt norma alapjn okszert-len volt, nem elg arra hivatkoznia, hogy van okszerbb, gazdasgilag hatkonyabb szablyozsi md is. Ezrt a gazdasgilag hatkony szablyozs kialaktsa mindig a jellemzen egyfok eljrsban dnt hatsg feladata. A brsgi trvnyessgi kontroll a szoksosnl termszetnl s nem szablyozsnl fogva korltozot-tabb. Ez rthet is, ha vgiggondoljuk, hogy a hatsgok az adott tmakr specialis-ti, mg a brk szksgszeren mondhatnnk fogalmilag generalistk.

Msodik fogalmi elem: a szablyoz hatsg kvzijogalkotsa ex ante tpus jogalkalmazssal

Ez a jogi szablyozst jellemz tnyez tautolginak tnik, hiszen a definilni k-vnt fogalmat hatrozza meg ms szavakkal, legalbbis els ltsra. Ez az, amit a jogirodalom gy szokott hvni, hogy az egyedi dntsek, aktusok normatv jelle-gek, jogszablyszerek, s ilyenkor jogszablyi felhatalmazs nlkl, hatskrn tlterjeszkedve, de mg a feladatkrbe tartozan cselekszik a szablyoz hatsg (Magyar [2003]). Lehetsges ugyan, hogy tnyleges gyakorlatban pldul a Magyar Energia Hivatal hatskrn tlterjeszkedve de feladatkrbe tartozan hozza meg egyes egyedi aktusait, egy ilyen eljrsi md azonban semmi esetre sem llna

bak a mszaki fejlds s technolgia krdsei, ezek htterben azonban msodlagosan s rsz-ben rendszerint kzgazdasgi sszefggsek is llnak. Nem szabad tovbb sszekeverni a MEH r-fellvizsglati jogkrt az egyedi hatsgi rszablyozssal, hiszen e krben ugyan vgez kz-gazdasgi elemzseket, de vgs soron jogszably hatrozza meg a hatsgi rakat, ilyen esetben pedig nem beszlhetnk hatsgi rszablyozsrl. A PSZF s ORTT esetben, a tevkenysgk egszt tekintve, nem is beszlhetnk a kzgazdasgi tmk dominancijrl, de szksgszeren kell foglalkozniuk legalbb rszben ilyen krdsekkel is, mert egy gazdasgi cl piacszablyozs csak gy vgezhet el.

19 Elfordult mr, hogy alkalmassgi kritriumok krben a Kzbeszerzsi Dntbizottsgnak azt kel-lett megtlnie, hogy bizonyos mrlegbl, eredmnykimutatsbl nyert kzgazdasgi mu tatk meny-nyiben szigorak a kzbeszerzs trgyhoz mrten (FB 7.K.30011/2005/16., FIT 3.Kf.27731/2006/4.). A kzgazdasgi mutatk rtelmezse azonban mg mint tnyekre vonatkoz lltsok szakrtvel vizsglhatk, s viszonylagos egzaktsggal meghatrozhatk, gy a mrlegels alapjul nem a kz-gazdasgi elvek szolgltak. Ha azonban ilyen el is fordulna, az inkbb ritka kivtel lenne, s nem a Dntbizottsg jogalkalmazst jellemz vagy egyes esetekben szksgszeren s rendszerint elfordul helyzet.


meg a brsg trvnyessgi kontrollja eltt.20 Ami minket rdekel az az, hogy mitl lesz normatv jelleg egy egyedi aktus, mit rtnk pontosan ezen.

Elljrban hangslyozni kell, hogy e normatv tartalm egyedi aktusoknak semmifle kze nincs azokhoz a nem ktelez erej (soft-law) normatv aktusok-hoz,21 amelyeket a szablyoz hatsgok kapcsn ebbli minsgt bizonytand a szakirodalom elemezni szokott.

A szablyoz hatsg ex ante tpus kvzijogalkotsa jogalkalmazsnak defincija: olyan jogi szablyozs alapjn trtn eljrs, amely tbbcl, illetve a cl meghatrozsa is a hatsgra van bzva, ezrt az optimlis legjobb dnts meghozatala eleve kizrt. Legfeljebb az elsnek megtallt kielgt dnts hozhat meg, amely nem zrja ki ms tpus dntsek megfelelsgt, ezrt a jogi indokols nem alkothat zrt logikai egysget, gy a dntshozk preferenciinak, rtkeinek, a jtkszablyoknak egysgeseknek kell lennik. Az egyedi dntseket az adott szablyozott terlet egszre vagy meghatrozott csoportjra nzve egyszerre s egy idben hozzk meg. E dnts jellegzetessge minden esetben az ex ante jelleg, teht az, hogy a tnylls jvbeli piaci szitucik becslsre pl, valsznsgi jelleggel.

Egy egyszer pldn keresztl rzkelhetjk az alapvet klnbsget, amely egy klasszikus egyedi jogalkalmazs s egy szablyoz hatsgi egyedi jogalkalmazs kztt van.

Vegyk pldaknt azt, amikor a Gazdasgi Versenyhivatal tbbek kztt a Mol 95-s oktnszm benzinre vonatkoz rkpzst vizsglta abbl a szempontbl, hogy tisz-tessgtelenl tlz rakat alkalmaz-e a Mol Nyrt. (Vj. 33/2004.). Az gyben kszlt vizsgli jelents tlz razst rzkelt bizonyos rkpzsi mdszerekre visszavezet-heten, ezrt egy meghatrozott rformula elrsra tett javaslatot. A Versenytancs vgl megszntette az eljrst, majd ezt a dntst megtmad felperest arra hvta fel a br a trgyalson [FB 7.K.34297/2004. szm folyamatban volt fvrosi brsgi gy (fellvizsglt hatrozat szma: Vj-33/2004/24.)], hogy ha rformula alkalmazst kri, akkor mondja meg, mi legyen ez az rformula. A felperes vgl elllt keresettl.22 Ha megnzzk az rak megllaptsrl szl 1990. vi LXXXVII. trvny (rtv.) 9. para-

20 Ahogy rmutattunk, az Egyeslt llamokban ppen a szablyozi jogkr brsg ltal kidolgozott korltja a jogszablyi felhatalmazs, az ezen kvli cselekvs ab ovo alkotmnyellenes. Ez pedig igaz a mi jogrendszernkben is.

21 A nem ktelez erej jog nellentmondsnak tnhet. A nem ktelez s a ktelez erej gya-korlat kztt az a klnbsg, hogy a jogalkalmaz az elbbitl jogi felhatalmazs nlkl is eltrhet, ha ezt trvnyes mrlegelssel teszi. Trvnyes a mrlegels, ha megindokolja azt, s indokolsa vals tnyeken alapul, illetve okszer. A jogszablyok mindig ktelez erejek (hard law) a ma-gyar jogban. Normatv eljrson pedig leegyszerstve az olyan jogi normkat rtjk, amelyeknek nincs konkrt cmzettjk. gy a jogszablyok definciszeren normatvak.

22 Az elllst azzal indokolta, hogy megismerve az iratok kzt lv szakrti vlemnyt (amely az rkpzs rszleteit tartalmazta), nem ltja a perbe fektetend energit s az esetleges pernyertessg eredmnyt arnyban llnak.


grafusnak 1. bekezdst, akkor lthatjuk, hogy hatsgi r megllaptsa trtnhet ttelesen vagy hatsgi r kiszmtsra vonatkoz szablyokkal. gy a versenyhatsg ltal megllaptott rformula (hatsgi r kiszmtsra vonatkoz szablyok) alkalma-zsa nem lenne ms, mint egy egyedi aktussal rvnyestett hatsgi rszablyozs. rdekes krds, hogy a versenyhatsg a tisztessgtelen tlz r alkalmazsa esetn egyltaln elrhat-e ilyen tpus ktelezettsget. Els rnzsre a Tpvt. 77. pa-ragrafusa 1. bekezdsnek g) pontja akr ezt is lehetv tenn, azonban figyelemmel kell lenni a 19/2004. (V. 26.) AB hatrozatra is, amelynek tkrben egy ilyen ktelezett-sg elrsnak trvnyessge a Tpvt. szablyai alapjn legalbbis ktsges.23 Elvi szinten is elmondhat, hogy amennyiben az ltalnos versenyfelgyeletet gya-korl hatsg arra kap jogostvnyt, hogy a tlz razst bntesse, s ekknt terelje a jogalanyokat a helyes irnyba, akkor ezen tlmenen nem helyezhet folyamatos sza-blyozs al vllalatokat, netn ipargakat, azon az alapon, hogy egy konkrt esetben a tlz razst mint jogellenes magatartst szlelte. Nem vletlen, hogy a Gazdasgi Versenyhivatal a gazdasgi erflnnyel val visszalssel kapcsolatos gyekben tar-tzkodik a jvre vonatkoz ktelezettsgek elrstl, noha szmos gyben utalt arra, hogy egy gazdasgi erflnyes vllalkozs akkor jr el megfelelen a kiszolgltatott fogyasztkkal szemben, ha ltalnos szerzdsi feltteleiben az rkpzs valamilyen mdszertanrl tjkoztatja a fogyasztt (lsd pldul Vj.147/2003. hatrozat 48. pont-jt). ltalban is az a jellemz a gazdasgi erflnnyel val visszals s klnsen a tisztessgtelen rak vizsglata sorn, hogy vizsglati mdszertant igen, de ltalnos, a jogalanyok ltal is kvethet zsinrmrtket nem hatroz meg a hatsg. St, a Gaz-dasgi Versenyhivatal a kartellgyekben s a fogyaszti dntsek tisztessgtelen befo-lysolsa kapcsn gyakorolt jogalkalmazsa tlnyom rszben az gyfelek legfbb problmjt az jelenti, hogy nem jsolhat meg, illetve nem szmthat ki elre, hogy mely magatarts lesz jogszer, s csak nagy ltalnossgban figyelhet meg bizonyos elvek rvnyeslse, amelyek azonban gyakran vltozhatnak is. E jogalkalmazs jellemzje teht, hogy a Gazdasgi Versenyhivatal csak azt tudja megmondani, hogy az adott magatarts jogszertlen volt, de azt nem tudja, illetve nem akarja meghatrozni, hogy mi lett volna a jogszer magatarts. (Ez a helyzet szoros

23 Az Alkotmnybrsg hatrozata rtelmezhet ltalban a hatsg trvny felhatalmazsa alapjn vgzett hatsgi egyedi jogalkalmazi dntsekkel megllaptott hatsgi rmegllaptsaira is. Ebben a hatrozatban az Alkotmnybrsg az rak megllaptsrl szl 1990. vi LXXXVII. trvny (rtrvny) 7. paragrafusnak 4. bekezdst nem azrt tallta alkotmnyellenesnek, mert a hatsg egyedi hatrozatban hatrozta meg a gygyszerrakat, hanem azrt, mert a jvbeli sza-blyozs lnyeges elemei, mind az r meghatrozsnak mdja, mind az ehhez vezet eljrs tekin-tetben az rtrvny 7. paragrafusnak 4. bekezdsnek tartalma hatrozatlan, kiszmthatatlan, s ezrt srti az Alkotmny 2. paragrafusnak 1. bekezdsbl levezethet jogbiztonsg elvt. Mind-ebbl kvetkezik az is, amit az Alkotmnybrsg konkrtan is rgztett, hogy trvny ltalnos, korltozs nlkli felhatalmazst rmegllaptsra a kzhatalommal rendelkez szervek rszre nem adhat, melybl kvetkezen minden rszablyozsra vonatkoz hatskr csak szken rtelmezhet, kizrlag konkrt feltteleket, garancikat s korltokat meghatroz rendelkezsen alapulhat.


sszefggsben van azzal, hogy az anyagi jogi normk absztrakcis szintje rendkvl magas, mondhatnnk olyan ltalnosak a keretelrsok, hogy informcitartalmuk nmagukban csekly.)

Ha egy hatsg nemcsak azt kpes meghatrozni, hogy mely magatarts jogszert-len, de azt is, hogy mi a jogszer magatarts, s van hatskre a konkrt jogszer magatartsra val ktelezsre, teht az absztrakt jogi norma ltalnos rvny konk-retizlsra, akkor valdi szablyozsi tevkenysgrl beszlhetnk.

Ha a jogszer magatarts konkrt elrsa akr aszimmetrikus szablyozs kere-tben meghatrozott piaci helyzetben lv (pldul erflnyes helyzetben lv) vl-lalkozsokra, akr ltalnos rvnnyel a vizsglt piac sszes szerepljre igaz, akkor az gyflegyenlsgbl, az egyenl elbns, a diszkrimincimentessg elvbl, vgs soron a jogegyenlsg alkotmnyos alapelvbl kvetkezik, hogy e konkretizlst az sszes piacon lv vagy adott helyzetben lv vllalkozsra vonatkozan azonos mdon kell elvgezni. Ebbl pedig egyenesen kvetkezik, hogy ezek az egyedi hatro-zatok normaszeren rvnyeslnek, mert egy napon, egyszerre kell azokat az egyes piaci szereplkkel szemben meghozni, s az abban foglalt ktelezettsgeket rvnyesteni.

Ennek tiszta formi a knlati oldalon kevs szerepls, a keresleti oldalon viszont sokszerepls piacon rvnyeslnek, teht fknt a fogyasztkkal szemben gazdasgi erflnyes helyzetben lv vllalkozsok esetn rzkelhetk.

Ha tudatosan aszimmetrikus szablyozsrl van sz, s a piac vevi s eladi oldaln is kevs vllalkozs tallhat, s klnsen, ha a vevi s eladi pozcik klcsnsek (ezek a nagykereskedelmi piacokon az elektronikus hrkzlsben s az energiaszektor terletn szoksosak), akkor a jogszer magatarts elrsa ms s mst jelenthet, azonban a szles rtelemben vett piac helyesebben az adott szek-tor egysges szablyozsa folytn e dntsek egymsra tekintettel szletnek meg, egymshoz kpest tekinthetk az elrt magatartsok jogszernek.

Ha pldul egy piacon kzel azonos helyzetben lv kt jelents piaci erej vllal-kozsra azonos ktelezettsgeket szabnak ki hatrozattal (mert a hatsg az egyenl elbns elvt is rvnyesti), akkor hiba csak az egyik jelents piaci erej vllalkozs tmadja meg a hatrozatot brsg eltt, a brsgnak elvileg a msik vllalkozsra ki-rtt ktelezettsgeket is meg kell vltoztatnia, klnben a szablyozs rtelmt vesz-ti. A brsg eltt lv hatrozatban foglalt ktelezettsgek ugyanis kizrlag akkor rik el a clzott hatst, ha a msik vllalkozsra kirtt ktelezettsgek is az j hely-zethez igazodnak. Ezrt az ilyen hatrozatok meghozatalakor a hatsg azt is nzi, hogy a piac ms szereplire kell-e ktelezettsget kirni, s az milyen ktelezettsg.

A kt esetkr jogi jellege azonos, nincs olyan tartalmi klnbsg, amely indokoln ezek eltr jogi kezelst. Mindkt esetkr jogalkalmazst is rint kzs specifikuma az, hogy brmely egyedi dnts jogszertlensge, konkrtan annak brsgi fellvizs-glat sorn trtn megllaptsa nemcsak azt jelenti, hogy a tbbi, azzal azonos vagy sszefgg dnts jogszertlen (aszimmetrikus szablyozsnl ez nem felttlen, csak


valszn lehetsg), hanem szksgszeren maga utn vonja a szablyozs kohe-rencijnak fenntartsa rdekben a tbbi nem fellvizsglt hatrozat mdostst.24

Mindebbl ltalnossgban nhny jogilag relevns kvetkeztets levonhat.Az egyik az, hogy ezek a hatrozatok szksgszeren ex ante jellegek, azaz jv-

beli magatartsokat rnak el mltbli tnyek rtkelse s azokbl vgzett valszn-sgi becslsek alapjn, azaz e hatrozatokban foglalt ktelezettsgek vrhat, jvbeli tnyek becslsn, gy nem ltez, csak vrhat tnyllson alapulnak. E tnyllst veti aztn ssze a hatsg az absztrakt jogi elrssal, s vonja le azon jogi kvetkeztetse-it, amelyek a hatrozat rendelkez rszben ktelez jogi elrsokknt jelennek meg.

A Gazdasgi Versenyhivatal eljrsban ex ante jellegek a vllalkozsok ssze-fondsa trgyban hozott hatrozatok, amelyekben az engedlyezs sorn azt kell elre megbecslni, hogy az sszefondsnak melyek a vrhat piaci hatsai.25 Az ilyen dntsek szksgszeren mrlegelsen alapulnak, nem pedig kategorikus jogi normn, ezrt trvnyessgi fellvizsglatuk is korltozott (Pp. 339/B. paragrafus). Ez az oka annak, hogy vllalkozsok sszefondsa esetn gyakrabban tallkozunk ktelezettsgvllalsokkal vagy azok hatsg ltali elrsval. Br egy hatrozat ex ante jellege s a jogszersget konkrtan meghatroz hatrozati elrsok szma kztt korrelatv a kapcsolat, mgsem szksgszer az, hogy egy ex ante jelleg hat-rozat egyben tarts magatartsszablyozst is jelentsen. A Gazdasgi Versenyhivatal hatrozatainak tbbsge nem is ex ante jelleg, hanem klasszikus ex post hatsgi fellpst jelent, ami pedig ex ante jelleg, az rendszerint nem jr egytt folyamatos magatartsszablyozssal.

A valdi szablyoz hatsgok hatrozatai jellemzen folyamatos (vagy nylt vg, ismtld) magatartsszablyozst jelentenek (venknti jelentstteli kte-lezettsg, kimutatsok benyjtsa jvhagysra stb.), amelynek hrom meghatroz kvetkezmnye van.

1. Egyrszt ezeknek a ktelezettsgeknek az rvnyestse vgrehajtsi eljrsban nehzkes (ha nem lehetetlen), amennyiben vgrehajtsi eljrson a pnzkvetels behajtst vagy meghatrozott cselekmny vgrehajtst (esetleg ingsg kiadst) rtjk. Ennek nyilvnval oka az, hogy nem egyszeri magatartssal trtnik a teljes-

24 Tipikus plda erre a MEH esetben az zemi s kereskedelmi szablyzatok vagy zletszablyza-tok jvhagysrl, vagy a minsgi kvetelmnyek meghatrozsrl szl hatrozatok (pldul a Magyar Energia Hivatal 6487/2005. vi hatrozatai, http://www.eh.gov.hu/gcpdocs/200602/ahivatalaltal kiadotthatrozatok2005_1.xls), illetve az NHH Tancsnak jelents piaci erre vonat-koz hatrozatai.

25 Ez az oka annak, hogy az ex ante hatsgi hatrozatok trvnyessgi fellvizsglata esetn, ha a hatrozathozatalt kvet tnyek nem igazoljk vissza az elzetes becslst, akkor az nem jelent jogszertlensget, hiszen azt kell ilyenkor a brsgnak megtlni, hogy a hatrozat hozatalakor ren-delkezsre ll adatok alapjn helyesen mrlegelt-e a hatsg (lsd pldul FB 7.K.31104/2005/17. szm tletet).


ts, a teljestsi hatridk csak egyes ktelezettsgek esetben jrnak le, s ismtld magatartsok esetn fogalmilag csak rszlegesen. gy a vgrehajtsi szakasz sztt-redezik, s a vgrehajts vgleges befejezsrl nem is igen beszlhetnk.

Ezrt a szablyoz hatsgok hatrozatainak rvnyestse specilis szablyo-kon26 s anyagi jogi brsgolson keresztl trtnik, amely hatrozatoknak mr van jl definilhat vgrehajtsi szakasza. A jogrvnyestsnek ebbl a specifikumbl is egy jogszablyszersg kvetkezik, a normatv szablyokkal azonos jogrvnye-slsi md rhet tetten.27

2. A msik meghatroz kvetkezmny az, hogy a folyamatos magatartsszablyozs szksgszeren folyamatos ellenrzst, a hatrozatok egymsra tekintettel val meg-hozatala pedig a teljes piaci helyzetrl ignyel folyamatos adatgyjtst s adatelemzst.

Ez az gynevezett piacfelgyeleti jogkr, amely a szokvnyos ellenrzsi-felgye-leti jogkrnl annyival szlesebb, hogy ennek gyakorlsa, az adatszolgltats irnti ignyek, nem felttlenl kthetk egyes hatsgi hatrozatok ellenrzshez, jog-szably betartsnak ellenrzshez vagy egyetlen gyflhez. Ilyen piacfelgyeleti jogkre van egyrtelmen a Nemzeti Hrkzlsi Hatsgnak, a Magyar Energia Hivatalnak, valamint volt a hajdani Magyar Vasti Hivatalnak, mg a Gazdasgi Versenyhivatal esetben egy kztes megoldssal tallkozunk, az gynevezett gazati vizsglattal. Az gazati vizsglat egyes piaci szektorok elemzsre irnyul, s a be-szerzett adatok clja nem konkrt hatsgi eljrs megindtsa, azonban a ksbbi-ekben konkrt hatsgi eljrsok megindtsra is felhasznlhat.28

Meg kell jegyezni azonban, hogy ez a piacfelgyeleti jogkr nem ltalnos felgyeleti jogkr abban az rtelemben, hogy mindig szektorspecifikusan rvnyesl. Ezrt tbbek kztt az ltalnos fogyasztvdelmi piacfelgyelet vagy a Gazdasgi Versenyhivatal piacszablyozsa az gazati vizsglat lehetsge ellenre nem jelent egyben valdi piacfelgyeleti jogkrt.29 E piacfelgyeleti jogkr tovbbi kt alkvetkezmnnyel jr.

26 Pldul Eht. 188. paragrafusnak 16. pontja az elektronikus hrkzlsre vonatkoz szably fogal-mba sorolja a jogszablyokat s a hatsg hatrozatait is, ekknt mindkett megsrtse azonos eljrsokat s jogkvetkezmnyeket indukl.

27 Ha a Madarsz [1989] szerinti jogrvnyeslsi mdokat vesszk alapul, akkor azt ltjuk, hogy a hatrozat vgrehajtsnak ellenrzse ilyenkor nem vgrehajtsi eljrs lefolytatst, hanem az ex lege jogrvnyeslshez hasonlan, tovbbi kzigazgatsi eljrs lefolytatst vonja maga utn (lsd Madarsz [1989] 259271., 415442. o.)

28 Fontos megjegyezni, hogy egy alkotmnyos adatvdelmi szablyozs alapja az adatok beszerzs-nek s kezelsnek clhoz ktttsge, amely a klasszikus jogalkalmazsban azt jelenti, hogy csak jogszablyban (bizonyos adatok csak trvnyben) meghatrozott clra s csak az ahhoz szksges mrtkben krhetk adatok. Piacfelgyeleti jogkr esetn azonban a cl olyan szles, hogy a szk-sges mrtk elve kirl. Ennyiben a piacfelgyeleti jogkr alkalmazsa jelents kihvst jelent az alkotmnyos-jogllami mkds szmra.

29 Horvth [2004] szerint csak trvny adhat felhatalmazst az eljrsra, amelyet azonban a tteles jog nem igazol vissza, tovbb a beavatkozsi lehetsg szk rtelmezse sem rhet tetten sem a jogi szablyozsban, sem a gyakorlatban, valamint az sem tarthat nzet a tteles jog alapjn, hogy egy


a) Egyrszt, a konkrt magatartssal szembeni fogyaszti panaszoknak s a piaci szereplk panaszainak a jelentsge megn, de nem a konkrt magatarts, hanem a piacszablyozs egsze szempontjbl, ezrt jellemz, hogy az Alkotmny 64. pa-ragrafusnak 1. bekezdsben biztostott panaszjog, valamint az ezt kibont, a 2004. vi XXIX. trvny 142143. paragrafusban szablyozott kzrdek bejelentsek s panaszok kezelsrl szl ltalnos szablyozs nem alkalmazhat, hanem azo-kat specilis szablyok helyettestik.30 Ezt az ltalnos panaszjogot korltozza az, hogy ez alapjn a fellps nem automatikus trvnyi ktelezettsg, hanem gyakran a kzrdek szablyozsi rdek mrlegelstl fgg; tovbb ppen emiatt egyb eljrsi garancik (pldul formlis jogorvoslati jog biztostsa) kapcsoldnak ezek-hez a jogviszonyokhoz.

b) Msrszt, a folyamatos magatartsszablyozs szksgszeren ltalnos hatssal van a piaci szereplk, illetve a vllalkozs s fogyasztk kzti szerzdsi jogviszo-nyok ra, hisz a folyamatos magatartsszablyozs korltozza a vllalkozs gazdas-gi tevkenysgt, szerzdsi szabadsgt. Ennek kt tovbbi, alig hangslyozhat, fontos kvetkezmnye van.

Az egyik az, hogy ezek a hatrozatok korltozzk a magatartsszablyozott piaci szerepl szerzd partnereit is, akiknek kzvetlen rdekk fzdhet e korltok megha-trozshoz, illetve ezen korltok ismerethez. Ebbl megint csak kt dolog kvetkezik: megn a nyilvnossg s a hatsgi eljrsok tlthatsgnak, transzparencijnak a szerepe, valamint a hatrozattal tnylegesen rintettek kre nem hatrozhat meg pontosan. Ez utbbival kapcsolatos eljrsjogi kvetkezmny, hogy az eljrs lefoly-tathatsga rdekben az gyfli krt a tteles jognak le kell szktenie, msrszt biztostania kell ms jogintzmnyeken keresztl ezen rdekek rvnyeslst is.

Ebbl kvetkezik, hogy mg az absztrakt jogi szablyok az elzetes llspont, ha-trozattervezet jogintzmnyeit hvjk letre, addig a pontosan meg nem hatrozhat gyfli kr kvetkezmnye egyrszt az gyfli definci pontosabb meghatrozsa, jellemzen szktse, msrszt az gy kimarad egyb rdekeltek jogorvoslati jognak biztostsa a hatrozattervezetek nyilvnossgn s az erre tehet szrevtelezsi jogon keresztl.31

szablyoz tancs dntseinek fellvizsglata a polgri nemperes eljrs szablyai szerint folyna le. Ezek lnyegben trgyi tvedsek, amelyeket a tteles jog alapjn brki ellenrizhet, de ez utbbi egy modellszer mkds lersa esetn is vitathat megllapts volna (Horvth [2004] 406. o.).

30 Mindez szoros sszefggsben van azzal a tnnyel is, hogy az gyfl-definci szablyozi eljr-sokban szkebb, ezrt akiknek jogt vagy jogos rdekt az gy rinti, eleve nem vehet rszt auto-matikusan az eljrsban.

31 A GVH jogalkalmazsban az elzetes llspontra ez a ttel nem igaz, mivel az ezt igazol jog-alkalmazsi specifikum (taln a fzikontrollt kivve) nem rvnyes a GVH jellemzen ex post jogrvnyestsre. A szablyozi jelleget klcsnz gazati vizsglat nyilvnossga azonban mr itt is megjelenik.


Ami a nyilvnossg krdst ltalban illeti, ennek szerepe lehet magnak a jog-rvnyestsnek a hatkonysgban is, ez azonban nem a piacfelgyeleti jogkr tipikus kvetkezmnye, hanem az ex ante s ex post szablyozs kzti tmeneti technika, amelynek alkalmazsa konkrt mltbli tnyeken s tnyllson alapul (ezrt nem ex ante szablyozs), viszont a konkrt ktelezettsg vagy nyilvnossg erejt alkalmaz szankci clja a prevenci, tovbbi jogsrtsek megelzse, ezrt az nmagban nem a mltbli problma szankcija, nemcsak annak orvoslsra irnyul (ennyiben mr nem is ex post jogrvnyests). Ez utbbinak tipikus pldja az ltalnos fogyasztvdelmi szervek egyedi hatrozatok meghozataln tlmen lehetsgei (Fazekas [2004] 20. o.).

3. A folyamatos magatartsszablyozs harmadik jelents kvetkezmnye, hogy a kzjog ezekkel a hatsgi hatrozatokkal lnyegesen szlesebb mrtkben avatkozik be a felek kzti polgri jogviszonyokba, mint egy klasszikus hatsgi jogalkalma-zs esetn. Ez kln knyszert (kgens) jelleg polgri jogi specilis szablyokat ignyel, msrszt e specilis polgri jogi szablyozs szinte induklja a polgri jog terrnumhoz is tartoz kzigazgatsi dntseket, egyebek kztt e specilis sza-blyozsbl ered judicilis jelleg hatsgi jogkrk kialakulst is.

Knnyen belthat, hogy a piacszablyozs anyagi jogi hatsa definciszeren polgri jogi jogok s ktelezettsgek meghatrozsnak rendszere, ha

a piacszablyozs lnyege a piaci szereplk magatartsnak folyamatos befoly-solsn keresztl valsul meg, s

e piaci szereplk piaci magatartsai fogalmilag ms piaci szereplkkel vagy a fo-gyasztkkal val viszonyait jelenti, s

a piaci szereplk kzti kapcsolatok rendes mkds esetn polgri jogi szerzd-ses jogviszonyok formjt ltik.32

Ez megnyilvnul a tteles jogi szablyozsban, amikor a szablyoz hatsgok ltal felgyelt terleteken az ltalnos szerzdsi feltteleket az adott szektorra vonatkoz kdex ttelesen rgzti, s amikor a piacfelgyeleti jogkr keretben lehetv teszi az ltalnos szerzdsi felttelektl val eltrs szankcionlst is [elektronikus hrkz-lsi trvny (Eht.) 68. paragrafusa 3. bekezdsnek a) pontja, a villamos energirl szl 2007. vi LXXXVI. (Vet.) 96. paragrafus 1. pontja stb.]. St, kiterjedhet ez a sza-blyozs ms szerzdsi felttelekre is, valamint a specilis polgri jogi felelssgi, va-lamint a szerzdsktssel, -mdostssal kapcsolatos ltalnos szablyozstl eltr szablyozst is megtallhatjuk [pldul a postrl szl 2003. vi CI. trvny (Pt.) 2228. paragrafusai]. Emellett rvnyeslhet az egyedi hatsgi szablyozson ke-

32 Ez is egy fogalmi, axiomatikus megllapts, noha a piaci szereplk kzti szerzdsen kvli jogviszo-nyok (szerzdsen kvl okozott kr) elfordulsa sem lehetetlen, azonban ez is a polgri jog terrnuma.


resztl megvalsul polgri jogi jogviszonyokba val beavatkozs (az ltalnos szer-zdsi feltteleken tlmenen, rak, referenciaajnlat tervezetnek jvhagysa stb.).

E specilis polgri jogi szablyozsra figyelemmel szinte clszersgi alapon knlja magt

az eljrs gyorstsa, a specilis ismeretek elrhetsge, a prhuzamossgnak elkerlsre e polgri jogviszonyokbl ered jogvitk egy kz-

ben val egyestse, amelynek termszetes fruma az adott szablyoz hatsg lehet.

Ilyen jogvits eljrsokra vonatkoz jogkre van a Nemzeti Hrkzlsi Hatsg Tan-csnak (Eht. 49. paragrafusnak 1. bekezdse), sajtosan hinyos szablyozs keretben a Magyar Energia Hivatalnak (Vet. 159. paragrafusa), az Orszgos Rdi- s Televzi Testletnek,33 valamint volt a hajdani Magyar Vasti Hivatalnak [a vasti kzlekeds-rl szl 2005. vi CLXXXIII. trvny (Vtv.) 7179. paragrafusai]. Sajtos nem szab-lyoz hatsghoz teleptett jogvits frumok vannak a tkepiacokon s a fogyasztv-delem esetben [az Fltv. 1837. paragrafusban szablyozott Bkltet Testlet]. A Kz-beszerzsek Tancsa Kzbeszerzsi Dntbizottsgnak viszont kizrlag jurisdictios jogkre van, s csakis ez.

A szakirodalom szerint e kvzijudicilis jogkr hinya jelzsrtk arra nzve, hogy valdi szablyoz hatsgokrl van-e sz. Ezzel kapcsolatban el kell oszlatnunk egy, a magyar szakirodalomban elterjedt tves nzetet, amely szerint a Gazdasgi Versenyhivatal jogalkalmazsa kvzijudicilis jelleg (lsd pldul Fazekas [2004] 20. o.). Ezt a megllaptst alapveten arra alapozzk, hogy a Gazdasgi Verseny-hivatal Versenytancsa fszably szerint trgyals alapjn jr el, azonban ennek oka alapveten a vdekezshez val jog biztostsa, e trgyals nem rtelmezhet a kzigazgatsi eljrsi trvny fogalomrendszerben, mert nem kontradiktrius eljrsrl van sz. A Gazdasgi Versenyhivatal Versenytancsa sohasem jogvitt brl el, az ellenrdek felek legfeljebb bejelenti pozcit, de sosem gyfli poz-cit foglalnak el, s ebbl kvetkezen a Gazdasgi Versenyhivatal gyeinek nincs semmilyen jogvitt elbrl jellege.34

A kzjog s magnjog keveredsnek tipikus jele az is, hogy a szablyoz hats-gok legtbbje a kzigazgatsi eljrsi trvny felhatalmazsa alapjn egyes krdsek-ben hatsgi szerzds ktsre is jogosult, amely a kzigazgatsi szerzdseknek

33 ORTT panaszbizottsga, a rdizsrl s televzizsrl szl 1996. vi I. trvny (Rtv. 47. pa-ragrafusa), azonban az ORTT a hatsgi szerzdshez kzelll kzszolgltatsi szerzdseken keresztl tovbbi specilis szablyozi jogostvnyokkal is rendelkezik.

34 A szakirodalom kvzibrskodsi jogkrrl beszl, amelybl a kvzi kifejezsnek nem tulajdon-tok jelentstartalmat. Ha a szakirodalom meghatrozn, hogy mit jelent a kvzi kifejezs ebben a kontextusban, akkor elkpzelhet lehet ms kvetkeztets levonsa is.


egy j vlfaja s nem tisztn kzjogi, de nem is tisztn polgri jogi sajtossgokkal br [pldul 180/2002. (VIII. 23.) kormnyrendelet (Vet. vgrehajtsi rendelet) 1/E. paragrafusnak 1. bekezdse]. Alkalmazsnak lehetsge ppen a szles mrlegelsi jogkrbl, az absztrakt normk lehetsgbl addik. A kzigazgatsi szerzdsek sajtos fajtjt jelentik az Orszgos Rdi- s Televzi Testletnek a msorszolgl-tatsi szerzdsei, amelyek a mkdsi engedlyhez hasonl funkcit is betltenek. Ezen jszer jogintzmnyek hatkonysga a szakirodalomban ma sem egyrtelm (Krmendy-kesLengyel [2007]).

Ugyangy a polgri jog s a kzjog hatrn fekszik az llam kizrlagos tulajdon-ban vagy az nkormnyzatok trzsvagyonban lv forgalomkptelen trgyak, illetve szks erforrsok elosztsra vonatkoz azon hatskrk, amelyek hasznostsval rendszerint az adott szektorral foglalkoz szablyoz hatsg foglalkozik. Egyrszt, e szks erforrsok (pldul a hrkzlsben, mdiaszablyozsban a frekvencik hasznlati joga) elosztsa nagyban meghatrozza a piac strukturlis viszonyait, msrszt a hasznostsi jogra vonatkoz tenderek kzjogi jellege kln dogmatikai vita trgya lehet. Ronald H. Coase a szellemi atyja annak az elkpzelsnek, hogy a rdifrekvencikat rverezs tjn kell kiosztani (Coase [1959] 140. o.). A mai magyar tteles jogban az errl szl dnts kzigazgatsi hatrozat, amely sajtos aktustani elemeket hordoz.

Ha sszefoglaljuk, hogy mely hatsgok felelnek meg ennek a msodik s sza-blyozi jelleget leginkbb kifejez modellkritriumnak, akkor megllapthatjuk, hogy jogalkotsszer ex ante jogalkalmazs jellemzi a Nemzeti Hrkzlsi Hatsg Tancsnak rszablyozsig terjed jogkreit, a Magyar Energia Hivatal eljrsa-inak nagy rszt (belertve a mkdsi engedlyeket, az zemi s kereskedelmi szablyzatok s zletszablyzatok jvhagyst, a minsgi kvetelmnyek megl-laptsra vonatkoz hatrozatokat, valamint legjabban a villamosenergia-piacon is bevezetett jelents piaci erej szolgltatkkal kapcsolatos szablyozsi jogkrket stb.). A hajdani Magyar Vasti Hivatalra vonatkoz szablyozs is ilyen mkdst tkrz. A Pnzgyi Szervezetek llami Felgyelete s az Orszgos Rdi- s Tele-vzi Testlet esetben szintn fellelhetk ezek a jegyek azzal, hogy szmos, szintn csak a szablyoz hatsgokra jellemz, a polgri jog s kzjog hatrn lv specilis dntstpus szerepe dominnsabbnak tnik. Ugyanez mondhat el a helyi nkor-mnyzatok szablyozi tevkenysgrl azzal, hogy ezen a terleten nem csak az eljrsjogi, de az anyagi jogi szablyozs is meglehetsen partikulris s tisztzatlan, gy szmos emltett jellemz mg nem rhet egyrtelmen tetten.

ltalban elmondhat, hogy a Gazdasgi Versenyhivatal nem tekinthet e krit-rium szerint szablyoz hatsgnak, noha szmos eleme kezdetleges formban vagy mdosult jogintzmnyben megtallhat, gy a szablyozsi jelleg bizonyos elemei kezdetleges formban felismerhetk. Ugyanakkor, szmos alapvet jellemzje inkbb a klasszikus jogalkalmazshoz ll kzel (alapveten nem szektorspecifikus, ex post jogrvnyests stb.). A Kzbeszerzsek Tancsa (Kzbeszerzsi Dntbizottsg),


amelynek feladatait egyes tagllamokban35 a versenyhatsg ltja el, szintn csak a sza-blyoz hatsgok egyik funkcija kapcsn rtelmezhet, gy teljes rtk szablyoz hatsgnak szintn nem nevezhet, ahogy az PV Rt. mg ennyit sem tud felmutatni ebben a krben. Az ltalnos fogyasztvdelmi szervek esetben pedig ezekbl az elemekbl alig, vagy szinte semmi sem rhet tetten. St, tbb lnyeges jellemz-jkben kifejezetten eltrnek (nem szektorspecifikus szablyozs, ex post jelleg stb.)

A harmadik fogalmi elem: a kzssgi jogi jellemzen irnyelvi szablyozs

A harmadik, kifejezetten az eurpai piacszablyozs specifikumt jelent jogi sza-blyozst jellemz tnyez, hogy ezek a jogterletek kzssgi jog ltal induklt, irnyelvek ltal szablyozott jogterletek. A tagllami jog az ezen irnyelvekkel val harmonizci kvetkezmnye, st ltk is lnyegben ennek ksznhet. Jl szlelhet azonban, hogy a kzssgi s a tagllami jogban elssorban az eljrsi jog dogmatikja teljesen eltr egymstl. gy az irnyelvek beillesztst nem lehet megoldani mindssze azzal, hogy ezen a terleten alkalmazand eljrsokra mgt-tes szablyknt a kzigazgatsi hatsgi eljrs ltalnos szablyairl szl trvnyt (Ket.) kell alkalmazni, noha ez jelenleg a jogalkotsi gyakorlat.

Az irnyelvi szablyozs mint kritrium igaz a liberalizcis folyamattal rintett hlzatos ipargak szablyozsra, valamint a kzbeszerzsi szablyozsra. A piac-szablyozsnak azonban van egy terlete, amely kzvetlenl az EK szerzdsbl vezethet le, s nem irnyelvi, hanem rendeleti szablyozssal rintett. Ez pedig az egysges bels piac megteremtsnek sarokkvt jelent ltalnos versenyszablyo-zs, amelynek lettemnyese Magyarorszgon a Gazdasgi Versenyhivatal.36 Ennyi-ben teht kilg a Gazdasgi Versenyhivatal ezen szablyozi hatsgok jogszablyi krnyezett jellemz kritrium all is.

Az irnyelvek e jogi rezsimek minden lnyeges szegmenst szablyozzk, noha a kzssgi szablyozsban is nagyon eltr szinten ll egy-egy terlet szablyoz-

35 Pldul Csehorszgban, lsd Vrday [2000].36 Elssorban a ngy alapszabadsg kzl az Eurpai Kzssgek alapszerzds harmadik rsze I.

cmnek 2. fejezete (fknt a 2830. cikkek), valamint a III. cm 3. s 4. fejezete rvnyestse jhet szba. Az alapszerzds 81. s 82. cikkt kzvetlenl alkalmazzk a tagllami kereskedelmet rint gyekben, amelyekhez klnbz bizottsgi csoportmentessgi rendeletek kapcsoldnak. A f-zikontroll szablyozsa kzvetlenl a 139/2004 EK tancsi rendeleten alapul, mg az eljrsjogi szablyozs is rendeleti formban trtnt (1/2003 EK tancsi rendelet). Ugyanakkor e rendelete-ket is szmos ajnls jelleg nem ktelez erej (soft-law) szably egszt ki [pldul a Bizottsg (2005/C 56/03) kzlemnye az sszefondsokhoz kzvetlenl kapcsold s azokhoz szksges korltozsokrl], tovbb a szablyozs egyes terleteihez kisebb jelentsggel kapcsoldik irny-elvi szablyozs is (a tisztessgtelen kereskedelmi gyakorlatokrl szl 2005/29/EK irnyelv, vagy a fogyasztvdelmi hatsgok egyttmkdsrl szl 2006/2004/EK irnyelv).


sa. Az irnyelvi szablyozs nemcsak a szablyoz hatsg eljrsaira vonatkoz alapvet garancikra, de a szervezeti oldalra s a szablyoz hatsgok ltrehoza-talra vonatkoz ktelezettsgre is kiterjed. Ennyiben az az rdekes jelensg figyel-het meg, hogy mg az alkotmnyos alapokon nyugv jogllami nemzeti jogrend e normkkal konfliktusba kerl a jogllami garancik biztostsa tern, addig az irnyelvi szablyozs nyjt olyan jogbiztonsg szempontjbl is rtkes garanci-kat, amelyek ezt legalbbis rszben ellenslyozzk.37 Ahhoz, hogy a szablyoz hatsgok fogalmt jl definilhassuk, a szablyoz hatsgok fogalmnak majd-nem egyetlen38 tteles jogi alapjt kpez relevns irnyelvi szablyozst legalbb rszlegesen ismertetni kell.39

Meg kell azonban jegyezni, hogy ezen szablyozsi terletekhez szmos ajnls jelleg norma is kapcsoldik (fknt bizottsgi kzlemnyek). Nem vontuk vizsgldsi k-rnkbe a kzbeszerzsi irnyelveket, mert br ezek is szmos garancilis szablyt tar-talmaznak, de mint ltni fogjuk, a kzssgi jog oldalrl nzve a kzbeszerzsi jogor-voslatokat vgz szerv nem szablyoz hatsg, hanem inkbb a brsg jogvitt eldnt szerv fogalomkrbe vonhat, s prtatlansga, fggetlensge is ebbl a szem-pontbl hangslyos, s nem ltalban a szablyozs megvalstsa szempontjbl.

37 Ilyen pldul a keretirnyelv 4. cikke [2002/21/EK irnyelve (2002. mrcius 7.) az elektronikus hr-kzl hlzatok s elektronikus hrkzlsi szolgltatsok kzs keretszablyozsrl], az EKSz alap-szerzds 10. cikkbl ered hatkony jogorvoslathoz val jog Eurpai Brsg ltali rtelmezse.

38 A magyar jogszablyok kzl egyetlen jogszably, az Eht. hasznlja ezt a fogalmat, amikor ms tagllamok hrkzlsi hatsgait jelli. ket szablyoz hatsgnak hvja. Ez a fogalomhasznlat is azonban az irnyelvi fogalomhasznlat beillesztsnek kvetkezmnye.

39 Az ismertets a kvetkez irnyelvek alapjn kszlt: az Eurpai Parlament s a Tancs 1997. december 15-i 97/67/EK irnyelve a kzssgi postai szolgltatsok bels piacnak fejlesztsre s a szolgltats minsgnek javtsra vonatkoz kzs szablyokrl, az Eurpai Parlament s a Tancs 2002/39/EK irnyelve (2002. jnius 10.) a 97/67/EK irnyelvnek a kzssgi postai szolgltatsok verseny szmra val tovbbi megnyitsa tekintetben trtn mdostsrl, az Eurpai Parlament s a Tancs 2003/54/EK irnyelve (2003. jnius 26.) a villamos energia bel-s piacra vonatkoz kzs szablyokrl s a 96/92/EK irnyelv hatlyon kvl helyezsrl, az Eurpai Parlament s a Tancs 2003/55/EK irnyelve (2003. jnius 26.) a fldgz bels piacra vonatkoz kzs szablyokrl s a 98/30/EK irnyelv hatlyon kvl helyezsrl, az Eurpai Par-lament s a Tancs 2002/21/EK irnyelve (2002. mrcius 7.) az elektronikus hrkzl hlzatok s elektronikus hrkzlsi szolgltatsok kzs keretszablyozsrl (a keretirnyelv), az Eurpai Parlament s a Tancs 2001/13/EK irnyelve (2001. februr 26.) a vasttrsasgok engedlyezsrl szl 95/18/EK tancsi irnyelv, az Eurpai Parlament s a Tancs 2001/14/EK irnyelve (2001. februr 26.) a vasti infrastruktrakapacits elosztsrl, tovbb a vasti infrastruktra haszn-lati djnak felszmtsrl, az Eurpai Parlament s a Tancs 2004/49/EK irnyelve (2004. prilis 29.) a kzssgi vasutak biztonsgrl, az Eurpai Parlament s a Tancs 2004/49/EK irnyelve (2004. prilis 29.) a kzssgi vasutak biztonsgrl, valamint a vasttrsasgok engedlyezsrl szl 95/18/EK tancsi irnyelv s a vasti infrastruktrakapacits elosztsrl, tovbb a vasti infrastruktra hasznlati djnak felszmtsrl s a biztonsgi tanstvnyrl szl 2001/14/EK irnyelv mdostsrl.


Az ltalunk vizsglt irnyelvek ktelezettsgknt fogalmazzk meg, hogy az adott gazatban a tagllamoknak egy vagy tbb nemzeti szablyoz hatsgot kell mkd-tetnik meghatrozott feladatok elltsra.40 Ez all kivtel a fldgz bels piacra vonatkoz kzs szablyokrl szl 2003/55/EK irnyelv (5. cikk), amely ezt csupn lehetsgknt emlti.

Az irnyelvek tbbflekppen hatrozzk meg, hogy az adott gazatban mely esetekben, milyen felttelek fennllsa esetn van szksg szablyoz hatsgokra. F ttel, hogy ha az adott piacon nincs hatkony verseny, akkor ennek biztostsra fggetlen szablyozt kell ltrehozni, noha majd ltni fogjuk, hogy a szablyoz ha-tsgok eljrsai gyakran ennek megllaptsra irnyulnak.

Az tlthatsg, a transzparencia s az ebbl levezethet szrevtelezsi jog, a beleszls joga (participation) is irnyelvekben rvnyestett elv, amelynek clja, hogy az llampolgrok, valamint a szablyozsi s jogalkalmazsi tevkenysg ltal rintett szervezetek valdi eslyt kapjanak arra, hogy rdemi informcikat szerez-zenek a szablyoz hatsgok mkdsrl, s abba bizonyos mrtkben rdekelti pozcijukbl kifolylag beleszlhassanak. A rszvtel, illetve beleszls csak intz-mnyestett konzultatv mechanizmusok tjn valsulhat meg, amelyekre viszonylag rszletes szablyok vonatkoznak a jelentstteli ktelezettsg elrsig terjeden (2002/21/EK irnyelv preambulumnak 37. bekezdse, 2003/54/EK irnyelv 23. cikk 1. s 8. bekezds). Egyrszt, szablyoz hatsg(ok) ltrehozsrl a Bizottsgot rtesteni kell, ami mr nmagban indokolja a fogalom pontos meghatrozst. Ezen tlmenen a hatsg mkdse sorn kteles egyttmkdni a Bizottsggal, neki jelentst tenni, szmra bizonyos hatrozatok tervezeteit megkldeni, megha-trozott informcikat rendszeresen vagy eseti jelleggel rendelkezsre bocstani, illetve adott esetben irnymutatsainak megfelelen eljrni, pldul a jelents piaci er meghatrozsa sorn.41

Fontos elrs, hogy az rdekelteket be kell vonni a dntshozatali mechanizmu-sokba. A hatrozattervezetek megkldsnek ktelezettsge nemcsak a Bizottsg, hanem az rdekelt hazai piaci szereplk, valamint a tagllamok kztti kereskedel-met rint gyekben ms tagllami szablyoz hatsgokkal szemben is ltalnos jelleggel fennll. Ennek az a clja, hogy az rdekeltek szrevteleket tehessenek, illet-ve adott esetben akr meg is vtzhatjk a tervezett intzkedst. Kiemelt jelentsge van nemcsak a klfldi, hanem a hazai trshatsgokkal val egyttmkdsnek (az elektronikus hrkzlsre vonatkoz keretirnyelv kln kiemeli a versenyhatsgot). A piacszablyozsi jogkr intzmnyeslsnek alapjn pedig ennek a konzultcis

40 97/67/EK irnyelv 1. cikk, 2002/39/EK irnyelv preambulumnak 27. bekezdse, 2003/54/EK irny-elv preambulumnak 15. bekezdse, 23. cikk 1. bekezds, 2002/21/EK irnyelv 3. cikk 2. bekezds.

41 97/67/EK irnyelv 14. s 22. cikk, 2003/54/EK irnyelv 23. cikk 8. s 12. bekezds, 2003/55/EK irnyelv 5. cikk, 2002/21/EK irnyelv preambulumnak 15. s 27. bekezdse, valamint 3. cikk 5. bekezds, 7. cikk 2. bekezds.


mechanizmusnak a msik oldala, hogy az irnyelvek a piaci szereplket ktelezi arra, hogy meghatrozott adatokat k bocsssanak a szablyoz hatsg rendelkezsre.42

Mindez egybecseng az ltalunk kifejtett eljrsjogi-jogalkalmazsi sajtossgok helyes jogi rtelmezsre vonatkoz llspontunkkal.

Igen sajtos egyttmkdst (koopercit) jelent s ez a szablyoz hats-gok egyik fontos specifikuma, hogy a tagllami szablyozk kztt sajtos infor-mlis konzultcis frumok lteznek. Van olyan irnyelv (2003/54/EK irnyelv preambulumnak 16. bekezdse), amelyik ezt kifejezetten elrja, de bizonyos ter-leteken ennek hinyban a szablyozs logikja ezt kiknyszertette. Az elektronikus hrkzls terletn az els ilyen frum megalaktst 1997-ben kezdemnyezte a Bi-zottsg, gy alakult meg a tagllami hatsgokat tmrt Independent Regulators Group (IRG), amelynek clja egy integrlt informcis rendszer mkdtetse volt. Ezt az informlis csoportosulst ksbb a Bizottsg dntsvel mr hivataloss tette, s ettl kezdve elsdleges feladata a Bizottsg s a tagllami hatsgok kztti kzvetts lett, illetve tancsadi, javaslattteli funkcikat is elltott a Bizottsg mellett. Az IRG megmaradt a tagllami hatsgok konzultatv szerveknt, mg a Bizottsg s taglla-mi hatsgok konzultatv szerve a European Regulators Group lett (ERG). Figyelemre mlt, hogy tagjai nem a tagllamot, hanem kifejezetten a nemzeti hatsgot kpvi-selik (Geveke [2003] 29. o.). A Nemzeti Hrkzlsi Hatsg Tancsnak jelents piaci erej szolgltatkra vonatkoz hatrozatainak brsgi fellvizsglata sorn az IRG s az ERG dokumentumai gyakran zleti titkot jelent kzigazgatsi iratok, ame-lyeken gyakran fontos hatrozati dntsek alapulnak, tovbb e szervek ltal ksztett dokumentumok is hivatkozsi alapul szolglnak, nem kis vitt vltva ki a perben rszt vev felek kztt.43 Ugyanilyen szervezetek ms hlzatos ipargakban is ltrejttek.44

A klasszikus szablyoz hatsgi tevkenysg krbe tartozik az adott szektorba tartoz kzszolgltatsi tevkenysggel kapcsolatos tarifk, illetve szmtsi mdsze-rek meghatrozsa, e krben fontos irnyelvi szablyozs lelhet fel, az elektronikus hrkzls terletn de ms terleten is pldul az egyetemes szolgltatsokkal kapcsolatban a nett elkerlhet kltsg elve a tmogatsok nyjtsakor (2003/54/EK irnyelv 23. cikk (2)(4) bekezds, 2003/55/EK irnyelv 18. cikk).

Az irnyelvek ltalnos szablyozs keretben egyrtelmen a szablyoz ha-tsgok feladatnak tekintik a jogvits eljrsok lefolytatst. Elssorban azt rjk

42 2003/54/EK irnyelv 23. cikk 12. bekezds, 2003/55/EK irnyelv 5. cikk, 2002/21/EK irnyelv preambulumnak 35. bekezdse; 3. cikk 4. bekezds, 5. cikk 1. bekezds, 6. cikk, 7. cikk 2. bekezds.

43 Gyakorlatilag az alperesi oldal az gy beszerzett adatokat igyekszik titokban tartani, mg a felperesek az alperesi hatrozat ERG-dokumentumba tkzsre gyakran hivatkoznak a brsg eltt, akrcsak egy jogszably lenne. Termszetesen a brsg egyik llspontot sem oszthatta maradktalanul (FB 7.K.30467/2005/45, FIT 2.Kf.27284/2006/11.).

44 A tagllami hatsgok 2000-ben kezdemnyeztk a Council for European Energy Regulators (CEER) megalaktst, amelyet 2003-ban a Bizottsg hivatalos dntsvel intzmnyestett European Regulatory Group for Electricity and Gas kvetett (GeradinPetit [2004] 16. o.).


el a tagllamok szmra, hogy egyltaln tegyk lehetv, hogy a piaci szereplk meghatrozott gyeket a hatsg el vihessenek, s az irnyelveknek ksznhet, hogy a hazai jogrendbe bevezettk az eljr frum (brsg vagy vlasztott brsg, vagy hatsg) megvlaszthatsgnak (forum-shopping) hazai megoldsoktl gy-keresen eltr rendszert.45

Az eurpai unis szablyozs normaanyagnak az alkotmnyos-jogllami jog-rend szvett megtr hatsait ellenslyoz legfontosabb krlmny az, hogy a sza-blyoz hatsgi dntsek elleni jogorvoslatot legalbb megemltik (a keretirnyelv preambulumnak 12. pontja s 4. cikk, 2001/14/EK irnyelv 33. cikke). Irnyelvi szinten azonban ezek a garancik nem rik el a nemzeti jog alkotmny ltal garantlt jogvdelmi szintjt, rendszerint a jogorvoslatot elbrl szervnek nem kell felttlenl brsgnak lennie, st az indoklsi ktelezettsg megemltse mr kln kegynek tnik. Van olyan eset is, hogy az irnyelv pusztn deklarlja a jogorvoslati jogosult-sgot, br s ez fontos egyes esetekben a konzultcis ktelezettsg megsrtse ellen is lehet panasszal lni, ami azt mutatja, hogy az szrevtelezsi jog gyakorls-nak garancilis szerepe van ezekben a szablyozsokban. Az elektronikus hrkzls terletn annyival mg szerencssebb a helyzet, hogy a keretirnyelv rtelmben a jogorvoslati eljrs nem srtheti a nemzeti igazsgszolgltatsi rendszereken belli hatskrmegosztst sem (2003/54/EK irnyelv 23. cikk 11. bekezds, 2002/21/EK irnyelv preambulumnak 12. bekezdse).

Vgl a szablyoz hatsgokkal kapcsolatban legtbbet hangoztatott kvetel-mny a fggetlensg, amelyet mindegyik irnyelv kln kiemel.46 A gyakorlatban azonban a szablyoz hatsgok nem felttlenl lveznek autonmit a vgrehajt hatalommal szemben (Molnr [2002] 648. o.).47 Olyannyira nem, hogy az elmlet egyes kpviseli ma mr az autonminak nem is ezt az oldalt, hanem az adott szek-tor piaci szereplitl, teht a szablyoz hatsgi tevkenysg ltal rintett vllalko-zsoktl, szolgltatktl val fggetlensg fontossgt hangslyozzk. A szablyoz foglyul ejtsnek elmlete (capture theory of regulation) arra a veszlyre hvja fel a fi-gyelmet, hogy ezek a cgek a dntshozatali testletekben val rszvtelen keresztl kihasznlva a participci elvt, valamint a specilis szaktudsuk irnti ignyt arra trekednek, hogy befolysoljk az ket kzvetlenl rint szablyozi dnt-seket (GonencMahlerNicoletti [2000] 4144. o., Fazekas [2005] 13. o.). Ez trtn-het kzvetlenl, vagy egyes rdekcsoportok, szakmai lobbik nyomsn keresztl.

45 2003/54/EK irnyelv 23. cikk 5. s 10. bekezds, 2002/21/EK irnyelv preambulumnak 32. bekez-dse s 20. cikk, amely ahogy ltni fogjuk rendszeridegen a hazai jogtl. E rendszer azt jelenti, hogy a jogalanyok vlaszthatnak, hogy egy konkrt jogvitjukat, mely jogvitt elbrl frum eltt dntik el.

46 97/67/EK irnyelv 1. cikk, 2003/54/EK irnyelv 23. cikk 1. bekezds, 2003/55/EK irnyelv 5. cikk, 2002/21/EK irnyelv 3. cikk 2. bekezds, 2004/49/EK irnyelv IV. fejezet 16. s 21. cikk.

47 Ha pedig mgis, az gyakran a szakmai felelssg thrtst s ezltal a kormnyzatnak a npsze-rtlen dntsektl val menteslst szolglja.


Fazekas [2005] szerint gy olyan garancik kellenek, amelyek az autonmit mind a kt irnyban biztostjk. Ide tartozik az gynevezett forgajthats (revolving door phenomenon) kezelse: gyakran igen nagy az tjrs a szablyoz hatsgok dntshoz testletei s a szablyozott piaci szereplk, vllalkozsok vezet tiszt-sgviseli pozcii kztt. Nyilvnval, hogy az elfogulatlan szablyalkots s jog-alkalmazs rdekben bizonyos szint sszefrhetetlensgi szablyok megalkotsa kvnatos, de ezt megnehezti, hogy korltozott a megfelel, specilis szaktudssal rendelkez szakemberek szma. A szemlyekre vonatkoz garancik kz tartoz-nak tovbb a kpestsi kvetelmnyek, a kinevezs, elmozdts szablyai stb. Ugyanakkor az intzmnyes-szervezeti biztostkok szerepe sem lebecslend: a feladat- s hatskr pontos trvnyi szablyozsa, a dntsek fellvizsglatnak, a jogorvoslat krnek meghatrozsa, a kltsgvets, a mkds pnzgyi fedeze-tnek biztostsa egyszerre garantlja a kormnyzattl s a piaci szereplktl val fggetlensget. A fggetlensgrl szl rendelkezsekbl egyrtelmen kiderl, hogy azt a tagllamoknak az adott szektor piaci szerepli szmra is biztostaniuk kell (Fazekas [2005] 14. o.).

Az eddig ismertetett irnyelvi kvetelmnyekbl kitnik, hogy a szablyoz ha-tsgoknak egy tovbbi jellemzje, a fggetlensg vagy legalbbis a nagyfok au-tonmia a tanulmny szempontjbl fontos Eurpra rvnyes kzigazgatsi jogtudomnyi defincinak fogalmi kritriuma, noha ez egy funkcionlis defincinak nem elengedhetetlen tartalmi eleme. A magyar szablyoz hatsgok esetben ezt a szervezeti szempont vizsglatot mr kimerten elvgeztk az autonmia sze-mlyi, trgyi s intzmnyi oldalrl egyarnt, melyhez a magunk rszrl nemigen tudnnk mit hozztenni (Fazekas [2004], [2005], Magyar [2003] stb.). Ennek eredm-nyeit felhasznlva, csak annyit rdemes kiemelnnk, hogy a kzssgi szablyozsi rend al tartozs mint fogalmi kritrium nem teljesl a helyi nkormnyzatok mint szablyoz hatsgok esetn, noha vrhat a kzssgi jog ez irny fejldsnek ksznheten annak tovbbi kzszolgltatsokra (pldul a vzszolgltatsra) val kiterjesztse. A szablyoz hatsgok karakterisztikus jellemzi: az autonmia bi-zonyos szintje, j esetben intzmnyi oldalrl a kormnyzattl val fggetlensg (pldul beszmolsi ktelezettsg orszggyls szmra), valamint a gazdlkods-ban val fggetlensg, elssorban a kltsgvetsben, az nll fejezetcm sttus, s klnsen az nll bevtelek lehetsge (melynek tipikus mdja a felgyeleti dj szedse vagy a brsgbl val rszeseds), a dntshoz szerv testletben val eljrsa, elnknek szemlyi fggetlensge, s a szakmai fggetlensg.

A felgyeleti djak szedsnek lehetsge azrt kln figyelemre mlt jogkr, mert ltalban a piacfelgyeleti jogkr ltnek j fokmrje is. Az autonmia fel-sorolt kritriumai megvannak a legfggetlenebbnek tekinthet Gazdasgi Verseny-hivatal esetben, de a piacfelgyeleti dj szedsnek joga viszont rtelemszeren hinyzik, amely a szablyozi hatsgi jelleg ellen szl, mg a felgyeleti dj ltezik a Nemzeti Hrkzlsi Hatsg, a Pnzgyi Szervezetek llami Felgyelete, a Magyar


Energia Hivatal s ltezett a Magyar Vasti Hivatal esetben.48 Ugyanakkor ltni kell, hogy a 2007. janur 1-jn hatlyba lpett 275/2006. (XII. 23.) kormnyrendelet a hajdani Magyar Vasti Hivatal autonmijt lnyegben felszmolta, hiszen az elnkt a miniszter nevezte ki, aki akkor is eltvolthatta az elnkt, ha tevkenys-gvel a hivatal mkdst veszlyezteti. Az autonmia nyilvnval hinynak aztn fnyes bizonytkt adta a kormny, amikor a 156/2008. (VI. 6.) kormnyrendeletvel megszntette a Magyar Vasti Hivatalt. A Hivatal szervezeti jogutdja 2008. jlius 1-jtl a Nemzeti Kzlekedsi Hatsg (NKH) lett, amely egy tlagos, az llamigaz-gats hierarchijba betagozd kzponti hivatalnak tekinthet.

Nyilvnval, hogy ilyen krlmnyek kztt a kzssgi irnyelveknek val meg-felelsrl sem beszlhetnk. Ugyanakkor e tanulmny megllaptsai a Nemzeti Kzlekedsi Hatsg piacszablyoz tevkenysge tekintetben is rvnyesek, mert ha nem is tl aprlkosan, de eljrsainak szerkezete a Nemzeti Hrkzlsi Hatsg Tancsa eljrsainak felptst kveti, legalbbis ami a vasti szablyozs terlett illeti. Ez az egyik oka annak, hogy a szablyoz hatsgok funkcionlis defincijt rdemes hasznlni. Msrszt, a fggetlensg nmagban egybknt sem elhatro-l ismrv, elssorban a hatalommegoszts elvbl kvetkezen (Horvth [2004] 404. o.).49 Az Egyeslt llamokban a gazdasgirnyts krben a 19. szzad vgn megjelen, majd a 20. szzadban robbansszer fejldsnek indul autonm jelleg fggetlen szervek csak egy rsznek van szablyozsi funkcija, ekknt a kt dolog nem fgg ssze egymssal (Molnr [2002] 648. o). Ez a msik oka annak, hogy elem-zsnkben a szablyoz hatsg fogalmnak funkcionlis formjt hasznljuk.

48 Itt kell megjegyeznnk, hogy piacfelgyeleti jogkrhz kapcsold piacfelgyeleti dj megtallha-t az egysges krnyezethasznlati engedllyel rendelkezk esetn, a Magyar Bnyszati Hivatal, Orszgos Atomenergia Hatsg, s 2007. februr 1-jig a Szerencsejtk Felgyelet (ezt kveten beolvadt az APEH szervezetbe) bevtelei kztt is. Ezek kzl szablyoz hatsgi szempontbl elemezhet lenne akr az Orszgos Atomenergia Hatsg vagy a volt Szerencsejtk Felgyelet tevkenysge is. Pldul a 12/2005. (IV. 6.) AB hatrozat megllaptotta, hogy a Szerencsejtk Fel-gyelet ltal kiadott, a pnznyer automata zemeltetsre vonatkoz ltalnos jtkfelttelekrl szl mint az llami irnyts egyb jogi eszkznek minsl felgyeleti tjkoztat (PK. 10/1995.) alkotmnyellenes volt. Ebbl rzkelhet, hogy pldul a Szerencsejtk Felgyelet is piacszablyo-zi jelleg feladatkrkkel rendelkezett, noha eszkzrendszere s jogi szablyozottsga e terletnek ehhez elg szegnyes volt. Elkpzelhet, hogy tovbbi, elssorban kzponti orszgos hatskr hatsgokat is rdemes lenne elemezni, esetleg ezek eljrsai tekintetben is irnyadak lehetnek tanulmnyunk egyes megllaptsai. A magunk rszrl ezek kln elemzst azrt mellzzk, mert a szakirodalom ilyen tfog vizsglatot egyltaln nem vgzett, s mi a szablyoz hatsg jogtudomnyi fogalmnak meghatrozsakor a szakirodalmi llspontokat vesszk alapul.

49 A szablyoz hatsgok ltrejttnek okaira felvzoltunk egy ltalnos keretet, de meg kell emlteni, hogy e szervek fggetlensgvel sszefggsben szmos kzvetlenebb okot rszben az ltalunk eml-tetteket tfedve sorol fel a szakirodalom, ennek a krdsnek szles szakirodalma van (pldul Fazekas [2005] 15. o.), amely elmletek s megkzeltsek rszletes ismertetst terjedelmi okokbl mellzzk.


Negyedik fogalmi elem: normatv szablyozsi jogkrk

Vgl ki kell trnnk arra is, hogy az eddig trgyalt mindhrom tnyez egyttes kvetkezmnyeknt a szablyoz hatsgok modellszeren tnyleges szablyozsi joggal is rendelkeznek [normatv szablyok leginkbb nem ktelez erej (soft-law) jellegek], ami a jogalkotsrl szl 1987. vi IX. vi trvnyben (Jat.) azaz a ma-gyar jogban eddig ismeretlenek voltak.

Ezek megjelense a szablyozs logikjbl kvetkez szksgszersg, fgget-lenl attl, hogy van-e erre jogszablyi felhatalmazs, vagy nincs, noha ez utbbi krlmnyeknek jogi szempontbl is van jelentsge. A kzgazdasgi fogalmakon alapul absztrakt normk alkalmazsa a jogbiztonsg garantlhatsga s a jogalkal-mazs preventv hatkonysga is szinte kiknyszerti e jogi szablyozsnak a vrhat hatsgi gyakorlattal val kitltst, konkretizl tovbbi normatpusokat, amelyek a vltoz helyzethez kpesek rugalmasan alkalmazkodni. Az absztrakt normtl a konkrt ktelezettsgig vel jogi dedukci folyamatnak hossz s tbb logikai lpcsn tvezet indokolshoz szksges, hogy a jogi rvels dnt rszt az adott idszakban s adott piaci viszonyokhoz illesztheten a kvzijogalkots jelleg ex ante jogalkalmazst jellemzen ltalnos formban elre rgztsk. E kiszmt-hatsg rdekben clszer elre lefektetni ezeket az elveket. A kzssgi jogi rezsim rvnyeslse pedig szintn elkerlhetetlenn teszi a nem ktelez erej jogi normk vagy mg jogi normnak sem minsl kvzi s nem ktelez erej dokumen-tumok (recommendation, notice stb.) hatsnak rvnyeslst a jogalkalmazsra.

Ez utbbiak nemzeti joggal val kapcsolata oly mrtkben rendezetlen, hogy annak hatlyosulsa automatikusan vltja ki a nemzeti jogban is hasonl doku-mentumok s nem jogi normk keletkezst, amelyeknek jogi hatsai is kts-gesek, noha tnyleges hatsuk olyannyira gyakori, hogy e hats bizonytst nem is szksges kln elvgezni.

Ez a normatv szablyozsi jogkr jelenik meg a Pnzgyi Szervezetek llami Fel-gyelete ajnlsaiban [PSZF tv. 9/C. paragrafusa 1. bekezdsnek c) pontja], a Gaz-dasgi Versenyhivatal kzlemnyeiben (Tpvt. 36. paragrafusnak 6. bekezdse),50 a Nemzeti Hrkzlsi Hatsg jogeldjnek, a Hrkzlsi Dntbizottsgnak az Alap-elveiben, majd az j szablyozsban a 8001/2004. (IHK. 8.) IHM tjkoztatjban.

A Magyar Energia Hivatalt rint szablyozsban 2008-ig nem ltezett valdi, for-mailag is a nemzeti jogban rgztett nem ktelez erej aktus. Magyar [2003] (116. o.) azonban gy ltja, hogy a kontinentlis s angolszsz jogcsald sszeolvadsnak kvetkeztben jelenik meg az egyedi hatsgi hatrozatokon keresztli szablyozsi jogkr, s a mkdsi engedly a jogforrsi hierarchia legals szint rszv vlik. E hatrozatok megszvegezsben angolszsz szakrtk vettek rszt, de ott a hatsg

50 Meg kell jegyeznnk, hogy a versenyhivatalok normatv aktusok kibocstsra vonatkoz joga nemzetkzileg szles krben elterjedt.


nemcsak vgrehajt, hanem szablyoz is. Lnyegben a jogszablyban meg nem hat-rozott lethelyzetekre tartalmaznak ezek az egyedi hatrozatok normatv elrsokat, a villamosenergia-trvny kifejezetten erre ad hatskrt (lsd errl rszletesen Kovcs [2005] 231. o.). Ugyanakkor a Magyar Energia Hivatal gyakran normatv aktusokat is kibocsthatott anlkl, hogy azok jogi jellegt a szablyozsban tisztztk volna.51

A SZABLYOZ HATSG FOGALMA A JOGTUDOMNYBAN S A TTELES JOG

sszessgben megllapthatjuk, hogy a hazai szablyoz hatsgok kz sorolt szervezetek kztt vannak olyanok, amelyek

br nem rendelkeznek egyedi hatsgi aktusoktl eltr sajtos szablyalkotsi joggal, azok tnylegesen jellemzik jogalkalmazsukat (Magyar Energia Hivatal),

az ltalnos joggyakorlatra vonatkoz kzlemnyeiket kln jogszablyi felhatal-mazs nlkl adjk ki (ltalnos fogyasztvdelmi szervek),

jogszablyi felhatalmazssal rendelkeznek jogilag nem ktelez normk (ajnlsok, llsfoglalsok, kzlemnyek) kiadsra (ORTT, GVH, PSZF).

A szablyoz hatsgok (Gazdasgi Versenyhivatal, a Nemzeti Hrkzlsi Hat-sg, a Magyar Energia Hivatal) szakappartusa tbbdiploms specialistkbl ll, a dntsek specializlt jogszok s specializlt kzgazdszok munkjnak egyttes eredmnye, s e dntsek rszleteit mszaki szakrtk dolgozzk ki.

Itt rdemes egy pillanatra megllni. Miknt rintik a szablyoz hatsgok jogkrei (a piacfelgyeleti jogkr, egyedi hatsgi aktusok, jurisdictios s jogalkotsi hatskr) a hatalommegoszts dogmjt. Olyan llamelmleti dilemmrl beszlhetnk, amely-ben a szablyoz hatsgokat akr j hatalmi gak kialakulsaknt is szlelhetjk, igaz alkotmnyos rendezs nlkl (Srkzy [2002] 20. o.). Nagy [2005] (268. o.) lesen mu-tat r az egyeslt llamokbeli helyzetet elemezve, hogy APA 551. paragrafusa definil-ja ugyan az egyedi s normatv aktusok klnbsgt, m ez alapjn mg a szablyoz hatsg minstheti be, hogy melyik eljrsi rezsimet alkalmazza, gy ugyanaz a helyzet, mintha azt mondannk, hogy maga a felhatalmazs dnti el ezt a krdst. Ugyanakkor garancilis szablyknt a Congressional Review Act 1996-ban intzmnyestette a kong-resszusi elzetes fellvizsglatt a szablyoz hatsgok (agency) ltal alkotott normk esetben, gy azokat elzetesen meg kell kldeni a Kongresszusnak, s a Kongresszus mdosthatja ket mg hatlybalps eltt.

51 Ilyen volt az ideiglenes zemi s kereskedelmi szablyzat (IKSZ), a Magyar Energia Hivatal irny-mutatsai stb. Ennek rszletes elemzst lsd Kovcs [2007].


Az llamelmleti dilemmra azonban az Egyeslt llamok tapasztalataibl sem vonhatk le kvetkeztetsek, mert az angolszsz jogrendszerekben nincs klnbsg egyrszt a vgrehajt hatalom s szablyoz hatsg kztt, s gy ezek a szablyok amelyeket mi szablyoz hatsgok jellemziknt rtunk le a vgrehajt hatalom egszre rvnyes jellemzk. Ennek oka pedig az, hogy az angolszsz rendszerben egyedl a trvnyhozs minsl jogalkotnak, nem gy mint Magyarorszgon, ahol jogalkot pldul a miniszter is. Ezrt az amerikai rendszerben nem tudni, hogy van-e klnbsg a kztt, hogy a jogalkotnak van politikai legitimitsa, avagy nincs. Ehhez kpest, ha Magyarorszgon egy szablyoz hatsgnak nincs felettes minisztriuma, akkor szksgesnek tnhet az nll jogalkoti hatskr biztostsa. Ilyenkor az Or-szggyls lehetne a politikai kontroll. Ahol pedig van felettes minisztrium, ott a fel-terjeszts intzmnyestse lehetne az irnyad (Nagy [2005] 268. o.). Molnr [2002] a klnbz llamhatalmi gakra jellemz funkcik torldst a sza-blyoz hatsgok esetben a Marx, Hans Kelsen, Adolf Merk neveivel fmjelzett llamhatalmi gak megosztsn alapul llamkoncepci normatv kritikjaknt r-tkeli (az emltett elmletek a normatv s egyedi dntsek klnbsgt magas abszt-rakcis szinten tagadjk). A tanulmny figyelemre mlt elmleti ltalnostsa a sza-blyoz hatsgokkal kapcsolatban az, hogy e hatsgok szablyozsi jogkre kln-bzik a hatsgi jogkrtl, s sem egyedi dntsen alapul, sem felgyeleti tpus hatsgi jogkr modellrl nem beszlhetnk, hanem a szablyoz hatsgok eszkzei szemben az ltalunk kifejtettekkel egysgesen a hierarchibl kilpett szakmai irnyts jogi eszkzeiknt rhatk le (Molnr [2002] 643. o.). Molnr [2002] megkzeltsben a hierarchikus irnyts szervi fenntarti s szakmai irnyts egyttese, melynek eszkzei: konkrt utasts, konkrt dnts joga, aktus-fellvizsglat, ellenrzs joga (pldul gy mkdik a dekoncentrlt llami szervek irnytsa). A szablyoz hatsgok esetben sztvlik a szakmai s szervi-fenntarti irnyts, amely egyrtelmen a kzszolgltatsok, kzfeladatok privatizcijnak a k-vetkezmnye. Az ilyen terleteken mkd llami szervek eszkzrendszere a szerveze-ti jelleg hierarchia megsznsvel, hierarchin kvli tevkenysgirnytss alakult t (ennek els hazai megjelense a miniszteri gazati irnyts). Mg a szakmai irny-ts vertiklis, a szervi-fenntarti horizontlis. A hierarchin kvli szakmai irnyts eszkztra gy az irnyts s felgyelet (mint tevkenysg) kzt elhelyezked tmene-ti forma, melynek jellemzje, hogy nincs konkrt utastsi jog, s konkrt dntsi jog. Ami megmarad, az a szablyozsi jog, aktus-fellvizsglati jog s az irnyti ellenrzs joga. Ebbl az is kvetkezik Molnr [2002] szmra, hogy egy szablyoz hatsg mi-nimum llami irnyts jogi eszkznek a kiadsra jogosult.

Ha rtelmezzk ebben a dogmatikai keretben az ltalunk eddig kifejtetteket, akkor azt mondhatjuk, hogy megkzeltsnk a Molnr [2002] tanulmny megkzeltsvel szinkronban van. Az irnyti ellenrzs joga ekvivalens a piacfelgyeleti jogkrrel, a szablyozsi jog az ismertetett nem ktelez erej normatv szablyozsi jogkrrel


egyenrtk. Az aktus-fellvizsglati jog mint a hierarchin kvli szakmai irnyts eszkze pedig akknt illeszthet be az ltalunk kifejtett elmletbe, ha meggondoljuk, hogy az aktus nemcsak kzigazgatsi jogi fogalom, hanem polgri jogi fogalom is. Eredeti jelentstartalma szerint az aktus nem ms, mint joggylet. Ha beltjuk, hogy a piaci szereplk aktusai fogalmilag polgri jogi aktusok, akkor az aktus-fellvizsgla-ti jog e polgri jogi aktusok fellvizsglatt jelenti. Ez a megkzelts teht logikailag lnyegi elemv teszi az ilyen szablyozsnak a polgri jogi jogviszonyok szablyo-zst, ezrt a szablyoz hatsgi tevkenysg vgs clja s rtelme a szablyozott terlet polgri jogviszonyainak kzjogi folyamatos s tarts szablyozsa.

Nem vletlen, hogy a szablyoz hatsgok jogalkotsszer ex ante jogalkalmaz-sbl kvetkez jogrvnyests utols lpse rendszerint polgri jogviszonyokba val kzvetlen beavatkozs, akr jurisdictios (jogvitt elbrl) hatrozatokon keresztl.

gy aztn brmelyik megkzeltst is hasznljuk a szablyoz hatsgok funkci-onlis fogalma tekintetben, ugyanarra a kvetkeztetsre juthatunk.

Legszkebb rtelemben a szablyoz hatsgok mindazon kzigazgatsi hats-gok, amelyek piacfelgyeleti jogkr, jogszablyon alapul normatv szablyozsi jogkr s rendszerint jurisdictios jogkr eszkzrendszern keresztl egszben vagy rszben liberalizlt kzszolgltatsokhoz (llami feladatok) kapcsoldan ex ante jogalkalmazst vgeznek szektorspecifikus s kzssgi irnyelvek ltal meghatro-zott kzgazdasgi fogalmakra pl absztrakt jogi normk alapjn.

E fogalmi krbe vonhat a Nemzeti Hrkzlsi Hatsg Tancsa, a Magyar Ener-gia Hivatal, a Magyar Vasti Hivatal jogutdjaknt a vasti szablyozs terletn a Nemzeti Kzlekedsi Hatsg, egyes eszkzeit tekintve a Pnzgyi Szervezetek llami Felgyelete s az Orszgos Rdi- s Televzi Testlete is. Ugyanakkor le kell szgeznnk, hogy e defincinak nem eleme a fggetlensg, nincs sz az alkot-mnyos rendezs nlkli, j hatalmi gat vagy gakat kpvisel szervezetekrl. Ezt pedig azrt fontos ismtelten hangslyoznunk, mert tanulmnyunk clja pp an-nak bemutatsa, hogy a szablyozsi jogkr nem egyenl a jogszably alkotsnak lehetsgvel (nincs sz teht jogalkoti hatskrrl). A jurisdictios jogkr pedig nem veszi t a bri llamhatalmi g szerepkrt, mert a jogvitt eldnt szablyoz hatsgi dntsek az ltalnos szablyoknak megfelelen brsg ltal mgpedig kt fokon fellvizsglhatk. Mindebbl kvetkezik, hogy ezeken a terleteken sem beszlhetnk a jogalkots s jogalkalmazs a hatalommegoszts elve fell kritizlhat egysgrl. Mind a kvzijogalkots, mind a kvzijudicialis jogkr a mindenkori jogrend al vetett s a bri hatalom ltal ellenrztt. Tanulmnyunk egyik clja ennek igazolsa.

Tgabb rtelemben, a szablyoz hatsgok krbe vonhat a Gazdasgi Ver-senyhivatal tevkenysge, amely nem szektorspecifikus, gy nincs piacfelgyeleti jogkre, tovbb nem ll kzssgi irnyelvi szablyozs alatt, valamint a jurisdictios jogkr is hinyzik. Gyakorlati szempontbl les hatrvonalat jelent, hogy jogalkal-mazsa dnten nem ex ante, hanem ex post jelleg.


Polgri jogi viszonyokba beavatkozsa is csak kzvetett, e jogviszonyok ex post rendezse dnten a polgri brsgok feladata.52 A Gazdasgi Versenyhivatal any-nyiban tekinthet szablyoz hatsgnak, amennyiben jogalkalmazsa kzgazdasgi fogalomrendszerre pl absztrakt normkon alapul, van normatv szablyozi jogkre (Tpvt. 36. paragrafusnak 6. bekezdse), s van az egyszer hatsgi ellen-rzs s a piacfelgyeleti jogkr kztti, gynevezett gazati vizsglati (Tpvt. 43. paragrafus) jogkre, valamint a jogterlet szablyozsa ha nem is irnyelveken, de a kzssgi jogon alapul.

Legtgabb rtelemben pedig mindazon kzigazgatsi hatsgok ide tartoznak, amelyek ltalnos piacszablyozst vgeznek absztrakt normkon keresztl ide rtve az ltalnos fogyasztvdelmi szerveket is.*

Nem tekinthet szablyoz hatsgnak, csak egyes szablyoz hatsgokra is jellemz rszfeladatot ellt versenyjogi alap piacszablyozsban is rintett ha-tsgnak a Kzbeszerzsek Tancsa (Kzbeszerzsi Dntbizottsg). Szervezeti okbl egyltaln nem tekinthet kzigazgatsi hatsgnak az PV Rt., gy szablyo-z hatsgnak sem, mg a helyi nkormnyzatok szablyozi tevkenysge, amely tulajdonosi irnytson s helyi nkormnyzati rendeleti dntseken alapul, nem rte mg el azt a szintet, hogy a szablyoz hatsg fenti definciiba befrjen, br a szablyozs elrehaladtval ez elkpzelhet.

A legszkebb

Documents

Kovács András_ Mitől Szabályozó Egy Hatóság