La componenda T global N La construcción de un I régimen ...Valores y Bolsa,y todos aquellos que participaban en el suministro de bienestar,Greenspan afirmaba: El capitalismo se

T R A N S N A T I O N A L

C r i m e n y

G l o b a l i z a c i ó n

OCTUBRE 2005

T N I B r i e f i n g S e r i e sNo 2005/3

Prog rama Cr imen y G loba l i zac ión

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La componendaglobal L a c o n s t r u c c i ó n d e u nr é g i m e n g l o b a l d e c o n t ro l

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I N D I C E

● Editorial 3

● La componenda global: La construcciónde un régimen global de control 4

●● Los orígenes del crimen organizado 5●● La Ley de Control del Crimen Organizado de 1970 9●● Exportando la guerra contra las drogas 11●● Cuadro: Organismos de la ONU para el control de las

drogas y el delito 13●● Hacia la Convención de la ONU de 1988 17●● El crimen organizado se vuelve transnacional 21●● Cuadro: Convenciones de la ONU para el control de

las drogas y el delito 25●● Los efectos criminógenos de la globalización 28

● Referencias 30

Los autores y el TNI son los únicos responsables de las opi-niones presentadas en este texto.

TNI – Serie Crimen y Globalización• La industria del éxtasis. Desarrollos del mercado mundial -

TNI Briefing Series No 2004/9, Diciembre 2004

TNI – Serie Drogas y Conflicto• Europa y el Plan Colombia - Documento de Debate No. 1,

abril 2001• Fumigaciones y Conflicto en Colombia.Al calor del debate -

Documento de Debate No. 2, septiembre 2001• Afganistán, drogas y terrorismo. Fusión de guerras - Docu-

mento de Debate No. 3, diciembre 2001• Desarrollo alternativo y erradicación. Un enfoque desequili-

brado - Documento de Debate No. 4,marzo 2002• Polarización y parálisis en la ONU. Superando el impasse -

Documento de Debate No. 5, julio 2002• Agenda para Viena. Cambio de rumbo - Documento de Deba-

te No. 6,marzo 2003• Desarrollo alternativo y conflicto en Colombia.A contravía -

Documento de Debate No. 7, junio 2003• Centros Operativos de Avanzada - FOL - Documento de

Debate No. 8, septiembre 2003• Drogas y conflicto en Birmania. Los dilemas de las respuestas

políticas - Documento de debate n. 9, diciembre 2003• Movimientos cocaleros en el Perú y Bolivia. - ¿Coca o muer-

te? - Documento de Debate No. 10, abril 2004• Una guerra inútil. Drogas y violencia en el Brasil - Documento

de Debate No. 11, noviembre 2004• Una espiral descendente. La proscripción del opio en Afga-

nistán y Birmania - Documento de debate No. 12, junio 2005

Todas las ediciones de la serie están disponibles en el sitio web eninglés y castellano: http://www.tni.org/reports/drugs/debate.htm

AUTORESMichael WoodiwissDavid Bewley-Taylor

EDITORESFiona DoveTom BlickmanAmira Armenta

TRADUCTORABeatriz Martínez

DISEÑOJan Abrahim Vos

IMPRENTADrukkerij RaddraaierAmsterdam

CONTRIBUCIONES FINANCIERASMinisterio de AsuntosExteriores de los Países Bajos

CONTACTOTransnational InstituteDe Wittenstraat 251052 AK AmsterdamPaíses BajosTel: 31 – 20 – 662 6608Fax: 31 – 20 – 675 [email protected]/crime

Los contenidos de estedocumento pueden ser citadoso reproducidos, siempre que lafuente de información seamencionada. El TNI agradeceríarecibir una copia del texto enel que este documento seausado o citado.

Para mantenerse informado delas publicaciones y actividadesdel TNI, le aconsejamossuscribirse a nuestro boletínquincenal, enviando unasolicitud a: [email protected], oregistrándose en www.tni.org.

Amsterdam, octubre 2005

http://www.tni.org/reports/drugs/debate.htm

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C r i m e n y G l o b a l i z a c i ó n - O c t u b r e 2 0 0 5 3

E D I T O R I A L

n este número de Crimen y Globalización,Michael Woodiwiss y Dave Bewley-Taylorrastrean la historia del concepto de crimenorganizado y su metamorfosis en un fenó-meno ‘transnacional’ que, supuestamente,plantea una grave amenaza contra el orden

mundial. Los autores exponen cómo Estados Uni-dos ha dominado la construcción de un régimen glo-bal de aplicación de la ley interrelacionando los con-ceptos de prohibición de drogas y lucha contra elcrimen organizado. El “enfoque, estrecho y autoex-culpador” del crimen organizado promovido porEEUU, afirman los autores, ha desviado la atenciónde las actividades delictivas empresariales para cen-trarla en las conspiraciones de organizaciones cri-minales.

Esta versión “neutralizada” de crimen organizado fueaceptada por la comunidad internacional al aprobarla Convención de la ONU contra la DelincuenciaTransnacional Organizada en 2000, un tratado queWashington ve como una ampliación natural de laConvención de la ONU contra el Tráfico Ilícito deEstupefacientes y Sustancias Sicotrópicas de 1988.Esta interpretación no reconoce los aspectos cri-minógenos del actual proceso de globalización neo-liberal, ni ayuda a cubrir las necesidades de los paí-ses en desarrollo en materia de seguridad,especial-mente con respecto a los crecientes problemas dela criminalidad urbana en los barrios marginales delSur.

La primera versión de este informe se presentó enun seminario sobre Regímenes globales para el cum-plimiento de la ley, organizado por el TransnationalInstitute en abril de 2005.1 El seminario tratósobre el nuevo Consenso de Washington y su luchacontra el “eje del mal” constituido por el tráfico dedrogas, el crimen transnacional organizado y elterrorismo internacional, y considerado como unaamenaza global a la seguridad.Ya se han estableci-do varios acuerdos multilaterales para “luchar con-tra este azote”.

En la ONU y el G8, se han aprobado convencionescontra el crimen organizado transnacional y nor-mativas contra el blanqueo de dinero, mientras elConsejo de Seguridad de la ONU ha puesto enmarcha un programa global contra el terrorismointernacional. Este patrón es curiosamente pareci-do al de la internacionalización de EEUU de laguerra contra las drogas.El tráfico de drogas y cues-

tiones afines, como el crimen organizado y el blan-queo de ganancias ilícitas, empiezan etiquetándosecomo amenazas a la seguridad nacional, siendoextendidas después al resto del mundo.En la UE seestá desarrollando un proceso similar para armo-nizar la política de seguridad.

Estos acuerdos se alcanzan cada vez más en el ámbi-to intergubernamental (ONU,G8,EU) y se presen-tan ante los parlamentos nacionales como un hechoconsumado.Apenas existen mecanismos para eva-luar la eficacia o las desventajas de la aplicación deestas políticas. El acento se pone en las medidas decoerción y aplicación de la ley,y no abordan las cau-sas de raíz, pues eso desembocaría en un análisisinoportuno del presente orden mundial y exigiríaincluso que muchos países internacionalizaran susverdaderos intereses de seguridad.

El actual paradigma de seguridad se cuestiona cadavez más. Son muchos los que ponen en duda su efi-cacia y apuntan a los posibles efectos negativossobre las libertades civiles, los derechos humanosy la soberanía nacional en el campo de la justiciapenal. Nadie duda que la cooperación internacio-nal es necesaria para abordar los asuntos de segu-ridad global, pero lo que se cuestiona seriamentees la eficacia del régimen global de represión quese está construyendo y a qué intereses sirve.El pro-blema no tiene que ver con alcanzar un consensosobre los problemas de seguridad transnacional quese están tratando en el plano transnacional. El pro-blema radica en quién está elaborando la agenda, ycómo se moldean posteriormente las políticas deseguridad transnacional.

En opinión de Woodiwiss y Bewley-Taylor, el ele-mento más sorprendente del enfoque estadouni-dense es su fijación exclusiva en arrestar y penali-zar a personas nocivas en lugar de adoptar un enfo-que más estratégico que reduzca las oportunidadesde realizar actividades nocivas. Así, se ha interna-cionalizado plenamente un enfoque erróneo sobreel crimen organizado. Mientras los organismos dela ONU para la prevención del crimen han perpe-tuado un análisis engañosamente simplista del cri-men organizado con la idea de que hay ‘malhecho-res que amenazan la democracia y la civilización’,otros sectores de la organización han elaboradoestudios que podrían contribuir a mejorar la inter-pretación del crimen transnacional organizado ana-lizando la mala gestión del proceso de globalización.

1 Global Enforcement Regimes:Transnational Organised Crime, International Terrorism and Money Laundering,Transnational Institu-te, 28-29 de abril de 2005.Para un informe sobre la sesión y otros documentos sobre el tema, véase: http://www.tni.org/acts/enforce.htm

http://www.tni.org/acts/enforce.htm

os años sesenta presenciaron la aparición deun renacimiento intelectual conservador enEEUU que ha desembocado en la ideologíade libre mercado que ahora se conoce comoneoliberalismo.En los setenta, la obra del eco-

nomista austriaco Friedrich von Hayek, antes ignora-da,comenzó a venerarse,y otros,como Milton Fried-man o Jude Wanniski, publicaron, con gran éxito deventas, polémicos escritos y destacadas columnasperiodísticas. Estas publicaciones defendían funda-mentalmente la fórmula ‘libre mercado = libertad delindividuo’, y argüían que alejarse de esta ecuaciónsupondría nada menos que ese Camino de servidum-bre que dio título al libro más influyente de Hayek.2

El capitalismo,además de eficiente,era moral,o así opi-naba Alan Greenspan,el hombre que,como presiden-te del sistema de la Reserva Federal, sería uno de losprincipales responsables de la orientación de la polí-tica monetaria nacional de EEUU desde la era Reaganhasta el s. XXI. En 1996, en un artículo que atacaba aorganismos reguladores del gobierno como la Admi-nistración de Alimentos y Fármacos, la Comisión deValores y Bolsa, y todos aquellos que participaban enel suministro de bienestar, Greenspan afirmaba:

El capitalismo se basa en el interés propio y enla autoestima; sus virtudes cardinales son la inte-gridad y la honradez,y así lo hace valer en el mer-cado, de modo que los hombres sobreviven porsus virtudes y no por sus vicios. Es este sistemaexcepcionalmente moral lo que los estadistas delbienestar proponen mejorar mediante el derechopreventivo, los burócratas fisgones y la amenazacrónica del miedo.3

Las grandes empresas estadounidenses no tardaron ensubirse al tren y apostaron fuerte por las versionesactualizadas del laissez faire y del darwinismo social, ycontribuyeron al establecimiento de nuevos centrosde investigación de derecha como la Heritage Foun-dation. La derecha estadounidense vendió un mensa-je que caló fondo. El gobierno, repetía una y otra vez,era el problema y no la solución en todos los ámbi-tos excepto en defensa,delincuencia callejera y el prin-

cipal objeto de este documento: las drogas prohibidas.Aunque la derecha estadounidense fue ganando terre-no durante los setenta, tuvo que esperar a que su por-tavoz más carismático, Ronald Reagan, fuera elegidopresidente en 1980 para avanzar realmente. Reaganabrió la puerta a un período de dominio de la dere-cha que aún pervive. Aunque el monetarismo deFriedman tuvo gran influencia en la política económi-ca de la administración Reagan, cabe señalar que seignoraron las advertencias del economista sobre lasnefastas consecuencias de las políticas de drogasprohibicionistas. Así, Reagan emuló a su predecesor,Richard Nixon, y amplió enormemente las medidasantidrogas del país en el plano nacional y exterior.

En los ochenta, los principios neoliberales dominabanya las líneas de pensamiento subyacentes a las políti-cas del Fondo Monetario Internacional (FMI) y delBanco Mundial (BM),unos principios que siguen impe-rando en la gestión de la economía internacional hastahoy día. Esta política fomenta la reducción de arance-les y barreras comerciales, la desregulación y la priva-tización.Estos dos organismos financieros aseguran quelos países del llamado Tercer Mundo deben seguir unaindustrialización basada en las exportaciones. Comocorolario, los neoliberales suelen oponerse a las nor-mativas laborales y medioambientales en los acuerdoscomerciales internacionales y poco tienen que decirsobre los delitos que afectan a los trabajadores en par-ticular y al medio ambiente en general.4 Los neolibe-rales subrayan los resultados positivos de la riquezacreada con la creciente integración económica delmundo. Ignoran o encuentran a quién o qué culpar porlos inconvenientes de la ‘globalización’ porque, comono cesan de repetir, ‘no hay otra alternativa’.

Traficantes de armas, de drogas, de personas, defrau-dadores empresariales, cleptócratas, encargados detalleres de explotación laboral y una larga lista dedelincuentes se han beneficiado de los cambios quehan acompañado a la globalización desde los seten-ta. Este informe argumenta que han podido hacerloporque las políticas nacionales e internacionales paracontrolar el crimen organizado son deplorables y elderecho de protección de las personas se ha subor-

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LA COMPONENDA GLOBAL La construcción de un régimenglobal de control P o r M i c h a e l Wo o d i w i s s y D a v e B e w l ey - Ta y l o r 1

4 C r i m e n y G l o b a l i z a c i ó n - O c t u b r e 2 0 0 5

1 Michael Woodiwiss es profesor de la Universidad West of England. Algunos fragmentos de este informe pertenecen a suúltimo libro, Gangster Capitalism: The United States and the Global Rise of Organized Crime (London: Constable & Robinson,2005). David Bewley-Taylor es profesor de Estudios estadounidenses en la Facultad de Humanidades de la Universidad deWales Swansea.2 Eric Hobsbawm, Age of Extremes,The Short Twentieth Century, (London:Abacus, 1994) 271.3 Alan Greenspan, ‘The Assault on Integrity,’ en Ayn Rand, (ed.), Capitalism:The Unknown Ideal (New York:The New AmericanLibrary, 1966), 116.4 Véase Jonathan Freidman, ‘Neoliberal Globalization’, The University of Michigan Journal of International Affairs, Issue 4, marzode 2004 en http://www.umich.edu/-ias/mjia/issue4/jfriedman.htm con un útil resumen.

http://www.umich.edu/-ias/mjia/issue4/jfriedman.htm

dinado al derecho a la propiedad. La situación podríadescribirse como un arreglo global.Este tipo de arre-glo no es sinónimo de soborno y corrupción pero,sin duda, implica ambas cosas.El arreglo,en este caso,supone redes mundiales de alianzas, compromisos yobligaciones que se refuerzan entre sí, y de tal natu-raleza que llevan al mundo a una situación de casi totalparálisis en lo que se refiere a la aplicación y cumpli-miento de la ley.Un aspecto clave de esta parálisis sonlos patrones de interpretación que definen los lími-tes del debate sobre criminalidad y el significado detérminos como ‘crimen organizado’. Justamente lascuestiones que deben abordarse pasan a ser impen-sables o a entenderse como ‘inevitables’, es decir,como hechos desafortunados de la naturaleza huma-na que sobrepasan la política.Por ejemplo, suele con-siderase que las políticas del FMI y del BM pertene-cen al campo de la economía y, por tanto, no puedenvincularse de forma significativa con el debate del cri-men organizado.

Este informe expone que la actual respuesta interna-cional al crimen organizado transnacional es inadecua-da, está mal dirigida y, en muchos sentidos, es contra-producente. Esto se debe en gran medida a que lacomunidad internacional ha aceptado una lectura delcrimen organizado muy parecida al estrecho enfoquede EEUU. La comunidad internacional, representadaprincipalmente por las Naciones Unidas (ONU),per-sigue así controlar el crimen organizado transnacio-nal usando métodos impulsados por EEUU. Esteinforme repasa brevemente la ‘neutralización’ de lainterpretación pública y profesional del crimen orga-nizado en EEUU, y subraya la influencia en este pro-ceso de la cruzada moral estadounidense contra acti-vidades como el juego y la droga.Tras esa neutraliza-ción, en los sesenta la mayoría de estadounidensescreía que el problema se debía a un grupo delictivoextranjero habitualmente conocido como Mafia. ElPresidente Richard Nixon explotó esta idea parahacer aprobar la Ley de Control del Crimen Organi-zado de 1970, que ahora funciona, en muchos senti-dos, como modelo para otros países y la comunidadinternacional. Los autores consideran que la duraactuación de la administración Nixon también acele-ró la guerra estadounidense contra las drogas forta-leciendo un régimen prohibicionista global basado enuna serie de tratados de la ONU. A continuación, seanalizan la estrecha relación y las sinergias positivasexistentes entre la Convención de 1988 y la Conven-ción de la ONU contra la Delincuencia Organizada

Transnacional, ratificada en 2003. Para concluir, sedetalla cómo los programas de ajuste estructural apo-yados por el FMI y el BM desde los 80 han ayudadoa crear unas condiciones en muchos países pobresque,muy probablemente,exacerbarán los problemasdel crimen organizado global.La intervención del FMIy el BM en el denominado mundo en desarrollo hadesembocado,en no pocas ocasiones,en un robo des-comedido,violencia y una locura institucional que,porirónico que parezca, queda perfectamente ejemplifi-cada con un estudio de la ONU.

Los orígenes del crimen organizado

A principios del s.XX no existía una noción fija de cri-men organizado en la corriente dominante estadou-nidense. La mayoría de comentaristas ‘serios’ emple-aba el término según el contexto y, normalmente, seconsideraba sinónimo de ‘estafador’, un término que,para la mayoría de estadounidenses, connotaba acti-vidades comerciales fraudulentas,como vender bienesrobados o ilegales, la falsificación o el juego ilícito.

Además, se solía opinar que el crimen organizado flo-recía en los mercados legales estadounidenses porquehabía una rigidez legal que favorecía el desarrollo deun sistema comercial laxo que abría las puertas al frau-de, la extorsión y otros tipos de criminalidad organi-zada.Por ejemplo,en un libro de 1907 refrendado porel Presidente Teddy Roosevelt,el sociólogo Edward A.Ross planteaba que las prácticas comerciales destruc-tivas y anárquicas habían creado la necesidad de rede-finir ciertas ideas sobre la delincuencia. Para Ross, elnuevo delincuente típico de la sociedad industrial erael que medraba empleando prácticas destructivas“aún no prohibidas por la opinión pública”. Según él,los delincuentes de las clases más pobres difícilmen-te podían perjudicar a la sociedad. Los delincuentesde la gran empresa, por el contrario, eran “bestiasdepredadoras” que podían “robar de mil bolsillos,envenenar a mil enfermos, contaminar mil mentes oponer en peligro mil vidas”. La delincuencia modernase basaba más en la traición que en la agresión, y lavida moderna deparaba engaños monstruosos entodos los ámbitos: “adulteradores, malversadores,corruptores, chanchulleros, que traicionan la confian-za que otros han depositado en ellos”.5

Al señalar que muchas actividades empresarialeseran más destructivas que otras formas más cerca-

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L a c o m p o n e n d a g l o b a lL a c o n s t r u c c i ó n d e u n r é g i m e n g l o b a l d e c o n t r o l


5 Edward A. Ross, Sin and Society:An Analysis of Latter-Day Iniquity, (Boston: Houghton Mifflin, 1907) 29-30.

nas de delincuencia, Ross estaba intentando ampliarla definición de crimen. Los criminales de la granempresa robaban y mataban a una escala nunca vista,pero “mientras la moralidad permanezca inmóvil ensu cauce, escapan al castigo y el oprobio”.“El hom-bre que roba bolsillos con un reembolso del ferro-carril, mata con un adulterante en lugar de con unaporra, hurta con una ‘ruleta’ en lugar de con unapalanqueta... no siente en la frente el estigma de unmalhechor”.“Como un gigante acorralado, estúpidoy exaltado, el público se fija más en el pequeñoinfractor que no se esconde que en el gran delincuen-te encubierto”.6

El autoritarismo moral de EEUU era tan rígido comola ideología nacional en favor del comercio, y muchoscomentaristas señalaban que el crimen organizado flo-recía por ese motivo. El “ele-vado grado de desgobierno(...) se mantiene porque losestadounidenses deseanhacer muchas cosas que tam-bién desean prohibir”, comodejó claro Walter Lippmannen su famoso argumento delos ‘bajos fondos como sir-viente’ en 1931.“Ante la sor-presa de otras naciones másantiguas”, proseguía,“hemos(...) promulgado nuevas prohibiciones legales contralos vicios más antiguos del hombre. Hemos alcanza-do un cuerpo legal que atestigua sin reservas nues-tro deseo de conducir una vida (...) totalmente inta-chable sobre la tierra”. Lippmann indicó que el prin-cipal beneficiario de esta situación serían los bajos fon-dos del país, que prosperaban porque ofrecían “algoa cambio a los respetables miembros de la sociedad”.Mientras que los delincuentes comunes eran total-mente predadores, los “bajos fondos tienen otra cate-goría”.“Sus actividades son, en cierta medida, tolera-das por aquellos respetables; de ellos obtienen susganancias; entre ellos encuentran a muchos de suspatrones; por ellos son protegidos en varias for-mas”.7

El pensamiento de Ross, Lippmann y muchos otrosno estaba constreñido por las imágenes congeladasque imperan hoy día sobre la noción de crimen orga-

nizado. Si su línea de razonamiento hubiera mante-nido su influencia,mucha más gente habría compren-dido que la clave para explicar el crimen organiza-do está en la oportunidad. La posibilidad de obte-ner grandes beneficios ilegales a un riesgo mínimofomenta el crimen organizado. Es decir, que los gru-pos o individuos que escapan total o parcialmente alos controles o normativas tenderán a participar enactividades de esta índole.Financieros,dirigentes degrandes empresas, aquellos en posiciones inferioresen las jerarquías empresariales tendían hacia la delin-cuencia porque los riesgos eran menores,y ellos eranpoca cosa en un país donde la reina era, sin duda, lapropiedad.Como apuntó Donald C.Stone,un exper-to en administración pública con conciencia histó-rica, en 1934,“con la centralización de la empresa,con el ocaso de las grandes finanzas, y con el tre-

mendo aumento de la varie-dad de actividades comer-ciales y sociales, la manipu-lación voraz y la avariciainteresada discriminan conmayor facilidad al común delos ciudadanos”.“La diversi-dad de tramas es innumera-ble”, proseguía, “prosperanen pequeñas y grandes ciu-dades, allí donde los hom-bres intentan obtener algo

a cambio de nada”.También ilustró el problema queha perseguido a todos aquellos que han estudiadoel crimen organizado desde entonces:“la dificultad,por no decir imposibilidad, de trazar la línea entreuna práctica legítima y un auténtico tinglado”.8 Lasleyes de imposible cumplimiento que intentabanprohibir el alcohol, el juego, las drogas y el sexocomercial también empequeñecían los riesgos paratantos políticos, funcionarios policiales y gángstersque se beneficiaban con los nuevos mercados ilega-les. En los veinte, EEUU se había convertido indis-cutiblemente en una tierra de grandes oportunida-des delictivas.

Durante la época del New Deal de Franklin Roose-velt, se entendió que el problema del crimen organi-zado exigía algo más que un esfuerzo extra de la poli-cía para detener y condenar a malhechores. La anu-lación de la prohibición del alcohol supuso el reco-

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6 Ibid., 26.7Walter Lippmann,‘The Underworld as Servant,’ Forum, January and February 1931, citado en Gus Tyler (ed.),Organized Crimein America, (Ann Arbor: University of Michigan Press, 1967) 58-69.8 Donald C. Stone, ‘Reorganization for Police Protection,’ Law and Contemporary Problems,Vol. 1, No. 1, diciembre de 1934,452.

Durante la Guerra Fría, el

crimen organizado debía

entenderse como algo

externo a EEUU y la idea

de la mafia echó raíces

nocimiento, notable aunque raro, de que los idealesmorales no coinciden con la ingenuidad y naturalezahumanas. La reestructuración del capitalismo duran-te el New Deal fue otro de esos extraños reconoci-mientos de que es necesario proteger al capitalismode los capitalistas.La reforma bancaria introducida porla Ley Glass-Steagall, por ejemplo, redujo las posibili-dades de cometer fraudes bancarios.“El gobierno enmanos del dinero organizado”, declaró Roosevelt enun discurso de la campaña de 1936, era “tan peligro-so como el gobierno en manos de una banda organi-zada”.9

Roosevelt murió el 12 de abril de 1945, apenas unosmeses antes del fin de la Segunda Guerra Mundial.Paraentonces, la época de reformas del New Deal ya habíaconcluido y la actividad gubernamental se había vuel-to mucho más deferente con las demandas de la granempresa y menos propensa a intentar limitar el dañoocasionado por el crimen de empresa organizado. Enlos 50, los grandes empresarios y los financieros deWall Street eran vistos como personas con respon-sabilidad social más que como los capitalistas avaricio-sos y corruptos que casi habían llevado a EEUU a laruina económica en la generación anterior.Muchos delos mecanismos de control introducidos por el NewDeal sobrevivieron unas décadas y, en cierto grado,mantuvieron a raya el crimen organizado empresarial.Sin embargo, se fueron diluyendo y, finalmente, acaba-ron eliminándose.A medida que estos mecanismos sedebilitaban, la criminalidad empresarial se iba institu-cionalizando y haciendo más destructiva.

Al mismo tiempo, el problema del crimen organiza-do se redefinió de forma que eximiera los interesescorruptos empresariales, la policía, los políticos yotros profesionales. Estos casos comenzaron a versecomo anomalías en un sistema económico que, porlo demás, era perfecto. Curiosamente, el propio sis-tema solía describirse como basado en la libre empre-sa en un momento en que la empresa en EEUU eramenos libre.Mientras la propiedad comercial se con-centraba cada vez más, el dominio empresarial sobreel resto de la sociedad se cuestionaba cada vezmenos.

Durante la Guerra Fría, el crimen organizado debíaentenderse como algo externo a EEUU y la idea de

la mafia echó raíces.Se decía que la mafia era una granamenaza, no sólo para EEUU sino también para elresto del mundo.“La mafia”,escribió el periodista neo-yorquino Ed Reid, suponía “la mayor amenaza de lahistoria contra la moralidad” y “la principal fuente cri-minal del mundo, pues controla el vicio, el juego, elcontrabando, la venta de drogas y otras fuentes demaldad”.10 Esta estrecha visión implicaba que nopodía haber concesiones en la guerra contra las acti-vidades que se creía que alimentaban al crimen orga-nizado y dependían de la mafia. Las voces que aboga-ban por legalizar el juego o medicalizar el problemade la drogadicción fueron silenciadas y condenadaspor ser signo de capitulación ante un enemigo exter-no. El crimen organizado había dejado de entender-se como el resultado de leyes contradictorias y un malcontrol de las actividades comerciales; era, más bien,una confabulación de intrusos que pretendían minarlas políticas morales del país y eran lo bastante pode-rosos como para constituir una amenaza.11

La teoría de la confabulación de la mafia para expli-car el crimen organizado permitió a políticos comoRichard Nixon defender la represión como únicaforma de luchar contra el crimen organizado. Con laLey de Control del Crimen Organizado de 1970,Nixon apoyó una serie de medidas que no sólo con-forman la base de esta lucha en EEUU, sino tambiénen el resto del mundo. Como consecuencia, se acep-tó a escala internacional la clase de régimen de con-trol que, a todas luces,no había funcionado en EEUU.Se ha detenido y condenado a un gran número degángsters destacados y de personas involucradas enel crimen organizado, pero otros factores han con-trarrestado cualquier posible ventaja ganada con laretirada social de estos individuos. De hecho, desdelos setenta, las medidas emprendidas en EEUU paradesregular grandes áreas de la actividad comercial yreforzar la guerra contra las drogas han creado nue-vas oportunidades de actividad delictiva en todos losámbitos. Los escándalos de Enron y de otras grandesempresas dan fe de ello, así como la proliferación debandas callejeras y carcelarias cada vez más violentas.A pesar de la gran cantidad de pruebas que demues-tran el fracaso de las medidas de EEUU para contro-lar el crimen organizado, los dirigentes gubernamen-tales de todo el mundo siguen cerrados en banda alrespecto.

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9 Discurso de Roosevelt citado en Arthur M. Schlesinger Jr., A Life in the Twentieth Century: Innocent Beginnings, 1917-1950,(Boston: Houghton Mifflin, 2000) 123.10 Ed Reid, Mafia, (New York: Random House, 1952), 1.11 Para un análisis del proceso, véase Michael Woodiwiss, Organized Crime and American Power: A History (Toronto: Univer-sity of Toronto Press, 2001) 227-65.

No era así en los setenta.Ciertas revelaciones sobreel papel de la empresa de telefonía InternationalTelephone and Telegraph (ITT) en su intento por evi-tar que Salvador Allende, el presidente de Chile ele-gido democráticamente, subiera al poder en 1970, ysobre el comportamiento abusivo de muchas otrasmultinacionales conmocionaron a la comunidad inter-nacional, representada por la ONU,hasta el punto deincluir el crimen de empresa en sus primeras delibe-raciones sobre el problema del crimen transnacionalorganizado. Dichas deliberaciones contemplaban lascomplejidades del crimen organizado de forma opues-ta a la noción simplista de EEUU sobre las organiza-ciones criminales. Cabe destacar que las primerasreflexiones de la ONU sobre este asunto poníanmayor énfasis en la actividad delictiva organizada y laparticipación en ella de instituciones empresariales opersonas respetables que en las acciones de diversos‘grupos criminales organizados’.

Los debates del V Congreso de la ONU sobre la Pre-vención del Delito en 1975, por ejemplo, giraron entorno a posibles maneras de reducir actividades ile-gales como el soborno, la fijación de precios, el con-trabando, la violación de normativas por parte deempresas privadas y delitos contra la moneda comola fijación del precio de las transferencias para evadiro evitar impuestos12 y el comportamiento de empre-sas transnacionales, tanto como en torno a los gru-pos delictivos organizados en su sentido más conven-cional. En un apartado titulado ‘El delito como nego-cio’, que reconocía abiertamente que gran parte delos delitos empresariales podían considerarse comocrimen organizado, el Congreso recomendó que seinvestigara lo siguiente:

las diferencias que pueden existir en distintos paí-ses en cuanto a (a) el alcance del derecho penalen materia de “delito como negocio”y (b) las téc-nicas empleadas para controlar formas de com-portamiento nocivas. Por ejemplo, la fijación delprecio de las transferencias en algunos países seconsideraba un delito mientras que, en otros, erasimplemente objeto de arreglos civiles. Se expu-so que también era importante analizar los sis-temas de valores con respecto a la legislación,sobre todo en lo concerniente a diferencias en lasestructuras de clase de diversas sociedades.Varios delegados señalaron que el delito comonegocio se originaba en el conflicto entre clases,

y que empresarios, gerentes, administradores yotras personas de clase media o alta con podereconómico podrían tender a controlar la maqui-naria de la justicia penal de modo que su com-portamiento anormal y perjudicial económica-mente no se definiera como delictivo.

Los delegados que apuntaron esto último estabanofreciendo,de hecho,una descripción clarividente delo que sucedería con la desregulación mundial duran-te los ochenta y noventa.

Los participantes del Congreso también debatieronqué técnicas serían óptimas para controlar el delitocomo negocio. Algunos participantes abogaron porque el derecho penal y la prisión formaran parte inte-gral del control de estos delitos, y se abandonara latendencia a la despenalización de muchas actividadescomerciales perjudiciales, como el soborno y la fija-ción del precio de las transferencias. Según ellos, elderecho penal y la prisión tendrían “un efecto disua-sorio definitivo con los empresarios-delincuentes,aunque puede que no sean eficaces en el caso de otrosdelitos”.13

La ONU ya había demostrado su compromiso paracontrolar el comportamiento de los poderosos inte-reses comerciales de las transnacionales con la cre-ación del Centro de las Naciones Unidas sobre lasEmpresas Transnacionales (UNCTC) en 1974. ElUNCTC empezó investigando las actividades y elpoder económico de empresas transnacionales y, en1985, llegó a la conclusión de que las 350 mayoresorganizaciones transnacionales, la mitad de ellas consede en EEUU, tenían un conjunto de ventas de 2.7trillones de dólares. Esta cifra representaba un terciode todas las economías industriales de mercado jun-tas y era muy superior al total del PNB de todos lospaíses en desarrollo, China incluida.Tras el caso de laITT,y claramente preocupado por las posibilidades deabuso que ofrecían tales concentraciones de poder,el UNCTC también comenzó a elaborar códigos deconducta para las empresas transnacionales, códigosque, sobre todo, pretendían controlar la corrupción,garantizar el respeto de los derechos humanos yalcanzar ciertos objetivos sobre la protección de losconsumidores y el medio ambiente.

Sin embargo, en los noventa, la propia ONU y elUNCTC se convirtieron en objeto de duras críticas

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12 Sobre la fijación del precio de las transferencias, véase Ingo Walter in Secret Money (London, Unwin, 1988) 16.13 United Nations, Fifth United Nations Congress on the Prevention of Crime and the Treatment of Offenders, Report Prepared bythe Secretariat (Ginebra, 1-2 de septiembre de 1975) 10-1.

por parte de las administraciones de Reagan y Bush(padre), y de ciertos centros de investigación comoel mencionado Heritage Foundation, acompañadaspor la negativa de EEUU a aportar sus contribucio-nes a la ONU. Para reparar lo que los estadouniden-ses calificaban como ‘la pérdida de tiempo y la inefi-cacia’ de la ONU, el antiguo fiscal general de Bush,Richard Thornburgh, fue designado subsecretariogeneral de la organización internacional en 1992. Unaño después, en parte debido a su intervención, elUNCTC se cerró y los esfuerzos de la ONU por esta-blecer controles más eficaces sobre las empresastransnacionales prácticamente se abandonaron.14 Elpapel de Thornburgh, según Ian Williams en TheNation, no sólo consistió en recortar el tamaño de laorganización,sino también en “moldearla con la formadeseada por la derecha estadounidense”.15

A partir de los noventa, el debate sobre el problemadel crimen organizado bajo los auspicios de la ONUse fue encauzando para adaptarse a la cosmovisión dela derecha estadounidense, y quitó importancia a laparticipación delictiva de instituciones comerciales oempresarios.A diferencia de la inquietud mostrada enla reunión de 1975 por la participación de multina-cionales en actividades delictivas nocivas, la amenazavenía entonces de las ‘multinacionales del delito’.Éstas, según la nueva línea presentada por BoutrosGhali en 1994 y el material de fondo de la Conven-ción contra la Delincuencia Organizada Transnacio-nal, ‘envenenan’, ‘contaminan’ y ‘se infiltran’ en losnegocios legales. Esta neutralización del discurso delcrimen organizado no era casual,ya que,en los noven-ta,el dominio de la ideología neoliberal era ya una rea-lidad, lo cual no sólo afectaba al BM y al FMI, sino tam-bién a la ONU. El término neoliberal representabaahora el traspaso del programa económico de Rea-gan (promercado, contra el bienestar, desregulador ymonetarista) desde su tierra natal al escenario glo-bal. Los secretarios generales de la ONU BoutrosGhali y su sucesor,Kofi Annan,poco hicieron para fre-nar el avance global del neoliberalismo,ya que ambosdeseaban que las políticas y los objetivos de la ONUcontaran con el beneplácito de las grandes empresas.Por estos y otros motivos, los análisis sobre el cri-men organizado que consideraban como parte delproblema la cuestión de las multinacionales en parti-

cular, y de las leyes y políticas inadecuadas en gene-ral, dejaron de ser aceptables. La criminalidad trans-nacional de las empresas se eliminó así de la agendade la ONU con la llegada del nuevo milenio y se subs-tituyó, como veremos, por el compromiso global deapoyar el sueño de EEUU de instaurar un régimen glo-bal de drogas prohibicionista y una noción totalmen-te errónea del crimen organizado transnacional.

Ley de Control del Crimen Organizado de 1970

La Ley de Control del Crimen Organizado de 1970otorgó a los funcionarios gubernamentales nuevospoderes para luchar contra la confabulación de lamafia.Esta ley incluía,entre otras, las siguientes medi-das para controlar el crimen organizado:confiscaciónde bienes; jurados de acusación especiales; mejorescláusulas de protección de testigos para obligar odisuadir a testigos reacios;sentencias más severas paralas personas condenadas por crimen organizado; y eluso de escuchas telefónicas y conversaciones “roba-das” como prueba en casos federales.

El Presidente Nixon, mientras esperaba a que seaprobara la Ley de Control del Crimen Organizado,articuló el consenso para la lucha contra el crimenorganizado. Concedió a la teoría de la confabulaciónde la mafia el sello de aprobación presidencial en unmensaje pronunciado ante el Congreso el 23 de abrilde 1969.En él,describió la influencia de la mafia como“más cierta que nunca” y advirtió que sus operacio-nes habían “penetrado profundamente en amplios seg-mentos de la vida estadounidense”.“Es de vital impor-tancia”, continuó,“que los estadounidenses vean estaorganización foránea como lo que realmente es: unasociedad totalitaria y cerrada que funciona en elmarco de una sociedad democrática y abierta. Hastael momento ha triunfado porque el público, apático,no es consciente de la amenaza que supone a la vidade EEUU”.

Aseguró que el juego era “el sustento del crimen orga-nizado” y que, por lo tanto, sería el principal objeti-vo de las medidas de la administración. “El juego”,explicó,“proporciona la mayor parte de las ganancias

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14 Información sobre el UNCTC: Human Rights Sub-Commission 2000, Relations between the United Nations and Transnatio-nal Corporations, en http://www.cetim.ch/20000/00FS04W4.htm; Gerald Piel, ‘Globalopolies’, The Nation, 18 de mayo de 1992en http://www.globalpolicy.org/reform/gpiel.htm: Friends of the Earth - International Forum of Globalization, Towards a Pro-gressive International Economy: A History of Attempts to Control the Activities of Transnational Corporations:What lessons Can BeLearned? en http://www.foe.org/progressive-economy/history.html.15 Ian Williams, ‘Why the Right Loves the U.N.’, The Nation, 13 de abril de 1993 en http://www.globalpolicy.org/reforms/williams.htm.

http://www.cetim.ch/20000/00FS04W4.htm

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que se acaban destinando a préstamos usureros,sobornos a policías y funcionarios locales,‘contribu-ciones’ a las campañas de políticos, el tráfico de estu-pefacientes a gran escala, la infiltración de negocioslegítimos y la retribución del gran número de aboga-dos, contables y otros profesionales que prestan susservicios al crimen organizado”.

El mismo mes en que realizó tales afirmaciones,Nixondesignó un grupo de consultores presidenciales paraque analizaran la eficacia del poder ejecutivo en la luchacontra el crimen organizado. Los consultores deNixon centraron su estudio en la eficacia del progra-ma federal en nueve grandes ciudades del noreste.Trasrevisar los hechos con más de 100 empleados de lajusticia penal federal, estatal y local, y de las fuerzas derepresión, concluyeron que el control federal del cri-men organizado era total-mente infructuoso. Los con-sultores elaboraron muchasrecomendaciones de mejo-ra, pero la limitación de suscompetencias las redujo asimples sugerencias de cam-bios administrativos y estruc-turales en el ejecutivo. Yacompañaron estas sugeren-cias con un comentario que,de haberse hecho público,habría minado gravemente la línea de Nixon sobre elcrimen organizado:“sin embargo, se nos podría tildarde negligencia si no destacáramos que el crimen orga-nizado florece en el actual entorno social y legal.Aun-que se efectúen mejoras administrativas, el crimenorganizado seguirá prosperando mientras la comuni-dad siga basándose principalmente en las sancionespenales como medida disuasoria contra el juego y eluso de drogas”.16

La administración de Nixon hizo caso omiso de las con-clusiones y recomendaciones del informe,asegurándo-se de clasificarlas como confidenciales y destruyendola mayoría de las copias. A continuación, intensificó laguerra contra el juego y, después, contra las drogas.

Las medidas de la administración de Nixon contra eljuego fueron el último capítulo inútil de este progra-ma de EEUU por la reforma moral. A mediados de

los setenta, el aumento de las medidas federales con-tra el juego había vuelto a reducirse con pocos logros,a pesar de los grandes gastos destinados a vigilanciay acciones judiciales.

Mientras tanto, la administración de Nixon habíasubstituido el juego por las drogas como ‘sustento’del crimen organizado tras aumentar las medidas decontrol de drogas del país. La intención era empezarexagerando el problema de las drogas,culpar del pro-blema al crimen y, finalmente,dar la impresión de queel ejecutivo actuaba con resolución declarando la‘guerra’ contra las drogas.17

A pesar de esta acción reforzada –o quizá precisamen-te por ella–, la larga guerra de EEUU contra las dro-gas ha seguido creando un mundo institucionalizado

de avaricia,caos,corrupción,traición y terror que vamucho más allá del experi-mentado durante la prohibi-ción del alcohol. Cualquierpresidente desde Nixon pre-feriría tolerar la corrupcióny el tráfico a gran escala queparticipar en un debaterazonado e informado queestudie seriamente las alter-nativas a la prohibición. Se

han gastado miles de millones de dólares en hacercumplir la ley, pero cada vez hay más pruebas quedemuestran la corrupción y destrucción derivadas dela prohibición de las drogas.

EEUU,sin embargo,siguió invirtiendo en medidas inú-tiles para aplicar la represión en su país y convencera otros de que hicieran lo mismo. La línea ha segui-do intacta desde Nixon: las medidas implacables ycoercitivas en el territorio deberían combinarse conlo propio en el exterior. La posición de Nixon comopresidente de la nación más poderosa del mundo per-mitió que el régimen prohibicionista contra las dro-gas soñado por EEUU estuviera cada vez más cerca.

Durante su mandato en la Casa Blanca,Nixon hizo dela guerra contra las drogas una de sus principales prio-ridades, y convocó periódicamente reuniones de altonivel sobre el tema. En ellas participaban el gabinete,

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16Todas las citas tomadas de la Oficina Ejecutiva del Presidente, Consejo Asesor del Presidente en materia de OrganizaciónEjecutiva, Organized Crime Strike Force Report, Washington D.C., 19 de noviembre de 1969, folder : Sourcebook, OrganizedCrime, Egil Krogh Files: Box 50,WHCF, (PACEO), Nixon Presidential Materials Staff, National Archives.17 Testimonio de Ehrlichman en Federal Drug Enforcement, Hearings before the Permanent Subcommittee on Investigationsof the Committee on Government Operations, US Senate, 94th Congress, Second Session, July 27, 28, 29, 1976, Part 4, (USGovernment Printing Office,Washington DC, 1976) 794.

La posición de Nixon comopresidente de la nación más

poderosa del mundopermitió que el régimen

prohibicionista contra lasdrogas soñado por EEUU

estuviera cada vez más cerca

altos funcionarios de la administración, embajadorese incluso, el 3 de junio de 1971, el Presidente de losJefes de Estado Mayor, Almirante Thomas H. Moorer,el General William Westmoreland, comandante de lastropas estadounidenses en Vietnam y otros tres jefesmilitares de alto rango. El objetivo de esta última reu-nión, según el informe preparado para el presidente,era “indicar su (de Nixon) determinación a combatirel uso indebido de drogas de forma integral”. El infor-me aconsejaba a Nixon que cerrara la intervencióndiciendo que “espero una cooperación y un apoyoincondicionales de todos los departamentos y agen-cias implicados”.O,como rezaba un resumen de la reu-nión,“el Presidente dijo al grupo que (...) no se tole-rarían tonterías”. Las intervenciones y la reacción delos jefes militares no constan.18 Sin embargo, unopuede imaginarse el tipo de reacción,divertida y aver-gonzada, de hombres que habían pasado toda sucarrera organizando la maquinaria de guerra del paíspara luchar contra enemigos armados y no contra lospolvos y pastillas que tanto preocupaban al comandan-te en jefe. Probablemente, también sintieron ciertobochorno porque se los convocó en respuesta a cier-tos artículos periodísticos sobre el gran número desoldados en activo adictos a la heroína.

Exportando la guerra a las drogas

Ya antes de finalizar el primer año de mandato,Nixondejó claro que no pensaba confinar la guerra a las dro-gas a las fronteras del país. El 29 de septiembre de1969, su asesor en seguridad nacional, Henry Kissin-ger, envió un informe al secretario de estado,WilliamRogers, y al fiscal general, George Mitchell, que con-tenía básicamente el enfoque del garrote y la zanaho-ria que ha caracterizado hasta nuestros días la diplo-macia de EEUU en materia de control de drogas:

El presidente está convencido de que el problema dela adicción a los estupefacientes en EEUU ha alcan-zado tal nivel que constituye una amenaza a nuestraestabilidad nacional.La mayoría de estupefacientes secultiva y procesa en países extranjeros y, después,

ingresan de contrabando a EEUU, especialmente enel caso de la heroína.Dadas las circunstancias, el pre-sidente considera que todo país que facilite el tráfi-co internacional de heroína, o contribuya a él, estácometiendo una acción hostil hacia EEUU.

Se instó a Rogers y Mitchell a “estudiar este proble-ma con la mayor diligencia” y a

recomendar lo antes posible un programa deacciones que deje rotundamente claro a aquellospaíses que cultivan adormidera que debe dete-nerse el cultivo con fines no terapéuticos;y a aque-llos países que fabrican heroína que los labora-torios ilegales deben clausurarse (...) Su estudiodebería examinar métodos de disuasión positiva,incluidos incentivos económicos para la coopera-ción en el control del tráfico de heroína, así comomedidas de represalia en caso de que algún paísse niegue a cooperar con este programa.19

En otras palabras, a partir de entonces se intensifica-ron las medidas para obligar o sobornar a otros paí-ses de modo que aceptaran un régimen global de con-trol de drogas basado en el modelo estadounidense.20

Nixon abrió muchos frentes en la guerra contra lasdrogas. El primero de ellos suponía el uso del poderdiplomático de EEUU en la ONU. John E. Ingersoll,director de la Dirección de Estupefacientes y DrogasPeligrosas (BNDD), fue enviado a una sesión especialde la Comisión de Estupefacientes (CND) de la ONUen el otoño de 1970. Su misión consistía en señalarlos supuestos fallos de la Convención Única de laONU de 1961 e iniciar la primera parte de un plande la ONU que, en palabras del propio Ingersoll,“podría convertirse en un eficaz programa mun-dial”.21 La Convención de 1961, en gran medidaresultado de años de esfuerzos de EEUU, establecíasin duda la prohibición de ciertas drogas con cualquierfin que no fuera terapéutico o científico como para-digma en materia de política internacional.Tambiéncentraba las medidas de control en los países produc-tores, lo cual encajaba perfectamente con la costum-

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18 Egil Krogh,‘Meeting on Drugs with Top Administration Officials and Military Chiefs’, Memo for :The President, 2 June 1971;‘Summary, Narcotic Meeting, State Dining Room, 3 June 1971’, Egil Krogh Files: Box 4,WHCF, - 1971, Nixon Presidential Mate-rials Staff, National Archives.19 Henry Kissinger, ‘Study of Means to Stop International traffic in Heroin’, Memo for :The Secretary of State, the AttorneyGeneral, 29 de septiembre de 1969, Egil Krogh Files: Box 30,WHCF, Folder: Heroin/Turkey - 1969, Nixon Presidential Mate-rials Staff, National Archives.20 Para un informe sobre las medidas de EEUU para desarrollar y mantener el régimen global de drogas prohibicionista,véase David R. Bewley-Taylor, The United States and International Drug Control, 1909-1997 Continuum, 200121 John E. Ingersoll, ‘Delegation Report of the Second Special Session of the U.N. Commission on Narcotic Drugs’, Memo toEgil Krogh, 2 November 1970, Egil Krogh Files, Box 31, Folder: International Trafficking – UN Commission, Box 31,WHCF, -1970, Nixon Presidential Materials Staff, National Archives.

bre de EEUU de considerar que el origen de sus pro-pios problemas con las drogas ilícitas está fuera de susfronteras. El principal fallo de la Convención, según ladelegación estadounidense, radicaba en que descan-saba “básicamente en la cooperación de todas las par-tes en el contexto de sus decisiones nacionales y noen medidas internacionales efectivas”.

EEUU decidió así que la Convención Única se debíaenmendar para “frenar y, en última instancia impedirpor completo” el tráfico de drogas ilícitas.Las enmien-das propuestas tenían dos objetivos básicos: en pri-mer lugar,“establecer mecanismos de control aplica-bles y un sistema internacional apropiado para garan-tizar su cumplimiento” y, en segundo, “establecerincentivos para que las Partes respeten todos los com-promisos del tratado”. La delegación de Ingersoll nose anduvo con rodeos e informó a la División de Estu-pefacientes (DE) de la ONU que de ella se esperaba“proseguir con sus actividades presentes con mayorenergía y asumir responsabilidades nuevas e impor-tantes”. Éstas últimas incluían la “capacidad de plani-ficar y poner en marcha programas de asistencia téc-nica para ayudar a los países (...) a establecer y mejo-rar las administraciones nacionales de control de dro-gas y el sistema de aplicación de la ley, la formacióndel personal necesario para estos servicios”.22 Elorgullo desmedido de estas exigencias era pasmoso,ya que apenas dos años antes, el principal organismoestadounidense encargado de hacer cumplir la legis-lación sobre drogas se había tenido que clausurar porcorrupción endémica.23

Para garantizar que sus propuestas de reforma delrégimen global de drogas fueran prioritarias en laagenda de la ONU, los estadounidenses estaban dis-puestos a pagar. En 1971, hicieron una promesa ini-cial de dos millones de dólares para contribuir a crearel Fondo de las Naciones Unidas para la Fiscalizacióndel Uso Indebido de Drogas (FNUFUID).24 Se supo-nía que este fondo se alimentaría también con otrasnaciones, fundaciones y donantes privados. A partirde entonces,EEUU se aseguró de que,por pobre que

fuera el resto de aportaciones de EEUU a la ONU, lafinanciación para la guerra internacional contra lasdrogas nunca faltara. A pesar de la muestra de gene-rosidad de EEUU,otros gobiernos se mostraron rea-cios a contribuir porque les preocupaban los objeti-vos reales del Fondo. Su preocupación resulto estarbien fundada.Pronto quedó claro que la iniciativa esta-ba dominada por la agenda estadounidense, y que elacento se ponía en medidas represivas y programasde substitución de cultivos, y no en estrategias orien-tadas a la demanda. Al favorecer los proyectos queincluían a los aliados de Washington, el FNUFUID seconvirtió también en un foro para la persecución deotros objetivos más amplios de EEUU en política exte-rior. Esta situación llevó a que el director de la DE,Vladimir Kusevic, expresara su inquietud ante Inger-soll:“dadas las circunstancias, ¿quién podría dudar queel Fondo representa,de hecho,una iniciativa estadou-nidense?”.25

Una vez utilizados los incentivos económicos parainfluir en la dirección tomada por las agencias de laONU para el control de drogas,Washington adoptóuna fuerte estrategia de presión para instar a los esta-dos miembros a apoyar el fortalecimiento de la legis-lación internacional, lo que desembocó en la Confe-rencia de Plenipotenciarios de la ONU de marzo de1972 para enmendar la Convención Única de 1961.En palabras de un especialista en la materia,“la diplo-macia estadounidense había catalizado toda actividada favor de las enmiendas a la Convención de un modonunca visto en la historia de los tratados sobre dro-gas.En aquella ocasión,no sólo se emplearon los cana-les diplomáticos habituales, sino que también se eli-gieron embajadores con este propósito concreto queviajaron de país en país intentando convencer a losgobiernos de que apoyaran las enmiendas y la Confe-rencia de Plenipotenciarios”.26 El Protocolo deEnmienda resultante no fue tan estricto como habíadeseado EEUU. Sin embargo, mantuvo la línea prohi-bitiva del régimen de control de drogas y el enfoquebasado en la oferta, y reforzó la lucha internacionalcontra el tráfico ilícito. Por ejemplo, cuando las Par-

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22 Commission on Narcotic Drugs, Special Session, Geneva, 25 de septiembre-3 de octubre, 1970, Preliminary US Proposals,Talking Paper, Egil Krogh Files, Box 31, Folder: International Trafficking – UN Commission, Box 31,WHCF, - 1970, Nixon Pre-sidential Materials Staff, National Archives.23 Para un relato sobre el escándalo que condujo al cierre de la Dirección Federal de Estupefacientes, véase Michael Woo-diwiss, Organized Crime and American Power, 256-7; véase también Douglas Valentine, The Strength of the Wolf:The Secret His-tory of America’s War on Drugs, (London:Verso, 2004).24 David Bewley-Taylor, The United States and International Drug Control, 1909-1997, Continuum, 2001, 167.25 William B. McAllister, Drug Diplomacy in the Twentieth Century:An International History, Routledge, 2000, 238-926 Kusevic,Vladimir,“Drug Abuse Control and International Treaties,” Journal of Drug Issues,Vol. 7, No. 1, 1977, 47.Véase tam-bién Fisher, K,“Trends in Extraterritorial Narcotics Control: Slamming the Stable Door After the Horse Has Bolted,” New YorkUniversity Journal of International Law and Policy,Vol. 16 1984, 361 and William B. McAllister, Drug Diplomacy in the TwentiethCentury:An International History, Routledge, 2000, 236-7

tes firmaran tratados de extradición,dichos acuerdosdeberían incluir a partir de entonces, obligatoria yautomáticamente, los delitos relacionados con drogas,incluido el tráfico. El Protocolo también amplió lospoderes de la Junta Internacional de Fiscalización deEstupefacientes (JIFE) con respecto al tráfico.Estable-

cida en virtud de la Convención Única, el papel de laJIFE consiste en supervisar que los países cumplan lostratados de control de drogas.Las enmiendas a la Con-vención Única contemplaban una redefinición de lasfunciones de la Junta para incluir una referencia explí-cita a la prevención del “tráfico ilícito” y otorgaba a

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Entre los principales organismos de la ONU relacio-nados con las políticas de drogas, están el ConsejoEconómico y Social (ECOSOC o Consejo), la Comi-sión de Estupefacientes (CND o Comisión), la Comi-sión de Prevención del Delito y Justicia Penal(CPDJP), la Oficina de las Naciones Unidas contrala Droga y el Delito (ONUDD) y la Junta Internacio-nal de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE oJunta).

La Carta de la ONU confía al ECOSOC los asuntosinternacionales económicos, sociales, culturales,educativos, sanitarios y afines. A fin de desarrollarestas funciones, el Consejo estableció varias comi-siones, entre ellas la CND. El ECOSOC es un marcono legislativo para el debate y la presentación derecomendaciones, pone en marcha estudios, redac-ta borradores de convenciones y convoca conferen-cias sobre el problema de las drogas ilícitas.1

La CND se creó en 1946 como cuerpo consultivo delECOSOC y para "preparar proyectos de acuerdosinternacionales sobre todas las cuestiones relacio-nadas con la fiscalización de estupefacientes".2

Como organización integrante de la ONU, la Comi-sión celebra reuniones anuales durante un períodono superior a ocho días. La Comisión está formadapor 53 Estados miembros de la ONU, elegidos porel ECOSOC. Puesto que el ECOSOC está integradopor 54 miembros, la Comisión no puede ser mayorque el organismo del que depende. Otros Estadosmiembros pueden asistir –y asisten– como obser-vadores y, aunque en las reuniones de la Comisiónse dan cita muchos estados, sólo pueden votar los53 miembros oficiales.

Este organismo es una pieza clave del sistema deformulación de políticas internacionales sobre dro-gas. Analiza la naturaleza cambiante del tráfico dedrogas ilícitas, fomenta los acuerdos internaciona-les para controlarlo, desempeña un papel importan-te en el intercambio de información y mantiene vín-

culos con otros organismos internacionales de con-trol de drogas.3

El Programa de las Naciones Unidas para la Fisca-lización Internacional de Drogas (PNUDIF) se creóen la oficina de la ONU en Viena en 1991 comoúnico organismo encargado de la acción internacio-nal concertada para controlar el uso indebido dedrogas. Su creación intentaba resolver la confusiónresultante de tener tres organismos ubicados en elmismo lugar pero independientes entre sí y con res-ponsabilidades distintas que se solapaban en elcampo de las políticas de drogas.4 Así, el PNUFIDse encarga de coordinar y dirigir las iniciativas de laONU contra las drogas ilícitas. Ofrece servicios desecretaría a la Comisión y a la JIFE, asesora a las par-tes sobre cuestiones relativas a la adhesión y la eje-cución de los tratados, y elabora y suele ejecutarproyectos sobre el terreno.

En 1997 se produjo otra fusión cuando el PNUFIDse unió con el Centro para la Prevención Internacio-nal del Delito (CICP) para formar la Oficina de Fis-calización de Drogas y de Prevención del Delito(OFDPD). En septiembre de 2002 hubo un nuevocambio cuando la OFDPD pasó a llamarse Oficinade las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito(ONUDD).

El CICP se creó en 1997 como sucesor de la Divisiónde Prevención del Delito y Justicia Penal. Desdeoctubre de 2002 al CICP se le llama Programa con-tra el Delito de la ONUDD. Este Programa es respon-sable de la prevención del delito, la justicia penal ylas reformas del derecho penal. El Programa contrael Delito da asistencia a los países para la elabora-ción, ratificación e implementación de los protoco-los y Convenciones del derecho penal internacio-nal, como las Convenciones de la ONU contra elDelito Transnacional Organizado y la Convenciónde la ONU contra la Corrupción adoptada recien-temente.

Organismos de la ONU para el control de las drogas y el delito

1 Neil Boister, Penal Aspects of the UN Drug Conventions,The Hague, Boston, London, Kluwer Law International, 2001, p.469.2 E/RES/1991/38 United Nations. Economic and Social Council. Terms of Reference of the Commission on Narcotic Drugs.3 Brice De Ruyver, et al, Multidisciplinary Drug Policies and the UN Drug Treaties, Institute for International Research onCriminal Policy Ghent University, (IRCP), Maklu,Antwerpen/Apeldoorn, 2002, p. 149-1504 Cindy Fazey,“The Commission on Narcotic Drugs and the United Nations International Drug Control Programme:Politics, Policies and Prospects for Change”, International Journal of Drug Policy, 14, 2003, p. 157

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El Programa contra el Delito se dedica especial-mente a combatir el delito transnacional organiza-do, la corrupción y el tráfico ilícito de seres huma-nos a través de ‘programas globales’. El ProgramaGlobal contra la Corrupción apunta a países dedesarrollo vulnerable o economías en transición,promueve medidas anticorrupción y procura quelas actividades del sector público sean más trans-parentes. El Programa Global contra el Tráfico deSeres Humanos desarrolla estrategias conjuntascontra el comercio humano. El Programa Globalcontra el Crimen Transnacional Organizado esta-blece las últimas tendencias de los grupos delicti-vos organizados y “resalta su daño potencial a nivelmundial para que se emprendan acciones preven-tivas”.

Los 40 miembros de la Comisión de Prevención delDelito y Justicia Penal (CPDJP) de la ONU, o Comi-sión contra el Delito es la entidad de ECOSOC quesupervisa el Programa contra el Delito de laONUDD. La CPDJP formula políticas internaciona-les, recomienda acciones en el campo del controldel delito, a la vez que sienta importantes directi-vas para los Congresos periódicos de la ONU. EstaComisión surgió en un encuentro ministerial enVersalles en 1991. Anteriormente la labor habíaestado a cargo de un cuerpo de orientación mástécnica, el Comité para la Fiscalización y Preven-ción del Delito, constituido en 1971 para reempla-zar a un comité consultivo de expertos que existíaanteriormente, y para abarcar un espectro másamplio dentro del interés de la ONU en política dejusticia penal.

En 1999 la Asamblea General le dio a la ONUDD lamisión de dirigir los temas de prevención del terro-rismo, estableciéndose ese mismo año la Subdivi-sión de Prevención del Terrorismo (SPT). Pero en2001, luego de los ataques del 11 de septiembre, elcentro de las actividades antiterroristas pasó alConsejo de Seguridad, y la agenda cambió de pre-vención del terrorismo a antiterrorismo. El Conse-jo de Seguridad adoptó la Resolución 1373, queimpuso obligaciones legales sin precedentes a losestados miembros de la ONU para cumplir con lasmedidas designadas para financiación, viajes,reclutamiento y suministro con fines antiterroris-tas. Para supervisar el cumplimiento de estas medi-das, el consejo creó el Comité contra el Terrorismo(CCT). El SPT se dedica ahora a proveer aportesimportantes para el trabajo de la CCT y asistenciatécnica para pedirles a los países la ratificación eimplementación de las convenciones y protocoloscontra el terrorismo.5

El SPT es parte de la División para Asuntos de Tra-tados (DAT) de la ONUDD, que cubre también lossecretariados de la CND y de la Comisión contra el

Delito (CPDJP). Desde la fusión del PNUFID y elCICP en lo que es hoy la ONUDD hay una tenden-cia entre los funcionarios de la ONUDD a propo-ner también una fusión de los dos cuerpos de ECO-SOC de los que depende la Oficina, la CND y laCPDJP. Pero al parecer los estados miembros noparecen muy dispuestos a ello. La fusión de los pro-gramas de drogas y los de delito dentro de laONUDD estaría, según algunos críticos, empujan-do las políticas de control de drogas demasiadohacia la represión a expensas de los enfoques quefavorecen la salud pública.

La DAT acoge también el secretariado de la JIFE, elórgano de control independiente y casi judicialpara la aplicación de los tratados de control de dro-gas. La creación de la JIFE se perfiló en la Conven-ción Única y se creó finalmente en 1968, aunquecontaba con organismos predecesores que seremontaban a la Sociedad de las Naciones.

La JIFE, como la ONU, goza de independencia delos gobiernos y está formada por 13 "expertos"–principalmente farmacólogos, farmacéuticos,abogados, agentes de policía y médicos– que tra-bajan en función de sus competencias personales.Son elegidos por el ECOSOC y pueden solicitar elconsejo experto de la OMS.

La JIFE tiene competencias para valorar la deman-da de substancias controladas con fines médicosy científicos en todo el mundo a partir de los cál-culos presentados por los Estados miembros y,posteriormente, asignar cupos entre las partes enmateria de cultivo, producción, fabricación, expor-tación, importación, distribución, comercio, uso yposesión lícitos. Las partes están obligadas a cum-plir con las disposiciones de las convenciones ypresentan un informe anual ante la JIFE. La Juntaestudia los informes y, en caso de que detecte unposible incumplimiento u otros problemas, puedehacerlo saber al ECOSOC, la CND y a las propiaspartes.

Durante los últimos años, la JIFE ha asumido res-ponsabilidades más amplias y, por ejemplo, redac-ta informes sobre las tendencias del tráfico y el usoilícito de drogas, controla los precursores químicosen consonancia con las disposiciones de la Con-vención de 1988, y comenta el desarrollo de laspolíticas de los Estados miembros. Aunque los últi-mos informes de la JIFE se han mostrado críticoscon las iniciativas de algunos Estados miembros,sólo puede "solicitar explicaciones" e "instar a losgobiernos a adoptar medidas correctivas". La JIFEcarece de poder formal para imponer el cumpli-miento de las disposiciones de las Convenciones y,según algunos, sus competencias se han ampliadoexcesivamente.

5Véase: David Cortright, A Critical Evaluation of the UN Counter-Terrorism Program:Accomplishments and Challenges, docu-mento presentado en el seminario Régimen Global de Control, auspiciado por el Transnational Institute (TNI), abril de2005. Disponible en inglés en: http://www.tni.org/crime-docs/cortright.pdf

http://www.tni.org/crime-docs/cortright.pdf

este organismo potestad para aconsejar a las Partessobre sus medidas para reducir el comercio de dro-gas ilícitas.27 (véase Cuadro:Organismos de la ONU)

El segundo frente abierto por Nixon en la guerra con-tra las drogas conllevaba el uso del poder diplomáti-co estadounidense para asegurarse la conformidad deotros países en el ámbito bilateral. El 14 de junio de1971 convocó a altos funcionarios del Departamen-to de Estado y a los embajadores de Vietnam del Sur,Francia,Turquía,Tailandia y Luxemburgo.El informe pre-paratorio de la reunión describía a estos cinco paísescomo “directamente implicados en el tráfico interna-cional de drogas ilícitas”, y el objetivo del encuentroera subrayar “la necesidad de adoptar una postura másdura en el exterior”. Según el resumen de la reunión,el Presidente indicó que opinaba que “la misión diplo-mática fundamental de los embajadores” consistía en“establecer negociaciones con estos países sobre elproblema de las drogas”. Después, “ordenó a losembajadores que comunicaran a sus gobiernos anfi-triones que EEUU quería negociar”, y acabó señalan-do que “detener el tráfico de drogas es más impor-tante que mantener unas buenas relaciones”.28 A par-tir de entonces, el Departamento de Estado obligó alos embajadores estadounidenses a presentar resul-tados sobre el control internacional de drogas. Si seestimaba que no hacían lo suficiente, se los substituía.

Para complementar el trabajo de alto nivel de losembajadores, se esperaba que los agentes de controlde drogas de EEUU hicieran mucho más en el planooperativo.Tal como ha explicado Ethan Nadelmannen Cops Across Borders (1993), también debían actuarcomo diplomáticos y defensores del régimen de fis-calización de drogas:

… influir en la introducción de cambios estructu-rales en el sistema de control de estupefacientesallí donde estuvieran destinados, presionar elestablecimiento de leyes más estrictas, formar apolicías locales en técnicas de represión contra lasdrogas, sensibilizar a los funcionarios locales sobrela inquietud de EEUU en este ámbito, etc.29

Durante la era Nixon, un pequeño contingente deagentes estadounidenses especializados en estupefa-cientes pasó a ser,según Nadelmann,“la primera agen-cia global de aplicación de la ley con capacidad ope-rativa”.La administración Nixon aumentó en más deldoble el cuerpo de funcionarios de control de dro-gas destinados a embajadas y misiones estadouniden-ses en el exterior y, desde entonces, su número noha cesado de aumentar. En 1976, el presupuesto dela Dirección de Lucha contra la Droga (DEA) era de161,1 millones de dólares,y más del 10% de sus 2.141agentes estaban destinados en el exterior, en 68 ofi-cinas de 43 países. Actualmente, la agencia tiene másde 5.000 agentes y un presupuesto de 2.150,9 millo-nes de dólares.30

La administración Nixon también se aseguró de quese aprobara la Ley de Control del Comercio de Estu-pefacientes de 1974, que tendría un efecto interna-cional devastador en las décadas siguientes. Las cláu-sulas de esta nueva ley estipulaban básicamente quelos países de producción o tránsito de drogas que nocooperaran con las políticas prohibicionistas de EEUUse verían sujetos a diversas sanciones, incluida la reti-rada de la ayuda estadounidense y el aumento deimpuestos y aranceles. En otras palabras, los paísespequeños debían seguir las instrucciones de EEUU eneste terreno o,de lo contrario,serían aplastados eco-nómicamente.

De este modo, se podía intimidar a otros países paraque adoptaran gestos inútiles, a menudo cínicos, decontrol de drogas en nombre de EEUU. Los consu-midores estadounidenses seguían pagando los preciosmás elevados y la medida sólo sirvió para demostrarque las plantas que se podían convertir en drogaspodían cultivarse en todo el mundo y que los agen-tes de fiscalización extranjeros aceptan sobornoscon el mismo entusiasmo que sus homólogos enEEUU. Con Nixon, las drogas y el crimen organizadopasaron a ser amenazas a la seguridad nacional, lo que,según se decía, fundamentaba un enfoque basado enla represión doméstica y la exportación de políticasequivocadas.

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27Véase J. Sinha, The History and Development of the Leading International Drug Control Conventions, Report prepared for theCanadian Senate Special Committee on Illegal Drugs, 2001, 3128 Egil Krogh, ‘Meeting on Drugs with Top State Department Officials,Top Administration officials, CIA Officials and Ambas-sadors to South Vietnam, France,Turkey,Thailand and Luxembourg, 14 June 1971’ Memo for :The President, 11 June 1971;‘Meeting with Ambassadors and State department Officials on International Narcotics Trafficking, 14 June 1971’, Memo for :The President’s File, 26 July 1971, Egil Krogh Files: Box 4,WHCF, - 1971, Nixon Presidential Materials Staff, National Archives.29 Ethan A. Nadelmann, Cops Across Borders:The Internationalization of U.S. Criminal Law Enforcement, (University Park, Pennsyl-vania:The Pennsylvania State University Press, 1993), 141.30 Ibid, 14. Para consultar las cifras de presupuesto y personal de la DEA, véase la web de la DEA enhttp://www.usdoj.gov/dea/agency/staffing.htm.

http://www.usdoj.gov/dea/agency/staffing.htm.

A fin de institucionalizar la última parte de este pro-ceso, en 1978 se creó la Dirección de Asuntos Inter-nacionales relativos a Estupefacientes (INM) en elDepartamento de Estado.La INM actuó principalmen-te como un “escaparate de políticas” que represen-taba a EEUU en su iniciativa internacional contra lasdrogas, junto con la DEA y otras agencias afines.Tam-bién sirvió para organizar la erradicación de cultivosy otras medidas contra las drogas, y prepara anual-mente el Informe sobre Estrategia Internacional parael Control de Estupefacientes en materia de produc-ción y tráfico mundial de drogas, y de lo que deno-mina uso indebido de drogas. Este informe y el pro-ceso de certificación de control de drogas, gestiona-do por la INM desde fines de los ochenta,servían paradecir si los países estaban adoptando medidas en lalínea de las políticas prohibicionistas. La INM ayuda agestionar las medidas necesa-rias para convencer u obligara otros países a intentar evi-tar que sus ciudadanos abas-tezcan al mercado más prós-pero del mundo. El Departa-mento de Estado, principal-mente a través de la INM,gastaba decenas de millonestodos los años en programasde substitución o erradica-ción de cultivos. Tambiénemplearon a la ONU y a otros organismos interna-cionales para predicar la palabra de la política de con-trol de drogas estadounidense, presentándola comoun modelo a seguir por otros países.

La INM sigue activa, pero a principios de los noventase ampliaron sus competencias para incluir el blanqueode dinero, el contrabando de armas y otras mercan-cías, el tráfico de personas y otras formas de crimentransnacional. Por ese motivo, fue rebautizada comoDirección de Asuntos Internacionales relativos a Estu-pefacientes y la Aplicación de la Ley (INL) en 1995.Actualmente, la principal tarea de la INL consiste entrabajar por la aplicación de la Estrategia Internacio-nal de EEUU para el Control del Delito. Esta estrate-gia fue desarrollada junto con otras agencias en 1998“como una hoja de ruta para una ofensiva coordina-da y eficaz a largo plazo contra el crimen internacio-nal”. Con este fin, los diplomáticos estadounidenses

trabajan incansablemente mediante foros multilatera-les y bilaterales para definir lo que la INL denomina“normativas globales para una legislación penal efec-tiva”, que no son más que las reglas de EEUU. La INLtambién insta a “gobiernos extranjeros a aprobar yhacer cumplir leyes basadas en estas normativas”.31

No deja de resultar significativo que entre mediadosy fines de los noventa el sistema de control de drogasde la ONU comenzara a evolucionar de una forma muyparecida a la de la INM. En 1997, el Programa de lasNaciones Unidas para la Fiscalización Internacional deDrogas (PNUFID) y el Centro para la PrevenciónInternacional del Delito (CICP) – posteriormente res-ponsable de la Convención de las Naciones Unidas con-tra la Delincuencia Transnacional Organizada(UNTOC)– fueron agrupados por el secretario gene-

ral de la ONU en un mismonúcleo: la Oficina de Fiscali-zación de Drogas y Preven-ción del Delito (OFDPD).Lallegada en mayo de 2002 delitaliano Antonio Maria Costacomo nuevo Director Ejecu-tivo de la OFDPD no frenóesta tendencia. El Sr. Costasimplificó la unión de estasagencias en lo que se cono-ce actualmente como Ofici-

na de las Naciones Unidas contra la Droga y el Deli-to (ONUDD). En estos momentos, se está preparan-do la disolución del PNUFID y el CICP,aún separados,para reorganizarlos en una estructura única y unifica-da de la ONUDD. Además, se ha presentado un pre-supuesto para 2004-05 en que las drogas, el delito y elterrorismo se integran en una misma unidad operati-va.Parece probable que los intentos por incorporar elterrorismo en este eje tuvieran algo que ver con queEEUU doblara su contribución al Fondo de Principa-les Donantes de la ONUDD en 2003 hasta alcanzar25 millones de dólares.32 El momento en que se fusio-naron las operaciones contra las drogas y el delito, ylas relaciones de Washington tanto con Kofi Annancomo con el Sr. Costa, sugiere también cierta influen-cia estadounidense.

Como todos los secretarios generales de la ONU,elSr.Annan se ha mostrado dispuesto a mantener bue-

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31 Información de la Dirección de Asuntos Internacionales relativos a Estupefacientes y la Aplicación de la Ley tomada de laweb del Departamento de Estado en http://www.state.gov/www/publications/statemag_dec99/bom.html, consultada el 15de noviembre de 2003.32Véase Martin Jelsma y Pien Metaal, Grietas en el Consenso de Viena: El Debate sobre el Control de las Drogas en la ONU, DrugWar Monitor, enero de 2004, Washington Office on Latin America, pp. 9-10. Disponible enhttp://www.wola.org/publications/ddhr_un_brief_esp.pdf 16/02/04

El Departamento de Estado

emplea a la ONU y a otros

organismos internacionales

para predicar la palabra de

la política de control de

drogas estadounidense

http://www.state.gov/www/publications/statemag_dec99/bom.html

http://www.wola.org/publications/ddhr_un_brief_esp.pdf

nas relaciones con EEUU, especialmente en sus pri-meros meses de mandato.También se ha dicho que,antes de que el Sr. Costa asumiera su cargo en laONU, eran raras las ocasiones que se le veía por lospasillos de la ONU en Viena sin el subsecretario deestado Rand Beers. Además, como demuestran losúltimos acontecimientos en la ONUDD con respec-to a las denominadas políticas de reducción del daño,el Sr. Costa no escapa a la disuasión económica deEEUU. Durante los últimos años, las agencias de laONU, la ONUDD incluida, han comenzado a adop-tar políticas o a realizar declaraciones en defensa delo que se conoce como reducción del daño. Se tratade un enfoque aplicado al uso de drogas ilícitas queno se basa totalmente en la abstinencia,sino que acep-ta el uso de ciertas drogas intentando reducir el dañoque dicho uso provoca al consumidor y a la sociedaden general.En noviembre de 2004,el Sr.Costa se reu-nió con el jefe de la INL, Robert Charles. En la reu-nión, Charles amenazó con cortar la financiación deEEUU a la ONUDD a no ser que el Sr.Costa le garan-tizara que la agencia se abstendría de participar enintervenciones para la reducción del daño y de apo-yarlas, incluidos los programas de intercambio dejeringuillas. El gobierno estadounidense es el princi-pal donante de la ONUDD. Así que, al día siguiente,el Sr.Costa escribió una carta de mea culpa al Sr.Char-les con las promesas que se le habían exigido paragarantizar la financiación estadounidense.33

Me alegro de que nos reuniéramos ayer y tuvié-ramos la oportunidad de discutir una serie deasuntos importantes (...) De hecho, juntos hemoslogrado, y seguiremos haciéndolo, muchas cosas(…) En lo que respecta en general a la “reduc-ción del daño”, comparto su inquietud.Hay genteactuando bajo el lema de “reducción del daño”demanera soterrada para alterar la oposición mun-dial a las drogas.Esta gente abusa de nuestras bienintencionadas declaraciones a favor de su propiaagenda, algo que no debemos permitir. Así, y talcomo acordamos en nuestra reunión,estamos revi-sando nuestras declaraciones, impresas y electró-nicas,y estaremos aún más atentos en el futuro.34

Este episodio recuerda el relato explicado por unagente del organismo que precedió a la BNDD sobresu trabajo.Al hablar sobre las operaciones en el exte-rior, Charles Siragusa, agente de la Dirección Federal

de Estupefacientes (FBN), recordaba que: “la policíade otros países solía trabajar de buen grado con noso-tros. Eran más bien sus superiores en el gobierno losque a veces estaban descontentos de que entráramosen sus países. Sin embargo, me di cuenta de que, enla mayoría de ocasiones, la mención casual de la posi-bilidad de anular nuestros programas de ayuda al exte-rior, soltada en el lugar adecuado, traía consigo, aun-que fuera a regañadientes, el permiso necesario parainiciar nuestras operaciones casi de inmediato”.35

Hacia la Convención de la ONU de 1988

Para proporcionar los modelos a los que se refiereNadelmann, los funcionarios del gobierno estadouni-dense necesitaban que el resto del mundo aceptaralos análisis de su país sobre la ‘amenaza’ de las dro-gas y el crimen organizado,así como mantener la falsaidea de que los métodos de EEUU para controlar lasdrogas y el crimen organizado funcionan.La intenciónfue siempre conseguir la aprobación internacionalsobre la necesidad de colaborar siguiendo las líneasmarcadas por EEUU.

La INM tuvo un impacto significativo a principios delos 80, cuando EEUU creía que el control de la pro-ducción de drogas en el lugar de origen era fundamen-tal, y eso lo llevó a intervenir más directamente enlos asuntos de los países productores. La INM seencargaba de gestionar y supervisar el cumplimientode las nuevas leyes estadounidenses que exigían quelos países fuente alcanzaran “la máxima reducción deproducción ilícita considerada alcanzable”.La idea paraconseguirlo era empezar con la erradicación de cul-tivos y, después, conseguir que otros países aproba-ran leyes sobre la extradición de traficantes de dro-gas, blanqueo de dinero y refinado de materias pri-mas.Si se consideraba que las exigencias de EEUU nose habían cumplido, los países fuente se enfrentabana una serie de castigos: anulación de toda ayuda eco-nómica (excepto para lucha contra las drogas y huma-nitaria) y sanciones económicas, como la cancelaciónde preferencias comerciales y la suspensión de cuposde importación. Estos países también podían esperarmayores dificultades para obtener préstamos de desa-rrollo ya que, en caso de no alcanzar el nivel fijadopor Washington, EEUU votaría contra la financiación

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33Véase Informe sobre políticas de drogas del TNI, núm. 12, marzo de 2005, Las Naciones Unidas y la Reducción del Daño.Disponible en http://www.tni.org/policybriefings/brief12s.htm34 Carta del 11 de noviembre de 2004 disponible en http://www.colombo-plan.org/www/images/ pubs/pdf/unodcnov2004.pdf35 Charles Siragusa, The Trail of the Poppy, (Englewood Cliffs: Prentice Hall, 1966, 212).

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de los bancos multilaterales de desarrollo, incluido elBM.36 Así pues, la mayoría de países en desarrollono tienen otra salida que cumplir con las exigenciasde EEUU.

Las estrategias internacionales impuestas por EEUUa los países productores han dado pocos frutos, aun-que los funcionarios estadounidenses afirmen lo con-trario. El control de drogas en los países andinos, porejemplo, se ha caracterizado durante las últimas dosdécadas por las campañas de erradicación. Éstas sue-len implicar el asperjado de herbicidas o el uso defuerzas militares que supervisan la erradicaciónmanual de los cultivos. El primero de estos métodosha tenido, no pocas veces, consecuencias medioam-bientales perjudiciales, quizá incluso catastróficas alargo plazo, ya que la guerra química contra las dro-gas ha contribuido a la deforestación de la cuenca delAmazonas y de los bosques andinos. El segundo,basado en una erradicación directa de las plantas másrespetuosa con el medio ambiente, a menudo ha cre-ado divisiones, dado que los campesinos dependeneconómicamente de las cosechas ilícitas.37

Un libro reciente de Robin Kirk da también cuentade la complicidad de EEUU con graves violaciones delos derechos humanos perpetradas por el ejércitocolombiano, excusadas y perpetuadas por las conti-nuas medidas infructuosas contra el comercio de lasdrogas.Kirk escribe que el ejército colombiano empe-zó a aceptar más dinero y consejos del gobierno esta-dounidense en nombre de la lucha contra las drogasa partir de 1990 y,después,dirigió el sistema más bienhacia aquellas personas sospechosas de “subversión”.“Una nueva red de inteligencia de la armada con baseen Barrancabermeja empezó a reclutar asesinos pro-fesionales y paramilitares como un ‘escuadrón de lamuerte’ que recopilaba información usada para ase-sinar (....) a dirigentes campesinos, defensores de losderechos humanos y todo aquel que cometiera elerror de interponerse en su camino. Llamada Red 7,su comandante,Coronel Rodrigo Quiñones, fue rela-cionado posteriormente por un grupo de investiga-dores del gobierno con al menos 57 asesinatos, inclui-da la ejecución del secretario del principal grupo de

derechos humanos de la región. Red 7 también creógrupos paramilitares que usaban el nombre MASpara amenazar y asesinar en la zona”.

En respuesta a las noticias sobre tal tipo de atrocida-des, EEUU rechazó las propuestas que abogaban porcondicionar la ayuda para derechos humanos, argu-yendo que serían contraproducentes y que los fun-cionarios colombianos acabarían comportándosemejor cuando siguieran el buen ejemplo de sus homó-logos estadounidenses.Un alto funcionario del Depar-tamento de Estado lo explicaba así ante un indiferen-te comité del Congreso:“negar ayuda o imponer con-diciones de imposible cumplimiento acaba con todoobjetivo que persiga mejorar los derechos humanos.En el mundo real, lo perfecto es enemigo de lobueno”.38

A pesar de estas objeciones, la administración de Clin-ton y el Congreso hicieron de los derechos humanosun punto importante de las relaciones EEUU-Colom-bia. En 1997, el Departamento de Estado publicó undetallado informe que criticaba las violaciones de losderechos humanos por parte de las fuerzas armadascolombianas y los paramilitares. Ese mismo año, la‘Enmienda Leahy’ apareció por primera vez comoparte de la Ley de Presupuesto para Operaciones Exte-riores, prohibiendo la ayuda a todo ejército extranje-ro o unidad policial que contara con miembros impli-cados en violaciones contra los derechos humanos.Laenmienda, así llamada por uno de los proponentes, elSenador Patrick Leahy,empezó aplicándose sólo al pro-grama de Control Internacional de Estupefacientes delDepartamento de Estado, pero pronto se amplió paraincluir todos los programas de ayuda en seguridadfinanciados por la Ley de Operaciones Exteriores ytodos los programas de formación autorizados en vir-tud de la Ley de Presupuesto del Departamento deDefensa.También se asignaron fondos para fortalecerinstituciones clave de derechos humanos, tanto guber-namentales como no gubernamentales, y la gestión deprogramas para el respeto de la ley.

Sin embargo, la Oficina en Washington para AsuntosLatinoamericanos (WOLA), en su libro Drugs and

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36 Coletta A.Youngers and Eileen Rosin (Eds) Drugs and Democracy in Latin America:The Impact of US Policy, Lynne Rienner,Boulder, London, 2005, p. 372 y Annual Drug Certification Process: Time for a Change, Washington Office on Latin America,http://www.wola.org/publications/ Citizen_Action_Certification.pdf. Estos castigos pueden anularse en interés de la seguridadnacional pero, como señalan Youngers y Rosin, esto “no quita la humillación de haber recibido” una mala nota de Washing-ton. Para más información sobre este tipo de exoneración, véase David R. Bewley-Taylor,“Certification meets NAFTA: moreschizophrenia in the misguided war,” International Journal of Drug Policy, 9 (1998), pp. 417-426.37. Francisco Thoumi, Illegal Drugs, Economy and Society in the Andes (Washington, DC: Johns Hopkins University Press, 2003),169-170.Véase también: Jelsma, Martin, Círculo vicioso: La guerra química y biológica a las drogas, (Amsterdam:Transnational Ins-titute, 2001) en: http://www.tni.org/archives/jelsma/viciouscircle-s.htm38 Robin Kirk, More Terrible than Death:Violence, Drugs, and America’s War in Colombia (New York: Public Affairs, 2003) 241-2.

http://www.wola.org/publications/

http://www.tni.org/archives/jelsma/viciouscircle-s.htm

Democracy in Latin America: the Impact of US Policy(2004), ofrece datos que sugieren que, aunque lasmedidas de EEUU para apoyar los derechos huma-nos y las iniciativas para el respeto de la ley enColombia son importantes, éstas están supeditadas aotras cuestiones de seguridad, y que la financiaciónde estos programas es tremendamente modestacomparada con el programa de ayuda en materia deseguridad.39

Según WOLA, “el Departamento de Estado se basaen una interpretación estrecha y legalista, por lo quecualquier caso o acción que se adapte a las condicio-nes, aunque sea mínimamente, se consideran confor-mes. Así, el Departamento de Estado puede afirmarque Colombia está respetando la ley, aunque su pro-pio informe anual sobre derechos humanos recoja laconstante colaboración entre las fuerzas armadascolombianas y los paramilitares, y aunque los delitosrelacionados con los derechos humanos sigan gozan-do de casi total impunidad”.40

WOLA también da cuenta de la subordinación de unpaís involucrado en la guerra contra las drogas:“actualmente, es el Congreso de EEUU el que deci-de cuánto dinero se destina a la guerra en Colombiay las condiciones de la ‘ayuda’ bélica; es la Agencia deProtección Medioambiental la que establece las ven-tajas del glifosato; es el Departamento de Estado elque determina si los derechos humanos se respetano no; es la Oficina de Asuntos Políticos la que deci-de si Colombia constituye una amenaza regional o glo-bal. En este ciclo de determinantes, el único que nopuede expresar una opinión es el Congreso deColombia,que se abstiene de hacerlo de forma volun-taria (…) el golpe contra la democracia colombianaes evidente”.41

A pesar de cierta mejora en la situación de los dere-chos humanos en Colombia, las violaciones contraéstos son aún numerosas. Los políticos estadouniden-ses siguen mostrándose tan reacios como durante laadministración Nixon a confrontar estas consecuen-cias catastróficas derivadas de las campañas de prohi-bición de las drogas.

Casi todos los años desde los ochenta hasta nuestrosdías, las campañas de erradicación en algunas zonasestuvieron marcadas por el llamado ‘efecto globo’,porel que aparecen grandes campos de coca en unaregión tras haber sido erradicados en otra.Puede quelas medidas nacionales y exteriores de EEUU hayanconseguido controlar el efecto globo con el aumen-to de las aspersiones, pero lo que se da ahora es una‘atomización’ de los cultivos de drogas en terrenospequeños, muchas veces en zonas aisladas, que sonprácticamente imposibles de detectar. Los cultivado-res también se han adaptado a la nueva situación cre-ando plantas de coca más resistentes a los produc-tos químicos, adaptables a climas diversos y conmayor rendimiento.42

Los programas de substitución de cultivos en Asia yLatinoamérica –con los que se anima a los campesi-nos a dedicarse a cultivos comerciales alternativos,como la remolacha azucarera, el café o las patatas–también han fracasado. A menudo, los campesinosviven lejos de los mercados donde vender los culti-vos legítimos, y el dinero obtenido no les compensael esfuerzo. El opio y la coca, en cambio, son cultivosventajosos incluso para los campesinos más explota-dos ya que, entre otras cosas, no hay que pagar eltransporte;son los traficantes los que van en su busca.

A mediados de los ochenta estaba ya claro que lasmedidas internacionales de EEUU para detener el flujode drogas de los países productores habían fracasa-do. Un informe del Congreso de 1984, por ejemplo,indicaba que “en la mayoría de países productores, laproducción, la fabricación y el tráfico de estupefacien-tes ilícitos han aumentado de forma espectacular”.43

En lugar de replantearse la política para el control dedrogas, la administración Reagan utilizó a la INM yotras agencias para globalizar esta fallida políticaprohibicionista aún más. Debido a las medidas refor-zadas de EEUU, la mayoría de gobiernos del mundoampliaron y endurecieron sus penas por tráfico dedrogas y actividades afines. Muchos gobiernos deci-dieron adoptar una legislación inspirada en el mode-lo estadounidense,que permitía la incautación y con-fiscación de mercancías de traficantes, y las organiza-

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39 Coletta Youngers and Eileen Rosin (eds.), Drugs and Democracy in Latin America: the Impact of US Policy, (Lynne Rienner:Boulder 2004), p. 133.40 Ibid, p. 129.41 Colectivo de abogados ‘José Alvear Restrepo’, Plan Colombia No (Bogotá: Colectivo de abogados, 2003) en Coletta Youn-gers and Eileen Rosin, Drugs and Democracy in Latin America: the Impact of US Policy”, (Lynne Rienner: Boulder 2004), p.136.42 Juan Forero,‘Hide-and-Seek Among the Coca Leaves’, New York Times, 9 de junio de 2004; véase también: ¿Una súper coca?Informe de políticas de drogas del TNI, núm.8, septiembre de 2004 disponible en http://www.tni.org/policybriefings/brief8s.htm43 Michael Woodiwiss,Crime, Crusades and Corruption: Prohibitions in the United States, 1900-1987, (London: Pinter, 1988),216.

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ciones internacionales, especialmente Interpol y losorganismos de control de drogas de la ONU, fomen-taron un modelo legislativo basado en el estadouni-dense y en políticas de drogas prohibicionistas.

De todo esto, lo más destacable fue la negociación dela Convención de las Naciones Unidas contra el Trá-fico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópi-cas en 1988. El mismo año en que el Congreso esta-dounidense informaba sobre el aumento general dela producción, fabricación y tráfico de drogas ilícitas,los estados miembros de la ONU tomaron medidaspara fortalecer la legislación internacional contra eltráfico de drogas.Como sucedió con el Protocolo deEnmienda de 1972,Washington influyó notablemen-te en el proceso.David Stewart, asesor jurídico auxi-liar del Departamento de Estado y miembro de ladelegación estadounidense en la Conferencia Inter-nacional donde se adoptó la Convención, explica sinlugar a equívoco:“EEUU participó activamente en lanegociación de la Convención, y muchas de sus cláu-sulas reflejan enfoques y mecanismos legales ya pre-sentes en la legislación estadounidense”.44

Uno de los principales apartados de la Convención,un instrumento de derecho penal internacional, es elArtículo 3:“Delitos y sanciones”. Como se indica enlos Comentarios de la ONU a la Convención, el tra-tado se aparta de las convenciones sobre drogas ante-riores al exigir que las Partes “adopten la legislaciónnecesaria para establecer un código penal modernosobre delitos penales relacionados con los diversosaspectos del tráfico ilícito y garantizar que dichas acti-vidades sean tratadas como delitos graves por partede las autoridades de la judicatura y la fiscalía”.45 Así,la Convención de 1988 amplió de forma significativael alcance de medidas contra el tráfico, incorporó cláu-sulas para controlar el blanqueo de dinero, embargarlos bienes de traficantes de drogas, permitir la extra-dición de grandes traficantes y mejorar la coopera-ción legal entre países.La presión ejercida por los esta-dos productores en la Conferencia Internacionalayudó a garantizar que también se incluyera la pena-lización de los usuarios de drogas por posesión.(Véase Cuadro - Convenciones de la ONU) Y aun-que la Convención contemplaba el tratamiento o larehabilitación de los adictos como alternativa a una

sentencia penal, la amplia aceptación del texto puedeconsiderarse como un paso importante en la inter-nacionalización de las políticas prohibicionistas deEEUU en materia de drogas.

De hecho,antes de arriesgarse a enfrentarse a la desa-probación de EEUU, muchos países se apresuraron aaceptarla y, en noviembre de 1990, la Convenciónentró en vigor.46 También se ha dicho que muchasnaciones estaban dispuestas a acceder a los deseosde EEUU en el ámbito multilateral porque estimabanque era “una manera de evitar más acciones unilate-rales por parte de EEUU”.47

Para algunas naciones, sobre todo latinoamericanas,esta estrategia salió mal.Aunque cabía esperar que laConvención de 1988 redujera la participación deEEUU en la formulación y aplicación de políticas dedrogas en otros estados soberanos, la Convención seconvirtió,de hecho,en otro garrote con el que EEUUpodía apalear a los países productores. Como partedel proceso de certificación, todos los países quehabían recibido ayuda de la INM durante los dos añosanteriores debían presentar un informe sobre loslogros alcanzados respecto a “las metas y objetivosde la Convención de las Naciones Unidas contra elTráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotró-picas”.Ello incluía intervenciones sobre asuntos comoel cultivo, la producción, la distribución, la venta, eltransporte y la financiación ilícitos, así como el blan-queo de dinero, la confiscación de bienes, la extradi-ción, la ayuda jurídica mutua, la aplicación de la ley, lacooperación en el tránsito,el control de precursoresquímicos y la reducción de la demanda.

En julio de 2005, la Convención contaba ya con 173países y,por lo tanto,dejó de ser simplemente un textousado para aparentar ante los sueños prohibicionis-tas de EEUU. Se trataba más bien del equivalente glo-bal de la Ley Volstead, aprobada en los 20 para prohi-bir el alcohol,y tan condenada como ella a generar algoque no fuera violencia,corrupción y un estrepitoso fra-caso.Las estadísticas de la ONU hablaban por sí solas.En 1986, la producción mundial de opio era de unas2.000 toneladas. En 1994, la cifra se había triplicadohasta las 6.000.Se calculaba que había 141 millones de‘personas que abusan de las drogas’ en todo el mundo,

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44 Stewart, David P., “Internationalizing the War on Drugs:The UN Convention Against Illicit Traffic in Narcotic Drugs andPsychotropic Substances,” Denver Journal of International Law and Policy,Vol. 18, No. 3, 1990, 387.45 United Nations Commentary on the United Nations Convention Against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotro-pic Substances, Done at Vienna on 20 December, 1988, New York, United Nations, 1998, 48.46 Richard Hartnoll in Coomber, The Control of Drugs and Drug Users: Reason or Reaction? 235-6.47 P. Green, Drugs,Trafficking and Criminal Policy,Waterside Press,Winchester, 1998, 36 citado en Neil Boister, Penal aspectsof the UN Drug Conventions, Kluwer Law International, 2000, 50.

incluidos ocho millones de adictos a la heroína, 30millones de usuarios de anfetaminas y 13 millones deusuarios de cocaína.48 Dada la prohibición, se paga-ban precios inflados por drogas de producción bara-ta. Los beneficios iban así a parar a manos de un grannúmero de cultivadores, contrabandistas, distribuido-res, funcionarios corruptos y profesionales como abo-gados, contables y banqueros. Era pues necesarioexplicar este fracaso,que implicó la neutralización deldiscurso internacional sobre el crimen organizado.Durante el proceso, se continuó con la ‘americaniza-ción’ en la aplicación del derecho internacional.

El crimen organizado se vuelvetransnacional

La persona que más popularizó la nueva noción decrimen organizado fue Claire Sterling, una periodistaestadounidense que vivía en Italia. Sterling se dio aconocer durante los ochenta,publicando un materialque probablemente procedía de sus contactos entrelos servicios de inteligencia estadounidenses. Sinduda, había sectores de la CIA que apreciaban queSterling opinara que los soviéticos controlaban elterrorismo global en un momento en que el Presiden-te Reagan estaba aumentando la tensión de la GuerraFría con la retórica del ‘imperio del mal’.Es cierto quehabía vínculos entre agentes soviéticos y gruposterroristas, del mismo modo que la CIA se buscabaa menudo malas compañías, pero la tesis de Sterlingse repitió hasta la saciedad. El apoyo de personas tandestacadas como el Secretario de Estado, AlexanderHaig, y el jefe de la CIA,William Casey, ayudó a incre-mentar las ventas de uno de sus libros, titulado La reddel terror: la guerra secreta del terrorismo internacional(1981).49

Con el fin de la Guerra Fría, Sterling, al igual que susfuentes, empezó a buscar otras amenazas conspirati-vas y las encontró en el mundo del crimen organiza-do. En su libro Octopus: el largo brazo de la mafia sicilia-na internacional (1990), sostenía que la mafia sicilianacontrolaba la oferta mundial de heroína junto conterroristas y otras organizaciones criminales como los‘cárteles’ de la droga colombianos. Cuatro años des-pués,actualizó su trabajo publicando El mundo en poderde las mafias: la amenaza de la nueva red mundial del cri-

men organizado (1994). En él, afirmaba que las mafiassiciliana y estadounidense, los cárteles colombianos, lastríadas chinas y la yakuza japonesa se habían unido ala mafia rusa para organizar un ataque a gran escala ydesvalijar a Rusia y Europa. Ambos libros encajan conla descripción que da Richard Hofstadter sobre las teo-rías conspirativas, sobre todo en cuanto a su tenden-cia a pasar de lo innegable a lo increíble, y sus alusio-nes a fuerzas imprecisas que amenazan a toda una civi-lización. Son pocos los investigadores serios que con-sideran que el trabajo de Sterling sea creíble y, sinembargo, no es sorprendente que fuera alabado porla comunidad de la inteligencia de EEUU. En muchossentidos,Sterling fue la fundadora de los análisis domi-nantes sobre el crimen organizado transnacional e influ-yó con ellos en la opinión estadounidense sobre eltema.De hecho, ayudó a ofrecer a los funcionarios delgobierno estadounidense una línea que se podía ven-der a la ONU. Dada la autoridad de este organismo,cada vez han sido más las naciones que han optado poradoptar un enfoque del problema del crimen organi-zado tan poco dispuesto a asumir las propias culpascomo lo ha demostrado el modelo estadounidense.

La comunidad de la inteligencia de EEUU valoraba eltrabajo de Sterling lo suficiente como para invitarla apresidir, en septiembre de 1994, un seminario sobreel crimen organizado ruso, celebrado en WashingtonDC en el marco de una conferencia de altos cargosde la policía y la inteligencia estadounidenses.Uno delos organizadores de la conferencia,Arnaud de Borch-grave, la presentó alabando su trabajo con El mundoen poder de las mafias y con la dudosa afirmación deque su libro anterior,La Red del terror,había sido “con-firmado (...) por las pilas y pilas de informes salidosde los archivos de los antiguos servicios de inteligen-cia comunistas”.50

Sterling fue invitada porque sus extravagantes teorí-as reflejaban muy bien las de la inteligencia estadou-nidense en aquel momento. El título de la conferen-cia, Crimen global organizado: el nuevo imperio del mal,y las charlas presentadas coincidían con la teoría cons-pirativa clásica, y no sólo incluían saltos de lo innega-ble a lo increíble, sino también estadísticas míticas ydeclaraciones sobre fuerzas externas que amenaza-ban el futuro de la civilización. El resumen ejecutivode la conferencia marcaba ya la pauta:

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48 Estadísticas de la ONU disponibles en http://www.undcp.org.49 The Terror Network: The Secret War of International Terrorism. Para más detalles sobre la conexión de Sterling con la CIA,véase John Ranelagh, The Agency:The Rise and Decline of the CIA. (New York:Touchstone Books, 1987), 697-8.50 Linnea P. Raine and Frank J. Cilluffo, Global Organized Crime:The New Empire of Evil, (Washington DC: Center for Strategicand International Studies, 1994) 106.

http://www.undcp.org

La dimensión del crimen global organizado represen-ta un mayor reto de seguridad internacional quecualquier otro al que se hayan enfrentado las demo-cracias occidentales durante la Guerra Fría. Se estánforjando alianzas mundiales en todos los ámbitos cri-minales, desde el blanqueo de dinero y la falsificaciónde moneda al tráfico de drogas y material nuclear. Elcrimen global organizado es el negocio más crecien-te del mundo, con unos beneficios calculados en untrillón de dólares.

Uno de los conferenciantes clave fue Louis Freeh,Director del FBI,que subrayó que ‘los estragos delcrimen transnacional’ suponían la mayor amena-za a largo plazo contra la seguridad de EEUU,y advirtió que el tejido de la sociedad democrá-tica estaba en peligro en todo el mundo. ElDirector de la CIA, R. James Woolsey, prosiguióseñalando que “las amenazas del crimen orga-nizado trascienden los problemas tradicionales delas fuerzas del orden.Afectan intereses vitales dela seguridad nacional (...) algunos gobiernos vensu autoridad sitiada en el propio país y sus inte-reses nacionales en el exterior en peligro”.51

El discurso de Woolsey incluía un indicio muy revela-dor de que la nueva idea dominante sobre el crimenorganizado estaba concebida para encajar con una cos-movisión neoliberal. Habló del empeño del Presiden-te Boris Yeltsin para luchar contra ‘la amenaza del cri-men organizado’ hacia el loable proceso de privatiza-ción de Rusia. En aquel momento, Rusia estaba siendoobjeto de una amplia reforma que transformara su eco-nomía del modelo comunista al capitalista. Yeltsin,según Woolsey, estaba protegiendo esta ‘transforma-ción positiva’ firmando una serie de nuevas leyes quecolocaban los métodos rusos para el control del cri-men organizado más en línea con los estadounidenses.Sin embargo, la realidad de la privatización en Rusiasugiere que este proceso estaba corrompido ya desdeel principio, y no tanto amenazado por los 5.700 gru-pos criminales organizados, según datos del propioWoolsey, que estaban operando en Rusia. La maneraen que el gobierno de Yeltsin organizó la privatizacióndesembocó en una corrupción galopante y en un sis-tema de capitalismo que enriqueció de forma espec-tacular a una nueva clase de magnates ladrones.En pala-bras de Joel M.Ostow,los programas de bonos del Esta-

do y de préstamos por adquisición de acciones,en con-creto, resultaron ser “un gigantesco programa en pirá-mide patrocinado por el gobierno que, como era deprever, se derrumbó y, al hacerlo, puso los ahorros demillones de rusos de a pie en los bolsillos de esos mag-nates ladrones”.52 Así pues, la privatización rusa fuedesastrosa desde el punto de vista económico, políti-co y social para la gran mayoría de la población, y tre-mendamente provechosa para unos pocos.Esos pocoseran personas corruptas pero, ante todo,estaban biensituadas.La aplicación corrupta de las reformas de ins-piración neoliberal fue, por lo tanto, responsable de laaparición de un nuevo híbrido de ‘capitalismo gángs-ter’, y los miles de grupos rusos del crimen organiza-do eran más un síntoma de la mala gestión privatiza-dora que la causa de los problemas de la privatización.

El mensaje transmitido desde la conferencia y desdelos medios colaboradores sobre el nuevo imperio delmal fue que esta nueva amenaza mundial del crimenorganizado exigía una respuesta internacional másdura y coordinada. La amenaza requería, en concre-to,que se compartiera más información entre funcio-narios policiales y los servicios de inteligencia de dis-tintos países, y se mejoraran los métodos para tras-cender las barreras jurídicas en la persecución einculpación de los malhechores.

A principios de los noventa, los diplomáticos estadou-nidenses ya habían presionado fuerte.Dos meses des-pués de la conferencia de Washington, la ONU cele-bró en Nápoles la Conferencia Ministerial Mundialsobre la Delincuencia Transnacional Organizada. Apartir de los estudios de trasfondo de la conferencia,queda claro que el encuentro representaba una coin-cidencia de intereses entre EEUU, los estados miem-bros de la Unión Europea y la propia política internade la ONU.53 La conferencia ofreció un foro inter-nacional a la teoría de la confabulación global del cri-men organizado.

La conferencia de la ONU acogió a representantesgubernamentales de alto nivel de 138 países. La retó-rica era básicamente la misma empleada por Freeh,Woolsey y Sterling. Según la nota de prensa de laONU, los participantes reconocieron la crecienteamenaza del crimen organizado,con su “influencia, tre-mendamente desestabilizadora y corruptora, en ins-

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51 Ibid., ix.52 Joel M. Ostow, Book review of Andrei Shleifer and Daniel Triesman, Without a Map: Political Tactics and Economic Reform inRussia, (Cambridge MA:The MIT Press, 2001) en Comparative Political Studies,Vol. 36, No. 3, abril de 2003, 345-351.53 Adam Edwards and Peter Gill (eds.),Transnational Organised Crime: Perspectives on Global Security, (London:Routledge, 2003)8-9. La aportación de Martin Elvins, ‘Europe’s response to transnational organised crime,’ 28-41 resulta especialmente rele-vante.

tituciones sociales,económicas y políticas fundamen-tales”. Esto suponía un reto que exigía una coopera-ción internacional mayor y más eficaz.“El desafío queplantea la delincuencia transnacional organizada”,proseguía el documento, “sólo puede enfrentarse silas autoridades encargadas del cumplimiento de la leyson capaces de demostrar la misma ingenuidad e inno-vación, flexibilidad organizativa y cooperación quecaracterizan a las propias organizaciones delicti-vas”.54 Es decir, que el análisis era el mismo que elpresentado por los políticos y funcionarios guberna-mentales de EEUU desde los sesenta.

El Secretario General de la ONU Boutros Boutros-Ghali marcó la pauta de la conferencia y ofreció, pro-bablemente, la mejor exposición de la nueva lecturadel crimen organizado con su discurso de apertura.El crimen organizado, empezó diciendo, “se ha con-vertido en un fenómeno mundial. Las fuerzas de laoscuridad operan en Europa, Asia, África y América,y no perdonan a ninguna sociedad”.Y prosiguió: “seburla de las fronteras y se convierte en una fuerza uni-versal. Las organizaciones delictivas tradicionales hanconseguido adaptarse, en muy poco tiempo, al nuevocontexto internacional para convertirse en verdade-ras multinacionales del delito”.“Mina los cimientos delorden democrático internacional.El delito transnacio-nal envenena el clima comercial, corrompe a dirigen-tes políticos y socava los derechos humanos. Debili-ta la eficacia y credibilidad de instituciones y, por lotanto, mina la vida democrática.”

Boutros-Ghali acabó con lo que ya empezaba a seruna convocatoria universal a la intervención interna-cional:

No obstante, también sabemos que cuando losEstados deciden emprender medidas efectivas yvoluntarias para combatir el delito transnacional,y cuando deciden cooperar mutuamente y armo-nizar esfuerzos, la sociedad legítima recuperatodo su poder y fuerza. Es en nombre de eseempeño por fomentar la victoria de la ley y com-batir el delito transnacional por lo que estamosreunidos aquí, en Nápoles.55

Boutros-Ghali fue seguido por una serie de oradoresque repitieron los mismos temas: la amenaza que plan-teaba el crimen organizado a las sociedades e insti-tuciones gubernamentales del mundo, y la necesidadde aumentar la cooperación internacional para enfren-tarse a dicha amenaza.La gravedad de la supuesta ame-naza se acentuó con los términos empleados enmuchos discursos. Por ejemplo, Elías Jassan, Ministrode Justicia de Argentina, describió el crimen organi-zado como “un nuevo monstruo (...) el antiestado”,y Silvio Berlusconi, Primer Ministro italiano, habló delas organizaciones criminales como “ejércitos delmal” que sólo podrían ser derrotados con “la cola-boración internacional”.56 Melchior Wathelet,Vice-primer Ministro y Ministro de Justicia de Bélgica, ase-guró que ninguna región del mundo estaba “a salvode las grandes redes delictivas” y apoyó la propues-ta de elaborar un instrumento legal vinculante en lalínea del precedente establecido por el tratado con-tra las drogas de 1988.57 En la conferencia no hubouna discrepancia significativa de esta línea; el debatesobre el crimen organizado en los más altos nivelesinternacionales había quedado congelado con unasimágenes que no admitían ninguna discusión.

Muchos de los oradores en Nápoles hicieron hinca-pié, implícita o explícitamente, en el éxito de lasestrategias para controlar el crimen organizado apro-badas por EEUU. Este deferente consenso quedóespecialmente bien reflejado en un documento defondo de la conferencia,que destacaba una parte clavede la Ley de Control del Crimen Organizado de 1970,el estatuto sobre Organizaciones Corruptas e Influen-ciadas por la Mafia (RICO), como ejemplo de legisla-ción “dinámica” capaz de “adaptarse a (...) los acon-tecimientos”. El documento detallaba:

En EEUU, el estatuto RICO suele considerarsecomo el punto de partida de un nuevo procesode conciencia del delito organizado por parte delGobierno de EEUU y su sistema de justicia penal.Su eficacia ha quedado demostrada con el grannúmero de acusaciones y condenas de miembrosde grupos delictivos organizados que se han pro-ducido desde que se aprobó la legislación.58

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54 United Nations, Background Release, World Ministerial Conference on Organised Transational Crime to be held in Naples, Italy,From 21 to 23 November, 17 de noviembre de 1994.55 United Nations Background Release, Statement by the Secretary-General on the Occasion of the World Ministerial Conferen-ce o Organised Transnational Crime, Naples, 21 de noviembre de 1994.56 Todas las citas tomadas de United Nations Background Release, Proposed Formulation of Global Convention Against Organi-sed Crime Discussed at World Ministerial Conference, 22 de noviembre de 1994.57 Ibid.58 United Nations Economic and Social Council, Appropriate Modalities and Guidelines for the Prevention and Control of Orga-nised Transnational Crime at he Regional and International Levels, Background Document, E/CONF.88/5, 19 de septiembre de1994.

En el boletín que informaba sobre la conferencia, laDivisión de Prevención del Delito y Justicia Penal dela ONU ilustraba la nueva línea del crimen transna-cional organizado con una serie de perfiles gráficos deredes delictivas que incluían mapas para ubicar a gru-pos delictivos tales como las Cosas Nostras de Sici-lia y EEUU, la Camorra, la ‘Ndrangheta y la Sacra Coro-na Unita de Italia, tríadas de China, cárteles colombia-nos, la yakuza japonesa y la mafia rusa. Los mapas yperfiles iban acompañados de absurdos comentariossin fundamento como “el negocio mundial de todas lasmafias del mundo representa un billón de dólares esta-dounidenses”, y daba la impresión de que estos “ejér-citos del mal”, claramente identificables, amenazabanal mundo.Cabe destacar que, en los apartados ‘Tama-ño y estructura’ de los perfiles, sólo se reconocía cier-to éxito a EEUU porque,según los datos,20 de 25 jefesestadounidenses de la Cosa Nostra estaban en prisiónjunto a 300 policías neoyorquinos.59

El principal resultado de la conferencia fue situar laelaboración de la Convención de las Naciones Uni-das contra la Delincuencia Organizada Transnacional(UNTOC) en el centro del debate. El proceso culmi-nó en diciembre de 2000, cuando representantes demás de 100 países se reunieron en Palermo, Sicilia,para firmar la Convención, y el 23 de septiembre de2003, cuando ésta entró en vigor tras ser ratificadapor el número de estados requerido. La ConvenciónUNTOC definía un ‘grupo delictivo organizado’ como‘grupo estructurado de tres o más personas que exis-ta durante cierto tiempo y que actúe concertadamen-te con el propósito de cometer uno o más delitos gra-ves o delitos tipificados con arreglo a la presente Con-vención con miras a obtener, directa o indirectamen-te,un beneficio económico u otro beneficio de ordenmaterial’.60 La ONU decidió no explicar este nota-ble alejamiento de la idea previa de la organización,que trataba el problema del crimen organizado en tér-minos de actividad más que en diversos grupos de per-sonas, y enfatizaba la necesidad de reducir las activi-dades de las grandes empresas transnacionales.

Las naciones que ratifican la Convención UNTOC secomprometen a adoptar el tipo de medidas estadou-nidenses que la ONU considera eficaces para com-batir el crimen organizado. En virtud de los Artícu-los 12 a 14, por ejemplo, los estados se comprome-ten a adoptar medidas para autorizar el decomiso e

incautación del producto de los delitos comprendi-dos en la Convención.El Artículo 20 obliga a los esta-dos, “siempre que lo permitan los principios funda-mentales de su ordenamiento jurídico interno”, aadoptar “las medidas que sean necesarias para per-mitir el adecuado recurso a la entrega vigilada y,cuan-do lo considere apropiado, la utilización de otras téc-nicas especiales de investigación, como la vigilanciaelectrónica o de otra índole y las operaciones encu-biertas,por sus autoridades competentes en su terri-torio con objeto de combatir eficazmente la delin-cuencia organizada”.‘Entrega vigilada’ se describe enel Artículo 2 como “la técnica consistente en dejarque remesas ilícitas o sospechosas salgan del territo-rio de uno o más Estados, lo atraviesen o entren enél, con el conocimiento y bajo la supervisión de susautoridades competentes, con el fin de investigardelitos e identificar a las personas involucradas en lacomisión de éstos”. La mayoría de las entregas vigi-ladas serían de drogas ilegales. El Artículo 26, ‘Medi-das para intensificar la cooperación con las autorida-des encargadas de hacer cumplir la ley’, conlleva quelos estados adopten “medidas apropiadas para alen-tar a las personas que participen o hayan participadoen grupos delictivos organizados”. En virtud de esteartículo,un estado “considerará la posibilidad de pre-ver, en los casos apropiados, la mitigación de la penade las personas acusadas que presten una coopera-ción sustancial en la investigación o el enjuiciamien-to respecto de los delitos comprendidos en la pre-sente Convención”.Estos testigos quedarían ampara-dos por las medidas de protección establecidas en elArtículo 20.

El principal problema de estas estrategias recomen-dadas por EEUU es que están únicamente centradasen arrestar y penalizar a personas concretas en lugarde adoptar un enfoque más estratégico que reduzcalas posibilidades de desarrollar actividades nocivas.Estos métodos se han empleado en EEUU durantedécadas. Aunque han conseguido algunas condenasimportantes, no han afectado significativamente elalcance de la actividad criminal organizada, mientrasque otros factores han exacerbado de hecho los pro-blemas relacionados con el crimen organizado esta-dounidense.

Tras conseguir internacionalizar un enfoque erróneosobre el crimen organizado,Washington, mediante la

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59 United Nations Crime Prevention and Criminal Justice Newsletter, The World Ministerial Conference on Organized Transna-tional Crime, Naples, Italy, 21-23 November 1994, Numbers 26/27, noviembre de1995, 23-8.60 La Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional (Documento A/55/383) está dis-ponible en http://www.uncjin.org/Documents/Conventions/dcatoc/final_documents/383s.pdf

http://www.uncjin.org/Documents/Conventions/dcatoc/final_documents/383s.pdf

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El sistema actual de control internacional de las dro-gas y crimen se rige mediante tres convenciones: laConvención Única sobre Estupefacientes de 1961,enmendada por el Protocolo de 1972, el Conveniosobre Sustancias Sicotrópicas de 1971 y la Conven-ción contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes ySustancias Sicotrópicas de 1988. En julio de 2005,178 estados forman parte de la Convención Únicao de la Convención enmendada por el Protocolo de1972. El número de partes de las Convenciones de1971 y 1988 es de 177 y 173, respectivamente.

La piedra angular de lo que Ethan Nadelmann eti-quetó en 1990 como régimen global de control dedrogas1 es la Convención Única, que promovidapor EEUU2 substituyó en gran medida a los trata-dos internacionales anteriores, desarrollados demanera poco sistemática desde principios del s.XX. Las partes signatarias, vinculadas a las disposi-ciones de la Convención, están obligadas a limitarla producción, la fabricación, la exportación, laimportación, la distribución, el comercio, el uso yla posesión de estupefacientes a fines estrictamen-te médicos y científicos. La Convención presta espe-cial atención a las drogas ‘derivadas de plantas’ u‘orgánicas’, como el opio, la heroína, la coca, lacocaína y el cannabis. Asimismo, clasifica más de100 substancias ilícitas en cuatro listas de drogas opreparados controlados por la Convención segúnsus supuestas propiedades adictivas.

El Convenio de 1971, concebido como instrumen-to complementario de la Convención Única, surgióa raíz de la creciente preocupación sobre los efec-tos nocivos de las substancias sicotrópicas, inclui-das las drogas sintéticas, como las anfetaminas, losbarbitúricos y el LSD. Siguiendo un modelo pareci-do al de la Convención de 1961, el Convenio tam-bién clasificaba las substancias sicotrópicas en cua-tro listas. La clasificación de las substancias depen-de de sus propiedades adictivas, su potencial de usoindebido y su valor terapéutico. La fabricación,comercio y distribución de las substancias inclui-das en las cuatro listas dependen de la concesión delicencias gubernamentales y su suministro sólo esposible con una autorización legal.

La Convención de 1988 se elaboró para abordar elaumento del tráfico internacional de substanciasilegales en los setenta y ochenta, ya que los instru-mentos internacionales anteriores sólo trataban elasunto de forma restringida. Debido en parte alempeño de EEUU, ofrece medidas integrales con-tra el tráfico de drogas que incluyen disposicionessobre blanqueo de dinero, incautaciones, acuerdos

sobre asistencia jurídica mutua y diversión de pre-cursores químicos. Del mismo modo que en lostratados afines, la Convención de 1988 cuenta conun anexo de dos listas que, en este caso, se deno-minan tablas. Estas tablas catalogan substanciasque suelen emplearse en la fabricación ilícita deestupefacientes o substancias sicotrópicas.

La Convención también endureció el régimen decontrol en gran medida, al incorporar el conceptode la demanda. Tanto la Convención de 1961enmendada por el Protocolo de 1972 como el Con-venio de 1971 contemplaban la aplicación de medi-das penales sobre el ámbito de la oferta de drogas.Aunque la Convención de 1988 trataba principal-mente sobre la oferta ilícita de drogas, uno de suspárrafos aborda la cuestión del usuario de drogas.El Artículo 3(2) exige que las partes tipifiquen comodelitos penales, conforme a su derecho interno, laposesión de drogas para consumo personal y, talcomo indica el Comentario a la Convención contrael Tráfico Ilícito de Estupefacientes y SustanciasSicotrópicas (1988), ello “implica la penalización delconsumo personal”.3 La inclusión de este artículoen la versión definitiva de la Convención podríaconsiderarse como un logro de la presión ejercidapor los estados productores de drogas orgánicas.Interesados en reparar lo que consideraban undesequilibrio en las convenciones existentes, estasnaciones deseaban que los estados tradicionalmen-te consumidores asumieran una mayor responsa-bilidad en el problema global de las drogas.4

La Convención de las Naciones Unidas contra laDelincuencia Transnacional Organizada entró envigor el 25 de diciembre de 2003 y, en julio de 2005,formaban parte de ella 86 estados. Se trata de un ins-trumento vinculante que obliga a los estados que laratifican a emprender una serie de medidas contralos grupos criminales organizados. Entre ellas, estála tipificación de delitos penales para combatir elproblema, la adopción de amplios marcos para lacooperación jurídica, la extradición, la colaboraciónen la aplicación de la ley, y la cooperación técnicay formativa.

El Protocolo contra el tráfico ilícito de migrantes portierra, mar y aire, que complementa la Convenciónde las Naciones Unidas contra la Delincuencia Orga-nizada Transnacional, entró en vigor el 28 de enerode 2004 y, en julio de 2005, formaban parte de ella77 estados. El Protocolo aborda el problema de losgrupos organizados que trafican con migrantes.Otros protocolos que plantean la esclavización yexplotación de los migrantes, y la fabricación y el trá-

Convenciones de la ONU para el control de las drogas y el delito

1 Ethan A. Nadelmann,“Global Prohibition Regimes:The Evolution of Norms in International Society,” International Orga-nization 44 (4), 1990, p.503.2 David R. Bewley-Taylor, The United States and International Drug Control, 1909-1997 Continuum, 2001, p. 7 & 1373 United Nations (1998) Commentary on the United Nations Convention Against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psycho-tropic Substances 1988, Done at Vienna on 20 December 1988, United Nations Publications, New York. E/CN.7/590. p.80 4 Neil Boister, Penal aspects of the UN Drug Conventions, Kluwer Law International, 200, p. 124

Convención UNTOC,también esperaba fortalecer elrégimen prohibicionista global.Así lo sugería el hechode que un documento adjunto a un borrador de laConvención pusiera el “tráfico ilícito de estupefacien-tes o sustancias sicotrópicas y el blanqueo de dine-ro”, tal como se definen en la Convención de 1988,al principio de su lista de delitos graves.61 Estedeseo se hizo explícito cuando Rand Beers anuncióque se presentaría ante el Senado una nueva conven-ción para revisarla y ratificarla en febrero de 2001como ‘continuación’ de la Convención de 1988.62

(Véase Cuadro - Convenciones de la ONU)

Si las políticas para el control de drogas de EEUUhubieran funcionado, quizá habría sido lógico que lacomunidad internacional también las hiciera suyaspero, como hemos visto, todo indica lo contrario.Mientras tanto, la guerra internacional contra las dro-gas,como admite la propia ONU,ha fracasado en igualmedida que la versión estadounidense. Los cálculosde la ONU indican que el uso de drogas prohibidasha aumentado notablemente en las últimas décadasmientras que su precio, en general, ha caído en pica-do. En 2003, la ONUDD calculó que en el mundohabía unos 200 millones de personas que abusabande las drogas, lo que equivaldría al 3,4% de la pobla-ción mundial o al 4,7% de la población mayor de 15años.Estas cifras incluían 160 millones de usuarios decannabis, 34 millones de anfetaminas, 8 millones deéxtasis y unos 14 millones de cocaína y heroína.63

Dado el inmenso coste de esta cruzada y la avalan-cha de crimen y corrupción que la acompañaba,merece la pena recordar el comentario que hizo en

1931 el Senador Robert Wagner sobre la prohibicióndel alcohol:“¿Por qué seguir amontonando sacrificiosfrente al altar de la desesperanza?”.

La continua participación de los estados nación en unrégimen internacional de drogas basado en la prohi-bición, como hemos visto, se debe en gran medida alempeño de EEUU. Además, como explica Harry G.Levine,“los gobiernos de todo tipo,en todo el mundo,también han considerado que la prohibición de lasdrogas les servía para sus propios fines”.64 Por ejem-plo,como se presenció en EEUU durante la presiden-cia de Nixon, sirve para dar una explicación lógicacuando se amplían los poderes policiales. Además, elproceso de satanización de las drogas ilícitas permi-te a los gobiernos construir un punto de mira sim-plista –y,por lo tanto,políticamente seguro– sobre laspolíticas dirigidas a un amplio abanico de complejosproblemas sociales, como la pobreza y la delincuen-cia.Así pues, las drogas, como bien apunta el título deun libro escrito por Nils Christie y Kettil Bruun,pue-den considerarse como El enemigo útil.65

Sin embargo, la adhesión al régimen también depen-de mucho del estatus de la propia ONU. Su imagende organismo benévolo ha sido vital para el funcio-namiento del régimen global prohibicionista.Tal comoobservó Inis L. Claude Jr. ya en 1966,“aunque puedeque la ONU no sea la verdadera voz de la humani-dad, representa sin duda su mejor facsímil, y los esta-distas han tratado a la ONU, por consenso, como elinstrumento más imponente y con mayor autoridadpara crear la versión general de la voluntad

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61 La lista incluía otros delitos como: tráfico de personas, falsificación de moneda, robo de objetos culturales, robo de mate-rial nuclear, terrorismo, fabricación ilícita de armas de fuego, tráfico ilícito de vehículos de motor y corrupción de funciona-rios públicos y cargos de instituciones privadas. United Nations, General Assembly, Ad Hoc Committee on the Elaborationof a Convention against Transnational Organized Crime, Revised draft United Nations Convention against Transnational Organi-zed Crime, (A/AC.254/4/Rev4), 19 July 1999, 52-3. Estos delitos no se especifican en la versión final de la convención.62 U.S. Department of State, ‘Crime Convention will soon advance to U.S. Senate,’ International Information Programs [online]en http://usinfo.state./gov/topical/glboal/traffic/01021401.htm, febrero de 2001.63 Cálculos recientes citados en Mark Tran, ‘Drug War Just an Exercise in Futility,’ Guardian, 11 de junio de 1998, 19. UnitedNations Office for Drug Control and Crime Prevention, Global Illicit Drug Trends 2003, (Austria: United Nations Publications,2003) citado en la web de Drug War Facts en http://www.drugwarfacts.org/druguse.htm.64 Harry G. Levine, Global Drug Prohibition: its uses and crises, International Journal of Drug Policy, 14 (2003), pp. 147-148.65 Nils Christie & Kettil Bruun, Der Nuetzliche Feind: Die Drogenpolitik and ihre Nutzniesser [The Useful Enemy: Drug Policy andIts Beneficiaries], Bielefeld, Germany,AJZ Verlang, 1991 citado en Jurg Gerber & Eric L. Jensen,“The Internationalization of USPolicy on Illicit Drug Control,” en Jurg Gerber & Eric L. Jensen (Eds), Drug War American Style:The Internationalization of FailedPolicy and Its Alternatives, Garland Publishing, 2001, p 8-9.

fico de armas de fuego aún no han entrado en vigor.

La Convención de las Naciones Unidas contra lacorrupción también sigue pendiente de entrar envigor y, en julio de 2005, formaban parte de ella 29estados. Un capítulo de la Convención está dedi-cado a la prevención, con medidas dirigidas a lossectores público y privado. Entre éstas, se incluyenpolíticas modelo preventivas, como la creación deorganismos de lucha contra la corrupción y unamayor transparencia en la financiación de campa-

ñas electorales y partidos políticos. La Conven-ción también exige que los países tipifiquen deli-tos penales y de otro tipo para cubrir un amplioabanico de actividades corruptas en caso de queaún no estén recogidas en su derecho interno. Envirtud de la Convención, los países deben prestar-se formas determinadas de ayuda legal para reco-pilar y traspasar pruebas judiciales, y extraditar adelincuentes. Los países también deben tomarmedidas para rastrear, congelar, decomisar y con-fiscar los productos del delito.

http://usinfo.state./gov/topical/glboal/traffic/01021401.htm

http://www.drugwarfacts.org/druguse.htm

común”.66 Con el empleo de una retórica que afir-maba que las drogas definidas como ilícitas son un“peligro para la humanidad” (Convención Única de1961),que los ideales de la ONU “trascienden los pro-blemas tradicionales de la comunidad internacional”(Conferencia Internacional sobre el Uso Indebido y elTráfico Ilícito de Drogas de 1988) y que, por tanto,“representan una grave amenaza para la salud y el bie-nestar de los seres humanos” (Convención de1988)67, los defensores del régimen pueden ejerceruna presión considerable sobre las naciones para con-formar las normas de comportamiento establecidascon respecto a las políticas de control.Los estados queno obedecen los principios del régimen y se niegan aacatar las reglas pueden ser tildados de conducta des-viada, por lo que se arriesgan a ser condenados porlos miembros de la comunidad internacional que cum-plen con el comportamiento establecido.Las llamadas“consecuencias para la reputación” en caso de incum-plimiento son importantes porque, al renunciar a suscompromisos en virtud de un régimen o al apartarsede la esencia de éste, puede que las naciones perjudi-quen su reputación y pierdan posibles beneficios futu-ros en materia de cooperación.68 La práctica de vin-cular o “anidar” el control de drogas con otras cues-tiones hace que la cooperación y los costes sean asun-tos importantes. La violación de un determinadoacuerdo o norma del régimen puede tener consecuen-cias que van más allá del ámbito estricto de las dro-gas, y puede influir en la capacidad de un estado paraalcanzar objetivos en otros campos.Así pues, los esta-dos están dispuestos a aceptar las normas del régimensi consideran que el precio del cumplimiento es másventajoso que el del incumplimiento.69

Evidentemente, la cuestión del precio gana importan-cia cuando la ecuación incluye a un país hegemónico.

Como hemos mencionado,el gran apoyo de Washing-ton al régimen de control de drogas garantiza que losestados suelan estar dispuestos a acatarlo.Actualmen-te, podría decirse que EEUU actúa como encargadode hacer cumplir los elementos prohibicionistas delmecanismo de control de drogas de la ONU, sobretodo en la JIFE.Este organismo suele intentar contra-rrestar su falta de poder formal avergonzando a losgobiernos para obligarlos a cumplir lo que consideraque son sus obligaciones.En los últimos años, la Juntaha interpretado las situaciones nacionales con respec-to a los tratados desde una posición cada vez más rígi-da. Esto significa que, aunque las convenciones sobredrogas permiten a las Partes interpretar ciertas cláu-sulas de forma relativamente libre (de ahí la existen-cia del sistema de “coffee shops” en los Países Bajosy otros ejemplos de despenalización de facto de lasdrogas ilícitas), la JIFE suele mostrarse crítica ante cual-quier postura que no sea la de la prohibición total.Sin duda, se trata de una posición muy en línea conla de Washington y, como tal, se ve a veces reforzadapor el apoyo de las administraciones estadouniden-ses. Así, apartarse del régimen puede salir muy carocuando lo que está en juego es la cooperación deEEUU en otros asuntos internacionales.

Podría decirse que la Convención UNTOC se bene-fició de esta dinámica porque estaba asociada con elrégimen global de drogas prohibicionista. Aunque noaborda únicamente la cuestión de las drogas proscri-tas, los vínculos entre lo que se define como crimenorganizado y el comercio de drogas ilegales aseguraque haya objetivos coincidentes con respecto al trá-fico ilícito y la Convención de 1988. Además, el pro-ceso de conceptualización del crimen organizadodurante el período precedente a la Convención dePalermo desplegó unas técnicas semánticas parecidas

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66 Inis L.Claude, Jr.,“Collective Legitimization as a Political Function of the United Nations,” en Frederich Kratochwil and EdwardD. Mansfield, International Organization: A Reader, HarperCollins, 1994, p. 196. (First published in International Organization, 20(1966), 267-27967 UN Conference for the Adoption of the Single Convention on Narcotic Drugs,Volume II, New York, UN Publications,1964, 300, Declaration of the International Conference on Drug Abuse and Illicit Trafficking and Comprehensive Multidiscipli-nary Outline on Future Activities in Drug Abuse Control, New York, United Nations, 1988, iii and 1. United Nations (1998)Commentary on the United Nations Convention Against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances 1988,Done at Vienna on 20 December 1988, United Nations Publications, New York. E/CN.7/590. En los últimos años, la ONU hasuavizado la retórica asociada al control de drogas y ha borrado de su vocabulario términos como “mal” y “azote”. Esto pare-ce estar en consonancia con cierto alejamiento del enfoque basado en la oferta, asociado largo tiempo con las medidas decontrol internacional. Pero incluso sin una terminología tan emotiva, la imagen de la organización sigue siendo importantepara al adhesión al régimen.Véase también Robin Room, “The Rhetoric of International Drug Control,” Substance Use andMisuse, 34 (12), 1689-1707, 1999.68 Robert Keohane,After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy, Princeton University Press,1984, 94.69Véase David R. Bewley-Taylor, The United States and International Drug Control, op. cit., 171-174.Véase también Peter Andre-as, que indica que:“la deserción abierta del régimen prohibicionista de drogas tendría (...) graves consecuencias: daría al paísdesertor la categoría de ‘narcoestado’ paria, generaría repercusiones materiales en forma de sanciones económicas y el cortede la ayuda, además de perjudicar el prestigio moral del país en la comunidad internacional”.“When Policies Collide: MarketReform, Market Prohibition, and the Narcotization of the Mexican Economy,” 127-128, in H. Richard Friman and Peter Andre-as (Eds), The Illicit Global Economy and State Power, Rowman and Littlefield Publishers, Inc, 1999.

al del régimen global de control de drogas. De estemodo, pudo ganarse el amplio apoyo de la comuni-dad internacional. Las alusiones a la amenaza univer-sal tan presentes en la Conferencia Ministerial Mun-dial sobre la Delincuencia Transnacional Organizadade 1994 son, como hemos visto, notablemente pare-cidas a las encontradas en varios documentos de laONU sobre políticas de drogas.

Los efectos criminógenos de laglobalización

Del mismo modo que, a principios del s.XX, los inte-reses de las grandes empresas estadounidenses habíanconseguido apartar el elemento de reforma en lasociedad de la corrupción del sistema para intentareliminar aspectos del comportamiento personal deciertos individuos, los diplomáticos y burócratas esta-dounidenses conseguirían un efecto parecido en laONU.Los primeros análisis de la ONU no coincidíancon la agenda neoliberal dominante, pero el nuevoacento sobre esas novelescas organizaciones súpercriminales le permitieron volver al redil. La organiza-ción internacional recomienda ahora que todos lospaíses coloquen ratoneras siguiendo el modelo deEEUU y, mientras tanto, las condiciones neoliberalesy éticamente hipócritas que alimentan los problemasdel crimen organizado siguen exacerbándose.

Mientras que las agencias de la ONU para la preven-ción de la delincuencia han estado perpetuando un aná-lisis simplista del crimen organizado, basado en la ideade que hay grupos de malhechores que amenazan lademocracia y la civilización, otros sectores de la orga-nización han elaborado estudios que ayudan a enten-der mejor qué representa el crimen organizado aescala mundial sin temer analizar en qué medida ha con-tribuido al problema una globalización mal gestionada.En 2003, por ejemplo, el Programa de las NacionesUnidas para los Asentamientos Humanos (ONU-Hábitat),publicó los hallazgos de uno de sus estudios,titulado The Challenge of the Slums.Cerca de 924 millo-nes de personas viven actualmente en tugurios, y elestudio documenta las migraciones masivas del ámbi-to rural al urbano que explican este número en cons-tante aumento. El estudio refleja la situación de lospobres urbanos, que se deteriora rápidamente, yofrece una explicación seria a esta gran tendencia glo-bal tremendamente desestabilizadora. Sin duda, losconflictos armados en Asia, África, Latinoamérica y

zonas del antiguo bloque comunista han desplazadoa millones de personas desde el fin de la Guerra Fría;el neoliberalismo, no obstante, ya ha desplazado –ysigue haciéndolo– a muchos otros millones.Merece la pena citar unas líneas de las conclusionesdel informe:

Gran parte del entorno político y económico enel que se ha acelerado la globalización durantelos últimos 20 años se ha creado siguiendo el prin-cipio rector de un gran cambio en el paradigmaeconómico,es decir,el neoliberalismo.A escala glo-bal, estas políticas han reinstaurado un régimeninternacional bastante parecido al existentedurante el período mercantilista del s.XIX,cuan-do los barrios de tugurios en las ciudades occi-dentales se encontraban en el peor de losmomentos, y el colonialismo ejercía un dominioglobal. En el plano nacional, el neoliberalismo hahallado su mayor expresión en los Planes de Ajus-te Estructural (PAE), que han tendido a debilitarel papel económico de las ciudades en la mayo-ría del mundo en desarrollo y han puesto el acen-to en las exportaciones agrícolas, actuando asícontra la dirección demográfica primaria al des-plazar a todos los nuevos trabajadores hacia lasciudades. Estas políticas han conducido, tantocomo otros factores,a la rápida expansión del sec-tor informal en las ciudades y a la reducción deoportunidades de empleo en el sector formalurbano.70

El estudio arguye que la dirección principal de lasintervenciones nacionales e internacionales durantelos últimos 20 años ha incrementado de hecho lapobreza urbana y los barrios de tugurios,y ha aumen-tado la exclusión y la desigualdad.

El historiador urbano Mike Davis ha calculado quepodría haber más de un cuarto de millón de barriosde tugurios en el planeta. Las cinco grandes metrópo-lis del Sudeste Asiático (Karachi, Mumbai, Delhi, Kol-kata y Dhaka) tienen ya 15.000 comunidades de tugu-rios con una población total de más de 20 millones depersonas. Los bloques de construcción de este plane-ta de tugurios, escribe,“son a un mismo tiempo inter-cambiables y espontáneamente únicos”, desde loschawls de Mumbai, los kampungs de Yakarta y los isk-waters de Manila a las favelas del Brasil y las muy bienllamadas villas miseria de la Argentina. Sin embargo,buena parte de los asentamientos tuguriales ha impli-

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70 UN-Habitat, The Challenge of the Slums. Global Report on Human Settlements 2003 (London; 2003), 6.

cado por lo general corrupción a gran escala y crimenorganizado.“Las maquinarias políticas locales y nacio-nales”, escribe Davis,“suelen aceptar un asentamientoinformal (y la especulación privada ilegal) mientras pue-dan controlar el carácter político de los barrios detugurios y obtener de ellos un flujo regular de sobor-nos o rentas. Sin títulos de propiedad de las tierras olas viviendas, los habitantes de los barrios de tuguriosse ven obligados a vivir en dominios casi feudales quedependen de funcionarios locales y de los peces gor-dos del partido. La deslealtad puede significar el desa-lojo o incluso la destrucción de todo un distrito”.71

“Los pobres urbanos”, sostiene el informe de ONU-Hábitat, están atrapados en un mundo informal e ‘ile-gal’, “en barrios de tugurios que no aparecen enmapas, donde no se recogen los residuos, donde nose pagan impuestos ni seprestan servicios públicos.Lamayoría de sus habitantesviven al margen de la ley. Sialguna vez entran en contac-to con el gobierno, es másprobable que se les impida laposibilidad de obtener loselementos vitales básicos–vivienda y sustento– que seles ayude.Viven en un estadode inseguridad e ilegalidadpermanente,de modo que los granujas y gángsters sedesplazan a estos vacíos sin gobierno”.72 En Rio deJaneiro,por ejemplo, los traficantes de drogas han asu-mido una posición de dominio total sobre otras ins-tituciones comunitarias en muchas favelas, y la violen-cia es una forma de vida, como lo muestra en la fic-ción la popular película Ciudad de Dios. En 2003, porejemplo, la policía de Rio mató en sus operaciones amil personas,y el homicidio es ahora la principal causade muerte entre los hombres jóvenes de la ciudad,con un índice anual de 205 asesinatos por mil perso-nas. Como dijo un activista comunitario, “... jóvenestiránicos ahora arreglan las discusiones más básicassegún su capricho y con un disparo”.73

El proceso de globalización dirigida por el mercadoha conducido a una rápida transformación económi-ca, totalmente descontrolada, en todo el mundo en

desarrollo.Esto,a su vez,ha alimentado la corrupcióny la violencia en muchos países que,antes,habían sidorelativamente estables, con tradiciones, costumbresy normas que servían, hasta cierto punto, para pro-teger a la población más vulnerable.Estas tradiciones,costumbres y normas se han roto ahora en muchoslugares, y han sido substituidas por muchas y muyvariadas formas de brutalidad colectiva y explota-ción.74

Por cada ladrón o explotador en los barrios de tugu-rios,hay docenas de explotados, la mayoría de los cua-les son niños.La Organización Mundial de la Salud cal-cula que, actualmente, hay entre 10 y 30 millones deniños de la calle en todo el mundo. Además de losmuchos en Latinoamérica y Asia, cada vez hay másniños de la calle en Europa Oriental, sobre todo en

Moscú.Cada año,más de unmillón de éstos, informa laorganización Free the Chil-dren,pasa a practicar la pros-titución. Ayudan así a cubrirla demanda de turismosexual por parte de hom-bres procedentes de paísesacomodados, que viajan aotros países para tener rela-ciones sexuales con niños.Los niños suelen tener entre

13 y 17 años, pero en ocasiones tienen apenas cinco.

Cuando los padres no pueden saldar por sí solos lasdeudas, los niños también se ven obligados a trabajaren condiciones de esclavitud. En Nueva Delhi, porejemplo, el problema es tan grave que hay una orga-nización que trabaja por la liberación de niños escla-vos y trabajadores infantiles.La South Asian Coalitionon Child Servitude (SACCS) rescata a estos niños,quehan sido apartados de sus padres,a menudo son obli-gados a trabajar 18 horas diarias y, a veces son obje-to de palizas y abusos sexuales. El presidente deSACCS, Kailash Satyarthi, explica:“verás a niños tra-bajando en la mayoría de restaurantes o tugurios dela calle. Si visitas un hogar indio de clase media, tam-bién verás a niños realizando las tareas domésticas.Habrá una niña limpiando la casa y sirviendo el té.Losniños trabajan en los comercios minoristas, en las

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71 Mike Davis, ‘Planet of Slums: Urban Involution and the Informal Proletariat, New Left Review, 26, Mar/Apr 2004, 14-16.72 UN-Habitat, The Challenge of the Slums, 6-7.73 Gareth Chetwynd, ‘Deadly setback for a model favela’, Guardian, 17 de abril de 2004. Sobre el tema de las favelas de Rio,véase también: Una guerra inútil: Drogas y violencia en el Brasil, Drogas y conflicto, Documentos de debate del TNI, núm. 11,noviembre de 2004 en http://www.tni.org/reports/drugs/debate11s.htm74 Para un análisis del proceso que ha llevado a millones de personas a verse atrapadas en una situación cercana a la escla-vitud, véase Kevin Bales, Disposable People: New Slavery in the Global Economy (Berkeley: University of California Press, 2004).

En Rio de Janeiro los

traficantes de drogas han

asumido una posición de

dominio total sobre otras

instituciones comunitarias

en muchas favelas

http://www.tni.org/reports/drugs/debate11s.htm

industrias del plástico y el metal (...) Encontrarás manode obra infantil en todos los talleres mecánicos (...)También verás a muchos niños mendigando por lascalles de Delhi, pero son pocos los que lo hacen parasí mismos.El dinero no va a sus bolsillos (...) hay gángs-ters que obligan a los niños a hacerlo”.75

El trabajo infantil en condiciones parecidas a la escla-vitud no sólo afecta las economías locales.En las indus-trias de la alfombra de la India, Pakistán, Nepal yMarruecos, por ejemplo, también ayuda a abasteceral mercado mundial, indican organizaciones como laAnti-Slavery Society. Esta organización sostiene quepuede que las fuentes de trabajo infantil sean locales,pero que también puede obtenerse de zonas que sonaún más pobres “comprando o coaccionando a niñosde Bihar, al noreste de la India, para llevarlos a UttarPradesh; o de pequeñas aldeas de Nepal a Katman-dú;o de aldeas de la periferia a pequeñas ciudades dePakistán; e incluso niños traídos de otros países,importados, por ejemplo, desde el oeste de Nepal aUttar Pradesh”. Así, los bajos precios de muchasalfombras en Occidente se explican por el uso difun-dido de mano de obra ilegal y ‘no libre’.‘Unas pobla-ciones cada vez mayores y unas economías que apa-rentemente nunca crecen multiplican las migracionesen masa, los solicitantes de asilo económico y el regre-so del comercio de esclavos y de grupos sin escrú-pulos que trafican con seres humanos”, opinabaRobert Stern, antiguo funcionario de lucha contra elterrorismo del Departamento de Estado de EEUU.76

Programas de ajuste estructural, aumento espectacu-lar de la población y migraciones en masa sin prece-dentes han creado así enormes concentraciones depersonas que generan o pueden generar grandes pro-blemas.“¿Cuánto tiempo”,se pregunta Stern,“se con-formará el tercer mundo con vernos vivir a todo tren(la televisión por satélite e internet garantizan quesepan cómo vivimos)?”.Y opina que “el mundo cadavez está más dividido entre ricos y pobres, y lospobres no van a resignarse a seguir así”.77

Lamentablemente, los ex jefes de Stern en la CasaBlanca de George W. Bush y los grandes medios decomunicación que los corean proyectan los proble-mas globales en términos mucho más simplistas: elbien frente al mal.En esta ocasión,según la Fox y otrasagencias de noticias, muchos de los problemas delmundo se reducen a Al Qaida, presentada como unred terrorista omnipresente y bien organizada dirigi-da por una mente malvada, Osama Bin Laden.Todoesto está tan lejos de la compleja realidad del terro-rismo como lo fue en su tiempo la idea de que hayun puñado de organizaciones mafiosas que dominanel crimen organizado en EEUU y el resto del mundo.Todas estas ideas simplistas apartan la atención de lanecesidad de abordar defectos más estructurales dela economía política internacional si lo que preten-demos es crear un mundo más seguro y sensato.Y siesos defectos no se abordan, las grandes empresas,los caudillos, los gángsters y los empresarios con ten-dencias delictivas seguirán prosperando.

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75 Camile Colatosi,‘Children in the Global City’,AGW – A Globe of Witnesses, en http://thewitness.org/agw/colatosti.012502.html.76 Robert H. Stern, ‘The Demographic Bomb,’ Crime and Justice International, November/December 2003, 40.77 Ibid.

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En este número de Crimen y Globalización, MichaelWoodiwiss y Dave Bewley-Taylor rastrean lahistoria del concepto de crimen organizado y sumetamorfosis en un fenómeno ‘transnacional’ quesupuestamente plantea una grave amenaza al ordenmundial. Los autores muestran cómo EstadosUnidos ha dominado la construcción de un régimenglobal de control al asociar conceptos de laprohibición de drogas con los de la lucha al crimenorganizado. El ‘enfoque estrecho y autoexculpador’del crimen organizado promovido por EEUU hadesviado la atención de las actividades delictivasempresariales para centrarla en las conspiracionesde organizaciones criminales.

Esta versión ‘neutralizada’ de crimen organizadofue aceptada por la comunidad internacional alaprobarse la Convención de la ONU contra laDelincuencia Transnacional Organizada en 2002.Washington considera este tratado como laampliación natural de la Convención de la ONUcontra el Tráfico I l ícito de Estupefacientes ySustancias Sicotrópicas de 1988. Estainterpretación no reconoce los aspectoscriminógenos del actual proceso de globalizaciónneoliberal, ni ayuda a cubrir las necesidades de lospaíses en desarrollo en materia de seguridad,especialmente con respecto a los crecientesproblemas de la criminalidad urbana en los barriosmarginales del Sur.

Lo más sorprendente del enfoque estadounidensees su fijación exclusiva en el arresto y penalizacióna individuos nocivos en vez de adoptar un enfoquemás estratégico que reduzca las oportunidades decometer actos delictivos. De este modo se hainternacionalizado plenamente un enfoque erróneosobre el crimen organizado. Mientras losorganismos de la ONU para la prevención deldelito han perpetuado un análisis engañosamentesimplista del crimen organizado con la idea de queexisten ‘malhechores que amenazan la democraciay la civilización’, otros sectores de esta mismaentidad han elaborado estudios que podríancontribuir a mejorar la interpretación del crimentransnacional organizado analizando la mala gestióndel proceso de globalización.

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Fundado en 1974, el TNI es unared internacional de activistas einvestigadores comprometidos aanalizar críticamente los proble-mas globales presentes y futuros.Tiene como objetivo proporcio-nar apoyo intelectual a los movi-mientos sociales preocupados porconseguir un mundo más demo-crático, equitativo y sostenible.

El proyecto Crimen y Globaliza-ción analiza la sinergia entre laglobalización y el delito.Examina,por un lado, los efectos criminó-genos de la globalización y,por elotro, los nuevos discursos sobreun ‘eje del mal’ clandestino inte-grado por el tráfico de drogas, elcrimen organizado transnacionaly el terrorismo internacional. Elproyecto aspira a fomentar elpensamiento crítico frente a losdiscursos predominantes, queignoran deliberadamente losefectos criminógenos de la globa-lización e intentan establecer vín-culos entre el ‘mundo del delito’y el terrorismo político.

En cuanto a los efectos criminó-genos de la globalización, el pro-yecto se interesa por el númerode personas obligadas a “migrarhacia la ilegalidad” a causa de lapobreza y la marginación. Tam-bién se ocupa del aumento deldelito corporativo a medida quelas economías se desregularizan.

En cuanto al ‘eje del mal’ del trá-fico de drogas, el crimen organi-zado transnacional y el terroris-mo internacional que se está for-jando actualmente como si fuerala mayor amenaza contra la segu-ridad mundial, el proyecto seocupa del cuerpo de acuerdosmultilaterales establecidos para‘luchar contra la plaga’. Éstos seestán adoptando sobre la base dedefiniciones vagas, informaciónescasa y vínculos difusos, acarre-ando graves consecuencias paralas libertades civiles, los derechoshumanos y la soberanía nacional.

T R A N S N A T I O N A L