La Consolidación del Juego on line

La Consolidación del Juego on line:Realidades y Deseos

Conferencias Fundación Codere

La Consolidación delJuego on line:

Realidades y DeseosConferencias Fundación Codere

TOMO III

Editores

PABLO OÑATE RUBALCABACatedrático de Ciencia Política y de la Administración

Universidad de Valencia

GERMÁN GUSANO SERRANOAbogado y Politólogo

Director de la Fundación Codere

Valencia, Marzo 2011Universidad de Valencia

Fundación Universidad-Empresa, ADEIT

Primera edición, 2012

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SUMARIO

Página

INAUGURACIÓN ............................................................................................... 11FERNANDO CASTELLÓ BORONATJOSÉ ANTONIO MARTÍNEZ SAMPEDRO

INTRODUCCIÓN

LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DEL JUEGO COMO INTERVENCIÓNPÚBLICA ............................................................................................................... 19

PABLO OÑATE RUBALCABA

CAPÍTULO 1

ORDENACIÓN NORMATIVA DEL JUEGO ON LINE ............................. 23JUAN CARLOS ALFONSO RUBIO

1. Modelo y ámbito de la nueva Ley del Juego ........................................ 26

2. Régimen Fiscal ............................................................................................. 32

CAPÍTULO 2

LOS MODELOS REGULATORIOS COMPARADOS................................. 35RAFAEL ANDRÉS ÁLVEZ

1. Introducción.................................................................................................. 35

2. El modelo prohibicionista ......................................................................... 39

3. Los Modelos en la Unión Europea .......................................................... 47

3.1. Países que han optado por regular el juego en línea ............................. 50

3.1.1. Italia ........................................................................................... 50

3.1.2. Reino Unido ............................................................................. 54

3.1.3. Francia....................................................................................... 55

3.2. Modelo Monopolista: donde ya se advierte una intención de cambio... 61

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SUMARIO

Página

3.2.1. Grecia......................................................................................... 61

3.2.2. Portugal..................................................................................... 62

4. Las licencias de juego y los paraísos fiscales ........................................ 63

5. La fiscalidad del juego en internet en los modelos comparados...... 65

CAPÍTULO 3

JUICIO CRÍTICO ANTE EL NUEVO MARCO REGULATORIO............ 67PABLO MAYOR MENÉNDEZ

1. Introducción.................................................................................................. 67

2. Relación del Estado y las Comunidades Autónomas. Incidencia delDerecho Comunitario ................................................................................. 69

3. Actividades Reservadas ............................................................................. 73

4. Títulos Habilitantes. Liberalización ........................................................ 76

CAPÍTULO 4

RÉGIMEN FISCAL DEL JUEGO REMOTO ................................................. 83GERMÁN ORÓN MORATAL

1. Introducción.................................................................................................. 83

2. Relación con las tasas preexistentes........................................................ 85

3. Régimen jurídico del nuevo impuesto ................................................... 89

4. Incardinación del nuevo impuesto en el sistema de financiaciónautonómica .................................................................................................... 95

5. Tasa por la gestión administrativa del juego: en concreto por activi-dades regulatorias ....................................................................................... 96

6. Conclusiones................................................................................................. 98

CAPÍTULO 5

ASPECTOS PENALES DEL JUEGO VIRTUAL ........................................... 101MANUEL MARCHENA GÓMEZ

1. Introducción y presentación...................................................................... 101

2. Los aspectos penales del juego virtual ................................................... 103

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SUMARIO

Página

3. Situación jurídica actual: falta de regulación, de propuestas y deleyes ................................................................................................................ 110

CAPÍTULO 6

CLAUSURA........................................................................................................... 115PABLO OÑATE RUBALCABAMARIA DOLORES BEATO BLANCO

ANEXO DE DOCUMENTACIÓN ..................................................................... 125

IPN 48/10 ANTEPROYECTO DE LA LEY DE REGULACIÓN DELJUEGO ................................................................................................................... 127

PROYECTO DE LEY 121-000109/2011, DE 4 FEBRERO, DE REGULA-CIÓN DEL JUEGO ............................................................................................... 153

LIBRO VERDE SOBRE EL JUEGO EN LÍNEA EN EL MERCADO INTE-RIOR........................................................................................................................ 205

LEY 13/2011, DE 27 MAYO. REGULACIÓN DEL JUEGO........................... 241

PROGRAMA DEL SEMINARIO........................................................................ 297

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Inauguración

Quiero agradecer a la Fundación Codere la invitación a inaugurarestas jornadas así como felicitarles por la gran participación conseguida.También quiero darles a todos ustedes la bienvenida a Valencia e invitar-les a que conozcan nuestra tierra y disfruten, si su tiempo lo permitey el tiempo meteorológico también, de las posibilidades que puedenencontrar en la ciudad y en toda la Comunidad.

El marco de las jornadas es muy adecuado para alcanzar el objetivoque se han propuesto los organizadores con la celebración de las mis-mas: posibilitar un entorno de análisis y reflexión sobre la realidad deljuego en España, análisis y reflexión que siempre son necesarios en cual-quier actividad que quiera avanzar y consolidar las decisiones que sedeben adoptar desde al ámbito de la regulación. En estos últimos añosha faltado quizá análisis y reflexión sobre quizá demasiadas iniciativasque se han aprobado en el ámbito regulatorio, pero no es mi funciónhablar sobre este tema, sino abrir el debate de análisis y reflexión sobreel juego on line, que es el objetivo de estas jornadas y que estos debatesse desarrollen con el mayor consenso posible y con la certeza de queservirán para consolidar en el futuro las actividades de juego en nuestropaís con vocación de permanencia y cumpliendo con las exigencias denuestra sociedad.

El juego ha acompañado al hombre prácticamente desde sus orígenes,pero es necesario admitir que puede tener relevantes repercusiones decarácter personal, familiar y social lo que genera muchas opiniones eintereses encontrados. Esta es la causa por la que la regulación del juegohaya presentado siempre un alto grado de intervención pública y conello inevitables restricciones a la competencia, la libre circulación y, enparticular, en todo lo relativo al acceso al mercado. Tales limitaciones sejustifican por la existencia de ciertos riesgos potenciales derivados delejercicio de esas actividades. Estos riesgos pueden estar relacionados porun lado con la salud pública (adicción al juego, protección de menores opersonas dependientes del juego) y, por otra parte, con los ámbitos fiscaly legal (el fraude, crimen organizado, blanqueo de capitales, corrup-ción, etcétera).

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F. CASTELLO BORONAT / J. A. MARTINEZ SAMPEDRO

Hay que destacar que, si bien estas actividades requieren implicacio-nes a nivel público, una gran parte de los ingresos de la industria deljuego revierte directamente en las arcas públicas y en actividades quetienen una gran trascendencia social.

El reconocimiento de ciertos aspectos negativos relacionados con eljuego, ha motivado algunas sentencias del Tribunal de Justicia de laComunidad Europea (TJCE) que ha reiterado los beneficios de la inter-vención pública en un sector en aras de una minimización o eliminaciónde dichos aspectos negativos. Se ha establecido, desde la jurisprudenciacomunitaria que los estados miembros tienen cierto margen para esta-blecer limitaciones a la libre circulación en este sector instaurando, in-cluso, monopolios públicos, siempre que la necesidad de tales limitacio-nes esté justificada por razones de interés público y además resultenproporcionadas. También ha establecido reiteradamente que las limita-ciones impuestas por algunos estados miembros a la entrada de opera-dores privados en el mercado de las loterías y a la actividad de empresasprivadas de apuestas y juegos de azar por internet de otros estados novulneran la normativa comunitaria ya que pueden considerarse justifi-cadas en atención a la lucha contra el fraude y la criminalidad, así comoa la protección de los colectivos más vulnerables a la adicción al juegocomo pueden ser los menores.

Estas limitaciones deben servir para controlar el juego de forma cohe-rente y sistemática y han de aplicarse de forma no discriminatoria noyendo más allá de lo necesario para alcanzar sus objetivos. La actuaciónde las administraciones públicas y de los gobiernos puede tener unaincidencia destacable en la competencia de los mercados objeto de regu-lación por lo que, al tiempo que debe estar guiada por objetivos clarose inequívocos de protección del interés público, ha de estar presidida,además, por el principio de mínima distorsión de la competencia.

La legislación autonómica valenciana en materia de juego, en concretola Ley 4/1988 de 3 de junio, parte de la asunción del juego como activi-dad plenamente consolidada desde el punto de vista empresarial y detrascendencia en la generación de empleo directo pero respecto a la cualla administración debe asumir un papel de ordenación y control, apo-yándose en un sistema de previa autorización y de duración determi-nada. En este sentido puede ser conveniente analizar próximamente lanormativa vigente en el ámbito autonómico en este sector, desde unpunto de vista de competencia, para adecuarla a las realidades y exigen-cias de futuro.

En el Tribunal de Defensa de la Competencia compartimos la posición

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INAUGURACION

–manifestada en reiteradas ocasiones– de que es necesario avanzar enpolíticas de liberación, privatización y reducción del peso del sector pú-blico en la economía como forma de impulsar la economía de mercado,al tiempo que se debe avanzar en la eliminación de barreras de entradapara facilitar con ello el funcionamiento competitivo de los mercados.Una tarea que desde el Tribunal incitamos y que, en el ámbito del juego,estamos dispuestos a acometer ya que entendemos como deseable unposible marco de colaboración entre entidades o instituciones como Co-dere y organizando foros de análisis y reflexión que pudieran dar lugara recomendaciones sobre cambios regulatorios y que tuvieran como ob-jetivo servir de impulso de la actividad económica y de generación deempleo en un sector que, dadas las características de nuestra comuni-dad, puede complementar muy positivamente la evolución de otros sec-tores de gran peso como es el sector turístico.

Desde el punto de vista económico los datos de cantidades jugadasen la Comunidad Valenciana en el año 2009 señalan que éstas asciendena 4.000 millones de euros, con un descenso respecto al año anterior deaproximadamente un 8%. Un volumen de negocio en el que el subsectorprivado tiene un gran peso pues más de la mitad de esa cifra, concreta-mente 2.600 millones de euros, le corresponden. A nivel nacional la in-dustria del juego gestiona unos 30.000 millones de euros anuales y man-tiene más de 170.000 empleos, cifras que revelan el peso y la importanciade esta industria. Además la aparición y desarrollo de nuevos formatosde modalidades de juego que facilitan las nuevas tecnologías ofrece unpanorama en el que se requiere un adecuado, medido y proporcionadomarco regulatorio.

Por otra parte, es necesario reconocer que el mantenimiento de reser-vas de actividad, junto con otras previsiones a favor de los operadoresde estas actividades –restricciones tributarias y posibilidad de llevar acabo actividades de juego no reservadas– ponen sobre la mesa un intere-sante marco para el debate reflejado en la actual tramitación parlamenta-ria del proyecto de ley de la regulación del juego.

Desde el punto de vista de una regulación ajustada a los principiosde necesidad, adecuación, proporcionalidad y mínima distorsión de lacompetencia creo que el proyecto de ley anteriormente mencionado pre-senta las siguientes cuestiones:

– Adolece de una completa y consistente justificación del nexo entrelos intereses públicos protegidos y la reserva de actividad a favor deLAE y la ONCE en el sector de las loterías, privilegio que se refuerzacon una exención tributaria del nuevo impuesto creado por la futura ley

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para estas entidades de juego y con la posibilidad, o al menos falta deprohibición, de acceder por parte de estos organismos en condicionesmás competitivas a las actividades de juego no reservadas.

– La previsión de un número limitado de operadores autorizados paracada tipo de juego, que no parece responder necesariamente a la protec-ción de los intereses, los cuales sí justifican los requisitos y las limitacio-nes de acceso previstos. Si a ello además le añadimos la posibilidad deprórroga de esas autorizaciones, puede llegar a darse una situación decierre de mercado, lo cual es muy peligroso para el funcionamiento decualquier tipo de mercado.

– Sería preciso adoptar las medidas necesarias para asegurar que elproceso de entrada de capital privado en la recientemente creada Socie-dad Estatal de Loterías y Apuestas del Estado esté dotado de transpa-rencia y de publicidad.

Estaremos pendientes de la tramitación parlamentaria y esperemosque en ella se mejore el texto inicial de acuerdo con los criterios que heseñalado. También reitero la disponibilidad del Tribunal que presido acolaborar en el estudio de la normativa del juego en la comunidad va-lenciana para, en su caso, poder proponer posibles modificaciones en lalínea de mejora de la competitividad del sector. Esta cuestión encajaperfectamente con una de nuestras principales funciones que es la depromocionar la competencia y en este sentido quería señalarles que,desde el Tribunal, nos hemos propuesto de manera prioritaria realizaruna intensa actividad de promoción y divulgación de la competencia ennuestro ámbito territorial porque estamos plenamente convencidos deque en condiciones de competencia adecuadas los mercados funcionanmucho mejor y son los ciudadanos los que principalmente se beneficiande esa mejora.

La promoción de la competencia se viene realizando a través de jorna-das informativas, tanto de tipo general como sectorial, mediante la pu-blicación y difusión de documentos divulgativos como el caso de unboletín digital de actualidad que quincenalmente ofrece las últimas noti-cias en materia de competencia, o la edición del documento «Derechode la Competencia en el Sector Agroalimentario», o con la elaboraciónde estudios o guías informativas como «La Percepción de la Competen-cia por las empresas valencianas 2009», «La guía informativa de la Com-petencia» o «El panorama competitivo de la industria valenciana 2010».

Además la labor de promoción tiene a la propia administración comosujeto de atención preferente ya que la regulación es –muy frecuente-mente– origen de restricciones en los mercados que, como en el caso de

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INAUGURACION

algunas de las previsiones del proyecto de ley que centra estas jornadas,no concilian bien con los principios que deben guiar una regulación pro-competitiva. En este ámbito el Tribunal ha emitido diversos informesdonde en este apartado –como factor esencial y elemento clave de laregulación– estamos trabajando en un escrito sobre una estrategia parala regulación pro-competitiva en la Comunidad Valenciana y que espe-ramos publicar este mismo año.

También me gustaría indicarles que, orientados a la promoción dela competencia, iniciamos el año pasado la impartición de cursos deformación, entre los que sobresale especialmente uno dedicado a losfuncionarios de la administración de la Generalitat, con el objetivo dedivulgar la normativa y sensibilizar a quienes participan en la elabora-ción de las normas y realizan actos administrativos acerca de la impor-tancia de su adecuación a los criterios de competencia y el impacto queestos tienen tanto en el funcionamiento de los mercados como en elbienestar de los ciudadanos.

Para finalizar, con la seguridad y confianza de que todas las interven-ciones previstas para estas jornadas van a ser muy interesantes y pro-ductivas, les deseo una feliz estancia entre nosotros, les agradezco laatención que me han dispensado y declaro oficialmente inauguradasestas jornadas.

Fernando Castelló Boronat

Presidente del Tribunal de Defensa de la CompetenciaGeneralitat Valenciana

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Es difícil para una Fundación que se define como una organizaciónsin ánimo de lucro, creada con el fin de vertebrar y articular actividadesorientadas al estudio, análisis, evaluación, desarrollo normativo y evolu-ción de la industria del juego, tener una oportunidad de carácter másajustado a nuestros propios objetivos que la que estamos viviendo enlos últimos meses a causa de la elaboración, por parte de las CortesGenerales, de una normativa con rango de ley, que le otorgue al juegode azar el marco de referencia que permita su adecuado funcionamientocumpliendo con unos objetivos que, desde el punto de vista del interésgeneral, consideren las instituciones correspondientes que es lo que leconviene a nuestro país.

El proceso hasta llegar al proyecto de ley va a ser descrito y desmenu-zado por algunas de las personas con mayor protagonismo en la elabo-ración de los textos y por otras personas cualificadas para dar réplicamás allá de lo que yo mismo pueda intentar. Es conocido que la Comi-sión de Economía y Hacienda del Congreso de los Diputados consideróque la representación del juego tradicional –llamado juego presencial–tenía sentido que la protagonizara una compañía como Codere, corres-pondiéndome realizar la valoración que esos textos tienen desde nuestropunto de vista. Ha sido una valoración bastante preocupante ya que,tras 30 años trabajando en el juego privado, uno ve que el parlamentono conoce en profundidad la materia que está intentando regular.

Creo que es útil señalar algunos de los aspectos que son básicos: antetodo nuestra convicción de que, donde se ha estado planteando un pro-blema de alegalidad, hay realmente una situación de ilegalidad. Hemosdado un paso yendo a los tribunales para pedirle al poder judicial queconfirme si nuestra idea es correcta o no. Detrás de esa presunción dealegalidad hay toda una serie de efectos que son difíciles de aceptar porun sector que durante muchos años se ha sometido a restricciones muyintensas, que se ha autoimpuesto limitaciones, que tiene –desde unpunto de vista regulatorio y de percepción social– preocupaciones sobrecada movimiento que hace y que ahora asiste en cierta medida a unproceso revolucionario que crea un mercado nuevo que favorece conclaridad a quienes han venido incumpliendo la legalidad existente.

A través de las enmiendas presentadas parece que ha habido unareceptividad suficiente como para que pueda existir un cierto nivel deesperanza en la medida en que están sobre la mesa los papeles concomentarios y opciones de rectificación del texto y que son una oportu-nidad para subsanar prácticamente todos y cada uno de los problemasque a nosotros nos preocupan. Evidentemente hay cuestiones que son

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INAUGURACION

de modelo y de decisión política. En España la concepción que teníamosde nosotros mismos como recaudadores de impuestos va a ser sustituidapor la de ser vehículos de promoción deportiva como mecanismo alter-nativo. Si las preocupaciones por el impacto social de la actividad sereducen, porque ya no es considerada como una actividad con riesgosino que es percibida como puro entretenimiento y nueva actividad lú-dica producto de innovaciones tecnológicas, habrá un cambio de mo-delo muy importante que va a obligar a que, lo que era una industriatradicional estructurada de acuerdo a esos parámetros, evolucione. Hayquién está señalando esa resistencia a evolucionar como un problema.Efectivamente hay una inercia mental que predispone entender la activi-dad del juego como una actividad con aspectos que la hacen sensible ycomo una actividad en que la capacidad de recaudación fiscal es impor-tante. Si ahora esta percepción se transforma en una cosa diferente laindustria del juego de azar va a tener que cambiar muchos «chips». Noserá Codere quien se oponga a adaptarse a esa realidad. Es una opciónque si aquellos que tienen legitimidad para imponérnosla lo hacen,aceptaremos.

De todos modos es chocante que en un contexto donde el déficit pú-blico pretende ser resuelto con la privatización de una parte de un patri-monio estatal muy rentable como es LAE el diseño de esta ley no hayareparado en que todos y cada uno de los aspectos que podemos señalarcomo elementos de ventaja para los que han cometido delitos –desdenuestra concepción– van a jugar en contra del valor que se espera al-cance LAE. El criterio con el que van a decidir los posibles compradoressi les interesa o no adquirir ese 30% que se pretende vender va ligadoa las expectativas de negocio futuro, y éstas, con el modelo que esta leydibuja, son bastante penosas porque el negocio tradicional de las loteríasva a sufrir una erosión en diferentes frentes: el hecho de ser en parteprivado va a eliminar la exclusiva de la red de ventas, van a tener quepagar impuestos sobre premios, etcétera. Por tanto, la limitación de susexpectativas de rentabilidad, habrá de compensarse con otras expectati-vas de negocio adicionales en el nuevo mercado que se crea y, si no sehace así, el horizonte ofrece rendimientos decrecientes. Sin embargo, conla nueva ley, la capacidad de competencia de LAE frente a las compañíasque han construido marca y posición comercial con patrocinios deporti-vos y con bases gibraltareñas donde, sin pagar un euro, han tenido laposibilidad de dedicarse a la promoción y captación de clientes muyrelevantes, se reduce, e invertir esa situación si no se aceptan los plan-teamientos que nosotros proponemos y que en este momento alinean

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los intereses del sector privado con los del que hasta ahora era sectorpúblico, va a ser muy difícil.

Las enmiendas abren espacio para rectificar en gran parte los aspectosque a nosotros nos preocupan e, independientemente de que esta ley seajuste finalmente al diseño inicial o al que nosotros proponemos, locierto es que el sector está avocado a todo un proceso de evolucióndonde las comunidades autónomas van a tener que hacer un ejerciciode reflexión conjunta con los operadores de juego sobre la mejora deinstrumentos a través de los que se relaciona la industria del juego consus clientes, porque los elementos históricos no van a tener capacidadcompetitiva ocurra lo que ocurra. De hecho estamos viendo como laONCE está haciendo experimentos con juegos activos en hostelería, oque LAE tiene a los bares como centros de venta de lotería y que, portanto, van a ser vehículo de aparición de modalidades de juego innova-doras. Desde Codere y su Fundación intentaremos dedicarle a esteasunto toda nuestra capacidad de pensamiento, de aportación de expe-riencias internacionales y de reflexión para hacer que ese tránsito durelo menos posible y sea eficiente.

José Antonio Martínez Sampedro

Presidente de la Fundación Codere

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Introducción

Las políticas públicas del juego comointervención pública

PABLO OÑATE RUBALCABACatedrático de Ciencia Política y de la Administración de la Universidad de Valencia

Director Académico de las Jornadas

La política contemporánea, concebida bien de forma tradicional obien en términos de gobernanza, puede ser entendida como un conjuntode procesos orientados a la adopción e implementación de decisionesen contextos plurales, complejos y heterogéneos (así, con intereses con-tradictorios y, eventualmente, antagónicos), decisiones que serán deobligado cumplimiento para el colectivo pudiendo ejercerse, comoapuntara Weber, una fuerza legítima para lograr su implementación.

Se trata, en definitiva, de adoptar y llevar a la práctica decisionespara regular y ordenar el conflicto, garantizando suficientes niveles decohesión y de integración social. Las políticas públicas son, en esta pers-pectiva, los instrumentos a través de los cuáles los modernos sistemaspolíticos llevan a cabo esa intervención en la sociedad, generando resul-tados que vierten sobre la misma y en interacción con ella: son instru-mentos de integración, elaboración y aplicación de decisiones (y no-deci-siones) políticas, y la evaluación de sus consecuencias, con el objetogeneral de resolver, atemperar o moderar el conflicto.

Con la expansión y complejización del Estado, especialmente desdeel generalizado desarrollo del Estado de bienestar, las políticas públicasse han extendido a casi todos los ámbitos de nuestra vida, proyectán-dose a dimensiones y aspectos en los que la sombra del Estado y susinstituciones nunca antes se habían hecho presentes: la expansión delas políticas públicas han convertido al Estado en regulador, productor,consumidor y prestador de servicios, pues en todas esas facetas lo presentanlas políticas públicas.

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La intervención pública, el desarrollo de políticas públicas en casitodos los ámbitos de la vida social, viene justificada por la importanciade determinados campos de actividad para el colectivo, así como por laexistencia de derechos e intereses a regular, proteger y garantizar parala adecuada salvaguarda del orden público y la suficiente integración ycohesión colectiva en sociedades progresivamente complejas y heterogé-neas y, así, potencialmente más conflictivas.

Conviene tener en cuenta algunas características intrínsecas de laspolíticas públicas, para comprender mejor el fenómeno. En primer lugar,se trata de procesos complejos, por naturaleza, siempre abiertos e inaca-bados. Una política pública no se cierra, en tanto debe ser concebidacomo una forma y un ámbito de intervención pública que si acaso tieneun comienzo, no tiene un final, puesto que consiste en un flujo continuode interacción entre la sociedad y el Estado. Aunque una determinadaactuación parezca poner fin a una política pública (la aprobación de unaley o sus reglamentos de desarrollo o su aplicación), la interacción entreel Estado y la sociedad seguirá dándose, pudiendo demandarse unanueva norma con el paso del tiempo y una experiencia de la aplicacióninsatisfactoria de la anterior. Este carácter inacabado de las políticas pú-blicas se pone especialmente de manifiesto al recaer sobre ámbitos nue-vos o en los que el cambio o la evolución parece ser una característicaconsustancial a los mismos.

En segundo término, las políticas públicas se conciben en nuestrosdías, progresivamente, como procesos en los que intervienen una plura-lidad de actores (redes de actores) en distintos niveles o esferas de go-bierno (sistema multinivel) que han de participar y colaborar en unarelación que tiene más de horizontal y cooperativa que de vertical yjerárquica. Nos vamos alejando de aquella forma de gobierno más tradi-cional en la que una autoridad intervenía en la sociedad imponiendosus decisiones influidas, en todo caso, por quienes tenían acceso a ella.Hoy la gobernanza abre nuevas formas de cooperación y coordinaciónnecesaria entre los actores implicados (stake holders) en un determinadosector, en relaciones complejas de distinto nivel. El papel de las autori-dades públicas, varias y de distinto nivel, hoy asume más el carácter deimpulsores y favorecedoras del diálogo y el consenso que el de deciso-res. Y en esa intervención coordinada, autoridades de diverso nivel yactores sociales implicados, participan en distintos momentos y fases demanera cooperativa y sinérgica. Esta mayor complejidad del procesoimplica nuevos problemas, conflictos y dificultades, que deberán seradecuadamente resueltos desde el punto de vista de la consecución del

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INTRODUCCIÓN

objetivo de la integración y cohesión social, lo que no es una tareasencilla.

En tercer lugar, toda política implica intereses plurales y, así, mu-chas veces conflictivos. Tanto entre las autoridades de distinto nivel oesfera de gobierno, como entre los particulares cuyos intereses y dere-chos están implicados en el sector, se registran distintos puntos de vistay, así, diferentes perspectivas respecto de cómo la política pública debe-ría ser: desde la misma definición del «problema» hasta la regulación,aplicación y gestión posterior. Aunque la gobernanza, como nuevaforma de gobierno más participativa y cooperativa, debe tratar de que elresultado sea producto de la sinergia de muchas aportaciones, la políticaresultante no siempre satisface plenamente a todas las partes (probable-mente no satisface plenamente a ninguna). El conflicto está en la basede la intervención pública sobre un ámbito complejo y poliédrico, y loque debe prevalecer, en todo caso, es el interés general. Definir cómo sealcanza idóneamente éste no siempre es fácil.

La industria del juego es uno de los ámbitos que se han transfor-mado enormemente en los últimos años, especialmente por la irrupciónde las nuevas tecnologías. La primera lotería se organizó en España en1763, aunque serían las Cortes de Cádiz las que aprobarían en 1811 laLotería Nacional, cuyo primer sorteo se celebró, curiosamente, 15 díasantes de que las mismas Cortes aprobaran la primera Constitución libe-ral que tuvo España. En 1977 otras formas de juego fueron despenaliza-das, desarrollándose desde entonces una industria que ha alcanzadodimensiones importantes en nuestro sistema productivo. La irrupciónde las nuevas tecnologías y, particularmente, de internet ha dado lugara la desespacialización de la política, generando nuevos retos y conflictoshasta hace poco desconocidos en una política tradicionalmente territoria-lizada. Esos nuevos retos reclaman nuevos instrumentos y mecanismospara regular el potencial conflicto y, así, una nueva regulación capaz deproporcionar soluciones a potenciales conflictos de intereses y a situa-ciones que pudieran ser lesivas de derechos y del interés general y elorden público.

La irrupción de los juegos on line, por medios electrónicos, informá-ticos o telemáticos e interactivos, en los que los medios presencialestienen un carácter accesorio, ha cambiado sustancialmente la concepcióntradicional del juego, abriendo la puerta a una situación en la que losinstrumentos regulativos de intervención pública existentes ya no sonsuficientemente útiles para generar seguridad jurídica y garantizar losderechos de operadores y usuarios, asegurando la ineludible tutela y

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protección del Estado a esos plurales intereses. La demanda de unanueva regulación es general, tanto entre autoridades (de la Unión Euro-pea, el Estado o las Comunidades Autónomas) como entre los operado-res y usuarios.

Esas novedades en el sector se manifiestan en una gran pluralidadde dimensiones y ámbitos, afectando a intereses que merecen la atencióny la intervención pública por un buen número de razones, entre las quedestacan, principalmente, dos:

– Se trata de un sector cuyo volumen alcanza dimensiones muyrelevantes en el sistema económico español: la industria del juegolegal público y privado mueve más de 30.000 millones de eurosal año (suponiendo ya un porcentaje relevante del PIB), implicamás de 100.000 puestos de trabajo, y genera para las arcas públi-cas un importante volumen de recaudación en impuestos y tasas,próximo a los 2.000 millones de euros.

– Una industria que afecta a un gran número de plurales interesesy derechos por los que debe velar el Estado: los reguladores (Es-tado, Comunidades Autónomas y Ayuntamientos en los que laindustria se asienta y/o practica), los operadores, agencias y so-portes de publicidad, usuarios, menores, ludópatas, la Haciendapública, la seguridad frente al blanqueo de capitales, etcétera. Laadecuada integración, protección, equilibrio y garantía de todosesos intereses y derechos involucrados afecta al orden público ya la integración y cohesión sociales.

Todo ello evidencia la necesidad de considerar a la industria deljuego, y en particular del juego on line, como una realidad compleja ypoliédrica, con plurales facetas (económicas, sociales, políticas y jurídi-cas) que reclama la atención y la intervención pública. Una política pú-blica, en definitiva, a la que las jornadas organizadas por la FundaciónCodere, cuyas aportaciones se recogen en estas páginas, pretenden con-tribuir, fomentando la reflexión, el diálogo y el debate entre las partesinvolucradas, aportaciones que, a buen seguro, coadyuvarán a que lapolítica pública del juego resultante sea mejor.

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Capítulo 1

Ordenación Normativa del Juego on lineJUAN CARLOS ALFONSO RUBIO

Abogado del Estado. Subdirector General de Ordenación del Juego

SUMARIO: 1. MODELO Y ÁMBITO DE LA NUEVA LEY DEL JUEGO. 2. RÉGIMENFISCAL.

Quiero agradecer al director de las jornadas, a la Fundación Coderey a la Fundación Universidad Empresa su invitación, y al elenco deconferenciantes sus reflexiones que son siempre interesantes desde laperspectiva de la Administración Pública, al igual que considero de inte-rés poder exponer algunas ideas desde la perspectiva pública y del tra-bajo del regulador.

Recientemente he sido nombrado Subdirector General de Ordena-ción del Juego formando parte de la Dirección General de Ordenacióndel Juego, organismo que representa el nuevo regulador del juego anivel estatal. En principio, un organismo administrativo imbricado en elMinisterio de Hacienda, pero que será el embrión de la futura ComisiónNacional del Juego. Anteriormente, fui Director de Coordinación de Lo-terías y Apuestas del Estado y, en las funciones que en materia de regu-lación le correspondían, tuve un importante papel en la redacción ypreparación de los textos legales. Sin perjuicio de ello, las competenciasque me atribuye el Real Decreto de estructura orgánica son, fundamen-talmente, el impulso normativo, es decir estaré encargado del desarrolloreglamentario de la ley de juego, así como de la concesión de autoriza-ciones o licencias en los concursos, procedimientos, etcétera que, en sucaso, se produzcan en el futuro.

Me voy a centrar, en la medida posible, en lo que ha sido el pro-yecto de ley que se está debatiendo en el Parlamento1 y también apor-

1. En la fecha de realización de las Jornadas, 24 y 25 de marzo de 2011. (Nota de loseds.).

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JUAN CARLOS ALFONSO RUBIO

taré unas pinceladas sobre el proceso reglamentario que la DirecciónGeneral de Ordenación del Juego piensa desarrollar en el caso en el que,finalmente, el proyecto se aprobara.

Creo que este proyecto de ley ha levantado bastante polémica, yque hay bastantes conflictos de intereses que han salido a la luz a raízde su publicación. No voy a leer el proyecto de ley que ya es suficien-temente aburrido per se, sino que quiero reflexionar sobre los motivos,desde la perspectiva del organismo al que represento, y el modelo quese plasma en el proyecto de ley; también quiero repasar temas esencia-les: el ámbito de aplicación, cuál es el objeto de la ley, cómo hemosimbricado las competencias estatales con las competencias de las Comu-nidades Autónomas, cuál es nuestra opinión o cómo se debe plasmaren los instrumentos jurídicos, qué esquema de administración del juegohemos planteado, cuál es nuestra perspectiva y los instrumentos de lu-cha contra el juego ilegal que se han recogido en el proyecto de ley,alguna pincelada, porque tampoco es mi tema, sobre el régimen fiscaly, finalmente, hablaré del potencial del futuro desarrollo reglamentarioy cómo lo afrontamos.

En lo único en lo que había unanimidad en relación con la regula-ción u ordenamiento del juego on line, y creo que lo puedo decir despuésde un año y medio de discusiones en muy diversos foros, es que esteproyecto de ley era necesario. En todo lo restante ha habido muchísi-mas discrepancias.

Como muy bien ha indicado Pablo OÑATE, las políticas públicas sonnecesarias cuando hay situaciones en las que determinados colectivosde riesgo exigen la protección de los poderes públicos y el desarrollo deuna política pública y, eso saca a la luz, como también ha indicado,situaciones de conflicto de interés. Creo que había unanimidad y esa hasido la voluntad desde el Ministerio de Economía y Hacienda, comoórgano que ha propuesto este proyecto de ley, en reconocer que la situa-ción de los colectivos de riesgo como los menores, las personas afectadaspor adicciones al juego, o algunas situaciones que podían provocar blan-queo de capitales, estaban seriamente afectadas. El cambio que se estáproduciendo del juego tradicional al juego on line, motivado por el desa-rrollo tecnológico, ha provocado la entrada en los hogares de todos losespañoles de ofertas ilegales (sin ninguna duda, ilegales) de juego queestaban afectando gravemente a menores, a personas alejadas volunta-riamente del juego, a personas que sufrían adicciones o se estaban ofer-tando canales que no podían ser controlados por la Administración yque producen situaciones relevantes en materia de blanqueo de dinero

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1. ORDENACIÓN NORMATIVA DEL JUEGO ON LINE

u otras actuaciones contra el orden público, originando una situaciónque era necesario regular y, afortunadamente, la voluntad del Parla-mento ha sido regularla. Evidentemente esta regulación tendrá sus de-fectos ya que no es un tema sencillo.

El número de intereses a proteger en un sector como es el del juegohacía complicado y complejo este proceso, a lo cual se unía que, comoocurre en Alemania, una situación en la que hay que conectar las compe-tencias exclusivas de las comunidades autónomas respecto del juego(que ya habían asumido en sus correspondientes Estatutos) con unacompetencia estatal, sin olvidar la preexistencia de un estatus de lasLoterías y determinados juegos de ámbito estatal. Situación compleja,pero que exigía unas medidas, una política pública, para proteger a esosintereses. Aquí, discrepo de José Antonio MARTÍNEZ SAMPEDRO: creemosque no ha habido un cambio de política ya que este proyecto de ley estáclaramente orientado a proteger a determinadas colectivos de riesgo(menores, personas alejadas del juego y adictos al juego) y evitar en loposible los fenómenos de blanqueo de capitales. Bien es cierto se havariado un enfoque: desde el Ministerio de Hacienda no se consideraen absoluto que el sector del juego sea un sector que realiza una activi-dad que se podría considerar pseudo-delictiva, como se derivaba de laidea de penalización que existía antes del Real Decreto de 1977. La con-sideración negativa del sector del juego, no es algo que se comparte eneste nuevo proyecto de ley: entendemos que dentro del sector del ocioy del entretenimiento, la industria del juego en España es una industriaque debe protegerse y fomentar porque es una de las facetas de desarro-llo económico importante y más en un país donde el turismo es unaindustria también muy importante.

Evitamos y huimos de una cierta criminalización cultural que habíaexistido por parte de algunos sectores, aunque pienso que ya se ha redu-cido al mínimo en relación con la industria del juego. Evidentemente,es una actividad que puede tener efectos perjudiciales respecto de deter-minados colectivos de riesgo, pero que correctamente desarrollada, ydentro de los márgenes legales, es una actividad que entendemos sedebe fomentar y proteger. Desde esta óptica felicito a la Fundación Co-dere ya que en estos últimos años ha realizado una importante laborpara explicar en qué consiste la industria y como se desarrolla, hacién-dola más transparente ya que, quizá, la industria del juego había pecadode no mostrarse a la opinión pública a pesar de ser un sector económicoimportante dentro de la industria española.

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1. MODELO Y ÁMBITO DE LA NUEVA LEY DEL JUEGO

¿Cuál es el modelo de la ley? Frente a los modelos de prohibición(Estados Unidos o Alemania) o el modelo de casi total apertura seguidopor Inglaterra o determinados paraísos fiscales (que no se consideran nicomo modelo), la opción que se plasma en la nueva y futura ley es unmodelo de oferta dimensionada, que está en consonancia con los procesosque están siguiendo todos los países europeos y que estamos coordi-nando en el marco de la Unión Europea.

Este modelo conlleva el mantenimiento de determinadas situacio-nes de reserva respecto de las Loterías: todos los países europeos e in-cluso los Estados Unidos, mantienen situaciones de reserva en las Lote-rías, ya se desarrollen éstas por operadores públicos o privados, y unaapertura gradual, dimensionada y contingentada en cuanto a los restan-tes juegos. En algunos países se incluyen únicamente apuestas deporti-vas o determinados juegos de habilidad, o como ocurre en España, seabre también a determinados juegos anteriormente denominados decasino.

Por tanto, el modelo plasmado en la futura ley consiste en unaapertura dimensionada de juego, donde la prioridad es la protección delos intereses públicos tal como señala el proyecto de ley, y donde no secriminaliza a la actividad económica sino que se ordena en la medidasuficiente y estrictamente necesaria para proteger dichos intereses.

¿Qué ámbito regulará la ley? El juego de ámbito estatal, aunquesabíamos que el empeño es evidentemente complejo, como lo es cual-quier tipo de desarrollo de actividad económica, incluida la actividaddel juego comercial, ya que es complicado delimitar competenciascuando estamos hablando del mundo de Internet, telefonía móvil o tele-visión, porque entra en conflicto con algo que es mucho más fácil delocalizar cómo es el desarrollo del juego presencial. Debido a esa com-plejidad se ha producido el gran debate con las Comunidades Autóno-mas para lograr consensuar un modelo que respetara absolutamente,porque esa es la voluntad del Gobierno, las competencias autonómicas,y se han recogido determinadas medidas que garantizan que el juegopresencial (tradicional competencia de las Comunidades Autónomas,siempre que no tuviera ámbito estatal), se respetará por la propia ley.Medidas tales como: que la apertura de establecimientos exija la corres-pondiente autorización autonómica que se dará de acuerdo con sus polí-ticas y legislación propia o el establecimiento de mecanismos de corres-ponsabilidad, debate y coparticipación para la decisión de las políticas

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y regulación que se lleve en materia de juego desarrolladas por el Es-tado, creo que van a ser medidas eficaces para evitar que exista un con-flicto competencial entre Comunidades Autónomas y Estado.

El ámbito estatal, salvo lo que se refiere a Loterías con el manteni-miento del statu quo actual, creo que se puede delimitar por los instru-mentos establecidos en la futura ley. Además, pienso que la creación delConsejo de Políticas del Juego, como un órgano que va a coordinar laspolíticas de juego nacionales y de las propias Comunidades Autónomas,es un mecanismo innovador que puede clarificar más el sector y colabo-rar en homogeneizar las distintas políticas autonómicas y estatales, frutode un consenso entre todos los responsables públicos implicados.

Desde el punto de vista objetivo hemos reservado el marco de Lote-rías, como así ocurre en todos los países europeos. Creo que no hayningún país, incluyendo el Reino Unido, e incluso la propia Malta, quehayan liberalizado el mercado de las Loterías; tampoco está en la agendade la propia Comisión Europea liberalizar este mercado. Respecto delos otros juegos hemos creado un ámbito, muy amplio y liberalizador y,probablemente, sólo comparable con la apertura que tiene proyectadaDinamarca.

Además hemos ampliado e incluido desde la perspectiva de protec-ción de los colectivos a los concursos televisivos. Probablemente los con-cursos televisivos y de radio, y de los diversos medios de comunicación,son un fenómeno social que se manifiestan de manera muy importanteen España y es un espacio en el que se realizan actividades de juego yen el que están involucradas importantes cantidades económicas. Todoshemos observado qué es un «Call-TV» o determinados concursos en elque el «SMS Premium» se utiliza como canal para juego. Estas formasde juego están entrando en el salón de nuestros hogares y pueden versepor menores; no existe ningún control, ni la garantía de la entidad, nise garantiza si el premio se entrega, ni si existe algún tanto por cientode devolución razonable, ni si las llamadas se reciben o no, ni tampocosi se pagan los adecuados impuestos por esa actividad. Este nuevo ám-bito, el concurso (es decir aquella actividad de juego realizada a travésde los medios de comunicación) es una novedad en la legislación espa-ñola y entendemos que va a dar seguridad a una actividad que preocu-paba profundamente al Gobierno por el efecto social que estaba provo-cando en determinados colectivos que debían proteger.

¿Cómo se ha establecido o instrumentalizado jurídicamente laoferta dimensionada? A través, y no es ninguna novedad, de un sistema

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de licencias. Desde el punto de vista administrativista, los mecanismosde intervención se gradúan –aunque es algo teórico, y con peculiarida-des– entre concesión, licencia o autorización. Hemos elegido el meca-nismo medio: la licencia (aunque, por ejemplo, en Italia se habla de con-cesiones).

Si nos centramos en el juego físico, sin pretender distorsionar cuálesson los mecanismos de intervención que tienen los mismos resulta seruno de los temas que está siendo claro objeto de polémica y debate enlas enmiendas: la contingentación o no, oferta dimensionada o numerusclausus. Y yo planteo a las autoridades administrativas y a las autorida-des de competencia, que los casinos físicos puedan abrirse sólo si sereúne los mismos requisitos y sin exigir número y determinadas condi-ciones concursales ¿Hay alguna regulación en las Comunidades Autó-nomas que posibilite abrir cualquier casino físico que quiera un empre-sario siempre que reúna las condiciones mínimas?. Y también pregunto:la contingentación de máquinas recreativas, dos por bar como regla ge-neral, que existe también en Italia, la contingentación de máquinas devideo-loterías requiriendo determinados metros cuadrados, ¿creéis quees una medida equivocada?, ¿debemos permitir que se coloque una má-quina recreativa donde cualquiera quiera siempre que reúna las condi-ciones mínimas?, ¿el mecanismo de contingentación que ha hecho elPaís Vasco, de tres licencias es un mecanismo erróneo?. Nosotros enten-demos que el sistema de contingentación, en una actividad como eljuego, cuando hay aspectos que proteger es un mecanismo tradicional,positivo y necesario. La regla general no debe ser la contingentación sino hay un interés jurídicamente protegible para justificarla, pero sipuede existir riesgo para determinados colectivos, entendemos, que laspolíticas públicas pueden exigir razonablemente que hagamos una con-tingentación, o que al menos, que se produzca una introduccióngradual.

Constituir un casino on line en Malta cuesta cuarenta y cinco mileuros, y esto engloba conseguir la licencia, el consejo de administraciónde la sociedad, el software y el mantenimiento de la página web duranteun año. Son empresas que no invierten, que no respetan, ni siquiera, lasgarantías necesarias de integridad tecnológica, y tampoco los estándaresespañoles, de protección de datos. Creemos, que respecto a ese tipo deempresas hay que establecer las medidas adecuadas para graduar suentrada, o decir que no tienen que entrar en el mercado español si noreúnen los requisitos mínimos de calidad, y eso se puede realizar de lamanera más adecuada a través de procedimientos concurrenciales,donde podamos comparar cuáles son las ofertas de una y otra empresa.

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En su siempre valiente intervención, José Antonio MARTÍNEZ SAM-PEDRO se ha referido (aunque no quiero entrar en el valor de LAE) a laposible entrada de nuevos operadores y al desvalor que puede produ-cirse en las empresas españolas en relación con otros operadores euro-peos. Creo que esos operadores europeos cuyo análisis, yo comparto enmuchos de sus puntos, tienen que pasar como ocurre en Italia, y comoen parte ha ocurrido en Francia, por un proceso concurrencial dondepodamos examinar si reúnen los requisitos necesarios, y podamos tam-bién graduar los flujos de entrada en el mercado español.

Una última reflexión: aunque mi posición la he defendido en mu-chos lugares, lo que me llama la atención es que en algunas de las pro-puestas que se han realizado se diga que no se puede contingentar, queno se puede dimensionar la oferta, que cualquiera que reúna los requisi-tos dentro del mercado español puede operar pero, simultáneamente,se nos transmite que la actuación de un operador de juegos sin licenciatiene que ser considerada un delito. Tendríamos que intentar reflexionarsobre si hay coherencia entre decir que la operación sin cumplir losrequisitos debe ser considerada delictiva y a la vez y en paralelo, consi-derar que, según la Directiva de servicios debe tener el mismo régimenjurídico de entrada en el mercado español la venta de ropa que realizaruna actividad de juego, y al mismo tiempo que solicitemos establecerun mecanismo de autorización previa.

También me sorprende que haya coincidencia de intereses sobre lano necesidad de contingentación entre los operadores tradicionales enel mercado español, con un modelo de negocio muy claro y muy respe-tuoso con la legalidad (que no hemos negado nunca) frente a los opera-dores ilegales que han incumplido claramente las obligaciones fiscalesque, en su caso, deberían de afrontar, al refugiarse en paraísos fiscales.Coinciden en este punto y quizá sorprende, y creo que debería dar lugara una reflexión importante sobre esta materia.

También se ha debatido mucho sobre si la intención del Gobiernoera establecer únicamente cinco licencias en España. Esa afirmación hasido sacada de la memoria de impacto normativo del proyecto de ley y,además, creo que se debe achacar a mi unidad, porque la redactamosnosotros, y probablemente tenía que haber sido más clara y menos am-bigua. Ello deriva de que era preciso calcular (es una realidad a vecesendiablada) la carga administrativa que supone y, por lo tanto, el cálculodel porcentaje de la tasa que tiene que establecerse, con lo cual se tieneque anualizar, y no puede establecerse que todo sea en un año porqueal año siguiente a lo mejor no hay licencias y, por lo tanto, quedaría

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reducida. Con independencia de esta explicación técnica sobre el cálculodel porcentaje, quiero dejar claro que la idea que se plasma en la futuraley no es, por supuesto, que haya sólo cinco licencias. Estamos en unmarco europeo y el número de licencias y las categorías de juego queestaba planeado desarrollar son similares a las que han desarrolladodentro de este modelo de oferta dimensionada los países de nuestroentorno. Creo que ahora mismo hay treinta y cuatro operadores concincuenta licencias en Francia y, aproximadamente, porque el sistemaitaliano es muy peculiar, cincuenta operadores con un número muy altode licencias en Italia ya que cada establecimiento de apuestas la tiene.Creo que un número entre treinta y cinco y cincuenta operadores pareceadecuado al dimensionamiento del mercado español repartido, también,entre las diversas modalidades de juego.

En cuanto a la Administración del Juego hemos designado tres ór-ganos competentes: el Ministerio de Economía y Hacienda, como el ór-gano que se va encargar de la toma decisiones de política de juego anivel estatal; el Consejo de Políticas del Juego que en relación con lascompetencias estatales, consensuará, coordinará y será vehículo de par-ticipación para la adopción de la regulación estatal y como órgano deaplicación, de vigilancia y de control la Comisión Nacional del Juego.No estamos haciendo nada distinto de los mecanismos de control demercados que se abren en otros sectores y no somos, ni queremos ser,distintos a lo que ha ocurrido en el mercado de la energía, en el de lastelecomunicaciones o en el mercado postal. Se está creando el meca-nismo que los considera, a nivel europeo, como órganos independientesde aplicación y órganos políticos de decisión en este caso de co-decisión,cuando hablamos de Comunidades Autónomas. Seguirá, por otro lado,existiendo la Comisión Sectorial del Juego.

La necesidad de un órgano independiente, como es la Comisión delMercado del Juego, creo que se hace mucho más palpable en aquelloscasos donde uno de los principales operadores tiene titularidad pública,y como establece la Ley de Presupuestos Generales del Estado, quedaadscrito al Ministerio de Economía y Hacienda. Creo que para garanti-zar la imparcialidad del regulador es necesario un órgano independientefuncionalmente del Ministerio de Economía y Hacienda para que la apli-cación de la Ley del Juego en un mercado que se abre a la competenciay en el que va a haber operadores públicos y privados, sea transparentee imparcial en su aplicación.

Quizá una de los aspectos que más nos ha sorprendido desde elpropio Ministerio es la poca repercusión que han tenido las importantes

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medidas que se introducen en la ley para luchar contra el juego ilegal:cierre de páginas web; bloqueo de transacciones financieras y la respon-sabilidad de los intermediarios de la sociedad de la información y me-dios de comunicación de la misma. Estas son posturas muy valientesque sí están adoptando otros países europeos, pero nunca hasta ahorase había optado por el bloqueo de transacciones financieras, el bloqueode páginas web que emitan juego ilegal, la responsabilidad de los me-dios de comunicación, la responsabilidad de las páginas web y de losservicios de Internet. Recordemos que estamos hablando de juego online que muchas veces se realiza desde fuera del territorio nacional eincluso europeo. Somos perfectamente conscientes que, o se establecenmecanismos eficaces para que desde el marco territorial de España po-damos frenar la actividad que se realiza desde paraísos fiscales deljuego, o si no, la ley no tendrá una eficacia clara. Son medidas complica-das, que tardarán en implementarse, pero medidas que se recogen porprimera vez en la legislación española.

¿Tenemos que utilizar el mecanismo de incriminación penal? Estaes una cuestión que se está debatiendo en el Parlamento (a la fecha derealización de las Jornadas) y, por supuesto, no quiero interferir en lomás mínimo en un debate que corresponde a los grupos parlamentarios.Pero si quiero compartir con ustedes una reflexión: hemos considerado,y así se plasmó en el proyecto de ley, que no tendríamos que seguirmanteniendo el delito de contrabando porque creemos que esta figurapenal, además de ser una norma penal en blanco, se corresponde a unaconcepción de regulación basada en la prohibición del juego al conside-rarlo un monopolio fiscal (lo que ocurre con el tabaco) y, además, desdeuna perspectiva de juego presencial donde se consideraba contrabandocomo traspaso físico de las fronteras con cartones de bingo o décimosde lotería. Creemos que no es el instrumento más adecuado ni se conectacon el concepto y el modelo que queremos plantear de regulación dejuego on line de nivel estatal.

Además, la realidad es tozuda y se ha demostrado la ineficacia ab-soluta del delito de contrabando. No conozco una condena por contra-bando en relación con el juego y sí conozco, por el contrario, la interfe-rencia que esta consideración produce en la adopción de sancionesadministrativas porque esta consideración origina cuestiones prejudicia-les penales que podría retrasar el inicio del procedimiento administra-tivo sancionador; sólo la determinación de la cuantificación nos limitaríamucho el ejercicio de lo que es claramente la voluntad de esta ley: lucharcontra el juego ilegal. No obstante, es un tema abierto sobre el que no

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tenemos posiciones cerradas. Lo que sí querría trasmitir es que desde laperspectiva de los organismos técnicos que nos hemos encargado de laredacción del proyecto es que la supresión del delito contrabando sepropone porque consideramos, por una parte, que no es una medidaeficaz para luchar contra el juego ilegal (opinión, creo, constatada porlos hechos) y, por otra parte, de no hacerlo, permanecería una filosofíay un modelo de regulación del juego que creemos que ya está superadoen todos los países europeos.

2. RÉGIMEN FISCAL

Yo no soy fiscalista y, además, al estar imbricado en la SecretaríaGeneral de Hacienda dejo a la Dirección General de Tributos la reflexiónsobre este tema ya que es quien debe y puede responder más detallada-mente. Yo creo que, al final, el modelo que se ha llevado a cabo, aunquefue polémico, es razonable, está en la línea con los países europeos ysobre todo, algo que nosotros sosteníamos desde la perspectiva de regu-lación sustantiva, creemos que se deben pagar impuestos por la activi-dad de juego. Ahí coincidimos plenamente con lo que ha dicho el presi-dente la Fundación Codere sobre este punto: que debe ser igualitaria,todos los operadores tienen que contribuir a las cargas públicas me-diante una figura impositiva pero, por otro lado, esta no debe impedirel desarrollo de una actividad. Una figura impositiva no debe prohibiruna determinada modalidad de juego sino colaborar mediante una deci-sión tomada en el marco de las políticas públicas de juego, a una co-rrecta definición de los hechos imponibles. La definición de los hechosimponibles posibilita el desarrollo de todas las actividades de juego,con unos márgenes razonables de beneficio y creo que va a coadyuvar,también, a una ordenación razonable del juego en España.

Finalmente, deseo realizar un apunte sobre el desarrollo reglamen-tario: el trámite legislativo transcurre según los plazos establecidos. Eldía 30 de marzo se dictaminará en ponencia, no sabemos si va a conti-nuar o no la declaración de urgencia en el Senado, pero esté o no esté,parece razonable que, alrededor del mes de junio la ley sea finalmenteaprobada. Como es nuestra obligación como Administración Pública es-tamos ya trabajando en el desarrollo reglamentario de la ley, porque sihacemos una ley es para aplicarla cuanto antes porque, como así sereconoció en la declaración de urgencia y está recogido en la exposiciónde motivos, creemos que existe urgencia y claros motivos de interéspúblico que exigen, no sólo que se promulgue esta ley, sino que se apli-

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que cuanto antes, porque también existe una situación en la que hayoperadores que están actuando ilegalmente frente a los otros operadoresque están actuando legalmente en el marco comunitario, y hay una nece-sidad claramente tutelable. Creo que esta situación tiene que acabarcuanto antes y para ello hay muchos mecanismos: los que establece laley, regular un marco de licencias, y aprobar los reglamentos de de-sarrollo.

El modelo de la ley es complejo porque las decisiones que se tomense deben consensuar con las Comunidades Autónomas. Para ello hayun Consejo de Políticas del Juego, y también un Consejo de Estado, ydeben realizarse notificaciones a Bruselas y hay, como decía PabloOÑATE, muchos conflictos de intereses en cada norma. ¿Qué hemos he-cho? Adelantar los trabajos sobre los sistemas técnicos de control deoperadores: tenemos que optar por un sistema que esté preparado paracuando el Gobierno nos diga que tenemos que sacar las primeras convo-catorias, procedimientos concursales, o normativas sobre el juego. Esta-mos planteando ya, cuál es el esquema y haciendo los estudios de cuálesson las garantías razonables que se pueden exigir a las empresas paragarantizar la fiabilidad, y cuáles son los estándares tecnológicos; eso seva a plasmar en varios reales decretos previstos por la propia ley: elReal Decreto de licencias de autorizaciones, el Real Decreto de sistemastécnicos y el Real Decreto de publicidad.

En resumen: en todo ello estamos trabajando, para poder presentaral Consejo de Políticas del Juego los criterios generales, para que sepueda tomar la decisión de a dónde queremos ir, y para que cuantoantes podamos tener un sector económico ordenado, y en el que todosnos podamos sentir que estamos en un ámbito en el que se puedendesarrollar actividades económicas, sin que se perjudique a sectores pro-tegibles y haya una regulación razonable que garantice la competencia,el beneficio, el ocio y el respeto a los colectivos protegibles.

Esa es nuestra voluntad, en eso estamos trabajando, y yo creo quela senda es buena.

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Capítulo 2

Los modelos regulatorios comparadosRAFAEL ANDRÉS ÁLVEZ

Abogado

SUMARIO: 1. INTRODUCCIÓN. 2. EL MODELO PROHIBICIONISTA. 3. LOS MODELOSEN LA UNIÓN EUROPEA. 3.1. Países que han optado por regular el juego enlínea. 3.1.1. Italia. 3.1.2. Reino Unido. 3.1.3. Francia. 3.2. Modelo Monopo-lista: donde ya se advierte una intención de cambio. 3.2.1. Grecia. 3.2.2. Por-tugal. 4. LAS LICENCIAS DE JUEGO Y LOS PARAÍSOS FISCALES. 5. LAFISCALIDAD DEL JUEGO EN INTERNET EN LOS MODELOSCOMPARADOS.

1. INTRODUCCIÓN

La regulación del juego por internet a nivel internacional, desdeuna desregulación hasta cierto punto consentida, ha recorrido un ca-mino proceloso y se ha desarrollado fundamentalmente en dos posturas:la prohibición o la regulación con limitaciones.

De una u otra manera, en este preciso momento, casi todas las ad-ministraciones de los países más desarrollados, donde existía un vacíolegal o como decíamos, un marco de desregulación, finalmente han op-tado por iniciar, aunque sea de manera tímida, el camino de la re-gulación.

Ello siguiendo la tesitura de lo que literalmente se advierte en laMemoria del Ministerio de Economía1 sobre el impacto normativo quepudiera tener la Ley de Regulación del Juego, y es que mantener lainacción, es decir, la no regulación del sector de las actividades de juegode ámbito estatal desarrolladas a través de medios informáticos, telemá-ticos, electrónicos e interactivos, sería tremendamente negativo en todos

1. Memoria del análisis del impacto normativo del Anteproyecto de Ley de Regulacióndel Juego.

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RAFAEL ANDRÉS ÁLVEZ

los aspectos estudiados hasta el momento ya que, sin la regulación delsector del juego no se controla la actividad de los operadores ni existela seguridad jurídica deseable para operadores y usuarios.

Por otra parte, en una situación de no regulación, se diga lo que sediga, siempre serán mayores los perjuicios que se podrán producir parala salud de los usuarios que en una situación de regulación y control,claro está, con medios y políticas suficientes, como por otra parte tam-bién se ha advertido en la totalidad de comparecencias ante la Comisiónde Economía y Hacienda del Congreso de los Diputados, que en elmarco de presentación de enmiendas y debate del proyecto de Ley, tu-vieron lugar el reciente jueves 17 de marzo.

Esta situación de desregulación es la que durante muchos años seha mantenido a nivel internacional y que sólo hace poco tiempo ha idocambiando, fundamentalmente, en el continente europeo, gracias a laintervención de diferentes elementos jurisdiccionales y de manera prin-cipal el TJCE y la Corte Arbitral.

Sentencias fundamentales, en el comienzo por la batalla para la re-gulación y la apertura de este sector y piedra angular en este cambio deescenario fueron las sentencias Gambelli (6 de noviembre de 2003) yPlacanica (6 de marzo de 2007) pues permitieron que los Estados Miem-bros de la UE pudieran mantener un entorno restrictivo del juego y elderecho de sancionar ofertas de servicios de juegos de azar transfronteri-zos ilegales, bajo la argumentación sustancial que la protección del con-sumidor, la prevención del fraude y la incitación a dilapidar dinero enjuegos, así como la necesidad principal de mantener el orden públicoson razones que permiten y justifican, en aras del interés general, lasrestricciones sobre el derecho de proveer servicios transfronterizos y elderecho, para una empresa, de establecer un punto de venta en otroEstado Miembro (Artículos 43 y 49 del Tratado CE). No obstante ello,advirtieron que en este particular escenario:

– Las razones de protección de los consumidores y, en particular,la necesidad de reducir las oportunidades de juego, no puedensostenerse y alegarse, cuando son los propios Estados quienesfomentan el juego e incitan a los consumidores a participar en lasloterías y apuestas que ellos mismos organizan.

– Para que estas razones de interés general puedan acogerse y novayan en contra de los principios del Derecho comunitario debíancumplirse tres requisitos:

* Ser adecuadas para alcanzar ese objetivo.

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2. LOS MODELOS REGULATORIOS COMPARADOS

* Ser proporcionadas, es decir, las menos restrictivas de entre lasque permitan alcanzar el objetivo perseguido.

* Nunca podrá aplicarse ninguna medida de modo discriminato-rio alguno.

En lo sustancial estos principios se han seguido manteniendo porel TJCE con las adecuadas matizaciones ya que ha ido depurando ladoctrina en otras importantes sentencias aprobadas con posterioridaden un muy corto espacio de tiempo. Muy recientemente, otras sentenciashan acentuado de manera más clara el esquema: así, sentencias SantaCasa de la Misericordia-estado portugués/BWIN (8 de septiembre de2009)2, Betfair (3 de junio de 2010), Ladbrokes (3 de junio de 2010), Win-ner Wetten (8 de septiembre de 2010) y Engelmann (9 de septiembre de2010). Matizaciones que se concretan en lo siguiente:

– Al no existir política común procedente de Directiva y ser losEstados de la UE soberanos para regular el sector del juego porprimar las razones de orden público y seguridad, según las parti-cularidades de cada país, éstos no están obligados a reconocer laslicencias concedidas en otros Estados, pero eso sí, en el procesode cualquier autorización debe haber transparencia, debe garanti-zarse la concurrencia y no discriminación y no se puede imponercomo condición a un operador para que pueda obtener una licen-cia que éste tenga una localización y/o establecimiento perma-nente en el país, pues existen medios y recursos para poder ope-rar un control3.

2. La he comentado con mayor amplitud en la Revista Aranzadi de Derecho de Deporte yEntretenimiento nº 28, págs. 653-664. Comentario sobre la Sentencia del Tribunal deJusticia de la Unión Europea (Gran Sala) de 8 de septiembre de 2009 en el asunto C42/07, que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arregloal artículo 234 CE, por el Tribunal de Pequena Instância Criminal do Porto (Portugal),mediante resolución de 26 de enero de 2007, recibida en el Tribunal de Justicia el 2de febrero de 2007, en el procedimiento entre la Liga de Fútbol portuguesa y Bwincontra el Estado portugués y la Santa Casa de la Misericordia.

3. Nota del TJCE asunto Engelman: «En cuanto a la posibilidad de justificar la restricción porel objetivo de prevenir la explotación de tales actividades con fines delictivos o fraudulentos, elTribunal de Justicia señala que la exclusión con carácter general de los operadores que tienensu domicilio en otro Estado miembro es desproporcionada, por ir más allá de lo necesario paracombatir la criminalidad. En efecto, existen otros medios menos restrictivos para controlarlas cuentas y las actividades de esos operadores. Además, pueden efectuarse controles decualquier empresa establecida en un Estado miembro y se le pueden imponer sanciones cual-quiera que sea el lugar de residencia de sus directivos. Por otra parte, nada se opone a que sepractiquen verificaciones en los locales de esos establecimientos, en particular para evitar todofraude cometido por los operadores en perjuicio de los consumidores».

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– Que teniendo en cuenta los riesgos que presentan los juegos deazar por internet en comparación con los juegos de azar tradicio-nales, los Estados miembros también pueden prohibir esta ofertade juego o reservarse la misma, pero esta reserva tiene que estarabsolutamente justificada, es decir que no se puede mantener unmonopolio de juego en razones de orden público y protección delos derechos y salud de los consumidores, si por otro lado semantiene una política de publicidad expansiva del juego ya seaen el ámbito de los autorizados en régimen público o privado.

– Que en la aplicación de una normativa de un Estado miembrorelativa a los juegos de azar compatible con el artículo 49 CE, eljuez nacional no está obligado a comprobar, en cada caso con-creto, si la medida de ejecución dirigida a garantizar el cumpli-miento de esta normativa es adecuada para garantizar la realiza-ción del objetivo perseguido por ésta y es conforme con elprincipio de proporcionalidad, siempre que dicha medida sea ne-cesaria para garantizar el efecto útil de la citada normativa, esosí, si no implica ninguna restricción adicional en relación con laque resulta de la propia normativa.

También ha ayudado en este camino lo debatido y resuelto, hastael momento, en otras instancias, especialmente:

– El procedimiento de investigación abierto por la Comisión Euro-pea relativo a los obstáculos al comercio, a tenor de lo dispuestoen el Reglamento (CE) 3286/94 del Consejo, que representa laprohibición adoptada por Estados Unidos sobre los juegos yapuestas extranjeros presentes en internet y su aplicación, pordenuncia que fue presentada por la Remote Gambling Associa-tion (RGA)4.

– Resolución diferencias EE.UU-Antigua y Barbuda. Informes delGrupo Especial y el Órgano de Apelación del Órgano de Soluciónde Diferencias de la Organización Mundial del Comercio sobresuministro transfronterizo de juegos de azar y apuestas y laudoArbitral (arb-2005-2/19), donde se dio finalmente la razón a Anti-gua y se estableció un plazo rápido para que los Estados Unidoscambiasen la situación obstruccionista lo que originó un laudo

4. La RGA es una asociación mercantil con sede en Londres, y cuenta entre sus asocia-dos con la mayoría de las principales empresas mundiales de juegos y apuestasen internet.

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arbitral subsiguiente para determinar en qué medida5 y con quétiempo debería contar Estados Unidos para hacer las reformaspertinentes6.

Para concretar modelos regulatorios específicos, nos centraremos enlos siguientes puntos de aquellos modelos que, por dimensión o cerca-nía, pueden resultarnos más interesantes a nivel internacional. Elegire-mos el modelo americano, como ejemplo de aquellas administracionesque han decidido prohibir el juego on line y el/los distintos modelos dela Unión Europea para ver como conviven diferentes sistemas comomonopolio-prohibición, regulación más o menos restrictiva y/o proyec-tos de apertura o debate abierto para una futura regulación.

También haremos un breve repaso de aquellas jurisdicciones, fun-damentalmente radicadas en antiguos paraísos fiscales, que en su mo-mento decidieron legislar sobre el juego on line y que aprovechándosede un marco de desregulación a nivel internacional han permitido quemuchas empresas hayan desarrollado grandes negocios. Finalmente, de-dicaremos un apartado a uno de los aspectos fundamentales que estánen la base de éxito o el fracaso de los modelos comparados: el régimenfiscal.

2. EL MODELO PROHIBICIONISTA

Para seguir la ruta establecida en el informe del Ministerio de Eco-nomía y Hacienda diremos que el modelo de prohibición, es aquel enel que se prohíbe por completo el juego on line, mediante el bloqueo dedirecciones IP y de transacciones financieras. Este modelo se consideraineficaz, baldío e inoperante dado que, en base a la experiencia de otrospaíses, los jugadores siguen apostando a través de medios electrónicos,informáticos, telemáticos. Esto daría lugar al fomento del mercado negropuesto que los jugadores recurrirían a operadores no controlados que-dando indefensos con este modelo.

El ejemplo principal es la legislación de EE.UU. El gobierno ameri-cano ha sido siempre bastante inflexible en cuanto al desarrollo de los

5. El nivel anual de la anulación o menoscabo de ventajas resultantes para Antigua erade 21 millones de dólares estadounidenses, Antigua pudo solicitar autorización alOSD para suspender obligaciones en el marco del Acuerdo sobre los ADPIC a unnivel que no excediera de 21 millones de dólares anuales.

6. Vid. con más extensión y profundidad en el capítulo de ANDRÉS, R.: «Juego y Deporte»en PALOMAR OLMEDA, A. (Dir.): El Deporte Profesional. Barcelona, Bosch, 2009. Págs.671-736.

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juegos de azar en general; incluso la actividad estuvo completamenteprohibida en el último decenio del siglo XIX, hasta que el crack de 1929hizo pensar en la reglamentación del juego como un potencial mercadopara reactivar la economía.

Finalmente en 1931, se produjo la completa legalización del juegoen Nevada. Desde entonces se han ido aprobando leyes en esta materia:

• Wire Act (1961)

• Travel Act (1961)

• Interstate Transportation of Wagering Paraphernalia Act (1961)

• Illegal Gambling Business Act (1970)

• Racketeer Influenced and Corrupt Organizations Act (1970)

• Professional and Amateur Sports Protection Act (1992)

• Interstate Wagering Amendment (1994)

• Amendment to Interstate Horseracing Act (1978)

• Illegal Money Transmitting Business Act (1992)

• Internet Gambling Prohibition Act (1997)

• Indian Gaming Regulatory Act (1988)

• Unlawful Internet Gambling Enforcement Act (UIGEA) (2006)

En los años 90 se produjo la revolución de las apuestas on line, ydesde entonces las administraciones estatales y federal siempre se hanmantenido en una posición bastante rígida respecto a la legalizacióndel juego on line produciendo una permanente actividad legislativa enesa dirección.

Muchos estados, incluyendo California, Connecticut, Louisiana,Nueva York y Virginia respondieron a la proliferación de los juegos deazar por internet y se lanzaron a proponer las correspondientes modifi-caciones en reglamentos y leyes que hasta ese momento estaban vigen-tes. Otros Estados como Minnesota7 o Missouri8 directamente llevarona los tribunales a los operadores de juego por internet y Nevada seconvirtió en el primer estado en prohibir el juego por internet a sus re-sidentes.

La Internet Gambling Prohibition Act (1997) que fue aprobada porel Senado el 23 de julio de 1998 por amplia mayoría de votos (90-10)

7. State vs. Granite Gate Resorts, Inc.8. State vs. Interactive Gaming Communications Corp.

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modificó el código penal federal para prohibir y establecer sanciones encaso de la realización de apuestas en cualquier forma de recepción y/oofrecimiento a través de internet o cualquier otro servicio interactivo decomputación en cualquier estado, así como la participación en el nego-cio de apuestas a través de internet o cualquier servicio de telecomuni-cación con excepción de las loterías estatales y carreras de caballos. Enel año 2000 se aprobó una enmienda a la Amendment to Interstate Hor-seracing Act (1978) que permitía incluir las apuestas mutuas entre losestados por medio de teléfono u otros medios electrónicos siempre queexistiera consentimiento con el regulador de las carreras y en el estadocorrespondiente de acogida estuvieran permitidas este tipo de apuestas.Esta prohibición afectó al jai-alai (frontón) así como al juego por interneten beneficio de las reservas del pueblo Indio (un medio de generar in-gresos para las tribus, para fomentar el desarrollo económico de estastribus y la protección de las empresas de las influencias negativas).

Finalmente en 2006, la Unlawful Internet Gambling EnforcementAct (UIGEA), cerró el marco regulatorio de la prohibición a pesar deque el negocio antes9 y después de ello se ha seguido produciendo10

con gran intensidad y de que dicha legislación ha tenido reparos en elorden internacional, a pesar de lo expresado en la propia ley acerca deuna propuesta marco sobre la cooperación internacional11.

Las cámaras legislativas aprobaron el texto el 30 de septiembre de

9. En aquel momento la mayoría de consultorías manejaban cifras del orden de entre15 y 20 millones de jugadores y unos 6.000 millones como cifra de mercado.

10. El tema de la regularización de las apuestas por internet en Estados Unidos hacomenzado a generar la opinión de los sectores vinculados a la actividad, teniendoen cuenta que entre 8 y 10 millones de americanos, aproximadamente, juegan online a través de cuentas extranjeras.

11. En las deliberaciones entre el Gobierno de los Estados Unidos y cualquier país ex-tranjero en el blanqueo de dinero, la corrupción, y las cuestiones de la delincuencia,el Gobierno de Estados Unidos deberá:1. fomentar la cooperación de gobiernos extranjeros y otros foros internacionales

pertinentes para determinar si las operaciones de apuestas en internet estánsiendo utilizados para el blanqueo de dinero, corrupción u otros delitos;

2. fomentar políticas que promuevan la cooperación de gobiernos extranjeros, através de intercambio de información u otras medidas, en la aplicación de estaley, y

3. fomentar el Grupo de Acción Financiera sobre Blanqueo de Dinero, en su informeanual sobre tipologías de blanqueo de dinero, para estudiar la medida en quelas operaciones de apuestas en internet están siendo utilizados para el blanqueode dinero.

El Secretario de Hacienda presentará un informe anual al Congreso sobre las delibe-raciones entre los Estados Unidos y otros países sobre cuestiones relacionadas conlos juegos de azar a través de internet.

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200612 y el presidente George W. Bush lo refrendó el 13 de octubre de2006. En lo que nos importa la prohibición del juego on line deriva delos parágrafos 5363 y 5366 de la misma y de la interacción de amboscon la aplicación de las diferentes leyes estatales o federales en las quese prohíba algún tipo de juego.

El Departamento del Tesoro y la Reserva Federal finalmente emitie-ron una regla final conjunta para su aplicación por las entidades banca-rias el 18 de diciembre de 2008. La norma prohíbe a toda persona dedi-cada al negocio de las apuestas aceptar pagos en relación con laparticipación de otra persona en juego por internet:

– Prohíbe a las empresas de juego, aceptar pagos (tarjetas de cré-dito, transferencias electrónicas de fondos, e incluso los cheques)en relación con la participación de otra persona en una apuestaque implique el uso de internet estableciéndose penas de hastacinco años de prisión.

– Prohíbe que la apertura de una cuenta pueda estar referenciadaa cualquier empresa comercial que puede estar actuando comoacceso a internet como sistema de pagos incluso en el ex-tranjero13.

– También establece las políticas y procedimientos que deben apli-carse para prevenir todas las operaciones de débito y pagos contarjeta de crédito a los sitios de juego en internet. El 1 de juniode 2010, todos los bancos debían tener establecidas políticas yprocedimientos para bloquear estas transacciones prohibidas.

La regulación sobre todo el juego, como ocurre en España con laCC.AA., depende de los diferentes estados federados. En consecuencia,las leyes de juego varían ampliamente de un estado a otro14.

12. Cámara de Representantes 11 de julio de 2006 por 317 votos a favor 93 en contra y22 no presentados o abstenciones. El 13 de julio tuvo el correspondiente placet en elSenado, donde no se discutió el texto.

13. Los Estados Unidos, a través del Fiscal General, podrá interponer recurso para pre-venir o reprimir una operación restringida. A petición de los Estados Unidos envirtud del presente apartado, el tribunal de distrito puede establecer una orden derestricción temporal, una medida cautelar o una orden judicial en contra de cual-quier persona para prevenir o reprimir una operación restringida. El único problemaes que en muchos casos se trata de un esfuerzo inútil porque no se puede actuarcontra los procesadores de pago que se encuentran radicados físicamente en el ex-tranjero.

14. Bruce P. KELLER; «The Game's the Same: Why Gambling in Cyberspace Violates Fede-ral Law»; Yale Law Journal, Vol. 108, Año 1999.

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Aunque la normativa actual prohíbe el juego virtual, existe unaclara tendencia por parte de los gobiernos de los diferentes estados amodificar la situación. Diferentes estados federales15 han comenzado adebatir legislativamente la regulación de las apuestas on line. Básica-mente, el interés radica en la importante recaudación tributaria que laexplotación de la actividad podría significar para las arcas estatales y lareactivación de la economía en general. Florida, Nueva Jersey, Nevaday California ya se han puesto al frente de la regulación.

Parecía que Nueva Jersey iba a ser el primer estado en aprobar laregulación del póker on line y convertirse en el primer estado de EEUUen aprobar una legislación de este tipo. Si bien su Asamblea aprobó elproyecto por un total de 63 votos a favor por 11 en contra, finalmenteel Gobernador Chris Chistie, que tenía la posibilidad de vetarlo total oparcialmente lo vetó, fundamentalmente por alguno de los caballos debatalla con los que todas las administraciones que quieren regular eljuego por medios telemáticos e interactivos se enfrentan: el control dela participación de los menores de edad en apuestas, la contingentacióngeográfica y las garantías que deben ponerse en funcionamiento parahacer del sistema de juego un sistema seguro.

De la lectura de los muchos artículos publicados por analistas, delas opiniones de asociaciones afectadas y de las de los propios actoresdel mercado de juego en EEUU sobre la posible aprobación del juegopor internet, podemos afirmar que cada vez que se ha producido algunapropuesta legislativa, siempre ha acabado descartándose principalmentepor los siguientes motivos:

– Internet proporciona un fácil acceso a los juegos de azar, lo que

15. El South Carolina Senate Judiciary Comitte aprobó por amplia mayoría un proyectode ley que podría modificar la retrógrada normativa del estado respecto a los HomePóker Games enviándolo al Senado. Otros estados como Nueva Jersey –el más avan-zado en este sentido– y California se encuentran en proceso de evaluación de éstetipo de iniciativas para explotar el mercado on line dentro de sus estados. El propiogobernador de Nueva Jersey, Chris Christie, fue quien le dio impulso a la legaliza-ción del sector de los juegos on line. En los últimos días, por medio de la firma deuna ley, habilitó el cambio de apuestas por internet: uno de los documentos aproba-dos permite a las Compañías New Jersey Sports y Exposition Authority contrataroperadores extranjeros para proveerles la posibilidad de apostar en el país. Dentrode los siguientes 90 días, el gobernador, deberá decidir si ratifica con su firma unproyecto proveniente del senado que permitiría a los casinos de Atlantic City ofrecerversiones on line de sus juegos. Por su parte, el estado de Nevada, anunció unacuerdo de cooperación entre la Nevada Gaming Control Board (NGCB) y la Alder-ney Gambling Control Comission (AGCC).

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podría incrementar el riesgo de salud de los administrados (adic-ción, juego no responsable, ludopatía,...).

– Mientras que la edad de un jugador puede ser físicamente verifi-cable en un local de juego tradicional, es mucho más difícil veri-ficarla en la red ya que ninguno de los sistemas ofertados por elmercado resulta seguro al 100% para poder saber con certeza quequien juega no es un menor de edad.

– Aunque la falta de regulación de la industria del juego en línea,tiene como inconveniente que no se pueda controlar el fraude alos jugadores, su regulación o liberalización tampoco asegura queestos fraudes no vayan a seguir cometiéndose.

– Dado el volumen, la velocidad y el alcance internacional de lastransacciones por internet, la revolución tecnológica permanente,y la posibilidad de su ejercicio en el anonimato, una liberalizaciónque no contara con protocolos de seguridad absolutamente ga-rantistas, podría animar al blanqueo de capitales.

– La necesidad de preservar los ingresos generados para los gobier-nos en los juegos autorizados.

El proyecto del estado de Nueva Jersey hubiera permitido jugar online, siempre y cuando se hiciera a través de empresas operadoras afin-cadas en Atlantic City, el segundo mayor núcleo de juego en EEUU trasLas Vegas.

Ha habido muchos intentos de regulación del juego por internet anivel estatal16, el último presentado por el senador demócrata Harry

16. El 26 de abril de 2007, el representante Barney Frank presentó el HR 2046, la InternetGambling. Reglamento, Protección del Consumidor, y Ley de Ejecución, que regularía laconcesión de licencias a locales de juego de Internet por el Director de la Red Contralos Delitos Financieros.El 7 de junio de 2007, el representante Robert Wexler presentó el HR 2610, la Ley deProtección de juego de habilidad, que legalizaría el póquer en Internet, bridge, ajedrezy otros juegos de habilidad. También el 7 de junio, el representante Jim McDermottpresentó el HR 2607, la Internet Gambling. Reglamento y Ley de aplicación de impuestospara legislar apuestas por internet y regular los requisitos de recaudación de im-puestos.El 26 de septiembre de 2008, el Senador Robert Menéndez introdujo S.3616, Internet,Juegos de Habilidad de Licencias y Control. Este proyecto de ley, permitiría disponer laconcesión de licencias de servicios de Internet, juego de habilidad y para otros fines.Este es el primer proyecto de ley relacionado con los juegos de habilidad en líneaque se ha introducido en el Senado.El 6 de mayo de 2009, el representante Barney Frank, presentó el Internet Gambling.Reglamento, Protección del Consumidor y Aplicación de la ley (HR 2267). La legislaciónestablecería un marco para permitir que los operadores con licencia de juego acepta-ran apuestas de los individuos en los EE.UU. y los mandatos de una serie de protec-

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Reid17 que ha estado los últimos meses ocupado promoviendo entre suscompañeros en el Senado el proyecto de ley titulado «Prohibition ofInternet Gambling, Internet Póker Regulation, and Strengthening UI-GEA Act of 2010», que propone una regulación que pase porque no sepueda operar salas de juego on line si no se es propietario, con unaantigüedad de al menos cinco años, de alguna casa de apuestas o casino.

La Comisión de Servicios Financieros de la Cámara de Representan-tes de los Estados Unidos aprobó en julio de 2010, por 41 votos frente a22, el proyecto de ley que permite el libre uso de algunos juegos de azarque funcionan en internet. El proyecto denominado Regulación deljuego en Internet, protección del consumidor y Ley de ejecución (HR2267), permitirá a los usuarios realizar apuestas on line en las casas dejuego autorizadas por el Departamento del Tesoro de EE.UU.

La medida, enviada a la cámara por el presidente del Comité, Bar-ney Frank en 2009, viene a revertir una ley que bloqueaba las apuestasen la red.

El proyecto de ley ha sido impulsado por los senadores Ron Wyden(demócrata) y Judd Gregg (republicano) Esta regulación ha sido muybien recibida por la Safe and Secure Internet Gambling Initiative. Lamedida fue apoyada también por sectores vinculados a los juegos comola Alianza de Jugadores de Póker (PPA, por sus siglas en inglés), ya queestán seguros que la nueva ley protegerá a los consumidores quienes,

ciones al consumidor importantes, incluidas las salvaguardias contra el juego com-pulsivo y de menores de edad, el blanqueo de dinero, fraude y robo de identidad.Disposiciones adicionales en la legislación reforzaría los derechos de cada estadopara determinar si se permite la actividad de apuestas en internet para las personasque acceden a internet dentro del estado y aplicarían otras restricciones a la activi-dad según lo determine necesario. La legislación también permitiría a los estados ya las tribus americanas nativas con experiencia en la regulación de los juegos deazar jugar un papel en el proceso regulatorio.También el 6 de mayo de 2009, el representante Jim McDermott presenta InternetGambling Reglamento Tributario. Enforcement Act (HR 2268) para garantizar que serecauden los impuestos individuales y corporativos sobre actividades reguladas deapuestas en internet.

17. El congresista republicano John Campbell ha formado equipo con el demócrataBarney Frank, y trabajan juntos para introducir el proyecto de ley del Senador HarryReid. Según Póker News Daily, Campbell y Frank realizarán varias modificacionesal proyecto antes de presentarlo de manera oficial al Comité de Servicios Financierosde Estados Unidos. Uno de los cambios al proyecto sería la reducción o eliminacióndel período de suspensión que establecía un lapso de quince meses sin juego on linedesde que se aprobara la ley hasta que se emitiera la primera licencia de juego. Porel momento la propuesta de la nueva ley cuenta con el apoyo de John Pappas,Director Ejecutivo de la Póker Player Alliance.

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en número creciente, están realizando apuestas a través de operadoresfuera del territorio norteamericano.

Según un análisis llevado a cabo por el Congreso de los EstadosUnidos, la plena aprobación de esta ley significará ingresos al fisco porun valor cercano a los 42.000 millones de dólares en los próximos 10años18.

El proyecto de ley incluye una propuesta sobre los impuestos queabarcaría un gravamen del 2 por ciento para el gobierno federal y del 6por ciento para los estados sobre el volumen de las apuestas. Asimismo,la Tesorería federal podrá cobrar cánones sobre las ganancias obtenidaspor los apostadores.

No obstante, el Comité aprobó varias enmiendas destinadas a res-tringir licencias a personas que hayan violado la ley, prohibir las apues-tas a menores de edad y la publicidad que tenga como objetivo difundirel juego entre los jóvenes. Además, se prohibirá el pago mediante tarje-tas de crédito y los apostadores sólo podrán utilizar tarjetas de débito ocuentas de prepago.

Para los partidarios de la ley, el mejor respaldo es el incremento enlos ingresos públicos, cuestión que hizo cambiar de opinión a varioscongresistas que hasta ahora se habían mostrado renuentes a aprobarla ley.

Las empresas licenciatarias de los juegos on line deberán establecergarantías que protejan a los menores de edad y a los adictos al juegocompulsivo, además de crear mecanismos para evitar las apuestas enlos estados que lo prohíban y proteger a los apostadores en contra deposibles fraudes o robos de identidad.

Las leyes federales ya existentes han demostrado ser adecuadaspara perseguir a los operadores de e-casinos, pero sólo en circunstanciaslimitadas. Por ejemplo, mientras que los tribunales han podido perse-guir las apuestas deportivas en virtud de la Wire Act de 1961, sin em-bargo no existe una ley federal que prohíba explícitamente el póker enlínea. La Wire Act esencialmente prohíbe a las empresas participar enla transmisión de apuestas deportivas o apuestas por teléfono u otrosdispositivos conectados con jurisdicciones donde dicha actividad esilegal.

18. Según cifras suministradas por la consultora británica H2 Gambling Capital, em-presa líder en el sector si Estados Unidos legaliza el juego, el mercado de las apuestapodría crecer unos 24 mil millones de dólares, casi el doble de la masa de dineromovida por el juego on line en la actualidad.

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Como ya hemos visto, este modelo de prohibición ha sido objetadodesde el principio por la Remote Gambling Association (RGA) que fi-nalmente presentó una denuncia ante la Comisión Europea a finales de2007, alegando que los Estados Unidos estaban usurpando la competen-cia de la Organización Mundial del Comercio (OMC). En marzo de 2008,la Comisión comenzó su investigación. En septiembre de 2008, funciona-rios de la Comisión Europea empezaron a recabar información sobreUIGEA.

3. LOS MODELOS EN LA UNIÓN EUROPEA

Los Estados de la Unión Europea no han logrado un acuerdo paraunificar la legislación sobre las apuestas on line, aun habiendo tenidoocasión para ello19. Hasta el momento, cada Estado miembro ha tenidoautonomía para imponer sus propios criterios legales respecto a la regu-lación del juego por internet. Es por ello que países como Reino Unido,Francia, Italia o Dinamarca (aunque en este último país todavía no haentrado en vigor hasta que se resuelva el correspondiente contenciososobre la fiscalidad20) ya han aprobado leyes para regular el juego re-moto. Otros países están en proceso de revisión de sus respectivas nor-mativas, tras las correspondientes advertencias de la Comisión, o encamino de aprobar o debatir la posibilidad de dar carta de naturalezalegal al juego on line, en algún caso incluso ya con proyectos en estudioy debate. Así, entre otros, Austria (donde el juego por internet solo estápermitido en el ámbito del monopolio estatal), Grecia, Holanda, Bélgica,Dinamarca, Alemania y España.

En este camino un punto de inflexión muy importante fue el in-forme del Parlamento Europeo de 10 de marzo de 2009, sobre integridadde los juegos de azar21.

19. Recordemos que tanto la Directiva 2000/31/CE del Parlamento Europeo y del Con-sejo de 8 de junio de 2000 relativa a determinados aspectos jurídicos del comercioelectrónico en el mercado interior («Directiva sobre el comercio electrónico») enEspaña transpuesta por Ley 34/2002, de 11 de julio, de servicios de la sociedad dela información y de comercio electrónico, como la Directiva del Parlamento Europeoy del Consejo relativa a los servicios en el mercado interior, llamada popularmenteDirectiva Bolkestein que fue aprobada el 15 de noviembre de 2006 han excluido delámbito de los servicios al juego de azar.

20. La Comisión Europea ha admitido a trámite la denuncia presentada por la Asocia-ción que representa en Dinamarca a la industria de las máquinas (DAB) en la queponía de manifiesto el agravio comparativo en materia de impuestos que van asufrir los operadores de juego presencial.

21. Informe del que se hace eco y toma como punto de partida el preámbulo de nuestrafutura normativa de regulación del juego ahora en debate en la Comisión de Econo-mía y Hacienda del Congreso.

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Desde hace tiempo y especialmente a lo largo de las últimas cuatropresidencias francesa, checa, sueca y española se ha venido trabajandopara intentar consensuar unas directrices de mínimos. En ese sentido seha creado un grupo de trabajo en el Consejo y se han presentado pro-puestas, informes marcos y se ha realizado una consulta a todas lasadministraciones de los diferentes países sobre su situación en la regula-ción de un marco de juego y específicamente del juego on line.

En las últimas fechas, como colofón a ello los países miembros dela Unión Europea han consensuado un texto a favor de una cooperaciónen materia de apuestas y juegos on line22, puesto que todos los miembrosestán de acuerdo que una regulación estrictamente nacional será insu-ficiente.

En este sentido se solicita colaboración para:

A) compartir información sobre los operadores de juegos de azar;

B) proteger a los consumidores, los menores y garantizar la integri-dad de los juegos de azar;

C) reducir al mínimo, siempre que sea posible, los trámites admi-nistrativos innecesarios;

D) identificar y compartir las mejores prácticas en relación con laprotección del jugador, las herramientas tecnológicas para unaregulación efectiva y las medidas de juego responsable.

Este documento comienza recordando a los Estados miembros lanecesidad de un debate a nivel europeo sobre los servicios de juegosde azar y las cuestiones relacionadas con los servicios de apuestas, enparticular con respecto a los juegos de azar en línea, añadiendo que losservicios de juego on line, por su propia naturaleza, plantean desafíosglobales que hay que tener en cuenta, concluyendo que:

– La necesidad de regular eficazmente los servicios de juego, re-quiere que los Estados miembros supervisen la prestación de ser-vicios de juegos de azar en sus territorios a través de las autorida-des reguladoras públicas, y de acuerdo con la respectivalegislación nacional mediante:

• El otorgamiento de licencias en procedimientos en los que pri-men criterios transparentes, objetivos y no discriminatorios, de

22. Conclusiones sobre el marco de los juegos de azar y apuestas en los Estados miem-bros de la UE. 3057a Competitividad (Mercado Interior, Industria, Investigación ydel Espacio). Reunión del Consejo. Bruselas, 10 de diciembre 2010.

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acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de laUnión Europea.

• El aseguramiento permanente de las condiciones con las que sedé carta de naturaleza y cumplimiento a las referidas licencias.

• Que la normativa aplicable se haga cumplir de manera eficaz.

Por otra parte, de este texto, se concluye igualmente que para laComisión resultan importantes en esta materia otros temas sobre losque habrá que actuar y reflexionar: el juego responsable (protección delusuario, salud de los consumidores e impacto social del juego on line),la integridad del deporte, juegos y apuestas en general y las actuacionesdelictivas, especialmente blanqueo de capitales.

Finalmente, se reconoce que las contribuciones, en particular de lasloterías estatales o loterías autorizadas por el autoridades competentesde cada Estado juegan, un papel importante para la sociedad, a través,por ejemplo, de la financiación de objetivos de interés público y/o bene-ficencia de manera directa o indirecta, y se acuerda por ello que estafunción específica debe ser reconocida en los debates a nivel europeo.

En esta línea de exposición el informe del Consejo de la ComisiónNacional de la Competencia23, en lo relativo a la futura normativa deregulación del juego on line en nuestro país hoy en debate, decía losiguiente:

«... el TJUE ha declarado que, como punto de partida, la libertad de estableci-miento (Art. 49 del TFUE) y la libre prestación de servicios (Art. 56 del TFUE),han de ser aplicadas también en los servicios de juegos de azar. Sin embargo, elTribunal permite modular la efectividad de estos principios al manifestar que eljuego también puede implicar ciertas cuestiones de índole moral, religiosa y cultu-ral y un alto riesgo de delincuencia o fraude, que conlleven consecuencias indivi-duales y sociales perniciosas. A partir de este planteamiento, el TJUE ha conside-rado reiteradamente que las restricciones impuestas por algunos Estadosmiembros a la entrada de operadores privados en el mercado de las loterías y a laactividad de empresas privadas de apuestas y juegos de azar por Internet deotros Estados no vulneran la normativa comunitaria, ya que pueden considerarsejustificadas en atención a la lucha contra el fraude y la criminalidad, así como laprotección de los colectivos más vulnerables a la adicción al juego, como puedenser los menores.»

Con este punto de partida, en un contexto donde los marcos regula-torios dispuestos por cada país tienen particularidades muy definidas,

23. En su reunión de 22 de diciembre de 2010, se aprobó por este organismo el informerelativo al Anteproyecto de Ley de Regulación del Juego. Puede consultarse el textodel Informe en el anexo documental (Nota de los eds.).

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parece claro que habrá mucho que debatir antes de que se produzca unaunificación real de las diferentes normativas en concurso. Resulta aúnmás difícil apostar porque en un futuro cercano veamos la aprobaciónde una Directiva, pues las diferencias de criterios entre los gobiernos decada país y los propios intereses de los empresarios del sector, muchasveces enfrentados, así como la actuación de las diferentes administracio-nes en concurso en cada país lo hacen de momento imposible.

Una vez desarrollado el esquema general en el marco europeo noscentraremos en las legislaciones de los estados miembros, en sus ejem-plos más relevantes, haciendo una división entre los países que hanoptado por regular el juego on line, abriéndolo a la competencia y losque mantienen una situación de monopolio.

3.1. PAÍSES QUE HAN OPTADO POR REGULAR EL JUEGO EN LÍNEA

3.1.1. Italia

El mercado italiano del juego on line ha crecido de forma exponen-cial en los últimos años y según muchos analistas es ya quizá el másgrande en Europa, gracias entre otros motivos a la legalización del juegoon line y su regulación de manera concreta y clara.

El 2 de agosto de 2006, el decreto gubernamental (bautizado como«Decreto Bersani» el honor al entonces Ministro de Industria) fue con-vertido en ley por el parlamento dando lugar a una histórica reformaen el marco de la normativa de juego italiano que puede resumirse enlos siguientes parámetros y elementos significativos:

• Procede a la legalización del juego por internet: apuestas de contra-partida y juegos de habilidad.

• Se establece la posibilidad para cualquier operador establecido encualquier país de la Unión Europea y la Asociación Europea de LibreComercio y hasta en una jurisdicción extranjera, de solicitar una licenciade juego, siempre que cumplan con ciertos requisitos de idoneidad yubiquen sus servidores de juegos en Italia.

• Nueva oferta de licencias dirigidas a rediseñar y reorganizar la redde tiendas en línea de apuestas hípicas, así como la legalización deljuego en línea todavía estrictamente en el ámbito de una licencia dejuego remoto que se concede por la AAMMS (Amministrazione Autó-noma dei Monopoli di Stato) organismo regulador del juego italianosujeta al pago de un canon único de 300.000 €.

• Lista negra de operadores no licenciados (+500); ISP locales están

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obligados a no hacerles accesibles desde Italia so pena de fuertessanciones.

El 28 de diciembre de 2006 se otorgaron un total de 33 licencias dejuego a distancia. Las obtuvieron los grandes operadores de juegos,como Betfair, Unibet, William Hill, Ladbrokes, Intralot, y 888.

Esta normativa ha quedado cerrada a expensas de los necesariosdesarrollos reglamentarios, una vez se ha dado conformidad en la UE(Directiva 98/36) con la aprobación de las siguientes leyes cuyo conte-nido se detalla.

Ley nº 77 de 24 de junio de 2009:

1. Legalización de los juegos de azar en línea por cuotas fijas (casi-nos on line y juegos al estilo Las Vegas).

2. La legalización del póker en línea y juegos de ruleta.

3. Mandato a L'Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato(AAMS) para regular el intercambio de apuestas, apuestas eneventos virtuales y juegos de video lotería (VLT). Como hemosvisto este tipo de juegos ya se había legalizado en 2006. Sin em-bargo, la AAMS había ya dejado de aplicar las normas pertinen-tes de modo que desde entonces se había colocado en una espe-cie de limbo normativo.

4. Introducción de un régimen fiscal sin precedentes, basado en lasganancias con una tasa plana del 20% aplicable a todos los nue-vos juegos antes mencionados que no sea la vídeo-lotería (VLT).

Ley nº 88 del 7 de julio de 2009:

– Ampliación del marco on line a televisión y móvil y cualquier otrafórmula de intercomunicación.

– Lista cerrada sobre los juegos que se otorgan por concesión enprocedimiento abierto.

– Límite en el número de concesiones: 200.

– Duración: nueve años.

– El precio único de la licencia es € 350.000 (más IVA al 20%) exigi-bles a la emisión de licencias.

– Solo pueden ofrecer juego los operadores con concesión. Los ile-gales se pueden enfrentar a penas de privación de libertad deentre seis meses a tres años. Si se recogen apuestas de otros países

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fuera del sistema AAMS la pena será de tres meses a un año yuna multa de 500 a 5.000 euros.

– El software de todos los juegos debe ser certificado por un labora-torio de pruebas aprobado por la AAMS.

– Por lo que se refiere a los operadores cabe resaltar que:

* Pueden participar en el procedimiento de adjudicación de laconcesión empresas individuales, sociedades, corporaciones,consorcios y sociedades constituidas. Las asociaciones debencomprometerse a transformarse en sociedades de responsabili-dad limitada con domicilio social en uno de los estados miem-bros del Espacio Económico Europeo (es decir los países de laUnión Europea más Islandia, Noruega y Liechtenstein).

* La sociedad titular de la licencia de juego remoto tiene que serestablecida en cualquier país del Espacio Económico Europeo,los servidores de la empresa se pueden encontrar en cualquierpaís del Espacio Económico Europeo o en cualquier otro paísque ha firmado un acuerdo bilateral con la AAMS.

A los licenciatarios AAMS se les permite mantener sus servidoresde juegos en el extranjero, siempre y cuando se encuentren en el espaciodel EEE y tengan una conexión en tiempo real con el sistema de controlcentralizado de la AAMS para que se puedan efectuar todos los contro-les y de forma remota por el regulador italiano. Esto se logra haciendoque el puesto de mando ejecute ciertos códigos de diálogo de interfazy otras especificaciones técnicas establecidas por la AAMS y que figuranen los llamados «protocolos de comunicación», destinados a la entregade la información real de tiempo de juego y otros detalles importantescomo las transacciones realizadas desde la plataforma del operador quedeben incorporarse a la base de datos del regulador24.

– Las empresas deben tener experiencia acreditada (licencia otor-

24. Fallo de la sentencia en el asunto C-64/08 Procedimiento penal contra Ernst Engel-mann. 9 de septiembre de 2010.El artículo 43 CE debe interpretarse en el sentido de que se opone a la normativade un Estado miembro que reserva la explotación de los juegos de azar en losestablecimientos de juego exclusivamente a los operadores que tengan su domicilioen el territorio de ese Estado miembro.La obligación de transparencia derivada de los artículos 43 y 49 CE así como de losprincipios de igualdad de trato y de no discriminación por la nacionalidad se oponeal otorgamiento, sin licitación alguna, de todas las concesiones de explotación deestablecimiento de juego en el territorio de un Estado miembro.

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gada en Italia o algún país UE y unos ingresos no inferiores a1.500.000 de euros durante los dos últimos ejercicios).

En su caso, si no tienen experiencia se exige:

* Garantía bancaria de 1.500.000 de euros.

* Certificación por técnico independiente de que el solicitante seatitular de la infraestructura tecnológica necesaria.

* Que tenga los recursos necesarios para poder explotar lalicencia.

– Se mantiene el retorno a los sectores hípicos y deportivos.

– Obligación de información permanente de flujos financieros yoperaciones a la AAMS.

– Obligatoriedad de operar con una URL «.it» Los servicios de jue-gos de azar a distancia sólo puede ser ofrecido a los residentesitalianos a través de una plataforma dedicada, que debe ser conec-tada al sistema centralizado de la AAMS a través de su sociotecnológico SOGEI para que cada apuesta colocada por un clienteitaliano se pueda registrar, controlar, seguir y validar en tiemporeal.

– Modelo híbrido de tributación: volumen de negocio e ingresosbrutos. Tributación sobre el GGR (equivale en las apuestas depor-tivas a los importes apostados menos las ganancias y en póker essimplemente la comisión de mesa que se cobra en cada partida).A pesar de que partió de un tipo impositivo como hemos vistobastante elevado, rápidamente se comprendió que la tasa inicial-mente establecida en apuestas deportivas era demasiado alta y sedecidió reducirla después de observar que la oferta de productosde juego con licencia no tenía el éxito esperado. Como consecuen-cia positiva de ello cabe citar que en Italia, gracias a la ampliaregulación de toda la gama de productos y a una tasa impositivaque garantiza una oferta de productos competitiva y atractivapara el consumidor, según la mayoría de analistas, el mercadonegro se ha reducido a la mitad.

– Tributación de las apuestas deportivas –sobre cantidades aposta-das– (3,5% en promedio), apuestas hípicas (casi el 10%); juegosde habilidad (3%), el bingo (casi 23,8%); juegos de casino, de azar,apuestas deportivas cruzadas y póker (20%GGR).

Para muchos operadores Italia es el ejemplo a seguir.

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3.1.2. Reino Unido

El juego por internet se reguló en la Act Gambling 200525, que entróen vigor el 1 de septiembre de 2007, y que sustituyó a la anterior quedataba de 1845. Las disposiciones complementarias fueron aprobadasen 1963, 1968 y 1976 y armonizaron más de 50 textos en los que seincluían normas sobre juego.

Esta normativa definió las siguientes características principales enreferencia al marco internet:

• Las casas de apuestas y las plataformas de juego por internettendrían un regulador único: la Comisión de Juego, órgano queya había adquirido carta de naturaleza en octubre de 2005. LaComisión tiene como funciones principales: controlar el cumpli-miento de la normativa de juego (procedimientos sancionadores,retiradas de licencia, imposición de multas, incautación de mer-cancías, suspensión y/o anulación de apuestas,...) y el desarrollode las disposiciones pertinentes.

• El otorgamiento de autorizaciones para este tipo de juego se po-dría aprobar tanto para las casas de apuestas como para las plata-formas de internet siempre que estas estuvieran radicadas en elReino Unido. Desde el día 1 de septiembre de 2007, una veztranscurrido el correspondiente período transitorio de adecua-ción, ningún operador de juego del Reino Unido podría funcio-nar legalmente sin tener la correspondiente licencia de juegootorgada por la Comisión26.

• El tipo fiscal aplicado a esta modalidad de juego sería del 15%(tipo que aún se mantiene).

• Se aprobó un nuevo marco de publicidad que prohibía los anun-cios que de manera subliminal y/o explícita relacionaban eljuego con el éxito (sexual, económico, etcétera). Se permitió porprimera vez la publicidad del juego por TV y radio, siempre ycuando se respetase un marco horario (terminantemente prohi-

25. ANDRÉS, R.: «La nueva regulación del juego en Reino Unido Act Gambling 2005como paradigma para otras normativas de la Unión Europea y base para el desarro-llo del juego por Internet: actualidad del juego por Internet en España», en RevistaAranzadi de Derecho de Deporte y Entretenimiento, nº 21, págs. 501-514.Véase también COLES, A.: «Ley de Juego del Reino Unido 2005», en CASES MÉNDEZ,J.I. y GUSANO, G. (eds.), La Industria del Juego, págs. 27-35, Pamplona, Aranzadi, 2009.(Nota de los eds.)

26. Tuvieron que regularizarse unos 2.500 operadores de todos los subsectores de juego.

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bida la emisión de este tipo de anuncios con anterioridad a las21.00 horas, salvo en las retrasmisiones de eventos deportivos).

• Los operadores de juego deberían incluir en su publicidad, demanera obligatoria, mensajes sobre juego responsable y activarpolíticas de prevención sobre los efectos no queridos del mismoy contribuir al tratamiento e investigación de la ludopatía. Lascasas de apuestas y las páginas de apuestas por internet estaríanobligadas a facilitar a sus clientes información sobre un teléfonode ayuda para problemas de adicción al juego y dar formación asus empleados para identificar posibles jugadores que sufrieranun problema de ludopatía.

• Los responsables de realizar trampas o fraude en el juego po-drían ser castigados con hasta dos años de prisión y los operado-res deberían alertar a los reguladores deportivos de cualquierincidencia a fin de evitar este tipo de prácticas.

• Las deudas de juego podrían ser ejecutadas mediante el opor-tuno procedimiento.

Junto a la regulación del juego por procesos telemáticos e interacti-vos, singularmente el juego por internet, el cambio más trascendentalque operó la nueva normativa fue poner en pie de igualdad tanto alsector presencial como al on line, tanto a los casinos, como a los bookma-kers y las casas de apuestas on line, al ser regulados con los mismoscriterios rectores y –elemento fundamental– todos ellos podrían anun-ciar sus servicios en TV y radio lo que igualó en posibilidades y mediosa los diferentes subsectores de juego permitiendo que esta industriahaya podido desarrollarse, de verdad, en un mercado de libre com-petencia.

3.1.3. FranciaEl proyecto de ley sobre la introducción de la competencia y la

regulación del sector de juegos de azar y apuestas en línea27, vio la luzdespués de un procedimiento iniciado por la Comisión Europea contradoce Estados miembros, entre los que se encontraba Francia28.

27. ANDRÉS, R.: «Análisis de la Ley relativa a la apertura de la competencia y a la regula-ción del sector de los juegos de suerte y de azar en línea en Francia», en RevistaAranzadi de Derecho de Deporte y Entretenimiento nº 29, págs. 531-551.

28. Después de un requerimiento producido el 12 de octubre 2006, el Consejo dictaminó(27 de junio 2007) que las restricciones impuestas por la legislación francesa noestaban justificadas en virtud de principio de libre prestación de servicios, previstopor el artículo 49 del Tratado CE. El gobierno encomendó al Sr. Bruno Durieux,Inspector General de Finanzas, la redacción de una normativa para abrir a la compe-

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La Asamblea Nacional adoptó la correspondiente propuesta de Leyen primera lectura el 13 de octubre 2009 para aprobar el texto definitivode la Ley en segunda lectura el 6 de abril de 2010.

El leitmotiv principal de esta normativa es que los llamados juegosde suerte y de azar, no se consideran comercio y servicio corriente y,por tanto, son objeto del establecimiento de un marco estricto para lasapuestas fundamentado en razones de orden público, de seguridad pú-blica y de protección de la salud y de los menores de edad. La explota-ción de los juegos de suerte y de azar se basa en un régimen de derechosexclusivos concedidos por el Estado y al mismo tiempo en una necesariay permanente fiscalización por un regulador denominado AutoridadReguladora de juegos en línea (ARJEL), con un Presidente a la cabeza ycon una duración del mandato de los miembros de seis años, que tienecomo funciones principales:

– Emitir dictamen sobre cualquier proyecto de texto relativo al sec-tor de los juegos en línea sometidos a autorización que tramite elGobierno y proponer al Gobierno las modalidades legislativas yreglamentarias que le parezcan necesarias para lograr los objeti-vos generales de la política de los juegos de suerte y de azar.

– Fijar las características técnicas de las plataformas y de los pro-gramas de juegos y de apuestas en línea de los operadores me-diante el establecimiento del correspondiente sistema de homolo-gación. Homologar, asimismo, los programas de juegos y deapuestas utilizados por los operadores.

– Instruir procedimientos sancionadores. En la norma se prevéntanto sanciones administrativas como penales, aunque estas últi-mas sólo podrán ser instadas por el ministerio fiscal.

ARJEL es, pues, quien otorga las licencias por una duración de 5años con carácter renovable e intransferible. Sólo pueden pedir la autori-zación o su renovación, los operadores de juego o de apuestas en líneacuya domicilio social esté establecido en un Estado miembro de la Co-munidad Europea o en un Estado que forma parte del acuerdo del Espa-cio Económico Europeo que haya formalizado con Francia un acuerdoque incluya una cláusula de asistencia administrativa para luchar contrael fraude y la evasión fiscal. La autoridad reguladora de los juegos enlínea mantiene actualizada una lista de operadores de juego o de apues-

tencia el marco del sector de los juegos de suerte y azar, cuyo informe fue publicadoen marzo de 2008 y presentó poco después un proyecto de legislación a la Comi-sión Europea.

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tas en línea titulares de la autorización, indicando las categorías de jue-gos o de apuestas autorizadas29. Un decreto del Consejo de Estado pre-verá las modalidades de concesión de las distintas autorizaciones.

Se pueden dar distintas autorizaciones específicas para:

– las apuestas hípicas,

– las apuestas deportivas y

– los juegos de azar y/o de casino en línea.

El esquema normativo francés tiene como objetivo principal limitary acotar la oferta y el consumo de los juegos y controlar su explotacióncon el fin de:

– Prevenir el juego excesivo o patológico y proteger a los menoresde edad:

* los menores de edad, incluso los emancipados, no pueden to-mar parte en los juegos de suerte y de azar. Los operadoresde los juegos de suerte y azar legalmente autorizados estaránobligados a poner obstáculos a la participación de menores deedad, incluso los emancipados, en las actividades de juegoque ofrezcan.

* Queda prohibido a cualquier operador de juego titular de unaautorización y a cualquier directivo de la empresa o empleadode un operador, prestar dinero a los jugadores

* No podrán financiar la organización o patrocinar la celebraciónde eventos que tengan como destino específico los menoresde edad.

* Los operadores de los juegos o de las apuestas en línea deberánincorporar en su web un mensaje de advertencia indicando quelos juegos de suerte y de azar están prohibidos a los menoresde edad. La fecha de nacimiento del jugador se exigirá en elmomento de la inscripción, así como en cada visita que se efec-túe a la web del operador.

– Asegurar la integridad, la fiabilidad y la transparencia de las ope-raciones de juego:

* Acreditar, ante la Autoridad reguladora de los juegos en línea,teniendo en cuenta la fecha de transmisión de los documentosde la apertura de la cuenta, el proceso que asegure que una

29. http://www.arjel.fr/-Liste-des-operateurs-agrees–.html

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cuenta jugador está abierta a todo nuevo jugador o apostanteantes de que se inicie cualquier actividad de juego o de apuestay, que su apertura se ha producido posteriormente a la fechade la autorización. La apertura de una cuenta no puede hacersemás que a iniciativa de su titular y después de su solicitudexpresa, excluyendo todo procedimiento automático.

– Prevenir las actividades fraudulentas o criminales así como elblanqueo de capitales y la financiación del terrorismo:

* El suministro de una cuenta por su titular no puede realizarsemás que a través de instrumentos de pago proporcionados porun proveedor de servicios de pago establecido en un Estadomiembro de la Comunidad Europea o en un Estado que formaparte del acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo quehaya celebrado con Francia un acuerdo que incluya una cláu-sula de asistencia administrativa para luchar contra el fraude yla evasión fiscal

– Velar por el desarrollo equilibrado y equitativo de los diferentestipos de juego con el fin de evitar cualquier desestabilización eco-nómica de las organizaciones a las que se refiere.

– Los operadores de juegos de suerte y de azar legalmente autori-zados pueden realizar publicidad siempre que:

* La misma contenga un mensaje de advertencia contra el juegoexcesivo o patológico, así como un mensaje que haga referenciaal sistema de información y un número de asistencia telefónica(la llamada se factura al abonado con la tarifa de una llamadalocal).

* Está prohibido además hacer cualquier tipo de publicidad enlas publicaciones destinadas a los menores de edad y en losprogramas de radio, televisión o páginas web que estuvierandirigidas a este tipo de público y en la programación de cinesa los que pudieran tener acceso.

* Se preveía la elaboración de un informe por el Consejo SuperiorAudiovisual (plazo 18 meses), con la participación de los co-rrespondientes organismos de autorregulación en el sector dela publicidad, para evaluar las consecuencias de la publicidadde los juegos de suerte y de azar.

– Se autorizan en el marco on line juegos de azar y apuestas: apues-tas deportivas e hípicas –estas últimas solo en la variante de mu-

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tuas–. Las apuestas en línea, sólo podrán realizarse si se registranen cuenta por transferencia de datos numéricos exclusivamentepor internet al sitio del operador aceptado por la autoridad deregulación. Las categorías de apuestas deportivas e hípicas auto-rizadas, los principios que rigen sus reglas técnicas y la propor-ción máxima de las cantidades pagadas de promedio a los juga-dores, que incluyen el contravalor de los premios atribuidosrespecto a las sumas invertidas, se fijan por decreto.

– La empresa que solicite la autorización deberá informar de lanaturaleza, las características y las modalidades de explotación,de organización o de subcontratación del sitio de juegos en línea(URL) y de las operaciones de juego o de apuestas en línea quepretende proponer al público, así como las características de lasplataformas y los programas del juego y de las tramitaciones delas apuestas que piensa utilizar y también del procedimiento parael tratamiento de los datos de juego y los medios que permitanque esos datos, en tiempo real o diferido, se entreguen a la Auto-ridad reguladora de los juegos en línea.

– El operador de juego que pretenda obtener una licencia deberáacreditar su capacidad para cumplir la legalidad de los juegosque propone, es decir, la adecuación a la reglamentación que leses aplicable y designar la persona o personas, con domicilio enFrancia, que son las responsables y deberá comunicar a título deinformación, en el caso de que opere legalmente en el estado deorigen para una misma categoría de juegos o de apuestas en lí-nea, las exigencias y, en general, la supervisión normativa y elrégimen de sanciones a los que está ya sometida en ese estado.

– El operador de los juegos o apuestas en línea está obligado aestablecer, para los juegos en línea que son objeto de autorización,un sitio web dedicado, exclusivamente accesible por un nombrede dominio de primer nivel que conlleve la terminación «.fr».

– La autoridad reguladora de juegos en línea deberá recibir pun-tualmente información de los operadores de juego autorizadossobre:

* la identidad de los jugadores,

* la cuenta de cada jugador y especialmente la fecha de aperturade ésta,

* las operaciones efectuadas en esa cuenta, y

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* el mantenimiento y evolución de los programas informáticosde la plataforma de juego.

– Los operadores de juegos o de apuestas en línea titulares de unaautorización deberán informar a la Autoridad reguladora de losjuegos en línea los contratos de cooperación celebrados con laspersonas físicas o jurídicas que organicen carreras hípicas o com-peticiones o manifestaciones deportivas sobre las que se susten-ten apuestas. Se podrán formalizar contratos de cesión de dere-chos de imagen de las asociaciones deportivas, –a los que estanorma ya les reconoce la titularidad de los derechos de la compe-tición, paso importantísimo por el que han luchado durante mu-cho tiempo éstas– a los operadores de juego, ya sea a título gra-tuito como oneroso. Las condiciones de comercialización de estosderechos se hará por Decreto.

– Un elemento capital de esta norma es que en ella se establecen,de manera obligatoria, detracciones sobre el montante total de lascantidades recaudadas que irán a parar a diferentes institucionessociales (Instituto Nacional de Prevención y Educación para laSalud, Caja Nacional de Ayuda a la Familia, Fondo de Pensiones,Caja Nacional de la solidaridad para la Autonomía y régimenobligatorio de Seguridad Social), y sobre todo a organismos deproyección del deporte (Centro Nacional para el Desarrollo delDeporte) y al propio sector de las carreras de caballos30.

– La normativa permite la persecución contra las webs ilegales lle-gando a establecer sanciones de hasta tres años de prisión y90.000 euros de multa, aumentables hasta 7 años de prisión y200.000 euros de multa si la infracción se ha cometido por unabanda organizada (mafia). Se establecen penas complementariasque van desde la prohibición de derechos civiles, confiscación de

30. – De carácter social: a) 1,8% sobre todas las apuestas hípicas, b) 1,8% sobre lasapuestas deportivas, c) 0,2% sobre los juegos de casino. Estas detracciones se aplica-rán en la suma del 5% y en el límite indicado al IPC del año para obtener 5 millonesde euros destinados al Instituto Nacional de Prevención y Educación para la salud.– De ayuda al deporte: a) 1,8 sobre los juegos de loterías. El producto de esta detrac-ción en el límite de 163 millones de euros, b) 1,3% (1,5% en 2011 y 1,8% en 2012)sobre las apuestas deportivas. Irán a parar al Centro Nacional para el Desarrollo delDeporte.– De ayuda al sector de las carreras de caballos: Se establece un retorno para elsector de las carreras de caballos que no podrá ser inferior al 7,5% ni superior al 9%y que se fijará por Decreto y se repartirá a prorrata entre las Sociedades madres(trote y galope).

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bienes muebles e inmuebles que se hayan utilizado para cometerla infracción y la difusión de la misma. Se puede llegar, además,a sancionar con el cierre definitivo o por una duración de cincoaños de los establecimientos de la empresa donde se haya come-tido la infracción y la inhabilitación a los infractores para ejercercualquier cargo público o privado (miembro de órgano de admi-nistración de empresas comerciales o industriales). A los que asísean sancionados se les impedirá solicitar autorización de juegoen el plazo de cinco años.

3.2. MODELO MONOPOLISTA: DONDE YA SE ADVIERTE UNA INTEN-CIÓN DE CAMBIO

En este caso la regulación del sector del juego determinaría que elEstado autorice a un único operador de juego, en base a que sólo elEstado puede supervisar y controlar adecuadamente el juego on line.En este sentido, el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea haestablecido que las restricciones del juego on line sólo pueden ser justifi-cadas por un Estado miembro siempre que tales restricciones sean pro-porcionadas y coherentes.

En Alemania el juego on line está prohibido (sección 4 del TratadoInterestatal de Juego en vigor desde el 1 de enero de 2008) y Austriasigue manteniendo el monopolio de juego y la prohibición del juego porinternet. En Austria sólo se permite el juego en un portal –win2day.at–Plataforma del juego, las Loterías y Casinos de Austria. En Grecia ya seestán dando pasos para su regulación y en Portugal se abre el debate.

3.2.1. Grecia

El Gobierno pretende aprobar antes de final de año un nuevo régi-men de licencias debido a la presión ejercida por las autoridades euro-peas31 y en septiembre de 2010 ya presentó un proyecto de ley a infor-mación pública.

El proyecto de ley que finalmente se ha presentado por el Ministeriogriego de Finanzas, en fecha 17 de marzo, para regular el mercado deljuego (un mercado que parece puede aumentar en este país en cifras dehasta 700 millones de euros) tendría como objetivo garantizar la protec-ción del jugador y aumentar los ingresos para el Estado, aprovechandoel volumen de negocios de juegos de azar ilegales que actualmente seestima en 4.000 millones de euros al año (están operando más de 250

31. Se ha condenado a la administración griega a pagar una multa de 31.536 euros día.

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páginas de juegos de azar ilegales). Las nuevas licencias se han estimadoque podrían generar un mercado de 500 millones de euros mientras quelos ingresos de tasas sobre los juegos de azar podrían llegar a los 200millones de euros al año.

Las características principales del proyecto (Configuración del mer-cado de los juegos) que finalmente, tras la fase de información y alegacio-nes por los interesados (incluidas organizaciones y ciudadanos), comohemos señalado se ha presentado el 17 de marzo son:

– Un impuesto del 6% sobre el volumen de negocio sobre los servi-cios de juegos de azar on line.

– La explotación de juegos de azar en territorio griego, en internetu otros medios de comunicación audiovisuales y electrónicos(IPTV, móvil) se permitirán únicamente mediante la concesión deuna autorización.

– El Comité para la Supervisión y Control de Juego (EEEP) deter-minará las condiciones de funcionamiento y características técni-cas de los servidores y software para los titulares de licencia dejuego en la realización de juegos de azar a través de Internet, paragarantizar el cumplimiento de todas las disposiciones relativas ala protección de los jugadores y el interés público.

– Los operadores que quieran obtener una licencia tendrían quetener servidores y presencia en Grecia, y utilizar un dominio deinternet griego «.gr».

– Se otorgaría un número limitado de licencias entre 15 y 50 por elComité de supervisión y control de Juego (EEEP).

– Se seguiría manteniendo una situación de monopolio de lasapuestas hípicas (en estas se establece un retorno al sector delas carreras) y deportivas y venta de billetes de lotería hasta elaño 2019.

– Juego responsable (apuesta mínima y límite de apuestas y tarjetade juego para control de edad).

– Retorno para el apostante 80%.

3.2.2. Portugal

La Santa Casa de Misericordia, tiene el monopolio de juegos de azary los juegos sociales portugueses.

El único avance reseñable en la dirección de una apertura es que se

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ha creado un grupo de trabajo32 compuesto por representantes de laPresidencia del Consejo de Ministros, Ministerio de Hacienda, Ministe-rio de Economía y Ministerio de Seguridad Social que se va encargar deexaminar el mercado de juegos on line en Portugal y en la Unión Euro-pea y de proponer medidas.

Durante los próximos tres meses este grupo va a escuchar a todoel sector, desde las casas de apuestas, clubes, casinos, salas de bingo y,por supuesto, la Santa Casa de Misericordia, que ostenta el monopoliodel juego. La idea es encontrar las propuestas definitivas que permitanponer fin al vacío legal que existe actualmente. Al cabo de tres meses,el grupo presentará un informe final con propuestas y una evaluaciónde impacto financiero y económico de las nuevas medidas sugeridasal gobierno.

4. LAS LICENCIAS DE JUEGO Y LOS PARAÍSOS FISCALES

Voy a realizar un repaso somero simplemente para indicar que lamayoría de páginas de juego y casas de apuestas internacionales hansolicitado desde su inicio de operaciones en la red y para tener un ciertobarniz de seguridad jurídica, licencias de juego por internet en paraísosfiscales. Ello fundamentalmente por una situación en origen de desregu-lación de este sector a nivel internacional y en cierta medida por lapermisividad de muchas administraciones, que bien porque no han que-rido o no han encontrado fórmula legal para una persecución eficazhan ido perpetuando esta situación y con posterioridad, cuando se haempezado a regular porque, como hemos visto en muchos casos, el ex-ceso de tributación ha conducido a muchas casas de juego a volver a sulicencia de origen en esas jurisdicciones.

No existe una lista de paraísos fiscales unificada: la clasificaciónmás conocida es la efectuada por la Organización para la Cooperacióny el Desarrollo Económicos (OCDE). La lista fue elaborada por primeravez en junio del año 2000 y se ha ido actualizando en diversas ocasiones;a día de hoy figuran como paraísos fiscales en esta lista: Montserrat,Niue, Nauru, Panamá, y Vanuatu.

Durante el año 2009, la OCDE redobló su presión sobre los territo-rios incluidos y exigió un mínimo de 12 convenios firmados para poder

32. Recientemente el Gobierno portugués ha nombrado a Antonio Alegría, actual Direc-tor del Servicio de Inspección de Juegos de Azar, para coordinar el referido grupode trabajo.

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abandonar la lista de paraísos fiscales. Muchos países se han comprome-tido desde entonces y algunas de las jurisdicciones más clásicas comoGibraltar, Mónaco, Liechtenstein, Guernsey, Jersey, la Isla de Man o SanMarino han podido abandonarla. También lo han hecho las Islas Cai-mán, las Islas Vírgenes Británicas (BVI), Islas Turcas y Caicos, Antiguay Barbuda, Belice, Bahamas y Samoa, entre otros.

Históricamente y antes de estas exclusiones, se han venido otor-gando licencias en paraísos fiscales como Gibraltar, hoy uno de los prin-cipales enclaves de la mayoría de los grandes operadores de juego on-line. Desde 2001 a 2006 se otorgaron 21 licencias incluyendo todos losgrandes operadores como BetandWin, Ladbrokes, Eurobet, Stan James yVíctor Chandler. Hoy el sistema de concesión y supervisión se vehicula através de la Autoridad de Licencias de Gibraltar según establece la Leyde Juegos de Azar de 2005; Isla de Man, territorio geográficamente ubi-cado entre las islas de Gran Bretaña e Irlanda, desde 2001 su gobiernointrodujo una legislación para beneficiar a las compañías de juegos deazar; en Malta donde se otorgan licencias, únicamente a compañías quedemuestren que tienen solvencia y conocimiento en el sector. Existencuatro tipos de licencias: juegos de azar, apuestas y casinos y se otorganpor un período de cinco años. Comenzó con el sistema de concesión delicencias para el desarrollo de sitios de juego on line en el año 2000 bajoel reglamento de la Public Lotto Ordinance (Ordenanza de la LoteríaPública). Desde entonces, la Lotteries and Gaming Authority (LGA) hasido la encargada de desarrollar las políticas y operaciones del negociode las apuestas online; en Alderney donde la Comisión de Control deJuegos de Azar de Alderney fundada en el 2000 otorga licencias en vir-tud de la Ley de Juegos de Azar. Existe en este territorio una licenciamúltiple que cubre póquer, apuestas deportivas y lotería; en Belicedonde la actividad de juegos de azar en línea es relativamente nueva yestá siendo promovida por los inversores para expandir el sector finan-ciero; en Antigua y Barbuda donde como hemos visto la industria dejuegos de azar creció enormemente después de haber sido consideradauna jurisdicción regulada en los años 90 y donde se incorporaron premi-sas que luego han sido copiadas por otras jurisdicciones en el marcoeuropeo. Dos tipos de licencias de juegos de azar son otorgadas en Anti-gua y Barbuda: Licencia de Juegos de Azar (para juegos de casino) yLicencia de Apuestas deportivas. Las licencias son otorgadas bajo lassiguientes condiciones: los menores de 18 años no pueden participar enningún juego de azar, las compañías deben poner en su página web unanotificación sobre el comportamiento adictivo y las actividades de jue-

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gos de azar siempre se deben llevar a cabo de forma honesta y legal(evitar el blanqueo de capitales...), la identidad de los jugadores deberámantenerse bajo norma de estricta confidencialidad y las compañíassiempre deben registrar los jugadores antes de permitir su participación.También existe otorgamiento de licencias en Curaçao y Vanuatu.

5. LA FISCALIDAD DEL JUEGO EN INTERNET EN LOS MODELOSCOMPARADOS

La consultora KPMG ha realizado un informe sobre la regulacióndel juego on line que concluye literalmente afirmando: «Los resultadosson claros. Sólo un modelo de beneficios brutos fiscales aportará unvalor para los consumidores, una fuente fiable de ingresos para el go-bierno y un entorno competitivo más saludable para la industria».

A la hora de regular el juego on line el principal punto de partiday caballo de batalla es la fiscalidad. Según sea la tributación se podráestablecer otro importante parámetro: el porcentaje de retorno al apos-tante. Una mejor fiscalidad permite un mayor retorno al apostante, máscompetencia y una posible compensación a los operadores –titulares delos derechos o el know how– sobre los que se establecen las apuestas.

Dos son los posibles sistemas tributación: a) sobre volumen de ne-gocio o b) sobre ingresos netos (GGR-gross gaming revenue en la termi-nología anglosajona) es decir, se tributa únicamente sobre las cantidadesjugadas menos lo pagado en premios.

La mayoría de los países donde está regulado el juego on line, elporcentaje aplicado en concepto de impuesto oscila entre un 10% y un20%. Los mejores ejemplos son, en la media de los diferentes productosofertados, Italia y Reino Unido con un 15 % sobre el GGR. Lo que siaún queda lejos de la tributación que se establece en paraísos fiscales33,permite que exista un mercado competitivo donde los operadores pue-den desarrollar su negocio, aunque el 15% sigue siendo un tipo muyalto34.

33. Como Gibraltar donde durante mucho tiempo se ha mantenido un tipo impositivodel 1% y con un límite de medio millón de euros, aunque recientemente se ha subidoal 10%.

34. Fuente: Reuters. 8 de marzo de 2011. La mayor empresa de apuestas del mundo,Betfair, va a seguir el ejemplo de sus rivales Ladbrokes y William Hill y va a trasla-dar parte de su negocio a Gibraltar con el objetivo de reducir su carga fiscal. ReinoUnido está revisando su sistema de licencias para las empresas de apuestas, despuésde la decisión de dos de las mayores casas de apuestas del país, William Hill yLadbrokes, de trasladar sus negocios a Gibraltar para pagar menos impuestos.

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El estudio de la historia del juego on line y los modelos sobre los quese ha regulado permite concluir que solo una regulación comprensiva ymedida de todos los factores que han hecho de esta modalidad de juegouno de los mercados más potentes y atractivos a nivel internacional(dinamismo, baja fiscalidad, innovación, publicidad...), mirando sólo lasúltimas décadas e independientemente de la valoración que hagamosen cada jurisdicción sobre su validez y virtualidad jurídica, conseguiráque ésta perdure y tenga éxito, evitándose todas las connotaciones nega-tivas (incremento de adicciones, ludopatía...) y permitirá potenciar susmejores efectos con réditos para el administrado (a través de los ingresosde impuestos y el retorno proyectando en sinergia con otros modelosproductivos en su base, especialmente industrias y espectáculos de-portivos).

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Capítulo 3

Juicio crítico ante el nuevo marco regulatorioPABLO MAYOR MENÉNDEZ

Socio – Director Allen & Overy, Departamento de Derecho Público y Sectores ReguladosAbogado del Estado en excedencia

SUMARIO: 1. INTRODUCCIÓN. 2. RELACIÓN DEL ESTADO Y LAS COMUNIDADESAUTÓNOMAS. INCIDENCIA DEL DERECHO COMUNITARIO. 3. ACTIVI-DADES RESERVADAS. 4. TÍTULOS HABILITANTES. LIBERALIZACIÓN.

1. INTRODUCCIÓN

Voy a realizar un juicio crítico del nuevo marco regulatorio, refle-xionando sobre una industria importantísima desde la perspectiva eco-nómica y social en nuestro país y también desde un punto de vistajurídico, sin duda con multitud de cuestiones e inquietudes muy diver-sas junto a algunos problemas que suscita el nuevo proyecto de leydel Juego.

Como tal juicio crítico me voy a centrar en todos aquellos puntosdiscutibles u opinables, abiertos o ambiguos de la Ley; ocurre así entodos los proyectos de ley y no quiero hacerlo sin antes destacar losaspectos positivos que también existen. En cualquier caso mi sinceroreconocimiento, en general, a todos los autores de todos los proyectosde ley que, sin duda, lo que buscan es realizar lo que consideran másconveniente para el interés público. En este marco voy a realizar misconsideraciones críticas.

Básicamente, de manera muy breve, me voy a centrar en algunascuestiones fundamentales. De forma muy resumida, lo que voy a expo-ner es: primero, una introducción para situarnos ante los principalespuntos de tensión y de conflicto que plantea el proyecto de ley, que sonmuchos y cuáles son los principales parámetros a tener en cuenta. Acontinuación, reflexionaré sobre una cuestión difícilmente soluble: la

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PABLO MAYOR MENÉNDEZ

tensión entre el ejercicio de las competencias del Estado y de las Comu-nidades Autónomas y la influencia de la jurisprudencia del Tribunal deJusticia de la Unión Europea (TJUE) y cuáles son las cuestiones queello plantea. Y para finalizar, tres cuestiones específicas: por un lado, laregulación que se ha hecho en el proyecto de las actividades reservadas;por otro lado, la liberalización parcial que acomete el proyecto y, porúltimo, otras cuestiones generales en relación también a su régimen san-cionador y a lo que no está incluido y debería estarlo.

El juego es una industria de enorme relevancia económica y socialy tras la revolución de internet está necesitada, particularmente, de unelemento jurídico esencial: dotarla de seguridad jurídica. Una normativaque dote de seguridad jurídica a los operadores y también a los partici-pantes en el juego. Satisfacer esta necesidad es el principal objetivo delproyecto de ley según lo declara expresamente su exposición de motivosque, al mismo tiempo, señala como uno de su principales objetivos libe-ralizar de modo parcial el sector del juego, si bien de una forma que elpropio proyecto denomina «controlada» para tutelar todos los interesesinvolucrados, preservar el orden público y respetar los principios delderecho comunitario.

Desde ese punto de partida, el proyecto tiene que afrontar dos gran-des retos, muy difíciles y en el que están importantes principios jurídi-cos en tensión. El primero es hacer compatible el ejercicio de competen-cias diversas, fundamentalmente, las del Estado y las de lasComunidades Autónomas que, en general, partiendo de cuáles son lostítulos competenciales respectivos que poseen, siempre se ha confir-mado como una cuestión conflictiva y, respecto a la regulación en elámbito de internet, todavía más. Y segundo, realizarlo, además, ha-ciendo valer principios contradictorios, es decir, por una parte, el princi-pio de liberalización pero manteniendo al mismo tiempo, además deuna manera amplia, algunos aspectos relativos a las actividades reserva-das. Todo ello unido a una privatización parcial del principal operadorque realiza actividades reservadas, cuando lo cierto es que en cualquiersector estos procesos que han ido seguidos de liberalización/privatiza-ción lo que ha producido, en un espacio temporal no muy largo, es unaapertura mucho mayor del sector y, también finalmente, el fin delmonopolio.

Junto a este primer reto, de hacer compatibles todos esos principiosque están en lucha entre sí, competencias del Estado versus competen-cias de las Comunidades Autónomas, liberalización y privatización y elmantenimiento de monopolio, nos encontramos con otro gran reto: ofre-

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3. JUICIO CRÍTICO ANTE EL NUEVO MARCO REGULATORIO

cer una respuesta adecuada a las actividades de juego que se practicana través de medios electrónicos e informáticos, telemáticos e interactivosy lo cierto es que, en este ámbito todo el mundo estará de acuerdo enque es absolutamente necesaria la regulación. Lo cierto es que en elsector del juego, en el que la ilegalidad antes de la aparición del fenó-meno de internet realmente había pasado a ser meramente marginal ono tenía realmente una importancia relevante, sin embargo en los últi-mos años ha tenido una dimensión económica realmente muy impor-tante: ha perjudicado en exceso a los operadores que realizan su laboren el ámbito normativo establecido. Desde mi punto de vista es funda-mental que, cuando se regule el juego on line, el principio de igualdadde oportunidades se plasme de verdad en el sentido de impedir quequienes hayan estado hasta ese momento fuera de la ley puedan disfru-tar de una ventaja competitiva respecto a quienes han respetado elmarco legal vigente. Es un gran reto que el proyecto de ley deberíaacometer y quedar plasmado cuando se convierta en ley. Además, esta-mos en un momento particularmente relevante con acontecimientos re-cientes: un proyecto de ley y unas enmiendas publicadas, y el GreenPaper de la Comisión Europea1. En este caso, nunca mejor dicho lo de«green» porque está, efectivamente, «muy verde» en el ámbito del juego.

2. RELACIÓN DEL ESTADO Y LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS.INCIDENCIA DEL DERECHO COMUNITARIO

Las diversas competencias concurrentes es un tema relevante por-que plantea muchas incógnitas respecto a lo que al final es esencial paradotar de seguridad jurídica a un sector: quién tiene las competenciasreales de regulación y esto es, obviamente, un proyecto de ley aprobadodesde el Estado que tiene que buscar un punto de equilibrio, muy difícilde encontrar, con las Comunidades Autónomas cuando estamos ha-blando sobre todo de juego on line y juego transfronterizo.

Siendo muy breve, el modelo competencial en materia de juego enEspaña se ha establecido por el Estado sobre una base –desde mi puntode vista– bastante endeble. El título competencial más claro en materiade juego eran los respectivos Estatutos de Autonomía del que disfruta-

1. Green Paper on on-line gambling in the Internal Market. (Publicado el día 24 demarzo de 2011). El objeto es realizar una amplia consulta pública sobre todos losretos que supone para los poderes públicos así como los posibles problemas queplantea, en relación con el mercado interior, el rápido desarrollo de las ofertas dejuego en línea, tanto lícitas como no autorizadas, dirigidas a los ciudadanos pertene-cientes a la Unión Europea. Se incluye en el anexo documental. (Nota de los eds.).

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ban las respectivas Comunidades Autónomas, pero el Estado lo ha cons-tituido no sobre un título específico, nunca en materia de juego ya queno está recogido en la Constitución a favor del Estado, sino en distintostítulos habilitantes diferentes básicamente entre ellos el de la HaciendaGeneral avalado específicamente –desde el año 1994– por diferentes ydiversas Sentencias de nuestro Tribunal Constitucional permitiendo quese hayan dictado sucesivas normas estatales. Pero al mismo tiempo tam-bién ha habido en lo que podemos denominar Estatuto de Autonomíade «última generación» un intento que se ha plasmado en el Estatutode Autonomía de Cataluña en el 2006 y también en el Estatuto andaluzque dejan de respetar lo que siempre se había considerado como unaparte del ámbito de competencia estatal: las apuestas mutuas deportivobenéficas y, también, introduciendo como hizo el Estatuto de Cataluña(2006) la específica exigencia de que la autorización de nuevas modali-dades de juego y de apuestas en el ámbito estatal, o bien la modificaciónde las existentes, requeriría una deliberación de la Comisión bilateralentre la Generalidad y el Estado y un informe previo determinante dela Generalidad. Idéntica fórmula, pero sin añadir el adjetivo determi-nante, fue establecido en el Estatuto de Autonomía de Andalucía (2007).

Con ello estamos ante varios problemas: armonizar el ejercicio deambas competencias y determinar nuevas modalidades de juego. Enesta materia, la Disposición Adicional Cuarta del proyecto de ley2 re-cuerda la existencia de esta cuestión y remite, efectivamente, al acuerdode la correspondiente Comisión bilateral pero olvida citar que estos Es-tatutos de Autonomía a los que se remite exigen también un informe dela Comunidad Autónoma y que, en el caso catalán, es un informe quesu Estatuto prevé como determinante.

Alguna de las enmiendas que se han presentado recientemente pre-tende introducir en el proyecto de ley –obviamente presentadas por gru-pos nacionalistas–, que sea un informe vinculante. En este sentido seríabueno aclarar en el proyecto de ley, para que no quede ninguna duda enel futuro, que recogiendo lo que ha establecido la sentencia del TribunalConstitucional sobre el Estatuto catalán (año 2010) lo que es calificadocómo informe determinante por la Generalitat de Catalunya no puedeser interpretado como un informe decisivo sino, simplemente, que elEstado en el momento en que tenga que decidir sobre estas materias,si se aparta del criterio seguido o mantenido por la correspondienteComunidad Autónoma, deberá motivarlo de forma adecuada. Lo ante-

2. El texto del proyecto de ley se incluye en el anexo documental. (Nota de los eds.).

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rior marca la jurisprudencia del Tribunal Constitucional de una formamuy particular sobre la interpretación de la palabra «determinante».Para evitar cualquier tipo de duda también debería aclararse en el pro-yecto que esto es así.

Por otro lado, en esta relación Estado-Comunidad Autónoma, seplantea también otra cuestión que debería evitarse: que no haya ningunaduda sobre que no vamos a estar en el procedimiento para otorgar títu-los habilitantes ante posibles situaciones de dobles licencias. El proyectoestablece, claramente, en su artículo 9 que será necesario un título habili-tante pero que las Comunidades Autónomas tendrán una potestad paraautorizar la instalación o apertura de locales presenciales abiertos alpúblico o de equipos que permitan la participación en los juegos deacuerdo con su propia legislación y la exposición de motivos dice, expre-samente, de acuerdo con su propia dimensión de juego. Es decir, paratodas aquellas modalidades en las que se requiere la instalación de al-gún local presencial se requerirá una intervención específica de la Co-munidad Autónoma. En cambio, no se exigirá ésta para el desarrollo dela actividad de la Sociedad Estatal de Loterías y Apuestas, no sólo enlas actividades reservadas, tal y como está escrito, sino en cualquier tipode actividad, situación que tampoco parece que sea muy razonable yque existe un riesgo de que pueda entenderse de alguna forma o queexista una posibilidad en algunos casos de doble regulación, de dobletítulo e incluso el ejercicio de una doble potestad sancionadora con loscorrespondientes problemas que ello plantea como la posibilidad decierta duplicidad fiscal.

Este riesgo que en las sucesivas redacciones del proyecto ha idomejorando en muchos aspectos de manera ostensible se ha ido acotandoy ha quedado, sinceramente, más claro en este punto; sin embargo seríanecesario un esfuerzo adicional.

Respecto a la presencia de un Consejo de Políticas del Juego estoyde acuerdo ya que este es un ámbito complejo en el que se mezclan lascompetencias de unos y de otros y puede jugar un papel muy relevantepero al mismo tiempo sería conveniente y entiendo que esto es muydifícil fijarlo de modo directo y será, probablemente, durante la prácticay su evolución donde se vaya haciendo posible exigir una auténticacoordinación y colaboración entre ambas administraciones.

Particularmente en el ámbito del juego on line, sin duda de modosabio, el proyecto de ley en sus sucesivas acotaciones al determinar suobjeto y su ámbito de aplicación ha abandonado alguna redacción inicial

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en la cual intentaba definir cuando era de ámbito estatal y cuando auto-nómico. El proyecto de ley ahora en su artículo 2 simplemente consideraque es aplicable a la actividad que se desarrolle dentro del ámbito esta-tal, de la misma forma que, después, al definir cuándo estamos ante unjuego transfronterizo, tanto en el artículo 2, como luego en el artículo 9se refiere en general a actividades que sean de ámbito estatal. Resultamuy difícil, en términos conceptuales, definir cuando un juego on line,es de ámbito estatal y cuando, es de ámbito autonómico con el riesgo,además, de que cualquier definición que haga junto con el efecto realque produzca, vacía de contenido la competencia de la Comunidad Au-tónoma. En las primeras versiones del proyecto se han intentado aplicardiversos criterios: uno era el criterio territorial, que no tiene ningún sen-tido en este caso y otro el criterio de los usuarios o participantes deljuego, siendo absurdo pensar que sólo puedan ser los residentes en unámbito de una Comunidad Autónoma.

Obviamente no pretendo dar una solución pero sí quiero dejar claroque el proyecto, quizá porque no se pueda acotar, deja abierta una defi-nición relativa al ámbito estatal que desde un punto de vista formal esimpecable, pero sin embargo en la práctica nos encontramos ante unaenorme dificultad para definir en realidad cuándo estaremos en un casoo en otro y con una clara deriva, desde mi punto vista, probablementeinevitable, a una generalización siempre del ámbito estatal cuando este-mos hablando de juego on line, y de ahí que los mecanismos de coordi-nación y de colaboración entre Comunidades Autónomas se hagan par-ticularmente relevantes.

Una vez que este tema ha quedado absolutamente «confuso», pode-mos abordar el otro parámetro a tener en cuenta de modo permanenteque es la doctrina establecida por las Sentencias del Tribunal de Justiciade la Unión Europea (STJUE). Quiero recalcar que lo que no existe demomento es un derecho comunitario en materia del juego. De hecho loque hay es una huida permanente de cualquier norma en el ámbitocomunitario, cuando se escucha la palabra «juego», inmediatamente, loque hace precisamente es escapar y no regularlo. Llegará un día que seimpondrá el final del monopolio y no tardará el día en el que existandirectivas específicas en materia de juego y su regulación correspon-diente; entre tanto se está haciendo siempre una construcción sobre labase de casos específicos decididos por el Tribunal de Justicia a partir,sobre todo, de la sentencia Gambelli, de noviembre de 2003, establecién-dose una doctrina que, además, va alternando diversos criterios, y porotra parte las STJUE son muchas veces interpretables porque, a diferen-

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cia de algunas españolas, son pocos párrafos y muchas veces tampocoson precisamente claros permitiendo la posibilidad de interpretacionesdiversas.

3. ACTIVIDADES RESERVADAS

Dentro de cuestiones concretas el ámbito de la reserva se estableceen el artículo 4 del proyecto y en sus Disposición Adicional Primera yen su Disposición Transitoria Segunda. Básicamente, lo que se hace enel proyecto –de una forma absolutamente conforme con lo señalado porla jurisprudencia del Tribunal de Justicia-es establecer unas medidas conla finalidad de mantener un monopolio, una actividad reservada, paradeterminados juegos: el de las Loterías, estableciendo también, al mismotiempo, qué entidades pueden realizarla y habilitando a éstas para reali-zar actividades liberalizadas de modo directo, es decir, sin tener queacudir al correspondiente procedimiento concurrencial.

Hasta aquí nada anormal; es lo que ha sido común también en nu-merosos sectores, pero sí llama la atención una serie de cuestiones espe-cíficas en torno a la misma. La primera cuestión sobre esta actividadreservada es la propia justificación de este monopolio; es significativoque la justificación contenida en el proyecto de ley haya sido tildada demanifiestamente insuficiente en el informe de la Comisión Nacional dela Competencia (CNC), de 22 de diciembre de 2010. El informe de laCNC expone que no existen razones y que está prácticamente justifi-cado. Sin embargo, a partir de ese punto, empieza a exponer una seriede consideraciones en las que determina que la justificación que se rea-liza en el proyecto respecto al mantenimiento de actividad reservada noconvence a nadie, pues, lo que viene a decir de manera muy significativaes que no queda claro que la protección de menores y de adictos aljuego haya de desarrollarse con mayor intensidad en relación con laactividad de loterías tradicionales en comparación con otras modalida-des que se liberalizan.

La segunda cuestión: no cabe hacer mención a una relación entrereserva de actividad y la lucha contra fraude fiscal, en todo caso debecombatirse por igual en todas modalidades de juego y, por último, tam-poco puede hablarse de una función de redistribución social en el ám-bito de las loterías que sea diferente de la que puede hablarse en elámbito de los otros juegos. Es decir, en definitiva, considera que la justi-ficación de esta reserva debería hacerse de una manera más adecuada,quizá más extensa y, en ningún caso, dice –recordando la jurisprudencia

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del Tribunal de Justicia– puede basarse en razones de mantenimientode ingresos públicos.

Por tanto, desde este punto de partida de necesidad de justificar lareserva, se plantea la cuestión muy relevante de asegurar una adecuadacompetencia entre los operadores que realizan actividades reservadas yel resto de los operadores, en el resto de las actividades en las que seproduce liberalización, y en las que van estar presentes tanto los opera-dores que van a contar con un nuevo título habilitante, como la SociedadEstatal Loterías y Apuestas del Estado en su faceta operadora. Aquí sondistintas las cuestiones que se presentan, donde sí puede hacerse unalabor de acotar y de evitar cualquier riesgo de que no exista esta igual-dad, de oportunidades o de trato, entre unos y otros operadores dentrodel ejercicio de los juegos liberalizados. Debe garantizarse al máximo yasí nos encontramos, por ejemplo, que en el artículo primero se establececuando se define el carácter general de la Ley una referencia al juego online que en los medios presenciales deberá tener un carácter accesorio,salvo para los juegos desarrollados por entidades designadas por estaLey para la realización de actividades sujetas a reserva, para las cualesno rige esta limitación.

Además, cuando se refiere a que es necesaria una autorización dela Comunidad Autónoma lo es exclusivamente para el establecimientode locales presenciales de estos operadores que obtengan un nuevo tí-tulo habilitante liberalizado y no, en cambio, para las salas de Loteríasy Apuestas del Estado, lo cual podría parecer razonable cuando éstasestén destinadas, de modo exclusivo, a la actividad reservada pero nocuando también realicen actividades que están en el ámbito ya pura-mente liberalizado. Es decir, hay una desigualdad de trato entre unas yotras, este es un aspecto que debería ser objeto de modificación. Comoocurre también con el apartado 3 e) del proyecto que se refiere a cuandose realiza el juego o la definición de loterías que es, finalmente, la activi-dad reservada. Está hecho de una forma muy hábil y muy bien redac-tada, en la cual el concepto de loterías es muy amplio, de manera quepueden entrar diferentes actividades no necesariamente sólo las queahora entendemos como lotería o como actividad reservada. Se planteanposibles opciones en un desarrollo de futuro para que determinadosjuegos tradicionales y que nunca ha sido considerados como loteríaspuedan ser calificados como tales y, por tanto, también sobre todo en elámbito on line, considerados como actividad reservada.

Junto a ello, otros aspectos donde se podía también intentar mejoraresta desigualdad entre los operadores es en el ámbito de la Disposición

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Adicional Primera, la cual regula la reserva de la actividad del juego deLoterías en particular, en cuanto regula la forma y como puede comer-cializar sus distintos productos o, igualmente, en el apartado 5 que yahe comentado respecto a la apertura de sus establecimientos en las Co-munidades Autónomas, en las que, entiendo, que siempre que goce deuna ventaja debe limitarse, exclusivamente, al ámbito de la actividadreservada, y esto expuesto respecto a la Sociedad Estatal Loterías yApuestas sin duda es extensible también al régimen jurídico de la ONCEestablecido en la Disposición Adicional Segunda que en todo aquelloque no sea lo que se corresponda con su tradicional actividad no deberíatampoco gozar o disfrutar de ningún tipo de ventaja adicional.

Por último, también en su propio informe, la CNC ha señalado quepara garantizar esta igualdad debería valorarse la posibilidad de elimi-nar en el artículo cuarenta y ocho de la Ley, la exención que se estableceen el nuevo impuesto que regula respecto a los ingresos derivados delas actividades reservadas.

Nos queda el tema de los títulos habilitantes adicionales de la Dis-posición Transitoria Segunda. Ya he indicado la necesidad de acotar almáximo el título que en virtud de ésta disfruta la Sociedad Estatal deLoterías y Apuestas del Estado en el ámbito de apuestas –totalmentedeportivas entiendo–, que debería limitarse a aquellas apuestas deporti-vas que están vigentes en este momento, no las que puedan existircuando entre en vigor el proyecto de ley. Hay también varias enmiendasen ese sentido presentadas al efecto de acotar al máximo el ámbito quepuede entenderse que ya cuenta, de modo directo, con un título, ademásde que específicamente, se la deba otorgar en el plazo de un año lacorrespondiente licencia general.

También se abre, dentro de las actividades reservadas, la preguntasobre las consecuencias que en el ámbito de esta actividad reservada hade tener la privatización parcial de la Sociedad Estatal Loterías y Apues-tas del Estado. Y aquí se plantean diversas cuestiones: la primera cues-tión relevante –indicada anteriormente– es el proceso de liberalización/privatización. En todos los sectores en que se ha producido la privatiza-ción ha ido acompañado de una aceleración de la liberalización del sec-tor, de manera que se han ido acortando los plazos de mantenimientode actividades reservadas en monopolio, porque parece lógico que –amedida que uno de los operadores en juego pierde ese carácter públicoy se convierte en un operador privado más– éste se encuentre en régi-men de competencia en el desarrollo de sus actividades respecto a otrosoperadores también privados en el sector, máxime, cuando la privatiza-

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ción se produce estando ya otorgado ese derecho de desarrollar unaactividad reservada.

De manera añadida a esta cuestión se planteará, desde el momentoen que se le da una serie de licencias generales por un plazo determi-nado, que éstas entren en el régimen general y, por tanto, en el futurocuando tengan que ser objeto de renovación, el trato que deba recibir laSociedad Estatal será como el de cualquier otra entidad respecto a larenovación de la licencia. De manera más relevante –y aquí volvemos aremitirnos a lo que dice el informe del CNC– surgen dos consideracio-nes derivadas que puede producir la privatización: la primera, la necesi-dad de garantizar que esta privatización se produzca de forma respe-tuosa en todo caso, con los principios de publicidad y transparencia delprocedimiento de enajenación. Si como todo parece apuntar se hace através de una salida a Bolsa, será obviamente mucho más sencillo; ysegunda, que cuando se incorpore una determinada composición accio-narial a este operador debería establecerse algún tipo de limitación so-bre las vinculaciones estructurales entre operadores competidores. Esdecir, si es posible o no que estén compitiendo en dos mercados, unoreservado y otro liberalizado, operadores que tengan un determinadoporcentaje en el operador monopolista y que, al mismo tiempo, realicenactividades bajo una licencia. Hay que aclarar si eso es admisible o no,si debe establecerse algún límite o alguna autorización, o si por el con-trario, no resulta necesaria.

4. TÍTULOS HABILITANTES. LIBERALIZACIÓN

¿Debe contingentarse o no el número de licencias, esto es, el nú-mero de títulos habilitantes a prestar en cada modalidad de juego?. Re-conozco que es una cuestión compleja. Es verdad que el Tribunal deJusticia de la Unión Europea, en estas sentencias genéricas que dicta,sin duda permite la posibilidad de contingentar y establecer un númerodeterminado de títulos habilitantes, pero no es lo mismo el juego on line,que el juego presencial en el que es mucho más razonable estableceruna contingentación. No es lo mismo el número de casinos que puedahaber con carácter físico en una Comunidad Autónoma que el númerode posibles operadores que pueden existir on line.

De todos modos son mucho más importantes que la contingenta-ción los requisitos que se exijan a los operadores para poder operar enel mercado en condiciones de solvencia económica, financiera y técnica,y que sean realmente perseguibles e identificables. Quizá el criterio ra-

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zonable sería establecer, como regla general, el carácter abierto y reque-rir simplemente la justificación de los requisitos para poder operar ysólo, tal vez en algún caso muy cualificado y con carácter temporal,establecer limitaciones en cuanto al número de licencias posibles pormodalidades determinadas de juego.

Hemos de recordar en este punto que la Comisión Nacional de laCompetencia, auténtico azote en algunos aspectos, se manifiesta tam-bién en contra, de modo expreso, del sistema de numerus clausus, y afavor del establecimiento de un régimen no sujeto a contingentación olimitación del número de títulos habilitantes.

Por otra parte, de forma muy correcta, el procedimiento que esta-blece el proyecto en el artículo 10.2, para el otorgamiento de títulos esel del concurso público y hace una remisión clarísima a lo que debehacerse en muchos aspectos de la regulación al reglamento. En estaspáginas también lo indica Juan Carlos ALFONSO: sería conveniente entodo caso que en esos reglamentos y sobre todo, en los pliegos quepudiesen aplicar se regulasen de forma detallada algunas cuestiones alas que más adelante me referiré. También se dice que en las bases deconvocatoria (y este es un punto que debería ser objeto también de revi-sión) se pueden incluir como criterios que deben ser tenidos en cuentaen la adjudicación, la experiencia de los concurrentes licitadores, su sol-vencia y los medios con que cuenten para la explotación de la licencia.En el ámbito de la contratación en la función pública, ni la experiencia,ni la solvencia nunca son criterios de adjudicación, son sólo criteriospara tenerlos en cuenta, para admitir o valorar la oferta, no para adjudi-carla. Por tanto, entiendo que son criterios que son esenciales, precisa-mente, para que alguien pueda ser operador, pero tal como está expre-sado en el proyecto creo que sería conveniente, también, sumodificación.

En cuanto a la regulación concreta de títulos habilitantes y cuestio-nes que se plantean, la primera es –como ya he indicado– la necesidadde que no haya doble título estatal y autonómico; la segunda, se refierea la cesión de los títulos: se prohíbe con carácter general ceder las licen-cias pero no se regula un tema que posteriormente siempre plantea difi-cultades cual es el de la transmisión de las acciones de la sociedad titularde la licencia y sería conveniente que en los pliegos si se considere. ¿Esposible la cesión de la totalidad de las acciones? ¿Se equipara o no a uncambio de control?, ¿Se exige autorización administrativa o no?. Esta esuna cuestión que en todo caso debería ser objeto de una clara regulación,al menos, en el desarrollo reglamentario.

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En cuanto los títulos habilitantes otorgados por otros estados, elproyecto –de manera muy acertada– considera que, en todo caso y den-tro de las soluciones posibles, deben obtener el correspondiente títulohabilitante otorgado en nuestro ámbito estatal. Por tanto, esos títulos noson suficientes, se ha ido incluso más allá de lo previsto en la Ley delaño 2007 que fue la que habilitó al Gobierno para preparar este proyectode ley en este sentido.

En cuanto al plazo aplicable a licencias generales, se establecenquince años prorrogable por otros quince. En algunos países se optó porun plazo menor de cinco años, en Francia nueve, en Italia de hecho elplazo de quince años está reconocido como admisible por la Sentenciadel caso Engelmann de septiembre de 20103. Pienso que es una modifi-cación en el último texto del proyecto que este plazo general estuviesesujeto a discrecionalidad: si debe ser de nueve, de diez o si debe ser dequince. En todo caso, es admisible la renovación; yo entiendo que nopuede ser automática porque eso sí que plantearía problemas desde unpunto de vista de derecho comunitario, de acuerdo con la jurispruden-cia. De hecho el proyecto de ley, recogiendo el parecer del Consejo Na-cional de la Competencia y también el modelo de la Ley General Audio-visual, establece que cuando pasen esos quince años la renovación, no

3. Sentencia de TJUE de 9 de septiembre de 2010 en el Asunto C-64/08 entablado contraErnst Engelmann, ciudadano alemán que explotaba juegos de azar en dos estableci-mientos abiertos al público en suelo austriaco, sin haber solicitado antes la autoriza-ción administrativa necesaria. El Landesgericht o Tribunal regional de Linz lo condenó(delito penal) al pago de una multa de 2.000€, pero elevó la cuestión prejudicial alTJUE. Los argumentos básicos presentados fueron el hecho de que el estado austriacoconcediera las 12 licencias de explotación a un mismo operador austriaco, CasinosAustria AG, sin que el Ministerio Federal de Finanzas hubiera convocado un con-curso público previo y sin dar a conocer la renovación de las licencias por un períodode quince años. El TJUE opina que la concesión a un solo operador puede justificarsepor los fines que persigue la política pública de protección al ciudadano; el períodotan largo de duración, también es justificable para amortizar la gran inversión quesupone para el operador, pero en cuanto a no convocar concurso público para laadjudicación de licencias, y en cuanto a prohibir la concesión de explotación a unaentidad que no esté establecida en suelo firme austriaco (como así reza la legislaciónnacional), el Alto Tribunal considera que ha existido claramente ausencia de compe-tencia y falta de libertad en el establecimiento y la libre prestación de servicios.Afirma también, que en cuanto a las concesiones de casinos, no se da el principio detransparencia. Igualmente, el ciudadano alemán Engelmann recibió un tratamientodiscriminatorio, contrario a los principios de igualdad de la UE, dado que no tuvoposibilidad real de manifestar su interés por obtener una licencia. La sentencia aduce,asimismo, que la exclusión de ciudadanos europeos sin sede física en suelo austriacopara poder optar a una licencia resulta desproporcionada respecto a los principiospolíticos de garantizar la protección del ciudadano y evitar la comisión de delitos yactos fraudulentos. (Nota de los eds.).

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será automática, sino que si hay otros interesados que lo plantean en undeterminado plazo de tiempo deberá haber un procedimiento determi-nado de licitación.

Y eliminando algunas otras cosas añadidas vamos al último punto,que me interesa destacar que es el referente a la liberalización y a losrequisitos y condiciones que se puedan imponer. Creo que es conve-niente que se establezcan algunos requisitos que están en el proyecto deley tales como que el licenciatario tenga establecimiento permanente enEspaña, que se constituya una sociedad anónima e incluso que se pu-diera ir más allá en el ámbito técnico de la Unidad Central de Juegos.Lo esencial es que la Ley se cumpla y quienes desarrollan actividadeson line en España estén, realmente, sujetos a un control efectivo y nosolamente los operadores españoles, o los que radiquen en España esténsujetos a control real sino también los que procedan de fuera.

Junto a todo lo anterior se plantea un tema esencial también en elámbito ya liberalizado: el de la competencia leal y efectiva entre losnuevos operadores y aquellos que hayan desarrollado actividades fueradel ámbito legal del juego en los últimos años en España. La única posi-bilidad de empezar realmente en igualdad de condiciones es que no setrate de modo igual a quienes han estado en situación diferente ya queno es justo ni equitativo, ni es razonable que el trato que reciban seaidéntico y, por tanto, el proyecto de ley debería incluir alguna medidadirigida no a penalizar pero sí a dar la oportunidad a los operadoresque, cumpliendo siempre la Ley y pudiendo ahora obtener su títulohabilitante no estén en una situación peor que aquellos, que durante losúltimos años han ejercido una actividad ilegal en España. Ello se puedeplasmar de diversas formas. En las enmiendas propuestas por diferentesgrupos políticos se indica que los mecanismos pueden consistir tanto enel establecimiento de un período de espera para quienes hayan gozadoesa situación, como en la posibilidad de prohibir que utilicen las basesde datos de sus antiguos clientes que hayan elaborado durante esetiempo, o en que no puedan utilizar la marca con la cual han estadocomercializando un juego durante el tiempo de actividad ilegal. Todasestas posibilidades están dirigidas a que no puedan disfrutar de unamejor posición de partida en el mercado que la de aquellos que hancumplido siempre la Ley y que quieren cumplirla en condiciones deigualdad. Esto, si no fuera así, sería un trato discriminatorio sin entrarya en otras posibilidades que pueden ser consideradas más demagógi-cas, como por ejemplo ciertas regularizaciones que tampoco serían ra-zonables.

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Respecto al ámbito de los patrocinios, con carácter general y sinextenderme, creo que para que el proyecto fuese en este punto másequitativo y más razonable deberían introducirse algunas medidas co-rrectoras mediante una disposición transitoria.

Una última consideración muy importante desde el punto de vistasancionador: el proyecto incluye, sin duda, medidas potencialmentemuy efectivas. Estas medidas deben valorarse y apreciarse precisamentepara la persecución del juego ilegal y de quienes pretendan realizar estaactividad sin título habilitante o con un título habilitante que sea dife-rente en cualquiera de las modalidades que, de forma muy adecuada,se plasman en el régimen sancionador. Lo importante desde mi puntode vista, no es tanto que existan esas medidas, sino que se esté en dispo-sición de hacerlas cumplir efectivamente y ello implica que en estosmomentos de cierta escasez de recursos públicos, no es fácil contar conuna autoridad reguladora potente y con una inspección y una capacidadde sancionar potente. Por consiguiente estas medidas, sin medios mate-riales ni humanos no serán lo que deberían ser. Bien es cierto que estadotación no es un problema del proyecto de ley, pero sí lo es de suposterior aplicación, la cual resultará esencial.

No me voy a extender respecto de otro tema muy importante comoes el relativo a la persecución penal ya que se trata más específicamenteen otro capítulo, pero desde mi perspectiva resulta esencial que tambiénse establezca un mecanismo de persecución penal contra determinadosjuegos de actividad ilegal. Sin duda no es la mejor solución tipificarcomo delito de contrabando, ni tampoco la más adecuada y, obviamente,no es el mecanismo más eficaz. Mi impresión es que lo único que im-pide, en este momento, la represión penal en este proyecto de ley, esque para aprobarlo hace falta una ley orgánica y, obviamente, tramitarlay aprobarla es mucho más complicado. Es un tema que queda abierto,o por lo menos, no queda cerrado totalmente, y será muy convenienteque en el futuro se tenga en cuenta.

Termino esta visión crítica. Quedan otros muchos puntos por exa-minar y sobre los que reflexionar, porque la primera conclusión final quesacamos de este sector, que es tan rico, en tantos aspectos económicos ysociales es que desde un punto de vista jurídico, de regulación, planteacuestiones muy numerosas porque es –como hemos visto– una especiede aluvión de diferentes puntos de intereses en tensión, y en ocasiones,en contradicción, que resultan necesario armonizar. Espero que lo dichosirva para intentar mejorar si es posible el proyecto, recordando queestamos en fase de enmiendas. A mí me gusta mucho una frase de Chur-

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chill que dice que «los amantes de las leyes y de las salchichas, no debe-rían nunca conocer sus respectivos procesos de elaboración». Estamosen la fase de elaborar la salchicha, en este caso el proyecto de ley y estoyseguro de que se podrá llegar a un resultado estupendo. Aunque siendosincero respecto a este asunto, y desde que participé personalmente enmuchos proyectos de ley, no como salchichas.

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Capítulo 4

Régimen fiscal del juego remotoGERMÁN ORÓN MORATAL

Catedrático de Derecho Financiero y Tributario. Universitat Jaume I de Castellón

SUMARIO: 1. INTRODUCCIÓN. 2. RELACIÓN CON LAS TASAS PREEXISTENTES. 3.RÉGIMEN JURÍDICO DEL NUEVO IMPUESTO. 4. INCARDINACIÓN DELNUEVO IMPUESTO EN EL SISTEMA DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA.5. TASA POR LA GESTIÓN ADMINISTRATIVA DEL JUEGO: EN CONCRETOPOR ACTIVIDADES REGULATORIAS. 6. CONCLUSIONES.

1. INTRODUCCIÓN

La regulación prevista para la imposición sobre el juego en el pro-yecto de Ley de Regulación del Juego, presenta una serie de circunstan-cias que en absoluto van a servir para resolver muchos de los problemasque hasta ahora venía planteando la legislación vigente. Es más, abrenuevos frentes en relación con los operadores legales.

A diferencia de lo que cabía esperar de una ley cuyo título no hacepresagiar que contenga disposiciones tributarias, incumpliendo lo dis-puesto en el artículo 9 de la Ley General Tributaria (Las leyes y reglamen-tos que contengan normas tributarias deberán mencionarlo expresamente en sutítulo), no sólo las contiene, sino que además presentan tal factura quehace caso omiso de las opiniones mayoritarias en la doctrina1 y de losrepresentantes de los sectores afectados.

1. Así lo postulaba en mi monografía Régimen fiscal del juego en España, Tecnos, Madrid,1990, pág. 206, y singularmente en «Es hora de arrumbar la tasa sobre el juego», enAlea, Boletín técnico del centro de estudios de legislación sobre el juego, núm. 17, 2000, pág.2 ss.; además y por todos, con la bibliografía allí citada, RUIZ ALMENDRAL, V. y ZORNOZA

PÉREZ, J., «La necesaria eliminación de la tributación especial sobre el juego en Es-paña», en Régimen del Juego en España, coordinado por PALOMAR OLMEDA, A., Aranzadi,2006, págs. 236 ss.

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GERMÁN ORÓN MORATAL

Se crea un nuevo impuesto sobre las actividades de juego (por finse le denomina con correcta técnica jurídica) en el art. 48, que coexistirá,más que convivirá, con la nueva tasa por la gestión administrativa deljuego que también proyecta la nueva ley y con las preexistentes tasasobre los juegos de suerte, envite o azar creada en 1977, y tasa sobrerifas, tómbolas, apuestas y combinaciones aleatorias de 19662. Digo quecoexistirá porque sus relaciones con estos otros tributos no será sencilla:el impuesto se aplicará a los juegos de ámbito estatal, mientras que lastasas preconstitucionales se aplicarán a los juegos de ámbito territoriallimitado al de la correspondiente Comunidad Autónoma, cuyo hechoimponible y sujetos pasivos sigue regulando el Estado, pero que losrestantes elementos integrantes de su régimen jurídico pueden modifi-car las CCAA; ahora bien, las rifas, apuestas y combinaciones aleatoriasde ámbito estatal se someterán a la nueva figura impositiva. Asimismo,los operadores de juegos de ámbito estatal deberán soportar un grava-men sobre el 1 por mil de sus ingresos brutos por una «tasa» por actua-ciones regulatorias sobre las actividades del juego desarrolladas por losoperadores del juego, de la que después nos ocuparemos.

Obviamente los ingresos de los organizadores de juegos siguen gra-vándose por el impuesto directo correspondiente, bien el impuesto so-bre la renta de las personas físicas, bien el impuesto sobre sociedades.

Asimismo, el nuevo impuesto presenta otro flanco de coexistencia,en este caso no pacífica con el IVA, que hasta ahora la jurisprudencia haresuelto para las preexistentes tasas con una solución que parece noasumir la nueva ley, que seguirá siendo causa de problemas y que afectaa aquellos juegos en los que se participa a través de servicios de telefoníacon tarificación adicional.

Otro aspecto a destacar es la sujeción al nuevo impuesto de lasapuestas mutuas deportivas, o quinielas, a pesar de lo cual sus premiosseguirán exentos en el IRPF, convirtiendo el hasta ahora consideradoingreso patrimonial en tributario, naturaleza ésta última que ya defendíen un lejano trabajo con ocasión de la implantación de la Loteríaprimitiva3

2. La tasa sobre juegos de suerte, envite o azar se creó como una modalidad de la derifas y tómbolas, pues el todavía vigente art. 3 del Decreto-Ley 16/1977, dispone que«...las sociedades o empresas que desarrollan las actividades a que se refiere el pre-sente Real Decreto-Ley, los casinos y demás locales, instalaciones o recintos autoriza-dos para el juego, quedarán sujetos a la tasa fiscal sobre rifas, tómbolas, apuestas y combina-ciones aleatorias, en las siguientes condiciones...».

3. «El impuesto sobre la Lotería Primitiva», en Crónica Tributaria, núm. 54, pág. 103-111, 1985.

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4. RÉGIMEN FISCAL DEL JUEGO REMOTO

En consecuencia, pues, el legislador, si finalmente el proyecto cul-mina su trámite, optará por un régimen de aluvión en la imposiciónsobre el juego frente a una reordenación del mismo. Por la modernidadínsita en varios aspectos de la ley podría decirse que pasamos de laalmazuela al patchwork, términos que de distinto origen lingüístico sig-nifican la unión de retales de telas distintas y normalmente coloridaspara confeccionar un cobertor, alfombra, colcha..., pero también porquedel mismo modo que el término patchwork no ha satisfecho derechosde aduana por ser utilizado en países de habla hispana, parece que conla nueva ley los juegos on line cuyo organizador no sea un operadorestablecido en España no se encontrará muy motivado para establecersey es probable que alguno seguirá prestando el servicio por internet sinsatisfacer el impuesto que ahora se crea.

2. RELACIÓN CON LAS TASAS PREEXISTENTES

El nuevo impuesto no deroga como ya se ha dicho las tasas preexis-tentes sobre el juego, pero sí remodula su hecho imponible para resolverproblemas de compatibilidad convirtiéndolas en subsidiarias, en la me-dida que no procederá el gravamen por éstas tasas cuando el juego estésujeto al Impuesto sobre las actividades de juego. En los términos de laexposición de motivos de la ley, «El nuevo impuesto..., no afecta a lastasas vigentes sobre el juego (sic), siendo incompatible con las mismas,que siguen siendo gravámenes cedidos a las Comunidades Autónomasen su totalidad». Por tanto, los juegos territorializables (casinos, máqui-nas recreativas, bingos, tómbolas, apuestas in situ en el lugar dondese celebre el evento que las motiva) seguirán gravados por la «tasa»correspondiente con los criterios que para cada juego haya establecidola Comunidad Autónoma competente, mientras que los de ámbito esta-tal, los carentes de fronteras como los que se realizan a través de canaleselectrónicos, informáticos, telemáticos e interactivos (internet, telefonía,televisión interactiva), y también apuestas, rifas y combinaciones aleato-rias (aunque éstas últimas no se califican como juego a los efectos de lanueva ley salvo para la sujeción al impuesto) de ámbito estatal quedaránsujetos al impuesto sobre las actividades de juego.

Ahora bien, esta relación no resuelve la pregunta relativa a si losjuegos que ahora quedarán gravados por el nuevo impuesto están nosujetos al mismo hasta la entrada en vigor de la ley, o si por el contrario,pueden ser objeto de la tasa correspondiente según la modalidad dejuego de que se trate. De la formulación legal podría deducirse que el

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juego remoto sólo estará gravado a partir de la nueva ley. No obstante,al establecerse una relación excluyente entre las distintas figuras tributa-rias –-aplicándose el nuevo impuesto a las actividades de juego, y sólocuando no proceda el gravamen por él, se aplicará la correspondientetasa-–, cabe pensar que en la medida que los juegos ahora incluidos enel nuevo impuesto pudieran estar hasta su aprobación incluidos en elhecho imponible de la tasa sobre juegos de azar o en la tasa sobre rifas,sería posible el gravamen por alguna de éstas.

De hecho, en la tasa sobre juegos de azar creada en 1977 se formulaun hecho imponible omnicomprensivo (celebración u organización dejuegos de suerte, envite o azar) y con un régimen de cuantificación gene-ral (cantidades destinadas al juego y también un tipo de gravamen gene-ral del 20%). Asimismo, en la tasa sobre rifas y apuestas, a la que sepueden reconducir muchos de los juegos remotos, con la redacción quese le dio por la ley 53/2002, de 30 de diciembre, puede producirse elgravamen, ya que se especificó que: «Su exacción corresponderá al Estadocuando, cualquiera que sea el medio manual, técnico, telemático o interactivoa través del cual se realicen las actividades gravadas, el ámbito territorial departicipación sea nacional o superior al de alguna Comunidad Autónoma. Porel contrario, será exigible por cada concreta Comunidad Autónoma cuando elámbito territorial de participación no exceda del suyo propio»4.

De hecho ha habido Comunidades que ya incorporaron a la propiaregulación autonómica de la tasa sobre juegos de suerte envite o azar elgravamen sobre los juegos a través de Internet, sin modificar el hechoimponible, e introduciendo nuevos criterios de cuantificación. Así lo hahecho la Comunidad de Castilla y León, sometiendo a gravamen juegosque se desarrollen de forma remota, disponiendo que «la base imponibleestará constituida por las cantidades que los jugadores dediquen a suparticipación en el juego descontada la cantidad destinada a premios»,

4. El proyecto de ley contempla sustituir este párrafo por el siguiente: «Su exaccióncorresponderá al Estado cuando el ámbito territorial de participación sea estatal»,omitiendo ya cualquier referencia a los medios a través de los cuales se participe,pero además suprimiendo la referencia explícita a la competencia del Estado cuandoel ámbito territorial sea superior al de alguna Comunidad Autónoma, quedando enmanos del operador jurídico interpretar si el hecho de que una rifa o sorteo supereel ámbito de una Comunidad Autónoma la convierte en estatal, o si para que así searealmente debe alcanzar a todo el territorio español. Parece bastante fácil entenderque, por ejemplo, un bingo en línea de locales situados en dos Comunidades Autóno-mas diferentes no puede considerarse que es de ámbito estatal, sino que es de lasdos Comunidades, pero en otros tipos de juego la conclusión puede no resultar tansencilla, por ejemplo un juego interactivo en televisión autonómica cuya emisiónpuede ser visionada en todo el territorio nacional, o incluso en el extranjero.

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obligando al sujeto pasivo a que disponga de un sistema informáticoque permita a la consejería competente en materia de hacienda el controltelemático de la gestión y pago de la tasa fiscal correspondiente y esta-bleciendo un tipo de gravamen del 10%5. Sin el establecimiento del de-ber de disponer del sistema informático citado, también se ha reguladoen términos similares por la Comunidad de Madrid6.

Sin embargo, la presentación del nuevo impuesto como tal, esto es,como nuevo, y no como una modificación del régimen preexistente,puede hacer pensar que, especialmente para juego por internet, dondeno es fácil la territorialización, se quiere hacer borrón y cuenta nueva, olo que es lo mismo, una amnistía fiscal para los juegos on line de ámbitoestatal que se organicen hasta la aprobación y entrada en vigor de lanueva ley.

Por otro lado, la conflictividad en torno a la sujeción o no a la tasade juego de nuevas modalidades del mismo no es nueva. En su día,el gravamen sobre las máquinas recreativas suscitó una problemáticasemejante, situación en la que la Administración reconoció el gravamendesde la creación de la tasa en la norma que modificó el momento deldevengo7, pero a la vez admitía la dificultad para cuantificarlo y decla-rarlo el sujeto pasivo hasta 19808.

Sin embargo, la Administración tributaria del Estado no ha tenido

5. Así se dispone en el art. 5 de la Ley 10/2009, de 17 de diciembre, de Medidas Finan-cieras. Castilla y León, que modifica el Capítulo V Tasa Fiscal sobre el Juego del TextoRefundido de las Disposiciones Legales de la Comunidad de Castilla y León en mate-ria de Tributos cedidos por el Estado (Decreto Legislativo 1/2008, de 25 deseptiembre).

6. El Decreto Legislativo 1/2010, de 21 de octubre, del Consejo de Gobierno, por el quese aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales de la Comunidad deMadrid en materia de tributos cedidos por el Estado, modifica para el territorio deesta Comunidad el texto del art. 3 del Real Decreto-Ley 16/1977.

7. En el Real Decreto-Ley 8/1982, de 30 de abril, por el que se modifica parcialmente elReal Decreto-Ley 16/1977 de 25 de febrero, por el que se regulan los aspectos penales,administrativos y fiscales de los juegos de suerte, envite o azar y apuestas, puedeleerse en su exposición de motivos: «...La necesidad de esperar a que transcurra elaño natural, estaba justificado en el régimen establecido en el Real Decreto-Ley 16/1977, de 25 de febrero, es decir, antes de la modificación operada por el Real Decreto-Ley 9/1980, de 26 de septiembre, cuando las máquinas o aparatos automáticos se-guían la norma general de abonar el 20 por 100 sobre las cantidades jugadas, ya queesto comporta la necesidad de dejar transcurrir el mencionado período de tiempopara conocer el importe de la base, pero no tiene justificación con el sistema actualde cuotas fijas, donde el transcurso de tiempo entre la autorización y el pago favoreceindudablemente que el interesado, incluso por simple descuido, deje de abonar latasa, sobre todo si se tiene en cuenta que la sanción por omisión es muy pequeña».

8. Sobre este debate, vid., mi Régimen fiscal sobre el juego en España, cit. pág. 56-58.

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dudas sobre la sujeción a la tasa sobre rifas en relación con los sorteosen televisiones de ámbito nacional en los que se participa por SMS ollamadas con tarificación adicional, habiendo practicado liquidacionestributarias que no han estado exentas de conflictividad en su relacióncon el IVA, admitiéndose el gravamen por la tasa tanto por el TEAC,como después por la Audiencia Nacional, tomando como base el im-porte de la tarificación adicional del coste de las llamadas o del SMS,importe que a su vez estará exento de IVA9 En la resolución del TEACde 14/03/2007, se indica que «Debe entenderse por tarificación adicio-nal la diferencia entre el importe de la llamada o mensaje normal y elimporte abonado por el público»; es decir, la base imponible de la tasasobre rifas está formada por el coste adicional abonado por el público;así, en el caso de las llamadas telefónicas, para calcular el sobrepreciosatisfecho por el sorteo debe descontarse de la factura total del operadorel importe de los minutos correspondientes a una llamada de tarifa bá-sica, y, en el de los mensajes SMS, ha de descontarse del precio habitualde los mismos para participar en los sorteos el coste de la tarifa básicay esta diferencia multiplicarla por el número de mensajes recibidos paracada sorteo», criterio que reitera la de 03/11/2009, pero en la que tam-bién se reconoce la procedencia de «minorar en el IVA las bases imponi-bles declaradas por «X, S.A.» por este concepto, por tratarse de operacio-nes exentas del Impuesto sobre el Valor Añadido, al constituir hechoimponible de la tasa sobre rifas, tómbolas, apuestas y combinacionesaleatorias de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20. Uno 19º dela Ley 37/1992 del Impuesto sobre el Valor Añadido», reconociendo que«no procede devolver a dicha entidad los importes de las cuotas de IVAindebidamente repercutidas sino a quienes soportaron indebidamentela repercusión, siempre que concurran los requisitos establecidos en elordenamiento vigente». Sin duda, la devolución al repercutido en estoscasos no es sencilla, y además es improbable que soliciten a la HaciendaPública la devolución no habiendo tenido conocimiento ni habiendosido parte en los autos de referencia, pero el que repercutió sí podríasolicitar para ellos la devolución al amparo del art. 14.5 del RD 520/2005, de 13 de mayo, que aprueba el Reglamento General de revisión,debiendo devolverse en ese caso a los indebidamente repercutidos.

En conclusión, no es fácilmente explicable, ni tampoco entendible,la razón por la que no se ha establecido una nueva regulación que aglu-

9. Así se ha pronunciado el TEAC en resoluciones de 03/11/2009 y 14/03/2007, con-firmadas respectivamente por la Audiencia Nacional en sentencias de 14/06/2010(JUR 2010, 228134), y de 13/04/2009 (JT 2009, 763).

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tine en una misma figura tributaria toda la imposición sobre el juego,conteniendo en un mismo cuerpo normativo las disposiciones generalesy también las singulares para la cuantificación y liquidación del grava-men sobre cada modalidad de juego.

3. RÉGIMEN JURÍDICO DEL NUEVO IMPUESTO

El art. 48 del proyecto de ley establece el régimen jurídico del nuevoimpuesto, con una regulación similar a la preexistente tasa sobre juegosde suerte, envite o azar, especialmente en relación con el hecho imponi-ble y los sujetos pasivos. La ley no caracteriza el nuevo impuesto, peroes formalmente directo, en la medida que grava los ingresos de los orga-nizadores del juego, si bien en muchos casos es evidente que tiene uncarácter sustancialmente indirecto cuando recaen sobre las cantidadesdestinadas al juego. Es un impuesto real, objetivo y según la modalidadde juego puede ser instantáneo, o periódico si el juego se prolonga enel tiempo, en cuyo caso el período se acota en años naturales y se de-venga el 1 de enero.

Constituye el hecho imponible «la autorización, celebración y orga-nización de los juegos, rifas, concursos, apuestas y actividades de ám-bito estatal», así como las combinaciones aleatorias con fines publicita-rios o promocionales, asimismo, de ámbito estatal, pese a la exclusiónde éstas del concepto de juego previsto en la ley.

Entre las actividades susceptibles de gravamen se encuentran «Lasactividades de juego transfronterizas, esto es, las realizadas por las per-sonas físicas o jurídicas radicadas fuera de España que organicen uofrezcan actividades de juegos a residentes en España».

Asimismo el texto del precepto añade la cláusula habitual en mu-chos tributos referida al «sin perjuicio de los regímenes forales de Con-cierto y Convenio Económico vigentes en los Territorios Históricos delPaís Vasco y de Navarra, respectivamente y de lo dispuesto en los Trata-dos o Convenios Internacionales que hayan pasado a formar parte delordenamiento interno». Parece que en este caso es sobre todo una cláu-sula de estilo, puesto que siendo el hecho imponible de ámbito estatale incluso recaer sobre actividades transfronterizas, y los juegos territo-rializables estar gravados por la correspondiente tasa, no es posible elconflicto con los regímenes forales.

Ahora bien, en el nuevo impuesto se introduce una delimitaciónnegativa del hecho imponible con el establecimiento de un supuesto de

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no sujeción para los juegos de lotería de ámbito estatal, con indepen-dencia del operador, público o privado, que los organice o celebre, queen principio es directamente relevante para las loterías que organice laSociedad Estatal Loterías y Apuestas del Estado, que sucede a la entidadpública empresarial preexistente, y cuyos premios seguirán estandoexentos en el IRPF, como también lo estarán los premios procedentes delas apuestas mutuas deportivo-benéficas, juego que sin embargo ahorasí estará sujeto al nuevo impuesto al no ser una lotería.

Por lo que se refiere a los sujetos pasivos y demás obligados tribu-tarios, contribuyentes lo son quienes operen, organicen o desarrollen lasactividades gravadas por este impuesto. Es sin embargo en la otra cate-goría de obligados tributarios, la de los responsables, donde sí se pro-duce una verdadera modificación por la ampliación de supuestos. Juntoal tradicional supuesto de responsabilidad solidaria de los dueños yempresarios de los locales o ahora infraestructuras donde se celebren yante las evidentes probabilidades de no identificar los juegos remotoscon un determinado espacio físico, también se establece la condición deresponsables solidarios de «los medios de comunicación a través de losque se difundan, los medios publicitarios y cualquier entidad que publi-cite de cualquier forma estas actividades, cuando no hubieran consta-tado que se celebran u organizan con los necesarios títulos habilitanteso comunicaciones».

Para poder quedar al margen de esta responsabilidad se estableceque estas entidades podrán solicitar a la Comisión Nacional del Juego lainformación necesaria para saber si una actividad cuenta con los títuloshabilitantes o se han efectuado las comunicaciones necesarias para sudesarrollo, de acuerdo con lo previsto en la Ley y demás normativaaplicable. Ahora bien, las certificaciones emitidas sobre la correcta situa-ción del operador podrán no evitar la derivación de responsabilidadcuando la fecha de presentación de la solicitud resultase posterior a lade la publicidad efectuada. Entrarían aquí sin duda alguna todas lassociedades deportivas que hoy tienen como patrocinadores a entidadesdedicadas a organizar apuestas por Internet, patrocinio que puede que-dar afectado en el futuro si algunas de esas entidades no deciden obte-ner los títulos habilitantes correspondientes.

Más amplia aún es la responsabilidad para el caso de actividadesde juego transfronterizas, pues lo serán también con carácter solidarioquienes ofrezcan, por cualquier medio, actividades de juego a personascon domicilio fiscal en España o quienes obtengan beneficios por el de-sarrollo del juego. La amplitud de esta formulación puede dar lugar a

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considerar responsables solidarios a la empresas de telefonía, que sinduda obtienen ingresos por la prestación del servicio de acceso a Inter-net, si bien cabe objetar que sus beneficios no se obtienen por el desarro-llo del juego salvo, en su caso, en servicios de tarificación adicional.

Por lo que respecta a la cuantificación, se establecen distintas posi-bilidades de base imponible, así como diferentes tipos de gravamenatendiendo a las diversas modalidades de juegos gravados, si bien nohay ningún supuesto de cuotas fijas.

En cuanto a la base imponible se establecen cinco posibilidades deconfiguración (cantidades destinadas al juego; cantidades destinadas aljuego menos premios; comisiones por organizar juegos cruzados; valorde los premios; e importe de tarificación adicional)10. De las distintasposibilidades, centraremos la atención en dos de ellas, en concreto lasrelativas a apuestas cruzadas y a la de los casos en que se empleaninstrumentos de tarificación adicional.

Por lo que se refiere a las apuestas cruzadas, en primer lugar debeseñalarse la inadecuada remisión al «artículo 3 del Real Decreto-Ley16/1977, de 25 de febrero, por el que se regulan los Aspectos Penales,Administrativos y Fiscales de los Juegos de Suerte, Envite o Azar yApuestas», pues en este artículo y a afectos de la base imponible en su

10. El apartado 6 del art. 48 se dedica a la base imponible, disponiendo: «La base impo-nible podrá estar constituida, según cada tipo de juego, por:a) Los ingresos brutos, definidos como el importe total de las cantidades que se

dediquen a la participación en el juego, así como cualquier otro ingreso que sepueda obtener, directamente derivado de su organización o celebración,

b) Los ingresos netos, definidos como el importe total de las cantidades que sedediquen a la participación en el juego, así como cualquier otro ingreso quepuedan obtener, directamente derivado de su organización o celebración, deduci-dos los premios satisfechos por el operador a los participantes.

Cuando se trate de apuestas cruzadas o de juegos en los que los sujetos pasivos noobtengan como ingresos propios los importes jugados, sino que, simplemente, efec-túen su traslado a los jugadores que los hubieran ganado, se entenderá que losingresos a que se refieren las letras anteriores son los definidos como tales en elartículo 3 del Real Decreto-Ley 16/1977, de 25 de febrero, por el que se regulan losAspectos Penales, Administrativos y Fiscales de los Juegos de Suerte, Envite o Azary Apuestas.En las combinaciones aleatorias con fines publicitarios o promocionales, la baseimponible será el importe total del valor de mercado de los premios o ventajasconcedidas a los participantes.En el caso de que el importe sea satisfecho a través de instrumentos de tarificaciónadicional, se considerara que la cantidad dedicada a la participación en el juego esel valor total del servicio (llamada telefónica, SMS u otros) que deba satisfacer elparticipante, excluido el impuesto indirecto correspondiente.

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número 3, los ingresos únicamente se tienen en cuenta para la cuantifi-cación de la tasa aplicable a los casinos, limitándose a disponer que serála base imponible para estos, los ingresos brutos que obtengan proce-dentes del juego, y para los demás casos, las cantidades que los jugado-res dediquen a su participación en los juegos que tengan lugar en losdistintos locales, instalaciones o recintos donde se celebren juegos desuerte, envite o azar.

Así pues, el citado artículo no define cuáles son esos ingresos bru-tos. Sí los define la norma reglamentaria que desarrolla ese preceptolegal, en concreto el art. 5.2,A) del Real Decreto 2221/1984, de 12 dediciembre, conforme al cual, se entenderá por ingresos brutos la diferen-cia entre el importe total de los ingresos obtenidos procedentes del juegoy las cantidades satisfechas a los jugadores por sus ganancias, aclarandocomo consecuencia de un previo criterio jurisprudencial que «No secomputará en los citados ingresos la cantidad que se abone por la en-trada en las salas reservadas para el juego». Por tanto, la remisión quehace el proyecto de ley en este punto resulta un tanto enigmática, loque en nada favorece el principio de seguridad jurídica, pudiendo pen-sar que, en definitiva, si el organizador no obtiene como ingresos pro-pios los importes jugados, sino que, simplemente, efectúa su traslado alos jugadores que los hubieran ganado, la base imponible vendrá dadapor la comisión que perciba por su mediación (ej. rake en póquer on lineo comisión de sala), o en la terminología del art. 3,c) in fine del proyectode ley «las cantidades o porcentajes que previamente el operador hu-biera fijado»; si es eso lo que se quiere que constituya la base imponibleque se diga claramente, y si no es ello, pues que se diga también paraaclarar si las cantidades destinadas al juego se deben integrar o no enla base imponible, pues de no integrarse sería un supuesto que puedecomportar una discriminación difícil de justificar respecto de otras mo-dalidades de juego.

El otro supuesto al que quiero hacer mención es el correspondienteal de juegos en los que el precio por la participación en los mismos seasatisfecho a través de instrumentos de tarificación adicional. Repáreseen que aquí no se está ante un supuesto de un determinado tipo dejuego o de otro, sino que lo definidor es la modalidad de pago del im-porte correspondiente, siendo aplicable cuando se empleen: «instrumen-tos de tarificación adicional». En este caso, la base imponible es la canti-dad destinada a la participación en el juego, entendiéndose por tal elvalor total del servicio (llamada telefónica, SMS u otros) que deba satis-facer el participante, excluido el impuesto indirecto correspondiente. De

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mantenerse esta redacción en el texto definitivo, puede producirse unacontradicción con el texto de la Ley del Impuesto sobre el Valor Aña-dido, que además el propio proyecto de ley modifica para adecuar laexención en el IVA de «las actividades que constituyan los hechos impo-nibles de los tributos sobre el juego y combinaciones aleatorias». Ya seha indicado anteriormente que el TEAC y la Audiencia Nacional, enrelación con la tasa sobre rifas, han resuelto que procediendo la sujecióna la misma no procede aplicar el IVA sobre el importe de la tarificaciónadicional. Sin embargo, con el texto proyectado se pretende compatibili-zar ambos gravámenes al hacer mención a que en la base imponible seincluye el importe total satisfecho, excluido el impuesto indirecto corres-pondiente, cuando al quedar ese importe sujeto al impuesto sobre activi-dades de juego debería estar exento del impuesto indirecto, tanto delImpuesto sobre el Valor Añadido, como del Impuesto General IndirectoCanario. Si todo el importe satisfecho integra la base imponible, y nosólo la tarificación adicional, no debería aplicarse el IVA sobre ningunamagnitud, mientras que si la base imponible lo fuera solamente el im-porte correspondiente a la tarificación adicional, el importe base de utili-zación de ese instrumento sería el que podría gravarse por el impuestoindirecto. Por tanto, el conflicto no sólo se mantiene, sino que se agudizay en perjuicio del jugador consumidor, e incluso puede dar lugar laredacción dada a que se interprete que hay una excepción a la proceden-cia de la exención en el impuesto indirecto correspondiente.

En cuanto a las cuotas que puedan resultar siempre serán resultadode la aplicación del tipo de gravamen correspondiente, no existiendocuotas fijas. Los tipos de gravamen consisten en alícuotas distintas, perosiempre proporcionales, y que van de la mínima del 7% para rifas deutilidad pública o benéfica, al 25% que es el porcentaje más generali-zado, siendo el aplicable a todo tipo de apuestas de contrapartida, a lascruzadas y a los juegos no especificados. Sólo cabe apuntar, para desta-car la diferencia entre un casino on line y uno presencial, que el primerose someterá a un gravamen del 25% y el segundo a un tipo mínimo del20% para bases entre 0 y 1.322.226,63 €, y a partir de aquí el 35%, 45%o 55%, éste último si supera los 4.363.347,88 €.

Además, está previsto que las Comunidades Autónomas, respectode las actividades que sean ejercidas por operadores, organizadores opor quienes desarrollen la actividad gravada por este impuesto con do-micilio fiscal en su territorio, puedan elevar hasta un máximo del 20 porciento los tipos establecidos, incremento que se aplicará, exclusiva-mente, sobre los importes jugados por quienes tengan su domicilio fiscal

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en su territorio y en principio aplicable sobre cualquier modalidad dejuego gravado, con independencia de que se territorialice su recauda-ción o no para la distribución a las Comunidades Autónomas. Se trata,en definitiva, de una hipótesis sobre la que pocos jugadores apostaríanpor su materialización, pues no sólo exige que en la Comunidad Autó-noma tenga su domicilio el organizador, dato fácilmente constatable,sino también el jugador y eso es algo que en los juegos remotos es prácti-camente imposible de conocer con seguridad.

Un ejemplo sencillo, que a pesar de la experiencia del impuestobalear sobre los premios de la lotería declarado inconstitucional por elTribunal Constitucional en sentencia núm. 49/1995 de 16 febrero, puedehaberse escapado a los redactores del proyecto, pondrá de manifiestolas consecuencias de esta ocurrencia: si la Comunidad de Madrid decideaplicar ese incremento en su importe máximo sobre las apuestas depor-tivas mutuas, estando domiciliada en su territorio la sociedad estatal deLoterías y Apuestas del Estado, ésta tendría que ingresar no sólo el 22%de las cantidades dedicadas al juego, sino también otro 4,4% sobre elimporte dedicado al juego por los domiciliados en la Comunidad y parafinanciar a ésta, sin que al jugador se le pueda exigir más por participar,salvo que en los puntos de venta sitos en dicha Comunidad (y así loexigiera la ley autonómica) se requiriera a los participantes que acredita-sen su domicilio fiscal para discriminar a quienes se les exige un preciou otro (que incluye la repercusión económica del impuesto que debesatisfacer la sociedad estatal), pues ese incremento no puede aplicarseal transeúnte que sella su apuesta en una administración de lotería deMadrid.

Ahora bien, esta previsión queda pendiente para ser eficaz de laadecuación necesaria del sistema de financiación autonómica y en eseproceso puede que se advierta de la improcedencia del establecimientodel incremento para determinados juegos.

Por lo que se refiere a la gestión del impuesto, ésta le correspondeal Estado, estableciéndose supuestos en los que el contribuyente debaúnicamente declarar y la Administración Tributaria liquidará el tributo,como es el de los juegos esporádicos (con liquidación administrativaprovisional a cuenta de la definitiva a practicar cuando se conozcanlos ingresos) y otros supuestos en los que se establece el régimen deautoliquidación (para juegos que se desarrollan continuamente, anual oplurianual), en cuyo caso la declaración y autoliquidación será trimes-tral, dentro del mes siguiente al del final de cada trimestre.

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4. INCARDINACIÓN DEL NUEVO IMPUESTO EN EL SISTEMA DEFINANCIACIÓN AUTONÓMICA

El proyecto de ley no califica en su parte dispositiva al tributo comocedido a las Comunidades Autónomas, aunque en la Disposición Transi-toria 6ª se establece un régimen transitorio para la cesión del Impuesto,sobre el que como se ha dicho se establecen competencias normativasa favor de las Comunidades Autónomas para incrementar el tipo degravamen. En la exposición de motivos se indica que «se regula la parti-cipación de las Comunidades Autónomas en el nuevo impuesto deljuego mediante la cesión de la recaudación obtenida por el gravamencorrespondiente a los ingresos por el juego de los residentes en cadaComunidad, reservándose el Estado lo recaudado por cuenta de los ju-gadores no residentes en España y por lo que corresponda a las apuestasmutuas deportivas estatales y las apuestas mutuas hípicas estatales».

La materia imponible del juego entra dentro de las cedibles a lasCCAA en los términos de la Ley Orgánica de Financiación de las CCAA,pero el alcance de la cesión de este nuevo impuesto debe ser fijadoconforme al régimen propio de la cesión de tributos (baste recordar queel art. 10.2 de la citada Ley dispone que se entenderá efectuada la cesióncuando haya tenido lugar en virtud de precepto expreso del Estatutocorrespondiente), de ahí que se contemple que las disposiciones «quesupongan territorialización del rendimiento y competencias normativaso gestoras de las Comunidades Autónomas en este impuesto estatal soloserán aplicables cuando se produzcan los acuerdos en los marcos insti-tucionales de cooperación en materia de financiación autonómica esta-blecidos en nuestro ordenamiento, y las modificaciones normativas ne-cesarias para su configuración y aplicación plena como tributo cedido».

Mientras ello se produzca se aplicará el régimen de participaciónprevisto en el núm. 11 del art. 48 para la distribución de la recaudación,en virtud del cual, la recaudación obtenida se distribuirá a las Comuni-dades Autónomas, en proporción a las cantidades jugadas por los resi-dentes de cada Comunidad Autónoma, si se trata de actividades que sehayan efectuado mediante sistemas de medios electrónicos, informáticoso telemáticos. En cambio, lo recaudado por el gravamen sobre las apues-tas mutuas deportivas o hípicas estatales, incluso si se efectúan me-diante medios electrónicos, informáticos o telemáticos, corresponderáal Estado.

Esta redacción es poco afortunada, pues quedando claro en princi-pio que sólo se distribuirá la recaudación correspondiente a las activida-

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des gravadas que se hayan efectuado mediante sistemas de medios elec-trónicos, informáticos o telemáticos, la reserva en favor del Estado de larecaudación del gravamen sobre las apuestas mutuas deportivas o hípi-cas estatales «incluso si se efectúan mediante medios electrónicos, infor-máticos o telemáticos», puede dar pie a pensar a sensu contrario que lasotras modalidades de juego estatal cuya participación no sea a travésde esos medios, también estaría incluida en la recaudación a distribuir,por ejemplo las cantidades correspondientes a la recaudación por el gra-vamen sobre combinaciones aleatorias o rifas.

Este sistema de participación presenta además otros problemas, porejemplo, que se tome como punto de conexión para la participación enla recaudación, la residencia de los jugadores y no el lugar desde dondese juega, de modo que no sólo no se cede la recaudación de los noresidentes en España, como se expresa en la exposición de motivos, sinoque tampoco se deberá ceder la recaudación correspondiente a la recau-dación obtenida por el juego desde una Comunidad Autónoma por ju-gadores no residentes en esa Comunidad pero que sí son residentes enEspaña, debiéndose ceder la cantidad correspondiente a esos jugadoresa sus respectivas CCAA de residencia. Por indicar algún supuesto evi-dente ¿cómo distribuir la recaudación de juegos en los que se ha partici-pado desde los equipos informáticos de un hotel o desde un equipoconectado por wifi a una red pública? ¿cómo distribuir la recaudaciónde juegos en los que se ha participado desde un teléfono móvil?.

La complejidad de este sistema hace presagiar que en el proceso deadopción de acuerdos del sistema de financiación autonómica, si no enel mismo trámite parlamentario del proyecto de ley, se altere el puntode conexión.

5. TASA POR LA GESTIÓN ADMINISTRATIVA DEL JUEGO: ENCONCRETO POR ACTIVIDADES REGULATORIAS

Para concluir será oportuno hacer referencia a otra de las noveda-des del proyecto de ley, que es la creación de la denominada tasa por lagestión administrativa del juego. Las tasas son tributos que se establecenpara financiar actividades o servicios que solicitan o provocan sus usua-rios, y en ese sentido si se dan las circunstancias apropiadas es razonableque se establezca este tipo de tributo.

El art. 49 del proyecto de ley contempla la citada tasa con diversi-dad de hechos imponibles, en concreto seis, cinco de los cuales son fácil-mente identificables con el sujeto obligado al pago, por referirse, afec-

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tarle o beneficiarle de modo particular, pero hay un hecho imponibleque no reúne esa característica, en concreto el relativo a «las actuacionesregulatorias sobre las actividades de juego desarrolladas por los opera-dores de juego, destinadas a sufragar los gastos que se generen por laComisión Nacional del Juego», lo que va a comportar que en el restodel régimen jurídico de la tasa se establezcan normas singulares paraesta modalidad.

La «tasa» de esta modalidad se devenga el 31 de diciembre de cadaaño, salvo si por causa imputable al sujeto pasivo perdiera la habilita-ción para actuar como operador en fecha anterior, en cuyo caso se de-vengará en el día en que tal circunstancia se produzca. Sujetos pasivosserán los operadores, organizadores y quienes celebren actividades dejuego, cuantificándose en 1 por mil de los ingresos brutos de explota-ción, siendo éstos el conjunto de ingresos que obtenga el operador deri-vados de la explotación de los juegos desarrollados en el ámbito deaplicación de esta Ley exceptuados los derivados de las loterías.

Asimismo se establecen una serie de autorizaciones a la Ley dePresupuestos y previsiones en relación con el equilibrio entre lo recau-dado y los costes del servicio, en concreto que:

«La Ley de Presupuestos Generales del Estado podrá establecer ensu caso anualmente el porcentaje a aplicar sobre los ingresos brutos deexplotación que obtenga el operador, tomando en consideración la rela-ción entre los ingresos del cobro de la tasa y los gastos ocasionados porel funcionamiento de la Comisión Nacional del Juego.

Se tomará como objetivo conseguir el equilibrio entre los ingresospor la tasa y los gastos derivados de la citada actividad realizada porel regulador.

No obstante, en caso de ser reducido el porcentaje en la Ley de Presu-puestos Generales del Estado al límite del 0,75 por mil del ingreso bruto,el superávit entre ingresos obtenidos y gastos, si lo hubiera, se ingresarápor la Comisión Nacional del Juego en el Tesoro Público, en los plazos ycondiciones que se establezcan reglamentariamente, teniendo en cuentasus necesidades de financiación».

En realidad se trata de un tributo que afecta la recaudación a unafinalidad concreta, la financiación de la Comisión Nacional del Juego,pero no puede calificarse en correcta técnica jurídica como una tasa, enla medida que grava los ingresos de los sujetos pasivos con independen-cia de que en concreto esos sujetos pasivos hayan contribuido o no agenerar los costes de funcionamiento de la Comisión Nacional delJuego. Ciertamente la ley posterior no está vinculada por la anterior,

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pero el régimen de esta tasa no se ajusta al patrón de este tipo de tributoformulado en la LGT y en la Ley de Tasas y Precios Públicos, con lo queen este punto se reproduce la problemática de la tasa sobre juegos desuerte, envite o azar, que sigue siendo calificada formalmente como tasa,pero su naturaleza es la propia de los impuestos. Si el tributo en cuestiónfuera creado por una Entidad local, los tribunales podrían expulsarlodel ordenamiento al no ajustarse a los criterios de cuantificación de lastasas, pero estando regulado en una ley se creará una nueva situaciónde convivencia de un impuesto con el traje de una tasa, algo que nosorprende en el ámbito de los juegos de azar, y que se mantendrá hastasu supresión.

6. CONCLUSIONES

De todo lo dicho con anterioridad podemos colegir que de nuevoestamos ante una ocasión perdida para ordenar en un único tributo laimposición sobre el juego, a la vista de que se quiere mantener la so-breimposición en relación con la imposición directa y la exención en elIVA. Se opta, sin embargo, por mantener la sobreimposición con unconjunto de tributos formado por aluvión, unos incompatibles entre sí(tasas sobre rifas y apuestas y tasa sobre juegos de suerte, envite o azarque son incompatibles con el impuesto sobre actividades de juego), yotro compatible (la tasa por actividades regulatorias), además de ser losingresos obtenidos por el organizador susceptibles de ser gravados enel IRPF o en el IS.

El régimen del nuevo impuesto, especialmente por los tipos de gra-vamen aplicables, y al que se debe sumar la tasa por actividades regula-torias, además no resuelve los problemas de control sobre operadoresno establecidos, y como instrumento para reducir la presencia de estosse establece un régimen de responsabilidad tributaria que lastra el patro-cinio deportivo.

Quizá hubiera sido una opción más apropiada, especialmente paralos juegos organizados por medios electrónicos, suprimir la exención enel IVA, aplicando el gravamen correspondiente con el régimen especialpara servicios electrónicos11, y al estar este impuesto entre los cedidos

11. Conforme al art. 359 de la Directiva 2006/112/CE del Consejo de 28 de noviembrede 2006 relativa al sistema común del impuesto sobre el valor añadido, «Los Estadosmiembros permitirán acogerse al presente régimen especial a todo sujeto pasivo noestablecido que preste servicios por vía electrónica a una persona que no tenga lacondición de sujeto pasivo del impuesto que esté establecida en un Estado miembro,o que tenga en él su domicilio o residencia habitual. Este régimen se aplicará a todos

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a las CCAA, es posible su territorialización para la distribución de lorecaudado en los términos fijados en el sistema de financiación au-tonómica.

Estas Jornadas sobre «La consolidación del juego on line: realidadesy deseos», requerían hacer referencia a la realidad, que creo que ha sidosuficientemente descrita con lo dicho hasta aquí, incluso la manifesta-ción de considerar más apropiada la supresión de la exención en el IVAes ya de por sí un deseo. Pero no el único que me atrevo a expresar. Ala vista de las posibilidades del juego on line, así como de la existenciade regímenes específicos más o menos gravosos en otros Estados euro-peos, una desiderata para no discriminar entre los países miembros dela UE, es la de que pueda fijarse por la propia Unión Europea un im-puesto sobre los ingresos brutos de modo homogéneo en todo el territo-rio comunitario y como recurso propio, que conferiría seguridad a ope-radores y jugadores, cuya información facilitaría la imposición directaen cada Estado miembro, y por otro lado cabría la sujeción y no exen-ción en el IVA, permitiendo a los organizadores deducir el IVAsoportado.

los servicios así suministrados en la Comunidad», y que la Ley del IVA recoge enlos arts. 163 bis y siguientes.

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Capítulo 5

Aspectos penales del juego virtualMANUEL MARCHENA GÓMEZ

Magistrado del Tribunal Supremo (Sala 2ª)

SUMARIO: 1. INTRODUCCIÓN Y PRESENTACIÓN. 2. LOS ASPECTOS PENALES DELJUEGO VIRTUAL. 3. SITUACIÓN JURÍDICA ACTUAL: FALTA DE REGULA-CIÓN, DE PROPUESTAS Y DE LEYES.

1. INTRODUCCIÓN Y PRESENTACIÓN1

En la Fundación Codere uno de nuestros objetivos es poner en valory dar relieve al análisis económico del juego. Esta intención recoge pun-tos de vista diferentes: las nuevas tecnologías, el empleo que genera elsector, cuestiones fiscales y administrativas, en fin, lo que conocemoscomo marco de la política pública del juego de azar. Y en ese sentido,por ejemplo, se ha presentado una enmienda al art. 1 del proyecto deLey que pretende poner de manifiesto que la regulación que suele hacereste sector tiene mucho que ver, además de con otras muchas cuestiones,con su relevancia económica. Es esta una de las aspiraciones de la Fun-dación Codere y en la misma dirección va también orientada la inmi-nente publicación de una obra sobre el contrato de apuestas2 (por lotanto una visión civilista, del juego y del derecho del juego) y tambiénel libro sobre Juego on line3 que deseamos que su publicación coincidacon la aprobación por las Cortes Generales del proyecto de Ley de Regu-lación del Juego.

1. Introducción y presentación del conferenciante realizada por Rafael CATALÁ, miembrodel Patronato de la Fundación Codere. (Nota de los eds.).

2. LÓPEZ MAZA, S., El contrato de juego y apuesta en el ámbito civil, Pamplona, Aranzadi,2011. (Nota de los eds.).

3. PALOMAR OLMEDA, A. (Dir.) y otros autores, El Juego On Line, Pamplona, Aranzadi,2011. (Nota de los eds.).

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MANUEL MARCHENA GÓMEZ

Lo cierto es que ese es el enfoque multidisciplinar que pretendemosabordar y en el que necesariamente debemos incluir el derecho penal,por cuanto que desde los orígenes de la regulación del juego en Españahan acompañado al marco jurídico del sector las visiones asociadas conel derecho penal identificadas tanto con el origen de la actividad4 comocon la concreta situación en el año 1977 (cuando se despenaliza), asícomo con el hecho de que se trate una actividad con una parte de elladesarrollada en régimen de monopolio por las administraciones públi-cas y protegida excepcionalmente por el derecho. Los que han tenidola oportunidad de leer ya el proyecto de Ley de Regulación del Juegoreconocerán en su exposición de motivos la cita de cuáles son los títulospor los cuales se interviene en este sector, que tienen que ver con lagarantía del orden público y la prevención del fraude. Sin embargo,junto a ese enfoque, que parece que justifica legítima la intervenciónpública en esta materia, el proyecto prevé la derogación de la tipologíapenal que actualmente existe dada la derogación de las normas sobrejuego contenidas en la Ley de Prevención del Contrabando. Por lo tanto,da la sensación que se estuviese eliminando la sanción penal para eldesarrollo de estas actividades. Es cierto que entre las enmiendas de losgrupos parlamentarios hay varias de ellas dirigidas al mantenimientode esta norma de reproche penal para aquellos que realizan actividadessin licencia para ello, siendo cierto –como se recoge en otro capítulo–que el modelo de sanción administrativa que establece el proyecto tienesistemas intensivos de prohibición a los medios de comunicación, a lasentidades financieras y a los prestadores de servicios de la información,que es sin duda relevante. Sin embargo, todavía somos algunos los quepensamos que la sanción penal refuerza ese reproche.

En particular hay dos enmiendas presentadas, por grupos parla-mentarios tan distintos, como el Partido Popular y el Bloque Naciona-lista Galego y que van en la misma dirección: mantener en vigor lareferencia a la Ley de Prevención del Contrabando y la asociación conblanqueo de este tipo de actividades. Por otra parte, como ha expuestocon detalle Rafael ANDRÉS, tanto en Francia como en Italia, la sanciónpenal de las actividades ilícitas en este sector está en vigor: buscamoshabitualmente referencias de derecho comparado para justificar y legiti-mar la sanción que aquí está muy claramente marcada. Por esto, nos

4. Véase ROMERO RODRÍGUEZ, J. R.: «La normativa de los juegos de azar. Derecho internoy referencias a normativa de la Unión Europea», págs. 125-153, en El Juego de Azar yla Sociedad Española, CASES MÉNDEZ, J. I. (Coord.), Madrid, Codere, 2007. (Nota delos eds.).

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5. ASPECTOS PENALES DEL JUEGO VIRTUAL

parece que el enfoque desde el ámbito de la exuberancia también aportasin duda a nuestro sector y por eso, la ponencia de Manuel MARCHENApara su dictado. Simplemente quería poner en manifiesto la calidad jurí-dica del ponente, el rigor analítico y la creatividad con la que sueleabordar las diversas cuestiones que le son planteadas –como podráncomprobar– y que tras el tiempo que lleva en la Sala Segunda del Tribu-nal Supremo empieza a ser autor de algunas de las piezas más relevan-tes en asuntos absolutamente complejos como son los que suelen estarresidenciados en esa sede judicial. Le quiero agradecer personalmenteel que haya aceptado acercarse a un sector singular que no suele estaren el radar de los profesionales del derecho penal y gracias a su disponi-bilidad tenemos la oportunidad y la fortuna de contar hoy con su refle-xión en torno al juego y al derecho penal. Manuel MARCHENA es Licen-ciado en Derecho, con premio extraordinario de fin de carrera, tambiénDoctor en Derecho y miembro de la carrera fiscal desde hace ya algunosaños donde ha desempeñado destinos relevantes como fiscal del Tribu-nal Superior de Justicia de Canarias, Fiscal jefe de la Secretaría Técnicade la Fiscalía General del Estado y Fiscal también en el Tribunal Su-premo. Como fruto de esa carrera ha alcanzado un nivel superior quees la de ser en la actualidad Magistrado de la Sala Segunda del TribunalSupremo. Además de su actividad profesional asociada con la Magistra-tura y la Fiscalía, también desempeña actividades académicas desdehace unos años en la Universidad Autónoma de Madrid donde es Profe-sor de Derecho Procesal, además de interviniente en diversas activida-des de Máster Jurídicos asociados con la Facultad de Derecho deICADE. También es autor de numerosos libros y artículos algunos delos cuales han merecido reconocimiento como fue la Vigésima Edicióndel Premio La Ley, que valora investigaciones novedosas, y que en sucaso estuvo asociado con las implicaciones jurídico penales del correoelectrónico, reconociendo que su aportación fue tremendamente in-novadora.

2. LOS ASPECTOS PENALES DEL JUEGO VIRTUAL

Quiero agradecer a la Fundación Codere su amabilísima invitacióna estas jornadas y por supuesto también a ustedes su presencia, su pa-ciencia y su atención en estas horas de la mañana que ya invitan allegítimo ejercicio del derecho de deserción para empezar a disfrutar elfin de semana. El capítulo de agradecimientos estaría incompleto si nome refiriera claro es, a mi amigo Rafael Catalá al cual conocí cuando eraSecretario de Estado de Justicia, y no sé si lo que compartíamos era

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parcela funcional o «andamio» pero juntos tuvimos que poner en común–en la época en la que yo estaba en la Jefatura de la Fiscalía General delEstado– muchos proyectos, algunos incluso de reforma legislativa degran alcance y otros de gestión en el ámbito de la administración dejusticia. Es mi amigo y a él quiero agradecerle también las cariñosaspalabras de presentación.

He contado en más de una ocasión pero lo vuelvo a repetir ahora:tenía un profesor hace mucho tiempo que siempre me decía que cuandose da una charla de estas características la clave del éxito es mantenerun todo que permita que los que están despiertos no se duerman perotambién que los que ya están dormidos no se despierten, con lo cual lesaseguro que me voy a centrar en un compromiso de brevedad. Ya sabenque la Constitución prohíbe los tratos inhumanos y degradantes y creoque cualquier intervención que vaya más allá de 40 minutos autoriza yhace legítimo el murmullo de desaprobación, por lo que, los primerosmurmullos serán interpretados por mí como una invitación a poner tér-mino a mi charla. También saben que en la distribución de ponenciasme ha tocado hablar de los aspectos penales del juego virtual, y lo pri-mero que podría plantearse claramente un observador ajeno a este tipode debates es: «Ah bueno, pero ¿el juego virtual tiene aspectos penales?»¿Quién lo diría? Y a continuación podríamos preguntarnos y plantear-nos: ¿La práctica clandestina no autorizada del juego conlleva algúntipo de responsabilidad penal? Y esta pregunta yo creo que no es frívola,es una pregunta que se basa en una percepción extraña de lo que es larealidad en nuestro sistema penal, estaría muy justificada incluso desdela posición de algunos juristas. Si ustedes echan un vistazo a las memo-rias de la Fiscalía General del Estado que son especialmente recomenda-bles, sobre todo los anexos estadísticos, cuando alguien trata de bucearen esas cifras terminológicas se puede llegar a la sorpresa de que allíhay capítulos relacionados con los robos, defraudaciones, falsedades,etcétera, pero, sin embargo no existe nada relacionado con el juego. Síhubo una época histórica en la cual si existía un capítulo estadísticoque se titulaba: «Diligencias Previas incoadas en relación con los juegosilícitos». Ya no existe, de tal manera que ni siquiera existe la referenciaal juego como una categoría sustantiva desde el punto de vista crimino-lógico. Deberíamos acudir a la categoría de contrabando. Pero inclusotambién ahí, en ese capítulo de contrabando, no existe una parcela espe-cífica que se refiera al juego.

Si pensamos que las memorias de la Fiscalía General del Estado noaportan nada desde este punto de vista, voy a ver qué es lo que dice

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cualquier base de datos donde se recojan las últimas sentencias de losdistintos órganos jurisdiccionales. Si «pinchamos» –y yo lo he hechohace un par de días en sentencias de Provinciales– si escribimos «juego»no encontramos nada, si ponemos «contrabando» si aparecen algunas.Observarían ustedes que no ha habido muchas, hay una actividad bas-tante apreciable entre los años 2005 y 2006, y ahí se para y la últimarelacionada con el juego es una sentencia de la Audiencia Provincial deOviedo, de 31 de julio de 2009. Fíjense en la fecha: se ve que al magis-trado le planteó muchas dudas el régimen jurídico penal del juego y lodejó para el día antes de marcharse de vacaciones. En esa sentencia loque hace es desestimar la apelación que entabla el condenado por unjuzgado de lo penal y confirmar la vigencia de un régimen prohibitivoen relación con la práctica de juego clandestino y, en definitiva, confir-mar esa sentencia condenatoria.

En el ámbito del Tribunal Supremo existe también una sentencia,de junio del año 2007, cuya ponencia es de José Manuel Maza, excelentemagistrado que curiosamente redacta la ponencia y formula un votoparticular que no está relacionado con lo que son las dudas sobre lavigencia jurídica de ese régimen de incriminación del juego. Esto es loque tenemos desde el punto de vista jurisdiccional, es decir, hay unaespecie de parón en la persecución penal del juego. Lo primero quetenemos que plantearnos es si ese parón está o no justificado. Les anti-cipo mi criterio: creo que hoy en día nadie puede sostener la idea delque el tratamiento penal no existe, porque indudablemente hay una acti-vidad penalizada que es la práctica clandestina de un juego no autori-zado. Veremos ahora los problemas que ha habido, desde el punto devista jurídico, para afirmar la tipicidad de estos delitos, pero si ustedesme preguntan diría además que el juego debe seguir incriminado, esdecir, que el tratamiento penal del juego no debe pasar a la historia nisiquiera como consecuencia de estos vientos de reforma que soplan enrelación con el sector.

Partamos de una base: estoy absolutamente convencido que cual-quier jurista a la hora de abordar lo que es el Derecho Penal tiene quehacer suyos principios como la intervención mínima, el carácter frag-mentario del Derecho Penal, la idea de que el Derecho Penal es carácterde ultima ratio, sólo debe intervenir cuando ya han fracasado los demásregímenes sancionadores como el Derecho Administrativo. La afirma-ción que yo acabo de hacer relativa a que el juego no autorizado deberíaser constitutivo de un ilícito penal es una afirmación que está plena-mente conectada a estos principios, es decir, la idea de que en torno al

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juego ilícito, no autorizado y no controlado, convergen bienes jurídicosdel máximo rango axiológico, es algo que no necesita ser especialmenterazonado. Es cierto que el primero de ellos se hace muy visible, es elinterés financiero del Estado, esto se ha dicho por muchos, pero fíjenseque no solamente es el problema de los intereses financieros del Estadolo que justifica la incriminación de numerosísimas figuras delictivas. Fí-jense en que existen estudios que hablan de cómo las quiebras en elsistema de persecución del juego ilícito son el caldo de cultivo que generauna atmósfera que lo que hace es, precisamente, propiciar toda una seriede figuras delictivas tales como el blanqueo de capitales, la defraudacióntributaria y los tratamientos de deficiencias del sistema, incluso se hablatambién de la posibilidad de graves atentados a lo que constituye elrégimen jurídico de la protección de datos o la introducción de «troya-nos» en los software que son necesarios para jugar on line. Todo estetipo de bienes jurídicos pueden quedar afectados como consecuencia deesta actividad no controlada.

Si me preguntaran: ¿la incriminación del juego es obligada a la vistade los bienes jurídicos que están convergiendo sobre esta materia? Res-pondería que sí. No estaríamos defendiendo ni mucho menos la puni-ción de una conducta puramente simbólica o testimonial ligada a lanecesidad de mandar mensajes sin imperativos no justificados a la socie-dad. Efectivamente hay razones que justifican la incriminación del juegoy por supuesto todo lo que estoy afirmando es extensible al juego on line.Anteriormente el profesor Germán ORÓN ha indicado algo tan elementalcomo que entre el juego on line y lo que es el juego convencional porllamarlo de algún modo, y respecto a los principios de la punición, nodebería existir ninguna diferencia. Si existiera es una diferencia pura-mente metodológica aunque quizá en una futura e hipotética tipicidadconvendría hacer algún matiz para que la acción típica cogiera ese «aire»que da esa posibilidad de la comisión de éstas en el ámbito de internet.Algo similar a lo que sucede con la estafa informática, que participa detodas las reglas generales de la estafa común, lo que ocurre es que seutiliza la referencia al artificio engañoso, al artificio informático. Pero esque incluso en esta idea que quiero transmitirles de que sostener laposibilidad de mantener la incriminación del juego es sostener algocompletamente acorde con los principios que están en la médula delderecho penal, es algo también que se deriva de un examen de nuestrocódigo. Ustedes tienen que pensar que el Código Penal en el artículo361 castiga la actividad relacionada con el deporte, el «dopping», fíjensecomo el legislador español no tiene ningún problema a la hora de san-

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cionar con una pena privativa de libertad de hasta dos años aquel quequebranta el juego limpio en el deporte. El juego limpio en el deportese ha convertido en un valor que ha justificado recientemente redadas,en definitiva persecuciones penales que se han extendido durante másde dos años. Recientemente en España, a partir del 23 de diciembre de2010, sobornar a un árbitro en una competición deportiva está castigadocon una pena de hasta cuatro años de cárcel. Pero no solamente hay esto.Ahora el artículo 333 del Código Penal entre los delitos relacionados conla flora y la fauna castiga la introducción de flores no autóctonas de talmanera que puedan provocar una ruptura del equilibrio biológico y locastiga también con pena de hasta dos años.

Por tanto, a la vista de estos criterios de política criminal, sostenerque lo que está relacionado con actividades que pueden fomentar deli-tos tan graves –como los que acabo de indicar– no son merecedores deun reproche penal desde la perspectiva del principio de intervenciónmínima indudablemente no tiene mucho sentido. Deberíamos plantear-nos a qué obedece el que no exista una verdadera conciencia de antijuri-cidad en relación con el juego clandestino. Tenemos que hacer referenciaa dos grandes problemas: el primero es de tipicidad, y el segundo es deperseguibilidad y más si nos referimos al juego on line.

Respecto al problema de tipicidad, ¿por qué no existe esa concienciade antijuricidad? Por una razón muy sencilla: la tipicidad en el delitode juego es una tipicidad extravagante o pintoresca pero efectivamentees una tipicidad extraordinaria. Si acudimos al Código Penal o compra-mos cualquier texto legislativo para ver cómo están regulados los aspec-tos penales del juego y examinamos el índice, no vamos a encontrarabsolutamente nada porque no está ahí, ya que existe una ley especial.Aunque la tendencia en el Derecho Penal es contraria al mantenimientode leyes especiales y el deseo es de incorporar al derecho codificado loque constituyen las figuras delictivas más relevantes con la finalidad demandar un mensaje claramente incriminatorio a todo aquel que infringelas conductas que en ese texto –el Código Penal– están asociadas a unapena. ¿En qué ley habría que «bucear» para encontrar algo relacionadocon el juego? Pues en la Ley de Contrabando de 12 de diciembre de1995. Pero fíjense: si ustedes se compran un manual o un texto dondese recojan las leyes penales especiales, se encontrarán también que den-tro del delito de contrabando no se menciona la palabra juego. ¿Dóndeestá el delito? ¿Cómo lo debo buscar? Pues tiene que ir usted a una Leyde Presupuestos Generales del Estado, 42/2006, que en la medida quela ley de contrabando considera delito a partir de una determinada

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cuantía, establece que todas las operaciones relacionadas con los sopor-tes materiales para la práctica de juegos de azar, apuestas, etcétera, seconsideran géneros prohibidos, y la Ley de Presupuestos Generales delEstado define entre los elementos prohibidos estos soportes relaciona-dos con el juego, utilizando la metodología remisoria. Ahí emerge eltipo penal relacionado con la práctica de juegos clandestinos. Fíjense enel largo camino que ha tenido que recorrer un jurista para encontrar eltipo penal en el que se castiga la práctica de los juegos no autorizados.Pero ¿la Ley de Contrabando no fue declarada precisamente contraria auna Resolución de la Ley de Justicia de la Comunidad Europea, a losprincipios de libertad, de mercancías, etcétera? Pues efectivamente esasí, lo que sucede es que este precepto ha servido de referencia típicapara la incriminación de estos delitos. No es extraño que con este régi-men jurídico muchas Audiencias Provinciales se hayan negado inclusoa aplicarlo y han dictado sentencias absolutorias al entender que estaforma de incriminar los delitos relacionados con la práctica de juegoclandestino es contraria al principio de tasatividad y de seguridad jurí-dica. El ciudadano tiene que saber con un mensaje muy nítido: el quematare será castigado, el que tomare las cosas ajenas con fuerza, etcétera. Peroel delito de juego ilícito ¿en qué consiste? ¿Cómo lo puedo yo ver? Hahabido numerosas sentencias que han negado la aplicación de este régi-men remisorio para resucitar la figura penal del juego ilícito, hasta elpunto también de que dio lugar a una sentencia del Tribunal Constitu-cional (TC), la sentencia 34/2005, en la que se despejaron todas las in-cógnitas. El TC mantuvo que el régimen no es el ideal pero la técnicade la ley penal en blanco, máxime en este tipo de incriminación y enesta clase de actividades, es perfectamente válida y acorde con los man-datos o los principios derivados de nuestro sistema constitucional. Y apartir de ahí, ya nadie puede cuestionar que España tiene un régimenpenal que abarca la práctica de juegos clandestinos.

Debemos fijarnos en lo llamativo del tema que incluso con esta sen-tencia todavía no se percibía una tendencia a la persecución penal deestas figuras, hasta el punto de que la Fiscalía General del Estado tuvoque promulgar la Circular 3/2005 en la que advertía a todos los fiscalesque esa figura existía y que, en cualquier caso, la organización de rifasilegales ajenas a la autorización que concede el Estado, era constitutivade delito. Solamente eso se les decía a los fiscales, los cuales han deactuar conforme al principio de dependencia jerárquica. Exponía que enlos casos más graves deberían promover la persecución de estas figurasdelictivas ante la Audiencia Nacional. Con la intención, además, de aco-

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modar la persecución de lo ilícito a lo que son las reglas de competencia,también se debía otorgar el rango criminológico a algunas de estas acti-vidades delictivas que eran denunciadas a diario y de forma infructuosaante los tribunales de justicia. Este es el sistema penal que tenemos,manifiestamente mejorable.

¿Cómo habría que mejorarlo? El problema que se me plantea es quesiento cierto estremecimiento cuando alguien promueve una reformadel Código Penal. Nuestro Código Penal esta maltrecho desde el año1995: ha sido modificado veinticinco veces. Esto es absolutamente iné-dito en cualquier país europeo, pero no solamente ha sido modificadoveinticinco veces sino que habiendo entrado en vigor el 23 de diciembredel año 2010, en este mismo año de 2011 la Ley 3/2011, de 28 de enero,que modifica la Ley del Régimen Electoral General, a través de su Dis-posición Segunda vuelve a modificar el Código Penal que entró en vigorprácticamente cuatro semanas antes. Lo camufla con una corrección deerrores pero no es tal, porque se trata de una reforma de conceptos, ypor supuesto, de algunas tipicidades. Pero no acaba aquí. Recientementeel Consejo General del Poder Judicial y cuando digo recientemente, ha-blo de dos semanas, por unanimidad aprobó una moción con el fin delinstar al gobierno para una reforma del Código Penal a fin de adecuarlos nuevos preceptos a una lucha más eficaz en materia de violencia degénero y violencia doméstica. Con lo cual, quiero manifestar desde estatribuna que si además hay que modificar el Código Penal para haceruna tipicidad más acorde con las exigencias del principio de seguridadjurídica en materia de juego me da hasta recato, pudor y un poco devergüenza. Pero lo que sí es cierto es que esa tipicidad debería incorpo-rarse, por la vía de una incriminación más clara, a los aspectos relaciona-dos con una parte especial del Código Penal.

Cuando se aprueba el Código Penal de 1995 existe mucha legisla-ción especial, por ejemplo en materia de caza que fue incorporada a esecódigo con absoluta naturalidad y como lo exigían razones metodológi-cas de primer orden. Pero en definitiva, se modifique o no se modifique,de alguna forma hay que tener clara la idea de que estamos ante unaconducta que es constitutiva de delito y es una conducta que, como tal,debe ser perseguida por los tribunales. Sin embargo, ¿cuál es el pro-blema? Es un problema de tipicidad, pero también es un problema deperseguibilidad y cuando hablo de éste ya no me estoy refiriendo a estafalta de conciencia sobre la necesidad de poner término a un foco delic-tivo relacionado con prácticas clandestinas o no autorizadas del juegoconvencional on line sino que me estoy refiriendo a las dificultades para

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la persecución del juego on line, persecución penal cuando esté justifi-cada así como, en general, de todo delito cometido a través de internet.

3. SITUACIÓN JURÍDICA ACTUAL: FALTA DE REGULACIÓN, DEPROPUESTAS Y DE LEYES

¿Por qué internet es un espacio de libertad pero también se estáconvirtiendo en un espacio de impunidad? En mi opinión la razón queexplica esta dificultad para la perseguibilidad de los delitos cometidospor internet es muy sencilla: los juristas estamos todavía con la «sacu-dida conceptual» que ha provocado que nos hayan destrozado algunasde las categorías que nos proporcionan seguridad analítica en materiapenal, ¿Por qué? Todos sabemos que en el ámbito del derecho penal elprincipio de territorialidad fija fronteras y que salvo determinados deli-tos sometidos a una persecución de carácter universal el ámbito territo-rial es el definido por la capacidad de ejercicio de la función jurisdiccio-nal que es manifestación de la soberanía en cada Estado. Esta idea esuna idea elemental. Sin embargo ¿dónde se cometió el delito? es la pri-mera pregunta que se hace cualquier juez cuando le llega un atestadode la guardia civil, de la policía o sencillamente alguien quiere haceruna denuncia o querella; antes se decía: en la zona fronteriza entre Cuencay Valencia. El problema está en que internet es la negación de la territo-rialidad. Internet si por algo se define es precisamente porque no tieneterritorio, esto es, porque no tiene fronteras. El delito en internet zigza-guea, el delito sigue unas rutas que permiten en la mayoría de las ocasio-nes asegurar la impunidad. Entonces, si con carácter general es difícilperseguir el delito en internet, ¿qué podemos decir ahora de la persecu-ción de un delito relacionado con el juego o la práctica clandestina dejuegos on line cuándo estamos precisamente en un entorno digital dondelas dificultades son todas? ¿Cómo se enjuician y cómo se investigan losdelitos cometidos por internet?.

Al respecto ha habido numerosas propuestas, algunas de ellas re-sultan insólitas o absolutamente originales. Hay quien sostiene que laúnica manera de perseguir de forma adecuada los delitos por internetes creando los magistrados y tribunales virtuales. Los magistrados esta-rían por encima de cualquier jurisdicción, esto que parece una osadía,en el ámbito de arbitraje internacional e incluso en la adjudicación denombres de dominio ha funcionado de una forma relativamente acepta-ble. Esta propuesta proviene del derecho anglosajón: en Estados Unidos,autores de mucha solvencia están transmitiendo la idea de que mientras

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los tribunales estén asociados a la idea de territorialidad estamos perdi-dos en la lucha, no solamente contra el juego on line delictivo sino contrala inmensa mayoría de los delitos cometidos a través de internet.

La figura del magistrado virtual es perfecta pero mientras no existael guardia civil virtual o el policía virtual y la cárcel virtual, o el embargovirtual, la posibilidad de ejecución de sentencias virtuales evidente-mente podría conducirnos a un derecho penal puramente simbólico. Seha dicho –y esto lo han proclamado procesalistas del máximo nivel aca-démico– que hay que convencerse de que la persecución de delitos co-metidos a través de internet exige la creación de tribunales internaciona-les. Pienso que esto no resuelve el problema: el tribunal internacionalno debe crearse en atención a la metodología ejecutoria, es decir, a queel delito se cometa o no a través de internet sino, fundamentalmente,atendiendo a la categoría del bien jurídico implicado. Podemos entenderque un delito de genocidio u otros delitos como la prostitución, corrup-ción de menores, torturas, etcétera, si pueden ser enjuiciados por tribu-nales internacionales, pero claramente la dificultad fundamental está enimaginar que unas injurias en un foro tendrían que ser objeto de unaquerella en un tribunal internacional. No tiene mucho sentido.

En consecuencia, hasta que alguien acierte con la fórmula, ¿qué po-demos hacer? Creo que tendríamos primero que sacarle todo el juegoque ofrece (que el Tribunal Supremo ha proclamado en varias ocasiones)el principio de ubicuidad. Es decir, el delito se entiende cometido en ellugar donde se verifica la acción, en el lugar donde se produce el resul-tado o incluso en el lugar donde se desarrollan cualquiera de los ele-mentos del tipo objetivo. Es decir, si la actividad clandestina se realizadesde aquí, el delito se comete aquí, con independencia de que el servi-dor esté en Filipinas. La idea también es que, como se señala en algunosde los trabajos realizados, debe tenerse muy claro algo que muchas ve-ces se olvida y es la irrelevancia jurídica de las rutas telemáticas detránsito. Es decir, cabe imaginarse que el servidor está en Filipinas, deahí se redirecciona a Canadá, de Canadá va a Australia, de Australia aTorrejón de Ardoz y de Torrejón de Ardoz vuelve a Brasil. Esto es irrele-vante desde el punto de vista de la comisión del delito, no hace faltaseguir la ruta telemática para saber donde se ha cometido. Si alguno delos elementos del tipo objetivo se comete en territorio español induda-blemente este delito tendría que ser perseguido en España. También hayotro principio que está recogido en el Convenio sobre el Cibercrimendel Consejo de Europa que se firmó en Budapest en el año 2001, queintroduce un precepto que también ofrece muchas posibilidades y es en

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los casos de conflictos jurisdiccionales optar por el llamado principio dejurisdicción más adecuada. ¿Cuál es la jurisdicción que debe hacersecargo de la incriminación? Pues mire usted la más adecuada: si el ciuda-dano que regenta la página web está aquí, pues aquí; si la actividadclandestina se ha desarrollado allí, pues allí. El problema está en queesta jurisdicción del crimen es del año 2001 y su proceso de ratificaciónha sido lentísimo; España lo ratificó el año 2010 y claramente esto plan-tea serios problemas de obsolescencia jurídica, porque diez años en elmundo telemático es casi un siglo y algunas fórmulas que se sugierenen ese acuerdo han perdido verdadera vigencia.

Algo está cambiando en internet; algunas de las afirmaciones quese pueden hacer en esta materia pueden no gustar pero creo que tienerazón Lawrence Lessig profesor de Derecho Constitucional en los Esta-dos Unidos y que ha escrito una monografía que creo es la que mejorexplica –por lo menos la que mejor intenta solucionar– la problemáticade la persecución de delitos en internet, que se llama «El Código 2.0»(2009)5 e indica que internet está condenado a muerte si no cambia supropia arquitectura digital. Esa arquitectura digital debería ir llevándo-nos a una transformación desde la cultura del anonimato a una culturade la identificación digital que actúe como presupuesto legitimante delejercicio de determinadas actividades. Este código de identificación digi-tal no debería ser exigido en todas las fronteras o en todos los aspectosde la realidad ligada a internet pero sí en la práctica de determinadasactividades de tal manera que correspondería a una clandestinidad per-seguible simplemente por no ser identificable la persona que está detrásde esa actividad o el responsable de esa web. Podría introducir una ideanovedosa que por supuesto estoy convencido que provocará el rechazode buena parte de los usuarios de internet como ese espacio de libertad–yo me sumo a esta idea– pero creo que esta idea no es incompatiblecon algunas fórmulas de control en las que el ejercicio de determinadasactividades requiera ese presupuesto habilitado. De lo contrario estare-mos ante una situación en la que también se ha afirmado que internetpuede morir de éxito. Puede que lleguemos a una situación en la quetodos los instrumentos jurídicos que tenemos para resolver las dudasque nos asaltan, poco a poco, puedan ser suficientes.

5. El Código 2.0 es una actualización del libro del abogado y catedrático de derechoLawrence Lessig El código y otras leyes del ciberespacio publicado en 2006. El libroactualiza los contenidos desarrollados en este último sobre el derecho en Internet,aboga por conseguirlos mediante el uso masivo de software libre, material CreativeCommons y mediante la liberación al dominio público de todo material protegidopor derechos de autor lo antes posible. (Nota de los eds.).

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Termino simplemente indicando que algunas de las dificultades enla perspectiva de la persecución de estos delitos se plantean porque–antes hablaba de la territorialidad– estamos intentando explicar las le-gislaciones jurídicas de internet con legislaciones que fueron construidasen el primer escalón de constitucionalismo liberal y que tienen que sermoduladas, probablemente también enriquecidas, para ser entendidasde manera distinta. Ahora me estoy refiriendo a la intimidad. Es ciertoque la intimidad ha evolucionado, es más amplia la privacidad que sóloen el ámbito de la protección de datos, pero intentar explicar todas lasdificultades procesales de la persecución de los delitos on line a travésde la categoría de la intimidad resuelve muy pocos problemas, es más,se está produciendo un concepto generacional de intimidad que nosobliga a enriquecer el sustrato, el contenido material de este derecho yadaptarlo a la propia realidad de internet. En alguna ocasión he dichoque generacionalmente hay una juventud que entiende la intimidad deuna manera distinta a como la hemos entendido nosotros. Es más, estoyen condiciones de afirmar que la intimidad por algunos se entiende deuna manera muy distinta: la generación actual participa de la idea deexhibicionismo que a nosotros nos resulta absolutamente rechazable; yfíjense en la paradoja que representa que un Estado, o que una Comuni-dad Autónoma, tenga que recordar a los jóvenes que no ofrezcan datosen internet. Estamos hablando del Estado sobre el que nos avisaban queera ese ojo que todo lo controlaba. Pues ese ojo que todo lo controla ahorafinancia campañas publicitarias diciendo: Por favor, ciudadano joven nodes tus datos en internet. En ocasiones he vivido esto en mi propia familia;recuerdo haber ido de viaje con mis hijos y escucharle a mi hijo estafrase: «Estoy deseando llegar a casa para poner las fotos en el Tuenti.».«Pero ¿y a quién le importa dónde has estado?», «Bueno, pues a misamigos». Entonces esta idea de que hay una generación que entiende laintimidad de forma distinta debería ser tratada por constitucionalistasy procesalistas, y por supuesto todo lo relacionado con los datos electró-nicos de las comunicaciones, pero cualquier parecido entre lo que tuvi-mos que manejar para la solución de los problemas jurídicos en el ám-bito procesal entendidos en su sentido más histórico, más convencionaly los desafíos dogmáticos de la realidad actual es pura coincidencia.

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Capítulo 6

ClausuraPABLO OÑATE RUBALCABA

Catedrático de Ciencia Política y de la AdministraciónUniversidad de Valencia

MARIA DOLORES BEATO BLANCOSecretaria General de Hacienda

Ministerio de Economía y Hacienda

Corresponde proceder al acto de clausura de las jornadas y, por miparte, voy a ser muy breve, porque como he dicho en repetidas ocasio-nes creo que lo interesante es que hablen otras de las personas que ocu-pan esta mesa. Mi función es sencillamente dar las gracias a todos aque-llos que han intervenido tanto a ponentes como a los miembros delpúblico que han tenido a bien compartir las opiniones que ha generadoesta reflexión y debate que era el objetivo de las jornadas y trasladarlasa la sociedad y a los respectivos responsables políticos.

En mi intervención en la inauguración comenzaba hablando de laspolíticas públicas como procesos de adopción y de implementación dedecisiones. Procesos en sentido literal, es decir, acciones prolongadas enel tiempo que significan distintas fases y procesos necesariamente almismo tiempo, en tanto que políticas públicas o intervenciones públicas,y en tanto que política, con procesos por definición inacabados y, porsupuesto, siempre mejorables. Procesos en los que en la línea de lo quehoy en día se entiende, por lo menos desde el punto de vista de losacadémicos, los politólogos, como gobernanza, que no es más que unanueva forma de hacer política, basada más en la horizontalidad que enla verticalidad a la hora de adoptar y de implementar esa decisiones.Políticas públicas como procesos que implican –o deben implicar– nece-sariamente cooperación y colaboración –sinergias– a la hora de decidiry de implementar esas decisiones.

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PABLO OÑATE RUBALCABA / MARIA DOLORES BEATO BLANCO

Por supuesto, en tanto que política, siempre procesos conflictivospuesto que vivimos en sociedades plurales y libres en donde concurrendiferentes intereses. Desde luego, el objetivo será tratar de armonizar otratar de satisfacer la mayor parte de esos intereses siempre con esecarácter abierto.

Las jornadas creo que han sido fructíferas y satisfactorias en esesentido. Creo que se han hecho aportaciones relevantes tanto desde lamesa como desde la audiencia e intentaremos que esas aportacionessignifiquen una mejora del texto de este proyecto que en la actualidadestá debatiéndose en las Cortes Generales.

No me queda más que agradecer, de nuevo, lo reitero, a los ponen-tes por su magnífica aportación, a quienes han intervenido desde elpúblico, a la Fundación Codere por la organización y desde luego, felici-tarle, por la oportuna celebración de estas jornadas y, en concreto, megustaría citar en este caso, además de a la Fundación por supuesto enla figura de su Presidente, a Germán Gusano –Director de la FundaciónCodere y Secretario Académico de las jornadas– que ha sido quien, real-mente, se ha ocupado de la logística y de cuadrar todo, que no ha sidopoco, y quién ha conseguido que estas jornadas hayan funcionado creoque con general satisfacción de todos. Y sin más, agradezco a la Secreta-ria General de Hacienda su participación en la clausura de estasjornadas.

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6. CLAUSURA

MARIA DOLORES BEATO BLANCOSecretaria General de Hacienda

Ministerio de Economía y Hacienda

En primer lugar, como no podía ser menos, quiero empezar agrade-ciendo a los organizadores de estas jornadas la posibilidad que me handado de clausurarla. Estoy segura que en estos dos días habéis logrado,sobradamente, el objetivo propuesto que era posibilitar un escenario dereflexión sobre la realidad del juego en España. Esta es una realidadsobre la que existen distintos planteamientos y enfoques, pero yo creoque todos ellos tienen un punto en común sobre el que no hay ningunadiscrepancia: el reconocimiento de la necesidad de establecer nuevosmecanismos de regulación que ofrezcan seguridad jurídica a los opera-dores y participantes en los diversos juegos, sin olvidar la imprescindi-ble protección de los menores de edad o de aquellas personas que hubie-ran solicitado, voluntariamente, no participar en los mismos, así comola protección del orden público en la prevención de fenómenos como elblanqueo de capitales o la financiación del terrorismo.

Esta necesidad surge porque la legislación actualmente vigente rela-tiva a las actividades del juego puede calificarse –y creo que en estepunto de nuevo podemos coincidir todos– de dispersa y obsoleta yaque ignora la realidad del tiempo en que vivimos. El reconocimiento deesta necesidad ha tenido su reflejo en distintas iniciativas parlamentariasy el mandato al Gobierno, como el establecido en las varias veces citada,Disposición Adicional veinte de la Ley 56/2007 de Impulso a la Socie-dad de la Información, pero esta iniciativa no solamente ha sido en elámbito nacional, sino también en el ámbito europeo, por ejemplo, laResolución del Parlamento Europeo de 10 de marzo de 2009 sobre laintegridad de los juegos de azar también aconseja la regulación de lamisma.

Asimismo una regulación actualizada del juego estatal ha sido am-pliamente demandada por diversos colectivos, entre lo que destacan losoperadores y las empresas que han desarrollado juegos por medios elec-trónicos, así como por los usuarios de este tipo de servicios que buscanla mayor protección posible a través de la intervención administrativaen el desarrollo de la actividad y en la exigencia a los operadores deuna serie de principios y prácticas que garanticen la integridad y laseguridad del juego al tiempo que reduzcan los riesgos de daños poten-ciales prestando la debida atención a los grupos de riesgo.

Hay una cosa que es evidente: la ausencia de regulación no ha im-pedido que el juego distinto del presencial, es decir aquel que se desa-

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rrolla fundamentalmente a través de los nuevos canales haya irrumpidocon fuerza en el mercado compitiendo con el juego tradicional en condi-ciones claramente desequilibrantes para el juego tradicional ante el dé-ficit normativo existente que creaba inseguridad jurídica para estas em-presas y también ausencia de claridad en cuanto a sus obligaciones, loque ha producido una importante pérdida recaudatoria para todas lasAdministraciones Públicas. Todo ello ha llevado a que el Estado y lasComunidades Autónomas hayan intentado buscar puntos de encuentrotanto en materia regulatoria como en materia fiscal al objeto de encon-trar una normativa.

Las discusiones, con mayor o menor éxito, se han llevado de formaparalela en dos ámbitos: en el regulatorio en la Comisión Sectorial delJuego dependiente del Ministerio del Interior, y en el tributario en elseno de un grupo de trabajo de la Agencia dependiente del ConsejoSuperior.

Sí quiero dejar claro, que no ha habido una oposición entre el Es-tado y las Comunidades Autónomas, como si hubiera sido un enfrenta-miento entre ambas administraciones. Las Comunidades Autónomas nohan tenido tampoco una posición unitaria, al menos en el grupo detrabajo que conozco más de cerca, que es el grupo de trabajo de tributa-ción sobre el juego del Consejo Superior, la Agencia. Las ComunidadesAutónomas de régimen común, es decir las quince Comunidades Autó-nomas que no son ni el País Vasco ni Navarra, en ningún caso hanplanteado una posición común con respecto a lo que pudiera ser el pro-yecto de Ley del juego. Sin embargo –como he dicho anteriormente–sería un punto de coincidencia el reconocimiento de la necesidad de laregulación. Pues bien, en base a este reconocimiento de la necesidad deregulación el Consejo de Ministros del pasado 4 de febrero aprobó elproyecto de Ley que todos ustedes conocen y sobre el que han debatidoen estas jornadas y que se encuentra actualmente en tramitación en elCongreso de los Diputados.

La Mesa de la Cámara acordó encomendar su aprobación con com-petencia legislativa plena y por el procedimiento de urgencia a la Comi-sión de Economía y Hacienda, habiendo finalizado el período de en-miendas el pasado día 21 de marzo. Se han presentado 268 enmiendas,que están siendo estudiadas por el Ministerio de Economía y Hacienday por los servicios técnicos del mismo. El objetivo es que todas aquellasenmiendas que puedan incorporarse al proyecto y que consideremosque dan valor al mismo, sean incorporadas de esta forma.

El proyecto de ley regula los juegos de ámbito estatal y, en particu-

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6. CLAUSURA

lar, las actividades de juego realizadas a través de los nuevos canales,partiendo o por lo menos así lo hemos creído en todo momento, del másabsoluto respeto al marco competencial definido por la Constitución ylos Estatutos de Autonomía. Esto ha hecho preciso, a nuestro juicio, eldiseño de procedimientos y mecanismos de coordinación entre el Estadoy las Comunidades Autónomas, y dada la amplia presencia que hayen este foro de representantes de la Comunidades Autónomas quieroreferirme a los procedimientos y mecanismos de coordinación que seencuentran recogidos en la Ley y que como todo lo humano, por su-puesto, están sujetos a posibles mejoras.

A estos efectos, por un lado, se crea el Consejo de Política de Juegocomo órgano de coordinación y participación de las Comunidades Au-tónomas y el Estado en materia de juego, que entenderá entre otrasmaterias, a mi juicio, las que pueden ser las fundamentales: la fijaciónde los principios de la normativa de los juegos, la fijación de los criteriospara el otorgamiento de licencias, así como la coordinación de la norma-tiva sobre medidas de protección a los menores y a las personas depen-dientes. El Consejo de Política de Juego será un órgano paritario entreel Estado y las Comunidades Autónomas. Por otro lado, se establece enel proyecto de ley que las Comunidades Autónomas emitirán un in-forme preceptivo sobre las solicitudes de título habilitante que puedanafectar a su territorio, entendiéndose que la actividad de juego afecta auna Comunidad Autónoma cuando los operadores de juego tengan enla misma su residencia, su domicilio fiscal o en caso de no coincidirestos, el lugar en que efectivamente esté centralizada la gestión de susnegocios. Además, la instalación o la apertura de locales presencialesabiertos al público o que permita la participación en juegos, exigirá laautorización administrativa de la Comunidad Autónoma cuya legisla-ción así lo requiera que, evidentemente, la otorgará de acuerdo con loscriterios que tenga establecidos cada Comunidad Autónoma con res-pecto a lo que debe de ser la dimensión de la oferta de juego. Esteprincipio, en el proyecto de ley que actualmente está publicado, tieneuna excepción que son los establecimientos accesibles al público destina-dos a la venta de los juegos reservados a la Sociedad Estatal Loterías yApuestas del Estado y a la ONCE.

También en este marco de respeto absoluto a las competencias auto-nómicas se prevé que la aprobación de las órdenes ministeriales queestablezcan nuevas modalidades de juego o la modificación de las exis-tentes, requieren de la deliberación y el pronunciamiento previo de losórganos bilaterales autonómicos y estatales en los casos que así se pre-

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vea en los respectivos Estatutos de Autonomía. Muchos de éstos, funda-mentalmente, los que se han dado en llamar Estatutos de nueva genera-ción, contienen esta disposición y como es obvio, la Ley del Juego teníaque recoger el respeto a esta norma establecida en ellos que tienen carác-ter de Ley Orgánica.

En otro orden de cosas, el proyecto de ley al regular el Impuestosobre Actividades del Juego establece, por un lado, la posibilidad deque las Comunidades Autónomas, respecto de los sujetos pasivos condomicilio fiscal en su territorio, eleven los tipos del impuesto hasta unmáximo del veinte por ciento (20%) de los tipos previstos. Incrementoque se aplicará exclusivamente sobre los importes jugados por quienestengan su domicilio fiscal en su territorio. Por otro lado, también y eneste marco de relación Estado y Comunidades Autónomas, se estableceque la recaudación del nuevo impuesto será cedida a las ComunidadesAutónomas en lo que corresponde al juego por medio electrónicos, in-formáticos o telemáticos que corresponda a lo jugado por residentes enel respectivo territorio de la Comunidad Autónoma.

En tanto, no se produzca la modificación del sistema de financia-ción esta financiación tendrá en todo caso carácter adicional. En ningúncaso supondrá una revisión del fondo de suficiencia, por lo tanto setrata de recursos adicionales, que se derivan del sistema de financiaciónacordado en el 2009.

Como excepción a lo anterior, corresponde exclusivamente al Es-tado lo recaudado por las apuestas mutuas deportivas o hípicas estata-les. Esta reserva de la recaudación a favor del Estado tiene una finalidadmuy concreta: dotar a la Administración General del Estado de los re-cursos financieros necesarios para asumir la obligación derivada de laactual distribución de la Apuestas Mutuas Deportivas del Estado y dela hípica, así como las que en el futuro pudieran corresponder comoconsecuencia del derecho de retorno al deporte. Actualmente un porcen-taje que llega al 22% de la recaudación correspondiente a la apuestasse distribuye entre en las Diputaciones, o en su caso, las ComunidadAutónomas de ámbito uniprovincial y la Liga de Fútbol Profesional.

Por lo tanto, en ningún caso, se está quedando esta recaudaciónpara la Administración General del Estado para financiar las necesida-des de gasto globales de su presupuesto sino que, exclusivamente, vienea hacer frente a una serie de obligaciones preexistentes.

Entre las previsiones, también de cooperación entre el Estado y Co-munidad Autónoma, cabe destacar igualmente que el proyecto de ley

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6. CLAUSURA

prevé que las homologaciones y certificaciones validadas por los órga-nos competentes de la Comunidades Autónomas para la concesión detítulos habilitantes de ámbito autonómico surtirán efecto en los procedi-mientos para el otorgamiento de los títulos habilitantes previsto en elpropio proyecto de ley en los términos que se recoja en la convocatoriaspara el otorgamiento de la licencia, o cuando así lo establezca la Comi-sión Nacional del Juego.

En este marco, que nosotros hemos creído de absoluto respeto a lascompetencias autonómicas, la Ley tiene cuatro grandes objetivos. Porun lado, regular la forma de acceso al ejercicio de la actividad de juegode ámbito estatal. En segundo lugar, establecer el marco competencialde los órganos encargados de la administración de juego, es decir, de suregulación y control. En tercer lugar, definir un régimen de infraccionesy sanciones que garantice la efectividad del marco regulatorio ya que,por desgracia sin infracciones y sanciones, no existe marco regulatorioefectivo. Y en cuarto lugar, definir un régimen fiscal que resultara deaplicación en el ejercicio de la actividad.

Por lo que se refiere a la forma de acceso a la actividad, como reglageneral, el proyecto de ley abre el sector a la competencia en determina-dos supuestos. Por tanto en ningún caso, estos determinados supuestosse pueden entender que constituyen la regla general, se podrá limitar elnúmero de operadores a los cuales se pueda adjudicar una licencia. Es-tos determinados supuestos deberán estar debidamente motivados enbase a informes técnicos o que justifiquen la necesidad de mencionar laoferta y en razones de interés público que justifiquen la citada limita-ción. Además, esto tiene una excepción establecida en la disposiciónadicional primera del proyecto de ley, disposición que tiene pleno am-paro en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las ComunidadesEuropeas (TJCE) que es la reserva de actividad del juego de loteríasdesignándose en la propia ley como operadores para la comercializaciónde estos juegos a la Agencia Estatal Loterías y Apuestas del Estado ya la ONCE. Excepcionalmente, también podrá autorizarse la gestión ycomercialización de juegos de Loterías a entidades sin fines lucrativos–entidad benéfica o con finalidad benéfica– cuando tengan carácter es-porádico.

En cuanto a los órganos encargados de la administración del juegoya me he referido anteriormente al Consejo de Política del Juego que,desde mi punto de vista, va a tener un papel fundamental como órganode participación y coordinación de Comunidades Autónomas y Estadoen esta materia. Respecto a la Comisión Nacional del Juego como órgano

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colegiado con naturaleza de organismo regulador se le atribuyen todaslas competencias necesarias para velar y asegurar la integridad, seguri-dad, fiabilidad y transparencia de las operaciones de juego, así como elcumplimiento de la normativa vigente y de las condiciones establecidaspara su explotación. Hasta la efectiva constitución de la Comisión Na-cional del Juego las competencias previstas para la misma serán ejerci-das por la recientemente creada Dirección General de Ordenación delJuego que es el órgano del Ministerio de Economía y Hacienda al quese le han atribuido las competencias relacionadas con el ejercicio de lafunciones reguladoras del mercado del juego que tenía anteriormenteel ONLAE.

Quiero dejar bien claro que hasta este momento en el esquema tra-dicional del ONLAE, que no es un esquema tradicional de los últimosaños sino que ha sido el esquema histórico del funcionamiento de laLoterías y Apuestas del Estado, la entidad pública Loterías y Apuestasdel Estado tenía un doble sombrero: por un lado, era un operador dejuego, pero por otro lado, era un organismo regulador. Pues bien, comoconsecuencia de todo esto, se ha producido la bifurcación pero, eviden-temente, nosotros tenemos que seguir contando con las personas queestaban haciendo funciones reguladoras y, claro, que tenemos que seguircontando, y lo que está previsto en la Ley de Presupuestos Generales delEstado, en la disposición adicional cuarenta, era que se iba a producir ladivisión entre la parte reguladora y la parte operadora de la entidadpública de Loterías y Apuestas del Estado y, evidentemente, las perso-nas que tengan funciones reguladoras pasarían a la parte del Ministeriode Economía y Hacienda que con carácter transitorio, y hasta la efectivaconstitución de la Comisión Nacional del Juego, realizará las funcionescorrespondientes.

Por último, en relación con el régimen sancionador el proyecto deley contiene un régimen de infracciones y sanciones que hay que consi-derar riguroso pero que es el propio de una actividad intervenida yreglada, pudiendo llegar las infracciones muy graves a ser sancionadascon multas de hasta cincuenta millones de euros y además podrá impo-nerse la pérdida del título habilitante, la inhabilitación para realizar acti-vidades de juego o la clausura de los medios por las que se prestenservicios de la sociedad de la información que soporten la actividaddel juego. El proyecto de ley, también contiene las reglas esenciales delprocedimiento sancionador y prevé la posibilidad de actuar contra eljuego no autorizado por medio del bloqueo de la actividad que puederealizarse a través de los medios electrónicos, considerándose ésta unade las medidas fundamentales.

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6. CLAUSURA

En cuanto al régimen fiscal, se compone de dos tributos: por unlado, un impuesto que grava las operaciones de juego, así como lascombinaciones aleatorias y, por otro lado, una tasa fiscal para financiarlas funciones de la Comisión Nacional del Juego. Por lo que se refiereal impuesto, el hecho imponible estará constituido por la autorización,celebración u organización de juegos, rifas, concursos, apuestas y activi-dades de ámbito estatal, así como las combinaciones aleatorias que es-tán, por otro lado, respecto al ámbito regulatorio, excluidas del proyectode Ley. No estarán sujetos al impuesto los juegos de lotería, con inde-pendencia del operador, pero debe quedar claro que este supuesto deno sujeción se refiere, sólo y exclusivamente a los juegos de loterías, porlo que cualquier otra actividad de juegos desarrollada por los operado-res designados para la comercialización de los juegos de loterías –en«román paladino» por ONLAE o por la ONCE– quedarán plenamentesujetos y no exentos al nuevo impuesto.

Es curioso, esto es una cosa que pensábamos que quedaba absoluta-mente claro en la ley, en cuanto que los supuestos de no sujeción enningún caso se pueden interpretar de forma amplia, y lo único que ex-cluía eran los juegos de lotería, pero en la tramitación parlamentariahemos visto que se han producido varias enmiendas en este sentidoque, evidentemente y sin que quepa la más mínima duda, serán acepta-das porque es desde el primer momento la voluntad de quienes hemosredactado el proyecto.

Si nos referimos a los criterios exigidos para la fijación del grava-men efectivo de la actividad, podemos distinguir tres grandes tipos decriterios. En primer lugar, por lo que se refiere a las apuestas mutuas ya las apuestas hípicas mutuas –como he dicho anteriormente sobre larecaudación de estos juegos– el operador ONLAE tenía establecidas de-terminadas obligaciones que van a ser asumidas por la AdministraciónGeneral del Estado; por ello se ha establecido como base del impuestolos ingresos brutos que eran la base de la obligación contraída y comotipo el 22% y el 15% que son lo que permitirán al ONLAE hacer frentea los compromisos financieros asumidos. En segundo lugar, estaban losjuegos consolidados en el mercado tradicional presencial y las combina-ciones aleatorias con fines publicitarios y promocionales para los que seha optado por seguir el modelo vigente, en cuanto a la determinaciónde la base, situándose los tipos en la media de los actualmente vigentesen territorio español.

Después del uso que de su capacidad normativa, en relación con lastasas, han hecho las Comunidades Autónomas se ha sido perfectamente

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consciente de los riesgos que cualquier otra opción podría tener despuésde tener conocimiento de las actuaciones de la Comisión Europea enrelación con un posible trato discriminatorio de la legislación danesa pordiferencia entre la legislación del juego presencial y el juego telemático.

Por último, para los nuevos juegos, se ha optado por un equilibrioentre la base imponible y los tipos de gravamen que creemos ajustadospara comenzar a funcionar y que permitirá empezar a crear un mer-cado competitivo.

No quiero extenderme más en este breve repaso del contenido delproyecto de ley actualmente en tramitación parlamentaria. Las opinio-nes enfrentadas al proyecto de ley que se suscitan en algunos aspectosponen de manifiesto lo que, con clarividencia, ya dijo la Comisión Na-cional de la Competencia al informar el proyecto de ley.

La regulación del sector del juego que lleva a cabo el proyecto deley supone un complejo ejercicio de acomodación de los distintos intere-ses generales que motiva la necesidad de intervención pública del sector.Los ejercicios humanos complejos suelen tener errores. Yo asumo queesta regulación pueda tener muchos errores, pero creo que esto no debeser lo que nos debería de preocupar en este momento. Mi mensaje esun mensaje positivo y de tranquilidad. La tramitación parlamentaria,estoy convencida, nos permitirá ajustar mejor la Ley y seguro que conel esfuerzo de todos conseguiremos hacer un texto legal donde se puedaejercer la actividad del juego en un marco plenamente competitivo y nome cabe duda que con pleno respeto a las competencias de las Comuni-dades Autónomas.

Para finalizar mi intervención, vuelvo a repetir los agradecimientosa los organizadores por su invitación a clausurar estas jornadas y de-claro, por tanto, clausuradas las mismas.

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Anexo de documentación

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IPN 48/10 Anteproyecto de la Ley de Regulación del Juego

El Consejo de la Comisión Nacionalde la Competencia, en su reunión de22 de diciembre de 2010, ha aprobadoel presente informe, relativo al Ante-proyecto de Ley de Regulación delJuego, en el que analiza las implicacio-nes del mismo desde el punto de vistade la competencia efectiva en losmercados.

La solicitud de informe tuvo en-trada en esta Comisión el pasado 7 dediciembre de 2010. La documentaciónremitida consiste exclusivamente enuna versión del mencionado Borradorde Proyecto de Ley, sin adjuntarse laMemoria de Análisis de ImpactoNormativo.

El presente informe se adopta enejercicio de las competencias consulti-vas en relación con proyectos y propo-siciones de normas que afecten a lacompetencia, que le atribuye el ar-tículo 25.a) de la Ley 15/2007, de 3 dejulio, de Defensa de la Competencia.

1. Antecedentes

La industria de los juegos de suerte,envite o azar comprende todas aque-llas actividades de oferta de juegos enlas que un usuario final paga un pre-cio por una participación a cambio deuna posible remuneración económicao lúdica.

El actual contexto regulatorio delsector del juego parte de la despenali-zación del sector a partir de 1977 y de

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su descentralización territorial, a tra-vés de la cual las Comunidades Autó-nomas asumen las competencias nor-mativas de los juegos que sedesarrollen en sus respectivos territo-rios exclusivamente mientras que laAGE es competente para aquellos quese desarrollen a nivel nacional o su-praautonómico.

Se pueden distinguir varias activi-dades de juego de acuerdo con su na-turaleza y su régimen de gestión. Porun lado, tenemos las loterías y quinie-las en sus respectivas modalidades,ámbitos desarrollados por el operadorpúblico Organismo Nacional de Lote-rías y Apuestas del Estado, que en elaño 2000 cambia su forma jurídicaconvirtiéndose en la entidad públicaempresarial Loterías y Apuestas delEstado. En fechas muy recientes, elReal Decreto-ley 13/2010, de 3 de di-ciembre, de actuaciones en el ámbitofiscal, laboral y liberalizadoras parafomentar la inversión y la creación deempleo, crea la Sociedad Estatal Lote-rías y Apuestas del Estado (en ade-lante, LAE). Esta empresa pública,adscrita al Ministerio de Economía yHacienda, desarrollará la gestión delos juegos de titularidad estatal quevenía gestionando la antigua entidadpública empresarial.

Operando también en el segmentode las loterías destaca la Organiza-ción Nacional de Ciegos Españoles

ANEXO DE DOCUMENTACIÓN

(ONCE), corporación de carácter asis-tencial y sin ánimo de lucro. Los casi-nos, máquinas tragaperras y bingosson las principales actividades tradi-cionalmente desarrolladas por losoperadores privados presentes en elmercado y su actividad está sometidaa autorización administrativa.

La importancia económica de estesector en el ámbito español queda ma-nifiesta en el Informe anual del juegoen España1, de acuerdo con el cual lacantidad jugada en 2009 ascendió a30.110,57 millones de euros, represen-tando un gasto de 644,13€ por habi-tante. Asimismo, el gasto real, equiva-lente al desembolso neto de losjugadores (es decir, descontados lospremios), fue en ese mismo períodode 9.499,01 millones de euros queequivale a los ingresos brutos de lasempresas y porcentualmente repre-senta, aproximadamente, el 31,55% delo jugado. En estas cifras se incluyenlos juegos en casinos, bingos, maqui-nas recreativas de azar, así como lasactividades de loterías y apuestas de-sarrolladas por LAE y ONCE.

No obstante, la relevancia de estaindustria va más allá de su peso eco-nómico, debiendo también conside-rarse su importancia estratégica y so-cial. Por un lado, las actividades de losjuegos de azar presentan determina-das implicaciones desde el punto devista de la protección de la salud pú-blica y de la lucha contra el fraudefiscal (blanqueo de capitales). Por otrolado, una gran parte de los ingresosde la industria del juego revierte di-

1. Informe anual del Juego 2009. Secreta-ría General Técnica. Ministerio delInterior.

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rectamente en las arcas públicas (lasactividades de loterías y quinielas lasdesarrolla una entidad pública, LAE)y en actividades sociales.

La irrupción de los nuevos serviciosde comunicaciones electrónicas y lautilización de los servicios de juego in-teractivos a través de Internet hancambiado de forma sustancial la con-cepción tradicional del juego. Las po-sibilidades de prestación deslocali-zada e incluso transfronteriza que seabren con los nuevos medios facilitanel surgimiento de nuevas oportunida-des de negocio, así como de nuevosriesgos desde el punto de vista delcontrol de la actividad. En la actuali-dad, en España existen lagunas legalesen la regulación de este tipo de activi-dades, que sitúan a los operadores enuna situación de alegalidad.

En tal marco jurídico y económico,el presente Anteproyecto (APL)aborda la regulación estatal del sector,configurándose como la norma secto-rial de referencia en materia de explo-tación de juegos, en particular a travésde medios electrónicos, informáticos,telemáticos e interactivos en el ámbitoestatal o supracomunitario.

2. Contenido

El APL objeto de análisis regula laactividad del juego que se desarrolleen el ámbito del Estado o en el supe-rior de una Comunidad Autónoma,con el fin de garantizar la proteccióndel orden público minimizando lospotenciales efectos adversos deriva-dos de esta actividad, en particularcentrándose en la regulación de losjuegos que se realicen a través de ca-nales telemáticos.

El Anteproyecto de Ley se compone

IPN 48/10 ANTEPROYECTO DE LA LEY DE REGULACIÓN DEL JUEGO

de cuarenta y nueve artículos, seis dis-posiciones adicionales, siete disposi-ciones transitorias, una disposiciónderogatoria y seis disposiciones fina-les. Los cuarenta y nueve artículos seagrupan en siete títulos que se corres-ponden con los objetivos de la Ley.

El Título I, «Objeto y ámbito de apli-cación», desarrolla los principales con-ceptos aplicables al sector del juegoasí como la reserva de actividad de lo-terías. Se dispone que la Ley regula laactividad del juego que se desarrolleen el ámbito del Estado o en el supe-rior al de una Comunidad Autónomay para ello define las actividades deljuego: juegos de loterías y apuestas, ri-fas y concursos, juegos de carácterocasional o actividades de juegostransfronterizas, pudiendo desarro-llarse todos ellos a través de mediospresenciales o electrónicos, informáti-cos, telemáticos e interactivos.

El Título II, «Disposiciones Genera-les», engloba los requisitos de los jue-gos, las prohibiciones objetivas y sub-jetivas, y los requisitos de publicidady gestión responsable del juego, con elobjeto de proteger el orden público.

En el Título III, «Títulos Habilitan-tes» se determinan los requisitos parala adquisición de los títulos habilitan-tes y por tanto la condición de opera-dor del juego. El APL pretende regu-lar la forma de acceder a laexplotación de las actividades dejuego en el ámbito estatal o supraco-munitario, abriendo el sector a unapluralidad de operadores. Sin em-bargo, dicha apertura se realiza deforma controlada, «sobre la base deuna oferta dimensionada». Para ello,se ha establecido un sistema de licen-cias generales y singulares, que recoge

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requisitos de acceso al concurso pú-blico a los operadores y se determinanlos plazos de duración de dichaslicencias.

El Título IV, «Control de la Activi-dad» establece los distintos requisitosy obligaciones a que se someterán losoperadores en el desarrollo de la acti-vidad a fin de controlar los potencialesefectos negativos del juego. Entre di-chos requisitos encontramos el reque-rimiento del establecimiento perma-nente en España, o la necesidad deque la forma social de la empresa seala de Sociedad Anónima con objetosocial único. Asimismo se establece elrégimen de garantías para los opera-dores y las circunstancias que impidenel acceso a la condición de operadordel juego.

El Título V crea la Comisión Nacio-nal del Juego, entidad de Derecho Pú-blico adscrita al Ministerio de Econo-mía y Hacienda con funciones deregulación y supervisión que velarápor el juego responsable y en condi-ciones de seguridad para los parti-cipantes.

El Título VI establece el sistema deinfracciones y sanciones derivado delincumplimiento de alguna de las dis-posiciones anteriores.

Por último, el Título VII determinael régimen fiscal de aplicación a las ac-tividades del juego. En particular, secrea un nuevo impuesto, el impuestosobre actividades de juego cuyo ám-bito supere el territorio de una comu-nidad autónoma con diferentes tiposde gravamen en función del tipo dejuego del que se trate, y se determinala participación de las ComunidadesAutónomas en el mismo.


Las seis disposiciones adicionales secentran en aspectos relativos a la si-tuación jurídica de la ONCE, la re-serva de actividad de las Loterías paraLAE y ONCE, así como a otras cues-tiones relativas al juego en las Comu-nidades Autónomas.

Las seis disposiciones transitoriasdesarrollan algunas particularidadesde la Comisión Nacional del Juego, ladisponibilidad de los títulos habilitan-tes de LAE y ONCE el régimen transi-torio de los puntos de venta de LAE.

Finalmente, las disposiciones finalesdeterminan, entre otros, las modifica-ciones de las tasas sobre el juego, laextinción de determinados organis-mos públicos y así como la entrada envigor de la Ley.

3. Observaciones al anteproyecto3.1. Consideraciones generales

Para encuadrar adecuadamente lasobservaciones de esta Comisión al An-teproyecto objeto de análisis, resultaconveniente tener en cuenta variasconsideraciones.

La filosofía del modelo regulatorio deljuego

La primera de tales consideracioneses que la regulación del sector deljuego supone un complejo ejercicio deacomodación de los distintos interesesgenerales que motivan la necesidad deintervención pública en el sector, preo-cupación que, resulta evidente, el pro-ponente de la norma ha tenido muyen cuenta en la redacción del Antepro-yecto. Cualquier evaluación de dicharegulación desde el punto de vista dela competencia no puede soslayar laimportancia de esos otros interesesgenerales.

Esta es la causa de que la regulación

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del sector del juego haya presentadotradicionalmente un alto grado de in-tervención pública y restricciones a lacompetencia y a la libre circulación, enparticular en lo relativo al acceso almercado. Tales limitaciones se justifi-can por la existencia de ciertos riesgospotenciales derivados de las activida-des del juego que justifican ciertogrado de intervención pública en elsector. Tales riesgos pueden ser dividi-dos, por una parte, en aquéllos rela-cionados con la salud pública, comoson la aparición de fenómenos deadicción al juego o la desprotección demenores y personas dependientes deljuego, y, por otra en aquéllos de natu-raleza fiscal y legal, como son elfraude, el crimen organizado, el blan-queo de capitales e incluso la co-rrupción.

Es por ello que las opiniones desa-rrolladas en el presente Informe refle-jan exclusivamente las implicacionesque para el futuro funcionamientocompetitivo del sector pueden deri-varse de la regulación provista en elAPL, sin perjuicio de la importanciaque el proponente de la norma y pos-teriormente el legislador otorguen alresto de elementos que cabeconsiderar.

De hecho, el reconocimiento de es-tos efectos negativos relacionados conlas actividades del juego ha motivadoque en reiteradas sentencias el Tribu-nal de Justicia de la Unión Europea(en adelante TJUE) haya manifestadolos beneficios de una intervención pú-blica en el sector en aras de una mini-mización o eliminación de los mismos.La jurisprudencia comunitaria ha ava-lado sistemáticamente que los Estadosmiembros tienen cierto margen para


establecer limitaciones a la libre circu-lación en este sector (incluso instau-rando monopolios públicos), siempreque la necesidad de tales limitacionesesté justificada en razones de interéspúblico y además resulten propor-cionadas.

Así, ha de recordarse que la Direc-tiva 2006/123/CE del Parlamento Eu-ropeo y del Consejo, de 12 de diciem-bre de 2006, relativa a los servicios enel mercado interior, establece que a lasactividades de juego por dinero no seles aplicarán sus disposiciones.

Por otro lado, en términos jurispru-denciales, el TJUE ha sido preguntadoen numerosas ocasiones en relacióncon el sector del juego, en particularacerca de la reserva de actividad deloterías a favor del Estado y las restric-ciones a la libertad de establecimientode negocios relacionados con el juegode nacionales de un Estado miembroen el territorio de otro Estado miem-bro. Tales son los casos de las senten-cias Schindler (1994), Zenatti (1999),Gambelli (2003), Placanica (2007),Bwin (2008) o Winner Wetten (2010).

En dicha jurisprudencia, el TJUE hadeclarado que, como punto de par-tida, la libertad de establecimiento(Art. 49 del TFUE) y la libre prestaciónde servicios (Art. 56 del TFUE), han deser aplicadas también en los serviciosde juegos de azar. Sin embargo, el Tri-bunal permite modular la efectividadde estos principios al manifestar queel juego también puede implicar cier-tas cuestiones de índole moral, reli-giosa y cultural y un alto riesgo de de-lincuencia o fraude, que conllevenconsecuencias individuales y socialesperniciosas.

A partir de este planteamiento, el

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TJUE ha considerado reiteradamenteque las restricciones impuestas por al-gunos Estados miembros a la entradade operadores privados en el mercadode las loterías y a la actividad de em-presas privadas de apuestas y juegosde azar por Internet de otros Estadosno vulneran la normativa comunita-ria, ya que pueden considerarse justi-ficadas en atención a la lucha contra elfraude y la criminalidad, así como laprotección de los colectivos más vul-nerables a la adicción al juego, comopueden ser los menores.

Por tanto, el TJUE entiende que lasrestricciones pueden estar justificadassi son necesarias para la protección delconsumidor y el mantenimiento delorden público y social. Estas restric-ciones deben servir para limitar las ac-tividades de apuestas de forma cohe-rente y sistemática, y deben aplicarsede forma no discriminatoria y no irmás allá de lo necesario para alcanzarsus objetivos.

En todo caso, también debe recor-darse que tal habilitación no es abso-luta. Así, en sentencias como Gambe-lli, el TJUE recalca que, si un Estadoincita o promueve la participación enloterías, apuestas y juegos de azar conel fin de obtener beneficios, el mismono podrá invocar el mantenimientodel orden público para justificar lasmedidas restrictivas de la competen-cia que adopte, siendo la evaluaciónde la necesidad y proporcionalidad detales medidas, en todo caso, un ex-tremo que el TJUE deja al arbitrio delos tribunales nacionales de los Esta-dos miembros.

Elementos relevantes para el análisis decompetencia del Anteproyecto

Desde el punto de vista del análisis


de competencia, las principales refle-xiones que despierta el APL son esen-cialmente las que con carácter generalse suscitan en relación con los ámbitoseconómicos que se han venido some-tiendo a un férreo control público y seliberalizan parcialmente; en concreto,las consecuencias que puede tenerpara el funcionamiento competitivodel sector en general, y de las activida-des liberalizadas en particular, la re-gulación diferenciada que se proveedependiendo de las distintas catego-rías y modalidades, en particular en lorelativo al acceso al mercado, por unaparte, y, por otra, la posición en quequedan los operadores tradicionales.

La Comisión Nacional de la Compe-tencia y su antecesor, el extinto Tribu-nal de Defensa de la Competencia sehan posicionado en numerosas ocasio-nes a favor de las políticas de impulsode la economía de mercado a travésde las políticas de liberalización, pri-vatización y de reducción del peso delEstado en la economía. No obstante,a pesar de la evidente conexión quepresentan las políticas de liberaliza-ción, privatización e introducción decompetencia en los mercados, no sepuede ignorar que la mera liberaliza-ción de actividades, incluso si llevaaparejada la privatización de operado-res públicos, no resulta suficiente paraimpulsar la competencia en un deter-minado ámbito de actividad, sino queello debe complementarse con unaadecuada regulación que favorezca laentrada de nuevos operadores y el de-sarrollo competitivo de las distintasactividades.

Es por ello que una regulación ver-daderamente favorecedora de la com-petencia en este sector debe proveer,

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una vez protegidos los intereses gene-rales que ya se han mencionado, losmecanismos para que la liberalizaciónsea efectiva y no suponga una simpleextensión a las modalidades queahora se abren al mercado de la posi-ción que ostentan los operadores tra-dicionales en las actividades que vie-nen realizando, sino que conlleve unaumento de la competencia en el sec-tor de juego en general y en las distin-tas modalidades de juego abiertas a lacompetencia en concreto. Ello resultaparticularmente relevante toda vezque el APL no establece ninguna res-tricción a que los operadores tradicio-nales desarrollen actividades de juegoque no venían prestando hasta ahora.

En este sentido, el modelo de regu-lación contenido en el APL se basa enlas diferencias de tratamiento de la ca-tegoría de juegos en que actúen losdistintos operadores, concretadas enámbitos como el acceso a la actividad,las reservas de actividad que se esta-blecen, o el régimen fiscal.

Al aproximarse al posible impactosobre la competencia de estos aspec-tos, esta Comisión no desconoce queexisten determinadas tensiones com-petitivas entre los diversos operadoresque puedan participar en el sector, in-dependientemente de la concreta mo-dalidad de juego que desarrollen o delcanal que utilicen. Diversos estudios yanálisis econométricos han intentadoanalizar el grado de sustitución exis-tente entre los diferentes tipos y mo-dalidades de juego, llegando a la con-clusión de que si bien no existe unasustituibilidad perfecta entre las di-versas categorías presentes en el sec-tor del juego, se observan suficientesfactores que indican que, en mayor o


menor medida, esta sustituibilidad seda en distinto grado, dependiendo delos tipos de juegos que se comparen2.En función de estos análisis podemosafirmar que ciertas modalidades dejuego son sustitutivos relativamentepróximos entre sí (así, los juegos de lo-tería con los de quiniela, y éstos conotros tipos de apuestas deportiva),tanto desde el punto de vista de la de-manda como del de la oferta.

Centrándonos en la sustituibilidadde la demanda, los principales ele-mentos que inciden en que un consu-midor considere intercambiables losdistintos tipos de juego dependerá delo similar que sea el mecanismo dejuego y el acceso a las distintas mo-dalidades.

Con respecto al primer elemento, esfrecuente distinguir entre juegos acti-vos y pasivos3. Desde el punto de

2. Se puede encontrar un resumen de losprincipales análisis econométricos so-bre la materia y sus resultados en«Study of Gambling Services in the in-ternal market of the European Union».European Commission, 2006. Páginas1429-1439.

3. Los juegos activos serían aquellos querequieren unos determinados conoci-mientos, habilidad o pericia, bien seareal o imaginaria, por parte del jugadorque apuesta. También recoge aquellosjuegos que favorecen la creencia de po-seer un sistema o que al menos, los ju-gadores piensen que tienen un sistemao estrategia mediante el cual puedanobtener el premio. Este tipo de juegosinvolucra más al jugador y son suscep-tibles de resultar más adictivos. Unejemplo paradigmático del mismo se-ría el caso de los juegos de casino. Porel contrario, el juego pasivo es aqueljuego que sólo depende del azar, y queinequívocamente no requiere ningunaacción, conocimiento o habilidad del

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vista de la demanda, si nos referimosal grado de sustituibilidad dentro decada categoría, sería posible afirmarque dentro de cada tipo de juegos, ac-tivos y pasivos, las concretas modali-dades de juegos son altamente susti-tuibles entre sí, pues el consumidorexperimenta una experiencia similarcuando los consume. En el caso de lasustituibilidad entre juegos activos ypasivos, la elasticidad de la demandadel consumidor hacia cada tipo dejuego sería más limitada.

De la misma manera, debemos to-mar en consideración la irrupción enlos últimos años de nuevas formas dejuego que se basan en el uso de lasnuevas tecnologías de la informacióny las comunicaciones, y en particularinternet. Un posible efecto de la intro-ducción de nuevas formas de juegoonline podría ser la expansión de losjuegos de azar tradicionales, derivadodel hecho de que los consumidores co-miencen a experimentar el juego on-line y la satisfacción de su participa-ción en los mismos les lleve aorientarse hacia juegos tradicionales.No obstante, ello implicaría la necesi-dad de incrementar el gasto que cadaconsumidor destina a juegos de azar.En caso de que el incremento de gastono se produzca es posible que se ge-nere un efecto sustitución entre lasnuevas formas de juego online y lasformas de juego tradicionales.

A este respecto, debe tenerse encuenta el hecho de que los juegos tra-dicionales están evolucionando hacia

jugador, más allá de la misma suertepara acceder al premio. El ejemplo másclaro de esta segunda categoría seríanlos sorteos de lotería.


nuevas formas valiéndose de las nue-vas tecnologías, eliminándose progre-sivamente las barreras y distincionesentre juegos tradicionales y juegos on-line. Ejemplos de lo anterior serían laaparición del décimo electrónico y elprogresivo surgimiento de páginasweb en las que es posible apostar víaInternet a juegos tradicionales comoquinielas, euromillón o primitiva. Estasituación no haría sino aumentar lapotencial sustitución entre las diferen-tes categorías de juegos.

Por otra parte, refiriéndonos a lasustituibilidad de los juegos de azardesde el punto de vista de la oferta,debemos tener en cuenta que, a salvode limitaciones legales como reservasde actividad u otras restricciones alacceso, los operadores presentes endeterminadas actividades puedenadaptar fácilmente sus procesos pro-ductivos (en particular a través delos medios que proporciona Internet)para desarrollar nuevas modalidadesde juego.

En todo caso, en relación con, enparticular, las actividades de lotería eincluso apuestas deportivas tradicio-nales, los datos referidos a cantidadesjugadas publicados por Loterías yApuestas del Estado y por el Ministe-rio del Interior relativas al juego en Es-paña no arrojan resultados concluyen-tes en relación con su sustituibilidadcon otras modalidades4. Así, el desa-rrollo de los nuevos tipos y canales dejuego que ha tenido lugar en los últi-

4. Informes anuales del juego en España2005-2009 publicados por el Ministeriodel Interior y Memorias Anuales deLoterías y Apuestas del Estado 2005-2009.

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mos años no parece que haya afectadoparticularmente a la actividad de LAEy ONCE. En el período que com-prende desde 2005 hasta 2009, la fac-turación de ONCE ha experimentadoun descenso del 2,12%, mientras queLAE ha sido capaz de aumentar sufacturación en un 5,81%. Ello apunta-ría a que las actividades de loterías yquinielas tradicionales han sido lasque menos han acusado no sólo la evi-dente situación de crisis, que ha hechodisminuir la renta disponible (en par-ticular en los dos últimos años), sinoel desarrollo de las nuevas modalida-des de juego.

En definitiva, y sin perjuicio de quelo anterior aconseje cierta cautela alrespecto, desde el punto de vista de suconfiguración competitiva resulta su-ficientemente justificado considerar alsector del juego de forma global, reco-nociendo que existen distintas activi-dades que pueden resultar sustituti-vos relativamente próximos entre sí.Así, la regulación de una modalidadde juego será susceptible de afectar alas tensiones competitivas que se ge-neran entre los operadores que actúanen dicha modalidad y en el resto demodalidades presentes en el sector.

Es desde este punto de partida queel presente informe analizará las prin-cipales implicaciones para la compe-tencia del Anteproyecto.

3.2. La reserva de la actividad deloterías a favor de LAE y ONCEEl Anteproyecto configura un mo-

delo dual de acceso y ejercicio de lasactividades de juego, dependiendo dela categoría. Así, para las loterías tra-dicionales de ámbito estatal o superioral ámbito de una Comunidad Autó-noma se mantiene una reserva de acti-


vidad a favor de la Sociedad Estatal(antigua Entidad Pública Empresarial)Loterías y Apuestas del Estado y de laOrganización Nacional de Ciegos Es-pañoles (art. 4 y Disposición AdicionalPrimera), que ya venían desarrollandotal actividad. Para el resto de las acti-vidades de carácter no ocasional, seestablece un acceso al mercado sujetoa un sistema de licencias, acceso queno tienen restringido los operadorestradicionales.

Si bien es cierto que la reserva deactividad a favor de LAE y ONCE, asídenominada en el propio APL, se cir-cunscribe a una categoría concreta dejuego, la lotería y no a la totalidad dela actividad de juego, y afecta única-mente a las loterías de ámbito supe-rior al autonómico, un análisis de lasimplicaciones del Anteproyecto sobrela competencia debe conducir, no obs-tante, a examinar la justificación de talreserva. Teniendo en cuenta las sen-tencias del Tribunal de Justicia de laUE en la materia, parece más ade-cuado que la evaluación de dicha jus-tificación se oriente no tanto a cuestio-nar absolutamente su establecimiento,(o mejor dicho su mantenimiento)como a requerir que la reserva esté su-ficientemente razonada.

A dicha justificación se refiere la ex-posición de motivos del Anteproyecto,cuando establece que «el gran volu-men de juego asociado a las loterías,así como la posibilidad de que el ca-rácter de documentos de pago al por-tador de sus boletos y billetes, puedaser empleado como instrumento deblanqueo de capitales, requiere una re-serva de esta actividad a determina-dos operadores, públicos o privados,que han de quedar sujetos a un es-

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tricto control público, asegurándosede este modo la protección de los inte-reses del Estado contra los riesgos defraude y criminalidad, evitando asi-mismo los efectos perniciosos deljuego de los consumidores».

En este sentido, con independenciade que la opción de mantener dichareserva encuentre acomodo en la juris-prudencia comunitaria y, desde luego,sin cuestionar la necesidad de prote-ger dichos intereses generales, seríaconveniente establecer de una maneramás clara la relación de causalidadque se supone existe entre tales intere-ses como sustento de la intervenciónpública limitativa de la competenciaen el sector y el mantenimiento de lareserva de actividad como concreciónde dicha intervención pública. Estaconsideración se realiza en ausenciade la justificación a este respecto quepodría proporcionar la Memoria deanálisis de impacto normativo, que nose ha adjuntado.

En primer lugar, en relación con laprotección de la salud pública, noqueda claro que la protección de losmenores y adictos al juego haya de de-sarrollarse con mayor intensidad enrelación con la actividad de loteríastradicionales por comparación a otrasmodalidades que se liberalizan. Preci-samente la lotería, un juego de azar delos llamados pasivos, no requiere ac-ciones, conocimientos ni habilidadespor parte del jugador, y carece de laexposición directa en locales no exclu-sivamente dedicados a esta actividad(por ejemplo de hostelería) de la quedisfrutan otras categorías. Tambiénposee una menor inmediatez encuanto a la resolución del juego y nopermite modificar la apuesta a medida


que se va desarrollando el evento quesirve de base al juego. Los juegos quecuentan con estas características (enparticular los llamados juegos activos,que permiten la utilización de estrate-gias y una cierta dosis de interacción)son más propensos a generar adicción,y sin embargo su acceso se regula me-diante autorización o licencia.

En segundo lugar, cabe hacer men-ción a la relación entre la reserva de laactividad y la lucha contra el fraudefiscal. En este sentido, no queda claroa partir de la explicación de la Exposi-ción de motivos que limitar a dos elnúmero de operadores de loterías tra-dicionales, así como cuál sea la natu-raleza jurídica de LAE/ONCE, permi-tan luchar mejor contra las principalesconductas fraudulentas de los particu-lares, teniendo en cuenta que los me-canismos que favorecen la lucha con-tra este tipo de actividades delictivas,como por ejemplo el establecimiento anivel legal de obligaciones y mecanis-mos de información por parte de losoperadores a la Agencia Tributaria yal regulador del juego, resultarían engran medida independientes de lasmencionadas circunstancias.

Por último, otra de las justificacio-nes a esta reserva de actividad a favordel sector Público es la de la redistri-bución social de los ingresos deriva-dos del juego hacia actividades socia-les en compensación por los perjuiciosocasionados en términos de salud pú-blica. Sin embargo, parece que existenmedios alternativos para realizar estaredistribución de ingresos sin tenerque establecer reservas de actividad afavor de ningún operador del mer-cado, por ejemplo obligando a cederal Estado o a organizaciones asisten-

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ciales una parte de los ingresos; algu-nos de ellos están previstos en la pro-pia Ley, tales como los premios nocobrados. Ello sin perjuicio de la con-tribución, en este sentido, de la cargafiscal que soporten. Por otra parte, ca-bría entender esta justificación de re-serva de actividad en términos de re-distribución social no sólo aplicable ala ONCE, sino también a otras entida-des sin fines lucrativos, y sin embargola redacción actual del Anteproyecto,en su DA Primera, apartado tres dis-pone que este tipo de entidades única-mente pueden realizar loterías con ca-rácter esporádico tras obtener unaautorización excepcional.

En definitiva, más allá de reconocerla importancia de los intereses genera-les aludidos, la innegable contribucióntradicional de LAE y ONCE a su pro-tección, y de que la restricción a lacompetencia consistente en la reservade los juegos de lotería a estas entida-des no se configura con carácter abso-luto, se considera que el proponentede la norma debe ser particularmentecuidadoso en establecer una adecuadavinculación de causalidad entre losmencionados intereses generales y ladecisión de mantener la reserva. Elloresulta particularmente relevante te-niendo en cuenta que la jurispruden-cia comunitaria ha establecido que noresulta suficiente fundar tal reservaexclusivamente en razones de mante-nimiento de ingresos públicos. Tam-poco debe olvidarse en este sentidoque la posibilidad de apertura a capi-tal privado que abre la reciente con-versión de LAE en empresa estatal de-termina que ciertos operadoresprivados, los que entren en el capitalde LAE, se verán beneficiados parcial-mente de dicha reserva.


3.3. El acceso al resto de lasactividades de juego

La regulación del acceso al resto delas actividades de juego resulta asi-mismo crucial para proteger los inte-reses generales ya mencionados ypara configurar las condiciones decompetencia del mercado del juego.

De acuerdo con el artículo 9.1 delAnteproyecto, «El ejercicio de las acti-vidades no reservadas que son objetode esta Ley queda sometido a la pre-via obtención del título habilitante, enlos términos previstos en los artículossiguientes y que serán licencias y au-torizaciones».

Esto supone en la práctica la imple-mentación de un sistema de doble li-cencia (generales y singulares) previasal desarrollo de la actividad que pre-tende limitar el acceso únicamente aaquellos operadores que cuenten conunas determinadas garantías de sol-vencia y respeto a la legislación. Deesta forma, el sistema de dobles licen-cias generaría un mercado dimensio-nado para cada juego concreto. Las li-cencias generales son aquellas que senecesitarán para el desarrollo de cadacategoría de juego, definida por losapartados c), d), e) y f) del art. 3 APL:apuestas, rifas, concursos y otros jue-gos5. Por su parte, las licencias singu-lares quedan definidas como las re-queridas para la explotación de cada

5. De acuerdo con la definición del ar-tículo 3.f son todos aquellos juegos queno tienen cabida en las definicionesrealizadas anteriormente, y en los queexista un componente de aleatoriedado azar, en los que se arriesguen canti-dades de dinero u objetos económica-mente evaluables.

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uno de los tipos de juego incluidos enel ámbito de cada licencia general.

En este sentido, dos aspectos de laregulación del régimen de acceso sonrelevantes desde el punto de vista desu posible grado de restricción a lacompetencia: el establecimiento de de-terminados requisitos y obligaciones yel establecimiento de un número ce-rrado y concreto de operadores paracada categoría.

Los requisitos de accesoLa sujeción de estas licencias a cier-

tos requisitos, algunos de los cualespodrían resultar en principio limitati-vos del acceso al mercado o de la li-bertad de empresa, obedece en gene-ral a la necesidad de proteger losintereses generales mencionados.

A lo largo del Anteproyecto se hacemención a determinados preceptos,que si bien no constituyen requisitosde concesión de títulos habilitantes, enla práctica condicionan el acceso a lostítulos como son la prohibición de lacesión a terceros, la invalidez de lostítulos otorgados en otros EstadosMiembros, las restricciones a la publi-cidad y promoción (art. 7), la exigen-cia de determinadas garantías queaseguren un ejercicio responsable dela actividad (art. 8) ... En todo caso, lamayor parte de los requisitos de ac-ceso al mercado figuran en los precep-tos que regulan los títulos habilitantes(art. 9), las licencias generales (art. 10),en menor medida, las licencias singu-lares (en relación con las cuales el art.11 APL se limita a disponer que lasmismas estén sujetas a los requisitos ycondiciones que se establezcan poste-riormente por la CNJ), y en el artículorelativo a las condiciones que debenreunir los operadores (art. 13).


Se entiende que, incluso cuando su-pongan una limitación a la libertad decirculación, de establecimiento o decomportamiento de los operadores, engeneral todos estos requisitos consti-tuyen garantías justificadas al funcio-namiento del sistema y a la protecciónde los intereses generales del APL.

En relación con el art. 10 relativo alas licencias generales, y por las impli-caciones que ello pudiese tener para lacompetencia no ya para el sector deljuego sino en otros mercados, merececomentarse la previsión del art. 10.5.c)del APL, consistente en la obligaciónde destinar a favor de fundaciones oentidades sin ánimo de lucro de lasprevistas en el art. 2 de la Ley 49/2002, de 23 de diciembre, de régimenfiscal de las entidades sin fines lucrati-vos y de los incentivos fiscales al me-cenazgo, el importe de los premiosque no fueran satisfechos a los parti-culares, cuando no fuese solicitado sucobro en plazo, así como las cantida-des depositadas en cuentas de usuarioque no hayan tenido movimiento encinco años. Dada la amplitud de fina-lidades que, con arreglo a la Ley men-cionada, pueden tener dichas entida-des, para garantizar que esastransferencias revierten verdadera-mente en las finalidades redistributi-vas que prevé el APL por ejemplo ensu art. 8.2 (actividades preventivas desensibilización, información y difu-sión de las buenas prácticas del juego,mitigación de los posibles efectos per-judiciales del juego...) así como parareducir el riesgo de que las mismassirvan para subvencionar actividadesde mercado impactando sobre las con-diciones de competencia en los merca-dos de destino, se recomienda sujetar

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la posibilidad de que las entidades sinánimo de lucro perciban tales fondosal cumplimiento específico de dichosfines por parte de aquéllas.

Entre los requisitos que merece des-tacar particularmente como potencial-mente restrictivos del acceso al mer-cado destaca el establecido en elartículo 13.1 APL, que determina que:«la organización y explotación de estetipo de actividades (...) podrá ser, se-gún cada caso, efectuada por personasfísicas o jurídicas o entidades públicaso privadas, con nacionalidad españolao de un país perteneciente al EspacioEconómico Europeo y que tengan almenos un representante permanenteen España (...)». Esta consideración su-pone una restricción a la competenciapor cuanto una empresa de otro Es-tado miembro que careciera de tal re-presentante permanente en España nopodría operar en el mercado nacional,contraviniendo la libertad de estable-cimiento y de prestación de serviciosen el ámbito europeo.

No obstante, se entiende que esta li-mitación facilita el adecuado control yseguimiento de las actividades de losoperadores tanto desde el punto devista de lucha contra el fraude comodesde el punto de vista de la salud pú-blica. Asimismo, la existencia de dife-rentes regímenes fiscales dentro delámbito europeo aconseja este tipo derequisito de localización en aras de fa-cilitar la identificación fiscal de las em-presas y la sujeción de las actividadesque realicen en España a la tributaciónen nuestro país.

Continuando con el análisis de losrequisitos para la obtención de licen-cias, en el mismo artículo 13 se dis-pone que en el otorgamiento de las Li-


cencias Generales únicamente podránparticipar las personas jurídicas conforma de sociedad anónima que ten-gan como único objeto social la orga-nización, comercialización y explota-ción de juegos. La obligación de quela forma societaria de la empresa seala de sociedad anónima y la determi-nación del objeto social único constitu-yen limitaciones al margen de manio-bra de los operadores interesados enacceder al mercado que además pue-den dificultar dicho acceso (por ejem-plo, los requisitos de capital socialconstitutivo de la SA son más exigen-tes que bajo otras formas societarias).En atención a que la protección del in-terés público, en los términos ya desa-rrollados anteriormente, puede acon-sejar que los requisitos legales yeconómicos que se exijan a estos ope-radores sean exigentes, esta restricciónpuede resultar justificada, si bien sepodría haber optado por determinarlos requisitos económicos y legales ne-cesarios para acceder al mercado (enparticular, capital social mínimo), de-jando abierta la forma societaria a laelección del operador.

Cabe asimismo recalcar que a lolargo del texto se hace constar que ladeterminación de muchos de estos re-quisitos (como por ejemplo los requi-sitos de solvencia técnica, económicay financiera, las cuantías de las garan-tías...) se determinará de forma regla-mentaria. Sin perjuicio de que se pu-diese valorar una delimitación másprecisa de estos requisitos en el propioAPL, en el futuro desarrollo reglamen-tario de estos preceptos deben tenerseen cuenta los criterios de proporciona-lidad y de ausencia de restricciones ala entrada al mercado.

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De la misma manera, en relacióncon las licencias singulares, convieneque los requisitos para acceder a taleslicencias, que se precisarán a nivel re-glamentario, no sirvan para establecerbarreras de entrada adicionales. Portanto, el desarrollo reglamentario delas licencias singulares se ha de reali-zar de forma que los requisitos de con-cesión de licencias singulares resultenproporcionales a la contribución a laprotección de los intereses de protec-ción de salud pública y eliminación deposibles fraudes. Por ejemplo, los re-quisitos adicionales no deberían ele-var la exigencia de requisitos exigidosa los operadores con arreglo al régi-men de licencias generales (así, en lorelativo a las garantías exigidas).

La presencia de barreras a la en-trada injustificadas en forma de re-quisitos para obtener las licencias ge-nerales y singulares resultaparticularmente importante teniendoen cuenta que se pueden producir asi-metrías en el grado de dificultad deacceso a determinadas modalidadesde juego (por ejemplo apuestas depor-tivas), entre los operadores tradiciona-les, que pueden obtener directamentela habilitación para operar, bien por lamisma Ley Reguladora del Juego(LAE) o por otras normas actualmenteen tramitación (ONCE) y los nuevosentrantes.

Las limitaciones al número deoperadores

La limitación del número de opera-dores para cada categoría sujeta a li-cencia general constituye la segundacaracterística relevante en la regula-ción del acceso al resto de actividadesno reservadas en exclusiva a LAE yONCE, actividades a las que, en prin-


cipio, también pueden acceder estosoperadores. Esta limitación supone labase de la «oferta dimensionada» y la«apertura controlada» del sector a lasque alude la propia exposición de mo-tivos, elementos que relaciona con lagarantía de tutela de todos los intere-ses generales involucrados, así comoel articulado del texto en lo relativo alobjeto de la CNJ.

Así, en referencia al número de ope-radores del mercado, el Anteproyectorecoge en su artículo 10.2: «Las licen-cias generales que al amparo de la pre-sente Ley, previa y oportuna convoca-toria pública pueda conceder laComisión Nacional del Juego, se otor-garán mediante la forma de concursopúblico (...)». De esta forma, si bien escierto que se permite un acceso com-petitivo al mercado, el número totalde operadores será limitado, con loque el acceso al mercado queda ce-rrado por el tiempo de duración de laslicencias, a salvo de que la CNJ convo-que nuevos concursos. La consecuen-cia de esta limitación es que tanto losoperadores tradicionales como losoperadores autorizados en las distin-tas modalidades tendrán una menorcompetencia potencial. La restriccióna la entrada será, evidentemente, másacusada conforme menor sea el nú-mero de licencias que disponga laCNJ.

En este sentido, si el objeto de la li-mitación del número de operadores esla protección de dichos intereses gene-rales, como parece desprenderse de laexposición de motivos6, no se en-

6. Similar relación parece establecerse enrelación con el objeto de la ComisiónNacional del Juego, que con arreglo alart. 19.1 párrafo tercero «canalizará lademanda dimensionando la oferta de

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tiende suficientemente justificada larestricción del número de operadoresal mercado. Se considera que un me-canismo menos restrictivo de la com-petencia y suficientemente eficaz po-dría consistir en centrar la protecciónde dichos intereses en los requisitos deacceso y obligaciones de ejercicio de laactividad, con el nivel de intensidadque se requiera, verificando ex ante elcumplimiento de estos requisitos porparte de los operadores mediante unaautorización y, una vez regulados es-tos elementos, dejar abierta la posibili-dad de acceder al mercado a todoaquel operador que los cumpla.

Si, al contrario de lo anterior, bajo lalimitación del número de operadoressubyace la voluntad de controlar laoferta por consideraciones relativas alas características económicas del sec-tor o de cada una de las modalidadesde juego, no queda claro que las carac-terísticas económicas del sector encuanto a estructura de costes, caráctery cuantía de las inversiones necesariaspara entrar en el mercado, o la indu-dable presencia de economías de reden algunas de las actividades del sec-tor (que conllevaría la necesidad deque los operadores cuenten con ciertaescala) justifiquen suficientementeesta ordenación limitativa del accesoal mercado. En particular cuando, adiferencia de otros regímenes, no pa-rece que existan impedimentos natu-rales o escasez de recursos técnicos.

Ello sin perjuicio del encaje que

actividades de juego, evitando la ex-plotación de las actividades de juegocon fines fraudulentos y estableciendoel marco apropiado para proteger a losmenores y prevenir el desarrollo de fe-nómenos de dependencia».


pueda tener esta justificación por sísola de cara a la adecuación de la deci-sión de control de la oferta a la juris-prudencia comunitaria, que parecevincular las limitaciones a la libre cir-culación en este sector a la protecciónde la salud pública y el orden públicoy la lucha contra la delincuencia y elfraude fiscal más que a criterios estric-tamente económicos.

Otra razón añadida por la cual, enel contexto económico del sector deljuego en España, un sistema de nume-rus clausus puede conllevar serias re-percusiones sobre la competencia esque lógicamente los operadores mejorposicionados para vencer en los con-cursos por las distintas categorías sonlos operadores tradicionales. Si el nú-mero de operadores establecido no essuficientemente amplio, ello podríallevar a que lo que pretendía ser unaliberalización se termine convirtiendoen un mercado ausente de tensionescompetitivas, en el que los operadorestradicionales sean los absolutos domi-nadores, sin que los potenciales com-petidores puedan encontrar espaciosuficiente para su desarrollo.

Por todo ello, se insta a reconsiderarlas razones por las que conviene lainstauración de este régimen de ac-ceso limitativo, o en su defecto a justi-ficar dicha opción de una manera másclara y adecuada, estableciendo clara-mente los principios con arreglo a loscuales se va a dimensionar la ofertade juego.

Por otra parte, en un régimen de ac-ceso limitado a la actividad, la dura-ción de la licencia, así como la posibi-lidad de renovación, determinan demanera crucial las posibilidades de ac-ceso para terceros entrantes. En este

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caso, se prevé que la duración para to-das las licencias generales sea de 15años, prorrogables por otros 15 (art.10.6).

Sin que pueda afirmarse que dichoplazo resulte irrazonable, la determi-nación precisa de este período de con-cesión no queda justificada en el APLen atención a criterios económicos,como pudieran ser la necesidad deamortización de las inversiones enequipamientos o publicidad. Asi-mismo, debe tenerse en cuenta que laregulación provista apunta a que laprórroga de las licencias será automá-tica, por el mismo período inicial, loque puede suponer un período detreinta años sin posibilidad de expug-nabilidad del mercado, sometiendo entodo caso dicho acceso al control totalde la autoridad pública (sujeto a lapérdida de licencia por parte de al-guno de los tenedores o bien a la deci-sión del regulador de ampliar el nú-mero de operadores). En principio, siel plazo original es razonable, en uncontexto de limitación del número deoperadores no parece que esté justifi-cada una prórroga de este tenor, almenos sin que se le dé la oportunidada operadores potencialmente interesa-dos de optar a conseguir la licencia (ala manera, por ejemplo, de la regula-ción de la Ley 7/2010, de 31 de marzo,General de la Comunicación Au-diovisual)7.

7. El Art. 28.3. de dicha Ley dispone: «Ex-cepcionalmente la renovación automá-tica de la licencia prevista en el apar-tado anterior no tendrá lugar y deberáprocederse a su adjudicación en régi-men de libre concurrencia en el caso deque concurran los siguientes requisi-tos: Que el espectro radioeléctrico estéagotado. Que exista un tercero o terce-ros que pretendan la concesión de la


En consecuencia, se estima conve-niente que, de persistir con este sis-tema de limitación del acceso, se acre-dite si los plazos de concesión y losmecanismos de prórroga se adecuan acriterios como la amortización del ca-pital invertido tanto en tecnologíacomo en publicidad por parte de lasempresas, a fin de no limitar injustifi-cadamente la competencia en elmercado.

A esta duración se le superpone lade la licencia singular para los distin-tos tipos de juego, de entre 1 y 8 añostambién prorrogables de acuerdo conel art. 11.6 APL. A este respecto, el An-teproyecto no establece los criterioscon arreglo a los cuales se va a preci-sar dichos plazos. Tampoco deja clarosi la duración de la licencia será lamisma para todos los operadores delmismo tipo, o bien si, dentro de unacategoría concreta, la CNJ retiene parasí la posibilidad de distinguir el plazoque concede dependiendo del opera-dor que lo solicite. Se solicita, por lotanto, que se aclaren ambos extremos.

Por añadidura, en el artículo 10 se

licencia. Que lo hayan solicitado conun plazo de antelación de al menos 24meses respecto de la fecha de venci-miento. Que el solicitante o los solici-tantes cumplan los mismos requisitosque fueron tenidos en cuenta para laobtención de la licencia por parte deladjudicatario o adjudicatarios. El con-curso para la adjudicación de la licen-cia en régimen de concurrencia deberáser resuelto en el plazo máximo de seismeses, y en las bases de la convocato-ria se deberá incluir la experiencia delos concurrentes, su solvencia y los me-dios con que cuenten para la explota-ción de la licencia, como criterios quehabrán de ser tenidos en cuenta en laadjudicación».

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definen los pliegos de bases del con-curso público para las licencias gene-rales, y se determinan los contenidosmínimos de los mismos. A este res-pecto, podría ser conveniente, ya en laLey, precisar el contenido de algunode los aspectos que se incluirán en lospliegos, o al menos establecer los prin-cipios de desarrollo de una maneramás precisa. De la misma manera, po-dría ser conveniente determinar deuna forma más precisa cuál es el con-tenido esencial de estos conceptos ycómo se evaluarán a la hora de adjudi-car el concurso.

Finalmente, se hace notar que, conarreglo al art. 11.3 APL, hasta que nose regule por la CNJ la actividad dejuego en cuestión, no se podrán solici-tar licencias singulares para esa activi-dad. En consecuencia, teniendo encuenta que existen ciertas tensionescompetitivas no ya sólo entre los dis-tintos tipos de juego dentro de cadacategoría o modalidad sino incluso en-tre ellas, si la CNJ no regulara todasestas categorías al mismo tiempo (o enun intervalo temporal relativamenteestrecho), se estaría favoreciendo a losoperadores de las actividades regula-das en primer lugar y a los ya implan-tados antes de la entrada en vigor dela Ley (recuérdese que lógicamentetanto LAE como ONCE van a contarcon habilitación inmediata para pres-tar las actividades que vienen desarro-llando), que podrían ver favorecida laconsolidación de su actividad con res-pecto a aquellos tipos de juego cuyaregulación se está demorando. En estesentido, no queda claro a partir delAPL cómo se va a abordar esta situa-ción, más allá de reconocerse la posi-bilidad de que la aprobación de los re-


glamentos y bases de los distintosjuegos pueda ser solicitada por el ope-rador interesado, de acuerdo con elart. 20.1.3.4. La Comisión Nacional del Juego

Los artículos del 19 al 35 del Ante-proyecto se dedican a la regulación dela Comisión Nacional del Juego (CNJ),órgano encargado de velar por el fun-cionamiento del sector del juego que,adscrito al Ministerio de Economía yHacienda a través de la Secretaría deEstado de Hacienda y Presupuestos,ejercerá sus funciones de manera in-dependiente. Estas funciones consis-ten en la regulación, autorización, su-pervisión, y control (y en su casosanción) del desarrollo y explotaciónde los juegos y las actividades conteni-das en el ámbito objetivo de la Ley.

En líneas generales, la regulaciónprevista en el APL en este sentido noparece introducir problemas de com-petencia que pudiesen derivarse delfuncionamiento de este nuevo órgano(por ejemplo, la dedicación absolutade los miembros del Consejo refuerzala independencia del organismo decara a operadores y AdministraciónGeneral del Estado) y por otra partepretende ser respetuosa de las faculta-des de defensa de la competencia le-galmente atribuidas a la CNC, quetambién habrán de proyectarse sobreeste sector de actividad. De hecho, enalgún precepto se observa particular-mente la atención que el proponenteha prestado a las funciones de esta Co-misión, como el art. 22.2 APL, que dis-pone que: «Cuando se dicten disposi-ciones de carácter general que puedanincidir significativamente en las con-diciones de competencia de los opera-dores de juego, la Comisión Nacional

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del Juego estará obligada a solicitar in-forme previo al órgano competente enmateria de defensa de la com-petencia».

Sin perjuicio de lo anterior, y de laregulación establecida en relación conla relación entre las autoridades decompetencia y los organismos regula-dores en la LDC y en otras normas(como la futura Ley de Economía Sos-tenible), a las cuales se entiende quese habrá de sujetar la CNJ, con la fina-lidad de contribuir a aclarar posiblesconfusiones que en el futuro pudieranoriginarse a partir de la dicción legalde las facultades y funciones de laCNJ, cabe proponer determinadas mo-dificaciones en la redacción de algu-nos preceptos.

Así, la actual redacción del artículo19.1, primer párrafo determina que elobjeto de la CNJ será «velar por elfuncionamiento del sector del juego ygarantizar la efectiva disponibilidad yprestación de servicios competitivosen beneficio del conjunto del sec-tor...»). Se considera que este últimorelativo resulta confuso ya que, poruna parte, la CNJ no debe contar entresus fines la búsqueda del beneficio delsector y, por otra, la alusión a la garan-tía de la prestación de unos servicioscompetitivos no debería confundirsecon la asunción de las facultades quetienen atribuidas las autoridades decompetencia para velar por la compe-tencia efectiva en los mercados. Conindependencia de que esta no sea lavoluntad del órgano proponente, sepropone eliminar la citada expresión,o en su defecto complementarla con lasalvaguarda de las funciones de lasautoridades de competencia.

Esta misma cautela debería adop-


tarse en el art. 20.6, que cita entre lasfunciones asignadas a la CNJ «vigilar,controlar, inspeccionar y, en su caso,sancionar las actividades relacionadascon los juegos [...]»; y en el apartado16 de dicho artículo 20, que atribuyecualquier otra competencia de carácterpúblico y las potestades administrati-vas que en la actualidad ostenta laAGE y sus Organismos Públicos, conla salvedad de las funciones policialesque corresponden a las fuerzas de se-guridad. Ello podría arrojar cierta con-fusión sobre la inclusión de las facul-tades administrativas atribuidas a laautoridad de competencia en el catá-logo de funciones de la CNJ (controlde conductas restrictivas de la compe-tencia, control de concentraciones...).Debería añadirse al final de ambosapartados «sin perjuicio de las faculta-des atribuidas a las autoridades decompetencia».

Por otra parte, el art. 19.1 en su pá-rrafo 3 alude, como parte del objeto dela CNJ, a la canalización de la de-manda «dimensionando la oferta deactividades de juego [...]». Se recuer-dan, a propósito de este precepto, lascautelas ya comentadas acerca de lajustificación de la función de dimen-sionamiento de la oferta de la CNJ enbase a necesidad de protección deter-minados intereses generales que la ju-risprudencia comunitaria admite paraestablecer restricciones a la libre circu-lación y a la libertad de estableci-miento en este sector.

Finalmente, el apartado 5 del art. 20,en relación con el art. 16.2, atribuye ala CNJ la facultad de homologar elsoftware y los sistemas técnicos, infor-máticos o telemáticos precisos para larealización de los juegos, así como los

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estándares de los mismos. Se llama laatención sobre el hecho de que tal ho-mologación de instrumentos y están-dares tecnológicos puede suponer res-tricciones al desarrollo de la actividadtanto de los operadores de juego comode los propios desarrolladores y co-mercializadores de estos sistemas. Porello, se considera conveniente introdu-cir alguna precisión, sea en el art. 20.5o en el mencionado 16.2, en relacióncon los elementos y criterios que laCNJ tendrá en cuenta para realizar talhomologación, y que dicha tarea sellevará a cabo sin obstaculizar injusti-ficadamente la competencia en elmercado.

3.5. Asimetrías en el tratamiento losoperadores de las distintas

modalidades

Como ya hemos tenido la oportuni-dad de señalar previamente, el sectordel juego, desde el punto de vista dela competencia, independientementedel tipo concreto de apuesta, lotería,rifa, concurso u otra categoría dejuego de que se trate, debe ser consi-derado globalmente, ya que existenciertas tensiones competitivas entrelos operadores de los distintos tipos ymodalidades de juego, si bien de in-tensidad variable. Ello conduce a ana-lizar la medida en que la diferenciasen la regulación de las distintas activi-dades pueden impactar sobre las con-diciones de competencia del sectordesde un punto de vista global, enparticular si tales diferencias suponenventajas competitivas de operadoresde modalidades o tipos concretosfrente a los de otras modalidades. Estasituación normalmente se va a dar enrelación con LAE y ONCE, los opera-dores tradicionales, aunque como ve-


remos alguna de estas ventajas podríaser extensible a terceros operadores.

En este sentido, independiente-mente de las razones singulares de in-terés social o de posición tradicionalque lo justifiquen, desde el estrictopunto de vista del futuro funciona-miento competitivo de estos mercadosel hecho de que el APL contenga ele-mentos adicionales a la reserva de ac-tividad de loterías que sitúan a LAEy ONCE en una posición privilegiadafrente al resto de operadores no re-sulta inocuo. No debe olvidarse, a esterespecto, la posición del privilegio entérminos de posicionamiento, imagende marca y experiencia con que cuen-tan tanto LAE como ONCE frente alresto de operadores al estar presentesen el sector del juego con anterioridada sus competidores, así como el con-trol total del acceso al mercado que vaa ejercer la CNJ mediante el sistemade licencias generales limitativas.

El nuevo impuesto sobre actividades dejuego

Dejando a un lado la propia reservade actividad de loterías (art. 4 APL)mantenida a favor de los operadorestradicionales LAE y ONCE (DA 1ª), laprimera de estas ventajas es la relativaal nuevo impuesto sobre actividadesde juego cuyo ámbito supere el territo-rio de una Comunidad Autónoma, re-gulado en el artículo 48 APL.

A pesar de que, al regular el hechoimponible en el apartado 1 del men-cionado precepto, el impuesto nacecon una vocación de aplicarse a todoslos operadores que realicen una activi-dad de juego que supera el territoriode una Comunidad Autónoma, poste-riormente el apartado 2 señala que«no estarán sujetos al impuesto los

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juegos de lotería, siempre que se desa-rrollen en el ámbito superior al de unaComunidad Autónoma, con indepen-dencia del operador público o privadoque los organice o celebre».

Esto es, tan sólo LAE y ONCE, ensu actividad de lotería, quedarían ex-cluidos de la aplicación de este nuevotributo, toda vez que incluso los ope-radores de ámbito territorial limitadoal territorio de una determinada Co-munidad Autónoma quedan someti-dos a él.

Así, LAE y ONCE podrían utilizarla ventaja de las rentas que van a rete-ner a partir de esta exención tantopara hacer más atractiva su modali-dad de loterías tradicionales frente aotras modalidades como, incluso, paramejorar su posición competitiva en lasmodalidades abiertas al mercado enlas que participen en competencia di-recta con otros operadores, al poderestablecer subvenciones cruzadas deunas actividades a otras. Ello puedeconstituir una ventaja sustancial queafecte al desarrollo de la competenciaen otras actividades.

En base a todo lo anterior, y te-niendo en cuenta que el APL no limitala participación de LAE y ONCE enmodalidades de juego en las que noestán presentes hasta ahora, en ausen-cia de una mayor justificación en sen-tido contrario cabría reconsiderar laconveniencia de mantener la exencióncontenida en el apartado segundo delartículo 48, con el objeto de que en elAPL no se contenga un tratamientofiscal diferenciado que pueda afectaral nivel de competencia efectiva entreoperadores existente en el sector deljuego, circunstancia que se superponea otros privilegios otorgados a favor


de los operadores mencionados sobrelos que ya se han expresado ciertascautelas en relación con su justifica-ción. En su defecto, cabría plantearmecanismos que redujesen el impactosobre la competencia de esta previsión(por ejemplo no establecer una exen-ción total sino una reducción del tri-buto y/o determinados mecanismosde separación financiera o contableentre actividades que impidiesen lautilización de esta exención para otrasactividades distintas de la lotería).

Otro aspecto del régimen del nuevoimpuesto que puede tener consecuen-cias sobre la posición de los distintosoperadores según tipos y modalidadesde juego (si bien en este caso no afec-tan estrictamente a ONCE y LAE) con-siste en la determinación de los ele-mentos principales del tributo, enparticular la base imponible y el tipode gravamen.

En primer término, el apartado 6del art. 48 del APL regula la base im-ponible, conteniendo diferentes regí-menes para su determinación. Así, de-pendiendo de cada modalidad dejuego la base imponible consistirá enlos ingresos brutos o netos. Adicional-mente, en el caso de las combinacio-nes aleatorias la base imponible se de-fine como el importe total del valor demercado de los premios o ventajasconcedidas a los participantes. En se-gundo lugar, los tipos de gravamenaplicables a la base imponible apare-cen diferenciados para cada categoríaconcreta de juego, oscilando entre el10 por ciento y el 35%, en la versióndel APL que se ha sometido a esteinforme.

Sin perjuicio de que no resulta posi-ble en este momento apreciar el grado

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en que tales diferencias de tratamientose vayan a plasmar en la realidad enventajas efectivas a favor de ciertosoperadores, se hace notar que los ope-radores que centren su actividad enlas modalidades más beneficiadas pordicho régimen contarán con una ven-taja adicional en el sentido anterior-mente apuntado. Es por ello que, denuevo, las razones que justifican elabandono de la neutralidad en lacarga fiscal de las distintas modalida-des deben fundamentarse ade-cuadamente.

Acceso privilegiado a actividades libe-ralizadas

También puede impactar sobre lasfuturas condiciones de competenciaen el sector la medida en que el accesoa las actividades liberalizadas resultemás fácil a los operadores tradiciona-les que al resto. Por ejemplo, el APLhabilita a LAE para desarrollar activi-dades de apuestas deportivas con ca-rácter inmediato en los términos enque venían realizando esta actividadhasta ahora. Ello resulta lógico (conindependencia de las consecuenciasque pudieran derivarse de la dilaciónen el desarrollo concreto de las licen-cias correspondientes a esta categoríaque se realice por parte de la CNJ), alentenderse que cualquier otro tipo dejuego que LAE pretenda realizar, in-cluso dentro de las apuestas deporti-vas, diferente a los que ya viene reali-zando se ha de sujetar a las mismasnormas que el resto de los operadores.

Sin embargo, en relación con laONCE, el APL objeto de análisis re-gula en su Disposición Adicional Se-gunda el régimen específico que se leaplica a la ONCE en materia de juego.En la misma se recoge la normativa


que le es de aplicación, señalándoseen su apartado 1 que «la ONCE se-guirá rigiéndose en materia de juegopor la disposición adicional vigésimade la Ley 46/1985, de 27 de diciembre,de Presupuestos Generales del Estadopara 1986, así como por el Real De-creto 358/1991, de 15 de marzo, dereordenación de la ONCE; por sus vi-gentes Estatutos, publicados por Or-den TAS/2533/2006 de 27 de julio de2006; por la presente disposición adi-cional y demás normativa específicaaplicable a dicha Organización o quepudiera aprobarse al efecto y a los jue-gos y modalidades que tiene autoriza-dos. Los títulos por los que se autorizaa la ONCE a realizar actividades dejuego no podrán cederse a terceros».

El contenido de la Disposición Adi-cional, al no realizar una referencia ex-presa a la necesidad de que la ONCEsujete su actividad como operador deljuego a lo contenido en el articuladodel APL objeto de análisis, puede su-poner de hecho la exclusión de laONCE de la aplicación de la Ley deRegulación del Juego. Esta situaciónpodría eventualmente generar proble-mas en la aplicación a la ONCE de de-terminados contenidos del APL que esdeseable que afecten a todos los ope-radores presentes en el sector deljuego, como pueden ser aspectos rela-cionados con el acceso a la actividad(ONCE podría obtener autorizaciónpara las distintas modalidades dejuego de manera «paralela» al régimende licencias establecido para el restode los operadores), las prohibicionesobjetivas y subjetivas, el control de laactividad de juego o régimen sancio-nador. En función de todo lo anteriorse recomienda en primer término efec-

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tuar una reflexión sobre aquellos pre-ceptos del APL que deban ser aplica-bles a la ONCE, y posteriormente unamodificación de la Disposición Adi-cional señalada, haciendo referencia asu sujeción al APL.

Teniendo en cuenta todo lo anteriorse considera oportuna la modificacióndel apartado primero de la Disposi-ción Adicional Segunda con la inclu-sión de un inciso de la siguiente na-turaleza:

«Uno. La ONCE seguirá rigiéndoseen materia de juego por la disposiciónadicional vigésima de la Ley 46/1985,de 27 de diciembre, de PresupuestosGenerales del Estado para 1986, asícomo por el Real Decreto 358/1991, de15 de marzo, de reordenación de laONCE; por sus vigentes Estatutos, pu-blicados por Orden TAS/2533/2006de 27 de julio de 2006; por la presentedisposición adicional y demás norma-tiva específica aplicable a dicha Orga-nización o que pudiera aprobarse alefecto y a los juegos y modalidadesque tiene autorizados. Igualmente leserá objeto de aplicación la presenteLey en todos aquellos aspectos en losque su especial naturaleza no justifi-que un tratamiento diferenciadofrente al resto de operadores presentesen el sector del juego, resultando entodo caso de aplicación el Título III re-lativo a los títulos habilitantes para elejercicio de las actividades no reserva-das, el Título IV relativo al Control dela actividad y el Título VI referido alRégimen sancionador. Los títulos porlos que se autoriza a la ONCE a reali-zar actividades de juego no podrán ce-derse a terceros».

Otras normas distintas al APL que


pueden reforzar las asimetrías de la regu-lación propuesta

La importancia de no establecer endicho APL ulteriores asimetrías regu-latorias de cara al desarrollo competi-tivo del sector del juego se acrecientasi se tiene en cuenta que, fuera de esteAPL, que no olvidemos tiene la voca-ción de constituir la norma de referen-cia en la regulación global del sector,las entidades mencionadas ya vienendisfrutando de ciertas ventajas adi-cionales.

En primer término, tanto los pre-mios de LAE, que ahora podrá serparcialmente privatizada, como los deONCE gozan de determinados privi-legios fiscales que son susceptibles dehacer más atractivos los juegos que or-ganizan frente a los que ofrecen suscompetidores. En concreto, la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Im-puesto sobre la Renta de las PersonasFísicas y de modificación parcial delas leyes de los Impuestos sobre Socie-dades, sobre la Renta de no Residentesy sobre el Patrimonio, contiene en suartículo 7.ñ) entre las rentas exentas dela aplicación del Impuesto sobre laRenta de las Personas Físicas «los pre-mios de las loterías y apuestas organi-zadas por la entidad pública empresa-rial Loterías y Apuestas del Estado ypor los órganos o entidades de las Co-munidades Autónomas, así como delos sorteos organizados por la CruzRoja Española y por la OrganizaciónNacional de Ciegos Españoles». Estánexentos igualmente los premios de lo-terías, apuestas y sorteos organizadospor organismos públicos o entidadesque ejerzan actividades de carácter so-cial o asistencial sin ánimo de lucro es-tablecidos en otros Estados miembros

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de la Unión Europea o del EspacioEconómico Europeo y que persiganobjetivos idénticos a los de Cruz RojaEspañola y ONCE, entidades que, conarreglo al APL, pueden organizar acti-vidades de lotería con carácter ocasio-nal, previa autorización de la CNJ.

Sin perjuicio de que de cara a noevitar alteraciones adicionales, en casode mantenerse esta diferencia en la tri-butación de los premios, en el APL de-bería limitarse a las actividades reser-vadas y no al resto de modalidades enque participen LAE y ONCE, cuestiónque no queda del todo clara, debe te-nerse en cuenta que esta circunstancia,incluso una vez corregida en el sen-tido anterior, puede condicionar la de-cisión de los consumidores en relacióncon la modalidad en que participar.

Otra circunstancia que puede con-solidar las asimetrías establecidas enel APL es el proceso de aprobaciónparlamentaria de la futura Ley de Eco-nomía Social, cuyo Proyecto se en-cuentra actualmente en trámite de en-miendas en el Congreso de losDiputados. El Proyecto de Ley buscaconfigurar un marco jurídico que otor-gue un mayor conocimiento y mejorvisibilidad de la economía social, otor-gándole una mayor seguridad jurídicay definiendo los principios que debencontemplar las entidades que confor-man dicho sector. A pesar de que elProyecto de Ley original no conteníaninguna referencia destacable en estesentido, en los posteriores trabajosparlamentarios se está configurandola posibilidad de introducir determi-nadas Disposiciones Adicionales rela-tivas a la naturaleza y ordenación jurí-dica de la organización en materia dejuego.


Estas propuestas se refieren a la na-turaleza de la ONCE como entidadsingular de Economía Social. Así,atendiendo a la peculiares funcionesdesempeñadas por la organización y alos fines que la orientan su actividad,la práctica totalidad de los grupos par-lamentarios han considerado opor-tuno introducir enmiendas de adiciónen las que se establece para la ONCEuna naturaleza de entidad singular deEconomía Social, pero en las que secorre el riesgo de extralimitar este ob-jetivo razonable. En concreto, se hacereferencia expresa a la naturalezacomo operador de juego de la ONCE,señalándose que su marco reguladorse encuentra configurado por la Ley46/1985, de 27 de diciembre, de Presu-puestos Generales del Estado para1986, por el Acuerdo General entre elGobierno de la Nación y la ONCE vi-gente en cada momento, y por las res-tantes normas reglamentarias que re-gulan su actividad. En relación conestas redacciones, debe recordarse loya dicho en relación con la Disposi-ción Adicional segunda del APL y quesuponía la exclusión de la ONCE de laaplicación del APL objeto de análisis.En la medida en que a través de lasenmiendas se está concretando el régi-men jurídico aplicable a la ONCE, y aligual que señalábamos en relación conla Disposición Adicional Segunda delAPL objeto de análisis, debería to-marse en consideración la necesidadde que la ONCE se someta a la Leyde Regulación del Juego cuando actúecomo un operador más en el sector deljuego, en contra de lo que proponentales enmiendas.

En segundo término, algún grupoparlamentario ha propuesto la adición

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a la Ley de Economía Social de unanueva Disposición Adicional que tras-ciende la mera concreción del régimenjurídico de la ONCE y de su configu-ración como entidad singular de laEconomía Social8. En concreto se hapropuesto por una parte la modifica-ción de la Ley 46/1985, de 27 de di-ciembre, de Presupuestos Generalesdel Estado para 1986, con la finalidadde que la concesión de nuevas autori-zaciones a la ONCE para explotar mo-dalidades de juego sea una facultadque correspondiendo al Consejo deMinistros se efectúe a través delAcuerdo General entre el Gobierno deEspaña y la ONCE. Otro aspecto pro-blemático que recoge la DisposiciónAdicional propuesta se refiere a la su-pervisión y control de las modalida-des de juego autorizadas por parte delConsejo de Protectorado de la ONCE.Como ya hemos señalado previa-mente, se considera que en materia desupervisión y control el APL que hamotivado la realización del presenteinforme debería ser también objeto deaplicación a la ONCE, y por tanto elnuevo organismo regulador que secrea, la Comisión Nacional del Juego,debería ser el ente sobre el que recai-gan las competencias de supervisión ycontrol de la totalidad del sector deljuego.

Por otra parte, esta misma en-mienda, de prosperar, conllevaríatambién la autorización automáticapara la explotación de productos dejuego de apuestas mutuas en cual-quier disciplina deportiva, con excep-

8. Enmienda núm. 53 del Grupo Parla-mentario Catalán (Convergència iUnió). BOCG 23 de noviembre de 2010.


ción de aquellos eventos que tenganpor objeto las apuestas deportivas quecomercializa Loterías y Apuestas delEstado. Ello supondría la consolida-ción de los riesgos ya apuntados ante-riormente en relación con las diferen-cias entre operadores a la hora deacceder al mercado. En concreto, seamplía el número de juegos en los quepuede participar la ONCE sin ningúnsometimiento a los procesos requeri-dos para el resto de operadores pre-sentes en el sector, y se desligaría de-finitivamente la actividad desupervisión y control sobre los juegosde la ONCE al sometimiento a la acti-vidad de la Comisión Nacional delJuego.

Otro de los elementos ajenos al APLque cabe considerar para acabar decontextualizar las asimetrías que in-troduce el APL es la aportación econó-mica del Estado a la financiación de laONCE. Actualmente se encuentra vi-gente un Acuerdo General entre el Go-bierno de la Nación y la ONCE en ma-teria de cooperación, solidaridad ycompetitividad para la estabilidad defuturo de la ONCE para el período2004-2011. En dicho Acuerdo, entre losdiversos aspectos que se regulan seprevé la existencia de una asignaciónfinanciera del Estado a la ONCE conla finalidad de garantizar la viabilidadde la ONCE en caso de que las ventasde juego sean inferiores a las fijadasen el propio Acuerdo General. Sin per-juicio de que la CNC ha recordado enalguna ocasión el carácter público deestos fondos entregados a un opera-dor económico concreto a los efectosde la normativa de ayudas de Estado,con las consecuencias que de ello sepudieran derivar en caso de concurrir

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el resto de requisitos establecidos en elart. 107 TFUE, dicha aportación cons-tituye una ventaja adicional, en unsector del juego relativamente liberali-zado, sobre el resto de operadores,cuya viabilidad y permanencia en elmercado estará lógicamente sometidaal principio de riesgo y ventura y sepuede ver afectada por este tipo deventajas.

Todo lo anterior refuerza la idea deque, desde el punto de vista de lacompetencia, la regulación provista enel APL debe ser particularmente cui-dadosa en evitar el otorgamiento deventajas competitivas adicionales adeterminados operadores que resul-ten injustificadas.

3.6. Posibles efectos sobre lacompetencia de la privatización de

LAELa reciente aprobación del Real De-

creto-ley 13/2010, de 3 de diciembre,de actuaciones en el ámbito fiscal, la-boral y liberalizadoras para fomentarla inversión y la creación de empleoha considerado oportuna la extinciónde la entidad pública empresarial Lo-terías y Apuestas del Estado y la crea-ción de la Sociedad Estatal Loterías yApuestas del Estado. Estos cambiosvienen motivados en buena parte porla necesidad de ajustar la regulacióndel juego en España a la doctrina delTJUE que exige la separación de lasactividades de operador y regulador.Además de ello, a través del mencio-nado Real Decreto-ley se abre la posi-bilidad de que en la nueva sociedadpuedan participar inversores privadosa través de la adquisición de una par-ticipación de hasta un 49% de su capi-tal social, lo que podría contribuir afomentar una gestión más eficiente e


incrementar los niveles de competen-cia existentes en el sector.

Sin perjuicio de que esta regulaciónresulta ajena al APL objeto de análisisen sentido estricto, se considera perti-nente no obstante realizar determina-das reflexiones, dado que la forma enque se produzca la selección del socioo socios que puedan participar en elcapital social de la nueva Sociedad Es-tatal tendrá implicaciones desde elpunto de vista de la competencia.

Así, en primer lugar, debe tenerseen cuenta que básicamente lo que con-sigue el operador que entre en el capi-tal de LAE con dicha entrada es partede un negocio cuya actividad tradicio-nal resulta altamente rentable y estásometida a reserva de actividad, y quecuenta con unas características econó-micas muy ventajosas (escala, imagende marca, implantación...) para conso-lidarse en otros ámbitos del sector deljuego. En atención a ello, el diseño delos mecanismos a través de los cualesse establezca la entrada de capital pri-vado en la Sociedad Estatal Loterías y

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Apuestas del Estado debería articu-larse en torno a principios básicos quegaranticen la publicidad y transparen-cia de los procedimientos, de maneraque el proceso de selección resulteverdaderamente competitivo y per-mita extraer el valor que realmente co-rresponde a dicha venta.

En segundo lugar, partiendo de es-tos principios, no debe desconocerseque si el socio o socios privados enLAE resultan ser a su vez un competi-dor de ésta en las modalidades dejuego sometidas a liberalización, seproducirá una vinculación estructuralentre operadores competidores quepuede resentir seriamente el funciona-miento competitivo del mercado. Porello, se quiere aprovechar la ocasiónpara llamar la atención sobre la nece-sidad de considerar este factor dentrodel conjunto de elementos a tener encuenta en el diseño del proceso de en-trada de capital privado en LAE, re-flexionando sobre la conveniencia deestablecer medidas correctoras eneste sentido.

Proyecto de Ley 121-000109/2011, de 4 febrero, de Regulacióndel Juego

La Mesa de la Cámara, en su reu-nión del día de hoy, ha adoptado elacuerdo que se indica respecto delasunto de referencia.

(121) Proyecto de Ley.121/000109Autor: Gobierno.Proyecto de Ley de regulación del

juego.Acuerdo:1. Encomendar su aprobación con

competencia legislativa plena y por elprocedimiento de urgencia, conformea lo dispuesto en los artículos 148 y93 del Reglamento, a la Comisión deEconomía y Hacienda. Asimismo, pu-blicar en el Boletín Oficial de las Cor-tes Generales, estableciendo plazo deenmiendas, por un período de ochodías hábiles, que finaliza el día 21 defebrero de 2011.

2. Comunicar al Parlamento de Ca-narias la recepción de este Proyecto deLey, dando traslado del mismo, a losefectos de lo previsto en la disposiciónadicional tercera de la Constitución yen el artículo 46.3 del Estatuto de Au-tonomía de Canarias, en relación conlos preceptos de dicho Proyecto quepuedan suponer modificación del ré-gimen económico-fiscal de Canarias.

En ejecución de dicho acuerdo se or-dena la publicación de conformidad

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con el artículo 97 del Reglamento dela Cámara.

PROYECTO DE LEY DEREGULACIÓN DEL JUEGO

Exposición de motivosI

Desde la despenalización del juegoen el Real Decreto Ley 16/1977, de 25de febrero, por el que se regulan losAspectos Penales, Administrativos yFiscales de los Juegos de Suerte, En-vite o Azar y Apuestas, y debido fun-damentalmente a la irrupción de losnuevos servicios de comunicacioneselectrónicas y a la utilización de losservicios de juego interactivos a travésde Internet, ha cambiado de formasustancial, tanto en España como enotros países de su entorno, la concep-ción tradicional del juego.

Durante muchos años, el régimenjurídico del juego ha sufrido pocoscambios. Sin embargo, recientemente,como consecuencia de la citada irrup-ción de las apuestas y juegos a travésde Internet y al verse superados los lí-mites territoriales de las relaciones co-merciales tradicionales, la doctrina delTribunal de Justicia de la Unión Euro-pea ha señalado la necesidad de esta-blecer una oferta dimensionada dejuego.

En paralelo a este proceso de cam-bio, han aparecido nuevos operadores


en el mercado del juego para los quela normativa vigente no ofrece unarespuesta regulatoria adecuada.

La carencia de los instrumentos nor-mativos adecuados para dar respuestaa los interrogantes creados ante lanueva situación del mercado, ha gene-rado en el sector del juego la necesi-dad de establecer nuevos mecanismosde regulación que ofrezcan seguridadjurídica a operadores y participantesen los diferentes juegos, sin olvidar laimprescindible protección de los me-nores de edad, de aquellas personasque hubieran solicitado voluntaria-mente la no participación, así como laprotección del orden público y la pre-vención de los fenómenos de blan-queo de capitales y financiación del te-rrorismo.

IIEl avance en los servicios de comu-

nicación y, como consecuencia de suaplicación a las actividades de juego,la desvinculación de este tipo de acti-vidades del territorio, ha traído con-sigo la necesidad de iniciar un nuevocamino en la regulación del sector deljuego asegurando mayor eficacia en elcumplimiento de los objetivos ineludi-bles de tutela y protección social delos menores y de los participantes enlos juegos, al tiempo que se pretendenalcanzar otras importantes finalidadescomo son la prevención de actividadesfraudulentas y de blanqueo de capita-les, y todo ello a través de una ofertadimensionada del juego, de una regu-lación de la práctica de aquellos jue-gos que puedan ser autorizados, asícomo del control público del sector.

Las aludidas finalidades, así comola necesidad de dotar al sector deljuego de una regulación adecuada, ha

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tenido su reflejo en distintas iniciati-vas parlamentarias y en mandatos alGobierno como el establecido, en elámbito nacional, en la disposición adi-cional vigésima de la Ley 56/2007, de28 de diciembre, de Medidas de Im-pulso de la Sociedad de la Informa-ción y, en el ámbito comunitario, en laResolución del Parlamento Europeode 10 de marzo de 2009 sobre la inte-gridad de los juegos de azar en línea.

En definitiva, con el más absolutorespeto al marco competencial defi-nido por la Constitución y los Estatu-tos de autonomía, resulta de todopunto insoslayable la necesidad dedotar de un nuevo marco jurídico a lasactividades de explotación y gestiónde juegos de ámbito estatal y, particu-larmente, a aquellos juegos que sepractican a través de medios electróni-cos, informáticos, telemáticos e inte-ractivos y en los que los medios pre-senciales tienen un carácter accesorio.

El desarrollo de un marco norma-tivo que responda a las necesidadesdel sector del juego ha de realizarsesin perjuicio del reconocimiento plenode las competencias en materia dejuego que los Estatutos de autonomíaatribuyen a las respectivas Comunida-des entre las que se incluyen en algu-nos casos la capacidad de éstas paracolaborar en el ejercicio de competen-cias estatales en relación con las activi-dades de juego. Esta circunstancia hahecho preciso el diseño de procedi-mientos y mecanismos asimétricosque faciliten la necesaria colaboracióny coordinación del Estado y las Comu-nidades Autónomas en el ejercicio delas competencias estatales en materiade juego.

PROYECTO DE LEY 121-000109/2011, DE 4 FEBRERO...

IIIEn cumplimiento y desarrollo del

mandato previsto en la ya citada dis-posición adicional vigésima de la Ley56/2007, de 28 de diciembre, de Medi-das de Impulso de la Sociedad de laInformación y a los efectos de contro-lar las actividades de juego de ámbitoestatal, especialmente si se realizan através de medios electrónicos, infor-máticos, telemáticos e interactivos, hasido necesario establecer un sistemade planificación y acceso al desarrollode la actividad, determinar las compe-tencias estatales en materia de regula-ción y control, y definir un régimen deinfracciones y sanciones que garanticela efectividad del marco regulatorio.

Estos objetivos constituyen, en con-secuencia, una de las finalidades esen-ciales de esta ley que ha de ser lanorma sectorial de referencia en mate-ria de explotación de juegos a travésde medios electrónicos, informáticos,telemáticos e interactivos en el ámbitoestatal, procurando, al mismo tiempo,la coordinación o integración de la re-gulación que ahora se aprueba con elmarco normativo general de la activi-dad de juego en nuestro país y conotras normas sectoriales sobre las queesta ley pueda tener incidencia, talescomo, a título de ejemplo, la Ley 34/1988, de 11 de noviembre, General dePublicidad, la Ley Orgánica 15/1999,de 13 de diciembre, de Protección deDatos de Carácter Personal y demásnormativa complementaria, y la Ley34/2002, de 11 de julio, de Serviciosde la Sociedad de la Información y deComercio Electrónico.

Esta ley, sobre la base de la existen-cia de una oferta dimensionada, pre-tende regular la forma de acceder a la

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explotación de las actividades dejuego de ámbito nacional, permitiendoasimismo la apertura del sector a unapluralidad de operadores de juego. Setrata, no obstante, de una apertura delsector que debe ser controlada al ob-jeto de garantizar la tutela de todos losintereses involucrados y preservar elorden público con pleno respeto a losprincipios inspiradores del DerechoComunitario.

El gran volumen de juego asociadoa las loterías, así como la posibilidadde que el carácter de documentos depago al portador de sus boletos y bi-lletes pueda ser empleado como ins-trumento de blanqueo de capitales, re-quiere una reserva de esta actividad adeterminados operadores, públicos oprivados, que han de quedar sujetos aun estricto control público, asegurán-dose de este modo la protección de losintereses del Estado contra los riesgosde fraude y criminalidad, evitandoasimismo los efectos perniciosos deljuego sobre los consumidores.

En este sentido, se hace plenamentenecesario mantener la reserva en ex-clusiva de la actividad del juego de lo-terías de ámbito estatal a favor de laSociedad Estatal Loterías y Apuestasdel Estado y de la Organización Na-cional de Ciegos Españoles (ONCE),como operadores de juego que vienenexplotando de forma controlada hastala fecha estas loterías.

La sociedad estatal Loterías yApuestas del Estado continuará some-tida a un régimen de control públicode su actividad dado el gran volumende juego gestionado por esta y su ex-tensa red comercial, de gran raigam-bre en la sociedad española desdehace más de 250 años. Por otra parte,


la Organización Nacional de CiegosEspañoles (ONCE), que desde 1938 seha consolidado en España como unainstitución social singular en el obje-tivo de atención a las personas condiscapacidad, seguirá manteniendo susingularidad jurídica en materia dejuego en las actividades sujetas a re-serva, tal y como se establece en lasdisposiciones adicionales primera, se-gunda y tercera de esta ley.

Con esta finalidad, se encomiendaal Ministerio de Economía y Hacienday a la Comisión Nacional del Juego, elestablecimiento de los procedimientosde autorizaciones y la adopción deaquellas medidas que permitan el se-guimiento y control de los operadoresque realicen actividades de Juego suje-tas a reserva en virtud de esta ley ydel control del cumplimiento, porparte de éstos, de las condiciones quese establezcan, en especial, en relacióncon la protección del orden público yla prevención del blanqueo de capita-les y la financiación del terrorismo.

IV

Desde el máximo respeto a las com-petencias de las Comunidades Autó-nomas, esta ley se fundamenta en losnúmeros 6, 11, 13, 14 y 21 del apartadoprimero del artículo 149 de la Consti-tución Española y en la reiterada doc-trina del Tribunal Constitucional, ma-nifestada en numerosas sentencias,entre las que cabe destacar, la número163/1994, de 26 de mayo, que declarala existencia de una competencia esta-tal en materia de juego que ha de serejercida por el Estado en nombre delinterés general, sin perjuicio de lascompetencias que en materia de juegotienen reconocidas las Comunidades

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Autónomas en sus respectivos Estatu-tos de autonomía.

La regulación de los juegos de ám-bito estatal se ha plasmado de confor-midad con el mandato recogido en elapartado sexto de la disposición adi-cional vigésima de la Ley 56/2007, de28 de diciembre, de Medidas de Im-pulso de la Sociedad de la Informa-ción. Las competencias estatales enmateria de juego han de ser entendi-das, no obstante, sin perjuicio del re-conocimiento pleno de las competen-cias que, en esta materia atribuyen losEstatutos de autonomía a las respecti-vas Comunidades Autónomas lo queha hecho preciso el diseño de procedi-mientos y mecanismos de coordina-ción entre el Estado y las Comunida-des Autónomas. A estos efectos, secrea el Consejo de Políticas de Juego,como órgano colegiado que asegurarála participación de las ComunidadesAutónomas en la fijación de los princi-pios de la normativa de los juegos yde las medidas de protección a los me-nores, personas dependientes. En todocaso, a través del Consejo de Políticasde Juego se coordinará la actuacióndel Estado y Comunidades Autóno-mas en materia de otorgamiento delicencias.

Esta ley establece la regulación delas actividades de juego que se reali-zan a través de canales electrónicos,informáticos, telemáticos e interacti-vos y en las que los medios presencia-les deberán tener un carácter acceso-rio, salvo las actividades presencialesde juego sujetas a reserva desarrolla-das por las entidades designadas porla ley que, por su naturaleza, son ex-clusivamente de competencia estatal.

Con la finalidad de respetar íntegra-


mente las competencias de las Comu-nidades Autónomas sobre el juegopresencial, la ley ha introducido laobligación de que las ComunidadesAutónomas emitan preceptivamenteun informe sobre las solicitudes de tí-tulos habilitantes que puedan afectara su territorio. La concesión de cual-quier título habilitante exigirá, para lainstalación o apertura de locales pre-senciales abiertos al público o de equi-pos que permitan la participación delos juegos, autorización administra-tiva de la Comunidad Autónoma, quese otorgará de acuerdo con las políti-cas propias de dimensionamiento dejuego de cada una de ellas.

VLa presente ley se divide en siete tí-

tulos, con cuarenta y nueve artículos,cinco disposiciones adicionales, sietedisposiciones transitorias, una dispo-sición derogatoria y siete disposicio-nes finales.

En el Título I, «Objeto y ámbito deaplicación», se regula el objeto y ám-bito de aplicación de la ley, tantodesde una perspectiva objetiva (activi-dad regulada) como territorial (ámbitode la actividad). De esta forma, el al-cance de esta norma se extiende a todaactividad de organización, explotacióny desarrollo de actividades de juegode ámbito estatal realizadas a travésde medios electrónicos, informáticos,telemáticos e interactivos, en la quelos medios presenciales tienen carácteraccesorio, así como a la actividad pu-blicitaria conectada con la misma,siempre que tales actividades se diri-jan a todo el territorio del Estado,adoptando el criterio de distribucióncompetencial establecido en otras nor-mas sectoriales como la Ley 34/2002,

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de 11 de julio, de Servicios de la Socie-dad de Información. Asimismo, se in-corporan las diferentes definiciones dejuegos, incluidos los de carácter espo-rádico, y se establece la reserva y elrégimen de control de la actividad deloterías.

En el Título II, «Disposiciones Gene-rales», se recogen los requisitos de losjuegos, así como las prohibiciones ob-jetivas y subjetivas a las actividadesobjeto de regulación, previéndose lacreación o adecuación de los instru-mentos administrativos necesariospara garantizar el cumplimiento de lasprohibiciones subjetivas. Igualmente,se regula la publicidad del juego alamparo de las competencias del Es-tado previstas en el número 6, delapartado primero del artículo 149 dela Constitución Española, singular-mente en lo que se refiere a la protec-ción de la juventud y de la infancia,garantizada en el apartado cuarto delartículo 20 de la Constitución Espa-ñola. Además, se recogen los princi-pios y prácticas a adoptar con objetode proteger el orden público, garanti-zando la integridad del juego, asícomo previniendo y mitigando la par-ticipación desordenada en los juegosde azar y los efectos nocivos que pu-diere provocar, optimizando simultá-neamente los beneficios para laSociedad.

En el Título III, «Títulos Habilitan-tes», se establecen las característicasde las diferentes clases de títulos habi-litantes, licencias y autorizaciones, y elrégimen de autorización aplicable alos operadores como explotadores dejuegos, previendo un sistema de adju-dicación respetuoso con los principiosgenerales del Derecho Comunitario.


En el Título IV, «Control de la activi-dad», se establecen los requisitos téc-nicos mínimos, susceptibles de mayorconcreción mediante un posterior de-sarrollo reglamentario específico, quedeberán cumplir los equipos y siste-mas técnicos que sirvan como soportede la actividad de juegos autorizados.

En el Título V, «La Administracióndel Juego», se establecen las compe-tencias que corresponden al Ministe-rio de Economía y Hacienda en mate-ria de juego. Se crea un órganoregulador, La Comisión Nacional delJuego, al que se le atribuyen todas lascompetencias necesarias para velar yasegurar la integridad, seguridad,fiabilidad y transparencia de las ope-raciones de juego, así como el cumpli-miento de la normativa vigente y delas condiciones establecidas para suexplotación. Además, este órgano re-gulador único canalizará la demandadimensionando la oferta de activida-des de juego, evitando la explotaciónde las actividades de juego con finesfraudulentos y estableciendo el marcoapropiado para proteger a los meno-res y prevenir el desarrollo de fenóme-nos de dependencia. Por último, se es-tablece el Consejo de Políticas deJuego como el órgano de participaciónde las Comunidades Autónomas.

En el Título VI, «Régimen Sanciona-dor», se establece el régimen de infrac-ciones y sanciones en relación con lasactividades objeto de esta ley, asícomo el procedimiento sancionador,incluyendo previsiones para poder ac-tuar contra el juego no autorizado pormedio del bloqueo de la actividad quepueda realizarse a través de medioselectrónicos, informáticos, telemáticose interactivos.

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Y finalmente, en el Título VII, «Régi-men Fiscal», se determina, de acuerdocon las previsiones establecidas en ladisposición adicional vigésima de laLey 56/2007, de 28 de diciembre, deMedidas de Impulso de la Sociedadde la Información, el régimen imposi-tivo aplicable al desarrollo de las acti-vidades de juego reguladas en esta ley,sin perjuicio del mantenimiento de loestablecido en los artículos 36 y si-guientes del Decreto 3059/1966, de 1diciembre, por el que se aprueba eltexto refundido de Tasas Fiscales y enel Real Decreto-ley 16/1977, de 25 defebrero, por el que se regulan los as-pectos penales, administrativos y fis-cales de los juegos de suerte, envite oazar, que continuarán en vigor en loque se refiere al gravamen cedido ensu ámbito competencial.

Este nuevo impuesto, en el ámbitoestatal, grava las operaciones dejuego, así como a las combinacionesaleatorias con fines publicitarios opromocionales, aunque no sean estric-tamente juego.

Además de lo anterior, se regula laparticipación de las Comunidades Au-tónomas en el nuevo impuesto deljuego mediante la cesión de la recau-dación obtenida por el gravamen co-rrespondiente a los ingresos por eljuego de los residentes en cada Comu-nidad, reservándose el Estado lo re-caudado por cuenta de los jugadoresno residentes en España y por lo quecorresponda a las apuestas mutuas de-portivas estatales y las apuestas mu-tuas hípicas estatales.

El nuevo impuesto, como se ha di-cho, no afecta a las tasas vigentes so-bre el juego, siendo incompatible conlas mismas, que siguen siendo gravá-


menes cedidos a las ComunidadesAutónomas en su totalidad.

Por último, se establece una tasafiscal sobre las actividades y serviciosprestados a los operadores por la Co-misión Nacional del Juego.

TÍTULO IObjeto y ámbito de aplicación

Artículo 1. Objeto.El objeto de esta ley es la regulación

de la actividad de juego, en sus distin-tas modalidades, que se desarrolle enel ámbito del Estado con el fin de ga-rantizar la protección del orden pú-blico, luchar contra el fraude y salva-guardar los derechos de losparticipantes en los juegos.

La ley regula, en particular, la acti-vidad de juego a que se refiere elpárrafo anterior cuando se realice através de canales electrónicos, infor-máticos, telemáticos e interactivos, enla que los medios presenciales debe-rán tener un carácter accesorio, salvopara los juegos desarrollados por lasentidades designadas por esta leypara la realización de actividades suje-tas a reserva.

Artículo 2. Ámbito de aplicación.Dentro del objeto definido en el ar-

tículo anterior, se incluyen en el ám-bito de aplicación de esta ley las si-guientes actividades de juego cuandola actividad desarrollada tenga ám-bito estatal:

a) Las actividades de juego de lote-rías, apuestas y otras cualesquiera, enlas que se arriesguen cantidades de di-nero u objetos económicamente eva-luables en cualquier forma, sobre re-sultados futuros e inciertos, y quepermitan su transferencia entre losparticipantes, con independencia de

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que predomine en ellos el grado dedestreza de los jugadores o sean exclu-siva o fundamentalmente de suerte,envite o azar.

b) Las rifas y concursos, en los quela participación se realiza medianteuna contraprestación económica.

c) Los juegos de carácter ocasional,que se diferencian del resto de los jue-gos previstos en los apartados anterio-res por su carácter esporádico.

d) Las actividades de juego trans-fronterizas, esto es, las realizadas porlas personas físicas o jurídicas radica-das fuera de España que organicen uofrezcan actividades de juegos a resi-dentes en España.

Se incluyen asimismo en el ámbitode aplicación de esta ley las activida-des de publicidad, promoción y patro-cinio relativas a las actividades dejuego relacionadas en el presenteapartado.

2. Quedan excluidos del ámbito deaplicación de esta ley:

a) Los juegos o competiciones depuro ocio, pasatiempo o recreo queconstituyan usos sociales y se desarro-llen en el ámbito estatal, siempre queéstas no produzcan transferencias eco-nómicamente evaluables, salvo el pre-cio por la utilización de los mediosprecisos para su desarrollo y cuandoéste no constituya en medida algunabeneficio económico para el promotoro los operadores.

b) Las actividades de juego realiza-das a través de medios electrónicos,informáticos o telemáticos cuyo ám-bito no sea estatal.

c) Las combinaciones aleatorias confines promocionales o publicitarios,


sin perjuicio de lo establecido en el Tí-tulo VII de esta ley.

Artículo 3. Definiciones.

A efectos de esta ley, los términosque en ella se emplean tendrán el sen-tido que se establece en el presenteartículo.

a) Juego. Se entiende por juego todaactividad en la que se arriesguen can-tidades de dinero u objetos económi-camente evaluables en cualquierforma sobre resultados futuros e in-ciertos, dependientes en alguna me-dida del azar, y que permitan su trans-ferencia entre los participantes, conindependencia de que predomine enellos el grado de destreza de los juga-dores o sean exclusiva o fundamental-mente de suerte, envite o azar. Lospremios podrán ser en metálico o es-pecie dependiendo de la modalidadde juego.

b) Loterías. Se entiende por loteríaslas actividades de juego en las que seotorgan premios en los casos en que elnúmero o combinación de números osignos, expresados en el billete, boletoo su equivalente electrónico, coincidenen todo o en parte con el determinadomediante un sorteo o evento cele-brado en una fecha previamente de-terminada o en un programa previo,en el caso de las instantáneas o presor-teadas. Las loterías se comercializaránen billetes, boletos o cualquier otraforma de participación cuyo soportesea material, informático, telemático,telefónico o interactivo.

c) Apuestas. Se entiende porapuesta, cualquiera que sea su moda-lidad, aquella actividad de juego en laque se arriesgan cantidades de dinerosobre los resultados de un aconteci-

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miento previamente determinadocuyo desenlace es incierto y ajeno a losparticipantes, determinándose lacuantía del premio que se otorga enfunción de las cantidades arriesgadasu otros factores fijados previamente enla regulación de la concreta modali-dad de apuesta.

En función del acontecimiento sobrecuyo resultado se realiza la apuesta,ésta puede ser:

1. Apuesta deportiva: es el con-curso de pronósticos sobre el resul-tado de uno o varios eventos deporti-vos, incluidos en los programaspreviamente establecidos por la enti-dad organizadora, o sobre hechos oactividades deportivas que formenparte o se desarrollen en el marco detales eventos o competiciones por eloperador de juego.

2. Apuesta hípica: es el concurso depronósticos sobre el resultado de unao varias carreras de caballos incluidasen los programas previamente estable-cidos por la entidad organizadora.

3. Otras apuestas: es el concurso depronósticos sobre el resultado de unoo varios eventos distintos de los ante-riores incluidos en los programas pre-viamente establecidos por el operadorde juego.

Según la organización y distribu-ción de las sumas apostadas, laapuesta puede ser:

1. Apuesta mutua: es aquella en laque un porcentaje de la suma de lascantidades apostadas se distribuye en-tre aquellos apostantes que hubieranacertado el resultado a que se refierala apuesta.

2. Apuesta de contrapartida: esaquella en la que el apostante apuesta


contra un operador de juego, siendo elpremio a obtener el resultante de mul-tiplicar el importe de los pronósticosganadores por el coeficiente que eloperador haya validado previamentepara los mismos.

3. Apuesta cruzada: es aquella enque un operador actúa como interme-diario y garante de las cantidadesapostadas entre terceros, detrayendolas cantidades o porcentajes que pre-viamente el operador hubiera fijado.

d) Rifas. Se entiende por rifa aquellamodalidad de juego consistente en laadjudicación de uno o varios premiosmediante la celebración de un sorteo oselección en la que intervenga el azar,entre los adquirientes de billetes, pa-peletas u otros documentos o soportesde participación, diferenciados entresi, ya sean de carácter material, infor-mático, telemático o interactivo, enuna fecha previamente determinada, ysiempre que para participar sea pre-ciso realizar una aportación econó-mica. El objeto de la rifa puede ser unbien mueble, inmueble, semoviente oderechos ligados a los mismos, siem-pre que no sean premios dinerarios.

e) Concursos. Se entiende por con-cursos aquella modalidad de juego enla que su oferta, desarrollo y resolu-ción se desarrolla por un medio de co-municación ya sea de televisión, radio,Internet u otro, siempre que la activi-dad de juego esté conexa o subordi-nada a la actividad principal. En estamodalidad de juego para tener dere-cho a la obtención de un premio, enmetálico o en especie, la participaciónse realiza, bien directamente medianteun desembolso económico, o bien me-diante llamadas telefónicas, envío demensajes de texto o cualquier otro

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procedimiento electrónico, informá-tico o telemático, en el que exista unatarificación adicional, siendo indife-rente el hecho de que en la adjudica-ción de los premios intervenga, no so-lamente el azar, sino también lasuperación de pruebas de competicióno de conocimiento o destreza. A losefectos de la presente definición, no seentenderán por concurso aquellosprogramas en las que aún existiendopremio el concursante no realice nin-gún tipo de desembolso económicopara participar, ya sea directamente opor medio de llamadas telefónicas, en-vío de mensajes de texto o cualquierotro procedimiento electrónico, infor-mático o telemático, en el que existauna tarificación adicional.

f) Otros Juegos. Son todos aquellosjuegos que no tienen cabida en las de-finiciones anteriores, en los que existaun componente de aleatoriedad o azary en los que se arriesguen cantidadesde dinero u objetos económicamenteevaluables.

g) Juegos a través de medios pre-senciales. Son aquellos en los que lasapuestas, pronósticos o combinacionesdeben formularse en un estableci-miento de un operador de juego a tra-vés de un terminal en línea, bien me-diante la presentación de un boleto,octavilla o un documento establecidoal efecto en el que se hayan consig-nado los pronósticos, combinaciones oapuestas, bien tecleando los mismosen el terminal correspondiente, o bienmediante su solicitud automática alterminal, basada en el azar. Cual-quiera de las fórmulas antes citadasserán transmitidas a un sistema cen-tral y, a continuación, el terminal ex-pedirá uno o varios resguardos en los


que constarán, al menos, los siguien-tes datos: tipo de juego, pronósticosefectuados, fecha de la jornada, eventoo período en el que participa, númerode apuestas o combinaciones jugadasy números de control. Además del res-guardo o resguardos referidos, existiráun resguardo único expedido por elterminal ubicado en el punto de ventaautorizado de que se trate, en el queconstarán, al menos, los datos antes ci-tados, y que constituye el único ins-trumento válido para solicitar el pagode premios y la única prueba de parti-cipación en los concursos.

h) Juego por medios electrónicos,informáticos, telemáticos e interacti-vos. Son aquellos en los que se empleacualquier mecanismo, instalación,equipo o sistema que permita produ-cir, almacenar o transmitir documen-tos, datos e informaciones, incluyendocualesquiera redes de comunicaciónabiertas o restringidas como televi-sión, Internet, telefonía fija y móvil ocualesquiera otras, o comunicación in-teractiva, ya sea ésta en tiempo real oen diferido.

i) Combinaciones aleatorias con fi-nes publicitarios y promocionales. Seentienden por tales aquellos sorteosque, con finalidad exclusivamente pu-blicitaria o de promoción de un pro-ducto o servicio, y teniendo comoúnica contraprestación el consumo delproducto o servicio, sin sobreprecio nitarificación adicional alguna, ofrecenpremios en metálico, especie o servi-cios, exigiendo, en su caso, la condi-ción de cliente de la entidad objeto dela publicidad o promoción.

Artículo 4. Loterías.

1. Las loterías de ámbito estatal

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quedarán reservadas a los operadoresdesignados por la ley.

2. Corresponde al titular del Minis-terio de Economía y Hacienda la auto-rización para la comercialización deloterías de ámbito estatal. La autoriza-ción fijará las condiciones de gestiónde los juegos en:

a) El porcentaje mínimo y máximodestinado a premios.

b) Las condiciones y requisitos parala celebración de sorteos, cuando pro-cedan y la fijación del número de losmismos.

c) Los derechos de los participantesy los procedimientos de reclamación.

d) Las condiciones en las que po-drán realizar actividades de publici-dad y patrocinio de las actividades au-torizadas.

e) Las medidas de protección a losmenores, personas dependientes ypara la prevención del fraude y delblanqueo de capitales y la financiacióndel terrorismo en los términos de losdispuesto en la Ley 10/2010 de 28 deabril.

3. En la explotación y comercializa-ción de las loterías, los operadores au-torizados cooperarán con el Estado enla erradicación de los juegos ilegales,en la persecución del fraude y la cri-minalidad y en la evitación de losefectos perniciosos de los juegos.

4. Los operadores autorizados, sinperjuicio del cumplimiento de las obli-gaciones a las que se refiere el artículo8 de esta ley, notificarán a la ComisiónNacional del Juego un Plan de Medi-das en el que se concreten los compro-misos adicionales adquiridos por eloperador en la gestión responsable deljuego, la participación en la reparación


de los efectos negativos del mismo yla contribución del operador autori-zado a planes, proyectos o actuacionesen beneficio de la sociedad.

TÍTULO IIDisposiciones generales

Artículo 5. Regulación de los juegos.1. El Ministerio de Economía y Ha-

cienda establecerá, por Orden Ministe-rial, la reglamentación básica para eldesarrollo de cada juego o, en el casode juegos esporádicos, las bases gene-rales para la aprobación de su prácticao desarrollo.

2. El establecimiento de requisitospara el desarrollo de los juegos o sumodificación, se entenderá, según co-rresponda, como autorización de nue-vas modalidades de juegos o comomodificación de las existentes.

3. Cualquier modalidad de juegono regulada se considerará prohibida.

4. La regulación o las bases preve-rán, dependiendo de la naturaleza deljuego, los requisitos para evitar su ac-ceso a los menores e incapacitados,evitando la utilización de imágenes,mensajes u objetos que puedan vulne-rar, directa o indirectamente, la digni-dad de las personas y los derechos ylibertades fundamentales, así comocualquier forma posible de discrimi-nación racial o sexual, de incitación ala violencia o de realización de activi-dades delictivas.

Artículo 6. Prohibiciones objetivasy subjetivas.

1. Queda prohibida toda actividadrelacionada con la organización, ex-plotación y desarrollo de los juegosobjeto de esta ley que, por su natura-leza o por razón del objeto sobre elque versen:

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a) Atenten contra la dignidad de laspersonas, el derecho al honor, a la inti-midad personal y familiar y a la pro-pia imagen, contra los derechos de lajuventud y de la infancia, o contracualquier derecho o libertad recono-cido constitucionalmente.

b) Se fundamenten en la comisiónde delitos, faltas o infracciones admi-nistrativas.

c) Recaigan sobre eventos prohibi-dos por la legislación vigente.

2. Desde un punto de vista subje-tivo, se prohíbe la participación en losjuegos objeto de esta ley a:

a) Los menores de edad y los inca-pacitados legalmente o por resoluciónjudicial, de acuerdo con lo que esta-blezca la normativa civil.

b) Las personas que voluntaria-mente hubieren solicitado que les seaprohibido el acceso al juego o que lotengan prohibido por resolución judi-cial firme.

c) Los accionistas, propietarios, par-tícipes o titulares significativos deloperador de juego, su personal direc-tivo y empleados directamente invo-lucrados en el desarrollo de los juegos,así como sus cónyuges o personas conlas que convivan, ascendientes y des-cendientes en primer grado, en losjuegos que gestionen o exploten aqué-llos, con independencia de que la par-ticipación en los juegos, por parte decualquiera de los anteriores, se pro-duzca de manera directa o indirecta, através de terceras personas físicas ojurídicas.

d) Los deportistas, entrenadores uotros participantes directos en el acon-tecimiento o actividad deportiva sobrela que se realiza la apuesta.


e) Los directivos de las entidadesdeportivas participantes u organiza-doras respecto del acontecimiento oactividad deportiva sobre la que serealiza la apuesta.

f) Los jueces o árbitros que ejerzansus funciones en el acontecimiento oactividad deportiva sobre la que serealiza la apuesta, así como las perso-nas que resuelvan los recursos contralas decisiones de aquellos.

g) El Presidente, los consejeros y di-rectores de la Comisión Nacional delJuego, así como a sus cónyuges o per-sonas con las que convivan, ascen-dientes y descendientes en primergrado y a todo el personal de la Comi-sión Nacional del Juego que tenganatribuidas funciones de inspección ycontrol en materia de juego.

h) Cualesquiera otras personas queuna norma pueda establecer.

3. Con el fin de garantizar la efecti-vidad de las anteriores prohibicionessubjetivas, la Comisión Nacional delJuego establecerá las medidas que, deacuerdo con la naturaleza del juego ypotencial perjuicio para el partici-pante, puedan exigirse a los operado-res para la efectividad de las mismas.Asimismo, creará el Registro Generalde Interdicciones de Acceso al Juego,de ámbito estatal, y el Registro de Per-sonas Vinculadas a Operadores deJuego.

Artículo 7. Publicidad, patrocinio ypromoción de las actividades dejuego.

1. De conformidad con la Ley 34/1988, de 11 de noviembre, General dePublicidad, queda prohibida la publi-cidad, patrocinio o promoción, bajocualquier forma, de los juegos de

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suerte, envite o azar y la publicidad opromoción de los operadores dejuego, cuando carezcan del título habi-litante correspondiente para su prác-tica y que autorice a la realización depublicidad de juego o del operadorque desarrolla esta actividad.

Se entenderá que el operador dejuegos necesita título habilitante paratodos aquellos programas emitidos enmedios audiovisuales, publicacionesen medios de comunicación o páginasweb en los que se desarrollen cual-quier tipo de juego, ya sea total o par-cialmente, incluidos aquellos en losque el medio para acceder a un pre-mio consista en la utilización de servi-cios de tarificación adicional prestadosa través de llamadas telefónicas o ba-sados en el envío de mensajes, estánsometidas, en lo que se refiere al ejer-cicio de actividades de juego, a autori-zación previa por parte de la Comi-sión Nacional del Juego.

2. Reglamentariamente se estable-cerán las condiciones que se incluiránen los respectivos títulos habilitantesde la autorización de la actividad pu-blicitaria y sus límites y, en particular,respecto a:

a) El envío de comunicaciones pu-blicitarias o promocionales por correoelectrónico o por cualquier otro mediode comunicación electrónica equiva-lente, que sólo será posible si ha sidopreviamente autorizado por su desti-natario, de acuerdo con lo previsto enel apartado primero del artículo 21 dela Ley 34/2002, de 11 de julio, de Ser-vicios de la Sociedad de la Informa-ción y de Comercio Electrónico.

b) La inclusión de anuncios u otrasmodalidades publicitarias de los jue-gos en medios de comunicación.


c) La actividad de patrocinio enacontecimientos deportivos que seanobjeto de apuestas.

d) La inserción de carteles publicita-rios en los lugares en que se celebrenacontecimientos que sean objeto dejuego.

e) El desarrollo de los concursos te-levisivos y las obligaciones de infor-mación sobre los requisitos esencialesdel juego.

f) Cualesquiera otras que se esta-blezcan reglamentariamente.

3. Cualquier entidad, agencia depublicidad, operador audiovisual, me-dio de comunicación o servicio de lasociedad de la información que di-funda la publicidad y promoción di-recta o indirecta de juegos o de susoperadores, deberá requerir a quiensolicite la inserción de los anuncios oreclamos publicitarios la tenencia delcorrespondiente título habilitante ex-pedido por la Comisión Nacional delJuego que autorice a la realización dela publicidad solicitada, abstenién-dose de su práctica si carece de ella.La Comisión Nacional del Juego expe-dirá certificación sobre los extremosantes citados, a requerimiento de losinteresados en donde incluirá las limi-taciones básicas para la emisión de lapublicidad.

4. La Comisión Nacional del Juegoen el ejercicio de la potestad adminis-trativa de requerir el cese de la publi-cidad de las actividades de juego, sedirigirá a la entidad, agencia de publi-cidad, operador audiovisual, mediode comunicación o servicio de la so-ciedad de la información correspon-diente indicándole motivadamente lainfracción de la normativa aplicable.

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La entidad, agencia de publicidad,operador audiovisual, medio de co-municación o servicio de la sociedadde la información deberá, en los dosdías naturales siguientes a su recep-ción, comunicar el cumplimiento delrequerimiento. En caso de que elmensaje publicitario cuente con uninforme de consulta previa positivoemitido por un sistema de autorregu-lación publicitaria con el que la Comi-sión Nacional del Juego tenga un con-venio de colaboración de los previstosen el punto 5 del artículo 24 de estaley, se entenderá que se actuó debuena fe si se hubiese sujetado a dichoinforme de consulta previa positivo,para el supuesto de actuación admi-nistrativa realizada en el marco de unexpediente sancionador.

Artículo 8. Gestión responsable deljuego y políticas de juego responsable.

1. La Gestión responsable del juegoes el conjunto de principios y prácticasa adoptar con objeto de proteger el or-den público garantizando la integri-dad del juego, así como previniendo ymitigando la participación desorde-nada en los juegos de azar y los efec-tos nocivos que pudiere provocar,optimizando simultáneamente los be-neficios para la Sociedad.

2. El ejercicio de las actividades dejuego se abordará desde una políticaintegral de responsabilidad social cor-porativa que contemple el juego comoun fenómeno complejo donde se hande combinar acciones preventivas, desensibilización, intervención y de con-trol, así como de reparación de losefectos negativos producidos.

Las acciones preventivas se dirigi-rán a la sensibilización, información ydifusión de las buenas prácticas del


juego, así como de los posibles efectosque una práctica no adecuada deljuego puede producir.

Los operadores de juego deberánelaborar un plan de medidas en rela-ción con la mitigación de los posiblesefectos perjudiciales que pueda pro-ducir el juego sobre las personas e in-corporarán las reglas básicas de polí-tica del juego responsable.

3. Los operadores habilitados pararealizar actividades de juego deberánasumir como compromisos:

a) Asegurar el cumplimiento de lasleyes y reglamentaciones vigentes, es-pecialmente, las obligaciones estable-cidas en la Ley 10/2010, de 28 de abril,de prevención de blanqueo de capita-les y la financiación del terrorismo.

b) Asegurar la integridad y seguri-dad de los juegos, garantizando laparticipación, transparencia de lossorteos y eventos, del cálculo y delpago de premios y el uso profesionaldiligente de los fondos, en su más am-plio sentido.

c) Canalizar adecuadamente la de-manda de participación.

d) Reducir cualquier riesgo de dañopotencial a la sociedad prestando ladebida atención a los grupos enriesgo. Esta reducción de riesgo in-cluye la lucha contra el juego ilegal ylas actividades delictivas asociadas.

e) Colaborar activamente deacuerdo con la normativa vigente, conlas autoridades encargadas de la pre-vención del blanqueo de capitales.

f) Proporcionar al público la infor-mación necesaria para que pueda ha-cer una selección consciente de sus ac-tividades de juego, promocionando

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actitudes de juego moderado y res-ponsable.

g) Informar de acuerdo con la natu-raleza y medios utilizados en cadajuego de la prohibición de participar alos menores de edad o a las personasincluidas en el Registro General de In-terdicciones de Acceso al Juego o enel Registro de Personas Vinculadas aOperadores de Juego.

4. Los operadores no podrán conce-der préstamos ni cualquier otra moda-lidad de crédito o asistencia financieraa los participantes.

5. La Comisión Nacional del Juegoverificará el cumplimiento por losoperadores de su compromiso con lagestión de juego responsable y la im-plementación de prácticas adecuadasen todos los aspectos de sus activida-des y de su red de ventas, sin perjuiciode las competencias de supervisióndel Servicio Ejecutivo de la Comisiónde Prevención del Blanqueo de Capi-tales e Infracciones Monetarias en ma-teria de prevención de blanqueo de ca-pitales y la financiación del terrorismoestablecidas por el artículo 45.4 f) dela Ley 10/2010, de 28 de abril, de pre-vención de blanqueo de capitales y lafinanciación del terrorismo.

TÍTULO IIITítulos habilitantes

Artículo 9. Sometimiento de la acti-vidad del juego a la previa obtenciónde título habilitante.

1. El ejercicio de las actividades noreservadas que son objeto de esta leyqueda sometido a la previa obtencióndel correspondiente título habilitante,en los términos previstos en los artícu-los siguientes. De conformidad conesta ley son títulos habilitantes las li-


cencias y autorizaciones de activida-des de juego.

Las Comunidades Autónomas emi-tirán informe preceptivo sobre las soli-citudes de títulos habilitantes formu-ladas ante la Comisión Nacional delJuego que puedan afectar a su territo-rio. A estos efectos, se considerará quelas actividades de juego afectan a unaComunidad Autónoma, cuando losoperadores de juego tengan en lamisma su residencia, domicilio socialo, en caso de no coincidir con éstos, ellugar en que esté efectivamente cen-tralizada la gestión administrativa y ladirección de sus negocios.

La instalación o apertura de localespresenciales abiertos al público o deequipos que permitan la participaciónen los juegos exigirá, en todo caso au-torización administrativa de la Comu-nidad Autónoma, cuya legislación asílo requiera.

La Comisión Nacional del Juego co-municará a los órganos autonómicoscompetentes el otorgamiento de los tí-tulos habilitantes de juego que afectena su territorio. El mismo procedi-miento se seguirá en caso de modifi-cación, transmisión, revocación y ex-tinción de los títulos habilitantes, asícomo en los supuestos de sanción delas actividades sujetas a los mismos.

2. Toda actividad incluida en el ám-bito de esta ley que se realice sin elpreceptivo título habilitante o incum-pliendo las condiciones y requisitosestablecidos en el mismo, tendrá laconsideración legal de prohibida, que-dando sujetos quienes la promuevan orealicen a las sanciones previstas en elTítulo VI de esta ley.

3. Los títulos habilitantes exigibles

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para el ejercicio de las actividades dejuego sometidas a esta ley no podránser objeto de cesión o de explotaciónpor terceras personas. Únicamente po-drán llevarse a cabo la transmisión deltítulo, previa autorización de la Comi-sión Nacional del Juego, en los casosde fusión, escisión o aportación derama de actividad, motivados por unareestructuración empresarial.

4. Los títulos habilitantes otorgadospor otros Estados no serán válidos enEspaña. Los operadores reconocidospor otros Estados miembros de laUnión Europea, deberán cumplir conlos requisitos y con la tramitación es-tablecida por la legislación vigente.Reglamentariamente se establecerá elprocedimiento por el que la ComisiónNacional del Juego podrá convalidaraquella documentación ya presentadapor un operador autorizado en el es-pacio económico europeo, eximiendode su nueva presentación en España

5. Las licencias y autorizaciones re-guladas en esta ley se extinguirán enlos siguientes supuestos:

a) Por renuncia expresa del intere-sado manifestada por escrito.

b) Por el transcurso de su períodode vigencia sin que se solicite o con-ceda su renovación, cuando dicha re-novación se hubiera previsto en lasbases de la convocatoria del concursocorrespondiente.

c) Por resolución de la ComisiónNacional del Juego, en la que expresa-mente se constate la concurrencia dealguna de las causas de resolución si-guientes:

1.º La pérdida de todas o alguna delas condiciones que determinaron suotorgamiento.


2.º La muerte o incapacidad sobre-venida del titular de la autorización,cuando sea persona física, la disolu-ción o extinción de la sociedad titularde la licencia o autorización, así comoel cese definitivo de la actividad objetode dichos títulos habilitantes o la faltade su ejercicio durante al menos unaño, en los supuestos de licencia.

3.º La declaración de concurso o ladeclaración de insolvencia en cual-quier otro procedimiento.

4.º La imposición como sanción enel correspondiente procedimiento san-cionador.

5.º El incumplimiento de las condi-ciones esenciales de la autorización olicencia.

6.º La cesión o transmisión del tí-tulo habilitante a través de fusión, es-cisión o aportación de rama de activi-dad, sin la previa autorización.

7.º La obtención del título habili-tante con falsedad o alteración de lascondiciones que determinaron suotorgamiento, previa audiencia del in-teresado, cuando ello proceda.

Artículo 10. Licencias generales.

1. Los interesados en desarrollar ac-tividades de juego no ocasional debe-rán obtener, con carácter previo al de-sarrollo de cualquier tipo de juego,una licencia de carácter general porcada modalidad de juego definida enel artículo 3, letra c), d), e), y f), enfunción del tipo de juego que preten-dan comercializar. La Comisión Na-cional del Juego promoverá, de oficioo a instancia de parte, un procedi-miento concurrencial para la adjudica-ción de nuevas licencias generalespara la explotación y comercialización

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de juegos que no tengan carácterocasional.

2. Las licencias generales que alamparo de esta ley pueda conceder laComisión Nacional del Juego, se otor-garán mediante concurso público quese regirá por el pliego de bases que, apropuesta de la Comisión Nacionaldel Juego, sea aprobado por el titulardel Ministerio de Economía y Ha-cienda y publicado en el Boletín Ofi-cial del Estado. El procedimiento deadjudicación se ajustará a los princi-pios de publicidad, concurrencia,igualdad, transparencia, objetividad yno discriminación.

En el supuesto en el que la convoca-toria del concurso público limitara elnúmero de operadores a los cuales sepuede adjudicar una licencia, este he-cho deberá ser expresamente moti-vado con base a informes técnicos quejustifiquen la necesidad de dimensio-nar la oferta de juego a los que es ob-jeto de la convocatoria y las razonesde interés público que justifican la ci-tada limitación.

En las bases de la convocatoria sepodrán incluir como criterios que ha-brán de ser tenidos en cuenta en la ad-judicación, la experiencia de los con-currentes licitadores, su solvencia ylos medios con que cuenten para la ex-plotación de la licencia.

3. El pliego de bases del concursopúblico al que se refiere el número an-terior establecerá el capital social mí-nimo, total y desembolsado, necesariopara la participación en la licitación.Junto con la solicitud para participar,el solicitante deberá presentar un planoperativo que tenga en cuenta losprincipios del juego responsable, laformación de empleados, los canales


de distribución, el diseño de juegos ylos demás aspectos de su actividadque reglamentariamente se es-tablezcan.

4. El otorgamiento de las licenciasgenerales recogerá el contenido que sedetermine reglamentariamente y, entodo caso, el siguiente:

a) Denominación, duración, domici-lio y capital social, y en su caso, el por-centaje de participación del capital nocomunitario.

b) Relación de miembros del consejode administración, directivos, gerenteso apoderados si los hubiere.

c) Naturaleza, modalidades y tiposde actividad sometidas a licencia, asícomo los acontecimientos sobre cuyosresultados se realicen aquellos.

d) Ámbito territorial en el que vayaa desarrollarse la actividad sometidaa licencia.

e) Condiciones de los premios aotorgar por juego o apuesta y cuantíade los mismos que en ningún caso po-drá superar el porcentaje que al efectose establezca.

f) Relación de los sistemas, equipos,aplicaciones e instrumentos técnicosque serán empleados para la explota-ción de la actividad.

g) Autorización para la realizaciónde la actividad publicitaria, de patro-cinio o promoción.

h) Mecanismos de prevención paraevitar el fraude y sistemas de preven-ción del blanqueo de capitales y de lafinanciación del terrorismo a los quese refiere la Ley 10/2010, de 28 deabril, de prevención de blanqueo decapitales y la financiación del te-rrorismo.

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i) Plazo de vigencia, posibilidad deprórroga y causas de extinción de lalicencia.

j) Los sistemas, procedimientos omecanismos establecidos, de acuerdocon la naturaleza del juego, para evi-tar el acceso por parte de las personasincursas en alguna de las prohibicio-nes subjetivas establecidas en el ar-tículo 6 de esta ley y especialmente losdirigidos a garantizar que se ha com-probado la edad de los participantes.

5. Los licenciatarios tendrán los si-guientes derechos y obligaciones:

a) Desarrollar la actividad de juegoen el ámbito estatal, con los derechosy obligaciones reconocidos en elpliego de bases y en la resolución deadjudicación.

b) Satisfacer las tasas que se esta-blezcan derivadas de la actividad deregulación del juego.

c) Obtener la licencia singular de ex-plotación para cada modalidad y tipode juego.

6. Las licencias generales tendránuna duración de 15 años, prorrogablespor un periodo de idéntica duración.

La prórroga de la licencia no tendrálugar y deberá procederse a su adjudi-cación en régimen de libre concurren-cia en el caso de que concurran los si-guientes requisitos:

a) Que exista un tercero o tercerosque pretendan la concesión de lalicencia.

b) Que lo hayan solicitado con unplazo de antelación de al menos 24meses respecto de la fecha de ven-cimiento.

c) Que el solicitante o solicitantescumplan los mismos requisitos que


fueron tenidos en cuenta para la ob-tención de la licencia por parte del ad-judicatario o adjudicatarios.

Artículo 11. Licencias singulares.1. La explotación de cada uno de

los tipos de juego incluidos en el ám-bito de cada licencia general requeriráel otorgamiento de una licencia singu-lar de explotación.

2. El otorgamiento de las licenciassingulares y su prórroga estará sujetaa los requisitos y condiciones que de-termine la Comisión Nacional delJuego en el marco de la regulación decada una de las modalidades de juego.

3. Los operadores habilitados con lalicencia general podrán solicitar licen-cias singulares. Sólo podrá solicitarsela licencia singular de aquella activi-dad de juego de la que haya sido pu-blicada, con carácter previo, su regula-ción. En el caso de no hallarseregulada, el operador de juego podrásolicitar su regulación al órgano com-petente que podrá, en su caso, desesti-mar motivadamente dicha solicitud.

4. Reglamentariamente se desarro-llará el procedimiento de obtención delicencias singulares. Los requisitos quese establezcan en el marco del proce-dimiento para la obtención de licen-cias singulares respetarán los princi-pios de transparencia, objetividad yno discriminación, y serán proporcio-nales a los fines de protección de lasalud pública, los menores y personasdependientes y a los de la prevencióndel fraude y del blanqueo de capitalesy la financiación del terrorismo.

5. Las licencias singulares tendránuna duración mínima de un año y má-xima de cinco y serán prorrogablespor periodos sucesivos de idéntica du-

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ración. La regulación de cada una delos tipos de juego determinará la du-ración de las correspondientes licen-cias singulares y las condiciones y re-quisitos que hubieren de cumplirsepara su prórroga.

6. La perdida de la licencia generalconllevará la perdida de las licenciassingulares vinculadas a la misma.

Artículo 12. Autorizaciones para lacelebración de juegos de carácterocasional.

1. La celebración de cualesquieraactividades de juego objeto de esta leyque tenga carácter ocasional o esporá-dico queda sometida a autorizaciónprevia, conforme al procedimientoque se determine reglamentariamente.

2. El otorgamiento de autorizacio-nes para la celebración de juegos decarácter ocasional le corresponde a laComisión Nacional del Juego que po-drá establecer la limitación en la cuan-tía de los premios.

3. Las personas o entidades que so-liciten la autorización deberán satisfa-cer las tasas correspondientes.

4. Transcurridos tres meses desde lasolicitud de autorización sin que sehaya notificado su otorgamiento, seentenderá desestimada por silencio.

TÍTULO IVControl de la actividad

CAPÍTULO IOperadores

Artículo 13. Los operadores.1. La organización y explotación de

las actividades objeto de esta ley po-drá ser, según cada caso, efectuadapor personas físicas o jurídicas, enti-dades públicas o privadas, con nacio-nalidad española o de un país perte-


neciente al Espacio EconómicoEuropeo y que tengan al menos un re-presentante permanente en España.

Únicamente podrán participar en elprocedimiento concurrencial de adju-dicación de licencias generales para laexplotación y comercialización de jue-gos que no tengan carácter ocasional,las personas jurídicas con forma de so-ciedad anónima que tengan comoúnico objeto social la organización, co-mercialización y explotación de jue-gos, constituyéndose, a dicho efecto,como operadores de juegos oapuestas.

Las empresas que soliciten la explo-tación u organización de los juegosprevistos en esta ley deberán acreditarsolvencia técnica, económica y finan-ciera, en los términos que reglamenta-riamente se establezcan.

La participación directa o indirectadel capital no comunitario tendrácomo límite lo establecido en la legis-lación vigente sobre inversiones ex-tranjeras en España.

2. No podrán ser titulares de las li-cencias y autorizaciones previstas enel Título III de esta ley, las personasfísicas o jurídicas en quienes concurraalguna de las siguientes cir-cunstancias:

a) Haber sido condenadas mediantesentencia firme dentro de los cuatroaños anteriores a la fecha de la solici-tud del título habilitante, por delitocontra la salud pública, de falsedad,de asociación ilícita, de contrabando,contra el patrimonio y contra el ordensocioeconómico, contra la Administra-ción Pública o contra la Hacienda Pú-blica y la Seguridad Social, así comopor cualquier infracción penal deri-

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vada de la gestión o explotación dejuegos para los que no hubieran sidohabilitados.

b) Haber solicitado la declaraciónde concurso voluntario, haber sido de-claradas insolventes en cualquier pro-cedimiento, hallarse declaradas enconcurso, salvo que en éste haya ad-quirido la eficacia un convenio, estarsujetas a intervención judicial o habersido inhabilitadas conforme a la Ley22/2003, de 9 de julio, Concursal, sinque haya concluido el período de in-habilitación fijado en la sentencia decalificación del concurso.

c) Haber sido sancionada la personafísica, la persona jurídica o sus socios,directivos o administradores, me-diante resolución administrativa firmepor dos o más infracciones muy gra-ves en los últimos cuatro años, por in-cumplimiento de la Normativa dejuego del Estado o de las Comunida-des Autónomas.

d) Haber dado lugar la persona fí-sica o la persona jurídica, por causa dela que hubiesen sido declarados cul-pables, a la resolución firme de cual-quier contrato celebrado con la Admi-nistración General del Estado.

e) Estar incursa la persona física, losadministradores de las sociedadesmercantiles o aquellos que ostenten larepresentación legal de otras personasjurídicas, en alguno de los supuestosde la Ley 5/2006, de 10 de abril, deregulación de los conflictos de intere-ses de los miembros del Gobierno y delos Altos Cargos de la AdministraciónGeneral del Estado, de la Ley 53/1984,de 26 de diciembre, de Incompatibili-dades del Personal al Servicio de lasAdministraciones Públicas, o tratarsede cualquiera de los cargos electivos


regulados en la Ley Orgánica 5/1985,de 19 de junio, del Régimen ElectoralGeneral, en los términos establecidosen la misma o en la normativa autonó-mica que regule estas materias.

f) No hallarse al corriente en el cum-plimiento de las obligaciones tributa-rias o frente a la Seguridad Social im-puestas por las disposiciones vigentes.

g) No hallarse al corriente de pagode obligaciones por reintegro de sub-venciones.

h) Haber sido sancionada la personafísica o la persona jurídica medianteresolución firme, con la pérdida de laposibilidad de obtener subvencionessegún Ley 38/2003, de 17 noviembre,General de Subvenciones o la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, GeneralTributaria.

i) Haber sido sancionada la personafísica o jurídica mediante resolucióndefinitiva por infracciones muy gravesrecogidas en la Ley 10/2010, de 28 deabril, de prevención de blanqueo decapitales y financiación del terrorismo.

j) Las entidades participantes u or-ganizadoras de eventos deportivos uotro cualquier acontecimiento sobre elque se realicen las apuestas.

Estas prohibiciones alcanzan a laspersonas jurídicas cuyos administra-dores o representantes, vigente sucargo o representación, se encuentrenen dicha situación por actuacionesrealizadas en nombre o en beneficiode dichas personas jurídicas, o en lasque concurran las condiciones, cuali-dades o relaciones que requiera la co-rrespondiente figura del tipo para sersujeto activo del mismo.

Las prohibiciones de obtención deltítulo habilitante afectarán también a

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aquellas empresas de las que, por ra-zón de las personas que las rigen o deotras circunstancias, pueda presu-mirse que son continuación o que de-rivan, por transformación, fusión o su-cesión, de otras empresas en las quehubiesen concurrido aquéllas.

Reglamentariamente se determinaráel modo de apreciación y alcance delas prohibiciones, así como la justifi-cación por parte de las personas o en-tidades de no estar incursos en lasprohibiciones.

3. Las personas jurídicas que pre-tendan organizar, explotar y desarro-llar las actividades de juego objeto deesta ley solicitando una licencia gene-ral, deberán solicitar su inscripciónprovisional en el Registro General deLicencias y Autorizaciones de Juego,en los términos que reglamentaria-mente se establezcan.

Artículo 14. Garantías exigibles alos operadores.

1. Los operadores que obtenganuna licencia general deberán consti-tuir una garantía en los términos, mo-dalidades y las cuantías que regla-mentariamente se establezca.

2. La garantía a la que se refiere elnúmero anterior quedará afecta alcumplimiento de las obligaciones es-tablecidas en esta ley y especialmenteal abono de los premios, a las respon-sabilidades derivadas del régimensancionador y al pago de las tasas de-vengadas en materia de juego cuando,transcurrido el período que reglamen-tariamente se establezca, no se hubie-ran hecho efectivas. Una vez desapa-recidas las causas de su constitución ysiempre que no se tenga conocimientode obligaciones o responsabilidades


pendientes a las que estuviera afecta,se procederá a su devolución, a peti-ción del interesado, previa la liquida-ción oportuna cuando proceda.

3. Podrán establecerse garantíasadicionales ligadas a la concesión delicencias singulares que serán deter-minadas por la Comisión Nacional delJuego para cada tipo de juego en lascondiciones y con los límites estableci-dos en las Órdenes Ministeriales queestablezcan la normativa básica de losjuegos, quedando afectas al cumpli-miento de las específicas obligacionesde abono de los premios y el cumpli-miento de cualquier otra obligacióndel operador.

4. Las garantías deberán mante-nerse actualizadas. Si en el plazo deun mes a contar desde la fecha del re-querimiento no se llevase a cabo la ac-tualización, el interesado podrá incu-rrir en causa de revocación del títulohabilitante.

CAPÍTULO IIParticipantes

Artículo 15. Derechos de los partici-pantes en los juegos.

1. Los participantes en los juegostienen los siguientes derechos:

a) A obtener información clara y ve-raz sobre las reglas del juego en el quedeseen participar.

b) A cobrar los premios que les pu-dieran corresponder en el tiempo yforma establecidos, de conformidadcon la normativa específica de cadajuego.

c) A formular ante la Comisión Na-cional del Juego las reclamacionescontra las decisiones del operador queafecten a sus intereses.

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d) Al tiempo de uso correspon-diente al precio de la partida de quese trate.

e) A jugar libremente, sin coaccio-nes o amenazas provenientes de otrosjugadores o de cualquier otra tercerapersona.

f) A conocer en cualquier momentoel importe que ha jugado o apostado,así como en el caso de disponer deuna cuenta de usuario abierta en eloperador de juego, a conocer el saldode la misma.

g) A identificarse de modo seguromediante el documento nacional deidentidad, pasaporte o documentoequivalente o mediante sistema defirma electrónica reconocida, así comoa la protección de sus datos personalesconforme a lo previsto en la Ley Orgá-nica 15/1999 de 13 de diciembre, deProtección de Datos de Carácter Per-sonal y su normativa de desarrollo.

h) A conocer en todo momento laidentidad del operador de juego, espe-cialmente en el caso de juegos telemá-ticos, así como a conocer, y, en el casode reclamaciones o posibles infraccio-nes, la identidad del personal que in-teractúe con los participantes.

i) A recibir información sobre lapráctica responsable del juego.

2. La relación entre el participante yel operador habilitado constituye unarelación de carácter privado, y portanto, las disputas o controversias quepudieran surgir entre ellos estarán su-jetas a los Juzgados y Tribunales delorden jurisdiccional civil, sin perjuiciodel ejercicio de la potestad sanciona-dora ejercida por la Comisión Nacio-nal del Juego dentro de las competen-cias reconocidas en esta ley.


3. Los operadores habilitados esta-blecerán los procedimientos adecua-dos para mantener la privacidad delos datos de los usuarios de conformi-dad con la Ley Orgánica 15/1999, de13 de diciembre, de Protección de Da-tos de Carácter Personal y su norma-tiva complementaria.

Los operadores únicamente trataránlos datos de los participantes que fue-ran necesarios para el adecuado desa-rrollo de la actividad de juego para laque hubieran sido autorizados y parael cumplimiento de las obligacionesestablecidas en esta ley. Los datos se-rán cancelados una vez cumplidas lasfinalidades que justificaron su tra-tamiento.

En todo caso, de conformidad conlo establecido en el artículo 5 de la LeyOrgánica 15/1999, de 13 de diciembre,de Protección de Datos de CarácterPersonal, los operadores deberán in-formar a los usuarios acerca del trata-miento de sus datos de carácter perso-nal y las finalidades para las que seproduce el tratamiento, así como losderechos que les corresponden de con-formidad con la normativa vigente enmateria de protección de datos de ca-rácter personal.

Los operadores deberán asimismoimplantar sobre los ficheros y trata-mientos las medidas de seguridad es-tablecidas en la normativa vigente enmateria de protección de datos y darcumplimiento al deber de secreto im-puesto por dicha normativa.

CAPÍTULO IIIHomologación de los sistemas

técnicos de juego

Artículo 16. Homologación de lossistemas técnicos de juego.

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1. Las entidades que lleven a cabola organización, explotación y desa-rrollo de juegos regulados en esta leydispondrán del material software,equipos, sistemas, terminales, e instru-mentos en general necesarios para eldesarrollo de estas actividades, debi-damente homologados.

2. La homologación de los sistemastécnicos de juego, así como el estable-cimiento de las especificaciones nece-sarias para su funcionamiento, corres-ponde a la Comisión Nacional delJuego, que aprobará en el marco de loscriterios fijados el Ministerio de Eco-nomía y Hacienda y el Consejo de Po-líticas del Juego, el procedimiento decertificación de los sistemas técnicosde juego incluyendo, en su caso, lashomologaciones de material de juego.La Comisión Nacional del Juego ve-lará para que el establecimiento de lasespecificaciones, así como los procedi-mientos de certificación y homologa-ción de material de juego, no intro-duzcan obstáculos que pudierendistorsionar injustificadamente lacompetencia en el mercado.

3. Las homologaciones y certifica-ciones validadas por los órganos com-petentes de las Comunidades Autóno-mas para la concesión de títuloshabilitantes de ámbito autonómico,podrán tener efectos en los procedi-mientos regulados en esta ley en lostérminos que reglamentariamente seestablezcan.

4. En los procedimientos de homo-logación de los sistemas técnicos dejuego que puedan afectar de manerarelevante al tratamiento de datos decarácter personal por parte de los ope-radores, la Comisión Nacional del


Juego solicitará informe a la AgenciaEspañola de Protección de Datos.

Artículo 17. Requisitos de los siste-mas técnicos.

1. El sistema técnico para la organi-zación, explotación y desarrollo de losjuegos por medios electrónicos, infor-máticos, telemáticos e interactivos,con independencia de lo previsto en elartículo 24 de esta ley a efectos de laInspección y Control, quedará confor-mado por la Unidad Central de Juegosy el conjunto de sistemas e instrumen-tos técnicos o telemáticos que posibili-ten la organización, comercializacióny celebración de juegos por estosmedios.

2. El sistema técnico que reunirá lascondiciones que se establezcan por laComisión Nacional del Juego, deberádisponer de los mecanismos de auten-ticación suficientes para garantizar,entre otros:

a) La confidencialidad e integridaden las comunicaciones.

b) La identidad de los participantes,en el supuesto de los juegos desarro-llados a través de medios telemáticose interactivos.

c) La autenticidad y cómputo delas apuestas.

d) El control de su correcto funcio-namiento.

e) El cumplimiento de las prohibi-ciones subjetivas reguladas en el ar-tículo 6 de esta ley.

f) El acceso a los componentes delsistema informático exclusivamentedel personal autorizado o de la propiaComisión Nacional del Juego, en lascondiciones que ésta pudiera es-tablecer.

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Artículo 18. Unidad Central deJuegos.

1. Los operadores habilitados parala organización, explotación y desa-rrollo de los juegos de carácter perma-nente objeto de esta ley, deberán dis-poner de una Unidad Central deJuegos que cumplirá las especifica-ciones que, a dicho efecto, establezcala Comisión Nacional del Juego, yque permitirá:

a) Registrar todas las actuaciones uoperaciones realizadas desde los equi-pos y usuarios conectados a la misma.

b) Garantizar el correcto funciona-miento de las actividades de juego.

c) Comprobar en todo momento, siasí fuera necesario, las operacionesrealizadas, los participantes en lasmismas y sus resultados, si la natura-leza del juego así lo permite, así comoreconstruir de manera fiable todas lasactuaciones u operaciones realizadas através de ella.

2. Los operadores deberán asegurarla existencia de las copias de seguri-dad necesarias y de que se apliquenlas medidas técnicas y los planes decontingencia que permitan garantizarla recuperación de datos ante cual-quier clase de incidencia.

3. Los operadores deberán disponerde una réplica de su Unidad Centralde Juegos, que permitirá el normal de-sarrollo de la actividad de los juegos,con todas las garantías, en los supues-tos en que la Unidad Principal se ha-llare fuera de servicio.

4. Tanto la Unidad Central de Jue-gos como su réplica, incorporarán co-nexiones informáticas seguras y com-patibles con los sistemas de laComisión Nacional del Juego, que


permitan a ésta realizar un control yseguimiento, en tiempo real si así serequiriera, de la actividad de juego lle-vada a cabo, de los premios otorgadosy en su caso, de la devolución de pre-mios que eventualmente se produzcacon motivo de la anulación de los jue-gos, todo ello sin perjuicio de la posi-bilidad de realizar inspecciones pre-senciales. La Unidad Central deberápoder ser monitorizada desde territo-rio español por la Comisión Nacionaldel Juego, con independencia de suubicación. La Comisión Nacional delJuego podrá requerir que unidades se-cundarias de los sistemas del opera-dor se ubiquen en España con la fina-lidad de verificación y control de lainformación.

TÍTULO VDe la administración del juego

CAPÍTULO IEl Ministerio de Economía y

HaciendaArtículo 19. Competencias del Mi-

nisterio de Economía y Hacienda.Corresponderá al titular del Minis-

terio de Economía y Hacienda las si-guientes competencias:

1. Establecer la reglamentación bá-sica de cada juego y en el caso de jue-gos esporádicos, las bases generalespara su práctica o desarrollo, con baseen los criterios fijados por el Consejode Políticas del Juego.

2. Aprobar los pliegos de bases delos concursos públicos a los que se re-fiere el artículo 10.2 de esta ley, deacuerdo con el marco establecido en elreglamento de licencias y su norma-tiva de desarrollo.

3. Elaborar y modificar las normasen materia de juego que se consideren

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necesarias para el cumplimiento de lasfinalidades de esta ley.

4. Autorizar la realización de activi-dades de lotería sujetas a reserva.

5. Proponer el nombramiento delPresidente y de los consejeros de laComisión Nacional del Juego.

6. Instruir el expediente de cese delos miembros de la Comisión delJuego al que se refiere el artículo 29.f)de esta ley.

7. Cuantas otras se establezcan enesta ley.

CAPÍTULO IILa Comisión Nacional del JuegoArtículo 20. Objeto y naturaleza

jurídica.1. Se crea la Comisión Nacional del

Juego que tendrá por objeto velar porel adecuado funcionamiento del sectordel juego y garantizar la efectiva dis-ponibilidad y prestación de servicioscompetitivos en beneficio de los usua-rios. Su finalidad es autorizar, super-visar, controlar y, en su caso, sancio-nar, el desarrollo, explotación ycomercialización de los juegos y de-más actividades previstas en el ámbitode aplicación de esta ley.

Como principio rector, deberá velarpor la integridad, seguridad, fiabili-dad y transparencia de las operacio-nes de juego, así como por el cumpli-miento de la normativa vigente y delas condiciones establecidas para laexplotación de las actividades dejuego.

Asimismo, canalizará la demandadimensionando la oferta de activida-des de juego, evitando la explotaciónde las actividades de juego con finesfraudulentos y estableciendo el marco


apropiado para proteger a los meno-res y prevenir el desarrollo de fenóme-nos de dependencia.

2. La Comisión Nacional del Juegose configura como un Organismo Re-gulador, con personalidad jurídicapropia y plena capacidad de obrar, delos previstos en la disposición adicio-nal décima de la Ley 6/1997, de 14 deabril, de Organización y Funciona-miento de la Administración Generaldel Estado.

3. La Comisión Nacional del Juegoes un organismo funcionalmente inde-pendiente de la Administración Gene-ral del Estado, si bien se encuentraadscrita al Ministerio de Economía yHacienda a través de la Secretaría deEstado de Hacienda y Presupuestos,que asume el ejercicio de las funcionesde coordinación entre la Comisión yel Ministerio.

4. Mediante Real Decreto acordadoen Consejo de Ministros, se aprobaráel Estatuto de la Comisión Nacionaldel Juego, en el que se establecerá suorganización, estructura, funciona-miento, así como cualesquiera otrosaspectos que fueran precisos para elcumplimiento de sus funciones y queen todo caso, deberá tener el si-guiente contenido:

a) Las funciones a desarrollar y, ensu caso, las facultades decisorias co-rrespondientes a las competencias queasume de la Administración Generaldel Estado y de sus Organismos Públi-cos, y cualesquiera otras que se leatribuyan.

b) La determinación de la sede, es-tructura orgánica y régimen de funcio-namiento.

c) Los medios personales, materia-

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les, económico-financieros y patrimo-niales que se adscriben la ComisiónNacional del Juego.

d) La forma de participación de lasComunidades Autónomas o de otrasAdministraciones Públicas en la Co-misión Nacional del Juego.

5. En el ejercicio de sus funcionespúblicas, y en defecto de lo dispuestoen esta ley y en las normas que lacompleten o desarrollen, la ComisiónNacional del Juego actuará con arre-glo a lo establecido en su legislaciónespecífica y supletoriamente por laLey 30/1992, de 26 de noviembre, deRégimen Jurídico de las Administra-ciones Públicas y del ProcedimientoAdministrativo Común y por la Ley6/1997, de 14 de abril, de Organiza-ción y Funcionamiento de la Adminis-tración General del Estado.

Artículo 21. Funciones.Son funciones de la Comisión Na-

cional del Juego, las siguientes:1. Desarrollar la regulación básica

de los juegos y las bases generales delos juegos esporádicos cuando así sedetermine en la Orden Ministerial quelas apruebe.

2. Proponer al titular del Ministeriode Economía y Hacienda los pliegosde bases de los concursos públicos alos que se refiere el artículo 10.2 deesta ley y conceder los títulos habili-tantes necesarios para la práctica delas actividades reguladas objeto deesta ley.

3. Informar, con carácter precep-tivo, la autorización de las actividadesde lotería sujetas a reserva.

4. Dictar instrucciones de caráctergeneral a los operadores de juego.

5. Establecer los requisitos técnicos


y funcionales necesarios de los juegos,los estándares de operaciones tecnoló-gicas y certificaciones de calidad, y losprocesos, procedimientos, planes derecuperación de desastres, planes decontinuidad del negocio y seguridadde la información, de acuerdo con lasprevisiones contenidas en los regla-mentos correspondientes y los crite-rios fijados por el Consejo de Políticasdel Juego.

6. Homologar el software y los sis-temas técnicos, informáticos o telemá-ticos precisos para la realización de losjuegos, así como los estándares de losmismos.

7. Vigilar, controlar, inspeccionar y,en su caso, sancionar las actividadesrelacionadas con los juegos, en espe-cial las relativas a las actividades dejuego reservadas a determinados ope-radores en virtud de esta ley.

8. Perseguir el juego no autorizado,ya se realice en el ámbito del Estadoespañol, ya desde fuera de España yque se dirija al territorio del Estado,pudiendo requerir a cualquier provee-dor de servicios de pago, entidades deprestación de servicios de comunica-ción audiovisual, servicios de la socie-dad de la información o de comunica-ciones electrónicas, informaciónrelativa a las operaciones realizadaspor los distintos operadores o por or-ganizadores que carezcan de título ha-bilitante o el cese de los servicios queestuvieran prestando.

9. Asegurar que los intereses de losparticipantes y de los grupos vulnera-bles sean protegidos, así como el cum-plimiento de las leyes, reglamentacio-nes y principios que los regulan, paradefender el orden público y evitar eljuego no autorizado.

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10. Establecer los cauces apropia-dos para proporcionar al participanteuna información precisa y adecuadasobre las actividades de juego y proce-dimientos eficaces de reclamación.

11. Resolver las reclamaciones quepuedan ser presentadas por los parti-cipantes contra los operadores.

12. Gestionar los registros previstosen esta ley.

13. Promover y realizar estudios ytrabajos de investigación en materiade juego, así como sobre su incidenciao impacto en la sociedad.

14. Colaborar en el cumplimientode la legislación de prevención deblanqueo de capitales y la financiacióndel terrorismo, y vigilar el cumpli-miento de la misma.

15. Ejercer la función arbitral deconformidad con el artículo 25 deesta ley.

16. Cualquier otra competencia decarácter público y las potestades ad-ministrativas que en materia de juegosactualmente ostenta la Administra-ción General del Estado y sus Orga-nismos Públicos, con la salvedad delas funciones policiales que correspon-dan a las Fuerzas y Cuerpos deSeguridad.

17. Cualquier otra función que se leatribuya por el ordenamiento jurídico.

Artículo 22. Los Registros del sectordel juego.

1. La Comisión Nacional del Juegoconstituirá, bajo su dependencia ycontrol, los siguientes Registros deámbito estatal:

a) El Registro General de Licenciasde Juego, en el que se practicarán lasinscripciones de carácter provisional


de las empresas que participen en losconcursos de licencias generales, asícomo las inscripciones de carácter de-finitivo de las entidades que hayanobtenido una licencia para desarrollarla actividad de juego.

b) El Registro General de Interdic-ciones de Acceso al Juego, en el quese inscribirá la información necesariapara hacer efectivo el derecho de losciudadanos a que les sea prohibida laparticipación en las actividades dejuegos en los casos en que sea necesa-ria la identificación para la participa-ción en las mismas. Asimismo se ins-cribirá la información relativa aquellasotras personas que, por resolución ju-dicial tengan prohibido el acceso aljuego o se hallarán incapacitados le-galmente. Los requisitos de caráctersubjetivo preceptivos para la inscrip-ción en este registro serán determina-dos por la Comisión Nacional delJuego. La información de este registrose facilitará a los operadores de juegocon la finalidad de impedir el accesoal juego de las personas inscritas eneste registro.

Reglamentariamente se estableceráel procedimiento para coordinar la co-municación de datos entre los Regis-tros de Interdicción de Acceso al Juegode las distintas Comunidades Autóno-mas y el Registro General de Interdic-ciones de Acceso al Juego.

c) Registro de Personas Vinculadasa Operadores de Juego, en el que seinscribirán los datos de los accionistas,partícipes o titulares significativos dela propia empresa de juego, su perso-nal directivo y empleados directa-mente involucrados en el desarrollode los juegos, así como sus cónyugeso personas con las que convivan, as-

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cendientes y descendientes en primergrado.

2. El tratamiento de los datos de ca-rácter personal en los ficheros y regis-tros a los que se refiere el apartado an-terior, para los fines previstos en estaley, no requerirá del consentimientode sus titulares.

Reglamentariamente se determinaráel contenido concreto de los registrosa los que se refiere el presente artículo.Los registros no incluirán más datosque los estrictamente necesarios parael cumplimiento de las finalidadesprevistas para los mismos en esta ley.

El contenido de los registros referi-dos en el presente artículo no presentacarácter público, quedando limitada lacomunicación de los datos contenidosen los mismos, única y exclusiva-mente, a las finalidades previstas enesta ley.

3. Reglamentariamente se estable-cerá la organización y funcionamientode los registros del sector del juego.En este marco, la Comisión Nacionaldel Juego y los órganos competentesde las Comunidades Autónomas po-drán acordar, mediante los oportunosconvenios de colaboración, la interco-nexión de sus registros de juego y elintercambio de datos e informacióntributaria, con pleno respeto a la nor-mativa reguladora de la protección dedatos de carácter personal.

Artículo 23. Competencia re-gulatoria.

1. La Comisión Nacional del Juegopodrá dictar aquellas disposicionesque exijan el desarrollo y ejecución delas normas contenidas en esta ley, enlos Reales Decretos aprobados por elGobierno o en las Órdenes del Minis-


terio de Economía y Hacienda, siem-pre que estas disposiciones le habili-ten de modo expreso para ello. Estasdisposiciones se elaborarán por la pro-pia Comisión Nacional del Juego, pre-vios los informes técnicos y jurídicosoportunos de los servicios competen-tes de la misma, y la consulta, en sucaso, a las Comunidades Autónomas.Tales disposiciones serán aprobadaspor el Consejo de la Comisión Nacio-nal del Juego y no surtirán efectoshasta su publicación en el BoletínOficial del Estado y entrarán en vigorconforme a lo dispuesto en el apar-tado primero del artículo 2 del Có-digo Civil.

2. Cuando se dicten disposicionesque puedan incidir significativamenteen las condiciones de competencia delos operadores de juego, la ComisiónNacional del Juego estará obligada asolicitar informe previo al órganocompetente en materia de defensa dela competencia.

3. Las disposiciones o resolucionesque dicte la Comisión Nacional delJuego en el ejercicio de las potestadesadministrativas que se le confieren enesta ley pondrán fin a la vía adminis-trativa y podrán ser recurridas potes-tativamente en reposición de aacuerdo con lo establecido en la Ley30/1992, de Régimen Jurídico de lasAdministraciones Públicas y Procedi-miento Administrativo Común o im-pugnarse directamente ante la juris-dicción contencioso-administrativa deacuerdo con lo dispuesto en la ley re-guladora de dicha jurisdicción.

Artículo 24. Inspección y Control.1. Al objeto de garantizar lo dis-

puesto en esta ley y en las disposicio-nes que la complementen, correspon-

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derá a la Comisión Nacional del Juegola auditoría, vigilancia, inspección ycontrol de todos los aspectos y están-dares administrativos, económicos,procedimentales, técnicos, informáti-cos, telemáticos y de documentación,relativos al desarrollo de las activida-des previstas en esta ley.

Asimismo, corresponderá a la Co-misión Nacional del Juego la investi-gación y persecución de los juegos ile-gales, sin perjuicio de las facultadesque correspondan a las Fuerzas yCuerpos de Seguridad competentes yal Servicio Ejecutivo de la Comisiónde Prevención del Blanqueo de Capi-tales e Infracciones Monetarias en lostérminos del artículo 45.4 f) de la Ley10/2010, de 28 de abril, de prevenciónde blanqueo de capitales y la finan-ciación del terrorismo. La ComisiónNacional del Juego establecerá losprocedimientos necesarios en orden alcumplimiento de las funciones antescitadas.

Las Fuerzas y Cuerpos de Seguri-dad del Estado, de acuerdo con lo es-tablecido en el punto 4 del apartadoprimero a) del artículo 12 de la LeyOrgánica 2/86 de 13 de marzo deFuerzas y Cuerpos de Seguridad delEstado, colaborarán con la ComisiónNacional del Juego en las funciones devigilancia e inspección del cumpli-miento de la normativa en materia dejuego. Si como resultado de la activi-dad inspectora llevada a cabo por lasFuerzas y Cuerpos de Seguridad delEstado en el ejercicio de las funcionesde colaboración con la Comisión Na-cional del Juego se comprobara laexistencia de indicios de la comisiónde una infracción, se levantará eloportuno acta que será enviada a los


órganos competentes para iniciar elprocedimiento sancionador.

2. Por la Comisión Nacional delJuego se establecerán los procedimien-tos adicionales para el seguimiento ycontrol de los operadores que realicenactividades de Juego sujetas a reservaen virtud de una ley y del cumpli-miento de las condiciones que se esta-blezcan a los mismos, en especial, enrelación con la protección del ordenpúblico y la prevención del blanqueode capitales y financiación del terro-rismo. En el supuesto de que, en elejercicio de su labor inspectora, la Co-misión Nacional del Juego apreciaraposibles infracciones de las obligacio-nes establecidas en la Ley 10/2010, de28 de abril, de prevención de blan-queo de capitales y la financiación delterrorismo, informará a la Secretaríade la Comisión de Prevención delBlanqueo de Capitales e InfraccionesMonetarias en los términos del ar-tículo 48.1 de la citada ley.

3. La Comisión Nacional del Juegopodrá efectuar un control sobre lacuenta de usuario del participante enlas actividades de juego objeto de estaley, así como de los operadores o pro-veedores de servicios de juego. La Co-misión Nacional del Juego tendrá ac-ceso a los datos de carácter personalrecogidos en la cuenta de usuario delos participantes, respetando en todomomento lo dispuesto por la Ley Or-gánica 15/1999, de 13 de diciembre,de Protección de Datos y su normativade desarrollo.

4. Los operadores habilitados, susrepresentantes legales y el personalque en su caso se encuentre al frentede las actividades en el momento dela inspección, tendrán la obligación de

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facilitar a los inspectores y a su perso-nal auxiliar el acceso a los locales y asus diversas dependencias, así comoel examen de los soportes técnicos einformáticos, libros, registros y docu-mentos que solicite la inspección. Elresultado de la inspección se haráconstar en acta que tendrá la natura-leza de documento público y haránprueba, salvo que se acredite lo con-trario, de los hechos y circunstanciasque la motiven.

El acta deberá ser firmada por losfuncionarios que las extiendan y porla persona o representante de la enti-dad fiscalizada quien podrá hacerconstar cuantas observaciones estimeconvenientes. Se entregará copia delacta a la persona o representante de laentidad fiscalizada, dejando constan-cia, en su caso, de su negativa a fir-marla o a estar presente en el desarro-llo de la inspección.

En el ejercicio de las funciones deinspección el personal de la ComisiónNacional del Juego tendrá la condi-ción de autoridad. El ejercicio de lasfacultades de inspección y control po-drá ser objeto de convenio con las Co-munidades Autónomas respecto delas actividades de los medios o instru-mentos situados en su territorio, conexcepción de las de carácter re-solutorio.

La Comisión Nacional del Juego co-laborará con otros organismos regula-dores del Espacio Económico Europeoen la persecución del juego ilegal, me-diante la adopción de medidas coordi-nadas para obtener la cesación en laprestación de servicios ilegales dejuego y el intercambio de información.

5. La Comisión Nacional del Juegopodrá firmar acuerdos de corregula-


ción que coadyuven al cumplimientode las obligaciones establecidas enesta ley, en particular en lo referido ala publicidad, en los términos que sedeterminen reglamentariamente. En lamedida en que dichos acuerdos afec-ten a la publicidad efectuada por losprestadores del servicio de comunica-ción audiovisual, deberá recabarse in-forme del Consejo Estatal de MediosAudiovisuales con carácter previo a lafirma de los mismos. Los sistemas deautorregulación se dotarán de órganosindependientes de control para asegu-rar el cumplimiento eficaz de los com-promisos asumidos por las empresasadheridas. Sus códigos de conductapodrán incluir, entre otras, medidasindividuales o colectivas de autocon-trol previo de los contenidos publicita-rios, y deberán establecer sistemaseficaces de resolución extrajudicial dereclamaciones que cumplan los requi-sitos establecidos en la normativa co-munitaria y, como tales, sean notifi-cados a la Comisión Europea, deconformidad con lo previsto en la Re-solución del Consejo de 25 de mayode 2000 relativo a la red comunitariade órganos nacionales de solución ex-trajudicial de litigios en materia deconsumo o cualquier disposiciónequivalente.

Artículo 25. Arbitraje de la Comi-sión Nacional del Juego.

1. La Comisión Nacional del Juegoactuará como órgano arbitral en losconflictos que le sometan los operado-res de juegos, en el marco del régimenestablecido en la Ley 60/2003, de 23de diciembre, de Arbitraje, cuyas nor-mas se aplicarán supletoriamente enlo no previsto en esta ley ni en susnormas de desarrollo.

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2. La función arbitral no tendrá ca-rácter público y será gratuita, salvo losgastos generados por la práctica delas pruebas.

3. El procedimiento, que se regu-lará en el Estatuto de la Comisión Na-cional del Juego, se ajustará a los prin-cipios de igualdad entre las partes,audiencia y contradicción.

Artículo 26. El Consejo. Nombra-miento y mandato de los miembrosdel Consejo de la Comisión Nacionaldel Juego.

1. El Consejo es el órgano colegiadode decisión en relación con las funcio-nes atribuidas a la Comisión Nacional,sin perjuicio de las delegaciones quepueda acordar. Entre sus facultadesindelegables se encuentran la aproba-ción de los presupuestos de la Comi-sión Nacional del Juego y de su me-moria anual y sus planes anuales oplurianuales de actuación en que sedefinan sus objetivos y sus priorida-des, así como las funciones de arbi-traje y la potestad de dictar instruccio-nes de carácter general a losoperadores de juego.

2. Serán miembros del Consejo, elPresidente de la Comisión Nacionaldel Juego, que también lo será delConsejo, y cuatro consejeros.

3. A las reuniones del Consejo po-drá asistir, con voz pero sin voto, elpersonal directivo, así como el perso-nal no directivo que determine el Pre-sidente, de acuerdo con los criteriosgenerales que a tal efecto acuerde elConsejo.

4. Corresponde a la presidencia delConsejo el ejercicio de las siguientesfunciones:

a) Ejercer, en general, las competen-


cias que a los Presidentes de los órga-nos colegiados administrativos atri-buye la Ley 30/1992, de 26 denoviembre, de Régimen Jurídico de lasAdministraciones Públicas y del pro-cedimiento Administrativo Común.

b) Convocar al Consejo por propiainiciativa o a petición de, al menos, lamitad de los consejeros, y presidirlo.

c) Establecer el criterio de distribu-ción de asuntos entre los consejeros.

5. El Consejo se entenderá válida-mente constituido con la asistencia delPresidente y dos consejeros. La asis-tencia de los consejeros a las reunionesdel Consejo es obligatoria, salvo casosdebidamente justificados.

6. Los acuerdos se adoptarán pormayoría de votos de los asistentes. Encaso de empate decidirá el voto dequien presida.

7. En caso de vacante, ausencia oenfermedad del Presidente, le supliráel consejero de mayor antigüedad y, aigual antigüedad, el de mayor edad.

8. El Consejo, a propuesta del Presi-dente, elegirá un Secretario no conse-jero, que tendrá voz pero no voto, alque corresponderá asesorar al Consejoen derecho, informar sobre la legali-dad de los asuntos sometidos a suconsideración, así como las funcionespropias de la secretaría de los órganoscolegiados. El servicio jurídico de laComisión Nacional del Juego depen-derá de la Secretaría del Consejo.

9. El Consejo aprobará el Regla-mento de funcionamiento interno dela Comisión Nacional del Juego, en elque se regulará la actuación de sus ór-ganos, la organización del personal, elrégimen de transparencia y de reservade la información y, en particular, el

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funcionamiento del Consejo, inclu-yendo su régimen de convocatorias ysesiones, y el procedimiento internopara la elevación de asuntos para suconsideración y su adopción. La apro-bación del Reglamento requerirá elvoto favorable de, al menos, tres delos miembros del Consejo.

10. El Presidente y los consejerosserán nombrados por el Gobierno, me-diante Real Decreto, a propuesta deltitular del Ministerio de Economía yHacienda, entre personas de recono-cido prestigio y competencia profesio-nal, previa comparecencia oportunade las personas propuestas como Pre-sidente y Consejeros ante la Comisióncorrespondiente del Congreso de losDiputados, que versará sobre la capa-cidad de los candidatos. La compare-cencia del Presidente, además, se ex-tenderá a su proyecto de actuaciónsobre el organismo y sobre el sectorregulado.

11. El mandato del Presidente y losconsejeros será de seis años sin posibi-lidad de reelección como miembro delConsejo. La renovación de los conseje-ros se hará parcialmente para fomen-tar la estabilidad y continuidad delConsejo.

Artículo 27. El Presidente de la Co-misión Nacional del Juego.

Corresponde al Presidente de la Co-misión Nacional del Juego:

a) Representar legal e institucional-mente a la Comisión Nacional delJuego.

b) Velar por el adecuado desarrollode las actuaciones de la Comisión, deacuerdo con el ordenamiento jurídico.

c) Mantener el buen orden y go-


bierno de la organización de laComisión.

d) Impulsar la actuación de la Co-misión y el cumplimiento de las fun-ciones que tenga encomendadas. Enparticular, la elaboración de planesanuales o plurianuales de actuaciónen los que se definan sus objetivos yprioridades.

e) Ejercer funciones de dirección ycoordinación en relación con los direc-tivos y el resto del personal de la Co-misión Nacional del Juego, de acuerdocon las competencias atribuidas porsu legislación específica.

f) Dirigir, coordinar, evaluar y su-pervisar las distintas unidades de laComisión.

g) Dar cuenta al titular del Ministe-rio de Economía y Hacienda de las va-cantes que se produzcan en el Consejode la Comisión Nacional del Juego.

h) Dirigir la ejecución de los presu-puestos de la Comisión Nacional delJuego, así como la rendición de cuen-tas del mismo.

i) Dirigir la contratación de laComisión.

j) Efectuar la rendición de cuentasde la Comisión Nacional del Juego.

k) Cuantas funciones le delegue elConsejo.

Artículo 28. Funciones de los miem-bros del Consejo.

1. El Presidente y los consejeros dela Comisión Nacional del Juego ejerce-rán su función con dedicaciónabsoluta.

2. Sin perjuicio de su función comoponentes de los asuntos que les asigneel Presidente, en aplicación de lo pre-visto en la letra c) de apartado 4 del

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artículo 26 de esta ley, los consejerosno podrán asumir individualmentefunciones ejecutivas o de dirección deáreas concretas de la Comisión Nacio-nal del Juego, las cuales corresponde-rán al personal directivo.

3. El Presidente y los consejeros dela Comisión Nacional del Juego esta-rán sometidos al régimen de incompa-tibilidad de actividades establecidopara los altos cargos de la Administra-ción General del Estado en la Ley 5/2006, de 10 de abril, de Regulación delos Conflictos de Intereses de losMiembros del Gobierno y de los AltosCargos de la Administración Generaldel Estado y en sus disposiciones dedesarrollo, así como en el Acuerdo delConsejo de Ministros de 18 de febrerode 2005, por el que se aprueba el Có-digo de Buen Gobierno y de los AltosCargos de la Administración Generaldel Estado.

Artículo 29. Causas de cese en elejercicio del cargo.

El Presidente y los consejeros de laComisión Nacional del Juego cesaránen su cargo:

a) Por renuncia.b) Por expiración del término de su

mandato.c) Por incompatibilidad so-

brevenida.d) Por haber sido condenado por

delito doloso.e) Por incapacidad permanente.f) Mediante separación acordada

por el Gobierno por incumplimientograve de los deberes de su cargo o elincumplimiento de las obligacionessobre incompatibilidades, conflictosde interés, y del deber de reserva. Laseparación será acordada con inde-


pendencia del régimen sancionadorque en su caso pudiera correspondery se adoptará por iniciativa del Go-bierno, previa instrucción de expe-diente por el titular del Ministerio deEconomía y Hacienda.

Artículo 30. Régimen de con-tratación.

Los contratos que celebre la Comi-sión Nacional del Juego se ajustarán alo dispuesto en la Ley 30/2007, de 30de octubre, de contratos del sector pú-blico, Asimismo, podrá formalizarconvenios o conciertos con cuales-quiera entidades públicas o privadas,españolas o extranjeras, estando so-metida en este último supuesto a lascondiciones que pueda establecer elMinisterio de Economía y Hacienda ypudiendo incorporar a dicho efectocláusulas de arbitraje a los citadosconvenios en orden a la resolución delas controversias que pudierensuscitarse.

Artículo 31. Régimen de personal.

1. El personal al servicio de la Co-misión Nacional del Juego será funcio-nario o laboral en los términos estable-cidos para la Administración Generaldel Estado, de acuerdo con suEstatuto.

2. El personal funcionario se regirápor lo dispuesto en la Ley 7/2007, de12 de abril, del Estatuto Básico delEmpleado Público y las demás nor-mas aplicables al personal funcionariode la Administración General del Es-tado. El personal laboral se regirá,además de por la legislación laboral ypor las demás normas convencional-mente aplicables, por los preceptos dela Ley 7/2007, de 12 de abril, del Esta-

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tuto Básico del Empleado Público queasí lo dispongan.

3. La selección del personal al servi-cio de la Comisión Nacional del Juegose realizará mediante convocatoriapública, a través de procedimientosque garanticen los principios de igual-dad, mérito y capacidad. La seleccióndel personal directivo atenderá a prin-cipios de mérito y capacidad y a crite-rios de idoneidad, y se llevará a cabomediante procedimientos que garanti-cen la publicidad y concurrencia.

4. La Comisión Nacional del Juegocontará con una relación de puestosde trabajo en la que constará, en sucaso, los puestos que deban ser de-sempeñados por funcionarios de ca-rrera porque conlleven el ejercicio delas funciones que impliquen la partici-pación directa o indirecta en el ejerci-cio de las potestades públicas o en lasalvaguardia de los intereses genera-les del Estado y de las Administracio-nes Públicas.

5. La provisión de puestos de tra-bajo se realizará de conformidad conlo dispuesto en la Ley 7/2007, de 12de abril, del Estatuto Básico del Em-pleado Público y las demás normasaplicables al personal al servicio de laAdministración General del Estado.

6. El personal que preste servicio enla Comisión Nacional del Juego estarásujeto a la Ley 53/1984, de 26 de di-ciembre, de incompatibilidades delPersonal al servicio de las Administra-ciones Públicas.

Artículo 32. Régimen Presupuesta-rio y de Control.

1. La Comisión Nacional del Juegoelaborará anualmente un anteproyectode presupuesto con la estructura que


señale el Ministerio de Economía yHacienda y lo remitirá a éste para suelevación al acuerdo del Gobierno yposterior remisión a las Cortes Gene-rales, integrado en los PresupuestosGenerales del Estado. Las variacionesen el presupuesto serán autorizadaspor el titular del Ministerio de Econo-mía y Hacienda, cuando su importeno exceda de un cinco por ciento delmismo, y por el Gobierno, en los de-más casos.

2. El régimen de su control econó-mico y financiero se ajustará a las pre-visiones contenidas en la Ley47/2003,de 26 de noviembre, General Presu-puestaria para este tipo de entidades.

Artículo 33. Régimen Económico-Fi-nanciero y recursos de la ComisiónNacional del Juego.

1. La Comisión Nacional del Juegocontará, para el cumplimiento de susfines, con los siguientes recursos:

a) Las asignaciones que se establez-can anualmente con cargo a los Presu-puestos Generales del Estado.

b) Los bienes y derechos que consti-tuyan su patrimonio, así como los pro-ductos y rentas del mismo.

c) Los ingresos obtenidos por la li-quidación de las tasas previstas enesta ley.

d) Cualesquiera otros que legal-mente puedan serle atribuidos.

2. El patrimonio de la ComisiónNacional del Juego estará sujeto a lodispuesto en la Ley 33/2003, de 3 denoviembre, del Patrimonio de las Ad-ministraciones Públicas.

CAPÍTULO IIIDel Consejo de Políticas del JuegoArtículo 34. El Consejo de Políticas

de Juego.

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1. El Consejo de Políticas de Juegoserá el órgano de participación y coor-dinación de las Comunidades Autó-nomas y el Estado en materia dejuego.

2. En el Estatuto de la ComisiónNacional del Juego se estableceránotros procedimientos a través de loscuales se materialice la participacióny comunicación con las ComunidadesAutónomas a través de la emisión deinformes o formulación de propuestasque el Consejo de Políticas del Juegopueda considerar oportunas para unamejor coordinación en el ejercicio delas competencias estatales y au-tonómicas.

3. El Consejo de Políticas de Juegoestará integrado por los consejerosque desempeñen las responsabilida-des en materia de juego de todas lasComunidades y Ciudades Autónomasy por un número paritario de repre-sentantes de la Administración Gene-ral del Estado. La presidencia del Con-sejo corresponderá al titular delMinisterio de Economía y Hacienda yla Secretaría permanente al Ministeriode Economía y Hacienda.

4. El Consejo de Políticas del Juegoelaborará un reglamento de funciona-miento que determinará el régimen deconvocatorias y de aprobación deacuerdos del mismo. Este reglamentode funcionamiento del Consejo de Po-líticas del Juego será aprobado pormayoría absoluta de sus miembros.

Artículo 35. Competencias.El Consejo de Políticas del Juego en-

tenderá de las siguientes materias:a) Normativa básica de los diferen-

tes juegos.b) Desarrollo de la regulación básica


de los juegos y de las bases generalesde los juegos esporádicos.

c) Criterios para el otorgamiento delicencias.

d) Definición de los requisitos de lossistemas técnicos de juego y su homo-logación.

e) Principios para el reconocimientode las certificaciones, y homologacio-nes de licencias otorgadas por los ór-ganos de las Comunidades Autóno-mas competentes en materia de juego.

f) Coordinación de la normativa so-bre las medidas de protección a losmenores y personas dependientes.

g) En general, todo aspecto de lasactividades de juego que, dada su na-turaleza, precise de una actuacióncoordinada del Estado y las Comuni-dades Autónomas.

TÍTULO VIRégimen sancionador

Artículo 36. Competencia.1. La Comisión Nacional del Juego

ejercerá la potestad sancionadora res-pecto de las infracciones administrati-vas cometidas en materia de juego ob-jeto asa de operadores.cienda,e edad oa las personas incluidas en el RegistroGeneral de Interdicciones de Acceso alJuego de esta ley.

2. En el caso de que la infracciónsea realizada por una entidad sujeta ala vigilancia o inspección de un Orga-nismo Regulador distinto a la Comi-sión Nacional de Juego o cuando porrazón de la materia resultare compe-tente otro órgano administrativo, laComisión Nacional del Juego, a losefectos de la tramitación del corres-pondiente procedimiento sancionador,dará traslado a aquél de los hechos su-

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puestamente constitutivos de infrac-ción. En todo caso, la Comisión Nacio-nal de Juego será competente parasancionar por la comisión de las in-fracciones previstas en la letra e) delartículo 40.

3. En particular, los prestadores deservicios de comunicación audiovisualo medios de comunicación social se-rán responsables administrativos de lapromoción, patrocinio y publicidad delos juegos sujetos a esta ley cuandoquienes los realicen carezcan de titulohabilitante o que se difundan sin dis-poner de la autorización para publici-tarlos o al margen de los límites fija-dos en la misma o infringiendo lasnormas vigentes en esta materia. Lacompetencia para instruir los procedi-mientos y sancionar a los prestadoresde servicios de comunicación audiovi-sual corresponde al Consejo Estatal deMedios Audiovisuales, aplicándose enestos casos el régimen sancionadorprevisto en la Ley 7/2010, de 31 demarzo, General de la ComunicaciónAudiovisual, salvo la excepción pre-vista en el párrafo anterior, respectode las infracciones del artículo 40 le-tra e).

4. Cuando la infracción sea come-tida por una entidad intermediariacuyo ámbito de actuación se limite alterritorio de una Comunidad Autó-noma o cuando la promoción, patroci-nio y publicidad de los juegos a travésde medios presenciales se realice en elterritorio de una Comunidad Autó-noma, será competente para ejercer lapotestad sancionadora el órgano auto-nómico correspondiente.

Artículo 37. Infracciones.1. Son infracciones administrativas

las acciones u omisiones tipificadas en


esta ley y que pueden ser especifica-das en los reglamentos que la de-sarrollen.

2. Las infracciones administrativasen esta materia se clasifican en muygraves, graves y leves.

Artículo 38. Sujetos infractores.1. Son sujetos infractores las perso-

nas físicas o jurídicas que realicen lasacciones u omisiones tipificadas comoinfracciones en esta ley, las soporten,publiciten, promocionen u obtenganbeneficio de las mismas.

2. Se consideran también sujetos in-fractores y organizadores de juego alos efectos del presente artículo, exi-giéndoseles idéntica responsabilidad,a las personas físicas o jurídicas queobtuvieran un beneficio relevante vin-culado directamente al desarrollo deactividades de juego como consecuen-cia de las acciones u omisiones referi-das en el párrafo anterior.

Artículo 39. Infracciones muygraves.

Son infracciones muy graves:a) La organización, celebración o ex-

plotación de las actividades incluidasen el ámbito de aplicación de esta leycareciendo del título habilitante co-rrespondiente.

b) Realizar, promocionar, permitir oconsentir, expresa o tácitamente, la or-ganización, celebración o explotaciónde las actividades objeto de esta leyen medios o soportes o por canales dedistribución no autorizados y, en par-ticular, mediante el empleo de soft-ware, sistemas de comunicación, ma-teriales o equipos no autorizados ono homologados.

c) La cesión del título habilitante, asícomo su transmisión en los supuestos

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previstos en el artículo 9.3, sin la pre-via autorización de la Comisión Na-cional del Juego.

d) La obtención de las correspon-dientes autorizaciones o licencias me-diante la aportación de documentos odatos falsos e inciertos.

e) El impago injustificado y reite-rado de los premios que correspondie-ren a los participantes de los juegos.

f) La alteración o manipulación delos sistemas técnicos previamente ho-mologados o de cualquier otro ele-mento relativo a la obtención de pre-mios en perjuicio de los participantes.

g) La realización de actividades dejuego infringiendo la reserva estable-cida en el artículo 4 de esta ley.

h) La comisión de dos infraccionesgraves en el plazo de dos años, consanción definitiva en vía admi-nistrativa.

Artículo 40. Infracciones graves.Son infracciones graves:a) El incumplimiento de los requisi-

tos y condiciones fijados en el títulohabilitante y, en particular, de los de-beres de control para garantizar la se-guridad de los juegos.

b) Permitir el acceso a la actividadde juego a las personas que lo tienenprohibido, de conformidad con el ar-tículo 6 de esta ley, siempre que la en-tidad explotadora de juegos conozca odeba conocer la concurrencia de talesprohibiciones.

c) La concesión de préstamos o cual-quier otra modalidad de crédito a losparticipantes por parte de losoperadores.

d) Efectuar la promoción, patrocinioy publicidad de los juegos objeto de


esta ley, o actuaciones de intermedia-ción, cuando quienes lo realicen carez-can de título habilitante o se difundancon infracción de las condiciones y lí-mites fijados en el mismo o infrin-giendo las normas vigentes en estamateria, cualquiera que sea el medioque se utilice para ello.

e) El incumplimiento de los requeri-mientos de información o de cese deprestación de servicios dictados por laComisión Nacional del Juego que sedirijan a los proveedores de serviciosde pago, prestadores de servicios decomunicación audiovisual, prestado-res de servicios de la sociedad de lainformación o de comunicacioneselectrónicas y medios de comunica-ción social.

f) La obstrucción, resistencia o ex-cusa a la función de inspección y con-trol así como la ocultación o destruc-ción de la información, documentos osoportes de la misma.

g) La negativa reiterada de los ope-radores u organizadores a facilitar lainformación que le sea requerida porla Comisión Nacional del Juego.

h) La negativa reiterada a atenderlas reclamaciones o quejas formuladaspor los participantes o la ComisiónNacional del Juego.

i) El incumplimiento de las obliga-ciones de comunicación de aquellasmodificaciones efectuadas en la com-posición, sede, capital y titularidad delas acciones o participaciones de laspersonas jurídicas habilitadas, en elplazo de tres meses desde que se hu-bieran realizado.

j) El incumplimiento de los requisi-tos técnicos de los reglamentos o del

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pliego de bases relativos al software ya los sistemas de comunicación.

k) La utilización de sistemas técni-cos no homologados o no autorizados.

l) La fabricación, comercialización,mantenimiento o distribución de ma-terial de juego propiedad de los ope-radores que desarrollen actividades dejuego objeto de reserva en el artículo4 de esta ley.

m) La comisión de dos infraccionesleves en el plazo de dos años, con san-ción definitiva en vía administrativa.

Artículo 41. Infracciones leves.

Constituyen infracciones leves:

a) La participación en actividadesde juego, contraviniendo las prohibi-ciones establecidas en artículo 6.2 letrac), d), e), f), g) y h) de esta ley.

b) Los incumplimientos de las obli-gaciones contenidas en esta ley,cuando no estuvieren expresamentetipificadas como infracciones graves omuy graves y, en general, aquellas queno perjudiquen a terceros ni generenbeneficios al infractor o a personas re-lacionadas con éste ni redunden enperjuicio de los intereses de la Ha-cienda pública.

c) No colaborar con los inspectoreso agentes de la autoridad en relacióncon el desarrollo de las actividades dejuego o lo relacionado con la compro-bación del sorteo o evento en cuya vir-tud se obtengan los premios.

d) No informar debidamente al pú-blico de la prohibición de participar alos menores de edad y a las personasincluidas en el Registro General de In-terdicciones de Acceso al Juego.

e) No informar al público sobre el


contenido del título habilitante deloperador de juego.

Artículo 42. Sanciones adminis-trativas.

1. Las infracciones calificadas comoleves serán sancionadas por la Comi-sión Nacional del Juego con:

a) Apercibimiento por escrito.b) Multa de hasta cien mil euros.2. Las infracciones calificadas como

graves serán sancionadas por la Comi-sión Nacional del Juego con las si-guientes sanciones:

a) Multa de cien mil a un millón deeuros.

b) Suspensión de la actividad porun plazo máximo de seis meses.

3. Las infracciones calificadas comomuy graves serán sancionadas por eltitular del Ministerio de Economía yHacienda, a propuesta de la ComisiónNacional del Juego, con multa de unmillón a cincuenta millones de euros.Además de la multa, podrá imponersela pérdida del título habilitante, la in-habilitación para la realización de lasactividades previstas en el artículo 1de esta ley por un período máximo decuatro años o la clausura de los me-dios por los que se presten serviciosde la sociedad de la información quesoporten las actividades de juego.

4. La Comisión Nacional del Juegoen aquellos supuestos en los que el in-fractor careciera de título habilitante oéste le hubiere sido revocado, podráacordar adicionalmente el comiso y ladestrucción de cualquier elemento re-lativo al desarrollo de la actividad.

5. La cuantía de las sanciones segraduará atendiendo a la naturalezade los derechos personales afectados,

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al volumen de las transacciones efec-tuadas, a los beneficios obtenidos, algrado de intencionalidad, a la reinci-dencia, a los daños y perjuicios causa-dos a las personas interesadas y a ter-ceras personas, y a cualquier otracircunstancia que sea relevante paradeterminar el grado de antijuridicidady de culpabilidad presentes en la con-creta actuación infractora.

6. Si en razón de las circunstanciasconcurrentes, se apreciara una cuali-ficada disminución de la culpabilidaddel imputado o de la antijuridicidaddel hecho, el órgano sancionador esta-blecerá la cuantía de la sanción apli-cando la escala relativa a la clase deinfracciones que preceda inmediata-mente en gravedad a aquella en quese integra la considerada en el caso deque se trate.

Artículo 43. Prescripción.

1. Las infracciones muy gravesprescribirán a los cuatro años, las gra-ves a los dos años y las leves al año.

Las sanciones impuestas por faltasmuy graves prescribirán a los cuatroaños, las impuestas por faltas graves alos dos años, y las impuestas por faltasleves al año.

2. El plazo de prescripción de lasinfracciones comenzará a contarsedesde el día en que la infracción se hu-biera cometido. En los casos de infrac-ción continuada, se computará desdeel día en que se realizó la última in-fracción. Dicho plazo se interrumpirápor la iniciación, con conocimiento delinteresado, del procedimiento sancio-nador, reanudándose el plazo de pres-cripción si el expediente sancionadorestuviera paralizado durante más de


tres meses por causa no imputable elpresunto responsable.

3. El plazo de prescripción de lassanciones se computará desde el díasiguiente a aquél en que resulte firmela resolución por la que se impone lasanción. Se interrumpirá la prescrip-ción de las sanciones, con conoci-miento del interesado, por la inicia-ción del procedimiento de ejecución,volviendo a transcurrir dicho plazo siaquél estuviere paralizado durantemás de tres meses por causa no impu-table al infractor.

Artículo 44. Procedimiento san-cionador.

1. El procedimiento se iniciará deoficio por acuerdo de la Comisión Na-cional del Juego, por propia iniciativa,por acta motivada de la Inspección,por petición razonada de otros órga-nos o por denuncia.

2. El procedimiento sancionador,que se resolverá en el plazo de seismeses a contar desde la fecha delacuerdo de inicio, se ajustará a lo pre-visto en la presente ley y su desarrolloreglamentario, siendo de aplicaciónlas disposiciones de la Ley 30/1992,de 26 de noviembre, de Régimen Jurí-dico de las Administraciones Públicasy del Procedimiento AdministrativoComún, y el Real Decreto 1398/1993,de 4 de agosto, por el que se apruebael Reglamento para el Ejercicio de laPotestad Sancionadora en la Adminis-tración General del Estado.

Artículo 45. Régimen de recursos.Las resoluciones que dicte la Comi-

sión Nacional del Juego en los expe-dientes sancionadores pondrán fin a lavía administrativa, y podrán ser recu-rridas potestativamente en reposición

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de a acuerdo con lo establecido en laLey 30/1992, de Régimen Jurídico delas Administraciones Públicas y Pro-cedimiento Administrativo Común oimpugnarse directamente ante la juris-dicción contencioso-administrativa deacuerdo con lo dispuesto en la ley re-guladora de dicha jurisdicción.

Artículo 46. Medidas cautelares.1. Durante la sustanciación del pro-

cedimiento o en el propio acuerdo deinicio, la Comisión Nacional del Juegopodrá acordar alguna o algunas de lassiguientes medidas provisionales:

a) Suspensión temporal de la activi-dad objeto del correspondiente títulohabilitante.

b) Decomiso o precinto, en su caso,si los hubiere, de cualquier bien o do-cumentación relativa al desarrollo dela actividad objeto del correspon-diente título habilitante.

2. Mediante acuerdo motivado laComisión Nacional del Juego podrá,antes de la iniciación del procedi-miento sancionador, tomar alguna delas medidas de carácter provisional se-ñaladas en el apartado anterior, deconformidad con lo previsto en los ar-tículos 72.2 y 136 de la Ley 30/1992,de 26 de noviembre, de Régimen Jurí-dico de las Administraciones Públicasy del Procedimiento AdministrativoComún y que resulten necesarias paraasegurar la eficacia de la resoluciónque pudiera recaer, el buen fin delprocedimiento o las exigencias de losintereses generales y, en general, lasdemás que pudieren declararse enotros órdenes.

3. Los funcionarios de inspección ycontrol de la Comisión Nacional delJuego, en el momento de levantar el


acta correspondiente, debidamente co-misionados y autorizados, podránadoptar las medidas cautelares a quese refiere el párrafo anterior, así comoproceder al precintado y depósito decualquiera de los elementos, equipos,bienes y documentación relativos a laactividad objeto de esta ley. Esta me-dida cautelar deberá ser confirmada olevantada por el órgano a quien com-pete la apertura del expediente sancio-nador, en los términos, plazos y efec-tos que se establecen en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de RégimenJurídico de las Administraciones Pú-blicas y Procedimiento administrativoComún.

Artículo 47. Medidas en relacióncon los prestadores de servicios de in-termediación.

1. La Comisión Nacional del Juegoen el ejercicio de las competencias es-tablecidas en esta ley evitará el ejerci-cio de actividades de juego ilegal rea-lizadas por operadores de juego através de prestadores de servicios dela sociedad de la información.

2. La Comisión Nacional del Juegopodrá adoptar medidas cautelares odefinitivas para que se interrumpanlas actividades de juego ilegal realiza-das por operadores de juegos me-diante servicios de la sociedad de lainformación o para retirar los conteni-dos que constituyan actividades dejuego realizadas sin el título habili-tante correspondiente.

3. Si la ejecución de una Resoluciónpor la que se adopte la interrupciónde actividades de juego ilegal realiza-das por operadores de juegos me-diante servicios de la sociedad de lainformación o la retirada de determi-nados contenidos o promoción de ac-

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tividades relacionadas con la activi-dad del juego ilegal exigiera lacolaboración de los prestadores deservicios de intermediación, la Comi-sión Nacional del Juego podrá orde-nar a los citados prestadores que sus-pendan el servicio de intermediacióno retiren los contenidos en los térmi-nos previstos en los artículos 8, 11 yconcordantes de la Ley 34/2002, de 11de julio, de Servicios de la Sociedadde la Información y de Comercio.

4. Las medidas a las que hace refe-rencia este artículo serán objetivas,proporcionadas y no discriminatoriasy se adoptarán de forma cautelar o enejecución de las resoluciones sancio-nadoras que correspondan.

TÍTULO VIIRégimen fiscal

Artículo 48. Impuesto sobre activi-dades de juego.

1. Hecho imponible.Constituye el hecho imponible la

autorización, celebración y organiza-ción de los juegos, rifas, concursos,apuestas y actividades de ámbito esta-tal, reguladas en el apartado 1 del ar-tículo 2, así como las combinacionesaleatorias con fines publicitarios opromocionales, asimismo, de ámbitoestatal, pese a la exclusión del con-cepto de juego, reguladas en la letra b)del apartado 2 del mismo artículo, sinperjuicio de los regímenes forales deConcierto y Convenio Económico vi-gentes en los Territorios Históricos delPaís Vasco y de Navarra, respectiva-mente y de lo dispuesto en los Trata-dos o Convenios Internacionales quehayan pasado a formar parte del orde-namiento interno.

2. Supuestos de no sujeción.


No estarán sujetos al impuesto losjuegos de lotería de ámbito estatal,con independencia del operador, pú-blico o privado, que los organice ocelebre.

3. Devengo.El devengo del impuesto se produ-

cirá con la autorización, celebración uorganización. Cuando se trate de au-torizaciones, celebraciones u organiza-ciones que se extiendan a periodostemporales, el devengo se producirá elprimer día de cada año natural, salvoel año en que se obtenga la autoriza-ción, en el que el devengo se produ-cirá en la fecha de su autorización.

4. Sujetos pasivos a título de contri-buyentes.

Serán sujetos pasivos a título decontribuyentes, las personas físicas,jurídicas o las entidades recogidas enel apartado 4 del artículo 35 de la Ley58/2003, de 17 de diciembre, GeneralTributaria que operen, organicen o de-sarrollen las actividades gravadas poreste impuesto.

5. Responsables.a) Serán responsables solidarios del

pago del impuesto los dueños o em-presarios de las infraestructuras enque se celebren, los medios de comu-nicación a través de los que se difun-dan, los medios publicitarios y cual-quier entidad que publicite decualquier forma estas actividades,cuando no hubieran constatado que secelebran u organizan con los necesa-rios títulos habilitantes o comuni-caciones.

En relación con el párrafo anterior,cualquier entidad podrá solicitar a laComisión Nacional del Juego, la infor-mación necesaria para saber si una ac-

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tividad cuenta con los títulos habili-tantes o se han efectuado lascomunicaciones necesarias para su de-sarrollo, de acuerdo con lo previsto enesta Ley y demás normativa aplicable.

La Comisión Nacional del Juego, ala vista de la solicitud anterior, certi-ficará si el operador cuenta con el tí-tulo habilitante o si ha comunicado suintención de organizar o celebrar acti-vidades de juego o combinacionesaleatorias con fines publicitarios opromocionales, respectivamente, gra-vadas por este tributo.

No producirán efecto las certifica-ciones, cualquiera que sea su conte-nido, si la fecha de presentación de lasolicitud resultase posterior a la de lapublicidad efectuada

b) En el caso de actividades dejuego transfronterizas, serán responsa-bles solidarios del pago del impuesto,quienes ofrezcan, por cualquier me-dio, actividades de juego a personascon domicilio fiscal en España o quie-nes obtengan beneficios por el desa-rrollo del juego.

6. Base imponible.La base imponible podrá estar cons-

tituida, según cada tipo de juego, por:a) Los ingresos brutos, definidos

como el importe total de las cantida-des que se dediquen a la participaciónen el juego, así como cualquier otro in-greso que se pueda obtener, directa-mente derivado de su organización ocelebración, o

b) Los ingresos netos, definidoscomo el importe total de las cantida-des que se dediquen a la participaciónen el juego, así como cualquier otro in-greso que puedan obtener, directa-mente derivado de su organización o


celebración, deducidos los premios sa-tisfechos por el operador a los parti-cipantes.

Cuando se trate de apuestas cruza-das o de juegos en los que los sujetospasivos no obtengan como ingresospropios los importes jugados, sinoque, simplemente, efectúen su tras-lado a los jugadores que los hubieranganado, se entenderá que los ingresosa que se refieren las letras anterioresson los definidos como tales en el ar-tículo 3 del Real Decreto-ley 16/1977,de 25 de febrero, por el que se regulanlos Aspectos Penales, Administrativosy Fiscales de los Juegos de Suerte, En-vite o Azar y Apuestas.

En las combinaciones aleatorias confines publicitarios o promocionales, labase imponible será el importe totaldel valor de mercado de los premios oventajas concedidas a los parti-cipantes.

En el caso de que el importe sea sa-tisfecho a través de instrumentos detarificación adicional, se consideraraque la cantidad dedicada a la partici-pación en el juego es el valor total delservicio (llamada telefónica, SMS uotros) que deba satisfacer el partici-pante, excluido el impuesto indirectocorrespondiente.

7. Tipo de gravamen.Los tipos aplicables serán:1. Apuestas deportivas mutuas: 22

por ciento sobre la base imponible dela letra a) del apartado 6 de esteartículo.

2. Apuestas deportivas de contra-partida: 25 por ciento sobre la base im-ponible de la letra b) del apartado 6de este artículo.

3. Apuestas deportivas cruzadas:

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25 por ciento sobre la base imponiblede la letra b) del apartado 6 de esteartículo.

4. Apuestas hípicas mutuas: 15 porciento sobre la base imponible de laletra a) del apartado 6 de este artículo.

5. Apuestas hípicas de contrapar-tida: 25 por ciento sobre la base impo-nible de la letra b) del apartado 6 deeste artículo.

6. Otras apuestas mutuas: 15 porciento sobre la base imponible de laletra a) del apartado 6 de este artículo.

7. Otras apuestas de contrapartida:25 por ciento sobre la base imponiblede la letra b) del apartado 6 de esteartículo.

8. Otras apuestas cruzadas: 25 porciento sobre la base imponible de laletra b) del apartado 6 de este artículo.

9. Rifas: 20 por ciento sobre la baseimponible de la letra a) del apartado6 de este artículo. Las declaradas deutilidad pública o benéfica tributaránal 7 por ciento de la misma baseimponible.

10. Concursos: 20 por ciento sobrela base imponible de la letra a) delapartado 6 de este artículo.

10. Otros Juegos. 25 por ciento so-bre la base imponible de la letra b) delapartado 6 de este artículo.

11. Combinaciones aleatorias confines publicitarios o promocionales, 10por ciento sobre la base imponible de-terminada para las mismas en el apar-tado 6 de este artículo.

Las Comunidades Autónomas, res-pecto de las actividades que sean ejer-cidas por operadores, organizadores opor quienes desarrollen la actividadgravada por este impuesto con domi-


cilio fiscal en su territorio, podrán ele-var los tipos del impuesto, hasta unmáximo del 20 por ciento de los tiposestablecidos en este apartado, incre-mento que se aplicará, exclusiva-mente, sobre los importes jugados porquienes tengan su domicilio fiscal ensu territorio.

8. Liquidación.En los supuestos de autorización,

celebración u organización que alcan-cen a periodos temporales, los obliga-dos tributarios deberán efectuar la de-claración y autoliquidar el impuesto.En particular, cuando se trate de acti-vidades anuales o plurianuales, se de-berá efectuar la declaración y autoli-quidar el impuesto trimestralmente,en el plazo del mes siguiente al delfinal de cada trimestre.

En otro caso, el impuesto será objetode liquidación administrativa. No obs-tante, en los supuestos de devengocon la celebración u organización de laactividad de que se trate, el obligadotributario deberá poner en conoci-miento de la Administración su vo-luntad de llevarla a efecto, para lapráctica de una liquidación provisio-nal en función de los ingresos estima-dos susceptibles de obtención y quetendrá el carácter de a cuenta de la li-quidación definitiva que se practique,una vez acreditado el importe defini-tivo de los ingresos obtenidos en elplazo de veinte días a partir de la fi-nalización de la actividad. Esa obliga-ción será igualmente exigible cuandono sea posible la liquidación definitivaen los supuestos de autorización.

El Ministro de Economía y Ha-cienda determinará, reglamentaria-mente, el lugar, forma, plazos e impre-sos para la autoliquidación y el pago

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de la deuda tributaria, así como lossupuestos en que deba realizarse deforma telemática.

9. Gestión.La gestión, recaudación, liquidación

e inspección del impuesto correspon-derá a la Agencia Estatal de Adminis-tración Tributaria, sin perjuicio de lodispuesto en los Estatutos de Autono-mía de las Comunidades Autónomas.

10. Modificación en la Ley de Pre-supuestos.

La Ley de Presupuestos podrá mo-dificar la base imponible y los tipos degravamen del impuesto.

11. Distribución de la recaudación.La recaudación obtenida por el gra-

vamen de las actividades gravadasque se hayan efectuado mediante sis-temas de medios electrónicos, infor-máticos o telemáticos, regulados en elartículo 3.h) de esta Ley se distribuiráa las Comunidades Autónomas, enproporción a las cantidades jugadaspor los residentes de cada Comuni-dad Autónoma.

Corresponderá exclusivamente alEstado lo recaudado por el gravamensobre las apuestas mutuas deportivaso hípicas estatales, incluso si se efec-túan mediante medios electrónicos, in-formáticos o telemáticos.

La recaudación obtenida por lasapuestas deportivas mutuas en el su-puesto contemplado en el apartado7.1 de este artículo, se afecta a las obli-gaciones establecidas en los apartadosb), c) y d) del artículo 1º del Real De-creto 419/1991, de 27 de marzo, porel que se regula la distribución de larecaudación y premios de las Apues-tas Deportivas del Estado, aplicándoseal presupuesto de ingresos del Estado.


En el presupuesto de gastos del Es-tado y del Consejo Superior de Depor-tes se consignarán los correspondien-tes créditos para atender al pago delas obligaciones a que se refiere el pá-rrafo anterior y de las obligaciones aque se refiere la Disposición Adicio-nal Sexta.

La atribución de ingresos a cada Co-munidad Autónoma se determinaráen función de la residencia de los ju-gadores en su ámbito territorial, co-rrespondiéndole, en exclusiva, el in-cremento de recaudación derivado dela aplicación a tales residentes de loprevisto en el último párrafo del apar-tado 7 de este artículo.

El importe de la recaudación sepondrá trimestralmente a disposiciónde las Comunidades Autónomas me-diante operaciones de tesorería, cuyoprocedimiento se determinará regla-mentariamente.

Artículo 49. Tasa por la gestión ad-ministrativa del juego.

1. Fuentes normativas.

La tasa por la gestión administra-tiva del juego se regirá por la presenteLey y por las demás fuentes normati-vas establecidas por la Ley 8/1989, de13 de abril, de Tasas y PreciosPúblicos.

2. Hecho imponible.

Constituye el hecho imponible dela tasa:

a) La emisión de certificaciones re-gistrales.

b) La emisión de dictámenes técni-cos de evaluación de la conformidadde sistemas de juego,

c) Las inscripciones en el Registro

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General de Licencias y Autorizacionesestablecido en esta ley.

d) La solicitud de licencias y autori-zaciones,

e) Las actuaciones inspectoras o decomprobación técnica que vengan es-tablecidas, con carácter obligatorio, enesta Ley o en otras disposiciones conrango legal.

f) Las actuaciones regulatorias sobrelas actividades de juego desarrolladaspor los operadores de juego, destina-das a sufragar los gastos que se gene-ren por la Comisión Nacional delJuego.

3. Sujetos pasivos.Serán sujetos pasivos de la tasa:En el supuesto de la letra f) del

apartado anterior, los operadores, or-ganizadores y quienes celebren activi-dades de juego, en los términos pre-vistos en esta Ley.

En los restantes supuestos del apar-tado anterior, según los casos, la per-sona que solicite la correspondientecertificación registral, dictamen téc-nico de evaluación, inscripción en elRegistro y tramitación de licencias oautorizaciones, así como a quien seaobjeto de las actuaciones inspectoras ode comprobación técnica.

4. Devengo.La tasa se devengará:En el supuesto de la letra f) del

apartado 2 de este artículo, el 31 dediciembre de cada año. No obstante, sipor causa imputable al sujeto pasivoeste perdiera la habilitación para ac-tuar como operador en fecha anterior,la tasa se devengará en el día en quetal circunstancia se produzca.

En los restantes supuestos del apar-


tado 2 de este artículo, con la solicitudde los correspondientes servicios o ac-tividades y, en el caso de la letra f),con la comunicación de las actuacio-nes inspectoras o de comprobación aque se refiere.

5. Cuantías.Las cuantías de la tasa serán, para

cada supuesto previsto en las distintasletras del apartado 2 de este artículo,las siguientes:

a) 20 euros.b) 38.000 euros.c) 2.500 euros.d) por cada licencia 10.000 y por

cada autorización 100 euros.e) 5.000 euros.f) 1 por mil de los ingresos brutos

de explotación.Las cuantías fijadas en los casos de

las letras b) y e) tendrán carácter demínimas.

Por norma reglamentaria se podránespecificar las cuantías exigibles enfunción del número de horas y perso-nal necesario para la prestación delservicio o actividad.

En relación con la letra f) anterior,se entiende por ingresos brutos de ex-plotación el conjunto de ingresos queobtenga el operador derivados de laexplotación de los juegos desarrolla-dos en el ámbito de aplicación de estaLey exceptuados los derivados de lasloterías.

La Ley de Presupuestos Generalesdel Estado podrá establecer en su casoanualmente el porcentaje a aplicar so-bre los ingresos brutos de explotaciónque obtenga el operador, tomando enconsideración la relación entre los in-gresos del cobro de la tasa y los gastos

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ocasionados por el funcionamiento dela Comisión Nacional del Juego.

Se tomará como objetivo conseguirel equilibrio entre los ingresos por latasa y los gastos derivados de la citadaactividad realizada por el regulador.

No obstante, en caso de ser redu-cido el porcentaje en la Ley de Presu-puestos Generales del Estado al límitedel 0,75 por mil del ingreso bruto, elsuperávit entre ingresos obtenidos ygastos, si lo hubiera, se ingresará porla Comisión Nacional del Juego en elTesoro Público, en los plazos y condi-ciones que se establezcan reglamenta-riamente, teniendo en cuenta sus ne-cesidades de financiación.

6. Modificación en Ley de Pre-supuestos.

Las cuantías podrán ser modifica-das en la Ley de Presupuestos Genera-les del Estado para cada año.

7. Liquidación y pago.La tasa se liquidará por el procedi-

miento que se apruebe en norma re-glamentaria dictada por el Ministeriode Economía y Hacienda.

8. Afectación.El rendimiento de la tasa se ingre-

sará en las cuentas bancarias habilita-das al efecto por la Comisión Nacionaldel Juego o, en su caso, en el TesoroPúblico, en la forma que reglamenta-riamente se determine.

Disposición adicional primera. Re-serva de la actividad del juego deLoterías.

Uno. La Sociedad Estatal Loterías yApuestas del Estado y la OrganizaciónNacional de Ciegos Españoles(ONCE) son los operadores designa-dos para la comercialización de los


juegos de loterías regulados en estaley.

Dos. Las autorizaciones en virtudde las cuales la ONCE y la SociedadEstatal Loterías y Apuestas del Estadodesarrollan las actividades de juego enla modalidad de loterías se inscribiránen una sección especial del RegistroGeneral de Licencias y Autorizacionesde Juego a efectos de mera publicidad.

Tres. Excepcionalmente, el titulardel Ministerio de Economía y Ha-cienda podrá autorizar la gestión y co-mercialización de juegos de lotería,siempre que se desarrollen por entida-des sin fines lucrativos con finalidadbenéfica, tengan carácter esporádico y,en aras a garantizar la seguridad enlos procesos y la colaboración con elEstado, acrediten que cumplen con losrequisitos, que en su caso, reglamenta-riamente se establezcan.

Cuatro. Los juegos gestionados porla Sociedad Estatal Loterías y Apues-tas del Estado y la ONCE se comercia-lizarán en billetes, boletos o cualquierotra forma de participación cuyo so-porte pueda ser material, informático,telemático, telefónico o interactivo, di-rectamente o a través de cualquier es-tablecimiento de su red comercialexterna.

Los juegos de loterías gestionadospor las entidades a las que se refiere elpárrafo anterior no estarán sujetos alcumplimiento de las obligaciones a lasque se refiere el Título III de esta ley.

Cinco. La apertura de estableci-mientos accesibles al público destina-dos con carácter principal a la comer-cialización y desarrollo de los juegosreservados a la Sociedad Estatal Lote-rías y Apuestas del Estado y la ONCE,

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no requerirán autorización de las Co-munidades Autónomas.

Disposición adicional segunda. Ré-gimen jurídico especifico aplicable a laONCE en materia de juego.

Uno. El régimen jurídico de laONCE en materia de juego viene de-terminado por las disposiciones deesta ley que específicamente resultende aplicación en su condición de ope-rador designado para la realización deactividades de lotería objeto de re-serva, con las especificidades que secontienen en la presente disposición.

Dos. La ONCE, por la singularidadde su naturaleza de Corporación deDerecho Público y de carácter social, ycomo operador de juego de recono-cido prestigio sujeto a un estricto con-trol público, seguirá rigiéndose, res-pecto de los juegos y modalidadesautorizados en cada momento y en-marcados en la reserva de actividaddel juego de lotería, por la disposiciónadicional vigésima de la Ley 46/1985,de 27 de diciembre, de PresupuestosGenerales del Estado para 1986, desa-rrollada por el Acuerdo General entreel Gobierno de la Nación y la ONCE,así como por el Real Decreto 358/1991, de 15 de marzo, de reordenaciónde la ONCE; por sus vigentes Estatu-tos; por la presente disposición; por elReal Decreto 1336/2005, de 11 de no-viembre y demás normativa específicaaplicable a dicha Organización o quepudiera aprobarse al efecto.

Los títulos por los que se autoriza ala ONCE a realizar actividades dejuego no podrán cederse a terceros.

Tres. Con el fin de preservar el es-tricto control público de la actividadde juego de la ONCE, las competen-


cias que esta ley atribuye a la Comi-sión Nacional del Juego y al titular delMinisterio de Economía y Haciendaen relación con las actividades sujetasa reserva, serán ejercidas en relacióncon la ONCE por el Consejo del Pro-tectorado, con la salvedad de las com-petencias que correspondan al Con-sejo de Ministros.

Disposición adicional tercera. Asig-nación financiera a la ONCE y de de-terminadas Apuestas Deportivas delEstado.

Uno. El Ministerio de Economía yHacienda asumirá las obligaciones deabono de las asignaciones financierasa favor de la ONCE, que pudieran de-rivarse de la disposición adicional dé-cimo octava de la Ley 47/2003, de 26de noviembre, General Presu-puestaria.

Dos. El Ministerio de Economía yHacienda asumirá las obligaciones de-rivadas del Real Decreto 419/1991 de27 de marzo, por el que se regula ladistribución de la recaudación y pre-mios de las Apuestas Deportivas delEstado. Por Orden del Ministerio deEconomía y Hacienda se estableceránlas entidades beneficiarias de esasasignaciones y los porcentajes de asig-nación financiera.

Disposición adicional cuarta. Parti-cipación autonómica en la aprobaciónde nuevas modalidades de juego.

La aprobación de las Ordenes Mi-nisteriales que establezcan nuevasmodalidades de juego, o la modifica-ción de las existentes, requiere la deli-beración y pronunciamiento previo deórganos bilaterales autonómico-estata-les, en los casos que así se prevea por

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los respectivos Estatutos deAutonomía.

Disposición adicional quinta. Ciu-dades Autónomas de Ceuta y Melilla.

Las referencias que en esta ley sehacen a las Comunidades Autónomasincluirán, cuando proceda, a las Ciu-dades Autónomas de Ceuta y Melilla,en relación con las competencias queen materia de juego tienen atribuidas.

Disposición adicional sexta. Régi-men de participación en la recauda-ción de las Apuestas Deportivas.

La Ley reguladora del Deporte Pro-fesional fijará el porcentaje o su equi-valente, aplicable a la recaudación ob-tenida de las Apuestas Deportivaspara determinar la cantidad que seráobjeto de retorno al Deporte, sin per-juicio de lo previsto en el apartado dosde la Disposición Adicional Tercera.Asimismo, establecerá el régimen departicipación y distribución que co-rresponda.

Disposición transitoria primera. Ini-cio de actividades de la Comisión Na-cional del Juego.

Hasta la efectiva constitución de laComisión Nacional del Juego, las com-petencias previstas para la misma, se-rán ejercidas por el órgano del Minis-terio de Economía y Haciendadesignado por Acuerdo del Consejode Ministros, incluyendo las relacio-nadas con la gestión y recaudación delas tasas a las que se refiere el artículo49 de esta ley.

El Registro de Prohibidos hastaahora dependiente del Ministerio delInterior de conformidad con la ordenministerial de 9 de enero de 1979, serágestionado por el órgano administra-tivo al que se refiere el párrafo ante-


rior hasta su integración en el RegistroGeneral de Interdicciones de Acceso alJuego y el Registro de Personas Vincu-ladas a Operadores de Juego.

Disposición transitoria segunda. Tí-tulos habilitantes de la Sociedad Esta-tal Loterías y Apuestas del Estado.

La Sociedad Estatal Loterías yApuestas del Estado podrá seguir co-mercializando las modalidades y jue-gos que venía realizando hasta la en-trada en vigor de esta ley, de acuerdocon la normativa, las habilitaciones yel régimen de explotación de puntosde venta presencial que se le veníanaplicando hasta la entrada en vigor deesta ley.

En el plazo de un año, la ComisiónNacional del Juego transformará lashabilitaciones de las que es titular laSociedad Estatal Loterías y Apuestasdel Estado en relación con las apues-tas deportivas e hípicas en una licen-cia general de apuestas, así como enlas licencias singulares necesarias parala explotación de las mismas, en losmismos términos y con idéntico al-cance a las habilitaciones que regíanhasta la fecha de entrada en vigor deesta ley.

Disposición transitoria tercera. Nor-mativa de los juegos.

La regulación aplicable a los distin-tos juegos continuará en vigor hastaque sea modificada por los órganoscompetentes.

Disposición transitoria cuarta. Régi-men transitorio para los puntos deventa y delegaciones comerciales de laSociedad Estatal Loterías y Apuestasdel Estado.

A los puntos de venta de la red co-mercial de la Sociedad Estatal Loterías

200

y Apuestas del Estado y sus delega-ciones comerciales que, en virtud de ladisposición adicional trigésima cuartade la Ley 26/2009, de 26 de diciembre,de Presupuestos Generales del Estadopara el año 2010, no se hubieran aco-gido al régimen de Derecho Privadoen el plazo establecido en el apartadosegundo de la citada disposición, lesserá de aplicación la correspondientenormativa administrativa hasta la ex-tinción de los mismos por concurrirlos supuestos previstos en la citadadisposición.

Disposición transitoria quinta. Pri-mer mandato de los consejeros de laComisión Nacional del Juego.

No obstante lo dispuesto en el ar-tículo 26 de esta ley, el primer man-dato de tres de los integrantes delConsejo de la Comisión Nacional delJuego durará tres años.

En la primera sesión del Consejo dela Comisión Nacional del Juego se de-terminará por sorteo, o de forma vo-luntaria, qué dos consejeros cesarántranscurrido el plazo de tres añosdesde su nombramiento.

Disposición transitoria sexta. Régi-men transitorio de la cesión delimpuesto.

1. Las disposiciones de esta normaque supongan territorialización delrendimiento y competencias normati-vas o gestoras de las ComunidadesAutónomas en este impuesto estatalsolo serán aplicables cuando se pro-duzcan los acuerdos en los marcosinstitucionales de cooperación en ma-teria de financiación autonómica esta-blecidos en nuestro ordenamiento, ylas modificaciones normativas necesa-


rias para su configuración y aplicaciónplena como tributo cedido.

2. En tanto no se produzcan las mo-dificaciones del sistema de financia-ción arriba señaladas, el Estado harállegar a las Comunidades Autónomas,previos los acuerdos en los marcosinstitucionales competentes, el im-porte acordado con las Comunidadesautónomas, según lo establecido en elapartado 11 del artículo 48 de esta Ley,sin que resulte de aplicación lo dis-puesto en el artículo 21 de la Ley 22/2009 relativo a la revisión del fondo desuficiencia global.

El cumplimiento de lo señalado enel párrafo anterior se instrumentarápor el mismo procedimiento que el in-dicado en el apartado 11 de artículo 48de esta Ley.

Disposición transitoria séptima.Convalidaciones y homologaciones delas Comunidades Autónomas.

Las homologaciones y certificacio-nes validadas por los órganos compe-tentes de las Comunidades Autóno-mas para la concesión de títuloshabilitantes de ámbito autonómicocon anterioridad a la entrada en vigorde esta ley surtirán efectos en los pro-cedimientos para el otorgamiento detítulos habilitantes regulados en estaley en los términos recogidos en lasconvocatorias para la otorgamiento delicencias o cuando así lo establezca laComisión Nacional del Juego.

Disposición transitoria octava. Régi-men transitorio de los patrocinios de-portivos sobre el juego.

Los patrocinios deportivos de ope-radores de juegos que hubieran sidoacordados en firme con anterioridadal 1 de enero de 2011, podrán seguir

201

desplegando sus efectos en los térmi-nos contractuales pactados, hasta laresolución del primer concurso de li-cencias sobre las actividades de juegoobjeto del patrocinio.

Disposición derogatoria.

1. Quedan derogadas todas aque-llas normas que se opongan a lo pre-ceptuado en esta ley y cuantas dispo-siciones de igual o inferior rangocontradigan lo establecido en lamisma.

2. Se derogan expresamente:

1. Real Decreto 28 de febrero de1924. (Presidencia del Directorio Mili-tar, Gaceta del 29 de febrero)

2. Ley de 16 de julio de 1949, queestablece las normas para la celebra-ción de rifas.

3. Decreto 23 de marzo de 1956,aprueba la Instrucción General deLoterías.

4. Orden de 22 de marzo de 1960,por la que se regula con carácter pro-visional el procedimiento a que ha deajustarse la solicitud de autorizaciónpara celebrar rifas y tómbolas.

5. Decreto 54/1964, de 16 de enero.Organiza el Servicio de LoteríaNacional.

6. Orden de 4 de noviembre de1965. Nuevas Normas para el pago depremios de la Lotería Nacional.

7. El punto quinto 3 del artículo 3del Real Decreto-ley 16/1977, de 25 defebrero, por el que se regulan los As-pectos Penales, Administrativos y Fis-cales de los Juegos de Suerte, Envite oAzar y Apuestas.

8. Disposiciones adicionales deci-moctava y decimonovena de la Ley


46/1985, de 27 de diciembre, de Presu-puestos Generales para 1986.

9. Real Decreto 1082/1985, de 11 dejunio, por el que se establece la clasi-ficación, provisión, funcionamiento,traslado y supresión de las Adminis-traciones de Loterías.

10. Real Decreto 2695/1986, de 19de diciembre, por el que se establecela composición del Consejo Rector deApuestas Deportivas del OrganismoNacional de Loterías y Apuestas delEstado.

11. Ley 34/1987, Potestad Sanciona-dora de la Administración Pública enmateria de juegos de suerte, envite oazar. No obstante, las Ciudades Autó-nomas de Ceuta y Melilla aplicaránesta ley hasta la aprobación, dentro desu ámbito competencial, de la norma-tiva correspondiente a esta materia.

12. Real Decreto 1511/1992, de 11de diciembre, por el que se regulandeterminados aspectos administrati-vos y económicos del Organismo Na-cional de Loterías y Apuestas delEstado.

13. El Real Decreto 2069/1999, de30 de diciembre, por el que se apruebael Estatuto de la entidad pública em-presarial Loterías y Apuestas delEstado.

14. Disposición adicional vigésimade la Ley 24/2001, de 27 de diciembre,de Medidas Fiscales, Administrativasy del Orden Social.

15. Artículo 88 de la Ley 53/2002,de 30 de diciembre, de Medidas Fisca-les, Administrativas y del Orden So-cial, que establece el Régimen sancio-nador de los titulares de los puntos deventa de la red comercial de Loteríasy Apuestas del Estado.

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16. Orden HAC/430/2004, de 19 defebrero, sobre creación de sucursalesde la Red Básica de Loterías y Apues-tas del Estado.

17. Real Decreto 176/2005, de 18 defebrero, por el que se regula el Patro-nato para la provisión de administra-ciones de Lotería Nacional.

Disposición final primera. Títulocompetencial.

Esta ley se dicta en el ejercicio de lascompetencias exclusivas del Estadoprevistas en la reglas 6.ª, 11.ª, 13.ª, 14.ªy 21.ª del apartado 1, del artículo 149de la Constitución Española.

Disposición final segunda. Facultadde desarrollo.

El Gobierno de la Nación aprobaráel Estatuto de la Comisión Nacionaldel Juego en el plazo de seis meses apartir de la entrada en vigor de estaley.

Se autoriza al Gobierno de la Na-ción a adoptar, a propuesta del titulardel Ministerio de Economía y Ha-cienda, en el plazo de un año desde laentrada en vigor de esta ley, cuantasdisposiciones sean necesarias para eldesarrollo e implementación de lo pre-visto en esta ley.

Disposición final tercera. Extinciónde determinados Organismos Públi-cos.

Quedan extinguidos los siguientesorganismos: el Patronato para la pro-visión de Administraciones de LoteríaNacional, el Consejo Rector de Apues-tas Deportivas, ambos adscritos al Mi-nisterio de Economía y Hacienda, y laComisión Nacional del Juego, actual-mente adscrita al Ministerio delInterior.


Disposición final cuarta. Actualiza-ción del importe de las sanciones.

La actualización de los importes re-lativos a las multas previstas en el ar-tículo 42 de esta ley, podrá llevarse acabo mediante Real Decreto, a pro-puesta del Ministerio de Economía yHacienda.

Disposición final quinta. Modifica-ción de las tasas sobre el juego.

1. El apartado 1.º del artículo 3 delReal Decreto-Ley 16/1977, de 25 de fe-brero, por el que se regulan los aspec-tos penales, administrativos y fiscalesde los juegos de suerte, envite o azar,quedará redactado de la siguienteforma:

«1.º Constituye el hecho imponi-ble la autorización, celebración u or-ganización de juegos de suerte, en-vite o azar, salvo que estuvieransujetas al Impuesto sobre las activi-dades de juego, establecido en laLey XX/2010, de de 2010, de Regu-lación del Juego.»2. El artículo 36 del Decreto 3059/

1966, de 1 de diciembre, quedará re-dactado de la siguiente forma:

«Artículo 36. Hecho imponible.

Se exigirán estas tasas por la au-torización, celebración u organiza-ción de rifas, tómbolas, apuestas ycombinaciones aleatorias, salvo queestuvieran sujetas al Impuesto sobrelas actividades de juego, establecidoen la Ley XX/2010, de de 2010, Re-gulación del Juego.

Su exacción corresponderá al Es-tado cuando el ámbito territorial departicipación sea estatal.»Disposición final sexta. Modifica-

ción de la disposición adicional dé-

203

cima de la Ley 6/1997, de 14 de abril,de Organización y Funcionamiento dela Administración General del Estado.

Se modifica el apartado 1 de la dis-posición adicional décima de la Ley6/1997, de 14 de abril, de Organiza-ción y Funcionamiento de la Adminis-tración General del Estado, el cualquedará redactado en los siguientestérminos:

«1. La Comisión Nacional del Mer-cado de Valores, el Consejo de Segu-ridad Nuclear, el Ente Público RTVE,las Universidades no transferidas, laAgencia de Protección de Datos, elInstituto Español de Comercio Exte-rior (ICEX), el Consorcio de la ZonaEspecial Canaria, la Comisión Na-cional de Energía, la Comisión delMercado de las Telecomunicaciones,la Comisión Nacional de la Compe-tencia, la Comisión Nacional delSector Postal, el Consejo Estatal deMedios Audiovisuales y la Comi-sión Nacional del Juego, se regiránpor su legislación específica y suple-toriamente por esta ley.

El Gobierno y la AdministraciónGeneral del Estado ejercerán res-pecto de tales Organismos las facul-tades que la normativa de cada unode ellos les asigne, en su caso, conestricto respeto a sus correspon-dientes ámbitos de autonomía».Disposición final séptima. Exencio-

nes en el Impuesto sobre el Valor Aña-dido, Impuesto General Indirecto Ca-nario y referencia a los impuestosdirectos del Estado.

1. Se modifica el artículo 20.Uno.19ºde la Ley 37/1992, de 28 de diciembre,del Impuesto sobre el Valor Añadido,que quedará redactado de la si-guiente forma:


«19.º Las loterías, apuestas y jue-gos organizados por la Sociedad Es-tatal Loterías y Apuestas del Estadoy la Organización Nacional de Cie-gos y, en su caso, por los órganoscorrespondientes de la ComunidadAutónoma de Canarias, así comolas actividades que constituyan loshechos imponibles de los tributossobre el juego y combinacionesaleatorias.

La exención no se extiende a losservicios de gestión y demás opera-ciones de carácter accesorio o com-plementario de las incluidas en elpárrafo anterior que no constituyanel hecho imponible de los tributossobre el juego, con excepción de losservicios de gestión del bingo.»2. Se modifica el artículo 10.º1.19)

de la Ley 20/1991, de 7 de junio, demodificación de los aspectos fiscalesdel Régimen económico Fiscal de Ca-narias, que quedará redactado de la si-guiente forma:

«19.º Las loterías, apuestas y jue-gos organizados por el Sociedad Es-tatal Loterías y Apuestas del Estado

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y la Organización Nacional de Cie-gos y, en su caso, por los órganoscorrespondientes de la ComunidadAutónoma de Canarias, así comolas actividades que constituyan loshechos imponibles de los tributossobre el juego y combinacionesaleatorias.

La exención no se extiende a losservicios de gestión y demás opera-ciones de carácter accesorio o com-plementario de las incluidas en elpárrafo anterior que no constituyanel hecho imponible de los tributossobre el juego, con excepción de losservicios de gestión del bingo.»3. Cualquier referencia a la entidad

pública empresarial Loterías y Apues-tas del Estado contenida en la regula-ción de los impuestos estatales de ca-rácter directo se entenderá efectuada ala Sociedad Estatal Loterías y Apues-tas del Estado.»

Disposición final octava. Entradaen vigor.

Esta ley entrará en vigor el día si-guiente al de su publicación en el «Bo-letín Oficial del Estado».

Libro verde sobre el juego en línea en el mercado interior

El objeto de este Libro Verde es rea-lizar una amplia consulta pública so-bre todos los retos que supone paralos poderes públicos y los posiblesproblemas que plantea en relación conel mercado interior el rápido desarro-llo de las ofertas de juego en línea,tanto lícitas como no autorizadas, diri-gidas a los ciudadanos de la UE.

En términos generales, existen en laactualidad dos modelos de marcos re-guladores nacionales en el ámbito deljuego: uno basado en operadores conlicencia que prestan servicios dentrode un marco estrictamente regulado, yel otro basado en un monopolio sujetoa un estricto control (propiedad o nodel Estado). Ambos modelos han coe-xistido dentro del mercado interior,dadas las posibilidades relativamentelimitadas que había hasta ahora deprestar servicios de juego más allá delas fronteras nacionales.

El mercado del juego en línea es,dentro del mercado del juego en gene-ral, el segmento que más rápido crece,habiendo registrado unos ingresosanuales superiores a 6160 millones deeuros en 20081. Así, con frecuencia se

1. Los datos disponibles en lo que res-pecta al juego en línea son limitados.Estas cifras, facilitadas por H2Gam-bling Capital, son estimaciones basa-das ante todo en información públicaproporcionada por las autoridades re-guladoras, los monopolios y las empre-sas. Asimismo, se ha facilitado asesora-

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ha autorizado a los monopolios a de-sarrollar actividades en línea y algu-nos Estados miembros2 con regímenesmonopolísticos han optado gradual-mente por abrir su mercado de apues-tas y juego en línea. Es importantedestacar que, frente a otras formas dejuego, las apuestas deportivas disfru-tan en ciertos ordenamientos regula-dores nacionales de un régimen deconcesión de licencias relativamentemenos exigente. En resumen, el desa-rrollo de Internet y la expansión de losservicios de juego prestados en líneahan hecho que la coexistencia de losdiferentes modelos reguladores nacio-nales resulte más difícil.

Los retos que plantea la coexistenciade modelos reguladores distintos que-dan patentes en el número de decisio-

miento y datos complementarios decarácter confidencial (cifras de 2008).H2 Gambling Capital ha evaluadotambién los Estados miembros en losque los operadores prestan sus servi-cios sin que se disponga de informa-ción básica al respecto. Para más infor-mación sobre estas cifras, véase:http://ec.europa.eu/internal_market/services/gambling_en.htm.

2. La Comisión es consciente de que cier-tos servicios de juego en línea están re-gulados a nivel regional en algunos Es-tados miembros. No obstante, parasimplificar, este Libro Verde empleasolo los términos «Estados miembro»o «nacional».


nes prejudiciales en este ámbito, asícomo en el desarrollo de importantesmercados en línea «grises»3 e ilegalesen todos los Estados miembros. Velarpor que se cumplan las normas nacio-nales es una labor que tropieza connumerosas dificultades, lo que lleva aconsiderar la posible necesidad de unamayor cooperación administrativa en-tre las autoridades nacionales compe-tentes o de que se tomen medidas deotro tipo. Además, de los 14823 sitiosde juego en funcionamiento computa-dos en Europa, más del 85 % operabansin licencia4.

Ante el evidente impacto transfron-terizo de este crecimiento de los servi-cios de juego en línea, tanto en su di-mensión lícita como no autorizada, ysu conexión con numerosos aspectosya contemplados en la legislación dela UE, la Comisión se propone anali-

3. El concepto de «mercado gris» se uti-liza con frecuencia para describir unasituación de hecho o de derecho en elcontexto de la legislación de la UE (enrelación, por ejemplo, con las importa-ciones paralelas de mercancías). Aefectos de esta consulta, se utiliza paradesignar mercados en los que actúanoperadores que poseen la oportuna li-cencia en uno o varios Estados miem-bros y que prestan servicios de juegoen línea en otros Estados miembros sinhaber obtenido autorización para ha-cerlo con arreglo a la legislación nacio-nal pertinente. Por el contrario, se ha-bla de mercados ilegales o negros paradesignar aquellos mercados en los queoperadores sin licencia intentan prestarservicios de juego en línea.

4. Cyber-criminality in Online Gaming,Libro Blanco de CERT-LEXSI (Labora-toire d'Expertise en Sécurité Informati-que), julio de 2006, véase: http://www.lexsi.com/telecharger/gam-bling_cybercrime_2006.pdf.

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zar exhaustivamente una serie decuestiones relacionadas con los efectosdel desarrollo de la actividad de juegoen línea, y con las posibles respuestasde los poderes públicos frente almismo, con el propósito de formarseuna idea cabal de la situación exis-tente, facilitar el intercambio de bue-nas prácticas entre los Estados miem-bros y determinar si los diferentesmodelos reguladores nacionales en elámbito del juego pueden seguir coe-xistiendo y si puede ser necesaria a talfin una actuación específica de la UE.Esta consulta responde igualmente auna serie de conclusiones de la Presi-dencia (2008-2010) y a la Resolucióndel Parlamento Europeo sobre la inte-gridad de los juegos de azar en línea(2009).

La Comisión pone en marcha la pre-sente consulta con un espíritu abiertoy sin ideas preconcebidas sobre lasconclusiones que posteriormente seextraigan en cuanto a la necesidad detomar medidas, a la forma que, en sucaso, adopten tales medidas y al nivelen que se decidan. Su propósito fun-damental es recopilar los hechos, eva-luar las posibles consecuencias y reca-bar los puntos de vista de todos losinteresados con respecto a un fenó-meno que tiene múltiples di-mensiones.

Cabe presentar observaciones sobrela totalidad o algunos de los aspectosseñalados en este documento. Al tér-mino de cada apartado se planteanuna serie de preguntas específicas.

La consulta y las preguntas formu-ladas en este documento se centranante todo en el juego en línea y losproblemas ligados a la libre circula-ción de los servicios (artículo 56 del

LIBRO VERDE SOBRE EL JUEGO EN LÍNEA EN EL MERCADO INTERIOR

TFUE), como consecuencia de la pres-tación transfronteriza, ampliamentedesarrollada, de tales servicios. Noobstante, aunque la presente consultano gira en torno a la libertad de esta-blecimiento (artículo 49 del TFUE), al-gunas de las preguntas pueden sertambién pertinentes para otros servi-cios de juego (prestados en estableci-mientos reales, es decir, «de ladrillo ycemento»). La Comisión desearía tam-bién poner de relieve que, en ausenciade una armonización en este ámbito,corresponde a cada Estado miembrodeterminar, con arreglo a su propia es-cala de valores, qué disposiciones serequieren para proteger los interesesconsiderados, de conformidad con elprincipio de subsidiariedad.

En el sitio web de la Comisión estádisponible para consulta un docu-mento de trabajo elaborado por susservicios que acompaña al presente Li-bro Verde (http://ec.europa.eu/inter-nal_market/services/gambling_en.htm).

Los interesados pueden hallar en di-cho documento de trabajo de los servi-cios de la Comisión información adi-cional sobre los sectores y agentesafectados y sus intereses, el tamañodel mercado del juego en línea, la le-gislación derivada, la jurisprudencia yla notificación de las disposiciones le-gales nacionales en virtud de la Direc-tiva 98/34/CE, por la que se estableceun procedimiento de información enmateria de las normas y reglamenta-ciones técnicas.

Se invita a los Estados miembros, alParlamento Europeo, al Comité Eco-nómico y Social Europeo y a todos losdemás interesados a que expongan supunto de vista sobre las sugerencias

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contenidas en el presente Libro Verde.Las contribuciones, que deberán obraren poder de la Comisión el 31 de juliode 2011, a más tardar, han de enviarsea una de las dos direcciones si-guientes:

[email protected]

Comisión Europea

DG Mercado Interior y Servicios

[J-59 08/061]

Rue de la Loi 200

B-1049 Bruselas

Las contribuciones se publicarán enInternet. Para saber cómo se trataránlas contribuciones y los datos persona-les, se recomienda leer la declaraciónespecífica de confidencialidad queacompaña a este Libro Verde5. La Co-misión pide a las organizaciones quedeseen presentar observaciones a con-sultas públicas que le proporcionen,tanto a ella como al público en gene-ral, información sobre las personas ylos intereses a los que representan. Enel supuesto de que una organizacióndecida no facilitar esta información, laComisión tiene por norma clasificar lacontribución entre las contribucionesindividuales (normas de consulta:véase COM (2002) 704 y Comunica-ción sobre el seguimiento de la inicia-tiva europea en favor de la transpa-rencia, COM (2007) 127, de 21.3.2007).Además, la Comisión se propone con-sultar a las autoridades nacionales yorganizar reuniones con grupos espe-cíficos de interesados y seminarios deexpertos. Tras este Libro Verde y ba-sándose en las conclusiones que ex-traiga de los resultados de la consulta,

5. [...].


la Comisión analizará las medidas quecabe tomar.1. Regular el juego en línea en laue: evolución reciente y actuales

desafíos desde la óptica delmercado interior

1.1. Objeto de la consultaEl presente Libro Verde pone en

marcha una consulta pública en tornoa la regulación de los servicios dejuego en línea en el mercado interior.Su finalidad es sondear la opinión detodos los interesados a fin de entendermejor la problemática que suscita eldesarrollo de las ofertas, tanto lícitascomo «no autorizadas», de serviciosde juego en línea dirigidas a los con-sumidores de la UE. La consulta pre-tende recoger información sobre laexistencia de riesgos para la sociedady el orden público derivados de dichaactividad, así como sobre el alcance detales riesgos. Además, busca obtenercontribuciones acerca de los mediosreglamentarios y técnicos que los Esta-dos miembros utilizan o podrían utili-zar para proteger al consumidor ypreservar el orden público u otros ob-jetivos de interés general, y acerca desu eficacia, dada la necesidad de queapliquen una política proporcional,sistemática y coherente en relacióncon el juego en línea. Por último, seespera que la consulta ayude a deter-minar si las actuales normas aplica-bles a nivel de la UE a los serviciosde juego en línea son adecuadas paragarantizar la coexistencia global de lossistemas nacionales, y si una mayorcooperación a escala de la UE podríacontribuir a que la política en materiade juego de los Estados miembros seamás eficaz a la hora de lograr susobjetivos.

208

Hoy en día, los servicios de juegoen línea gozan de una amplia difusióny utilización en la UE y la importanciaeconómica del sector va en aumento.La oferta en línea es el segmento delmercado del juego que más rápidocrece; en 2008 representaba el 7,5 % delos ingresos anuales del mercado deljuego en su conjunto y se prevé queeste volumen se duplique en 2013. Almismo tiempo, el marco regulador deljuego difiere considerablemente deunos Estados miembros a otros. Entanto que algunos restringen o, in-cluso, prohíben la oferta de ciertos jue-gos de azar, otros cuentan con merca-dos más abiertos. Numerosos Estadosmiembros han revisado también re-cientemente, o están revisando, su le-gislación sobre el juego ante el creci-miento de los servicios de juego enlínea.

El advenimiento de Internet y el rá-pido aumento de las posibilidades dejuego en línea, unidos a las considera-bles diferencias entre los sistemas na-cionales de regulación, han dado lu-gar, no solo a una oferta lícitacreciente de servicios de juego en al-gunos Estados miembros, sino tam-bién al desarrollo de un significativomercado transfronterizo no autori-zado. Este está compuesto por unmercado negro (con juegos de azar yapuestas sin licencia y clandestinos, ensu caso a partir de terceros países) yun mercado denominado «gris» (en elque operadores que poseen la opor-tuna licencia en uno o varios Estadosmiembros promueven servicios dejuego o los proporcionan a ciudadanosen otros Estados miembros sin haberobtenido una autorización específicaen estos últimos). Este mercado trans-


fronterizo no autorizado se mantieneaccesible para los consumidores, yasea por una tolerancia de hecho o porla falta de un control efectivo de laaplicación de la normativa, y viene aañadirse a las ofertas nacionales lega-les de las que disponen los consumi-dores, dependiendo de la situación ju-rídica que prevalezca en el Estadomiembro donde estén radicados.

Desde julio de 2008, los Estadosmiembros vienen debatiendo sobre lascuestiones de interés común referentesal sector del juego en el seno delGrupo «Establecimiento y Servicios»del Consejo. Sucesivas Presidenciashan solicitado una participación activade la Comisión Europea y la celebra-ción de consultas pormenorizadas. LaPresidencia francesa sugirió en 20086

que, en su debido momento, la Comi-sión debería analizar la posibilidad deformular propuestas para determinarlas opciones de cara al futuro. La Pre-sidencia sueca, por su parte, alentó ala Comisión Europea a acometer losoportunos trabajos sobre el tema paraabordar la responsabilidad en materiade juegos de azar7, y la Presidencia es-pañola invitó a la Comisión a iniciarconsultas a los interesados y los Esta-dos miembros con vistas a una actua-ción de la UE en este ámbito8. Más re-cientemente, bajo la Presidencia belga,todos los Estados miembros aproba-

6. Informe de situación de la Presidencia,presentado el 1 de diciembre de 2008(ref. 16022/08).

7. Informe de situación de la Presidencia,presentado el 3 de diciembre de 2009(ref. 16571/09).

8. Informe de situación de la Presidencia,presentado el 25 de mayo de 2010 (ref.9495/10).

209

ron unas conclusiones del Consejo quepreconizan una amplia consulta, porparte de la Comisión Europea, sobreel juego en línea en el mercado inte-rior, que permita analizar en profundi-dad los problemas que plantean, enparticular, los servicios de juego en lí-nea. Estas conclusiones, adoptadas el10 de diciembre de 20109, se refierentambién a la cooperación entre autori-dades reguladoras e indican que elSistema de Información del MercadoInterior podría revelarse como una va-liosa herramienta a la hora de facilitaresa cooperación administrativa.

Este Libro Verde responde, asi-mismo, a la Resolución adoptada porel Parlamento Europeo el 10 de marzode 2009, en la que se pedía a la Comi-sión que, en estrecha colaboración conlas autoridades nacionales, estudiaselos efectos, económicos y de otra ín-dole, de la prestación transfronterizade servicios de juegos de azar en rela-ción con cuestiones muy diversas10.

Tal como ha confirmado el TJUE,

9. Conclusiones sobre el marco aplicablea los juegos y apuestas en los Estadosmiembros de la Unión Europea, adop-tadas en la reunión nº 3057 del Consejode Competitividad, Bruselas, 10 de di-ciembre de 2010. Documento del Con-sejo 16884/10.

10. La Resolución sucedía al informeSCHALDEMOSE. Resolución del Par-lamento Europeo, de 10 de marzo de2009, sobre la integridad de los juegosde azar en línea (2008/2215 (INI); P6-2009-0097. Figuran entre tales cuestio-nes la publicidad y el marketing, y lasituación de los menores de edad(p.29), el fraude y las actividades de-lictivas (p. 30), y la integridad, la res-ponsabilidad social, la protección delconsumidor y la fiscalidad (p. 31).


conforme al Derecho de la UE los ser-vicios de juego entran en el ámbito deaplicación del artículo 56 del TFUE yestán, por tanto, sujetos a las normassobre prestación de servicios. Conarreglo a estas normas, los operadoresautorizados en un Estado miembropueden ofrecer sus servicios a los con-sumidores de otros Estados miembros,salvo que estos impongan restriccio-nes que se justifiquen por razones im-periosas de interés general, como pue-den ser la protección de losconsumidores o la necesidad generalde preservar el orden público. La polí-tica general de los Estados miembrosen materia de juego en línea debe serproporcionada y aplicarse de maneracoherente y sistemática. Por otraparte, las citadas restricciones han deser también compatibles con la legisla-ción derivada de la UE: aun cuandolos servicios de juego no estén regula-dos por una normativa sectorial espe-cífica a nivel de la UE y queden exclui-dos de instrumentos horizontalescomo la Directiva de servicios (2006/123/CE) o la Directiva sobre comercioelectrónico (2000/31/CE), sí están su-jetos a una serie de normas contenidasen la legislación derivada de la UE11.

A juzgar por la tendencia observadaen los últimos tiempos, cabe prever quelas restricciones impuestas al juego enlínea por los distintos Estados miem-bros seguirán siendo muy dispares,con el resultado de que lo que en unode ellos se considera, o pasará a consi-derarse, una oferta legal, en el territoriode otro continuará considerándose «ilí-cito» (por no haber sido implícita o ex-plícitamente autorizado). De ello se de-

11. Véase el apartado 1.2, subapartado ti-tulado «Legislación derivada de la UEaplicable al juego en línea».

210

riva que, sin perjuicio de lascondiciones jurídicas antes menciona-das, será esencial hacer cumplir deforma efectiva las disposiciones legalespara garantizar que la política de undeterminado Estado miembro en mate-ria de juego alcance sus objetivos.

A través de esta consulta y partiendode la activa implicación de los Estadosmiembros, del Consejo y del Parla-mento Europeo, el objetivo de la Comi-sión es contribuir a la emergencia en losEstados miembros de un marco legalpara el juego en línea que proporcioneuna mayor seguridad jurídica a todoslos interesados. La consulta debe abar-car todos los objetivos pertinentes deinterés general a los que afecta esta acti-vidad y permitir hallar las mejores so-luciones posibles para conciliarlos conlos principios del mercado interior. Altérmino de este proceso y a la luz de lasrespuestas recibidas, la Comisión in-formará sobre la forma de proceder queparezca más adecuada.1.2. Juego en línea en la UE: situación

actualPrincipales características del sector del

juego en línea en la UEEn 2008, los ingresos anuales gene-

rados por el sector de servicios dejuego, valorados sobre la base de losingresos brutos del juego (GGR, porsus siglas en inglés, esto es: las canti-dades apostadas menos las cantida-des pagadas en premios, pero sin de-ducir los bonos) se estimaban en75900 millones EUR, aproximada-mente (EU27)12, lo que demuestra latrascendencia económica del sector.Los servicios de juego en línea regis-traron unos ingresos anuales superio-res a 6 160 millones EUR, lo que repre-

12. H2 Gambling Capital (cifras de 2008).


senta el 7,5 % del conjunto delmercado del juego. El segmento en lí-nea es el que experimenta un creci-miento más rápido y, en 2008, se pre-veía que su volumen se duplicara encinco años13.

Aumento2003 2008 2012 previsto

Internet 4800 millones EUR 5900 millones EUR 7320 millones EUR 152,5%Telefonía móvil/otros 780 millones EUR n.d. 3510 millones EUR 450,0%Telefonía por IP14 320 millones EUR n.d. 1330 millones EUR 415,6%

Gráfico 1: Aumento previsto de las tres principales categorías de juego a distancia15

El nivel nacional de demanda de es-tos servicios en línea varía de unospaíses a otros de la Unión, depen-diendo de una serie de factores. Eneste contexto, a nadie sorprenderá queel mayor mercado en la actualidad seael del Reino Unido, dado que su mer-cado de comercio electrónico es dos1314 1516

Gráfico 2: Los cinco mayores mercados nacionales del juego en línea en la UE en 2008 (GGR en miles demillones de euros)17.

13. EGBA y H2 Gambling Capital, 2009,http://www.egba.eu/pdf/EGBA_FS_MarketReality.pdf.

14. Televisión por Protocolo de Internet.15. Estudio SICL, página 1407, http://

ec.europa.eu/internal_market/servi-ces/gambling_en.htm.

211

Los canales de comunicación paralos servicios de juego en línea puedendividirse en tres grandes categorías, asaber: Internet, aplicaciones móviles ytelevisión por IP.

veces mayor que el de la media de losEstados miembros; sí es interesante,en cambio, observar que algunos delos mercados de mayores dimensionesen 2008 correspondían a Estadosmiembros16 en los que impera el mo-delo regulador restrictivo, esto es,Francia, Alemania, Italia y Suecia.

16. Véase el informe sobre la supervisióndel mercado del comercio y de la dis-tribución, 5 de julio de 2010 (COM(2010) 355).

17. H2 Gambling Capital.


En la actualidad, Internet es el canalmás significativo, pero se prevén ele-vadísimas tasas de crecimiento a raízde la introducción de nuevas aplica-

Gráfico 3: Desglose de los ingresos brutos por tipo de juego en línea (EU 27)18.

Las partes implicadas a las que inte-resa o afecta la prestación o promo-ción de los servicios de juego en líneason muy diversas. Entre ellas se cuen-tan ciudadanos, operadores, mediosde comunicación, intermediarios, or-ganizadores de manifestaciones de-portivas, clubes y asociaciones, asícomo organismos de beneficencia yotros interesados19.

En lo que respecta a los ciudadanos,el mercado del juego (en línea y fuerade línea) es uno de los cincuenta mer-cados que engloba la Encuesta de Se-guimiento de los Mercados de Con-sumo, realizada anualmente, y en ellase posiciona en el lugar vigesimono-veno. La calificación de los consumi-dores en cuanto a «comparabilidad»es relativamente elevada, la valora-ción de la «confianza» se sitúa en lamedia y la atribuida a los «problemasencontrados» es mucho más baja quela media. La calificación global asig-nada en respuesta a la pregunta de si

212

ciones móviles. Los servicios de juegoen línea ofertados se dividen en cincocategorías principales (véase el grá-fico 3).

el producto está a la altura de las ex-pectativas del consumidor es relativa-mente baja, pero quizá este hecho nosea sorprendente dada la naturalezadel producto20.181920

Preguntas:

¿Tiene conocimiento de la existen-cia de datos o estudios sobre el mer-cado del juego en línea de la UE, quepudieran ayudar en la formulaciónde una política a nivel nacional y dela UE? Si la respuesta es afirmativa,

18. H2 Gambling Capital.19. Para más información sobre las partes

implicadas y sus intereses, véase eldocumento de trabajo de los serviciosde la Comisión.

20. En el siguiente enlace podrán hallarselos resultados concretos por mercadosde países específicos (cuadros de in-dicadores), el informe general (quetrata del juego en la página 243), cua-dros, etc.: http://ec.europa.eu/con-sumers/strategy/cons_satisfaction_en.htm.


¿abarcan los datos o estudios a losoperadores con licencia de tercerospaíses presentes en el mercado de laUE?

¿Tiene conocimiento de la existen-cia de datos o estudios sobre la natu-raleza y las dimensiones del mercadonegro de servicios de juego en línea?(Operadores sin licencia)

¿Cuál es, en su caso, su experienciaen lo que respecta a operadores dejuego en línea radicados en la UE,que poseen licencia en uno o variosEstados miembros y que prestan ypromocionan sus servicios en otrosEstados miembros de la UE? ¿Quéopina sobre la incidencia de talesoperadores en los correspondientesmercados y sus consumidores?

¿Cuál es, en su caso, su experienciaen lo que respecta a operadores dejuego en línea de terceros países conlicencia y que prestan y promocionansus servicios en Estados miembros dela UE? ¿Qué opina sobre la inciden-cia de tales operadores en el mercadode la UE y los consumidores?

El juego en línea con arreglo a las nor-mas del Tratado

La situación normativa del juego enlínea se caracteriza por el hecho deque, en 2006, y a raíz de una peticiónunánime del Consejo y del Parla-mento Europeo en primera lectura, laComisión excluyera los servicios dejuego del ámbito de aplicación de supropuesta modificada de Directiva deservicios21. Ante la falta de la opor-

21. COM (2006) 160 de 4 de abril de 2006.El artículo 2, apartado 2, letra h), de laDirectiva de servicios vigente excluyeexpresamente las actividades dejuego.

213

tuna voluntad política para considerarla adopción de legislación derivada eneste sector, la atención se centró en laaplicación del Derecho primario.Como resultado de numerosas denun-cias presentadas ante la Comisión porpresunta violación de las normas delTratado, se incoaron múltiples proce-dimientos de infracción22 en relacióncon las restricciones transfronterizassobre tales servicios. Como el Tribunalde Justicia de la UE (TJUE) ha venidodefiniendo y estableciendo una seriede principios rectores, una parte signi-ficativa de los Estados miembros con-tra los cuales la Comisión inició proce-dimientos de infracción ha puesto enmarcha desde entonces una reformade la normativa nacional sobre eljuego, habiéndose notificado a la Co-misión más de 150 proyectos de leyesy reglamentos23.

Un estudio realizado por la Comi-

22. El 4 de abril de 2006, la Comisión ini-ció un proceso de investigación de lasrestricciones sobre los servicios deapuestas deportivas en distintos Esta-dos miembros (IP/06/436). El Defen-sor del Pueblo Europeo censuró a laComisión por no tramitar tales de-nuncias con la suficiente celeridad, araíz de una queja que presentó ante elmismo el Parlamento Europeo(asunto nº 289/2005).

23. La Comisión recibió 151 notificacio-nes relacionadas con el juego en vir-tud de lo dispuesto en la Directiva98/34/CE, por la que se establece unprocedimiento de información en ma-teria de las normas y reglamentacio-nes técnicas (DO L 204 de 21.7.1998,p. 37), modificada por la Directiva98/48/CE (DOL 217 de 5.8.1998, p.18)2005-2010. Véase también: http://ec.europa.eu/enterprise/tris/index_es.htm.


sión en 200624, y en el que se examina-ban las diversas disposiciones legalesque regulaban los servicios de juego,en línea y fuera de línea25, y la inci-dencia de las mismas en el correctofuncionamiento del mercado interiorde estos y otros servicios conexos, pre-sentaba una imagen muy fragmentadadel mercado interior, en el que los Es-tados miembros imponían con fre-cuencia restricciones a los serviciostransfronterizos de juego. La interpre-tación de las normas nacionales nosiempre estaba clara y el estudio men-cionaba casi 600 pleitos ante los tribu-nales nacionales, lo que venía a de-mostrar la considerable inseguridadjurídica del mercado de tales serviciosen la UE26.

Tratado de Funcionamiento de la UniónEuropea (TFUE)

El artículo 56 del TFUE prohíbe res-tringir la libertad de prestar serviciosa destinatarios establecidos en otros

24. Study of gambling services in the In-ternal Market of the European Union,Instituto Suizo de Derecho Compa-rado. Véase http://ec.europa.eu/in-ternal_market/services/gambling_en.htm.

25. 1) Loterías; 2) apuestas; 3) juegos encasinos; 4) máquinas tragaperras colo-cadas en lugares distintos de los casi-nos autorizados; 5) bingos; 6) juegosen medios de comunicación; 7) servi-cios de promoción de ventas que con-sistan en juegos promocionales conun premio que exceda de los 100000euros, o en los que para poder partici-par sea necesaria una compra; 8) ser-vicios de juegos de azar dirigidos pororganismos de beneficencia y organi-zaciones sin ánimo de lucro reconoci-dos en beneficio de sus obras.

26. 587 casos, la mayoría de ellos ante lostribunales alemanes.

214

Estados miembros. En el asunto Schin-dler27, el TJUE confirmó por primeravez que la provisión y utilización deofertas transfronterizas de juego cons-tituye una actividad económica queentra en el ámbito de aplicación delTratado. Además, el TJUE dictaminóen el asunto Gambelli28 que los servi-cios ofrecidos por medios electrónicostambién entraban en dicho ámbito yque las disposiciones legales naciona-les que prohíben a los operadores es-tablecidos en un Estado miembro ofre-cer servicios de juego en línea aconsumidores radicados en otro Es-tado miembro, o inhiben la libertad derecibir y disfrutar, como destinatario,los servicios ofrecidos por un provee-dor establecido en otro Estado miem-bro, constituyen una restricción a la li-bre prestación de servicios.

Las restricciones solo son aceptablescomo medidas excepcionales que seajusten a lo previsto expresamente enlos artículos 51 y 52 del TFUE, ocuando se justifiquen, de conformidadcon la jurisprudencia del Tribunal, porrazones imperiosas de interés general.El Tribunal ha reconocido cierto nú-mero de razones imperiosas de interésgeneral, como los objetivos de prote-ger al consumidor y prevenir el fraudey la incitación al derroche en el juego,así como la necesidad general de pre-servar el orden público. En cambio, lareducción de los ingresos fiscales nofigura entre las razones contempladasen el artículo 52 del TFUE ni consti-tuye un motivo imperioso de interésgeneral. Todos los problemas de socie-

27. Asunto C-275/92, Rec. 1994, páginaI-01039.



dad reconocidos pueden servir parajustificar la necesidad de que las auto-ridades nacionales cuenten con unmargen de apreciación suficiente a lahora de determinar las exigencias que,en términos de tipo de servicios ofre-cidos en este ámbito, implica la pro-tección de los consumidores y la pre-servación del orden público29.

La jurisprudencia requiere, asi-mismo, que los servicios así prestadosy las restricciones transfronterizas quepuedan derivarse del enfoque regula-dor redunden en una verdadera re-ducción de las oportunidades dejuego y que dichas restricciones seapliquen de manera uniforme y siste-mática a todas las ofertas de serviciosde este sector30. En la medida en quelas autoridades de un Estado miembroinciten y alienten a los consumidoresa participar en loterías, juegos de azary apuestas en beneficio del erario pú-blico, esas mismas autoridades nopueden justificar las restricciones ale-gando motivos de orden público quecomportan la necesidad de reducir lasoportunidades de realizar apuestas31.Las restricciones deben aplicarse sindiscriminaciones y ser proporciona-das, es decir, aptas para alcanzar el ob-jetivo que persiguen sin exceder de lonecesario para ello. El procedimientopara la concesión de licencias ha deatenerse forzosamente a los principios

29. Asunto C-275/92, Rec. 1994, página I-01039; asunto C-124/97, Rec. 1999,página I-06067; asunto C-67/98, Rec.1999, página I-07289.

30. Asunto C-67/98, Rec. 1999, página I-07289; Asunto C-243/01, Rec. 2003,página I-13031.


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de igualdad de trato y no discrimina-ción y a la consiguiente obligación detransparencia32.

A efectos de la presente consulta re-viste particular interés el punto devista del Tribunal según el cual losservicios de juego ofrecidos a travésde Internet reúnen varias característi-cas específicas que permiten a los Es-tados miembros adoptar medidaspara restringir, o regular de otromodo, la prestación de tales servicios,con la finalidad de combatir la adic-ción al juego y de proteger a los con-sumidores frente al riesgo de fraudey delincuencia. Dichas especificidadesson las siguientes:

1) En el sector del juego en línea, lasautoridades del Estado miembro deestablecimiento tropiezan con particu-lares dificultades a la hora de evaluarlas cualidades profesionales y la inte-gridad de los operadores. Esas difi-cultades justifican que un Estadomiembro pueda considerar que elmero hecho de que un operadorofrezca lícitamente servicios de juegoen línea en otro Estado miembro, enel que está establecido y en el que, enprincipio, ya está sujeto a requisitoslegales y controles por parte de las au-toridades de ese Estado, no representauna garantía suficiente de que suspropios ciudadanos estarán protegi-dos frente al riesgo de fraude y de-lincuencia33.

2) La falta de contacto directo entre

32. Asunto C-203/08, Rec. [0000], páginaI-0000.

33. Asunto C-42/07, Rec. 2009, página I-7633, apartado 69; véase también elapartado 2.4 (Control del cumpli-miento de la normativa) y la pregunta48 del presente documento.


el consumidor y el operador de juegoen línea supone, en lo que atañe a losfraudes cometidos por los operadorescontra los consumidores, riesgos dife-rentes y de mayor importancia encomparación con los mercados tradi-cionales del juego34.

3) El acceso particularmente fácil ypermanente a los servicios de juego enlínea, junto con el volumen y la fre-cuencia potencialmente elevados deesta oferta de carácter internacional,en un entorno que se caracteriza porel aislamiento del jugador, el anoni-mato y la falta de control social, cons-tituyen factores que pueden favorecerel desarrollo de la adicción al juego yotras consecuencias negativas. (El Tri-bunal declara, asimismo, que Internetpuede resultar una fuente de riesgosdiferentes y de mayor importancia enmateria de protección de los consumi-dores, y singularmente de la juventudy de las personas con especial propen-sión al juego o que pueden desarrollartal propensión, en comparación conlos mercados tradicionales de estosjuegos.)35

El Tribunal ha desarrollado su juris-prudencia fundamentalmente a partirde las cuestiones prejudiciales que lehan sido planteadas por los jueces na-cionales. Paralelamente, no obstante,la Comisión ha incoado una serie de

34. Asunto C-42/07 antes citado, apar-tado 70. En lo que respecta a la identi-ficación en persona del cliente y a laverificación de la edad, véanse laspreguntas 16 y 24.

35. Asunto C-46/08, Rec. 0000, página I-0000, apartado 103. En lo que respectaa los factores ligados a los problemasde juego, véanse las preguntas 17 y19.

216

procedimientos de infracción en con-tra de los Estados miembros, a fin deverificar la proporcionalidad de lasrestricciones aplicadas en los Estadosmiembros a la luz de la jurisprudenciadel Tribunal.

Tras las reformas emprendidas porlos Estados miembros, la Comisión hacerrado ya algunos de estos casos36.

Por otra parte, al amparo de las nor-mas de la UE sobre ayudas estatales(artículos 107 y 108 del TFUE), la Co-misión Europea ha iniciado un pro-ceso de investigación formal a fin dedilucidar si la sujeción de los casinosen línea a una menor tributación quela de los casinos tradicionales en Dina-marca se ajusta a las normas delTratado37.

Legislación derivada de la UE aplicableal juego en línea

En relación con la legislación deri-vada europea, y si bien los serviciosde juego no están regulados por nin-guna normativa sectorial específica anivel de la UE, quedan, no obstante,sujetos a lo dispuesto en determina-dos actos de la UE38. Cabe destacar a

36. Véanse IP/10/504 (Italia) e IP/10/1597 (Francia). La Comisión ha ce-rrado también un procedimiento con-tra Austria (no existe IP).

37. Asunto C35/2010 –Dinamarca– Tasassobre los juegos de azar en línea esta-blecidas en la Ley danesa de tasas so-bre los juegos de azar (DO C 22 de22.1.2011) e IP/19/1711. Véase tam-bién el documento de trabajo de losservicios de la Comisión, apartado2.3.

38. Véase el apartado 2.1 del documentode trabajo de los servicios de laComisión.


este respecto los siguientes textos39:Directiva de servicios de comunica-ción audiovisual40, Directiva sobre lasprácticas comerciales desleales41, Di-rectiva sobre venta a distancia42, Di-rectiva sobre el blanqueo de capita-les43, Directiva sobre protección dedatos44, Directiva sobre la privacidady las comunicaciones electrónicas45 yDirectiva sobre el sistema común delimpuesto sobre el valor añadido46. Enotros casos, los servicios de juego sehan excluido explícitamente del ám-bito de aplicación de las disposicioneslegales de la UE. Este es el caso de laDirectiva sobre el comercio electró-nico47 y de la Directiva de servicios48.

Preguntas:En su opinión, ¿qué problemas ju-

rídicos y/o prácticos plantea, en sucaso, la jurisprudencia de los tribu-nales nacionales y el TJUE en el ám-bito del juego en línea? En particular,¿existen problemas de seguridad ju-rídica en el mercado de tales servi-cios en el ámbito de su país y/o dela UE?

¿Considera que la normativa na-cional y la legislación derivada de laUE que actualmente se aplican a losservicios de juego en línea regulan

39. Para obtener una lista más completade los instrumentos de Derecho deri-vado de la UE, véase el documento detrabajo de los servicios de laComisión.

40. DO L 95 de 15.4.2010, p. 1.41. DO L 149 de 11.6.2005, p. 22.42. DO L 144 de 4.6.1997, p. 19.43. DO L 309 de 25.11.2005, p. 15.44. DO L 281 de 23.11.1995, p. 31.45. DO L 201 de 31.7.2002, p. 37.46. DO L 347 de 11.12.2006, p. 1.47. DO L 178 de 17.7.2000, p. 1.48. DO L 376 de 27.12.2006, p. 36.

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adecuadamente estos servicios? Másconcretamente, ¿considera que existela oportuna coherencia/compatibili-dad entre los objetivos de interés ge-neral que persiguen los Estadosmiembros en este ámbito, por unlado, y las medidas nacionales vigen-tes o el comportamiento real de losoperadores públicos o privados queofrecen servicios de juego en línea,por otro?2. Cuestiones fundamentales para la

actuación pública que se someten a lapresente consulta

En los siguientes apartados de esteLibro Verde se examinan los aspectosfundamentales que lleva aparejadosuna regulación eficaz y justa de losservicios de juego en línea. Estos as-pectos, sin que la lista pretenda serexhaustiva, pueden desglosarse encuatro categoría principales: aspectosconceptuales/organizativos, proble-mas de sociedad, orden público y con-sideraciones económicas/obras socia-les.

Todas las consideraciones desarro-lladas a continuación y relativas a laorganización o regulación del sectordel juego en línea se entienden sinperjuicio del amplio margen de apre-ciación otorgado a los Estados miem-bros a los efectos de definir su propioplanteamiento de regulación de estaactividad, entre otras cosas en lo querespecta al uso de los ingresos proce-dentes de las actividades de juego.Así, por ejemplo, el análisis de aspec-tos tales como la concesión de licen-cias no se basa en la presunción deque los Estados miembros tienen unaobligación de jure de autorizar eljuego en línea o de abrir sus mercadosa operadores privados. Los Estados


miembros conservan la libertad de de-terminar su enfoque de este sector,dentro de los límites que imponen losprincipios establecidos por la jurispru-dencia del TJUE.2.1. Definición y organización de los

servicios de juego en líneaDefinicionesEl término «juego en línea» engloba

un gran número de servicios de juegodiferentes. Entre ellos figuran la pres-tación en línea de servicios de apues-tas deportivas (incluidas las apuestashípicas), los juegos de casino, lasapuestas con margen, los juegos en losmedios de comunicación, los juegospromocionales, los juegos de azar ad-ministrados por organismos de bene-ficencia y organizaciones sin ánimo delucro reconocidos en beneficio de susobras, y los servicios de lotería.

Internet (y otras plataformas tecno-lógicas interactivas, como el comerciomóvil49 o la televisión por IP) se uti-liza: a) para ofrecer servicios de juegoa los consumidores; b) para permitira los consumidores hacer apuestas ojugar unos contra otros (por ejemplo,intercambios de apuestas o póquer enlínea); o c) como circuito de distribu-ción (por ejemplo, para comprar direc-tamente billetes de lotería en línea).

La definición de las actividades dejuego en general que existe desde haceya tiempo en la legislación derivadade la UE es la utilizada para excluirtales servicios del ámbito de aplica-ción de la Directiva sobre comercioelectrónico:

49. Comercio que se realiza valiéndosedel acceso móvil a redes informáticascon ayuda de un dispositivo electró-nico (por ejemplo, un teléfono móvil).

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«las actividades de juegos de azar queimpliquen apuestas de valor monetario in-cluidas loterías y apuestas.».

En textos posteriores, como la Di-rectiva de servicios y, muy reciente-mente, en la Directiva de servicios decomunicación audiovisual encontra-mos una definición ligeramente dis-tinta, a saber: «juegos de azar que im-pliquen una apuesta que representeun valor monetario, incluidas las lote-rías, las apuestas y otros juegos deazar o de dinero»50. El término «ca-sino» no se define en la Directiva so-bre el blanqueo de capitales.

Sin perjuicio de los resultados de lapresente consulta, la opinión prelimi-nar de la Comisión es que deberíamantenerse la definición más generalde las actividades de juegos de azarestablecida en la Directiva sobre co-mercio electrónico, combinándola conla establecida para los servicios de lasociedad de la información en la Di-rectiva 98/34/CE, de modo que, paradelimitar el ámbito de la presente con-sulta, se aplicaría la siguiente defini-ción común de los servicios de juegoen línea:

Se considerarán servicios de juego en lí-nea todos aquellos servicios que impliquenapuestas de valor monetario en juegos de

50. En una propuesta de reglamento rela-tivo a las promociones de ventas enel mercado interior (COM (2001) 546final), la Comisión estableció una dis-tinción entre juegos de azar y juegosde habilidad. Esta distinción resultabanecesaria debido a las divergentes de-finiciones nacionales del concepto de«azar», divergencias que podían ex-plicar asimismo la diferente regula-ción de ciertas apuestas o del póquerde unos Estados miembros a otros.


azar, incluidas loterías y apuestas, y quese presten a distancia, por medios electró-nicos y a solicitud del propio destinata-rio51 de los servicios.

Preguntas:¿En qué difiere la anterior defini-

ción de los servicios de juego en lí-nea de las definiciones establecidas anivel nacional?

¿Tienen los servicios de juego ofre-cidos por los medios de comunica-ción la consideración de juegos deazar a nivel nacional? ¿Se establecealguna distinción en lo que respectaa los juegos promocionales?

¿Se ofrecen servicios de juego enlínea transfronterizos en estableci-mientos con licencia dedicados aljuego (p.ej., casinos, salas de juego ocasas de apuestas) a nivel nacional?

Establecimiento y licencia para prestarservicios de juego en línea

Con arreglo a la jurisprudencia delTribunal basada en el artículo 49 delTFUE, el concepto de establecimientoes muy amplio e implica la posibili-dad de que un nacional de la UE parti-cipe, de forma estable y continua, enla vida económica de un Estadomiembro distinto de su Estado de ori-gen, y de que se beneficie de ello, fa-

51. Se entiende por «a distancia» y «a so-licitud del propio destinatario» unasolicitud directa en línea presentadapor el destinatario al operador dejuego en línea, sin pasar por interme-diario alguno, como podrían ser losempleados que trabajen en un puntode venta. En la medida en que la ope-ración a distancia se realice a travésde una red de personas físicas que ac-túen de intermediarios valiéndose demedios electrónicos, no queda com-prendida en la anterior definición.

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voreciendo así la interpenetración eco-nómica y social en el interior de laComunidad52. Sin embargo, para quepuedan aplicarse las disposiciones re-lativas al derecho de establecimiento,es generalmente necesario que se ga-rantice una presencia permanente enel Estado miembro de acogida53. Esapresencia permanente podría, porejemplo, consistir en un local acondi-cionado para seguir acontecimientosdeportivos a fin de realizar apuestasfijas o en una oficina comercial desti-nada a promocionar servicios de juegotransfronterizos o a proporcionarapoyo a los clientes locales.

Con arreglo a la Directiva sobre co-mercio electrónico54, una empresa queofrece servicios de la sociedad de lainformación está establecida en el lu-gar donde se desarrolla su actividadeconómica. No se trata, por tanto, nidel lugar en el que esté implantada latecnología que sustenta su sitio web nidel lugar en el que se pueda accederal sitio web. En los casos en que re-sulte difícil decidir, de entre varios si-tios de establecimiento, aquel a partirdel cual se presta cierto servicio, elfactor determinante ha de ser el lugaren el que la empresa tiene su centro deactividad en lo referente a ese servicioconcreto. Dado que una empresapuede utilizar uno o varios servidoreso una infraestructura basada en la«computación en nube»55, y que

52. Asunto C-55/94, Rec. 1995, página I-4165.


54. Directiva sobre comercio electrónicocitada en la nota a pie de página 46,considerando 19.

55. Una nube es una plataforma o in-fraestructura que posibilita la ejecu-ción de códigos (servicios, aplicacio-


puede permutarlos y trasladarlos aotro lugar en un lapso de tiempo su-mamente breve, no puede conside-rarse que un servidor sea una vincula-ción segura para determinar el lugarde establecimiento de una empresa enrelación con un servicio en líneaconcreto.

La normativa nacional fija, en oca-siones, límites cuantitativos en rela-ción con el número de licencias de lasque puede disponerse para prestarservicios de juego en línea o, incluso,prohíbe por completo tales serviciosen el territorio nacional (p.ej., prohibi-ción o monopolio legal o de hecho deuna o varias categorías de servicios dejuego). Otros Estados miembros norestringen el número total de licenciasque pueden conceder: se expide unalicencia a cualquier operador en líneaque cumpla una serie de condicionesestablecidas por las disposiciones le-gales o reglamentarias. Las licenciaspueden tener un período de vigencialimitado o concederse por tiempo in-definido. En la UE, el mayor númerode operadores de juego en línea conlicencia se registra en Malta (cerca de500 licencias en 2009).

La actual situación reglamentaria delos Estados miembros hace que losoperadores puedan verse obligados,cuando ofrezcan el mismo tipo de ser-vicio de juego en línea (p.ej., apuestasdeportivas) en distintos Estadosmiembros, a solicitar una licencia encada uno de ellos.

Algunos Estados miembros recono-cen las licencias emitidas por otros Es-tados miembros que les son notifica-

nes, etc.) de manera controlada yflexible.

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das (lista blanca) y permiten a losproveedores titulares de las mismasofrecer sus servicios de juego en líneaen el territorio nacional sin necesidadde solicitar otra licencia.

Otros pueden tener en cuenta esaslicencias al expedir las suyas propiasa tales operadores, pero aplican, noobstante, un régimen de doble autori-zación, de tal modo que todo provee-dor, con independencia de que opereo no en otro Estado miembro, estáobligado a obtener una licencia en suterritorio antes de poder ofrecer losservicios.

Pregunta:

¿Cuáles son las principales venta-jas y desventajas que lleva apareja-das la coexistencia en la UE de sis-temas y prácticas nacionalesdivergentes en lo que respecta a laconcesión de licencias para la presta-ción de servicios de juego en línea?

2.2. Servicios conexos prestados y/outilizados por proveedores de

servicios de juego

Los operadores de juego recurren acierto número de servicios, por ejem-plo, de marketing y de pago, a fin defomentar o facilitar el juego en línea.Algunos de esos servicios entran en elámbito de aplicación de legislaciónderivada.

Promoción del juego en línea: comuni-caciones comerciales

Los proveedores de servicios en lí-nea utilizan las comunicaciones co-merciales para promocionar sus servi-cios, productos conexos e imagenentre los consumidores o los distribui-dores. La Comisión entiende que lascomunicaciones comerciales que con


más frecuencia se utilizan son las si-guientes:

1) publicidad en televisión;2) publicidad en la prensa escrita;3) comunicaciones comerciales en

línea;4) promociones de ventas;5) marketing directo (que incluye

publicidad directa, sobre todo por co-rreo electrónico y mensajes de móvil aclientes registrados, por ejemplo con-tactos de seguimiento personal); y

6) contratos de patrocinio.La Comisión sabe que, en muchos

Estados miembros, existen restriccio-nes sobre dichas comunicaciones co-merciales, que van desde la prohibi-ción de publicitar los servicios dejuego en línea en los medios de comu-nicación hasta la imposición de deter-minados requisitos sobre el contenidode los anuncios. Si bien la Comisiónacogerá con interés las observacionessobre esas restricciones (puntos 1) y 2)anteriores), desea centrar su consultaen ciertas formas de comunicacionescomerciales, las mencionadas en lospuntos 3) a 6).

– Comunicaciones comerciales en líneaLos anuncios (banners) y ventanas

emergentes en línea colocados en si-tios no dedicados al juego son dos for-mas de publicidad en Internet orienta-das a redirigir a los visitantes haciaservicios de juego en línea. Aparecen,por tanto, en servicios de la sociedadde la información ajenos al juego.Aunque no entran en el ámbito deaplicación de la Directiva sobre co-mercio electrónico, sí entran en el dela Directiva sobre las prácticas comer-ciales desleales y, en la medida en queel uso de comunicaciones comerciales

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conlleve la recogida y el tratamientode datos personales, también en el dela Directiva sobre protección de datos(95/46/CE) y la Directiva sobre la pri-vacidad y las comunicaciones electró-nicas (2002/58/CE).

– Promociones de ventas

Las promociones de ventas englo-ban los descuentos de todo tipo, ofer-tas especiales, obsequios, concursos yjuegos promocionales, y representanuna herramienta versátil importanteque puede adaptarse a diversas cir-cunstancias: entrar en mercados conproductos innovadores; fomentar lafidelidad del cliente; estimular las ac-tuaciones competitivas de corto plazo;o reaccionar con rapidez frente a lapérdida de ventas. Uno de los tiposmás comunes de promociones de ven-tas es el uso y la difusión de bonosde registro y de depósito (al abrir unacuenta de juego, el jugador recibe unacantidad de dinero o, al efectuar nue-vos depósitos, los clientes ya registra-dos reciben fondos adicionales).

Las promociones de ventas relativasa servicios de juego en línea están re-guladas por la Directiva sobre lasprácticas comerciales desleales, asícomo la Directiva sobre protección dedatos y la Directiva sobre la privaci-dad y las comunicaciones electrónicas(2002/58/CE).

– Marketing directo

Todos los operadores de juego en lí-nea recurren a estrategias de marke-ting directo (por correo, teléfono, In-ternet y respuesta directa), pues lasempresas las consideran un instru-mento esencial para abordar, informary retener a los clientes, así como paraproporcionarles servicios posventa.


Estas técnicas están reguladas por laDirectiva sobre venta a distancia, laDirectiva sobre las prácticas comercia-les desleales, la Directiva sobre protec-ción de datos y la Directiva sobre laprivacidad y las comunicaciones elec-trónicas. El marketing directo puedeenglobar el marketing entre jugadoresy podría combinarse con las promo-ciones de ventas.

– Patrocinio

El patrocinio consiste en un acuerdocomercial por el cual un patrocinador,en interés mutuo de la parte patroci-nada y de él mismo, se comprometecontractualmente a proporcionar fi-nanciación u otra forma de apoyo, convistas a establecer una vinculación en-tre la imagen, las marcas, los produc-tos o los servicios del patrocinador yel objeto del patrocinio, a cambio delderecho de promocionar tal vincula-ción y/o de la concesión de determi-nadas ventajas directas o indirectasacordadas56. El patrocinio es vital parala combinación de marketing de losproveedores de servicios de juego enlínea, ya se trate de entidades públicasde lotería u operadores comerciales.

Pregunta:

Atendiendo a las categorías antesmencionadas, ¿cómo se regulan lascomunicaciones comerciales relativasa los servicios de juego (en línea) anivel nacional? ¿Plantean esas comu-nicaciones comerciales problemas es-pecíficos a escala transfronteriza?

56. ICC International Code on Sponsors-hip [código internacional del patroci-nio de la ICC] (2003) http://www.icc-wbo.org/policy/marketing/id926/index.html.

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– Servicios de pago en línea, desembol-sos e identificación de clientes

Al no disponerse aún de serviciosde micropago a distancia verdadera-mente eficaces, los operadores dejuego en línea suelen exigir a susclientes que depositen fondos en cuen-tas de juego antes de comenzar a ju-gar. Los depósitos pueden efectuarsemediante tarjetas de crédito, monede-ros electrónicos, transferencias banca-rias, tarjetas prepagadas o giros dedinero.

PorcentajeMétodo de pago estimado57

Tarjetas de crédito (in- 64-65 %cluida Maestro)Monederos electrónicos 12-14 %Transferencias bancarias 11-13 %Tarjetas prepagadas 9-11 %

Los operadores de juego en línea fi-jan habitualmente limitaciones adicio-nales, por ejemplo sobre el nivel dedepósito y de retirada de la cuenta deljugador. Las limitaciones a las que estásujeta la retirada de fondos varíandesde un límite fijo hasta la obligaciónpara el jugador de contactar personal-mente con un banco para detraer can-tidades más importantes de su cuentade juego.

Algunos operadores exigen que seutilice el mismo método de pago paralos depósitos y las retiradas de fondos(sistema denominado «cerrado»).

Los servicios de juego ofrecidos através de la telefonía móvil o la televi-

57. Estimaciones de la Comisión Europeabasadas en información de los opera-dores que aceptan depósitos de clien-tes residentes en otro Estado miembro(febrero de 2010).


sión por IP comportarán, asimismo,gastos de transmisión ligados a la fac-turación de los servicios telefónicos.

Preguntas:

¿Existen disposiciones nacionalesespecíficas que regulen los sistemasde pago en relación con los serviciosde juego en línea? ¿Qué valoraciónle merecen?

¿Son las cuentas de juego un re-quisito imprescindible por motivosde control del cumplimiento de lanormativa y de protección de losjugadores?

La identificación de los clientes esnecesaria, en particular, de cara a laprotección de los menores, la preven-ción del fraude, los controles de cono-cimiento de la clientela y la preven-ción del blanqueo de capitales. Laidentificación del cliente puede plan-tear problemas específicos ligados almercado interior, si el proveedor delservicio y el cliente no radican en elmismo lugar y, asimismo, debido a laactual falta de reconocimiento mutuode la identificación y autenticaciónelectrónicas en toda la UE58. Por elcontrario, los establecimientos realesque ofrecen juegos de azar tendrán laposibilidad de pedir un documento deidentidad y efectuar un reconoci-miento en persona en sus locales.

En la actualidad, la identificación delos clientes realizada por los provee-dores de servicios de juego en línea sebasa en:

– identificaciones previas llevadas acabo por proveedores de servicios de

58. Véase también Una Agenda Digitalpara Europa, COM (2010) 245 de 19de mayo de 2010.

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pago, puesto que la mayor parte de lasopciones de pago requieren que elcliente disponga de una cuentabancaria;

– sus propios controles a la vista dela información y documentación exi-gida al cliente potencial; y

– controles efectuados por provee-dores de servicios de verificación, consujeción a las obligaciones que imponela legislación sobre protección de da-tos de la UE.

Los ejercicios llevados a cabo poroperadores con licencia aplicando latécnica del cliente misterioso sugierenque no existen, apenas, fallas que pue-dan permitir a menores de edad jugary retirar sus ganancias59. Antes de queel nuevo cliente pueda comenzar a ju-gar se verifica su edad. Se ha sugeridoque una verificación suplementaria dela edad en el momento del desem-bolso podría también disuadir a losmenores de intentar registrarse.

Pregunta:

¿Cuáles son las normas y prácticasnacionales en vigor en relación con laverificación de los clientes y de quéforma se aplican a los servicios dejuego en línea? ¿Son coherentes conlas normas de protección de datos?¿Qué valoración le merecen? ¿Plan-tea la verificación de los clientes pro-blemas específicos en un contextotransfronterizo?

59. La Comisión del Juego del ReinoUnido lleva a cabo un programa per-manente de evaluación de sitios webde juego a través del cliente miste-rioso, dentro de su labor fiscalizadoradel cumplimiento de la normativa,véase www.gambling-commission.gov.uk.


2.3. Objetivos de interés generalLa Comisión respeta plenamente el

principio de subsidiariedad y reco-noce que, de conformidad con el Tra-tado, los Estados miembros disfrutande cierto margen de discrecionalidada fin de proteger objetivos válidos deinterés general.

Este apartado se centra en los tressiguientes objetivos de interés general,que los Estados miembros pueden endiverso grado considerar válidos aefectos de su política nacional sobre eljuego en línea: protección del consu-midor (2.3.1), orden público (2.3.2) yfinanciación de las actividades que de-finan como actividades de interés ge-neral (2.3.3).

2.3.1. Protección del consumidorLa información de que dispone la

Comisión por ahora parece indicarque la mayoría de los jugadores no su-fren problemas de juego. No obstante,es necesario tener plenamente encuenta a quienes sí sufren tales proble-mas, dados los costes sociales que ellolleva aparejados para el jugador, su fa-milia y la sociedad en su conjunto. To-dos los jugadores necesitan protecciónfrente a los servicios fraudulentos. Poresta razón, las autoridades de regula-ción intentan cerciorarse de que todoslos juegos ofertados se controlen, ysean leales (esto es, que los generado-res de números aleatorios sean confor-mes a las normas técnicas y se ajustena las reglas de cada juego) y ajenos acualquier actividad delictiva. La trans-parencia es un factor clave.

Problemas de juegoLa necesidad de proteger a los juga-

dores y de prevenir los problemas dejuego es uno de los motivos que se

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alega para restringir la oferta de servi-cios de juego en línea a los con-sumidores.

Al definir los problemas de juego sesuele hacer referencia a un impulsoirreprimible de jugar a pesar de susconsecuencias negativas o de la nece-sidad de abandonar el juego. Paraevaluar el alcance de los problemas dejuego entre la población de un país, serealizan estudios exhaustivos, deno-minados «de prevalencia». Los dosinstrumentos diagnósticos más difun-didos para detectar los denominados«jugadores problema» son el DSM-IV60 y el SOGS61. Dependiendo de lasrespuestas a un cuestionario, el juga-dor se clasifica como jugador pro-blema (SOGS), jugador patológico po-tencial (DSM-IV) o jugador patológicoprobable (SOGS y DSM-IV), tambiéndenominado adicto al juego (véasemás abajo).

La Comisión tiene conocimiento deque se han realizado estudios de pre-valencia de los problemas de juego anivel nacional en ocho Estados miem-bros62 y otros siete63 han llevado a

60. Manual diagnóstico y estadístico delos trastornos mentales, 4ª ediciónpara el juego patológico, AmericanPsychiatric Association, 1994. Estáprevista la publicación de la 5ª edi-ción del Manual diagnóstico y esta-dístico de los trastornos mentales(DSM-V) en mayo de 2013.

61. South Oaks Gambling Screen, Le-sieur & Blume, 1987. Ambos instru-mentos (DSM y SOGS) tienen igual-mente versiones adaptadas a losadolescentes: DSM-IV-J (jóvenes),DSM-IV-MR-J (respuesta múltiple-jó-venes) y SOGS-RA (revisado paraadolescentes).

62. BE, DK, EE, FI, DE, NL, SE y UK.63. ES, HU, IT, LT, RO y SK.


cabo algunos estudios de alcance limi-tado (ya sea regional o referido a cate-gorías de edad específicas, fundamen-talmente adolescentes). La prevalenciade los problemas de juego en los ochoEstados miembros que han realizadoun estudio de ámbito nacional oscilaentre el 0,5 % de la población total enel Reino Unido y el 6,5 % en Estonia64.En lo que respecta a la prevalencia delos problemas de juego referidos aljuego en línea en la UE, solo cuatroEstados miembros65 disponen de esta-dísticas nacionales y otros tres66 ofre-cen algunos datos parciales (estudiosde ámbito limitado, realizados sobreun determinado grupo de edad o rela-tivos exclusivamente a ciertos tipo dejuegos en línea).

Estos estudios sugieren que losprincipales factores que influyen en losproblemas de juego son los siguientes:

1) Frecuencia del juego. Cuanto me-nor es el tiempo que transcurre entreel desarrollo del juego y la oportuni-dad de apostar una cantidad, mayores el riesgo.

2) Intervalo de pago. Cuanto menores el tiempo que transcurre entre laapuesta y el resultado, mayor es elriesgo.

3) Accesibilidad y entorno social.4) Deseo de recuperar lo perdido o

sensación de estar a punto de ganar.Cuanto mayores son la distribución depremios y la probabilidad de ganar,mayor es la falsa ilusión de que pue-den recuperarse las apuestas perdidas

64. M. Griffiths, Problem gambling in Eu-rope: An overview, Appex Communi-cations, abril de 2009.

65. BE, EE, NL y UK.66. FI, DE y MT.

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y, por tanto, el riesgo (esta circunstan-cia está relacionada también con la«excitación» o el «estado de en-soñación»).

5) Habilidad e «implicación» perci-bidas. La sensación de poder influir enel juego y utilizar su propia habilidadpara evaluar sus probabilidades deganar se manifiestan en un estado psi-cológico de cuasi-victoria. Esto re-fuerza la impresión de estar contro-lando el juego, incrementando así elriesgo. Ello comporta una variación dela apuesta. Cabe destacar que esteefecto puede verse intensificadocuando se considera que entre las ca-racterísticas del juego figura, hastacierto punto, la habilidad y no solo elpuro azar.

6) Comunicaciones comerciales quepodrían estimular a grupos vul-nerables.

En este contexto, distintos tipos dejuegos o distintas clases de apuestaspresentarían posiblemente riesgos di-ferentes para los jugadores. Por ejem-plo, las máquinas tragaperras, las lote-rías instantáneas y los juegos decasino, en los que el premio se pagarápidamente, suelen considerarse eneste sentido los más problemáticos.Los juegos de lotería en los que el sor-teo se celebra cada semana se conside-ran menos arriesgados (aunque se venafectados por el factor 4 antes mencio-nado) que los que se desarrollan a in-tervalos más breves (debido a los fac-tores 1 y 2). Las apuestas deportivas yel póquer se ven presumiblementemás afectados por el riesgo indicadoen el punto 5. Las apuestas deportivas«en directo», por su parte, presentanadicionalmente el riesgo indicado enel punto 1.


Pregunta:¿Dispone de información que acre-

dite que los factores antes enumera-dos influyen, y/o son determinantes,en la aparición de problemas dejuego o el uso excesivo de serviciosde juego en línea? (Si es posible, sír-vase clasificar los factores)

Hasta ahora, los instrumentos que sehan utilizado en el conjunto de los Es-tados miembros para tratar de limitarel juego excesivo en el sector en líneason los mismos que los aplicados a to-dos los demás juegos de azar, esto es:

1) límites de edad;2) autolimitación (tiempo y dinero)

y autoexclusión;3) información/advertencias/auto-

tests (de aplicación más fácil en líneaque fuera de línea);

4) prohibición del recurso al crédito;5) pruebas de realidad;6) obligación de diligencia del ope-

rador en línea;7) limitación de algunas formas de

juegos o apuestas que se considerande mayor riesgo (p.ej., juegos de ca-sino o, en las apuestas deportivas, li-mitación de los pronósticos a los resul-tados finales exclusivamente);

8) otros (p.ej., límites sobre las co-municaciones comerciales o restriccio-nes sobre el uso de determinados me-dios de comunicación, laspromociones de ventas y los bonos deregistro o los juegos de entrena-miento gratuitos).

Pregunta:¿Dispone de información que acre-

dite que los instrumentos antes enu-merados son determinantes y/o efi-caces para prevenir o limitar los

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problemas de juego en relación conlos servicios de juego en línea? (Si esposible, sírvase clasificar los ins-trumentos)

Adicción al juego

En la medida en que se dispone detal información, las tasas de adicciónprobable al juego parecen oscilar entreel 0,3 % y el 3,1 % de la población to-tal67. Algunos especialistas considera-ban el juego patológico un trastornodel control de los impulsos68, por loque no se clasificaba como adicción.No obstante, recientes estudios handescubierto la existencia de similitu-des entre la adicción al juego y la adic-ción a sustancias69. Tal como se indicaen el apartado 3.1, los instrumentos dediagnóstico de los problemas de juegoutilizados en los estudios permitendetectar a las personas cuyo compor-tamiento de juego presenta severosproblemas. Existen opiniones opues-tas en cuanto al potencial adictivo deljuego en línea. Si bien el juego a dis-tancia cumple los criterios de disponi-bilidad y accesibilidad, haciendo queresulte más fácil jugar de manera fre-cuente que en el caso de estableci-mientos de juego reales, resulta difícilestablecer una relación directa entre el

67. Datos procedentes de siete Estadosmiembros. M. Griffiths, Problem gam-bling in Europe: An overview, AppexCommunications, abril de 2009.

68. Manual diagnóstico y estadístico delos trastornos mentales, 4ª edición,American Psychiatric Association,1994.

69. Manual diagnóstico y estadístico delos trastornos mentales, borrador dela 5ª edición, American PsychiatricAssociation, publicación prevista en2013.


juego a distancia y la probabilidad deconvertirse en jugador adicto.

El juego en línea brinda a los opera-dores más posibilidades técnicas derastrear las transacciones de cada juga-dor en comparación con la modalidadfuera de línea. A diferencia de los estu-dios de prevalencia, los datos relativosal juego en línea permiten estudiar elcomportamiento real del jugador. Se-gún un estudio del comportamiento dejuego en línea realizado por la Divisiónde Adicciones de la Cambridge HealthAlliance, organismo vinculado a la Fa-cultad de Medicina de Harvard70, y ba-sado en un análisis a largo plazo de laactividad de juego individual de unamuestra aleatoria de cerca de 50000 ju-gadores de casino en línea procedentesde 80 países, así como de una muestraprácticamente igual de apostantes de-portivos en línea, no se observó ningúncomportamiento de juego anómalo enel 99 % de los clientes de sitios deapuestas deportivas en línea y en el 95% de los jugadores de casino en línea71.

El informe elaborado en 2009 para

70. El estudio se realizó en cooperacióncon Bwin, que puso a disposición delos investigadores su base de datosde clientes.

71. LaBrie, LaPlante, Nelson, Schaffer,Assessing the Playing Field: A pros-pective Longitudinal Study of Inter-net Sports Gambling behaviour (conSchumann), Journal of Gambling Stu-dies, 2008; Inside the virtual casino: Aprospective longitudinal study of In-ternet casino gambling (con Kaplan),European Journal of Public Health,2008, y Population trends in Internetsports gambling (con Schumann),Computers in Human Behaviour,2008.

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la Presidencia sueca72 señala que, sibien algunos trabajos de investigaciónapuntan a la existencia de un vínculoreal entre la accesibilidad y la adicciónal juego, los datos empíricos disponi-bles no siempre lo confirman. En loscasos en que ha sido posible compararlos resultados de los estudios de pre-valencia realizados entre siete y 10años atrás (cuando el juego en líneaera menos popular) con los resultadosde los estudios llevados a cabo más re-cientemente, se ha constatado que latasa de prevalencia de la adicción aljuego se ha mantenido estable73.

Asimismo, el estudio de prevalenciabritánico relativo al juego realizado en2007 por cuenta de la Comisión delJuego constató que las tasas de adic-ción al juego en línea en el ReinoUnido eran más bajas que las corres-pondientes a ciertos tipos de juegofuera de línea y que la adicción pare-cía ir unida más bien a la introducciónde tipos de juego nuevos y, por ende,más «atractivos», fueran o no enlínea74.

La Comisión observa que la mayo-ría de los sitios web de juego en líneaestablecidos y autorizados en la UEcontienen enlaces a servicios de ayudau organizaciones que trabajan con per-

72. Svenska Spel, The cost of gambling.An analysis of the socio-economiccosts resulting from problem gam-bling in Sweden, Consejo de la UE.DS 406/09, Bruselas, 2009.

73. Por ejemplo, en el caso de Finlandia yel Reino Unido.

74. Addiction rates among past yeargamblers. British Gambling Preva-lence Survey 2007, National Centrefor Social Research, septiembre de2007.


sonas con problemas de juego. Sin em-bargo, pese a que quince Estadosmiembros hayan realizado estudios deprevalencia de ámbito nacional o re-gional, no existe apenas informaciónsobre la oportuna respuesta de los po-deres públicos ante tales estudios(p.ej., puesta en marcha de campañaseducativas o recursos adicionales asig-nados a la prevención o el trata-miento), o sobre hasta qué punto laspersonas con problemas de juego tie-nen acceso a tratamientos75.

Preguntas:¿Dispone de información (p.ej., es-

tudios o datos estadísticos) sobre elalcance de los problemas de juego anivel nacional o de la UE?

¿Existen estudios reconocidos o da-tos fehacientes que acrediten que eljuego en línea es, con toda probabili-dad, más o menos perjudicial queotras formas de juego para las perso-nas susceptibles de desarrollar uncuadro patológico de juego?

¿Hay datos que indiquen qué for-mas de juego en línea (tipos de jue-gos) son en este sentido más pro-blemáticas?

¿Qué medidas se han tomado a ni-vel nacional para prevenir los proble-mas de juego (p.ej., con vistas a sudetección precoz)?

¿Existe algún tratamiento disponi-ble a nivel nacional para la adicciónal juego? Si la respuesta es afirma-

75. Solo cuatro Estados miembros (AT,EE, FI y UK) han facilitado a la Comi-sión información sobre los problemasde juego en el contexto del estudio dela Comisión, antes citado, «Study ongambling services in the EU InternalMarket», cap. 9.9, p. 1453.

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tiva, ¿en qué medida contribuyen losoperadores de juego en línea a la fi-nanciación de tales medidas preven-tivas y terapéuticas?

¿Qué nivel de diligencia debidaexige la normativa nacional en esteámbito (p.ej., registro de la conductade los jugadores en línea para detec-tar jugadores patológicos probables)?

Protección de menores y otros gruposvulnerables

El marco normativo de los diversosEstados miembros intenta de diferen-tes maneras proteger a los menores, esdecir, los niños y adolescentes, frentea los riesgos de los juegos de azar engeneral76. Los límites de edad para ju-gar pueden estar establecidos por leyo en las condiciones de la licencia y losoperadores (incluidos los minoristas oconcesionarios) están obligados acomprobar la edad. En un mismo Es-tado miembro, los límites de edadpueden variar también de un serviciode juego a otro.

Preguntas:En su opinión, ¿son los límites de

edad para poder acceder a serviciosde juego en línea que se aplican ensu país, o en cualquier otro Estadomiembro, adecuados con vistas a al-canzar el objetivo perseguido?

¿Se imponen controles de edad enlínea? ¿Qué valoración le merecen encomparación con la identificación enpersona?

Acceso de los menores a sistemas depago

Los sistemas de procesamiento de

76. En todos los Estados miembros, salvoAustria, la mayoría de edad es de 18años (en Austria, 19).


los pagos pueden constituir un medioeficaz para impedir el acceso a servi-cios de juego en línea por parte de me-nores. Si bien es posible abrir cuentasbancarias antes de cumplir los diecio-cho años, existen cortapisas. Debenpresentarse numerosos documentos ypruebas de identidad y, por norma ge-neral, debe estar presente en el banco,junto con el titular de la cuenta menorde edad, el padre o la madre o un tu-tor legal (control parental) Los meno-res no suelen ser legalmente responsa-bles de sus deudas, por lo que esimprobable que se les autoricen des-cubiertos en su cuenta bancaria y sussolicitudes de tarjeta de crédito no se-rán satisfechas. Así pues, el banco oel proveedor de servicios financierosrepresentarán una garantía adicionalen la verificación de la edad, antes deque un jugador menor de edad con-siga abrir una cuenta de juego con unoperador en línea.

Con todo, los importes apostadostambién pueden pagarse, y se irán pa-gando cada vez más, a través de unteléfono móvil (añadiéndose a la fac-tura), por ejemplo, mediante un men-saje de texto o una llamada a un nú-mero de teléfono de tarificaciónsuperior, y en estos casos puede resul-tar más fácil para los menores accedera servicios de juego.

Menores y marketing de los juegos deazar en línea

Al tiempo que las autoridades delos Estados miembros (y los operado-res) intentan prevenir el acceso de losmenores a los servicios de juego en lí-nea, también tratan de controlar elmarketing y la promoción de dichosservicios. Como ejemplos de las res-tricciones impuestas cabe citar las nor-

229

mas en virtud de las cuales los anun-cios destinados a promocionar talesservicios no deben:

– ir dirigidos a personas que aún notengan la edad mínima nacional exi-gida para participar;

– ser transmitidos por radio o tele-visión o difundidos durante progra-mas específicos destinados a los jóve-nes en las principales cadenas, odurante un determinado lapso detiempo antes o después de esosprogramas;

– implicar o mostrar personas queparezcan tener una edad inferior a laedad mínima nacional exigida paraparticipar;

– llamar de algún otro modo laatención de los niños o jóvenes, porejemplo, por su asociación con la cul-tura juvenil o su difusión a través depersonas famosas (p.ej., camisetas deequipos deportivos con publicidad deun operador de juego en línea); o

– exhibirse cerca de lugares frecuen-tados por niños (p.ej., vallas publicita-rias colocadas cerca de colegios).

Pregunta:¿Cómo se regulan las comunicacio-

nes comerciales relativas a serviciosde juego con vistas a proteger a losmenores a nivel nacional o de la UE(p.ej., límites sobre los juegos pro-mocionales concebidos como juegosde casino en línea, patrocinio de acti-vidades deportivas, merchandising–camisetas de equipos, juegos de or-denador, etc.–, y utilización de redessociales en línea o sitios para com-partir vídeos con fines demarketing)?

– Otras categorías de jugadores vul-nerables


Otros jugadores pueden ser vulne-rables debido a:

– su situación financiera: jugadorescon un bajo nivel de ingresos;

– su inexperiencia: en particular, losadultos jóvenes (entre 18 y 21 años) olas personas que desconocen los ries-gos que suponen los problemas dejuego;

– su anterior adicción al consumode una sustancia química o a un deter-minado comportamiento (utilizaciónde servicios de juego fuera de línea);

– la facilidad de acceso al juego:agentes de ventas o empleados deproveedores o contratistas de serviciosde juego; y

– otros factores de exposición fre-cuente al juego y/o fuertes vínculoscon objetos de apuestas: cabría incluiraquí a las personas que trabajan en elsector de las carreras de caballos, losatletas (amateurs y profesionales), losentrenadores, los árbitros, los agentesde valores, etc.

Pregunta:¿Qué disposiciones reglamentarias

nacionales sobre las condiciones delicencia de los servicios de juego enlínea y las comunicaciones comercia-les al respecto están destinadas a res-ponder a estos riesgos y proteger alos consumidores vulnerables? ¿Quévaloración le merecen?

2.3.2. Orden públicoPrevención del fraudeTodos los Estados miembros inten-

tan prevenir el fraude y los juegosdesleales. La legislación nacional estádestinada a proteger tanto a los consu-midores (frente a los operadores esta-fadores y delincuentes), como a los

230

operadores (frente a los jugadores oagrupaciones de jugadores que come-ten fraudes) y los organizadores deacontecimientos. A modo de ejemplocabe citar el uso no autorizado de tar-jetas de crédito, que puede ir unidotambién a la usurpación de identidady a competiciones amañadas, cuandouna persona o un grupo de personas(que suelen estar relacionadas con ladelincuencia organizada) intentan in-fluir en el resultado de un aconteci-miento (p.ej., una competición depor-tiva o una partida de cartas)77.Asimismo, se comete fraude cuandoun grupo de jugadores se confabulacontra otro jugador (p.ej., mesas depóquer amañadas).

La Comisión ha identificado los tressiguientes tipos de fraude y desearíacentrar en ellos su consulta:

– Jugadores que no reciben sus ga-nancias. Un ejemplo típico son las es-tafas de lotería, en las que un opera-dor ilegal se pone en contacto conconsumidores pidiéndoles que abonenuna determinada cantidad de dinero(comisión de tramitación) o proporcio-nen información personal (datos ban-carios) para poder recibir un premio.Con frecuencia, estas estafas hacen fal-samente referencia a autorizacionesconcedidas por autoridades europeasdel sector del juego78.

77. Por ejemplo, ciertas organizacionesdelictivas radicadas en China o Croa-cia han estado implicadas en amañosde resultados en Bélgica, Alemania yFinlandia.

78. No debe considerarse que ello esté re-lacionado con ganancias diferidas queun operador autorizado retenga confines de diligencia debida sin ofreceral jugador información suficiente so-bre los motivos por los cuales lo hace.En tales casos, el operador debería ex-


– Usurpación de identidad y proble-mas relacionados con la protección dedatos. Se trata del uso ilícito de la in-formación personal de otra personapara asumir su identidad y acceder asía recursos u obtener crédito u otrosbeneficios en su nombre.

– Manipulación del resultado me-diante la alteración de los programasinformáticos del juego o a través de lacorrupción de las personas que parti-cipan en la organización del juego oacontecimiento.

Preguntas:¿Tiene conocimiento de la existen-

cia de estudios o datos estadísticossobre el fraude y el juego en línea?

¿Existen en su país normas sobreel control, la normalización y la ho-mologación del material, los genera-dores de números aleatorios u otrosprogramas informáticos destinadosal juego?

En su opinión, ¿cuáles serían lasmejores prácticas con vistas a preve-nir distintos tipos de fraude (come-tido por operadores en detrimento dejugadores, por jugadores en detri-mento de operadores y por jugadoresen detrimento de otros jugadores) ya facilitar los procedimientos de re-clamación?

En relación con las apuestas depor-tivas y el amaño de resultados, ¿quénormas nacionales se imponen a losoperadores de juego en línea y laspersonas que participan en aconteci-mientos deportivos/juegos para ata-jar esos problemas, y en particular

plicar el motivo de la retención delpago. La explicación más común detales retrasos son los controles adicio-nales de identificación del cliente.

231

para prevenir los «conflictos de inte-reses»? ¿Tiene conocimiento de laexistencia de datos o estudios sobrela magnitud de este problema?

En su opinión, qué aspectos debe-rían abordarse con prioridad?

¿Cuáles son los riesgos de que unoperador de apuestas deportivas (enlínea), que haya celebrado un con-trato de patrocinio con un club de-portivo o una asociación, intente in-fluir, directa o indirectamente, en elresultado de un acontecimiento de-portivo para obtener beneficios?

Prevención del blanqueo de capitalesLas dos clases extremas de la activi-

dad de «blanqueo de capitales» son,por un lado, operaciones transnacio-nales complejas destinadas a ocultar elorigen delictivo del producto de deli-tos de gran envergadura –a fin de darasí a las personas y propiedades unaaparente legitimidad–, y, por otro,toda actividad a través de la cual seencubre o dispone del producto decualquier delito, con independenciade su importe (autoblanqueo por losdelincuentes –en ocasiones, gastos–,pero también delitos para alimentar laadicción al juego).

En lo que respecta a las técnicas deblanqueo de capitales, no hay apenasinformación o indicios que sugieranque, en Europa, operadores de juegoen línea con licencia se dediquen a ac-tividades de blanqueo. Sin embargo,el problema está ligado, como es ob-vio, a los operadores ilegales. La Co-misión entiende que las siguientesprácticas podrían potencialmente ser-vir tales fines:

– Las empresas de juego en líneapodrían abonar ganancias o reembol-


sos de fondos no utilizados en unacuenta distinta de aquella a partir dela cual se hizo la apuesta inicial.

– Podrían permitir a un mismo ju-gador abrir múltiples cuentas con elmismo operador.

– En los juegos «de usuario a usua-rio», como el póquer electrónico, pue-den producirse transferencias de valorentre jugadores, tanto electrónicoscomo humanos, a raíz de pérdidas de-liberadas, a un coste relativamentebajo para los jugadores. Los juegos deese tipo podrían posibilitar un «tras-paso de fichas» (chip dumping) en lí-nea. Por ejemplo, un jugador depositafondos con una tarjeta de crédito ro-bada y, seguidamente, «traspasa» lasfichas en una mesa a un cómplice o aotra cuenta que ha creado. Estas ac-tuaciones pueden detectarse, ya quese basan en principios simples: los ju-gadores realizarán elevadas apuestassobre manos de cartas muy malas (es-perando perder en beneficio delcómplice)79.

– El uso de dinero electrónico comoopción de pago o de medios de pagosimilares, tales como tarjetas de valoralmacenado80 (los instrumentos preo-cupantes son los que se caracterizan

79. Las salas de póquer en línea saben deesta componenda y tratan de descu-brir a quienes participan en ella antesde que se les autorice a cobrar susganancias.

80. Una tarjeta de valor almacenado hacereferencia a una tarjeta que incorporaun valor monetario que no figura re-gistrado en ninguna cuenta externa ydifiere de las tarjetas prepagadas, enlas que el dinero está en depósito enla entidad emisora, de forma similara las tarjetas de débito.

232

por límites elevados, no son objeto deun seguimiento poscompra y se some-ten a escasos controles de conoci-miento de la clientela). También cabríaincluir en esta categoría los teléfonosmóviles con función de pago que nohan pasado por los oportunos contro-les de conocimiento de la clientela.

Preguntas:¿Qué casos concretos se han dado

que hayan demostrado la forma enque podría utilizarse el juego en lí-nea con fines de blanqueo decapitales?

¿Qué sistemas de micropago re-quieren un control reglamentario es-pecífico, en vista de su utilizaciónpara los servicios de juego en línea?

La Tercera Directiva sobre blanqueode capitales81 es aplicable tanto al sec-tor financiero, como a otros sectores,incluidos los casinos (reales y enlínea).

Un problema concreto que planteala aplicación de lo dispuesto en dichaDirectiva a los servicios de juego enlínea radica en que, con frecuencia,esos sitios web ofrecen además otrosservicios de juego (distintos de juegosde casino) muy diversos y el operadorpuede disponer de licencia en más deun país.

Además de esos principios genera-les, la Comisión tiene conocimiento deque los operadores de juego en líneacon licencia y las autoridades naciona-les de regulación han establecido unaserie de procedimientos operativospara combatir el blanqueo de capita-les. Entre ellos cabe citar:

Diligencia debida con respecto a

81. Citada en el apartado 1.2.


los clientes: solo se permite jugar a losjugadores registrados que dispongande una cuenta con el titular de la licen-cia. Deben cumplimentarse formula-rios de solicitud en los que quedeconstancia de lo siguiente: 1) que el ju-gador ha cumplido la edad mínima le-gal para jugar; 2) la identidad del ju-gador; 3) el lugar de residencia deljugador; y 4) una dirección electrónicaválida del jugador. El proceso de dili-gencia debida puede incluir análisisde velocidad (depósito/operaciones),análisis de riesgo geográfico, detec-ción de comportamientos anómalosdel jugador, investigación de asocia-ciones de jugadores y política de luchacontra la ciberdelincuencia. En todoslos casos, el jugador debe optar expre-samente por facilitar los datos perso-nales pertinentes para que puedacrearse su cuenta.

Controles de pago: el jugador debe-ría siempre recibir cualquier desem-bolso derivado de sus ganancias(saldo de la cuenta) por el mismo me-dio a través del cual se recibió inicial-mente el dinero (y en la cuenta a partirde la cual se efectuó el depósito). Losoperadores deben igualmente asegu-rarse de que mantienen bajo su controllos números de tarjetas de crédito ydatos personales de los jugadores quefiguran almacenados en sus sistemas.Por otra parte, los pagos directos entreclientes están prohibidos.

Controles operativos: los operado-res utilizan listas de verificación de laedad y listas empleadas por los ban-cos para identificar a terroristas y per-sonas del medio político, es decir, lalista de vigilancia de World Check82 y

82. http://www.world-check.com/poli-tically-exposed-person-pep-com-pliance/.

233

de la Asociación Europea de Seguri-dad del Deporte (European Sports Se-curity Association – ESSA)83. Los ope-radores mantienen igualmenteregistros estadísticos del comporta-miento transaccional, los cuales debenatenerse a las normas sobre protecciónde datos de la UE, a fin de poder de-tectar las actividades sospechosas. Es-tán obligados a aplicar requisitos dediligencia debida más estrictoscuando los límites sobre las cuantíasque pueden apostarse son elevados.Asimismo, los operadores deben pre-sentar informes de actividad sospe-chosa a las Unidades de InteligenciaFinanciera (UIF) nacionales

Preguntas:¿Tiene alguna experiencia o infor-

mación en materia de buenas prácti-cas para detectar y prevenir el blan-queo de capitales?

¿Hay datos que demuestren que elriesgo de blanqueo a través del juegoen línea es particularmente elevadoen el contexto de la organización detales operaciones a través de sitios deredes sociales?

Prevención de otros delitosOtros delitos que pueden estar vin-

culados al juego en línea son:– Prestación de servicios de juego

por operadores ilegales (p.ej., organi-zaciones delictivas o delincuentes in-dividuales). Según un informe francéssobre la ciberdelincuencia y los juegosde azar, un millar de sitios de juegoson explotados directamente por gru-pos delictivos84.

83. http://www.eu-ssa.org/Home/ta-bid/36/Default.aspx.

84. El instituto francés CERT-LEXI ana-lizó 70 millones de sitios web en 2005y encontró 14823 sitios dedicados al


– Juegos en línea no autorizadosofrecidos por un operador conlicencia.

– Evasión fiscal (en el supuesto deque el usuario esté obligado a tributarpor sus ganancias; es decir: cabe hacerreferencia a la evasión fiscal principal-mente en relación con las gananciasprocedentes de actividades offshore).

Existe, asimismo, cierto número deactividades delictivas que resultanpertinentes en lo que atañe a muchosservicios de juego, aunque no especí-ficamente al juego en línea, como porejemplo: i) amaños de partidos o me-sas de póquer (véase más arriba); ii)actividades de usura; iii) actividadesdelictivas realizadas para financiar eluso de servicios de juego (p.ej., robo);y iv) financiación del terrorismo.

Pregunta:

¿Existen requisitos nacionales detransparencia del juego en línea? ¿Seaplican también a la prestación trans-fronteriza de servicios de juego en lí-nea? En su opinión, ¿se hacen cum-plir eficazmente estas normas?

2.3.3. Financiación de actividades debeneficencia e interés general, así

como de acontecimientos quesustentan las apuestas deportivas en

línea

En ocasiones, las restricciones sobrelos servicios de juego a nivel nacionalestán justificadas por motivos ligadosa las políticas públicas, como puedeser la financiación de actividades debeneficencia o de interés general. Almargen de que los sistemas estableci-dos con este propósito hayan de ate-

juego en línea. Únicamente 2005 sitiosposeían una licencia.

234

nerse a las normas vigentes en materiade ayudas estatales, cabe poner demanifiesto que, de acuerdo con el Tri-bunal de Justicia, la financiación deesas actividades de carácter social nopuede constituir la justificación sus-tantiva de la política restrictiva esta-blecida sino únicamente un beneficioaccesorio85. Estas restricciones preten-den ayudar a financiar «actividadesde interés general» que pueden redun-dar en beneficio de la sociedad en suconjunto. Más concretamente, las acti-vidades de interés general que, en laactualidad, se benefician directamentede este tipo de medidas en los Estadosmiembros son las artes, la cultura, losdeportes86, los programas educativosy orientados a la juventud y las obrascaritativas.

Sistemas de canalización de ingresosEl recurso a los ingresos del juego

para financiar actividades de interésgeneral está organizado de diversasmaneras. La organización o entidadresponsable de las actividades de inte-rés general:

1) recibe una licencia87 para poder

85. Véanse, por ejemplo, los asuntos C-67/98 (Zenatti), apdos. 36-37, y C-316/07 (Markus Stoß), apdo. 104.Véase también la sentencia del Tribu-nal de la AELC en el asunto 3/06(Ladbrokes), apdo. 63.

86. Véase también la Comunicación de laComisión «Desarrollo de la dimen-sión europea en el deporte», COM(2011) 12, en la que se subraya la nece-sidad de tener en cuenta la financia-ción sostenible del deporte a la horade abordar la prestación de serviciosde juego en el mercado interior (pá-gina 9).

87. Las organizaciones o entidades res-ponsables de actividades benéficas ode interés general pueden estar auto-


ofrecer servicios de juego en línea a finde respaldar la «buena causa» recono-cida por la autoridad pertinente queconcede la licencia (p.ej., un comitéolímpico nacional, un organismo na-cional de carreras de caballos, unaasociación de ciegos, etc.);

2) recibe fondos directamente de unoperador de juego público (p.ej., unaentidad nacional de lotería) con arre-glo a un porcentaje fijado en la licenciao en la normativa que regula aloperador;

3) recibe fondos de un operador dejuego público indirectamente, a travésdel presupuesto del Estado, al que di-cho operador público ha contribuido;

4) recibe fondos de uno o variosoperadores de juego privados, es-tando esta aportación:

a) determinada por la licencia o nor-mativa, o

b) basada en contribuciones volun-tarias de los operadores;

5) recibe una contraprestación eco-nómica por la utilización de un acon-tecimiento que organiza y sobre elcual se hacen apuestas, aun cuando laorganización o entidad no esté impli-cada en la preparación de la actividadde juego propiamente dicha;

6) recibe fondos del presupuesto es-tatal, al que han contribuido operado-res de juego tanto públicos comoprivados.

Preguntas:

rizadas, en diversa medida, a celebrarun contrato con operadores privadosque proporcionan la plataforma dejuego y promocionan los servicios dejuego (los cuales gestionan total oparcialmente las operaciones y reci-ben una contraprestación económica).

235

¿Existen otros sistemas de canali-zación de los ingresos del juego ha-cia actividades de interés general anivel nacional o de la UE?

¿Existe algún mecanismo concreto,tal como un fondo, para redistribuirlos ingresos procedentes de los servi-cios de juego en línea públicos y pri-vados en beneficio de la sociedad?

¿Se reasignan fondos a la preven-ción y el tratamiento de la adicciónal juego?

La Comisión desea profundizar endos aspectos:

Posible existencia de un principio de re-torno de ingresos a los organizadores deacontecimientos

Los operadores en línea se valen deacontecimientos deportivos nacionalesy extranjeros para presentar a susclientes potenciales una atractiva se-lección de servicios de juego. Dichosacontecimientos pueden sacar prove-cho de esas actividades de juego, en lamedida en que estas generan un inte-rés adicional entre el público y posi-blemente aumentan también la visibi-lidad del acontecimiento en losmedios de comunicación. Existe unamplio consenso en cuanto a la conve-niencia de que una parte equitativa delos ingresos de la actividad de juegorevierta en los acontecimientos depor-tivos en los que se basa dichaactividad.

Si tomamos específicamente el casode las carreras de caballos, algunos Es-tados miembros otorgan una licenciaexclusiva para las apuestas hípicas auna organización o entidad a fin degarantizar que la recaudación obte-nida a través de dichas apuestas, unavez deducidas las ganancias, los gas-


tos de totalizador y los gastos de ex-plotación, se asigne a los deportes hí-picos y la reproducción y cría caballar.Si bien las estructuras nacionales va-rían, el apoyo a las carreras de caba-llos y al sector equino puede ser signi-ficativo, llegando a superar el 8 % deltotal de apuestas recaudadas en cier-tos países. Una característica especí-fica de las carreras de caballos, encomparación con otros deportes, esque atrae principalmente a jugadores.Así pues, su viabilidad dependerá, enmayor grado que en otros aconteci-mientos deportivos, de la reinversiónde una proporción suficiente de los in-gresos del juego en la actividad. Ade-más, en algunos Estados miembros, latradición de los deportes hípicos y dela reproducción y cría caballar, activi-dades todas ellas que reciben finan-ciación a través de esta canalizaciónde los ingresos del juego, desempeña,y seguirá desempeñando, un impor-tante papel económico en las zonas ru-rales y puede, por tanto, ir unida a losobjetivos de las políticas de desarrolloregional y cohesión territorial.

Otros deportes tienen fuentes de in-gresos más variadas, ya sea porquedespiertan mayor interés entre el pú-blico o porque se prestan menos a losjuegos de azar. Con todo, en los casosen que se ofrecen servicios de juegobasados en una competición deportivaorganizada, los Estados miembros hananalizado si los organizadores (orga-nizaciones deportivas, equipos, etc.)deberían tener la posibilidad de dis-frutar de una fuente adicional de in-gresos derivada de esa explotación desu imagen o sus acontecimientos de-portivos por los proveedores de servi-cios de juego. Dado que los servicios

236

de juego no serían viables sin la utili-zación de esos acontecimientos, sebusca un retorno equitativo por dichautilización. Algunos operadores pú-blicos que ofrecen servicios de apues-tas deportivas sobre deportes profe-sionales están, pues, obligados areinvertir parte de los ingresos en de-portes de base y coadyuvar así a lasmedidas de interés general orientadasa fomentar la participación en las acti-vidades deportivas en general. La Co-misión ha puesto en marcha en la UEun estudio sobre la financiación de losdeportes de base que permitirá, previ-siblemente, comprobar la importanciareal de las distintas fuentes de finan-ciación para dichos deportes, inclui-dos los ingresos procedentes de la or-ganización de servicios de juego88.

Finalmente, y debido a las activida-des delictivas, los acontecimientos de-portivos sobre los cuales pueden orga-nizarse apuestas corren un mayorriesgo de que se amañen los resulta-dos. Con objeto de que los servicios dejuego contribuyan a la inversión reali-zada por los organizadores de compe-ticiones deportivas, un Estado miem-bro (Francia) ha establecido underecho no exclusivo sobre las apues-tas deportivas, que se justifica antetodo por la necesidad de garantizarla integridad.

Preguntas:¿Qué proporción de ingresos pro-

cedentes de las apuestas deportivasen línea se reasigna al deporte a ni-vel nacional?

¿Disfrutan todas las disciplinas de-portivas de derechos de explotacióndel juego en línea de manera similar

88. COM (2011) 12, p. 9.


a las carreras de caballos y, de ser así,se explotan esos derechos?

¿Existen derechos de explotacióndel juego en línea que estén exclusi-vamente destinados a garantizar laintegridad?

El riesgo de «parasitismo» a través dela prestación de servicios de juego en línea

Dadas sus diferentes tradiciones na-cionales, culturales e históricas, los Es-tados miembros aplicarán sistemas yporcentajes de canalización de los in-gresos del juego distintos. Por ejem-plo, aquellos en los que las carreras ola cría de caballos no sean habitualesno necesitan, obviamente, ningún sis-tema de canalización de ingresos aesos efectos. Asimismo, algunos Esta-dos miembros optarán por financiarciertas actividades de interés generalexclusivamente mediante ingresos tri-butarios, en tanto que otros quizá de-seen recurrir también a la canalizaciónde ingresos del juego hacia eseobjetivo.

De ello se deriva que, si se ofrecenservicios de juego basados en aconte-cimientos que tienen lugar en otrosEstados miembros o si jugadores deun Estado miembro deciden apostardinero en servicios de juego prestadosdesde otro Estado miembro, la efi-ciencia de los sistemas nacionales decanalización de los ingresos del juegose verá directamente afectada. Estoserá tanto más cierto si los jugadoresse interesan exclusivamente por la ob-tención del mayor rendimiento. Sibien, estrictamente hablando, este pro-blema del «parasitismo» no se circuns-cribe a los servicios de juego en líneade carácter transfronterizo, dado que,en principio, los jugadores tienensiempre la posibilidad de cruzar mate-

237

rialmente las fronteras para acceder aservicios de juego, en la práctica losservicios de juego en línea forman unacategoría diferenciada, ya que ampli-fican considerablemente ese posibleefecto.

Dicho efecto puede verse atenuadoo, incluso, contrarrestado por el hechode que determinados jugadores utili-zan unos servicios de juego en parti-cular por estar estos vinculados a lafinanciación de actividades de interésgeneral. La razón para ello puede serque la vinculación con las actividadesde interés general reduce el estigmasocial asociado al juego o puede ser,incluso, la motivación primera parahacer uso de esos servicios de juego.Por ejemplo, atendiendo a las reduci-dísimas ganancias potenciales en cier-tos tipos de servicios de juego (p.ej.,loterías de escaso valor ofrecidas pororganismos de beneficencia), cabeconsiderar que muchos jugadores queparticipan en ellos prefieren apostaren esos juegos, en lugar de hacerlo enotros que ofrecen mayores gananciaspotenciales, ante todo porque estimanque ese dinero apostado irá a parar aactividades válidas de interés general.Estos tipos de jugadores pueden, in-cluso, verse atraídos por ofertas deesos servicios de juego en línea queprocedan de otros Estados miembrosy que estén más directamente vincula-das con actividades de interés generala las cuales deseen contribuir que lasofertas de servicios de juego en líneanacionales.

Preguntas:¿Hay datos que indiquen que el

riesgo de «parasitismo» transfronte-rizo antes mencionado, en relacióncon los servicios de juego en línea,


esté reduciendo los ingresos disponi-bles para actividades de interés gene-ral nacionales que dependen de la ca-nalización de los ingresos del juego?

¿Existen obligaciones de transpa-rencia que permitan a los jugadoresser informados de si los proveedoresde servicios de juego reinviertenparte de los ingresos en actividadesde interés general y en quéproporción?

2.4. Control del cumplimiento de lanormativa y aspectos conexos

Los consumidores pueden tener ac-ceso a un mercado transfronterizo noautorizado, bien por una tolerancia dehecho, bien por la ineficacia del con-trol del cumplimiento de las normas.Un control eficaz del cumplimiento esfundamental para que los Estadosmiembros puedan alcanzar los objeti-vos de interés general que están detrásde su política nacional de juego.

Autoridades responsables del juego enlos Estados miembros

Se recurre a distintos tipos de es-tructuras organizativas para la conce-sión de licencias, la regulación y la su-pervisión del juego en línea. Laindependencia y las atribuciones detales estructuras varían. Dentro de unmismo Estado miembro, distintas mo-dalidades de servicios de juego en lí-nea también pueden ser reguladas osupervisadas por órganos diferencia-dos (p.ej., los juegos promocionales,los juegos en medios de comunicacióny las apuestas con margen)89.

89. Las diversas autoridades que desem-peñan las funciones de regulación anivel nacional son las siguientes: i)ministerio sin servicio especializado;ii) servicio especializado dentro de unministerio; iii) servicio ministerial es-tablecido fuera del ministerio; iv) or-

238

Las actividades de las autoridadesresponsables del juego pueden cubrirun amplio espectro, incluyendo las si-guientes:

– expedición, suspensión y revoca-ción de licencias;

– funciones de control y supervi-sión, incluidos controles administrati-vos o financieros, inspecciones in situ,inspecciones técnicas (p.ej, del mate-rial o el equipo lógico) y supervisiónen línea de actividades;

– actuaciones coercitivas: incoacióne instrucción de procedimientos porinfracciones relativas a i) la prestaciónde servicios de juego ilícitos o no auto-rizados; y ii) comunicaciones comer-ciales sobre servicios u operadores dejuego (servicios de juego lícitos, asícomo ilícitos o no autorizados);

– asesoramiento y suministro de in-formación o apoyo a la Administra-ción, a los jugadores (el público) o alos operadores.

Preguntas:¿Existe un órgano regulador en su

país? ¿Cuáles son su consideraciónjurídica, sus competencias y su ám-bito de actuación en todo el sector deservicios de juego en línea, tal comose definen en este Libro Verde?

¿Existe un registro nacional deoperadores de juego con licencia? Sila respuesta es afirmativa, ¿tiene elpúblico acceso a él? ¿Quién es res-ponsable de mantenerlo actualizado?

Cooperación administrativaLa cooperación administrativa entre

ganismo/servicio de inspección bajocontrol ministerial; y v) organismo re-gulador independiente reconocidopor el Estado.


las autoridades reguladoras del EEEconsiste en la actualidad en medidaspuntuales de colaboración entre unnúmero limitado de Estados miem-bros. Las autoridades de regulación detoda Europa disponen de un foro es-pecífico en el que pueden reunirse, in-tercambiar puntos de vista y debatirsobre la política relativa al juego(GREF90). Entre las posibles formas decooperación administrativa cabe citarel intercambio de información sobre:

– los titulares de licencias (en parti-cular, condiciones de la licencia, cuali-dades profesionales del personal e in-tegridad de los operadores);

– operadores sin licencia y estafado-res (listas negras comunes);

– cuestiones de carácter técnico, porejemplo, normas técnicas nacionales,pruebas y certificación;

– buenas prácticas (incluidas cam-pañas públicas de prevención de ladelincuencia o los problemas de juego,y costes y efectos de tales campañas).

Pregunta:¿Con qué formas de cooperación

administrativa transfronteriza estáfamiliarizado en este ámbito y quéaspectos específicos engloba?

Mayor cooperación con otros in-teresados

Las autoridades responsables deljuego en los Estados miembros colabo-ran también posiblemente con otrosinteresados de la esfera deportiva na-cional o europea, o con operadores deapuestas públicos o privados, a fin dedesarrollar:

– programas educativos o campañasdirigidas a atletas (amateurs y profe-

90. http://www.gref.net/index.htm.

239

sionales), entrenadores, árbitros, per-sonas que trabajan en el sector de lascarreras de caballos o para operado-res, públicos o privados, de juego enlínea, etc.;

– sistemas de alerta rápida encami-nados a reforzar el control del cumpli-miento de la normativa para prevenirel amaño de resultados.

Pregunta:

¿Tiene conocimiento de la existen-cia de esa mayor cooperación, o deprogramas educativos o sistemas dealerta rápida que estén destinados areforzar la integridad en el deporte osensibilizar en mayor medida aotros interesados?

Bloqueo de pagos y regímenes de res-ponsabilidad de los PSI

Los servicios de juego en línea sonposibles gracias a los proveedores deservicios de pagos y comunicaciones(operadores de telecomunicaciones,canales de televisión y proveedores deservicios de la sociedad de la informa-ción). Hoy en día, para restringir losservicios de juego en línea transfronte-rizos y «no autorizados», se aplican alos citados proveedores de serviciosintermediarios los siguientes tipos demétodos:

Filtrado del sistema de nombres dedominio (DNS): la finalidad de unmecanismo de filtrado del DNS es im-pedir que clientes potenciales puedanjugar en sitios no autorizados previa-mente determinados o hacer que seanreorientados hacia otra dirección (sitioweb) sobre la base de una lista prede-finida de direcciones de Internet(nombres de dominio), p.ej., desde un


sitio «.com» hacia otro establecido enel territorio nacional pertinente91.

Bloqueo del Protocolo de Internet(IP). Todo aparato conectado a Inter-net tiene asignado un número únicoconocido como dirección IP, que in-cluye el nombre de anfitrión (host-name). El bloqueo del IP impide la co-nexión entre un servidor o sitio web yuna o varias direcciones IP.

Bloqueo de pagos, que puede ba-sarse en los códigos de categoría decomercio (Merchant Category Codes –MCC) de los operadores92. No obs-tante, la prohibición de procesar pagosvinculados a un determinado códigopuede bloquear transacciones comer-ciales lícitas que no sean pagos relati-vos a apuestas y premios.

91. La experiencia italiana parece indicarque cada semana se producen millo-nes de redireccionamientos.

92. El MCC correspondiente al juego es7995.

240

La eficacia de un sistema de blo-queo depende de la existencia de unalista predefinida y actualizada de ele-mentos que deben bloquearse, asícomo de programas informáticosadecuados.

Preguntas:

A nivel nacional, ¿se aplica algunode los métodos antes mencionados, ocualquier otro medio técnico, para li-mitar el acceso a servicios de juegoen línea o restringir los servicios depago? ¿Tiene conocimiento de algunainiciativa transfronteriza encaminadaa reforzar tales métodos? ¿Qué valo-ración le merece su eficacia en el ám-bito del juego en línea?

¿Qué opina de las ventajas relati-vas de los distintos métodos mencio-nados más arriba, así como de cual-quier otro medio técnico para limitarel acceso a servicios de juego o servi-cios de pago?

Ley 13/2011, de 27 mayo. Regulación del Juego

PREÁMBULOI

Desde la despenalización del juegoen el Real Decreto Ley 16/1977, de 25de febrero, por el que se regulan losAspectos Penales, Administrativos yFiscales de los Juegos de Suerte, En-vite o Azar y Apuestas, y debido fun-damentalmente a la irrupción de losnuevos servicios de comunicacioneselectrónicas y a la utilización de losservicios de juego interactivos a travésde Internet, ha cambiado de formasustancial, tanto en España como enotros países de su entorno, la concep-ción tradicional del juego.

Durante muchos años, el régimenjurídico del juego ha sufrido pocoscambios. Sin embargo, recientemente,como consecuencia de la citada irrup-ción de las apuestas y juegos a travésde Internet y al verse superados los lí-mites territoriales de las relaciones co-merciales tradicionales, la doctrina delTribunal de Justicia de la Unión Euro-pea ha señalado la necesidad de esta-blecer una oferta dimensionada dejuego.

En paralelo a este proceso de cam-bio, han aparecido nuevos operadoresen el mercado del juego para los quela normativa vigente no ofrece unarespuesta regulatoria adecuada.

La carencia de los instrumentos nor-mativos adecuados para dar respuesta

241

a los interrogantes creados ante lanueva situación del mercado, ha gene-rado en el sector del juego la necesi-dad de establecer nuevos mecanismosde regulación que ofrezcan seguridadjurídica a operadores y participantesen los diferentes juegos, sin olvidar laimprescindible protección de los me-nores de edad, de aquellas personasque hubieran solicitado voluntaria-mente la no participación, así como laprotección del orden público y la pre-vención de los fenómenos de blan-queo de capitales y financiación del te-rrorismo.

II

El avance en los servicios de comu-nicación y, como consecuencia de suaplicación a las actividades de juego,la desvinculación de este tipo de acti-vidades del territorio, ha traído con-sigo la necesidad de iniciar un nuevocamino en la regulación del sector deljuego asegurando mayor eficacia en elcumplimiento de los objetivos ineludi-bles de tutela y protección social delos menores y de los participantes enlos juegos, al tiempo que se pretendenalcanzar otras importantes finalidadescomo son la prevención de actividadesfraudulentas y de blanqueo de capita-les, y todo ello a través de una ofertadimensionada del juego, de una regu-lación de la práctica de aquellos jue-gos que puedan ser autorizados, asícomo del control público del sector.


Las aludidas finalidades, así comola necesidad de dotar al sector deljuego de una regulación adecuada, hatenido su reflejo en distintas iniciati-vas parlamentarias y en mandatos alGobierno como el establecido, en elámbito nacional, en la Disposiciónadicional vigésima de la Ley 56/2007,de 28 de diciembre, de Medidas deImpulso de la Sociedad de la Informa-ción y, en el ámbito comunitario, en laResolución del Parlamento Europeode 10 de marzo de 2009 sobre la inte-gridad de los juegos de azar en línea.

En definitiva, con el más absolutorespeto al marco competencial defi-nido por la Constitución y los Estatu-tos de Autonomía, resulta de todopunto insoslayable la necesidad dedotar de un nuevo marco jurídico a lasactividades de explotación y gestiónde juegos de ámbito estatal y, particu-larmente, a aquellos juegos que sepractican a través de medios electróni-cos, informáticos, telemáticos e inte-ractivos y en los que los medios pre-senciales tienen un carácter accesorio.

El desarrollo de un marco norma-tivo que responda a las necesidadesdel sector del juego ha de realizarsesin perjuicio del reconocimiento plenode las competencias en materia dejuego que los Estatutos de Autonomíaatribuyen a las respectivas Comunida-des entre las que se incluye, en algu-nos casos, la capacidad de éstas paracolaborar en el ejercicio de competen-cias estatales en relación con las activi-dades de juego. Esta circunstancia hahecho preciso el diseño de procedi-mientos y mecanismos asimétricosque faciliten la necesaria colaboracióny coordinación del Estado y las Comu-nidades Autónomas en el ejercicio de

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las competencias estatales en materiade juego.

IIIEn cumplimiento y desarrollo del

mandato previsto en la ya citada Dis-posición adicional vigésima de la Ley56/2007, de 28 de diciembre, de Medi-das de Impulso de la Sociedad de laInformación y a los efectos de contro-lar las actividades de juego de ámbitoestatal, especialmente si se realizan através de medios electrónicos, infor-máticos, telemáticos e interactivos, hasido necesario establecer un sistemade planificación y acceso al desarrollode la actividad, determinar las compe-tencias estatales en materia de regula-ción y control, y definir un régimen deinfracciones y sanciones que garanticela efectividad del marco regulatorio.

Estos objetivos constituyen, en con-secuencia, una de las finalidades esen-ciales de esta Ley que ha de ser lanorma sectorial de referencia en mate-ria de explotación de juegos a travésde medios electrónicos, informáticos,telemáticos e interactivos en el ámbitoestatal, procurando, al mismo tiempo,la coordinación o integración de la re-gulación que ahora se aprueba con elmarco normativo general de la activi-dad de juego en nuestro país y conotras normas sectoriales sobre las queesta Ley pueda tener incidencia, talescomo, a título de ejemplo, la Ley 34/1988, de 11 de noviembre, General dePublicidad, la Ley Orgánica 15/1999,de 13 de diciembre, de Protección deDatos de Carácter Personal y demásnormativa complementaria y la Ley34/2002, de 11 de julio, de Serviciosde la Sociedad de la Información y deComercio Electrónico.

Esta Ley, sobre la base de la existen-

LEY 13/2011, DE 27 MAYO. REGULACIÓN DEL JUEGO

cia de una oferta dimensionada, pre-tende regular la forma de acceder a laexplotación de las actividades dejuego de ámbito nacional, permitiendoasimismo la apertura del sector a unapluralidad de operadores de juego. Setrata, no obstante, de una apertura delsector que debe ser controlada al ob-jeto de garantizar la tutela de todos losintereses involucrados y preservar elorden público con pleno respeto a losprincipios inspiradores del DerechoComunitario.

El gran volumen de juego asociadoa las loterías, así como la posibilidadde que el carácter de documentos depago al portador de sus boletos y bi-lletes pueda ser empleado como ins-trumento de blanqueo de capitales, re-quiere una reserva de esta actividad adeterminados operadores, públicos oprivados, que han de quedar sujetos aun estricto control público, asegurán-dose de este modo la protección de losintereses del Estado contra los riesgosde fraude y criminalidad, evitandoasimismo los efectos perniciosos deljuego sobre los consumidores.

En este sentido, se hace plenamentenecesario mantener la reserva en ex-clusiva de la actividad del juego de lo-terías de ámbito estatal a favor de laSociedad Estatal Loterías y Apuestasdel Estado y de la Organización Na-cional de Ciegos Españoles (ONCE),como operadores de juego que vienenexplotando de forma controlada hastala fecha estas loterías.

La Sociedad Estatal Loterías yApuestas del Estado continuará some-tida a un régimen de control públicode su actividad dado el gran volumende juego gestionado por esta y su ex-tensa red comercial, de gran raigam-

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bre en la sociedad española desdehace más de 250 años. Por otra parte,la Organización Nacional de CiegosEspañoles (ONCE), que desde 1938 seha consolidado en España como unainstitución social singular en el obje-tivo de atención a las personas condiscapacidad, seguirá manteniendo susingularidad jurídica en materia dejuego en las actividades sujetas a re-serva, tal y como se establece en lasDisposiciones adicionales primera, se-gunda y tercera de esta Ley.

Con esta finalidad, se encomiendaal Ministerio de Economía y Hacienday a la Comisión Nacional del Juego, elestablecimiento de los procedimientosde autorizaciones y la adopción deaquellas medidas que permitan el se-guimiento y control de los operadoresque realicen actividades de juego suje-tas a reserva en virtud de esta Ley ydel control del cumplimiento, porparte de éstos, de las condiciones quese establezcan, en especial, en relacióncon la protección del orden público yla prevención del blanqueo de capita-les y la financiación del terrorismo.

IV

Desde el máximo respeto a las com-petencias de las Comunidades Autó-nomas, esta Ley se fundamenta en losnúmeros 6, 11, 13, 14 y 21 del apartadoprimero del artículo 149 de la Consti-tución Española y en la reiterada doc-trina del Tribunal Constitucional, ma-nifestada en numerosas sentencias,entre las que cabe destacar, la número163/1994, de 26 de mayo, que declarala existencia de una competencia esta-tal en materia de juego que ha de serejercida por el Estado en nombre delinterés general, sin perjuicio de lascompetencias que en materia de juego


tienen reconocidas las ComunidadesAutónomas en sus respectivos Estatu-tos de Autonomía.

La regulación de los juegos de ám-bito estatal se ha plasmado de confor-midad con el mandato recogido en elapartado sexto de la Disposición adi-cional vigésima de la Ley 56/2007, de28 de diciembre, de Medidas de Im-pulso de la Sociedad de la Informa-ción. Las competencias estatales enmateria de juego han de ser entendi-das, no obstante, sin perjuicio del re-conocimiento pleno de las competen-cias que, en esta materia atribuyen losEstatutos de Autonomía a las respecti-vas Comunidades Autónomas, lo queha hecho preciso el diseño de procedi-mientos y mecanismos de coordina-ción entre el Estado y las Comunida-des Autónomas. A estos efectos, secrea el Consejo de Políticas del Juego,como órgano colegiado que asegurarála participación de las ComunidadesAutónomas en la fijación de los princi-pios de la normativa de los juegos yde las medidas de protección a los me-nores y personas dependientes. Entodo caso, a través del Consejo de Po-líticas del Juego se coordinará la ac-tuación del Estado y ComunidadesAutónomas en materia de otorga-miento de licencias.

Esta Ley establece la regulación delas actividades de juego que se reali-zan a través de canales electrónicos,informáticos, telemáticos e interacti-vos y en las que los medios presencia-les deberán tener un carácter acceso-rio, salvo las actividades presencialesde juego sujetas a reserva desarrolla-das por las entidades designadas porla ley que, por su naturaleza, son ex-clusivamente de competencia estatal.

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Con la finalidad de respetar íntegra-mente las competencias de las Comu-nidades Autónomas sobre el juegopresencial, esta Ley introduce la obli-gación de que las Comunidades Autó-nomas emitan preceptivamente un in-forme sobre las solicitudes de títuloshabilitantes que puedan afectar a suterritorio. La concesión de cualquiertítulo habilitante exigirá, para la insta-lación o apertura de locales presencia-les abiertos al público o de equiposque permitan la participación de losjuegos, autorización administrativa dela Comunidad Autónoma, que se otor-gará de acuerdo con las políticas pro-pias de dimensionamiento de juego decada una de ellas.

V

La presente Ley se divide en sietetítulos, con cuarenta y nueve artículos,seis disposiciones adicionales, nuevedisposiciones transitorias, una dispo-sición derogatoria y once disposicio-nes finales.

En el Título I, «Objeto y ámbito deaplicación», se regula el objeto y ám-bito de aplicación de la Ley, tantodesde una perspectiva objetiva (activi-dad regulada) como territorial (ámbitode la actividad). De esta forma, el al-cance de esta norma se extiende a todaactividad de organización, explotacióny desarrollo de actividades de juegode ámbito estatal realizadas a travésde medios electrónicos, informáticos,telemáticos e interactivos, en la quelos medios presenciales tienen carácteraccesorio, así como a la actividad pu-blicitaria conectada con la misma,siempre que tales actividades se diri-jan a todo el territorio del Estado,adoptando el criterio de distribucióncompetencial establecido en otras nor-


mas sectoriales como la Ley 34/2002,de 11 de julio, de Servicios de la Socie-dad de Información y de comercioelectrónico. Asimismo, se incorporanlas diferentes definiciones de juegos,incluidos los de carácter esporádico, yse establece la reserva y el régimen decontrol de la actividad de loterías.

En el Título II, «Disposiciones Gene-rales», se recogen los requisitos de losjuegos, así como las prohibiciones ob-jetivas y subjetivas a las actividadesobjeto de regulación, previéndose lacreación o adecuación de los instru-mentos administrativos necesariospara garantizar el cumplimiento de lasprohibiciones subjetivas. Igualmente,se regula la publicidad del juego alamparo de las competencias del Es-tado previstas en el número 6 delapartado primero del artículo 149 dela Constitución Española, singular-mente en lo que se refiere a la protec-ción de la juventud y de la infancia,garantizada en el apartado cuarto delartículo 20 de la Constitución Espa-ñola. Además, se recogen los princi-pios y prácticas a adoptar con objetode proteger el orden público, garanti-zando la integridad del juego, asícomo previniendo y mitigando laadicción al juego y los efectos nocivosque pudiere provocar, optimizando si-multáneamente los beneficios para lasociedad.

En el Título III, «Títulos Habilitan-tes», se establecen las característicasde las diferentes clases de títulos habi-litantes, licencias y autorizaciones, y elrégimen de autorización aplicable alos operadores como explotadores dejuegos, previendo un procedimientode otorgamiento respetuoso con los

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principios generales del Derecho Co-munitario.

En el Título IV, «Control de la activi-dad», se establecen los requisitos téc-nicos mínimos, susceptibles de mayorconcreción mediante un posterior de-sarrollo reglamentario específico, quedeberán cumplir los equipos y siste-mas técnicos que sirvan como soportede la actividad de juegos autorizadosy que habrán de garantizar que se im-pida a los menores e incapacitados ya las personas que, bien por voluntadpropia, bien por resolución judicial, lotuvieran prohibido, el acceso a los jue-gos desarrollados a través de mediostelemáticos e interactivos.

En el Título V, «La Administracióndel Juego», se establecen las compe-tencias que corresponden al Ministe-rio de Economía y Hacienda en mate-ria de juego. Se crea un órganoregulador, la Comisión Nacional delJuego, al que se le atribuyen todas lascompetencias necesarias para velar yasegurar la integridad, seguridad,fiabilidad y transparencia de las ope-raciones de juego, así como el cumpli-miento de la normativa vigente y delas condiciones establecidas para suexplotación. Además, este órgano re-gulador único canalizará la demandadimensionando la oferta de activida-des de juego, evitando la explotaciónde las actividades de juego con finesfraudulentos y estableciendo el marcoapropiado para proteger a los meno-res y prevenir el desarrollo de fenóme-nos de dependencia. Por último, se es-tablece el Consejo de Políticas delJuego como el órgano de participaciónde las Comunidades Autónomas.

En el Título VI, «Régimen Sanciona-dor», se establece el régimen de infrac-


ciones y sanciones en relación con lasactividades objeto de esta Ley, asícomo el procedimiento sancionador,incluyendo previsiones para poder ac-tuar contra el juego no autorizado pormedio del bloqueo de la actividad quepueda realizarse a través de medioselectrónicos, informáticos, telemáticose interactivos.

Y finalmente, en el Título VII, «Régi-men Fiscal», se determina, de acuerdocon las previsiones establecidas en laDisposición adicional vigésima de laLey 56/2007, de 28 de diciembre, deMedidas de Impulso de la Sociedadde la Información, el régimen imposi-tivo aplicable al desarrollo de las acti-vidades de juego reguladas en estaLey, sin perjuicio del mantenimientode lo establecido en los artículos 36 ysiguientes del Decreto 3059/1966, de 1diciembre, por el que se aprueba elTexto Refundido de Tasas Fiscales y enel Real Decreto-Ley 16/1977, de 25 defebrero, por el que se regulan los As-pectos Penales, Administrativos y Fis-cales de los Juegos de Suerte, Envite oAzar y Apuestas, que continuarán envigor en lo que se refiere al gravamencedido en su ámbito competencial.

Este nuevo impuesto, en el ámbitoestatal, grava las operaciones dejuego, así como a las combinacionesaleatorias con fines publicitarios opromocionales, aunque no sean estric-tamente juego.

Además de lo anterior, se regula laparticipación de las Comunidades Au-tónomas en el nuevo impuesto deljuego mediante la cesión de la recau-dación obtenida por el gravamen co-rrespondiente a los ingresos por eljuego de los residentes en cada Comu-nidad, reservándose el Estado lo re-

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caudado por cuenta de los jugadoresno residentes en España y por lo quecorresponda a las apuestas mutuas de-portivas estatales y las apuestas mu-tuas hípicas estatales.

El nuevo impuesto, como se ha di-cho, no afecta a las tasas vigentes so-bre el juego, siendo compatible con lasmismas, que siguen siendo graváme-nes cedidos a las Comunidades Autó-nomas en su totalidad.

Por último, se establece una tasafiscal sobre las actividades y serviciosprestados a los operadores por la Co-misión Nacional del Juego.

VIEsta Ley ha sido sometida al proce-

dimiento de información en materiade normas y reglamentaciones técni-cas y de reglamentos relativos a losservicios de la sociedad de la informa-ción, regulado en el Real Decreto1337/1999, de 31 de julio, a los efectosde dar cumplimiento a lo dispuesto enla Directiva 98/34/CE del ParlamentoEuropeo y del Consejo, de 22 de juniode 1998, modificada por la Directiva98/48/CE del Parlamento Europeo ydel Consejo, de 20 de julio de 1998.

TÍTULO PRIMEROObjeto y ámbito de aplicación

Artículo 1. Objeto.El objeto de esta Ley es la regula-

ción de la actividad de juego, en susdistintas modalidades, que se desarro-lle con ámbito estatal con el fin de ga-rantizar la protección del orden pú-blico, luchar contra el fraude, prevenirlas conductas adictivas, proteger losderechos de los menores y salvaguar-dar los derechos de los participantesen los juegos, sin perjuicio de lo esta-


blecido en los Estatutos deAutonomía.

La Ley regula, en particular, la ac-tividad de juego a que se refiere elpárrafo anterior cuando se realice através de canales electrónicos, infor-máticos, telemáticos e interactivos, enla que los medios presenciales debe-rán tener un carácter accesorio, asícomo los juegos desarrollados por lasentidades designadas por esta Leypara la realización de actividades suje-tas a reserva, con independencia delcanal de comercialización de aquéllos.

Artículo 2. Ámbito de aplicación.

1. Dentro del objeto definido en elartículo anterior, se incluyen en el ám-bito de aplicación de esta Ley las si-guientes actividades de juego cuandola actividad desarrollada tenga ám-bito estatal:

a) Las actividades de juego de lote-rías, apuestas y otras cualesquiera, enlas que se arriesguen cantidades de di-nero u objetos económicamente eva-luables en cualquier forma, sobre re-sultados futuros e inciertos, y quepermitan su transferencia entre losparticipantes, con independencia deque predomine en ellos el grado dedestreza de los jugadores o sean exclu-siva o fundamentalmente de suerte,envite o azar.

b) Las rifas y concursos, en los quela participación se realiza medianteuna contraprestación económica.

c) Los juegos de carácter ocasional,que se diferencian del resto de los jue-gos previstos en los apartados anterio-res por su carácter esporádico.

d) Las actividades de juego trans-fronterizas, esto es, las realizadas por

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las personas físicas o jurídicas radica-das fuera de España que organicen uofrezcan actividades de juegos a resi-dentes en España.

Se incluyen asimismo en el ámbitode aplicación de esta Ley las activida-des de publicidad, promoción y patro-cinio relativas a las actividades dejuego relacionadas en el presenteapartado.

2. Quedan excluidos del ámbito deaplicación de esta Ley:

a) Los juegos o competiciones depuro ocio, pasatiempo o recreo queconstituyan usos sociales y se desarro-llen en el ámbito estatal, siempre queéstas no produzcan transferencias eco-nómicamente evaluables, salvo el pre-cio por la utilización de los mediosprecisos para su desarrollo y cuandoéste no constituya en medida algunabeneficio económico para el promotoro los operadores.

b) Las actividades de juego realiza-das a través de medios electrónicos,informáticos, telemáticos o interacti-vos cuyo ámbito no sea estatal.

c) Las combinaciones aleatorias confines publicitarios o promocionales,sin perjuicio de lo establecido en el Tí-tulo VII de esta Ley.

Artículo 3. Definiciones.A efectos de esta Ley, los términos

que en ella se emplean tendrán el sen-tido que se establece en el presenteartículo.

a) Juego. Se entiende por juego todaactividad en la que se arriesguen can-tidades de dinero u objetos económi-camente evaluables en cualquierforma sobre resultados futuros e in-ciertos, dependientes en alguna me-


dida del azar, y que permitan su trans-ferencia entre los participantes, conindependencia de que predomine enellos el grado de destreza de los juga-dores o sean exclusiva o fundamental-mente de suerte, envite o azar. Lospremios podrán ser en metálico o es-pecie dependiendo de la modalidadde juego.

b) Loterías. Se entiende por loteríaslas actividades de juego en las que seotorgan premios en los casos en que elnúmero o combinación de números osignos, expresados en el billete, boletoo su equivalente electrónico, coincidenen todo o en parte con el determinadomediante un sorteo o evento cele-brado en una fecha previamente de-terminada o en un programa previo,en el caso de las instantáneas o presor-teadas. Las loterías se comercializaránen billetes, boletos o cualquier otraforma de participación cuyo soportesea material, informático, telemático,telefónico o interactivo.

c) Apuestas. Se entiende porapuesta, cualquiera que sea su moda-lidad, aquella actividad de juego en laque se arriesgan cantidades de dinerosobre los resultados de un aconteci-miento previamente determinadocuyo desenlace es incierto y ajeno a losparticipantes, determinándose lacuantía del premio que se otorga enfunción de las cantidades arriesgadasu otros factores fijados previamente enla regulación de la concreta modali-dad de apuesta.

En función del acontecimiento sobrecuyo resultado se realiza la apuesta,ésta puede ser:

1. Apuesta deportiva: es el con-curso de pronósticos sobre el resul-tado de uno o varios eventos deporti-

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vos, incluidos en los programaspreviamente establecidos por la enti-dad organizadora, o sobre hechos oactividades deportivas que formenparte o se desarrollen en el marco detales eventos o competiciones por eloperador de juego.

2. Apuesta hípica: es el concurso depronósticos sobre el resultado de unao varias carreras de caballos incluidasen los programas previamente estable-cidos por la entidad organizadora.

3. Otras apuestas: es el concurso depronósticos sobre el resultado de unoo varios eventos distintos de los ante-riores incluidos en los programas pre-viamente establecidos por el operadorde juego.

Según la organización y distribu-ción de las sumas apostadas, laapuesta puede ser:

1. Apuesta mutua: es aquella en laque un porcentaje de la suma de lascantidades apostadas se distribuye en-tre aquellos apostantes que hubieranacertado el resultado a que se refierala apuesta.

2. Apuesta de contrapartida: esaquella en la que el apostante apuestacontra un operador de juego, siendo elpremio a obtener el resultante de mul-tiplicar el importe de los pronósticosganadores por el coeficiente que eloperador haya validado previamentepara los mismos.

3. Apuesta cruzada: es aquella enque un operador actúa como interme-diario y garante de las cantidadesapostadas entre terceros, detrayendolas cantidades o porcentajes que pre-viamente el operador hubiera fijado.

d) Rifas. Se entiende por rifa aquellamodalidad de juego consistente en la


adjudicación de uno o varios premiosmediante la celebración de un sorteoo selección por azar, entre los adqui-rientes de billetes, papeletas u otrosdocumentos o soportes de participa-ción, diferenciados entre si, ya sean decarácter material, informático, telemá-tico o interactivo, en una fecha previa-mente determinada, y siempre quepara participar sea preciso realizaruna aportación económica. El objetode la rifa puede ser un bien mueble,inmueble, semoviente o derechos liga-dos a los mismos, siempre que no seanpremios dinerarios.

e) Concursos. Se entiende por con-cursos aquella modalidad de juego enla que su oferta, desarrollo y resolu-ción se desarrolla por un medio de co-municación ya sea de televisión, radio,Internet u otro, siempre que la activi-dad de juego esté conexa o subordi-nada a la actividad principal. En estamodalidad de juego para tener dere-cho a la obtención de un premio, enmetálico o en especie, la participaciónse realiza, bien directamente medianteun desembolso económico, o bien me-diante llamadas telefónicas, envío demensajes de texto o cualquier otroprocedimiento electrónico, informá-tico o telemático, en el que exista unatarificación adicional, siendo indife-rente el hecho de que en la adjudica-ción de los premios intervenga, no so-lamente el azar, sino también lasuperación de pruebas de competicióno de conocimiento o destreza.

A los efectos de la presente defini-ción, no se entenderán por concursoaquellos programas en los que aunexistiendo premio el concursante norealice ningún tipo de desembolsoeconómico para participar, ya sea di-

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rectamente o por medio de llamadastelefónicas, envío de mensajes de textoo cualquier otro procedimiento elec-trónico, informático o telemático, en elque exista una tarificación adicional.

f) Otros juegos. Son todos aquellosjuegos que no tienen cabida en las de-finiciones anteriores, como por ejem-plo el póquer o la ruleta, en los queexista un componente de aleatoriedado azar y en los que se arriesguen canti-dades de dinero u objetos económica-mente evaluables.

g) Juegos a través de medios pre-senciales. Son aquellos en los que lasapuestas, pronósticos o combinacionesdeben formularse en un estableci-miento de un operador de juego a tra-vés de un terminal en línea, bien me-diante la presentación de un boleto,octavilla o un documento establecidoal efecto en el que se hayan consig-nado los pronósticos, combinaciones oapuestas, bien tecleando los mismosen el terminal correspondiente, o bienmediante su solicitud automática alterminal, basada en el azar. Cual-quiera de las fórmulas antes citadasserán transmitidas a un sistema cen-tral y, a continuación, el terminal ex-pedirá uno o varios resguardos en losque constarán, al menos, los siguien-tes datos: tipo de juego y detalle de laforma en la que el participante puedeacceder u obtener las normas o basesdel mismo, pronósticos efectuados, fe-cha de la jornada, evento o período enel que participa, número de apuestas ocombinaciones jugadas y números decontrol. Además del resguardo o res-guardos referidos, existirá un res-guardo único expedido por el termi-nal ubicado en el punto de ventaautorizado de que se trate, en el que


constarán, al menos, los datos antes ci-tados, y que constituye el único ins-trumento válido para solicitar el pagode premios y la única prueba de parti-cipación en los concursos.

h) Juego por medios electrónicos,informáticos, telemáticos e interacti-vos. Son aquellos en los que se empleacualquier mecanismo, instalación,equipo o sistema que permita produ-cir, almacenar o transmitir documen-tos, datos e informaciones, incluyendocualesquiera redes de comunicaciónabiertas o restringidas como televi-sión, Internet, telefonía fija y móvil ocualesquiera otras, o comunicación in-teractiva, ya sea ésta en tiempo real oen diferido.

i) Combinaciones aleatorias con fi-nes publicitarios o promocionales. Seentienden por tales aquellos sorteosque, con finalidad exclusivamente pu-blicitaria o de promoción de un pro-ducto o servicio, y teniendo comoúnica contraprestación el consumo delproducto o servicio, sin sobreprecio nitarificación adicional alguna, ofrecenpremios en metálico, especie o servi-cios, exigiendo, en su caso, la condi-ción de cliente de la entidad objeto dela publicidad o promoción.

Artículo 4. Loterías.1. Las loterías de ámbito estatal

quedarán reservadas a los operadoresdesignados por la Ley.

2. Corresponde al titular del Minis-terio de Economía y Hacienda la auto-rización para la comercialización deloterías de ámbito estatal. La autoriza-ción fijará las condiciones de gestiónde los juegos en:

a) El porcentaje mínimo y máximodestinado a premios.

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b) Las condiciones y requisitos parala celebración de sorteos, cuando pro-cedan y la fijación del número de losmismos.

c) Los derechos de los participantesy los procedimientos de reclamación.

d) Las condiciones en las que po-drán realizar actividades de publici-dad y patrocinio de las actividades au-torizadas.

e) Las medidas de protección a losmenores, personas dependientes ypara la prevención del fraude y delblanqueo de capitales y de la finan-ciación del terrorismo en los términosde lo dispuesto en la Ley 10/2010, de28 de abril.

3. En la explotación y comercializa-ción de las loterías, los operadores au-torizados cooperarán con el Estado enla erradicación de los juegos ilegales,en la persecución del fraude y la cri-minalidad y en la evitación de losefectos perniciosos de los juegos.

4. Los operadores autorizados, sinperjuicio del cumplimiento de las obli-gaciones a las que se refiere el artículo8 de esta Ley, notificarán a la Comi-sión Nacional del Juego un Plan deMedidas en el que se concreten loscompromisos adicionales adquiridospor el operador en la gestión respon-sable del juego, la participación en lareparación de los efectos negativos delmismo y la contribución del operadorautorizado a planes, proyectos o ac-tuaciones en beneficio de la sociedad.

TÍTULO IIDisposiciones generales

Artículo 5. Regulación de los juegos.1. El Ministerio de Economía y Ha-


cienda establecerá, por Orden Ministe-rial, la reglamentación básica para eldesarrollo de cada juego o, en el casode juegos esporádicos, las bases gene-rales para la aprobación de su prácticao desarrollo.

2. El establecimiento de requisitospara el desarrollo de los juegos o sumodificación, se entenderá, según co-rresponda, como autorización de nue-vas modalidades de juegos o comomodificación de las existentes.

3. Cualquier modalidad de juegono regulada se considerará prohibida.

4. La regulación o las bases preve-rán, dependiendo de la naturaleza deljuego, los requisitos para evitar su ac-ceso a los menores e incapacitados eimpedir la utilización de imágenes,mensajes u objetos que puedan vulne-rar, directa o indirectamente, la digni-dad de las personas y los derechos ylibertades fundamentales, así comocualquier forma posible de discrimi-nación racial o sexual, de incitación ala violencia o de realización de activi-dades delictivas.

Artículo 6. Prohibiciones objetivas ysubjetivas.

1. Queda prohibida toda actividadrelacionada con la organización, ex-plotación y desarrollo de los juegosobjeto de esta Ley que, por su natura-leza o por razón del objeto sobre elque versen:

a) Atenten contra la dignidad de laspersonas, el derecho al honor, a la inti-midad personal y familiar y a la pro-pia imagen, contra los derechos de lajuventud y de la infancia o contracualquier derecho o libertad recono-cido constitucionalmente.

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b) Se fundamenten en la comisiónde delitos, faltas o infracciones admi-nistrativas.

c) Recaigan sobre eventos prohibi-dos por la legislación vigente.

2. Desde un punto de vista subje-tivo, se prohíbe la participación en losjuegos objeto de esta Ley a:

a) Los menores de edad y los inca-pacitados legalmente o por resoluciónjudicial, de acuerdo con lo que esta-blezca la normativa civil.

b) Las personas que voluntaria-mente hubieren solicitado que les seaprohibido el acceso al juego o que lotengan prohibido por resolución judi-cial firme.

c) Los accionistas, propietarios, par-tícipes o titulares significativos deloperador de juego, su personal direc-tivo y empleados directamente invo-lucrados en el desarrollo de los juegos,así como sus cónyuges o personas conlas que convivan, ascendientes y des-cendientes en primer grado, en losjuegos que gestionen o exploten aqué-llos, con independencia de que la par-ticipación en los juegos, por parte decualquiera de los anteriores, se pro-duzca de manera directa o indirecta, através de terceras personas físicas ojurídicas.

d) Los deportistas, entrenadores uotros participantes directos en el acon-tecimiento o actividad deportiva sobrela que se realiza la apuesta.

e) Los directivos de las entidadesdeportivas participantes u organiza-doras respecto del acontecimiento oactividad deportiva sobre la que serealiza la apuesta.

f) Los jueces o árbitros que ejerzansus funciones en el acontecimiento o


actividad deportiva sobre la que serealiza la apuesta, así como las perso-nas que resuelvan los recursos contralas decisiones de aquellos.

g) El Presidente, los consejeros y di-rectores de la Comisión Nacional delJuego, así como a sus cónyuges o per-sonas con las que convivan, ascen-dientes y descendientes en primergrado y a todo el personal de la Comi-sión Nacional del Juego que tenganatribuidas funciones de inspección ycontrol en materia de juego.

h) Cualesquiera otras personas queuna norma pueda establecer.

3. Con el fin de garantizar la efecti-vidad de las anteriores prohibicionessubjetivas, la Comisión Nacional delJuego establecerá las medidas que, deacuerdo con la naturaleza del juego ypotencial perjuicio para el partici-pante, puedan exigirse a los operado-res para la efectividad de las mismas.Asimismo, creará el Registro Generalde Interdicciones de Acceso al Juego yel Registro de Personas Vinculadas aOperadores de Juego, ambos de ám-bito estatal.

Artículo 7. Publicidad, patrocinio y pro-moción de las actividades de juego.1. De conformidad con la Ley 34/

1988, de 11 de noviembre, General dePublicidad, queda prohibida la publi-cidad, patrocinio o promoción, bajocualquier forma, de los juegos desuerte, envite o azar y la publicidad opromoción de los operadores dejuego, cuando se carezca de la corres-pondiente autorización para la reali-zación de publicidad contenida en eltítulo habilitante.

El operador de juego deberá contarcon el correspondiente título habili-

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tante en el que se le autorice para eldesarrollo de actividades de juego através de programas emitidos en me-dios audiovisuales o publicados enmedios de comunicación o páginasweb, incluidas aquellas actividades dejuego en las que el medio para accedera un premio consista en la utilizaciónde servicios de tarificación adicionalprestados a través de llamadas telefó-nicas o basadas en el envío demensajes.

2. Reglamentariamente se estable-cerán las condiciones que se incluiránen los respectivos títulos habilitantesde la autorización de la actividad pu-blicitaria y sus límites y, en particular,respecto a:

a) El envío de comunicaciones pu-blicitarias o promocionales por correoelectrónico o por cualquier otro mediode comunicación electrónica equiva-lente, que sólo será posible si ha sidopreviamente autorizado por su desti-natario, de acuerdo con lo previsto enel apartado primero del artículo 21 dela Ley 34/2002, de 11 de julio, de Ser-vicios de la Sociedad de la Informa-ción y de Comercio Electrónico.

b) La inclusión de anuncios u otrasmodalidades publicitarias de los jue-gos en medios de comunicación yotros soportes publicitarios.

c) La actividad de patrocinio enacontecimientos deportivos que seanobjeto de apuestas.

d) La inserción de carteles publicita-rios de actividades de juego en los lu-gares en que se celebren acontecimien-tos cuyos resultados sean objeto deapuestas o loterías.

e) El desarrollo de los concursos te-levisivos y las obligaciones de infor-


mación sobre los requisitos esencialesdel juego.

f) Cualesquiera otras que se esta-blezcan reglamentariamente.

3. Cualquier entidad, agencia depublicidad, prestador de servicios decomunicación audiovisual o electró-nica, medio de comunicación o servi-cio de la sociedad de la informaciónque difunda la publicidad y promo-ción directa o indirecta de juegos o desus operadores, deberá constatar quequien solicite la inserción de los anun-cios o reclamos publicitarios disponedel correspondiente título habilitanteexpedido por la Comisión Nacionaldel Juego y que éste le autoriza para larealización de la publicidad solicitada,absteniéndose de su práctica si care-ciera de aquél. La Comisión Nacionaldel Juego, a través de su página web,mantendrá actualizada y accesible lainformación sobre los operadores ha-bilitados.

4. La Comisión Nacional del Juegoen el ejercicio de la potestad adminis-trativa de requerir el cese de la publi-cidad de las actividades de juego, sedirigirá a la entidad, agencia de publi-cidad, prestador de servicios de comu-nicación audiovisual o electrónica,medio de comunicación o servicio dela sociedad de la información corres-pondiente, indicándole motivada-mente la infracción de la normativaaplicable.

La entidad, agencia de publicidad,prestador de servicios de comunica-ción audiovisual o electrónica, mediode comunicación o servicio de la so-ciedad de la información deberá, enlos dos días naturales siguientes a surecepción, comunicar el cumplimientodel requerimiento. En caso de que el

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mensaje publicitario cuente con un in-forme de consulta previa positivo emi-tido por un sistema de autorregula-ción publicitaria con el que laComisión Nacional del Juego tenga unconvenio de colaboración de los pre-vistos en el apartado 5 del artículo 24de esta Ley, se entenderá que se actuóde buena fe si se hubiese sujetado adicho informe de consulta previa posi-tivo, para el supuesto de actuación ad-ministrativa realizada en el marco deun expediente sancionador.

Artículo 8. La protección de los consumi-dores y políticas de juego responsable.1. Las políticas de juego responsa-

ble suponen que el ejercicio de las acti-vidades de juego se abordará desdeuna política integral de responsabili-dad social corporativa que contempleel juego como un fenómeno complejodonde se han de combinar accionespreventivas, de sensibilización, inter-vención y de control, así como de re-paración de los efectos negativosproducidos.

Las acciones preventivas se dirigi-rán a la sensibilización, información ydifusión de las buenas prácticas deljuego, así como de los posibles efectosque una práctica no adecuada deljuego puede producir.

Los operadores de juego deberánelaborar un plan de medidas en rela-ción con la mitigación de los posiblesefectos perjudiciales que pueda pro-ducir el juego sobre las personas e in-corporarán las reglas básicas de polí-tica del juego responsable. Por lo quese refiere a la protección de los con-sumidores:

a) Prestar la debida atención a losgrupos en riesgo.


b) Proporcionar al público la infor-mación necesaria para que pueda ha-cer una selección consciente de sus ac-tividades de juego, promocionandoactitudes de juego moderado, no com-pulsivo y responsable.

c) Informar de acuerdo con la natu-raleza y medios utilizados en cadajuego de la prohibición de participar alos menores de edad o a las personasincluidas en el Registro General de In-terdicciones de Acceso al Juego o enel Registro de Personas Vinculadas aOperadores de Juego.

2. Los operadores no podrán conce-der préstamos ni cualquier otra moda-lidad de crédito o asistencia financieraa los participantes.

TÍTULO IIITítulos habilitantes

Artículo 9. Sometimiento de la activi-dad del juego a la previa obtención detítulo habilitante.1. El ejercicio de las actividades no

reservadas que son objeto de esta Leyqueda sometido a la previa obtencióndel correspondiente título habilitante,en los términos previstos en los artícu-los siguientes. De conformidad conesta Ley son títulos habilitantes las li-cencias y autorizaciones de activida-des de juego.

Las Comunidades Autónomas emi-tirán informe preceptivo sobre las soli-citudes de títulos habilitantes formu-ladas ante la Comisión Nacional delJuego que puedan afectar a su territo-rio. A estos efectos, se considerará quelas actividades de juego afectan a unaComunidad Autónoma, cuando losoperadores de juego tengan en lamisma su residencia, domicilio social

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o, en caso de no coincidir con éstos, ellugar en que esté efectivamente cen-tralizada la gestión administrativa y ladirección de sus negocios.

La instalación o apertura de localespresenciales abiertos al público o deequipos que permitan la participaciónen los juegos exigirá, en todo caso, au-torización administrativa de la Comu-nidad Autónoma cuya legislación asílo requiera. Estas autorizaciones se re-girán por la legislación autonómica dejuego correspondiente.

La Comisión Nacional del Juego co-municará a los órganos autonómicoscompetentes el otorgamiento de los tí-tulos habilitantes de juego que afectena su territorio. El mismo procedi-miento se seguirá en caso de modifi-cación, transmisión, revocación y ex-tinción de los títulos habilitantes, asícomo en los supuestos de sanción delas actividades sujetas a los mismos.

2. Toda actividad incluida en el ám-bito de esta Ley que se realice sin elpreceptivo título habilitante o incum-pliendo las condiciones y requisitosestablecidos en el mismo, tendrá laconsideración legal de prohibida, que-dando sujetos quienes la promuevan orealicen a las sanciones previstas en elTítulo VI de esta Ley.

3. Los títulos habilitantes exigiblespara el ejercicio de las actividades dejuego sometidas a esta Ley no podránser objeto de cesión o de explotaciónpor terceras personas. Únicamente po-drá llevarse a cabo la transmisión deltítulo, previa autorización de la Comi-sión Nacional del Juego, en los casosde fusión, escisión o aportación derama de actividad, motivados por unareestructuración empresarial.


4. Los títulos habilitantes otorgadospor otros Estados no serán válidos enEspaña. Los operadores reconocidospor otros Estados integrantes del Es-pacio Económico Europeo, deberáncumplir con los requisitos y con la tra-mitación establecida por la legislaciónvigente. Reglamentariamente se esta-blecerá el procedimiento por el que laComisión Nacional del Juego podráconvalidar aquella documentación yapresentada por un operador autori-zado en el Espacio Económico Euro-peo, eximiendo de su nueva presenta-ción en España.

5. Las licencias y autorizaciones re-guladas en esta Ley se extinguirán enlos siguientes supuestos:

a) Por renuncia expresa del intere-sado manifestada por escrito.

b) Por el transcurso de su períodode vigencia sin que se solicite o con-ceda su renovación, cuando dicha re-novación se hubiera previsto en lasbases de la convocatoria del procedi-miento correspondiente.

c) Por resolución de la ComisiónNacional del Juego, en la que expresa-mente se constate la concurrencia dealguna de las causas de resolución si-guientes:

1.º La pérdida de todas o alguna delas condiciones que determinaron suotorgamiento.

2.º La muerte o incapacidad sobre-venida del titular de la autorización,cuando sea persona física, la disolu-ción o extinción de la sociedad titularde la licencia o autorización, así comoel cese definitivo de la actividad objetode dichos títulos habilitantes o la faltade su ejercicio durante al menos unaño, en los supuestos de licencia.

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3.º La declaración de concurso o ladeclaración de insolvencia en cual-quier otro procedimiento.

4.º La imposición como sanción enel correspondiente procedimiento san-cionador.

5.º El incumplimiento de las condi-ciones esenciales de la autorización olicencia.

6.º La cesión o transmisión del tí-tulo habilitante a través de fusión, es-cisión o aportación de rama de activi-dad, sin la previa autorización.

7.º La obtención del título habili-tante con falsedad o alteración de lascondiciones que determinaron suotorgamiento, previa audiencia del in-teresado, cuando ello proceda.

6. La obtención del título habili-tante al que se refiere el apartado 1 deeste artículo estará condicionada a queel operador se encuentre al corrientede pago de las obligaciones fiscales co-rrespondientes.

Artículo 10. Licencias generales.1. Los interesados en desarrollar ac-

tividades de juego no ocasional debe-rán obtener, con carácter previo al de-sarrollo de cualquier tipo de juego,una licencia de carácter general porcada modalidad de juego definida enel artículo 3, letras c), d), e) y f), enfunción del tipo de juego que preten-dan comercializar.

El otorgamiento de las licencias ge-nerales para la explotación y comer-cialización de juegos se realizará porla Comisión Nacional del Juego, pre-via la oportuna convocatoria de unprocedimiento que se ajustará a losprincipios de publicidad, concurren-cia, igualdad, transparencia, objetivi-


dad y no discriminación, y que se re-girá por el pliego de bases que, apropuesta de la Comisión Nacionaldel Juego, sea aprobado por el titulardel Ministerio de Economía y Ha-cienda y que se publicará en el BoletínOficial del Estado.

La convocatoria de los procedimien-tos de otorgamiento de licencias gene-rales para la explotación y comerciali-zación de juegos será promovida, deoficio o a instancia de cualquier intere-sado, por la Comisión Nacional delJuego. La promoción de la convocato-ria a instancia de interesado se practi-cará en el plazo de seis meses conta-dos desde la recepción de la solicitudsalvo que la Comisión Nacional delJuego estimare motivadamente queexisten razones de salvaguarda del in-terés público, de protección de meno-res o de prevención de fenómenos deadicción al juego que justifiquen queno se proceda a la convocatoria so-licitada.

Los interesados podrán solicitar laconvocatoria de un nuevo procedi-miento de otorgamiento de licenciasgenerales para la explotación y comer-cialización de determinados juegos,transcurridos al menos 18 meses con-tados desde la fecha de la anteriorconvocatoria en relación con la mismamodalidad de juego.

Las bases que rijan la convocatoriano limitarán el número de licenciasque pudieran ser otorgadas, salvo quea propuesta de la Comisión Nacionaldel Juego y sobre la base del procedi-miento instruido a tal efecto en el quese dará audiencia a los posibles intere-sados, se considere necesario dimen-sionar la oferta del juego objeto de laconvocatoria y limitar el número de

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operadores. La limitación del númerode operadores se fundará exclusiva-mente en razones de protección del in-terés público, de protección de meno-res y de prevención de fenómenos deadicción al juego.

En las bases de la convocatoria sepodrán incluir como criterios que ha-brán de ser tenidos en cuenta en elotorgamiento, la experiencia de losconcurrentes licitadores, su solvenciay los medios con los que cuenten parala explotación de la licencia.

2. El pliego de bases del procedi-miento al que se refiere el apartadoanterior establecerá el capital socialmínimo, total y desembolsado, nece-sario para la participación en la licita-ción. Junto con la solicitud para parti-cipar en la convocatoria, el solicitantedeberá presentar un plan operativoque tenga en cuenta los principios deljuego responsable, la formación deempleados, los canales de distribu-ción, el diseño de juegos y los demásaspectos de su actividad que regla-mentariamente se establezcan.

3. La resolución de otorgamiento delicencia general recogerá el contenidoque se determine reglamentariamentey, en todo caso, el siguiente:

a) Denominación, duración, domici-lio y capital social, y en su caso, el por-centaje de participación del capital nocomunitario.

b) Relación de miembros del consejode administración, directivos, gerenteso apoderados si los hubiere.

c) Naturaleza, modalidades y tiposde actividad sometidas a licencia, asícomo los acontecimientos sobre cuyosresultados se realicen aquellos.

d) Ámbito territorial en el que vaya


a desarrollarse la actividad sometidaa licencia.

e) Condiciones de los premios aotorgar por juego o apuesta y cuantíade los mismos que en ningún caso po-drá superar el porcentaje que al efectose establezca en el pliego de bases dela convocatoria.

f) Relación de los sistemas, equipos,aplicaciones e instrumentos técnicosque serán empleados para la explota-ción de la actividad.

g) Autorización para la realizaciónde la actividad publicitaria, de patro-cinio o promoción.

h) Mecanismos de prevención paraevitar el fraude y sistemas de preven-ción del blanqueo de capitales y de lafinanciación del terrorismo a los quese refiere la Ley 10/2010, de 28 deabril, de prevención de blanqueo decapitales y de la financiación del te-rrorismo.

i) Plazo de vigencia, posibilidad deprórroga y causas de extinción de lalicencia.

j) Los sistemas, procedimientos omecanismos establecidos, de acuerdocon la naturaleza del juego, para evi-tar el acceso por parte de las personasincursas en alguna de las prohibicio-nes subjetivas establecidas en el ar-tículo 6 de esta Ley y especialmentelos dirigidos a garantizar que se hacomprobado la edad de los parti-cipantes.

4. Los licenciatarios tendrán los si-guientes derechos y obligaciones:

a) Desarrollar la actividad de juegoen el ámbito estatal, con los derechosy obligaciones reconocidos en elpliego de bases y en la resolución deotorgamiento.

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b) Obtener la licencia singular deexplotación para cada modalidad ytipo de juego, siempre que reúnan losrequisitos establecidos.

c) Satisfacer las tasas que se esta-blezcan derivadas de la actividad deregulación del juego.

d) Implantar un sitio web específicocon nombre de dominio bajo «.es»para el desarrollo y la comercializa-ción a través de Internet de activida-des de juego en el ámbito de aplica-ción de esta Ley.

e) Redireccionar hacia el sitio webespecífico con nombre de dominiobajo «.es» todas las conexiones que serealicen desde ubicaciones situadas enterritorio español, o que hagan uso decuentas de usuario españolas, a sitiosweb bajo dominio distinto al «.es»,que sean propiedad o estén controla-dos por el operador de juego, su ma-triz o sus filiales.

5. Los operadores habilitados pararealizar actividades de juego deberánasumir como compromisos, por lo quese refiere a la gestión responsable deljuego:

a) Asegurar el cumplimiento de lasleyes y reglamentaciones vigentes, es-pecialmente, las obligaciones estable-cidas en la Ley 10/2010, de 28 de abril,de prevención del blanqueo de capita-les y de la financiación del terrorismo.

b) Asegurar la integridad y seguri-dad de los juegos, garantizando laparticipación, transparencia de lossorteos y eventos, del cálculo y delpago de premios y el uso profesionaldiligente de los fondos, en su más am-plio sentido.

c) Canalizar adecuadamente la de-manda de participación.


d) Reducir cualquier riesgo de dañopotencial a la sociedad, ello incluye lalucha contra el juego ilegal y las activi-dades delictivas asociadas.

e) Colaborar activamente de acuer-do con la normativa vigente, con lasautoridades encargadas de la preven-ción del blanqueo de capitales.

Se entenderá por Gestión responsa-ble del juego el conjunto de principiosy prácticas a adoptar con objeto deproteger el orden público garanti-zando la integridad del juego, optimi-zando simultáneamente los beneficiospara la Sociedad.

La Comisión Nacional del Juego ve-rificará el cumplimiento por los opera-dores de sus compromisos sin perjui-cio de las competencias desupervisión del Servicio Ejecutivo dela Comisión de Prevención del Blan-queo de Capitales e Infracciones Mo-netarias en materia de prevención delblanqueo de capitales y la financiacióndel terrorismo establecidas por el ar-tículo 45.4 f) de la Ley 10/2010, de 28de abril, de prevención del blanqueode capitales y de la financiación del te-rrorismo.

6. Las licencias generales tendránuna duración de 10 años y serán pro-rrogables por un período de idénticaduración.

En aquellos casos en los que, deconformidad con lo establecido en elapartado uno de este artículo, se hu-biera limitado el número de operado-res de un determinado juego, la pró-rroga de la licencia general no tendrálugar y deberá procederse a su otorga-miento mediante el procedimientoconvocado a estos efectos cuando con-curran los siguientes requisitos:

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a) Que exista un tercero o tercerosinteresados en la obtención de lalicencia.

b) Que lo haya solicitado con unplazo de antelación de al menos 24meses respecto de la fecha de ven-cimiento.

c) Que el solicitante o solicitantesacrediten el cumplimiento de los re-quisitos que fueron tenidos en cuentapara la obtención de la licencia porparte del titular o titulares.

Artículo 11. Licencias singulares.

1. La explotación de cada uno delos tipos de juego incluidos en el ám-bito de cada licencia general requeriráel otorgamiento de una licencia singu-lar de explotación.

2. El otorgamiento de las licenciassingulares y su prórroga estará sujetaa los requisitos y condiciones que de-termine la Comisión Nacional delJuego en el marco de la regulación decada una de las modalidades de juego.

3. Los operadores habilitados con lalicencia general podrán solicitar licen-cias singulares. Sólo podrá solicitarsela licencia singular de aquella activi-dad de juego de la que haya sido pu-blicada, con carácter previo, su regula-ción. En el caso de no hallarseregulada, el operador de juego podrásolicitar su regulación al órgano com-petente que podrá, en su caso, desesti-mar motivadamente dicha solicitud.

4. Reglamentariamente se desarro-llará el procedimiento de obtención delicencias singulares. Los requisitos quese establezcan en el marco del proce-dimiento para la obtención de licen-cias singulares respetarán los princi-pios de transparencia, objetividad y


no discriminación, y serán proporcio-nales a los fines de protección de lasalud pública, los menores y personasdependientes y a los de la prevencióndel fraude y del blanqueo de capitalesy de la financiación del terrorismo.

5. Las licencias singulares tendránuna duración mínima de un año y má-xima de cinco y serán prorrogablespor períodos sucesivos de idéntica du-ración. La regulación de cada uno delos tipos de juego determinará la du-ración de las correspondientes licen-cias singulares y las condiciones y re-quisitos que hubieren de cumplirsepara su prórroga.

6. La pérdida de la licencia generalconllevará la pérdida de las licenciassingulares vinculadas a la misma.

Artículo 12. Autorizaciones para la cele-bración de juegos de carácter ocasional.

1. La celebración de cualesquieraactividades de juego objeto de estaLey que tenga carácter ocasional oesporádico queda sometida a autori-zación previa, conforme al procedi-miento que se determine reglamenta-riamente.

2. El otorgamiento de autorizacio-nes para la celebración de juegos decarácter ocasional le corresponde a laComisión Nacional del Juego que po-drá establecer la limitación en la cuan-tía de los premios.

3. Las personas o entidades que so-liciten la autorización deberán satisfa-cer las tasas correspondientes.

4. Transcurrido un mes desde la so-licitud de autorización sin que se hayanotificado su otorgamiento, se enten-derá desestimada por silencio.

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TÍTULO IVControl de la actividad

CAPÍTULO PRIMEROOperadores

Artículo 13. Los operadores.

1. La organización y explotación delas actividades objeto de esta Ley po-drá ser, según cada caso, efectuadapor personas físicas o jurídicas, enti-dades públicas o privadas, con nacio-nalidad española o de un país perte-neciente al Espacio EconómicoEuropeo y que tengan al menos un re-presentante permanente en España.

Únicamente podrán participar en elprocedimiento concurrencial de licen-cias generales para la explotación ycomercialización de juegos que no ten-gan carácter ocasional, las personas ju-rídicas con forma de sociedad anó-nima que tengan como único objetosocial la organización, comercializa-ción y explotación de juegos, constitu-yéndose, a dicho efecto, como opera-dores de juegos o apuestas.

Las empresas que soliciten la explo-tación u organización de los juegosprevistos en esta Ley deberán acredi-tar solvencia técnica, económica y fi-nanciera, en los términos que regla-mentariamente se establezcan.

La participación directa o indirectadel capital no comunitario tendrácomo límite lo establecido en la legis-lación vigente sobre inversiones ex-tranjeras en España.

2. No podrán ser titulares de las li-cencias y autorizaciones previstas enel Título III de esta Ley, las personasfísicas o jurídicas en quienes concurra


alguna de las siguientes cir-cunstancias:

a) Haber sido condenadas mediantesentencia firme dentro de los cuatroaños anteriores a la fecha de la solici-tud del título habilitante, por delitocontra la salud pública, de falsedad,de asociación ilícita, de contrabando,contra el patrimonio y contra el ordensocioeconómico, contra la Administra-ción Pública o contra la Hacienda Pú-blica y la Seguridad Social, así comopor cualquier infracción penal deri-vada de la gestión o explotación dejuegos para los que no hubieran sidohabilitados.

b) Haber solicitado la declaraciónde concurso voluntario, haber sido de-claradas insolventes en cualquier pro-cedimiento, hallarse declaradas enconcurso, salvo que en éste haya ad-quirido eficacia un convenio, estar su-jetas a intervención judicial o habersido inhabilitadas conforme a la Ley22/2003, de 9 de julio, Concursal, sinque haya concluido el período de in-habilitación fijado en la sentencia decalificación del concurso.

c) Haber sido sancionada la personafísica, la persona jurídica o sus socios,directivos o administradores, me-diante resolución administrativa firmepor dos o más infracciones muy gra-ves en los últimos cuatro años, por in-cumplimiento de la normativa dejuego del Estado o de las Comunida-des Autónomas.

d) Haber dado lugar la persona fí-sica o la persona jurídica, por causa dela que hubiesen sido declarados cul-pables, a la resolución firme de cual-quier contrato celebrado con la Admi-nistración General del Estado.

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e) Estar incursa la persona física, losadministradores de las sociedadesmercantiles o aquellos que ostenten larepresentación legal de otras personasjurídicas, en alguno de los supuestosde la Ley 5/2006, de 10 de abril, deregulación de los conflictos de intere-ses de los miembros del Gobierno y delos Altos Cargos de la AdministraciónGeneral del Estado, de la Ley 53/1984,de 26 de diciembre, de Incompatibili-dades del Personal al Servicio de lasAdministraciones Públicas, o tratarsede cualquiera de los cargos electivosregulados en la Ley Orgánica 5/1985,de 19 de junio, del Régimen ElectoralGeneral, en los términos establecidosen la misma o en la normativa autonó-mica que regule estas materias.

f) No hallarse al corriente en el cum-plimiento de las obligaciones tributa-rias o frente a la Seguridad Social im-puestas por las disposiciones vigentes.

g) No hallarse al corriente de pagode obligaciones por reintegro de sub-venciones.

h) Haber sido sancionada la personafísica o la persona jurídica medianteresolución firme, con la pérdida de laposibilidad de obtener subvencionessegún la Ley 38/2003, de 17 noviem-bre, General de Subvenciones o la Ley58/2003, de 17 de diciembre, GeneralTributaria.

i) Haber sido sancionada la personafísica o jurídica mediante resolucióndefinitiva por infracciones muy gravesrecogidas en la Ley 10/2010, de 28 deabril, de prevención de blanqueo decapitales y de la financiación del te-rrorismo.

j) Las entidades participantes u or-ganizadoras de eventos deportivos u


otro cualquier acontecimiento sobre elque se realicen las apuestas.

Estas prohibiciones alcanzan a laspersonas jurídicas cuyos administra-dores o representantes, vigente sucargo o representación, se encuentrenen dicha situación por actuacionesrealizadas en nombre o en beneficiode dichas personas jurídicas, o en lasque concurran las condiciones, cuali-dades o relaciones que requiera la co-rrespondiente figura del tipo para sersujeto activo del mismo.

Las prohibiciones de obtención deltítulo habilitante afectarán también aaquellas empresas de las que, por ra-zón de las personas que las rigen o deotras circunstancias, pueda presu-mirse que son continuación o que de-rivan, por transformación, fusión o su-cesión, de otras empresas en las quehubiesen concurrido aquéllas.

Reglamentariamente se determinaráel modo de apreciación y alcance delas prohibiciones, así como la justifi-cación por parte de las personas o en-tidades de no estar incursos en lasprohibiciones.

3. Las personas jurídicas que pre-tendan organizar, explotar y desarro-llar las actividades de juego objeto deesta Ley solicitando una licencia gene-ral, deberán solicitar su inscripciónprovisional en el Registro General deLicencias de Juego, en los términosque reglamentariamente se es-tablezcan.

Artículo 14. Garantías exigibles a losoperadores.

1. Los operadores que obtenganuna licencia general deberán consti-tuir una garantía en los términos, mo-

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dalidades y las cuantías que regla-mentariamente se establezcan.

2. La garantía a la que se refiere elapartado anterior quedará afecta alcumplimiento de las obligaciones es-tablecidas en esta Ley y especialmenteal abono de los premios, a las respon-sabilidades derivadas del régimensancionador y al pago de las tasas de-vengadas en materia de juego cuando,transcurrido el período que reglamen-tariamente se establezca, no se hubie-ran hecho efectivas. Una vez desapa-recidas las causas de su constitución ysiempre que no se tenga conocimientode obligaciones o responsabilidadespendientes a las que estuviera afecta,se procederá a su devolución, a peti-ción del interesado, previa la liquida-ción oportuna cuando proceda.

3. Podrán establecerse garantíasadicionales ligadas a la concesión delicencias singulares que serán deter-minadas por la Comisión Nacional delJuego para cada tipo de juego en lascondiciones y con los límites estableci-dos en las Órdenes Ministeriales queestablezcan la normativa básica de losjuegos, quedando afectas al cumpli-miento de las específicas obligacionesde abono de los premios y el cumpli-miento de cualquier otra obligacióndel operador.

4. Las garantías deberán mante-nerse actualizadas. Si en el plazo deun mes a contar desde la fecha del re-querimiento no se llevase a cabo la ac-tualización, el interesado podrá incu-rrir en causa de revocación del títulohabilitante.


CAPÍTULO IIParticipantes

Artículo 15. Derechos y obligaciones delos participantes en los juegos.1. Los participantes en los juegos

tienen los siguientes derechos:a) A obtener información clara y ve-

raz sobre las reglas del juego en el quedeseen participar.

b) A cobrar los premios que les pu-dieran corresponder en el tiempo yforma establecidos, de conformidadcon la normativa específica de cadajuego.

c) A formular ante la Comisión Na-cional del Juego las reclamacionescontra las decisiones del operador queafecten a sus intereses.

d) Al tiempo de uso correspon-diente al precio de la partida de quese trate.

e) A jugar libremente, sin coaccio-nes o amenazas provenientes de otrosjugadores o de cualquier otra tercerapersona.

f) A conocer en cualquier momentoel importe que ha jugado o apostado,así como en el caso de disponer deuna cuenta de usuario abierta en eloperador de juego, a conocer el saldode la misma.

g) A identificarse de modo seguromediante el documento nacional deidentidad, pasaporte o documentoequivalente o mediante sistema defirma electrónica reconocida, así comoa la protección de sus datos personalesconforme a lo previsto en la Ley Orgá-nica 15/1999, de 13 de diciembre, deProtección de Datos de Carácter Per-sonal y su normativa de desarrollo.

h) A conocer en todo momento la

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identidad del operador de juego, espe-cialmente en el caso de juegos telemá-ticos, así como a conocer, en el caso dereclamaciones o posibles infracciones,la identidad del personal que interac-túe con los participantes.

i) A recibir información sobre lapráctica responsable del juego.

2. Los participantes en los juegostienen las siguientes obligaciones:

a) Identificarse ante los operadoresde juego en los términos que regla-mentariamente se establezcan.

b) Cumplir las normas y reglas que,en relación con los participantes, se es-tablezcan en las órdenes ministerialesque se aprueben de conformidad conel artículo 5 de esta Ley.

c) No alterar el normal desarrollo delos juegos.

3. La relación entre el participante yel operador habilitado constituye unarelación de carácter privado, y portanto, las disputas o controversias quepudieran surgir entre ellos estarán su-jetas a los Juzgados y Tribunales delorden jurisdiccional civil, sin perjuiciodel ejercicio de la potestad sanciona-dora ejercida por la Comisión Nacio-nal del Juego dentro de las competen-cias reconocidas en esta Ley.

4. Los operadores habilitados esta-blecerán los procedimientos adecua-dos para mantener la privacidad delos datos de los usuarios de conformi-dad con la Ley Orgánica 15/1999, de13 de diciembre, de Protección de Da-tos de Carácter Personal y su norma-tiva complementaria.

Los operadores únicamente trataránlos datos de los participantes que fue-ran necesarios para el adecuado desa-rrollo de la actividad de juego para la


que hubieran sido autorizados y parael cumplimiento de las obligacionesestablecidas en esta Ley. Los datos se-rán cancelados una vez cumplidas lasfinalidades que justificaron su tra-tamiento.

En todo caso, de conformidad conlo establecido en el artículo 5 de la LeyOrgánica 15/1999, de 13 de diciembre,de Protección de Datos de CarácterPersonal, los operadores deberán in-formar a los usuarios acerca del trata-miento de sus datos de carácter perso-nal y las finalidades para las que seproduce el tratamiento, así como losderechos que les corresponden de con-formidad con la normativa vigente enmateria de protección de datos de ca-rácter personal.

Los operadores deberán asimismoimplantar sobre los ficheros y trata-mientos las medidas de seguridad es-tablecidas en la normativa vigente enmateria de protección de datos y darcumplimiento al deber de secreto im-puesto por dicha normativa.

CAPÍTULO IIIHomologación de los sistemas

técnicos de juego

Artículo 16. Homologación de los siste-mas técnicos de juego.1. Las entidades que lleven a cabo

la organización, explotación y desa-rrollo de juegos regulados en esta Leydispondrán del material software,equipos, sistemas, terminales e instru-mentos en general necesarios para eldesarrollo de estas actividades, debi-damente homologados.

2. La homologación de los sistemastécnicos de juego, así como el estable-cimiento de las especificaciones nece-

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sarias para su funcionamiento, corres-ponde a la Comisión Nacional delJuego, que aprobará en el marco de loscriterios fijados por el Ministerio deEconomía y Hacienda y el Consejo dePolíticas del Juego, el procedimientode certificación de los sistemas técni-cos de juego incluyendo, en su caso,las homologaciones de material dejuego. La Comisión Nacional delJuego velará para que el estableci-miento de las especificaciones, asícomo los procedimientos de certifica-ción y homologación de material dejuego, no introduzcan obstáculos quepudieren distorsionar injustificada-mente la competencia en el mercado.

3. Las homologaciones y certifica-ciones validadas por los órganos com-petentes de las Comunidades Autóno-mas para la concesión de títuloshabilitantes de ámbito autonómico,podrán tener efectos en los procedi-mientos regulados en esta Ley en lostérminos que reglamentariamente seestablezcan.

4. En los procedimientos de homo-logación de los sistemas técnicos dejuego que puedan afectar de manerarelevante al tratamiento de datos decarácter personal por parte de los ope-radores, la Comisión Nacional delJuego solicitará informe a la AgenciaEspañola de Protección de Datos.

Artículo 17. Requisitos de los sistemastécnicos.

1. El sistema técnico para la organi-zación, explotación y desarrollo de losjuegos por medios electrónicos, infor-máticos, telemáticos e interactivos,con independencia de lo previsto en elartículo 24 de esta Ley a efectos de lainspección y control, quedará confor-


mado por la Unidad Central de Juegosy el conjunto de sistemas e instrumen-tos técnicos o telemáticos que posibili-ten la organización, comercializacióny celebración de juegos por estosmedios.

2. El sistema técnico, que reunirálas condiciones que se establezcan porla Comisión Nacional del Juego, de-berá disponer de los mecanismos deautenticación suficientes para garanti-zar, entre otros:

a) La confidencialidad e integridaden las comunicaciones.

b) La identidad de los participantes,en el supuesto de los juegos desarro-llados a través de medios telemáticose interactivos, así como la comproba-ción, en los términos que reglamenta-riamente se establezcan, de que no seencuentran inscritos en el Registroprevisto en el artículo 22.1.b) de estaLey.

c) La autenticidad y cómputo delas apuestas.

d) El control de su correcto funcio-namiento.

e) El cumplimiento de las prohibi-ciones subjetivas reguladas en el ar-tículo 6 de esta Ley.

f) El acceso a los componentes delsistema informático exclusivamentedel personal autorizado o de la propiaComisión Nacional del Juego, en lascondiciones que ésta pudiera es-tablecer.

Artículo 18. Unidad Central de Juegos.1. Los operadores habilitados para

la organización, explotación y desa-rrollo de los juegos de carácter perma-nente objeto de esta Ley, deberán dis-poner de una Unidad Central de

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Juegos que cumplirá las especifica-ciones que, a dicho efecto, establezcala Comisión Nacional del Juego, yque permitirá:

a) Registrar todas las actuaciones uoperaciones realizadas desde los equi-pos y usuarios conectados a la misma.

b) Garantizar el correcto funciona-miento de las actividades de juego.

c) Comprobar en todo momento, siasí fuera necesario, las operacionesrealizadas, los participantes en lasmismas y sus resultados, si la natura-leza del juego así lo permite, así comoreconstruir de manera fiable todas lasactuaciones u operaciones realizadas através de ella.

2. Los operadores deberán asegurarla existencia de las copias de seguri-dad necesarias y la aplicación de lasmedidas técnicas y los planes de con-tingencia que permitan garantizar larecuperación de datos ante cualquierclase de incidencia.

3. Los operadores deberán disponerde una réplica de su Unidad Centralde Juegos, que permitirá el normal de-sarrollo de la actividad de los juegos,con todas las garantías, en los supues-tos en que la Unidad Principal se ha-llare fuera de servicio.

4. Tanto la Unidad Central de Jue-gos como su réplica, incorporarán co-nexiones informáticas seguras y com-patibles con los sistemas de laComisión Nacional del Juego, quepermitan a ésta realizar un control yseguimiento, en tiempo real si así serequiriera, de la actividad de juego lle-vada a cabo, de los premios otorgadosy de la identidad de las personas queparticipan y son premiadas en los mis-mos, y en su caso, de la devolución de


premios que eventualmente se pro-duzca con motivo de la anulación delos juegos, todo ello sin perjuicio dela posibilidad de realizar inspeccionespresenciales. La Unidad Central de-berá poder ser monitorizada desde te-rritorio español por la Comisión Na-cional del Juego, con independenciade su ubicación. La Comisión Nacio-nal del Juego podrá requerir que uni-dades secundarias de los sistemas deloperador se ubiquen en España con lafinalidad de verificación y control dela información.

TÍTULO VLa Administración del Juego

CAPÍTULO PRIMEROEl Ministerio de Economía y

Hacienda

Artículo 19. Competencias del Ministe-rio de Economía y Hacienda.Corresponderán al titular del Minis-

terio de Economía y Hacienda las si-guientes competencias:

1. Establecer la reglamentación bá-sica de cada juego y en el caso de jue-gos esporádicos, las bases generalespara su práctica o desarrollo, con baseen los criterios fijados por el Consejode Políticas del Juego.

2. Aprobar los pliegos de bases delos procedimientos concurrenciales alos que se refiere el artículo 10.1 deesta Ley, de acuerdo con el marco esta-blecido en el reglamento de licencias ysu normativa de desarrollo.

3. Elaborar y modificar las normasen materia de juego que se considerennecesarias para el cumplimiento de lasfinalidades de esta Ley.

265

4. Autorizar la comercialización deloterías e imponer las sanciones corres-pondientes a las infracciones califica-das como muy graves, de conformidadcon lo dispuesto respectivamente enlos artículos 4.2 y 42.3 de esta Ley.

5. Proponer el nombramiento delPresidente y de los consejeros de laComisión Nacional del Juego.

6. Instruir el expediente de cese delos miembros de la Comisión Nacionaldel Juego al que se refiere el artículo29. f) de esta Ley.

7. Cuantas otras se establezcan enesta Ley.

CAPÍTULO IILa Comisión Nacional del Juego

Artículo 20. Objeto y naturaleza jurídica.1. Se crea la Comisión Nacional del

Juego que tendrá por objeto velar porel adecuado funcionamiento del sectordel juego y garantizar la efectiva dis-ponibilidad y prestación de servicioscompetitivos en beneficio de los usua-rios. Su finalidad es autorizar, super-visar, controlar y, en su caso, sancio-nar, el desarrollo, explotación ycomercialización de los juegos y de-más actividades previstas en el ámbitode aplicación de esta Ley.

Como principio rector, deberá velarpor la integridad, seguridad, fiabili-dad y transparencia de las operacio-nes de juego, así como por el cumpli-miento de la normativa vigente y delas condiciones establecidas para laexplotación de las actividades dejuego.

Asimismo, canalizará la demandadimensionando la oferta de activida-des de juego, evitando la explotación


de las actividades de juego con finesfraudulentos y estableciendo el marcoapropiado para proteger a los meno-res desarrollando o impulsando las ac-tuaciones, programas y actividades es-pecíficas para prevenir el desarrollode fenómenos de dependencia.

2. La Comisión Nacional del Juegose configura como un Organismo Re-gulador, con personalidad jurídicapropia y plena capacidad de obrar, delos previstos en la Disposición adicio-nal décima de la Ley 6/1997, de 14 deabril, de Organización y Funciona-miento de la Administración Generaldel Estado.

3. La Comisión Nacional del Juegoes un organismo funcionalmente inde-pendiente de la Administración Gene-ral del Estado, si bien se encuentraadscrita al Ministerio de Economía yHacienda a través de la Secretaría deEstado de Hacienda y Presupuestos,que asume el ejercicio de las funcionesde coordinación entre la Comisión yel Ministerio.

4. Mediante Real Decreto acordadoen Consejo de Ministros, se aprobaráel Estatuto de la Comisión Nacionaldel Juego, en el que se establecerá suorganización, estructura, funciona-miento, así como cualesquiera otrosaspectos que fueran precisos para elcumplimiento de sus funciones y queen todo caso, deberá tener el si-guiente contenido:

a) Las funciones a desarrollar y, ensu caso, las facultades decisorias co-rrespondientes a las competencias queasume de la Administración Generaldel Estado y de sus Organismos Públi-cos, y cualesquiera otras que se leatribuyan.

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b) La determinación de la sede, es-tructura orgánica y régimen de funcio-namiento.

c) Los medios personales, materia-les, económico-financieros y patrimo-niales que se adscriben a la ComisiónNacional del Juego.

d) La forma de participación de lasComunidades Autónomas o de otrasAdministraciones Públicas en la Co-misión Nacional del Juego.

5. En el ejercicio de sus funcionespúblicas, y en defecto de lo dispuestoen esta Ley y en las normas que lacompleten o desarrollen, la ComisiónNacional del Juego actuará con arre-glo a lo establecido en su legislaciónespecífica y supletoriamente por laLey 30/1992, de 26 de noviembre, deRégimen Jurídico de las Administra-ciones Públicas y del ProcedimientoAdministrativo Común y por la Ley6/1997, de 14 de abril, de Organiza-ción y Funcionamiento de la Adminis-tración General del Estado.

Artículo 21. Funciones.

Son funciones de la Comisión Na-cional del Juego, las siguientes:

1. Desarrollar la regulación básicade los juegos y las bases generales delos juegos esporádicos cuando así sedetermine en la Orden Ministerial quelas apruebe.

2. Proponer al titular del Ministeriode Economía y Hacienda los pliegosde bases de los procedimientos a losque se refiere el artículo 10.1 de estaLey y conceder los títulos habilitantesnecesarios para la práctica de las acti-vidades reguladas objeto de esta Ley.

3. Informar, con carácter precep-


tivo, la autorización de las actividadesde lotería sujetas a reserva.

4. Dictar instrucciones de caráctergeneral a los operadores de juego.

5. Establecer los requisitos técnicosy funcionales necesarios de los juegos,los estándares de operaciones tecnoló-gicas y certificaciones de calidad, y losprocesos, procedimientos, planes derecuperación de desastres, planes decontinuidad del negocio y seguridadde la información, de acuerdo con lasprevisiones contenidas en los regla-mentos correspondientes y los crite-rios fijados por el Consejo de Políticasdel Juego.

6. Homologar el software y los sis-temas técnicos, informáticos o telemá-ticos precisos para la realización de losjuegos, así como los estándares de losmismos, incluyendo los mecanismos osistemas que permitan la identifica-ción de los participantes en los juegos.En el ejercicio de esta función, la Co-misión Nacional del Juego velará porevitar cualquier obstáculo injustifi-cado a la competencia en el mercado.

7. Vigilar, controlar, inspeccionar y,en su caso, sancionar las actividadesrelacionadas con los juegos, en espe-cial las relativas a las actividades dejuego reservadas a determinados ope-radores en virtud de esta Ley, sin per-juicio de las facultades atribuidas a lasautoridades de defensa de la com-petencia.

8. Perseguir el juego no autorizado,ya se realice en el ámbito del Estadoespañol, ya desde fuera de España yque se dirija al territorio del Estado,pudiendo requerir a cualquier provee-dor de servicios de pago, entidades deprestación de servicios de comunica-

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ción audiovisual, servicios de la socie-dad de la información o de comunica-ciones electrónicas, informaciónrelativa a las operaciones realizadaspor los distintos operadores o por or-ganizadores que carezcan de título ha-bilitante o el cese de los servicios queestuvieran prestando.

9. Asegurar que los intereses de losparticipantes y de los grupos vulnera-bles sean protegidos, así como el cum-plimiento de las leyes, reglamentacio-nes y principios que los regulan, paradefender el orden público y evitar eljuego no autorizado.

10. Establecer los cauces apropia-dos para proporcionar al participanteuna información precisa y adecuadasobre las actividades de juego y proce-dimientos eficaces de reclamación.

11. Resolver las reclamaciones quepuedan ser presentadas por los parti-cipantes contra los operadores.

12. Gestionar los registros previstosen esta Ley.

13. Promover y realizar estudios ytrabajos de investigación en materiade juego, así como sobre su incidenciao impacto en la sociedad.

14. Colaborar en el cumplimientode la legislación de prevención deblanqueo de capitales y de la finan-ciación del terrorismo y vigilar elcumplimiento de la misma, sin perjui-cio de las competencias de otros órga-nos administrativos en relación conlos operadores que realicen activida-des de juego sujetas a reserva de acti-vidad por la Ley.

15. Ejercer la función arbitral deconformidad con el artículo 25 deesta Ley.


16. Gestionar y recaudar la tasa porla gestión administrativa del juego.

17. Cualquier otra competencia decarácter público y las potestades ad-ministrativas que en materia de juegosactualmente ostenta la Administra-ción General del Estado y sus Orga-nismos Públicos, con la salvedad delas funciones policiales que correspon-dan a las Fuerzas y Cuerpos de Segu-ridad, sin perjuicio de las facultadesatribuidas a las autoridades de de-fensa de la competencia.

18. Cualquier otra función que se leatribuya por el ordenamiento jurídico.

Artículo 22. Los Registros del sector deljuego.1. La Comisión Nacional del Juego

constituirá, bajo su dependencia ycontrol, los siguientes Registros deámbito estatal:

a) El Registro General de Licenciasde Juego, en el que se practicarán lasinscripciones de carácter provisionalde las empresas que participen en losprocedimientos concurrenciales de li-cencias generales, así como las inscrip-ciones de carácter definitivo de las en-tidades que hayan obtenido unalicencia para desarrollar la actividadde juego.

b) El Registro General de Interdic-ciones de Acceso al Juego, en el quese inscribirá la información necesariapara hacer efectivo el derecho de losciudadanos a que les sea prohibida laparticipación en las actividades dejuego en los casos en que sea necesariala identificación para la participaciónen las mismas. Asimismo, se inscribirála información relativa a aquellas otraspersonas que, por resolución judicialtengan prohibido el acceso al juego o

268

se hallen incapacitadas legalmente.Los requisitos de carácter subjetivopreceptivos para la inscripción en esteregistro serán determinados por la Co-misión Nacional del Juego. La infor-mación de este registro se facilitará alos operadores de juego con la finali-dad de impedir el acceso al juego delas personas inscritas en el mismo.

Reglamentariamente se estableceráel procedimiento para coordinar la co-municación de datos entre los Regis-tros de Interdicción de Acceso al Juegode las distintas Comunidades Autóno-mas y el Registro General de Interdic-ciones de Acceso al Juego.

c) Registro de Personas Vinculadasa Operadores de Juego, en el que seinscribirán los datos de los accionistas,partícipes o titulares significativos dela propia empresa de juego, su perso-nal directivo y empleados directa-mente involucrados en el desarrollode los juegos, así como sus cónyugeso personas con las que convivan, as-cendientes y descendientes en primergrado.

2. El tratamiento de los datos de ca-rácter personal en los ficheros y regis-tros a los que se refiere el apartado an-terior, para los fines previstos en estaLey, no requerirá del consentimientode sus titulares.

Reglamentariamente se determinaráel contenido concreto de los registrosa los que se refiere el presente artículo.Los registros no incluirán más datosque los estrictamente necesarios parael cumplimiento de las finalidadesprevistas para los mismos en esta Ley.

El contenido de los registros referi-dos en el presente artículo no presentacarácter público, quedando limitada la


comunicación de los datos contenidosen los mismos, única y exclusiva-mente, a las finalidades previstas enesta Ley.

3. Reglamentariamente se estable-cerá la organización y funcionamientode los registros del sector del juego.En este marco, la Comisión Nacionaldel Juego y los órganos competentesde las Comunidades Autónomas po-drán acordar, mediante los oportunosconvenios de colaboración, la interco-nexión de sus registros de juego y elintercambio de datos e informacióntributaria, con pleno respeto a la nor-mativa reguladora de la protección dedatos de carácter personal.

Artículo 23. Competencia regulatoria.

1. La Comisión Nacional del Juegopodrá dictar aquellas disposicionesque exijan el desarrollo y ejecución delas normas contenidas en esta Ley, enlos Reales Decretos aprobados por elGobierno o en las Órdenes del Minis-terio de Economía y Hacienda, siem-pre que estas disposiciones le habili-ten de modo expreso para ello. Estasdisposiciones se elaborarán por la pro-pia Comisión Nacional del Juego, pre-vios los informes técnicos y jurídicosoportunos de los servicios competen-tes de la misma, y la consulta, en sucaso, a las Comunidades Autónomas.Tales disposiciones serán aprobadaspor el Consejo de la Comisión Nacio-nal del Juego y no surtirán efectoshasta su publicación en el «BoletínOficial del Estado» y entrarán en vigorconforme a lo dispuesto en el apar-tado primero del artículo 2 del Có-digo Civil.

2. Cuando se dicten disposicionesque puedan incidir significativamente

269

en las condiciones de competencia delos operadores de juego, la ComisiónNacional del Juego estará obligada asolicitar informe previo al órganocompetente en materia de defensa dela competencia.

3. Las disposiciones o resolucionesque dicte la Comisión Nacional delJuego en el ejercicio de las potestadesadministrativas que se le confieren enesta Ley pondrán fin a la vía adminis-trativa y podrán ser recurridas potes-tativamente en reposición de acuerdocon lo establecido en la Ley 30/1992,de Régimen Jurídico de las Adminis-traciones Públicas y del Procedi-miento Administrativo Común o im-pugnarse directamente ante lajurisdicción contencioso-administra-tiva de acuerdo con lo dispuesto en laLey reguladora de dicha jurisdicción.

Artículo 24. Inspección y Control.

1. Al objeto de garantizar lo dis-puesto en esta Ley y en las disposicio-nes que la complementen, correspon-derá a la Comisión Nacional del Juegola auditoría, vigilancia, inspección ycontrol de todos los aspectos y están-dares administrativos, económicos,procedimentales, técnicos, informáti-cos, telemáticos y de documentación,relativos al desarrollo de las activida-des previstas en esta Ley.

Asimismo, corresponderá a la Co-misión Nacional del Juego la investi-gación y persecución de los juegos ile-gales, sin perjuicio de las facultadesque correspondan a las Fuerzas yCuerpos de Seguridad competentes yal Servicio Ejecutivo de la Comisiónde Prevención del Blanqueo de Capi-tales e Infracciones Monetarias en lostérminos del artículo 45.4 f) de la Ley


10/2010, de 28 de abril, de prevenciónde blanqueo de capitales y de la fi-nanciación del terrorismo. La Comi-sión Nacional del Juego establecerálos procedimientos necesarios en or-den al cumplimiento de las funcionesantes citadas.

Las Fuerzas y Cuerpos de Seguri-dad del Estado, de acuerdo con lo es-tablecido en el artículo 12.1.A), letrad), de la Ley Orgánica 2/1986, de 13de marzo, de Fuerzas y Cuerpos deSeguridad del Estado, colaborarán conla Comisión Nacional del Juego en lasfunciones de vigilancia e inspeccióndel cumplimiento de la normativa enmateria de juego. Si como resultadode la actividad inspectora llevada acabo por las Fuerzas y Cuerpos de Se-guridad del Estado en el ejercicio delas funciones de colaboración con laComisión Nacional del Juego se com-probara la existencia de indicios de lacomisión de una infracción, se levan-tará la oportuna acta que será enviadaa los órganos competentes para iniciarel procedimiento sancionador.

2. Por la Comisión Nacional delJuego se establecerán los procedimien-tos adicionales para el seguimiento ycontrol de los operadores que realicenactividades de juego sujetas a reservaen virtud de una ley y del cumpli-miento de las condiciones que se esta-blezcan a los mismos, en especial, enrelación con la protección del ordenpúblico y la prevención del blanqueode capitales y financiación del terro-rismo. En el supuesto de que, en elejercicio de su labor inspectora, la Co-misión Nacional del Juego apreciaraposibles infracciones de las obligacio-nes establecidas en la Ley 10/2010, de28 de abril, de prevención de blan-

270

queo de capitales y de la financiacióndel terrorismo, informará a la Secreta-ría de la Comisión de Prevención delBlanqueo de Capitales e InfraccionesMonetarias en los términos del ar-tículo 48.1 de la citada Ley.

3. La Comisión Nacional del Juegopodrá efectuar un control sobre lacuenta de usuario del participante enlas actividades de juego objeto de estaLey, así como de los operadores o pro-veedores de servicios de juego. La Co-misión Nacional del Juego tendrá ac-ceso a los datos de carácter personalrecogidos en la cuenta de usuario delos participantes, respetando en todomomento lo dispuesto por la Ley Or-gánica 15/1999, de 13 de diciembre,de Protección de Datos y su normativade desarrollo.

Las Administraciones Públicas da-rán acceso a la Comisión Nacional delJuego a sus bases de datos con la fina-lidad de comprobar la identidad delparticipante y, especialmente, su con-dición de mayor de edad.

4. Los operadores habilitados, susrepresentantes legales y el personalque en su caso se encuentre al frentede las actividades en el momento dela inspección, tendrán la obligación defacilitar a los inspectores y a su perso-nal auxiliar el acceso a los locales y asus diversas dependencias, así comoel examen de los soportes técnicos einformáticos, libros, registros y docu-mentos que solicite la inspección. Elresultado de la inspección se haráconstar en acta que tendrá la natura-leza de documento público y haráprueba, salvo que se acredite lo con-trario, de los hechos y circunstanciasque la motiven.

El acta deberá ser firmada por el


funcionario que la extienda y por lapersona o representante de la entidadfiscalizada, quien podrá hacer constarcuantas observaciones estime conve-nientes. Se entregará copia del acta ala persona o representante de la enti-dad fiscalizada, dejando constancia,en su caso, de su negativa a firmarlao a estar presente en el desarrollo dela inspección.

En el ejercicio de las funciones deinspección el personal de la ComisiónNacional del Juego tendrá la condi-ción de autoridad. El ejercicio de lasfacultades de inspección y control po-drá ser objeto de convenio con las Co-munidades Autónomas respecto delas actividades y de los medios o ins-trumentos situados en su territorio,con excepción de las de carácter re-solutorio.

La Comisión Nacional del Juego co-laborará con otros organismos regula-dores del Espacio Económico Europeoen la persecución del juego ilegal, me-diante la adopción de medidas coordi-nadas para obtener la cesación en laprestación de servicios ilegales dejuego y el intercambio de información.

5. La Comisión Nacional del Juegopodrá firmar acuerdos de corregula-ción que coadyuven al cumplimientode las obligaciones establecidas enesta Ley, en particular en lo referido ala publicidad, en los términos que sedeterminen reglamentariamente. En lamedida en que dichos acuerdos afec-ten a la publicidad efectuada por losprestadores del servicio de comunica-ción audiovisual, deberá recabarse in-forme del Consejo Estatal de MediosAudiovisuales con carácter previo a lafirma de los mismos. Los sistemas deautorregulación se dotarán de órganos

271

independientes de control para asegu-rar el cumplimiento eficaz de los com-promisos asumidos por las empresasadheridas. Sus códigos de conductapodrán incluir, entre otras, medidasindividuales o colectivas de autocon-trol previo de los contenidos publicita-rios y deberán establecer sistemas efi-caces de resolución extrajudicial dereclamaciones que cumplan los requi-sitos establecidos en la normativa co-munitaria y, como tales, sean notifi-cados a la Comisión Europea, deconformidad con lo previsto en la Re-solución del Consejo de 25 de mayode 2000 relativo a la red comunitariade órganos nacionales de solución ex-trajudicial de litigios en materia deconsumo o cualquier disposiciónequivalente.

Artículo 25. Arbitraje de la Comisión Na-cional del Juego.

1. La Comisión Nacional del Juegoactuará como órgano arbitral en losconflictos que le sometan los operado-res de juegos, en el marco del régimenestablecido en la Ley 60/2003, de 23de diciembre, de Arbitraje, cuyas nor-mas se aplicarán supletoriamente enlo no previsto en esta Ley ni en susnormas de desarrollo.

2. La función arbitral no tendrá ca-rácter público y será gratuita, salvo losgastos generados por la práctica delas pruebas.

3. El procedimiento, que se regu-lará en el Estatuto de la Comisión Na-cional del Juego, se ajustará a los prin-cipios de igualdad entre las partes,audiencia y contradicción.

Artículo 26. El Consejo. Nombramiento y


mandato de los miembros del Consejode la Comisión Nacional del Juego.1. El Consejo es el órgano colegiado

de decisión en relación con las funcio-nes atribuidas a la Comisión Nacional,sin perjuicio de las delegaciones quepueda acordar. Entre sus facultadesindelegables se encuentran la aproba-ción de los presupuestos de la Comi-sión Nacional del Juego y de su me-moria anual y sus planes anuales oplurianuales de actuación en que sedefinan sus objetivos y sus priorida-des, así como las funciones de arbi-traje y la potestad de dictar instruccio-nes de carácter general a losoperadores de juego.

2. Serán miembros del Consejo, elPresidente de la Comisión Nacionaldel Juego, que también lo será delConsejo, y seis consejeros.

3. A las reuniones del Consejo po-drá asistir, con voz pero sin voto, elpersonal directivo, así como el perso-nal no directivo que determine el Pre-sidente, de acuerdo con los criteriosgenerales que a tal efecto acuerde elConsejo.

4. Corresponde a la presidencia delConsejo el ejercicio de las siguientesfunciones:

a) Ejercer, en general, las competen-cias que a los Presidentes de los órga-nos colegiados administrativos atri-buye la Ley 30/1992, de 26 denoviembre, de Régimen Jurídico de lasAdministraciones Públicas y del Pro-cedimiento Administrativo Común.

b) Convocar al Consejo por propiainiciativa o a petición de, al menos, lamitad de los consejeros, y presidirlo.

c) Establecer el criterio de distribu-ción de asuntos entre los consejeros.

272

5. El Consejo se entenderá válida-mente constituido con la asistencia delPresidente y tres consejeros. La asis-tencia de los consejeros a las reunionesdel Consejo es obligatoria, salvo casosdebidamente justificados.

6. Los acuerdos se adoptarán pormayoría de votos de los asistentes. Encaso de empate decidirá el voto dequien presida.

7. En caso de vacante, ausencia oenfermedad del Presidente, le supliráel consejero de mayor antigüedad y, aigual antigüedad, el de mayor edad.

8. El Consejo, a propuesta del Presi-dente, elegirá un Secretario no conse-jero, que tendrá voz pero no voto, alque corresponderá asesorar al Consejoen derecho, informar sobre la legali-dad de los asuntos sometidos a suconsideración, así como las funcionespropias de la secretaría de los órganoscolegiados. El servicio jurídico de laComisión Nacional del Juego depen-derá de la Secretaría del Consejo.

9. El Consejo aprobará el Regla-mento de funcionamiento interno dela Comisión Nacional del Juego, en elque se regulará la actuación de sus ór-ganos, la organización del personal, elrégimen de transparencia y de reservade la información y, en particular, elfuncionamiento del Consejo, inclu-yendo su régimen de convocatorias ysesiones, y el procedimiento internopara la elevación de asuntos para suconsideración y su adopción. La apro-bación del Reglamento requerirá elvoto favorable de, al menos, cinco delos miembros del Consejo.

10. El Presidente y los consejerosserán nombrados por el Gobierno, me-diante Real Decreto, a propuesta del


titular del Ministerio de Economía yHacienda, entre personas de recono-cido prestigio y competencia profesio-nal, previa comparecencia oportunade las personas propuestas como Pre-sidente y Consejeros ante la Comisióncorrespondiente del Congreso de losDiputados, que versará sobre la capa-cidad de los candidatos. La compare-cencia del Presidente, además, se ex-tenderá a su proyecto de actuaciónsobre el organismo y sobre el sectorregulado.

11. El mandato del Presidente y losconsejeros será de seis años sin posibi-lidad de reelección como miembro delConsejo. La renovación de los conseje-ros se hará parcialmente para fomen-tar la estabilidad y continuidad delConsejo.

Artículo 27. El Presidente de la ComisiónNacional del Juego.Corresponde al Presidente de la Co-

misión Nacional del Juego:a) Representar legal e institucional-

mente a la Comisión Nacional delJuego.

b) Velar por el adecuado desarrollode las actuaciones de la Comisión, deacuerdo con el ordenamiento jurídico.

c) Mantener el buen orden y go-bierno de la organización de laComisión.

d) Impulsar la actuación de la Co-misión y el cumplimiento de las fun-ciones que tenga encomendadas. Enparticular, la elaboración de planesanuales o plurianuales de actuaciónen los que se definan sus objetivos yprioridades.

e) Ejercer funciones de dirección ycoordinación en relación con los direc-

273

tivos y el resto del personal de la Co-misión Nacional del Juego, de acuerdocon las competencias atribuidas porsu legislación específica.

f) Dirigir, coordinar, evaluar y su-pervisar las distintas unidades de laComisión.

g) Dar cuenta al titular del Ministe-rio de Economía y Hacienda de las va-cantes que se produzcan en el Consejode la Comisión Nacional del Juego.

h) Dirigir la ejecución de los presu-puestos de la Comisión Nacional delJuego.

i) Dirigir la contratación de laComisión.

j) Efectuar la rendición de cuentasde la Comisión Nacional del Juego.

k) Cuantas funciones le delegue elConsejo.

Artículo 28. Funciones de los miembrosdel Consejo.1. El Presidente y los consejeros de

la Comisión Nacional del Juego ejerce-rán su función con dedicaciónabsoluta.

2. Sin perjuicio de su función comoponentes de los asuntos que les asigneel Presidente, en aplicación de lo pre-visto en la letra c) del apartado 4 delartículo 26 de esta Ley, los consejerosno podrán asumir individualmentefunciones ejecutivas o de dirección deáreas concretas de la Comisión Nacio-nal del Juego, las cuales corresponde-rán al personal directivo.

3. El Presidente y los consejeros dela Comisión Nacional del Juego esta-rán sometidos al régimen de incompa-tibilidad de actividades establecidopara los altos cargos de la Administra-ción General del Estado en la Ley 5/


2006, de 10 de abril, de Regulación delos Conflictos de Intereses de losMiembros del Gobierno y de los AltosCargos de la Administración Generaldel Estado y en sus disposiciones dedesarrollo, así como en el Acuerdo delConsejo de Ministros de 18 de febrerode 2005, por el que se aprueba el Có-digo de Buen Gobierno y de los AltosCargos de la Administración Generaldel Estado.

4. Durante los dos años posterioresa su cese, el Presidente y los Conseje-ros no podrán ejercer actividad profe-sional privada alguna relacionada conel sector del juego, tanto en empresasdel sector como para empresas delsector. En virtud de esta limitación, elPresidente y los Consejeros de la Co-misión Nacional del Juego, al cesar ensu cargo por renuncia, expiración deltérmino de su mandato o incapacidadpermanente para el ejercicio de susfunciones, tendrán derecho a percibir,a partir del mes siguiente a aquel enque se produzca su cese y durante unplazo igual al que hubieran desempe-ñado el cargo, con el límite máximo dedos años, una compensación econó-mica mensual igual a la doceava partedel ochenta por ciento del total de re-tribuciones asignadas al cargo respec-tivo en el presupuesto en vigor du-rante el plazo indicado.

Artículo 29. Causas de cese en el ejerciciodel cargo.

El Presidente y los consejeros de laComisión Nacional del Juego cesaránen su cargo:

a) Por renuncia.

b) Por expiración del término de sumandato.

274

c) Por incompatibilidad sobre-venida.

d) Por haber sido condenado pordelito doloso.

e) Por incapacidad permanente.f) Mediante separación acordada

por el Gobierno por incumplimientograve de los deberes de su cargo o elincumplimiento de las obligacionessobre incompatibilidades, conflictosde interés, y del deber de reserva. Laseparación será acordada con inde-pendencia del régimen sancionadorque en su caso pudiera correspondery se adoptará por iniciativa del Go-bierno, previa instrucción de expe-diente por el titular del Ministerio deEconomía y Hacienda.

Artículo 30. Régimen de contratación.Los contratos que celebre la Comi-

sión Nacional del Juego se ajustarán alo dispuesto en la Ley 30/2007, de 30de octubre, de contratos del sector pú-blico. Asimismo, podrá formalizarconvenios o conciertos con cuales-quiera entidades públicas o privadas,españolas o extranjeras, estando so-metida en este último supuesto a lascondiciones que pueda establecer elMinisterio de Economía y Hacienda ypudiendo incorporar a dicho efectocláusulas de arbitraje a los citadosconvenios en orden a la resolución delas controversias que pudierensuscitarse.

Artículo 31. Régimen de personal.1. El personal al servicio de la Co-

misión Nacional del Juego será funcio-nario o laboral en los términos estable-cidos para la Administración Generaldel Estado, de acuerdo con suEstatuto.


2. El personal funcionario se regirápor lo dispuesto en la Ley 7/2007, de12 de abril, del Estatuto Básico delEmpleado Público y las demás nor-mas aplicables al personal funcionariode la Administración General del Es-tado. El personal laboral se regirá,además de por la legislación laboral ypor las demás normas convencional-mente aplicables, por los preceptos dela Ley 7/2007, de 12 de abril, del Esta-tuto Básico del Empleado Público queasí lo dispongan.

3. La selección del personal al servi-cio de la Comisión Nacional del Juegose realizará mediante convocatoriapública, a través de procedimientosque garanticen los principios de igual-dad, mérito y capacidad. La seleccióndel personal directivo atenderá a prin-cipios de mérito y capacidad y a crite-rios de idoneidad, y se llevará a cabomediante procedimientos que garanti-cen la publicidad y concurrencia.

4. La Comisión Nacional del Juegocontará con una relación de puestosde trabajo en la que constarán, en sucaso, los puestos que deban ser de-sempeñados por funcionarios de ca-rrera porque conlleven el ejercicio delas funciones que impliquen la partici-pación directa o indirecta en el ejerci-cio de las potestades públicas o en lasalvaguardia de los intereses genera-les del Estado y de las Administracio-nes Públicas.

5. La provisión de puestos de tra-bajo se realizará de conformidad conlo dispuesto en la Ley 7/2007, de 12de abril, del Estatuto Básico del Em-pleado Público y las demás normasaplicables al personal al servicio de laAdministración General del Estado.

6. El personal que preste servicio en

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la Comisión Nacional del Juego estarásujeto a la Ley 53/1984, de 26 de di-ciembre, de incompatibilidades delPersonal al servicio de las Administra-ciones Públicas.

Artículo 32. Régimen Presupuestario yde Control.1. La Comisión Nacional del Juego

elaborará anualmente un anteproyectode presupuesto con la estructura queseñale el Ministerio de Economía yHacienda y lo remitirá a éste para suelevación al acuerdo del Gobierno yposterior remisión a las Cortes Gene-rales, integrado en los PresupuestosGenerales del Estado. Las variacionesen el presupuesto serán autorizadaspor el titular del Ministerio de Econo-mía y Hacienda, cuando su importeno exceda de un cinco por ciento delmismo, y por el Gobierno, en los de-más casos.

2. El régimen de su control econó-mico y financiero se ajustará a las pre-visiones contenidas en la Ley 47/2003,de 26 de noviembre, General Presu-puestaria para este tipo de entidades.

Artículo 33. Régimen Económico-Finan-ciero y recursos de la Comisión Nacio-nal del Juego.1. La Comisión Nacional del Juego

contará, para el cumplimiento de susfines, con los siguientes recursos:

a) Las asignaciones que se establez-can anualmente con cargo a los Presu-puestos Generales del Estado.

b) Los bienes y derechos que consti-tuyan su patrimonio, así como los pro-ductos y rentas del mismo.

c) Los ingresos obtenidos por la li-quidación de las tasas previstas enesta Ley.


d) Cualesquiera otros que legal-mente puedan serle atribuidos.

2. El patrimonio de la ComisiónNacional del Juego estará sujeto a lodispuesto en la Ley 33/2003, de 3 denoviembre, del Patrimonio de las Ad-ministraciones Públicas.

CAPÍTULO IIIEl Consejo de Políticas del Juego

Artículo 34. El Consejo de Políticas delJuego.1. El Consejo de Políticas del Juego

será el órgano de participación y coor-dinación de las Comunidades Autó-nomas y el Estado en materia dejuego.

2. En el Estatuto de la ComisiónNacional del Juego se estableceránotros procedimientos a través de loscuales se materialice la participacióny comunicación con las ComunidadesAutónomas a través de la emisión deinformes o formulación de propuestasque el Consejo de Políticas del Juegopueda considerar oportunas para unamejor coordinación en el ejercicio delas competencias estatales y au-tonómicas.

3. El Consejo de Políticas del Juegoestará integrado por los consejerosque desempeñen las responsabilida-des en materia de juego de todas lasComunidades y Ciudades Autónomasy por un número paritario de repre-sentantes de la Administración Gene-ral del Estado. La presidencia del Con-sejo corresponderá al titular delMinisterio de Economía y Hacienda yla Secretaría permanente al Ministeriode Economía y Hacienda. Tanto el Pre-sidente como los demás miembros delConsejo de Políticas del Juego podrán

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delegar sus funciones, asistencia yvoto.

4. El Consejo de Políticas del Juegoelaborará un reglamento de funciona-miento que determinará el régimen deconvocatorias y de aprobación deacuerdos del mismo. Este reglamentode funcionamiento del Consejo de Po-líticas del Juego será aprobado pormayoría absoluta de sus miembros.

5. En particular, las ComunidadesAutónomas y el Estado, mediante elConsejo de Políticas del Juego, promo-verán las actuaciones pertinentes, in-cluyendo la posibilidad de formularpropuestas normativas de acuerdocon las respectivas competencias, parafavorecer la convergencia del régimenjurídico y fiscal, así como la regulaciónen materia de publicidad, patrocinio ypromoción aplicable a cualquier mo-dalidad de juego, tipo de juego y ope-rador en todo el territorio nacional.

Artículo 35. Competencias.El Consejo de Políticas del Juego en-

tenderá de las siguientes materias:a) Normativa básica de los diferen-

tes juegos.b) Desarrollo de la regulación básica

de los juegos y de las bases generalesde los juegos esporádicos.

c) Criterios para el otorgamiento delicencias.

d) Definición de los requisitos de lossistemas técnicos de juego y su homo-logación.

e) Principios para el reconocimientode las certificaciones y homologacio-nes de licencias otorgadas por los ór-ganos de las Comunidades Autóno-mas competentes en materia de juego.

f) Coordinación de la normativa so-


bre las medidas de protección a losmenores y personas dependientes.

g) Estudio de medidas a proponeral Estado y las Comunidades Autóno-mas que permitan avanzar en la equi-paración del régimen jurídico aplica-ble, incluido el ámbito tributario, aljuego realizado a través de canaleselectrónicos, informáticos, telemáticose interactivos y al juego presencial, asícomo a las actividades de publicidady de patrocinio de dichas actividades,promoviendo las consultas a las aso-ciaciones representativas del sector.

h) En general, todo aspecto de lasactividades de juego que, dada su na-turaleza, precise de una actuacióncoordinada del Estado y las Comuni-dades Autónomas.

TÍTULO VIRégimen sancionador

Artículo 36. Competencia.1. La Comisión Nacional del Juego

y, en los supuestos a los que se refiereel artículo 42.3 de esta Ley, el titulardel Ministerio de Economía y Ha-cienda, ejercerán la potestad sanciona-dora respecto de las infracciones ad-ministrativas cometidas en materia dejuego objeto de esta Ley.

2. En el caso de que la infracciónsea realizada por una entidad sujeta ala vigilancia o inspección de un Orga-nismo Regulador distinto a la Comi-sión Nacional del Juego o cuando porrazón de la materia resultare compe-tente otro órgano administrativo, laComisión Nacional del Juego, a losefectos de la tramitación del corres-pondiente procedimiento sancionador,dará traslado a aquél de los hechos su-puestamente constitutivos de infrac-

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ción. En todo caso, la Comisión Nacio-nal del Juego será competente parasancionar por la comisión de las in-fracciones previstas en la letra e) delartículo 40 de esta Ley.

3. En particular, los prestadores deservicios de comunicación audiovi-sual, de comunicación electrónica y dela sociedad de la información, seránresponsables administrativos de lapromoción, patrocinio y publicidad delos juegos a los que se refiere la pre-sente Ley cuando quienes los realicencarezcan de título habilitante ocuando se difundan sin disponer de laautorización para publicitarlos o almargen de los límites fijados en lamisma o infringiendo las normas vi-gentes en esta materia. La competen-cia para instruir los procedimientos ysancionar a los prestadores de servi-cios de comunicación audiovisual co-rresponde al Consejo Estatal de Me-dios Audiovisuales, aplicándose enestos casos el régimen sancionadorprevisto en la Ley 7/2010, de 31 demarzo, General de la ComunicaciónAudiovisual, salvo la excepción pre-vista en el apartado anterior, respectode las infracciones del artículo 40, le-tra e).

4. Cuando la infracción sea come-tida por una entidad intermediariacuyo ámbito de actuación se limite alterritorio de una Comunidad Autó-noma o cuando la promoción, patroci-nio y publicidad de los juegos a travésde medios presenciales se realice en elterritorio de una Comunidad Autó-noma, será competente para ejercer lapotestad sancionadora el órgano auto-nómico correspondiente.

Artículo 37. Infracciones.


1. Son infracciones administrativaslas acciones u omisiones tipificadas enesta Ley y que pueden ser especifica-das en los reglamentos que la de-sarrollen.

2. Las infracciones administrativasen esta materia se clasifican en muygraves, graves y leves.

Artículo 38. Sujetos infractores.1. Son sujetos infractores las perso-

nas físicas o jurídicas que realicen lasacciones u omisiones tipificadas comoinfracciones en esta Ley, les den so-porte, publiciten, promocionen u ob-tengan beneficio de las mismas.

2. Se consideran también sujetos in-fractores y organizadores de juego alos efectos del presente artículo, exi-giéndoseles idéntica responsabilidad,a las personas físicas o jurídicas queobtuvieran un beneficio relevante vin-culado directamente al desarrollo deactividades de juego como consecuen-cia de las acciones u omisiones referi-das en el apartado anterior.

Artículo 39. Infracciones muy graves.Son infracciones muy graves:a) La organización, celebración o ex-

plotación de las actividades incluidasen el ámbito de aplicación de esta Leycareciendo del título habilitante co-rrespondiente.

b) Realizar, promocionar, permitir oconsentir, expresa o tácitamente, la or-ganización, celebración o explotaciónde las actividades objeto de esta Leyen medios o soportes o por canales dedistribución no autorizados y, en par-ticular, mediante el empleo de soft-ware, sistemas de comunicación, ma-teriales o equipos no autorizados ono homologados.

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c) La cesión del título habilitante, asícomo su transmisión en los supuestosprevistos en el artículo 9.3 de esta Ley,sin la previa autorización de la Comi-sión Nacional del Juego.

d) La obtención de las correspon-dientes autorizaciones o licencias me-diante la aportación de documentos odatos falsos e inciertos.

e) El impago injustificado y reite-rado de los premios que correspondie-ren a los participantes de los juegos.

f) La alteración o manipulación delos sistemas técnicos previamente ho-mologados o de cualquier otro ele-mento relativo a la obtención de pre-mios en perjuicio de los participantes.

g) La realización de actividades dejuego infringiendo la reserva estable-cida en el artículo 4 de esta Ley.

h) La comisión de dos infraccionesgraves en el plazo de dos años, consanción definitiva en vía admi-nistrativa.

i) El desarrollo y la comercializacióna través de Internet de actividades dejuego en el ámbito de aplicación deesta Ley, que no sean realizadas en elsitio web específico bajo «.es» al quese refiere el artículo 10.4.d) de estaLey.

j) El incumplimiento de la obliga-ción de redireccionamiento referida enel artículo 10.4.e) de esta Ley.

Artículo 40. Infracciones graves.Son infracciones graves:a) El incumplimiento de los requisi-

tos y condiciones fijados en el títulohabilitante y, en particular, de los de-beres de control para garantizar la se-guridad de los juegos.

b) Permitir el acceso a la actividad


de juego a las personas que lo tienenprohibido, de conformidad con el ar-tículo 6 de esta Ley, siempre que la en-tidad explotadora de juegos conozca odeba conocer la concurrencia de talesprohibiciones.

c) La concesión de préstamos o cual-quier otra modalidad de crédito a losparticipantes por parte de losoperadores.

d) Efectuar la promoción, patrocinioy publicidad de los juegos objeto deesta Ley, o actuaciones de intermedia-ción, cuando quienes lo realicen carez-can de título habilitante o se difundancon infracción de las condiciones y lí-mites fijados en el mismo o infrin-giendo las normas vigentes en estamateria, cualquiera que sea el medioque se utilice para ello.

e) El incumplimiento de los requeri-mientos de información o de cese deprestación de servicios dictados por laComisión Nacional del Juego que sedirijan a los proveedores de serviciosde pago, prestadores de servicios decomunicación audiovisual, prestado-res de servicios de la sociedad de lainformación o de comunicacioneselectrónicas y medios de comunica-ción social.

f) La obstrucción, resistencia o ex-cusa a la función de inspección y con-trol así como la ocultación o destruc-ción de la información, documentos osoportes de la misma.

g) La negativa reiterada de los ope-radores u organizadores a facilitar lainformación que le sea requerida porla Comisión Nacional del Juego.

h) La negativa reiterada a atenderlas reclamaciones o quejas formuladas

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por los participantes o la ComisiónNacional del Juego.

i) El incumplimiento de las obliga-ciones de comunicación de aquellasmodificaciones efectuadas en la com-posición, sede, capital y titularidad delas acciones o participaciones de laspersonas jurídicas habilitadas, en elplazo de tres meses desde que se hu-bieran realizado.

j) El incumplimiento de los requisi-tos técnicos de los reglamentos o delpliego de bases relativos al software ya los sistemas de comunicación.

k) La utilización de sistemas técni-cos no homologados o no autorizados.

l) La fabricación, comercialización,mantenimiento o distribución de ma-terial de juego propiedad de los ope-radores que desarrollen actividades dejuego objeto de reserva en el artículo 4de esta Ley sin la debida autorización.

m) El impago de los premios quecorrespondieren a los participantes enlos juegos.

n) La comisión de dos infraccionesleves en el plazo de dos años, con san-ción definitiva en vía administrativa.

Artículo 41. Infracciones leves.Constituyen infracciones leves:a) La participación en actividades

de juego, contraviniendo las prohibi-ciones establecidas en el artículo 6.2,letras c), d), e), f), g) y h), de esta Ley.

b) Los incumplimientos de las obli-gaciones contenidas en esta Ley,cuando no estuvieren expresamentetipificadas como infracciones graves omuy graves.

c) No colaborar con los inspectoreso agentes de la autoridad en relacióncon el desarrollo de las actividades de


juego o lo relacionado con la compro-bación del sorteo o evento en cuya vir-tud se obtengan los premios.

d) No informar debidamente al pú-blico de la prohibición de participar alos menores de edad y a las personasincluidas en el Registro General de In-terdicciones de Acceso al Juego.

e) No informar al público sobre elcontenido del título habilitante deloperador de juego.

Artículo 42. Sanciones administrativas.1. Las infracciones calificadas como

leves serán sancionadas por la Comi-sión Nacional del Juego con:

a) Apercibimiento por escrito.b) Multa de hasta cien mil euros.2. Las infracciones calificadas como

graves serán sancionadas por la Comi-sión Nacional del Juego con las si-guientes sanciones:

a) Multa de cien mil a un millón deeuros.

b) Suspensión de la actividad en Es-paña por un plazo máximo de seismeses.

3. Las infracciones calificadas comomuy graves serán sancionadas por eltitular del Ministerio de Economía yHacienda, a propuesta de la ComisiónNacional del Juego, con multa de unmillón a cincuenta millones de euros.Además de la multa, podrá imponersela pérdida del título habilitante, la in-habilitación para la realización de lasactividades previstas en el artículo 1de esta Ley por un período máximode cuatro años o la clausura de los me-dios por los que se presten serviciosde la sociedad de la información quesoporten las actividades de juego.

4. La Comisión Nacional del Juego

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en aquellos supuestos en los que el in-fractor careciera de título habilitante oéste le hubiere sido revocado, podráacordar adicionalmente el comiso y ladestrucción de cualquier elemento re-lativo al desarrollo de la actividad.

5. La cuantía de las sanciones segraduará atendiendo a la naturalezade los derechos personales afectados,al volumen de las transacciones efec-tuadas, a los beneficios obtenidos, algrado de intencionalidad, a la reinci-dencia, a los daños y perjuicios causa-dos a las personas interesadas y a ter-ceras personas, y a cualquier otracircunstancia que sea relevante paradeterminar el grado de antijuridicidady de culpabilidad presentes en la con-creta actuación infractora.

6. Si en razón de las circunstanciasconcurrentes, se apreciara una cuali-ficada disminución de la culpabilidaddel imputado o de la antijuridicidaddel hecho, el órgano sancionador esta-blecerá la cuantía de la sanción apli-cando la escala relativa a la clase deinfracciones que preceda inmediata-mente en gravedad a aquella en quese integra la considerada en el caso deque se trate.

Artículo 43. Prescripción.1. Las infracciones muy graves

prescribirán a los cuatro años, las gra-ves a los dos años y las leves al año.

Las sanciones impuestas por faltasmuy graves prescribirán a los cuatroaños, las impuestas por faltas graves alos dos años, y las impuestas por faltasleves al año.

2. El plazo de prescripción de lasinfracciones comenzará a contarsedesde el día en que la infracción se hu-biera cometido. En los casos de infrac-


ción continuada, se computará desdeel día en que se realizó la última in-fracción. Dicho plazo se interrumpirápor la iniciación, con conocimiento delinteresado, del procedimiento sancio-nador, reanudándose el plazo de pres-cripción si el expediente sancionadorestuviera paralizado durante más detres meses por causa no imputable alpresunto responsable.

3. El plazo de prescripción de lassanciones se computará desde el díasiguiente a aquel en que resulte firmela resolución por la que se impone lasanción. Se interrumpirá la prescrip-ción de las sanciones por la iniciacióndel procedimiento de ejecución, conconocimiento del interesado, vol-viendo a transcurrir dicho plazo siaquél estuviere paralizado durantemás de tres meses por causa no impu-table al infractor.

Artículo 44. Procedimiento sancionador.

1. El procedimiento se iniciará deoficio por acuerdo de la Comisión Na-cional del Juego, por propia iniciativa,por acta motivada de la Inspección,por petición razonada de otros órga-nos o por denuncia.

2. El procedimiento sancionador,que se resolverá en el plazo de seismeses a contar desde la fecha delacuerdo de inicio, se ajustará a lo pre-visto en la presente Ley y su desarro-llo reglamentario, siendo de aplica-ción las disposiciones de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de RégimenJurídico de las Administraciones Pú-blicas y del Procedimiento Adminis-trativo Común, y el Real Decreto1398/1993, de 4 de agosto, por el quese aprueba el Reglamento para el Ejer-

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cicio de la Potestad Sancionadora enla Administración General del Estado.

Artículo 45. Régimen de recursos.Las resoluciones que dicte la Comi-

sión Nacional del Juego en los expe-dientes sancionadores pondrán fin a lavía administrativa, y podrán ser recu-rridas potestativamente en reposiciónde acuerdo con lo establecido en laLey 30/1992, de 26 de noviembre, deRégimen Jurídico de las Administra-ciones Públicas y del ProcedimientoAdministrativo Común o impugnarsedirectamente ante la jurisdicción con-tencioso-administrativa de acuerdocon lo dispuesto en la ley reguladorade dicha jurisdicción.

Artículo 46. Medidas cautelares.1. Durante la sustanciación del pro-

cedimiento o en el propio acuerdo deinicio, la Comisión Nacional del Juegopodrá acordar alguna o algunas de lassiguientes medidas provisionales:

a) Suspensión temporal de la activi-dad objeto del correspondiente títulohabilitante.

b) Decomiso o precinto, en su caso,si los hubiere, de cualquier bien o do-cumentación relativa al desarrollo dela actividad objeto del correspon-diente título habilitante.

2. Mediante acuerdo motivado laComisión Nacional del Juego podrá,antes de la iniciación del procedi-miento sancionador, tomar alguna delas medidas de carácter provisional se-ñaladas en el apartado anterior, deconformidad con lo previsto en los ar-tículos 72.2 y 136 de la Ley 30/1992,de 26 de noviembre, de Régimen Jurí-dico de las Administraciones Públicasy del Procedimiento Administrativo


Común y que resulten necesarias paraasegurar la eficacia de la resoluciónque pudiera recaer, el buen fin delprocedimiento o las exigencias de losintereses generales y, en general, lasdemás que pudieren declararse enotros órdenes.

3. Los funcionarios de inspección ycontrol de la Comisión Nacional delJuego, en el momento de levantar elacta correspondiente, debidamente co-misionados y autorizados, podránadoptar las medidas cautelares a quese refiere el apartado anterior, asícomo proceder al precintado y depó-sito de cualquiera de los elementos,equipos, bienes y documentación rela-tivos a la actividad objeto de esta Ley.Esta medida cautelar deberá ser con-firmada o levantada por el órgano aquien compete la apertura del expe-diente sancionador, en los términos,plazos y efectos que se establecen enla Ley 30/1992, de 26 de noviembre,de Régimen Jurídico de las Adminis-traciones Públicas y del Procedi-miento Administrativo Común.

Artículo 47. Medidas en relación con losprestadores de servicios de inter-mediación.

1. La Comisión Nacional del Juegoen el ejercicio de las competencias es-tablecidas en esta Ley evitará el ejerci-cio de actividades de juego ilegal rea-lizadas por operadores de juego através de prestadores de servicios dela sociedad de la información.

2. La Comisión Nacional del Juegopodrá adoptar medidas cautelares odefinitivas para que se interrumpanlas actividades de juego ilegal realiza-das por operadores de juegos me-diante servicios de la sociedad de la

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información o para retirar los conteni-dos que constituyan actividades dejuego realizadas sin el título habili-tante correspondiente.

3. Si la ejecución de una Resoluciónpor la que se adopte la interrupciónde actividades de juego ilegal realiza-das por operadores de juegos me-diante servicios de la sociedad de lainformación o la retirada de determi-nados contenidos o promoción de ac-tividades relacionadas con la activi-dad del juego ilegal exigiera lacolaboración de los prestadores deservicios de intermediación, la Comi-sión Nacional del Juego podrá orde-nar a los citados prestadores que sus-pendan el servicio de intermediacióno retiren los contenidos en los térmi-nos previstos en los artículos 8, 11 yconcordantes de la Ley 34/2002, de 11de julio, de Servicios de la Sociedadde la Información y de ComercioElectrónico.

4. Las medidas a las que hace refe-rencia este artículo serán objetivas,proporcionadas y no discriminatoriasy se adoptarán de forma cautelar o enejecución de las resoluciones sancio-nadoras que correspondan.

TÍTULO VIIRégimen Fiscal

Artículo 48. Impuesto sobre actividadesde juego.1. Hecho imponible.Constituye el hecho imponible la

autorización, celebración u organiza-ción de los juegos, rifas, concursos,apuestas y actividades de ámbito esta-tal, reguladas en el apartado 1 del ar-tículo 2, así como las combinacionesaleatorias con fines publicitarios o


promocionales, asimismo, de ámbitoestatal, pese a la exclusión del con-cepto de juego, reguladas en la letra c)del apartado 2 del mismo artículo, sinperjuicio de los regímenes forales deConcierto y Convenio Económico vi-gentes en los Territorios Históricos delPaís Vasco y de Navarra, respectiva-mente y de lo dispuesto en los Trata-dos o Convenios Internacionales quehayan pasado a formar parte del orde-namiento interno.

2. Supuestos de no sujeción.No estarán sujetos al impuesto los

juegos de lotería de ámbito estatal,con independencia del operador, pú-blico o privado, que los organice ocelebre.

En todo caso, quedarán sujetos alimpuesto cualesquiera otros juegosdistintos de la lotería de ámbito estatalque sean organizados o celebradospor los operadores a que se refiere elpárrafo anterior.

3. Devengo.El devengo del impuesto se produ-

cirá con la autorización, celebración uorganización. Cuando se trate de au-torizaciones, celebraciones u organiza-ciones que se extiendan a períodostemporales, el devengo se producirá elprimer día de cada año natural, salvoel año en que se obtenga la autoriza-ción, en el que el devengo se produ-cirá en la fecha de su autorización.

4. Sujetos pasivos a título de contri-buyentes.

Serán sujetos pasivos a título decontribuyentes, las personas físicas,jurídicas o las entidades recogidas enel apartado 4 del artículo 35 de la Ley58/2003, de 17 de diciembre, GeneralTributaria que operen, organicen o de-

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sarrollen las actividades gravadas poreste impuesto.

5. Responsables.Serán responsables solidarios del

pago del impuesto, con carácter gene-ral, quienes ofrezcan, por cualquiermedio, actividades de juego a perso-nas con residencia fiscal en España, asícomo quienes obtengan beneficios porel desarrollo del juego, en ambos casoscon independencia del territorio desdeel que actúe el operador de juego,siempre que no hubieran constatadoque los operadores celebran u organi-zan dichas actividades de juego conlos necesarios títulos habilitantes.También serán responsables solida-rios, si no constatan la existencia delos mencionados títulos habilitantes,los dueños o empresarios de infraes-tructuras y los prestadores de servi-cios de la sociedad de la informacióncuando debieran razonablemente pre-sumir que dichas infraestructuras oservicios se utilizan o sirven específi-camente para la celebración de activi-dades de juego reguladas en esta Ley.

Para evitar incurrir en la responsa-bilidad regulada en este apartado,cualquier persona o entidad podráconstatar a través de la página web dela Comisión Nacional del Juego la in-formación necesaria para saber si unaactividad cuenta con los títulos habili-tantes necesarios para su desarrollo,de acuerdo con lo previsto en el ar-tículo 7 de esta Ley y demás norma-tiva aplicable.

6. Base imponible.La base imponible podrá estar cons-

tituida, según cada tipo de juego, por:a) Los ingresos brutos, definidos

como el importe total de las cantida-


des que se dediquen a la participaciónen el juego, así como cualquier otro in-greso que se pueda obtener, directa-mente derivado de su organización ocelebración.

b) Los ingresos netos, definidoscomo el importe total de las cantida-des que se dediquen a la participaciónen el juego, así como cualquier otro in-greso que puedan obtener, directa-mente derivado de su organización ocelebración, deducidos los premios sa-tisfechos por el operador a los partici-pantes. Cuando se trate de apuestascruzadas o de juegos en los que lossujetos pasivos no obtengan como in-gresos propios los importes jugados,sino que, simplemente, efectúen sutraslado a los jugadores que los hubie-ran ganado, la base imponible se inte-grará por las comisiones, así como porcualesquiera cantidades por serviciosrelacionados con las actividades dejuego, cualquiera que sea su denomi-nación, pagadas por los jugadores alsujeto pasivo.

En las combinaciones aleatorias confines publicitarios o promocionales, labase imponible será el importe totaldel valor de mercado de los premiosofrecidos o ventajas concedidas a losparticipantes.

En el caso de que el importe sea sa-tisfecho a través de instrumentos detarificación adicional, se consideraráque la cantidad dedicada a la partici-pación en el juego es el importe de latarifación adicional, excluido el im-puesto indirecto correspondiente. Seconsiderará que la tarifación adicionales el importe de la cantidad dedicadaa la participación en el juego, excluidoel coste de la llamada determinado deacuerdo al valor de mercado, cuando

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resulte de aplicación lo previsto en elartículo 16 del Texto Refundido de laLey del Impuesto sobre Sociedades,aprobado por el Real Decreto Legisla-tivo 4/2004, de 5 de marzo, sin que seconsideren a estos efectos los impues-tos indirectos que recaigan sobre lasoperaciones.

7. Tipo de gravamen.Los tipos aplicables serán:1.º Apuestas deportivas mutuas: 22

por ciento sobre la base imponible dela letra a) del apartado 6 de esteartículo.

2.º Apuestas deportivas de contra-partida: 25 por ciento sobre la base im-ponible de la letra b) del apartado 6de este artículo.

3.º Apuestas deportivas cruzadas:25 por ciento sobre la base imponiblede la letra b) del apartado 6 de esteartículo.

4.º Apuestas hípicas mutuas: 15 porciento sobre la base imponible de laletra a) del apartado 6 de este artículo.

5.º Apuestas hípicas de contrapar-tida: 25 por ciento sobre la base impo-nible de la letra b) del apartado 6 deeste artículo.

6.º Otras apuestas mutuas: 15 porciento sobre la base imponible de laletra a) del apartado 6 de este artículo.

7.º Otras apuestas de contrapartida:25 por ciento sobre la base imponiblede la letra b) del apartado 6 de esteartículo.

8.º Otras apuestas cruzadas: 25 porciento sobre la base imponible de laletra b) del apartado 6 de este artículo.

9.º Rifas: 20 por ciento sobre la baseimponible de la letra a) del apartado6 de este artículo. Las declaradas de


utilidad pública o benéfica tributaránal 7 por ciento de la misma baseimponible.

10.º Concursos: 20 por ciento sobrela base imponible de la letra a) delapartado 6 de este artículo.

11.º Otros Juegos: 25 por ciento so-bre la base imponible de la letra b) delapartado 6 de este artículo.

12.º Combinaciones aleatorias confines publicitarios o promocionales: 10por ciento sobre la base imponible de-terminada para las mismas en el apar-tado 6 de este artículo.

Las Comunidades Autónomas, res-pecto de las actividades que sean ejer-cidas por operadores, organizadores opor quienes desarrollen la actividadgravada por este impuesto con resi-dencia fiscal en su territorio, podránelevar los tipos del impuesto, hasta unmáximo del 20 por ciento de los tiposestablecidos en este apartado, incre-mento que se aplicará, exclusiva-mente, sobre la parte proporcional dela base imponible correspondiente a laparticipación en el juego de los resi-dentes fiscales en el territorio de la Co-munidad Autónoma que eleve lostipos.

8. Liquidación.En los supuestos de autorización,

celebración u organización que alcan-cen a períodos temporales, los obliga-dos tributarios deberán efectuar la de-claración y autoliquidar el impuesto.En particular, cuando se trate de acti-vidades anuales o plurianuales, se de-berá efectuar la declaración y autoli-quidar el impuesto trimestralmente,en el plazo del mes siguiente al delfinal de cada trimestre.

En otro caso, el impuesto será objeto

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de liquidación administrativa. No obs-tante, en los supuestos de devengocon la celebración u organización de laactividad de que se trate, el obligadotributario deberá poner en conoci-miento de la Administración su vo-luntad de llevarla a efecto, para lapráctica de una liquidación provisio-nal en función de los ingresos estima-dos susceptibles de obtención y quetendrá el carácter de a cuenta de la li-quidación definitiva que se practique,una vez acreditado el importe defini-tivo de los ingresos obtenidos en elplazo de veinte días a partir de la fi-nalización de la actividad. Esa obliga-ción será igualmente exigible cuandono sea posible la liquidación definitivaen los supuestos de autorización.

El titular del Ministerio de Econo-mía y Hacienda determinará, regla-mentariamente, el lugar, forma, plazose impresos para la autoliquidación yel pago de la deuda tributaria, asícomo los supuestos en que deba reali-zarse de forma telemática.

9. Gestión.La gestión, recaudación, liquidación

e inspección del impuesto correspon-derá a la Agencia Estatal de Adminis-tración Tributaria, sin perjuicio de lodispuesto en los Estatutos de Autono-mía de las Comunidades Autónomasy las leyes en materia de cesión de tri-butos que, en su caso, se aprueben.


La Ley de Presupuestos podrá mo-dificar la base imponible y los tipos degravamen del impuesto.

11. Distribución de la recaudación.La recaudación obtenida por el gra-

vamen, correspondiente a los ingresos


por el juego de los residentes en cadaComunidad, de las actividades que sehayan efectuado mediante sistemas demedios electrónicos, informáticos o te-lemáticos, regulados en el artículo 3.h)de esta Ley se distribuirá a las Comu-nidades Autónomas, en proporción alas cantidades jugadas por los residen-tes de cada Comunidad Autónoma.

Corresponderá exclusivamente alEstado lo recaudado por el gravamensobre las apuestas mutuas deportivo-benéficas y las apuestas mutuas hípi-cas estatales, incluso si se efectúanmediante medios electrónicos, infor-máticos o telemáticos.

La recaudación obtenida por lasapuestas deportivo-benéficas en el su-puesto contemplado en el apartado7.1 de este artículo, se afecta a las obli-gaciones establecidas en los apartadosb), c) y d) del artículo 1 del Real De-creto 419/1991, de 27 de marzo, porel que se regula la distribución de larecaudación y premios de las Apues-tas Deportivas del Estado, aplicándoseal presupuesto de ingresos del Estado.A estos efectos, tendrán la considera-ción de apuestas mutuas deportivo-benéficas las apuestas mutuas deporti-vas que se comercializaban por la enti-dad pública empresarial Loterías yApuestas del Estado hasta el mo-mento de la constitución efectiva de laSociedad Estatal del mismo nombre.

En el presupuesto de gastos del Es-tado y del Consejo Superior de Depor-tes se consignarán los correspondien-tes créditos para atender al pago delas obligaciones a que se refiere el pá-rrafo anterior y de las obligaciones aque se refiere la Disposición adicionalsexta de esta Ley.

La atribución de ingresos a cada Co-

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munidad Autónoma se determinaráen función de la residencia de los ju-gadores en su ámbito territorial, co-rrespondiéndole, en exclusiva, el in-cremento de recaudación derivado dela aplicación a tales residentes de loprevisto en el último párrafo del apar-tado 7 de este artículo.

El importe de la recaudación sepondrá trimestralmente a disposiciónde las Comunidades Autónomas me-diante operaciones de tesorería, cuyoprocedimiento se determinará regla-mentariamente.

Artículo 49. Tasa por la gestión adminis-trativa del juego.1. Fuentes normativas.La tasa por la gestión administra-

tiva del juego se regirá por la presenteLey y por las demás fuentes normati-vas establecidas por la Ley 8/1989, de13 de abril, de Tasas y PreciosPúblicos.

2. Hecho imponible.Constituye el hecho imponible de

la tasa:a) La emisión de certificaciones re-

gistrales.b) La emisión de dictámenes técni-

cos de evaluación de la conformidadde sistemas de juego.

c) Las inscripciones en el RegistroGeneral de Licencias de Juego estable-cido en esta Ley.

d) La solicitud de licencias y autori-zaciones.

e) Las actuaciones inspectoras o decomprobación técnica que vengan es-tablecidas, con carácter obligatorio, enesta Ley o en otras disposiciones conrango legal.

f) Las actuaciones regulatorias reali-


zadas por la Comisión Nacional delJuego sobre las actividades de juegodesarrolladas por los operadores habi-litados y sujetas a la supervisión deesta entidad, destinadas a sufragar losgastos que se generen por la citadaComisión.

3. Sujetos pasivos.Serán sujetos pasivos de la tasa:En el supuesto de la letra f) del

apartado anterior, los operadores, or-ganizadores y quienes celebren activi-dades de juego, en los términos pre-vistos en esta Ley.

En los restantes supuestos del apar-tado anterior, según los casos, la per-sona que solicite la correspondientecertificación registral, dictamen téc-nico de evaluación, inscripción en elRegistro y tramitación de licencias oautorizaciones, así como a quien seaobjeto de las actuaciones inspectoras ode comprobación técnica.

4. Devengo.La tasa se devengará:En el supuesto de la letra f) del

apartado 2 de este artículo, el 31 dediciembre de cada año. No obstante, sipor causa imputable al sujeto pasivoeste perdiera la habilitación para ac-tuar como operador en fecha anterior,la tasa se devengará en el día en quetal circunstancia se produzca.

En los restantes supuestos del apar-tado 2 de este artículo, con la solicitudde los correspondientes servicios o ac-tividades y, en el caso de la letra e),con la comunicación de las actuacio-nes inspectoras o de comprobación aque se refiere.

5. Cuantías.Las cuantías de la tasa serán, para

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cada supuesto previsto en las distintasletras del apartado 2 de este artículo,las siguientes:

a) 20 euros.b) 38.000 euros.c) 2.500 euros.d) por cada licencia 10.000 y por

cada autorización 100 euros.e) 5.000 euros.f) 1 por mil de los ingresos brutos

de explotación.Las cuantías fijadas en los casos de

las letras b) y e) tendrán carácter demínimas.

Por norma reglamentaria se podránespecificar las cuantías exigibles enfunción del número de horas y perso-nal necesario para la prestación delservicio o actividad.

En relación con la letra f) anterior,se entiende por ingresos brutos de ex-plotación del operador el importe to-tal de las cantidades dedicadas a laparticipación en el juego; en el caso deapuestas cruzadas el importe de lo ga-nado por los jugadores que participen.

La Ley de Presupuestos Generalesdel Estado podrá establecer, en su casoanualmente, el porcentaje a aplicar so-bre los ingresos brutos de explotaciónque obtenga el operador, tomando enconsideración la relación entre los in-gresos del cobro de la tasa y los gastosocasionados por el funcionamiento dela Comisión Nacional del Juego.

Se tomará como objetivo conseguirel equilibrio entre los ingresos por latasa y los gastos derivados de la citadaactividad realizada por el regulador.

No obstante, en caso de ser redu-cido el porcentaje en la Ley de Presu-puestos Generales del Estado al límite


del 0,75 por mil del ingreso bruto, elsuperávit entre ingresos obtenidos ygastos, si lo hubiera, se ingresará porla Comisión Nacional del Juego en elTesoro Público, en los plazos y condi-ciones que se establezcan reglamenta-riamente, teniendo en cuenta sus ne-cesidades de financiación.


Las cuantías establecidas en el apar-tado 5 podrán ser modificadas en laLey de Presupuestos Generales del Es-tado para cada año.

7. Liquidación y pago.

La tasa se liquidará por el procedi-miento que se apruebe en norma re-glamentaria dictada por el Ministeriode Economía y Hacienda.

8. Afectación.

El rendimiento de la tasa se ingre-sará en las cuentas bancarias habilita-das al efecto por la Comisión Nacionaldel Juego o, en su caso, en el TesoroPúblico, en la forma que reglamenta-riamente se determine.

Disposición Adicional primera. Reservade la actividad del juego de Loterías.

Uno. La Sociedad Estatal Loterías yApuestas del Estado y la OrganizaciónNacional de Ciegos Españoles(ONCE) son los operadores designa-dos para la comercialización de losjuegos de loterías regulados en estaLey.

Dos. Las autorizaciones en virtudde las cuales la ONCE y la SociedadEstatal Loterías y Apuestas del Estadodesarrollan las actividades de juego enla modalidad de loterías se inscribiránen una sección especial del Registro

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General de Licencias de Juego a efec-tos de mera publicidad.

Tres. Excepcionalmente, el titulardel Ministerio de Economía y Ha-cienda podrá autorizar la gestión y co-mercialización de juegos de lotería,siempre que se desarrollen por entida-des sin fines lucrativos con finalidadbenéfica, tengan carácter esporádico y,en aras a garantizar la seguridad enlos procesos y la colaboración con elEstado, acrediten que cumplen con losrequisitos que, en su caso, reglamenta-riamente se establezcan.

Cuatro. Los juegos gestionados porla Sociedad Estatal Loterías y Apues-tas del Estado y la ONCE se comercia-lizarán en billetes, boletos o cualquierotra forma de participación cuyo so-porte pueda ser material, informático,telemático, telefónico o interactivo, di-rectamente o a través de cualquier es-tablecimiento de su red comercialexterna.

Los juegos de loterías gestionadospor las entidades a las que se refiere elpárrafo anterior no estarán sujetos alcumplimiento de las obligaciones a lasque se refiere el Título III de esta Ley.

Cinco. La apertura de estableci-mientos accesibles al público por laSociedad Estatal Loterías y Apuestasdel Estado y por la ONCE que se des-tinen a la comercialización de los jue-gos que gestionan estas entidadeshasta la entrada en vigor de esta Leyy de los juegos sujetos al régimen dereserva, no requerirá autorización delas Comunidades Autónomas.

Disposición Adicional segunda. Régimenjurídico específico aplicable a la ONCEen materia de juego.Uno. El régimen jurídico de la


ONCE en materia de juego viene de-terminado por las disposiciones deesta Ley que específicamente resultende aplicación en su condición de ope-rador designado para la realización deactividades de lotería objeto de re-serva, con las especificidades que secontienen en la presente Disposición.

Dos. La ONCE, por la singularidadde su naturaleza de Corporación deDerecho Público y de carácter social, ycomo operador de juego de recono-cido prestigio sujeto a un estricto con-trol público, seguirá rigiéndose, res-pecto de los juegos y modalidadesautorizados en cada momento y en-marcados en la reserva de actividaddel juego de lotería, por la Disposiciónadicional vigésima de la Ley 46/1985,de 27 de diciembre, de PresupuestosGenerales del Estado para 1986, desa-rrollada por el Acuerdo General entreel Gobierno de la Nación y la ONCE,así como por el Real Decreto 358/1991, de 15 de marzo, de reordenaciónde la ONCE; por sus vigentes Estatu-tos; por la presente Disposición; por elReal Decreto 1336/2005, de 11 de no-viembre y demás normativa específicaaplicable a dicha Organización o quepudiera aprobarse al efecto.

Los títulos por los que se autoriza ala ONCE a realizar actividades dejuego no podrán cederse a terceros.

Tres. Con el fin de preservar el es-tricto control público de la actividadde juego de la ONCE, las competen-cias que esta Ley atribuye a la Comi-sión Nacional del Juego y al titular delMinisterio de Economía y Haciendaen relación con las actividades sujetasa reserva, serán ejercidas en relacióncon la ONCE por el Consejo del Pro-tectorado, con la salvedad de las com-

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petencias que correspondan al Con-sejo de Ministros.

Disposición Adicional tercera. Asigna-ción financiera a la ONCE y de deter-minadas Apuestas Deportivas delEstado.

Uno. El Ministerio de Economía yHacienda asumirá las obligaciones deabono de las asignaciones financierasa favor de la ONCE, que pudieran de-rivarse de la Disposición adicional dé-cimo octava de la Ley 47/2003, de 26de noviembre, General Presu-puestaria.

Dos. El Ministerio de Economía yHacienda asumirá las obligaciones de-rivadas del Real Decreto 419/1991 de27 de marzo, por el que se regula ladistribución de la recaudación y pre-mios de las Apuestas Deportivas delEstado. Por Orden del Ministerio deEconomía y Hacienda, previo informedel Consejo Superior de Deportes, seestablecerán las entidades beneficia-rias de esas asignaciones y los porcen-tajes de asignación financiera.

Disposición Adicional cuarta. Participa-ción de las Comunidades Autónomas enla aprobación de nuevas modalidadesde juego.

La aprobación de las Ordenes Mi-nisteriales que establezcan nuevasmodalidades de juego, o la modifica-ción de las existentes, requiere la deli-beración y pronunciamiento previo deórganos bilaterales autonómico-estata-les, en los casos que así se prevea porlos respectivos Estatutos deAutonomía.

Disposición Adicional quinta. CiudadesAutónomas de Ceuta y Melilla.


Las referencias que en esta Ley sehacen a las Comunidades Autónomasincluirán, cuando proceda, a las Ciu-dades Autónomas de Ceuta y Melilla,en relación con las competencias queen materia de juego tienen atribuidas.

Disposición Adicional sexta. Régimen departicipación en la recaudación de lasApuestas Deportivas.

Mediante Ley se fijará el porcentajeo su equivalente, aplicable a la recau-dación obtenida de las Apuestas De-portivas para determinar la cantidadque será objeto de retorno al Deportey a las competiciones deportivas orga-nizadas en España, sin perjuicio de loprevisto en el apartado dos de la Dis-posición adicional tercera. La citadaLey establecerá asimismo el régimende participación y distribución que co-rresponda por las obligaciones de pro-porcionar los datos y resultados ofi-ciales de las competiciones y degarantía de la integridad en el desa-rrollo de las mismas.

Disposición Transitoria primera. Ejerciciode competencias administrativas antesdel inicio de actividades de la ComisiónNacional del Juego.

Hasta la efectiva constitución de laComisión Nacional del Juego, las com-petencias previstas para la misma, se-rán ejercidas por la Dirección Generalde Ordenación del Juego del Ministe-rio de Economía y Hacienda, inclu-yendo las relacionadas con la gestióny recaudación de las tasas a las que serefiere el artículo 49 de esta Ley.

El rendimiento de las tasas mencio-nadas en el párrafo anterior se ingre-sará en el Tesoro Público con aplica-ción al Presupuesto de Ingresos del

290

Estado, quedando afectado a la finan-ciación de los gastos de la citada Di-rección General.

El Registro de Prohibidos hastaahora dependiente del Ministerio delInterior de conformidad con la OrdenMinisterial de 9 de enero de 1979, serágestionado por la Dirección Generalde Ordenación del Juego hasta su inte-gración en el Registro General de In-terdicciones de Acceso al Juego y elRegistro de Personas Vinculadas aOperadores de Juego.

Disposición Transitoria segunda. Títuloshabilitantes de la Sociedad Estatal Lote-rías y Apuestas del Estado.La Sociedad Estatal Loterías y

Apuestas del Estado podrá seguir co-mercializando las modalidades y jue-gos que venía realizando hasta la en-trada en vigor de esta Ley, de acuerdocon la normativa, las habilitaciones yel régimen de explotación de puntosde venta presencial que se le veníanaplicando hasta la entrada en vigor deesta Ley.

En el plazo de un año, la ComisiónNacional del Juego transformará lashabilitaciones de las que es titular laSociedad Estatal Loterías y Apuestasdel Estado en relación con las apues-tas deportivas e hípicas en una licen-cia general de apuestas, así como enlas licencias singulares necesarias parala explotación de las mismas, en losmismos términos y con idéntico al-cance a las habilitaciones que regíanhasta la fecha de entrada en vigor deesta Ley.

La Sociedad Estatal Loterías yApuestas del Estado no podrá obtenerlicencias singulares distintas a las refe-ridas en el párrafo anterior hasta que


no se hubieran concedido a otros ope-radores licencias generales de la mo-dalidad de juego correspondiente.

Disposición Transitoria tercera. Norma-tiva de los juegos.La regulación aplicable a los distin-

tos juegos continuará en vigor hastaque sea modificada por los órganoscompetentes.

Disposición Transitoria cuarta. Régimentransitorio para los puntos de venta ydelegaciones comerciales de la SociedadEstatal Loterías y Apuestas del Estado.A los puntos de venta de la red co-

mercial de la Sociedad Estatal Loteríasy Apuestas del Estado y sus delega-ciones comerciales que, en virtud de laDisposición adicional trigésima cuartade la Ley 26/2009, de 26 de diciembre,de Presupuestos Generales del Estadopara el año 2010, no se hubieran aco-gido al régimen de Derecho Privadoen el plazo establecido en el apartadosegundo de la citada Disposición, lesserá de aplicación la correspondientenormativa administrativa hasta la ex-tinción de los mismos por concurrirlos supuestos previstos en la citadadisposición.

Disposición Transitoria quinta. Primermandato de los consejeros de la Comi-sión Nacional del Juego.

No obstante lo dispuesto en el ar-tículo 26 de esta Ley, el primer man-dato de tres de los integrantes delConsejo de la Comisión Nacional delJuego durará tres años.

En la primera sesión del Consejo dela Comisión Nacional del Juego se de-terminará por sorteo, o de forma vo-luntaria, qué tres consejeros cesarán

291

transcurrido el plazo de tres añosdesde su nombramiento.

Disposición Transitoria sexta. Régimentransitorio de la cesión del impuesto.1. Las disposiciones de esta norma

que supongan territorialización delrendimiento y competencias normati-vas o gestoras de las ComunidadesAutónomas en este impuesto estatalsolo serán aplicables cuando se pro-duzcan los acuerdos en los marcosinstitucionales de cooperación en ma-teria de financiación autonómica esta-blecidos en nuestro ordenamiento ylas modificaciones normativas necesa-rias para su configuración y aplicaciónplena como tributo cedido.

2. En tanto no se produzcan las mo-dificaciones del sistema de financia-ción señaladas en el apartado anterior,el Estado hará llegar a las Comunida-des Autónomas, previos los acuerdosen los marcos institucionales compe-tentes, el importe acordado con lasComunidades Autónomas, según loestablecido en el apartado 11 del ar-tículo 48 de esta Ley, sin que resultede aplicación lo dispuesto en el ar-tículo 21 de la Ley 22/2009, de 18 dediciembre, relativo a la revisión delfondo de suficiencia global.

El cumplimiento de lo señalado enel párrafo anterior se instrumentarápor el mismo procedimiento que el in-dicado en el apartado 11 de artículo 48de esta Ley.

Disposición Transitoria séptima. Convali-daciones y homologaciones de las Co-munidades Autónomas.Las homologaciones y certificacio-

nes validadas por los órganos compe-tentes de las Comunidades Autóno-


mas para la concesión de títuloshabilitantes de ámbito autonómicocon anterioridad a la entrada en vigorde esta Ley surtirán efectos en los pro-cedimientos para el otorgamiento detítulos habilitantes regulados en estaLey en los términos recogidos en lasconvocatorias para el otorgamiento delicencias o cuando así lo establezca laComisión Nacional del Juego.

Disposición Transitoria octava. Régimentransitorio del régimen sancionador.El Título VI, Régimen sancionador,

de esta Ley, entrará en vigor en la fe-cha de publicación de la resolución delprimer procedimiento para el otorga-miento de licencias al que se refiere elartículo 10 de esta Ley, o el 30 de juniode 2012, si la citada resolución no sehubiera publicado con anterioridad aesa fecha.

Modificada por disp. final 7.1 deReal Decreto-ley núm. 20/2011,de 30 diciembre.

Disposición Transitoria novena. Régimentransitorio de los patrocinios deportivossobre el juego.Los patrocinios deportivos de ope-

radores de juegos y contratos de pu-blicidad y promoción del juego quehubieran sido acordados en firme conanterioridad al 1 de enero de 2011, po-drán seguir desplegando sus efectosen los términos contractuales pacta-dos, hasta la publicación de la resolu-ción del primer procedimiento para elotorgamiento de licencias al que se re-fiere el artículo 10 de esta Ley o hastael 30 de junio de 2012, si la citada reso-lución no se hubiera publicado conanterioridad a esa fecha.

Modificada por disp. final 7.2 de

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Real Decreto-ley núm. 20/2011,de 30 diciembre.

DISPOSICIÓN DEROGATORIA1. Quedan derogadas todas aque-

llas normas que se opongan a lo pre-ceptuado en esta Ley y cuantas dispo-siciones de igual o inferior rangocontradigan lo establecido en lamisma.

2. Se derogan expresamente:1. Real Decreto 28 de febrero de

1924 (Presidencia del Directorio Mili-tar, Gaceta del 29 de febrero).

2. Ley de 16 de julio de 1949, queestablece las normas para la celebra-ción de rifas.

3. Decreto 23 de marzo de 1956,aprueba la Instrucción General deLoterías.

4. Orden de 22 de marzo de 1960,por la que se regula con carácter pro-visional el procedimiento a que ha deajustarse la solicitud de autorizaciónpara celebrar rifas y tómbolas.

5. Decreto 54/1964, de 16 de enero.Organiza el Servicio de LoteríaNacional.

6. Orden de 4 de noviembre de1965. Nuevas Normas para el pago depremios de la Lotería Nacional.

7. El punto quinto 3 del artículo 3del Real Decreto-Ley 16/1977, de 25de febrero, por el que se regulan losAspectos Penales, Administrativos yFiscales de los Juegos de Suerte, En-vite o Azar y Apuestas.

8. Disposiciones adicionales deci-moctava y decimonovena de la Ley46/1985, de 27 de diciembre, de Presu-puestos Generales del Estado para1986, con efectos desde la fecha de en-


trada en vigor del Título VI de estaLey.

9. Real Decreto 1082/1985, de 11 dejunio, por el que se establece la clasi-ficación, provisión, funcionamiento,traslado y supresión de las Adminis-traciones de Loterías.

10. Real Decreto 2695/1986, de 19de diciembre, por el que se establecela composición del Consejo Rector deApuestas Deportivas del OrganismoNacional de Loterías y Apuestas delEstado.

11. Ley 34/1987, Potestad Sanciona-dora de la Administración Pública enmateria de juegos de suerte, envite oazar. No obstante, las Ciudades Autó-nomas de Ceuta y Melilla aplicaránesta Ley hasta la aprobación, dentrode su ámbito competencial, de la nor-mativa correspondiente a esta materia.

12. Real Decreto 1511/1992, de 11de diciembre, por el que se regulandeterminados aspectos administrati-vos y económicos del Organismo Na-cional de Loterías y Apuestas delEstado.

13. El Real Decreto 2069/1999, de30 de diciembre, por el que se apruebael Estatuto de la entidad pública em-presarial Loterías y Apuestas delEstado.

14. Disposición adicional vigésimade la Ley 24/2001, de 27 de diciembre,de Medidas Fiscales, Administrativasy del Orden Social.

15. Artículo 88 de la Ley 53/2002,de 30 de diciembre, de Medidas Fisca-les, Administrativas y del Orden So-cial, que establece el Régimen sancio-nador de los titulares de los puntos deventa de la red comercial de Loteríasy Apuestas del Estado.

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16. Orden HAC/430/2004, de 19 defebrero, sobre creación de sucursalesde la Red Básica de Loterías y Apues-tas del Estado.

17. Real Decreto 176/2005, de 18 defebrero, por el que se regula el Patro-nato para la provisión de administra-ciones de Lotería Nacional.

Disposición Final primera. Título com-petencial.

Esta Ley se dicta en el ejercicio delas competencias exclusivas del Es-tado previstas en la reglas 6.ª, 11.ª,13.ª, 14.ª y 21.ª del apartado 1, del ar-tículo 149 de la ConstituciónEspañola.

Disposición Final segunda. Facultad dedesarrollo.

El Gobierno de la Nación aprobaráel Estatuto de la Comisión Nacionaldel Juego en el plazo de seis meses apartir de la entrada en vigor de estaLey.

Se autoriza al Gobierno de la Na-ción a adoptar, a propuesta del titulardel Ministerio de Economía y Ha-cienda, en el plazo de un año desde laentrada en vigor de esta Ley, cuantasdisposiciones sean necesarias para eldesarrollo e implementación de lo pre-visto en la misma.

Disposición Final tercera. Extinción dedeterminados Organismos Públicos.

Quedan extinguidos los siguientesorganismos: el Patronato para la pro-visión de Administraciones de LoteríaNacional, el Consejo Rector de Apues-tas Deportivas, ambos adscritos al Mi-nisterio de Economía y Hacienda, y laComisión Nacional del Juego, actual-


mente adscrita al Ministerio delInterior.

Disposición Final cuarta. Actualizacióndel importe de las sanciones.

La actualización de los importes re-lativos a las multas previstas en el ar-tículo 42 de esta Ley, podrá llevarse acabo mediante Real Decreto, a pro-puesta del Ministerio de Economía yHacienda.

Disposición Final quinta. Modificaciónde las tasas sobre el juego.

1. El apartado 1.º del artículo 3 delReal Decreto-Ley 16/1977, de 25 de fe-brero, por el que se regulan los aspec-tos penales, administrativos y fiscalesde los juegos de suerte, envite o azar,quedará redactado de la siguienteforma:

«1.º Constituye el hecho imponi-ble la autorización, celebración u or-ganización de juegos de suerte, en-vite o azar, salvo que estuvieransujetas al Impuesto sobre las activi-dades de juego, establecido en laLey 11/2011, de regulación deljuego.»

2. El artículo 36 del Decreto 3059/1966, de 1 de diciembre, por el que seaprueba el Texto Refundido de TasasFiscales, quedará redactado de la si-guiente forma:

«Artículo 36. Hecho imponible.

Se exigirán estas tasas por la au-torización, celebración u organiza-ción de rifas, tómbolas, apuestas ycombinaciones aleatorias, salvo queestuvieran sujetas al Impuesto sobrelas actividades de juego, establecidoen la Ley 11/2011, de regulacióndel juego.

294

Su exacción corresponderá al Es-tado cuando el ámbito territorial departicipación sea estatal.»

Disposición Final sexta. Modificación dela Disposición adicional décima de laLey 6/1997, de 14 de abril, de Organi-zación y Funcionamiento de la Admi-nistración General del Estado.

Se modifica el apartado 1 de la Dis-posición adicional décima de la Ley6/1997, de 14 de abril, de Organiza-ción y Funcionamiento de la Adminis-tración General del Estado, el cualquedará redactado en los siguientestérminos:

«1. La Comisión Nacional del Mer-cado de Valores, el Consejo de Segu-ridad Nuclear, el Ente Público RTVE,las Universidades no transferidas, laAgencia de Protección de Datos, elInstituto Español de Comercio Exte-rior (ICEX), el Consorcio de la ZonaEspecial Canaria, la Comisión Na-cional de Energía, la Comisión delMercado de las Telecomunicaciones,la Comisión Nacional de la Compe-tencia, la Comisión Nacional del Sec-tor Postal, el Consejo Estatal de Me-dios Audiovisuales y la ComisiónNacional del Juego, se regirán por sulegislación específica y supletoria-mente por esta Ley.

El Gobierno y la AdministraciónGeneral del Estado ejercerán res-pecto de tales Organismos las facul-tades que la normativa de cada unode ellos les asigne, en su caso, conestricto respeto a sus correspon-dientes ámbitos de autonomía.»

Disposición Final séptima. Exenciones enel Impuesto sobre el Valor Añadido eImpuesto General Indirecto Canario.


1. Se modifica el artículo20.Uno.19.º de la Ley 37/1992, de 28de diciembre, del Impuesto sobre elValor Añadido, que quedará redac-tado de la siguiente forma:

«19.º Las loterías, apuestas y jue-gos organizados por la Sociedad Es-tatal Loterías y Apuestas del Estadoy la Organización Nacional de Cie-gos y por los organismos correspon-dientes de las Comunidades Autó-nomas, así como las actividades queconstituyan los hechos imponiblesde los tributos sobre el juego y com-binaciones aleatorias.

La exención no se extiende a losservicios de gestión y demás opera-ciones de carácter accesorio o com-plementario de las incluidas en elpárrafo anterior que no constituyanel hecho imponible de los tributossobre el juego, con excepción de losservicios de gestión del bingo.»

2. Se modifica el artículo 10.º1.19)de la Ley 20/1991, de 7 de junio, demodificación de los aspectos fiscalesdel Régimen Económico Fiscal de Ca-narias, que quedará redactado de la si-guiente forma:

«19) Las loterías, apuestas y jue-gos organizados por la Sociedad Es-tatal Loterías y Apuestas del Estadoy la Organización Nacional de Cie-gos y, en su caso, por los órganoscorrespondientes de la ComunidadAutónoma de Canarias, así comolas actividades que constituyan loshechos imponibles de los tributossobre el juego y combinacionesaleatorias.

La exención no se extiende a losservicios de gestión y demás opera-ciones de carácter accesorio o com-

295

plementario de las incluidas en elpárrafo anterior que no constituyanel hecho imponible de los tributossobre el juego, con excepción de losservicios de gestión del bingo.»

Disposición Final octava. Modificación dela Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Econo-mía Sostenible.Uno. Se modifica el apartado 1 del

artículo 8 de la Ley 2/2011, de 4 demarzo, de Economía Sostenible, que-dando redactado de la siguienteforma:

«1. A los efectos de lo previsto eneste Capítulo, tienen la considera-ción de Organismo Regulador lasactuales Comisión Nacional deEnergía, Comisión del Mercado delas Telecomunicaciones, ComisiónNacional del Sector Postal y Comi-sión Nacional del Juego.»Dos. Se modifica el apartado 3 del

artículo 9 de la Ley 2/2011, de 4 demarzo, de Economía Sostenible, que-dando redactado de la siguienteforma:

«3. A los efectos de lo previsto enesta Ley, la Comisión Nacional deEnergía y la Comisión del Mercadode las Telecomunicaciones se rela-cionarán con el titular del Ministe-rio de Industria, Turismo y Comer-cio; la Comisión Nacional del SectorPostal se relacionará con el titulardel Ministerio de Fomento; y la Co-misión Nacional del Juego se rela-cionará con el titular del Ministeriode Economía y Hacienda.»

Disposición Final novena. Manteni-miento del régimen fiscal aplicable en elImpuesto sobre la Renta de las PersonasFísicas a los premios ya exentos en di-


cho impuesto en el momento de la en-trada en vigor de la presente Ley.Se añade una disposición adicional

trigésima tercera a la Ley 35/2006, de28 de noviembre, del Impuesto sobrela Renta de las Personas Físicas y demodificación parcial de las leyes delos Impuestos sobre Sociedades, sobrela Renta de no Residentes y sobre elPatrimonio, que queda redactada de lasiguiente forma:

«Disposición adicional trigésimatercera. Mantenimiento del régimenfiscal aplicable con anterioridad a laaprobación de la Ley de regulacióndel juego.

En relación con los premios obte-nidos en juegos distintos de las lote-rías, la exención prevista en el ar-tículo 7 ñ) de esta Ley sólo resultaráde aplicación respecto de los juegosque ya se venían comercializandopor las entidades previstas en dichoartículo y en la disposición final ter-cera del Real Decreto-Ley 1/2011,de 11 de febrero, en el momento dela entrada en vigor de la Ley 11/2011, de regulación del juego, y es-

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taban exentos con arreglo a la regu-lación de este Impuesto vigente endicho momento.»

Disposición Final décima. Régimen apli-cable a los sistemas de Concierto yConvenio.1. En virtud de su régimen foral, la

aplicación a la Comunidad Autónomadel País Vasco de lo dispuesto en estaLey se entenderá sin perjuicio de lodispuesto en la Ley del ConciertoEconómico.

2. En virtud de su régimen foral, laaplicación a la Comunidad Foral deNavarra de lo dispuesto en esta Leyse llevará a cabo según lo establecidoen el artículo 64 de la Ley Orgánica deReintegración y Amejoramiento delRégimen Foral de Navarra, conformea lo dispuesto en el Convenio Econó-mico entre el Estado y la ComunidadForal de Navarra.

Disposición Final undécima. Entrada envigor.Esta Ley entrará en vigor el día si-

guiente al de su publicación en el «Bo-letín Oficial del Estado».

Programa del Seminario

DIRECTOR ACADÉMICO: PABLO OÑATE RUBALCABACatedrático de Ciencia Política y de la AdministraciónUniversitat de València

SECRETARIO ACADÉMICO: GERMÁN GUSANO SERRANOAbogado y PolitólogoDirector Fundación Codere

jueves 24 de marzo

11:45 h. Acreditaciones

12:00 h. Inauguración

FERNANDO CASTELLÓ BORONATPresidente Tribunal de Defensa de la CompetenciaGeneralitat Valenciana

JOSÉ ANTONIO MARTÍNEZ SAMPEDROPresidente Fundación Codere

PABLO OÑATE RUBALCABACatedrático de Ciencia Política y de la AdministraciónUniversidad de Valencia

12:45 h. JUAN CARLOS ALFONSO RUBIODirector de Coordinación L.A.E. (Loterías y Apuestas del Estado)«Ordenación normativa del juego on line»

13:30 h. RAFAEL ANDRÉS ÁLVEZAbogado«Modelos Regulatorios Comparados»

14:15 h. Debate

14:30 h.-16:30 h. Pausa Almuerzo (libre)

16:30 h. PABLO MAYOR MENÉNDEZAbogado del Estado (Exc.)Bufete Allen & Overy

«Juicio crítico ante el nuevo marco regulatorio»

17:15 h. Mesa Redonda: «El Juego On Line y los Sectores del Juego»

Modera: RAFAEL CATALÁ POLOMiembro del Patronato de la Fundación Codere

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Asociaciones:

JUAN JOSÉ SÁNCHEZ COLILLAGerente CEJ (Confederación Española de Organizaciones de Em-presarios del Juego del Bingo)

EDUARDO ANTOJA GIRALTPresidente de Honor EUROMAT (European Gaming and Amuse-ment Federation)

HELIODORO GÍNER LÓPEZSecretario General de AECJ (Asociación Española de Casinos deJuego)

JUAN PABLO BARRACHINA GÓMEZVicepresidente AEDAPI (Asociación Española de Apostadorespor Internet)

Debate

18:45 h. Final primera jornada.

viernes 25 de marzo

10:00 h. GERMÁN ORÓN MORATALCatedrático de Derecho Financiero y TributarioUniversidad Jaume I de Castellón

«Régimen Fiscal del Juego Remoto»

10:45 h. MANUEL MARCHENA GÓMEZMagistrado del Tribunal Supremo (Sala 2ª)

«Aspectos penales del juego virtual»

11:30 h. Pausa Café

12:00 h. Mesa Redonda: «Sinergias y Alianzas: Compromisos Públicos»

Modera: Mª ÁNGELES GONZÁLEZ GARCÍA1

Secretaria General TécnicaMinisterio del Interior

Comunidades Autónomas:

Valencia: JOSÉ MIGUEL ESCRIG NAVARROSubsecretario de la Consellería de Economía, Hacienday EmpleoGeneralitat Valenciana

1. Finalmente no asiste por motivos personales y en su lugar modera la Mesa «Sinergiasy Alianzas: Compromisos Públicos»: José Ignacio CASES MÉNDEZ, Vicepresidentede la Fundación Codere.

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PROGRAMA DEL SEMINARIO

Madrid: FERNANDO PRATS MÁÑEZDirector General de Tributos y Ordenación y Gestióndel JuegoViceconsejería de Economía y HaciendaComunidad Autónoma de Madrid

País Vasco: SONIA FERNÁNDEZ LÓPEZDirectora de Administración Electoral, Juego y Es-pectáculosConsejería de InteriorGobierno del País Vasco

Cataluña: AMADEU FARRÉ MORELLDirector General de TributosGeneralitat de Catalunya

La Rioja: RESURRECCIÓN SÁEZ CABELLODirectora General de TributosConsejería de HaciendaGobierno de La Rioja

Debate

13:45 h. Clausura Mª. DOLORES BEATO BLANCOSecretaria General de HaciendaMinisterio de Economía y Hacienda

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Documents

La Consolidación del Juego on line