No. 72 | Abril - Julio 2011 || www.cinep.org.co | | www.cinep.org.co | 37

Constitución

La Constituciónen re-construcción

Después de dos décadas de creación, la característica fundamental de la Constitución política de Colombia de 1991 es su reformitis. Análisis sobre cómo los continuos cambios en la Carta reflejan poca concordancia entre la

norma y el país político.

Por ana María restrepo*

A 20 años de la firma de la Constitución de 1991, los balances históricos apun-tan a una característica fundamental

de la Carta: la reformitis. No en vano, en los últimos días muchos han sido los proyectos de ley que han pasado a sanción presidencial (ver recuadro 1) y que no dejan de generar inquietud sobre los alcances de las faculta-des del presidente sobre la Carta y respecto al control que ejerce el Congreso sobre estos cambios.

Dos décadas de vigencia proporcionan un balance no muy positivo de la estabilidad de la Constitución de los colombianos. Esta característica puede generar dos posturas: o la Carta está poco sustentada en el siste-ma político del país o el sistema político co-lombiano sobrepasa todo lo que pueda decir

y reglamentar la Constitución. Las intencio-nes del país que reflexionó sobre la nueva carta (conformado en su mayoría por sec-tores más distantes de la vida política real como estudiantes y personajes públicos de la cultura, entre otros) tenían que ver con la reflexión sobre las necesidades del momen-to, pero éstas se quedaron en lo anecdótico de la lucha contra el narcotráfico, el asesina-to de cuatro candidatos presidenciales y en que esos fenómenos eran una muestra de la alarmante crisis general del Estado (García, 2011, 6; Novoa, 2011, 10-11; El Espectador, enero 30 2011, 10-11). Sin embargo ¿qué

tanto cambiaron esas condiciones con la nueva Carta?

Da la impresión de que el país político no estuvo involucrado muy directamente con la redacción del nuevo libro de las le-yes colombianas. En ese sentido, uno de los aspectos positivos consistió en que en su elaboración participaron muchos sectores ajenos y distantes de la política tradicional. Pero independientemente de si la Consti-tución fue hecha exclusivamente por abo-gados y otros sectores civiles, la pregunta sobre la efectividad de 20 años de la Carta

Dos décadas de vigencia proporcionan un balance no muy positivo de la estabilidad de la Constitución de los colombianos.“ Da la impresión de que el país po-

lítico no estuvo involucrado muy di-rectamente con la redacción del nue-vo libro de las leyes colombianas ”.

“ Pero independientemente de si la Constitución fue hecha exclusivamen-te por abogados y otros sectores civi-les, la pregunta sobre la efectividad de 20 años de la Carta tendría que pasar por cuestionarse sobre su conexión

con el sistema político ”.

El asesinato de cuatro candidatos presidenciales y la lucha del narcotráfico fueron algunas de necesidades que impulsaron la creación de la Constitución Política de Colombia de 1991.

Imag

en d

e co

nstit

ucio

n.co

No. 72 | Abril - Julio 2011 | | www.cinep.org.co |38

Constitución

tendría que pasar por cuestionarse sobre su conexión con el sistema político. La re-formitis es un indicio de las condiciones de esta relación.

¿Es un problema cultural? ¿De autori-dad institucional? ¿De los aparatos institu-cionales? ¿Qué hacer con la sobreproducción legislativa? ¿Y con el incumplimiento? ¿El nú-mero de reformas es igual a la (in)coherencia de las políticas públicas? ¿Por qué creemos tan firmemente en que sólo lo que está en la Constitución tiene rango suficientemente im-portante? ¿La Constitución debe ser dinámi-ca y/o coyuntural?

Dice Juan Manuel Charry (2010, A6), que los colombianos sufrimos de un “feti-chismo constitucional” pues consideramos que la norma es la solución para cada pro-blema, o por lo menos eso se creemos, sin preguntarnos por cómo la inestabilidad del país puede ser un reflejo precisamente de los vaivenes legislativos que sobreproducen normas y no soluciones.

El problema no es si hay reformitis o simplemente si el Congreso tiene legitimi-dad para dinamizar una Constitución “viva”, el problema es que este fenómeno plantea un cuestionamiento sobre la eficiencia de la Carta del 91: si era necesaria y si estuvo bien

Juan Manuel Charry, experto constitucionalista.

Tomado de “Más de 20 reformas constitucionales pretenden cambiar la Carta Magna” en La República, noviembre 24 de 2010, p. 3.

Imag

en d

e Ca

mbi

o.co

m.c

o

“ ¿es un problema cultural? ¿De autoridad institucional? ¿de los apa-ratos institucionales? ¿Qué hacer con la sobreproducción legislativa? ¿Y con el incumplimiento? ¿el número de re-formas es igual a la (in)coherencia de

las políticas públicas? ”.

recuadro 1: reformas Constitución gobierno Santos

No 19° de Senado 16 de 2010 Cámara “Derecho a la sostenibilidad fiscal”

No 17° de 2010 Senado 90 de 2010 Cámara

“Se adiciona el numeral 1 del artículo 183 de la Constitución Política de Colombia

No 18° de 2010 Senado “Por medio del cual se reforma el artículo 49 de la Constitución Política”

03 de Senado“Por el cual se modifica la Constitución Política de Colombia, título 7° de la Rama Ejecutiva, capítulo 1° del Presidente de la República, artículo 189”

10 de Senado “Figura de la reelección inmediata para Gobernadores y Alcaldes”.

05 de Senado “Por el cual se modifican los artículos 328 y 356 de la Constitución Política”.

06 de Senado “Por el cual se reforma el artículo 99 de la Constitución Política”.

07 de Senado “Por medio del cual se reforma el artículo 231 de la Constitución”.

25 Cámara “Forma de elección del Fiscal General”

63 Cámara “Derecho fundamental a la Salud”

64 Cámara Elección de Alcaldes Locales.

69 Cámara “Reelección inmediata de Gobernadores y Alcaldes”

76 Cámara “Elección a Magistrados del Consejo Nacional Electoral”.

79 Cámara “Representación en el Congreso de Colombianos residentes en el exterior”.

81 Cámara “Derecho fundamental a no padecer de hambre”.

96 Cámara “Concepto no vinculante de los nombramientos de Embajadores y Cónsules”.

No. 72 | Abril - Julio 2011 || www.cinep.org.co | | www.cinep.org.co | 39

Constitución

determinada o si no ha sido más que un sa-ludo a la bandera porque no se pensó en los instrumentos para llevar a cabo los grandes proyectos de reforma.

La reelección de Álvaro Uribe, es un ejemplo de la reformitis que responde a las maquinarias: el ex presidente tuvo el poder

para cambiar la norma precisamente porque en nuestra historia política la constitución se arregla según la fuerza del momento. Todas las constituciones cambian cuando es nece-sario, pero es el país político el que ha deter-minado cuando ha ocurrido, así, en términos históricos y políticos, reelección o 20 proyec-tos de reforma actuales no son más que sín-tomas de la reformitis.

De este sistema político “tan abierto a los cambios”, surgen también asuntos posi-tivos reflejados en la carta constitucional: la visibilización de los derechos económicos, sociales y culturales, la representatividad ga-nada por las minorías y la creación de insti-tuciones que legitiman a los ciudadanos son

elementos destacables de la Carta del 91. En-tre estos factores, la tutela ha cobrado vital importancia porque se concibió como símbo-lo de la inclusión. Sin embargo, lo positivo tie-ne un lado oscuro: el sistema político sobre-pasa el ideal de la norma. La tutela es en este momento una de las cuestiones más críticas, por el nivel de responsabilidad que ha tenido que asumir el Estado, incluidos los prejuicios fiscales, y la congestión en los despachos ju-rídicos que desestabiliza el orden judicial (El Colombiano, 2011, 3A).

Una de las causas de este desorden administrativo judicial es que la Constitu-ción proporciona la solución pero no las herramientas para llevar a cabo el proceso: nunca se tuvo en cuenta la disponibilidad fiscal y tampoco la poca institucionalidad a nivel local y regional, de modo que la tutela se ha convertido en un arma de doble filo pues tanto como defiende los derechos, puede le-gitimar los abusos si el aparato es corrupto. El problema es que no hay institucionalidad que funcione homogéneamente de lo regio-nal a lo nacional porque dicha institucionali-dad está sujeta al juego político. Entonces, si la normatividad depende de la vida política no podrá producir sobre ella efectos inme-diatos y mucho menos directos. Por ejemplo, sabemos que en salud prácticamente nada funciona sin la tutela, hecho que se relacio-na con el problema institucional más que con la cultura de la sociedad civil que ha hecho

Los gobernantes locales y regionales, como Omar Diazgranados, gobernador de Magdalena, han bloqueado las intervenciones de las altas cortes cuando se trata de pronunciamientos o investiga-ciones sobre sus funciones.

Imag

en d

e: E

l Her

aldo

.com

uso de este recurso. Asimismo, la tutela ha sido el instrumento por excelencia para que los gobernantes locales y regionales puedan bloquear las intervenciones de las altas cor-tes cuando se trata de pronunciamientos o investigaciones sobre sus funciones1. En últi-mas, el problema no es de la ciudadanía, pues la tutela es un mecanismo excepcional: si los ciudadanos no vieran vulnerados sus dere-chos, si el estado los garantizara, realmente no tendrían que usarla. La herramienta no se habría convertido en la norma.

La pregunta finalmente tiene que ver con la reformitis de la Carta Constitucional

de 1991, con cómo esta refleja nuestro sistema político y si es posible un cam-bio constitucional radical cuando no se transforma la cultu-ra política. De hecho, el historiador Fer-

nán González plantea que muchos de los cam-bios positivos de la Constitución se habrían podido llevar a cabo por medio de reformas puntuales a la Carta de 1886, como había sucedido en 1910 y 1936, por lo que no era necesario un nuevo proceso de Constituyen-te. No importaba si ya éramos una sociedad diferente a la del siglo XIX porque, tal como sucedió con la Constitución norteamericana, una enmienda que diera cuenta de la plura-lidad habría sido suficiente para cumplir con los cambios que se pedían. Así es que en estos 20 años se ha legitimado el papel de la Carta pero no se desconoce que funciona dentro de la larga tradición jurista colombiana, que tie-ne que ver con la creencia en las normas y en cómo funcionan por sí mismas2.

Larga o corta, la discusión por estos días no es por la extensión de la Carta, ni siquiera por su eficacia porque ésta depende de una pregunta que tal vez no se hizo y era la de los aparatos que la hicieran real. A 20 años, las cifras hablan de poco avance social (El Espectador, febrero 5 de 2011, 22), pero a 20 años podemos reconocer también que, ade-más de la tutela, uno de los grandes aportes a la cultura política real de los colombianos es la comprensión de que el país es mucho más que una lengua, una raza y una religión, idea que dominaba el siglo de las anteriores cartas políticas.

“ El problema no es si hay reformitis o simplemente si el Congreso tiene legiti-midad para dinamizar una Constitución “viva”, el problema es que este fenóme-no plantea un cuestionamiento sobre la

eficiencia de la Carta del 91... ”

“ Larga o corta, la discusión por es-tos días no es por la extensión de la Carta, ni siquiera por su eficacia por-que ésta depende de una pregunta que tal vez no se hizo y era la de los

aparatos que la hicieran real ”.La reelección de Álvaro Uribe, es un ejemplo de cómo en nuestra historia política la constitución se arregla según la fuerza del momento.

Imag

en d

e: in

fosu

rhoy

.com

No. 72 | Abril - Julio 2011 | | www.cinep.org.co |40

Constitución

referencias

notas

• Charry, Juan Manuel, 2010, “Constitución sufre de reformitis” en El País, Cali, noviembre 22 de 2010. Disponible en: http://www.elpais.com.co/elpais/colombia/noticias/constitucion-colombiana-sufre-%E2%80%98reformitis%E2%80%99

• El Colombiano, 2011, “La tutela, 20 años” en El Colombiano, Medellín, febrero 22. Disponible en: http://www.elcolombiano.com/BancoConocimiento/L/la_tutela_20_anos_de_derechos_visibles/la_tu-tela_20_anos_de_derechos_visibles.asp

• El Espectador, 2011, “Los 20 años de la Constituyente” en El Espectador, Bogotá, febrero 5. Disponible en: http://www.elespectador.com/opinion/editorial/articulo-249074-los-20-anos-de-constituyente

• El Espectador, 2011, “Memoria de una reforma” en El Espectador, Bogotá, enero 30. Disponible en: http://www.elespectador.com/impreso/nacional/articulo-247774-memoria-de-una-reforma

• Forero, Álvaro, 2011, “Cómo defender al Estado?”, en El Espectador, Bogotá, abril 11.• García, Hugo, 2011, “Lo único que justificaría otra constituyente sería la paz definitiva” Entrevista a

Horacio Serpa en El Espectador, Bogotá, febrero 6. Disponible en: http://www.elespectador.com/impreso/politica/articulo-249142-unico-justificaria-otra-constituyente-seria-paz-definitiva

• Novoa, Armando, 2011, “Renovar el consenso democrático” en El Espectador, Bogotá, febrero 5. Disponible en: http://www.elespectador.com/impreso/politica/articulo-249056-renovar-el-consenso-democratico

• La República, 2010, “Más de 20 reformas constitucionales pretenden cambiar la Carta Magna” en La República, Bogotá, noviembre 24. Disponible en: http://www.larepublica.com.co/archivos/ASUNTOSLEGALES/2010-11-24/mas-de-20-reformas-constitu-cionales-pretenden-cambiar-la-carta-magna_115863.php

1 El ejemplo más cercano es el del gobernador de Magdalena, Omar Díazgranados, quién a través de una tutela, recuperó el cargo del que había sido suspendido por el presidente de la República, tras una investigación por corrupción.

2 Esta condición resulta una ventaja también en la medida en que el sector judicial en Colombia es independiente del ejecutivo, lo que afirma el equilibrio de los poderes.

La conclusión es que tenemos un siste-ma político que no tiene mucho que ver con el constitucional. Sin embargo, no hay que cambiar la Carta para cambiar la realidad co-lombiana, hay que aplicarla eficientemente. Pero como es un círculo vicioso, sin los me-dios para su aplicación habría que ser más optimistas y pensar con Álvaro Forero Tas-cón que “la debilidad del estado colombiano es una constante histórica pero con ciclos de mayor debilitamiento y periodos de fortale-

cimiento. Estos últimos generalmente han coincidido con gobiernos que reformaron la Constitución, pues el criterio tradicional ha sostenido que el fortalecimiento estatal se hace por el camino de la modernización insti-tucional, por oposición a las políticas coyun-turales o personalistas que tienden a no per-durar en el tiempo” (2011, 29). En este punto habría que preguntarse por Santos, por Uribe y por los deslindes que en asuntos como la fusión ministerial separan los aportes de los

*Ana María RestrepoInvestigadora. Hace parte del equipo

Sistema de Información General- Archivo de Prensa del CINEP/PPP

dos al sistema y régimen político. Así mismo, los recientes destapes de corrupción permi-ten (positivamente) pensar en que las refor-mas pueden modernizar no sólo el sistema sino también la cultura de los colombianos y la exigencia de sus derechos.

La revista Controversia, de periodicidad semestral, agrupa artículos caracterizados por su rigor académico y por la originalidad de sus aportes a la construcción del co-nocimiento en las ciencias sociales colombianas. Además, busca presentar algunos debates teóricos y metodológicos frente temas económicos, sociales y culturales de

América Latina.

Controversia es una publicación indexada en Colciencias, calificada en categoría C y hace parte de un esfuerzo interinstitucional de cinco ONG colombianas: CINEP-

Programa por la Paz, Foro por Colombia, Escuela Nacional Sindical, Instituto Popular de Capacitación y Corporación Región.

Para más información consultewww.cinep.org.co

o escriba a controversia@cinep.org.co