La constituyente de 1977-1978 en perspectivaPublicado en Periódico Diagonal (https://www.diagonalperiodico.net)

[Proceso constituyente] implica no reconocer ningún vínculo jurídico con el pasado, negar todavalidez a las anteriores leyes constituciones. Se trata, por tanto, de la más radical expresión deruptura de la continuidad. *

Papeletas del referéndum de la Constitución del 78

De forma tan tajante se expresaba el joven constitucionalista Ignacio de Otto. La cita se extrae de unpequeño librito publicado a principios de 1977, cuyo título solo quería ser descriptivo de sucontenido: Qué son la constitución y el proceso constituyente. En aquel entonces la ruptura jurídicaera todavía sinónimo de ruptura democrática. Cualquier continuidad de las instituciones de ladictadura, empujada por el reformismo franquista, era considerada una trampa, una traición a lademocracia.

En ese mismo texto se ofrecía un interesante apunte acerca de lo que debía considerarse como elprincipal elemento democrático de una constitución. Una constitución es democrática en la medidaen que «no establece un orden político concreto, como el marco jurídico en el que son posiblesdiversos órdenes políticos»**. La diferencia, sutil pero de importantes consecuencias prácticas,reside en que el texto constitucional, si se quiere democrático, no debe consagrar las realidades depoder preexistentes, sino «juridificar» el juego en el que se habrían de moverse dichas fuerzas, loque supone la posibilidad de una inversión de su relación de poder sobre el trasfondo neutro de lademocracia. En cierto modo, «democrática» era para Otto aquella constitución cuyos elementosformales permitieran evoluciones no previstas en las relaciones materiales que habían dirigido alproceso constituyente.

Igualmente, si la garantía democrática de la constitución reside en que esta no sancione undeterminado régimen político y se limite a ser el simple marco donde puedan jugar distintas fuerzassociales, un terreno neutro y abierto a la libre voluntad del juego soberano de los ciudadanos, laconstitución deberá ser «abierta», esto es, susceptible de modificación y enmienda.

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El proceso constituyente que se inició en España unos meses después de la publicación del libro deOtto fue casi la inversión simétrica de las recomendaciones del constitucionalista.

A finales de 1976, el reformismo franquista –la fuerzas de continuidad de la dictadura– lograronimponer su programa a los partidos de la izquierda. La Ley de Reforma Política, de acuerdo con suconsigna de «ley a la ley», estableció la hoja de ruta para el desmantelamiento ordenado delRégimen, con el objetivo de fundar, también ordenadamente, una democracia liberal. Para lascabezas del reformismo –Fraga, Fernández Miranda, Areilza, Cabanillas– este programa debía acabaren algo parecido a lo que hiciera Cánovas con la Primera Restauración: bipartidismo, elitismo,gobierno fuerte, al lado de exclusión popular, caciquismo y partidocracia.

Las elecciones de junio 1977 fueron la culminación de este proceso. En estos comicios el triunfo lo

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arrancó, no obstante, la izquierda. A pesar de contar con toda la iniciativa y el aparato del Estado, laUCD no obtuvo los resultados arrolladores que, sin duda, Suárez y su equipo esperaban. La magia dela Ley d' Hondt y de las circunscripciones provinciales constituyeron, sin embargo, la entoncesconocida como mayoría mecánica de la UCD con la AP de Fraga. La izquierda estaba fragmentada enuna multitud de fuerzas: PSOE y PCE, pero también los socialistas catalanes, aragoneses y del PSPde Tierno Galván, además de una extrema izquierda extraparlamentaria e intencionadamentemarginada.

A partir de estos acontecimientos, la Transición se desarrolló como el resultado de las tablas entrelas élites del reformismo franquista y las élites de la izquierda política. Las elecciones de 1977sencillamente confirmaron el empate en el terreno parlamentario. Y ambas partes estuvieron deacuerdo en detener o en, al menos, controlar cuanto antes el proceso de movilización social queamenazaba con desbordarse. Conviene recordar una obviedad: en 1977 nadie votó a una asambleaconstituyente. Nadie pensaba que se estaba votando uno u otro proyecto constitucional. Se votaba ala izquierda o a la derecha, a la continuidad o no del franquismo. La operación de convertir la«necesidad» en virtud fue el llamado «consenso» que acabó en los Pactos de la Moncloa y, de unaforma todavía más acabada, en la Constitución de 1978.

Por empezar con el primero de estos grandes acuerdos, los Pactos de la Moncloa ocuparon un lugarcentral en el proceso constituyente español. Fueron la primera escenificación de que todas lasfuerzas políticas estaban comprometidas en un gran acuerdo de Estado. Todas, incluidas la minoríacatalana y el PNV, firmaron sus actas. Solo Fraga decidió ausentarse. En su parte políticaconstituyeron un importante avance constitucional. El objetivo de su parte económica era regular elprincipal capítulo del conflicto social: el movimiento obrero y su extensión a los barrios. Se tratabade restaurar lo antes posible la paz en las fábricas, de controlar los salarios y de ofrecer un marco derecuperación a los deprimentes beneficios industriales. De ahí su urgencia.

De acuerdo con estos fines, su éxito fue poco menos que rotundo. El PCE los confirmó tanávidamente que convirtió CCOO en el principal instrumento de su cumplimiento. La UGT solo semostró reactiva de cara a la galería, para pasar luego por el aro. En términos concretos, aunque losacuerdos no llegaron a rebajar la conflictividad obrera, sí contuvieron de forma eficaz los aumentosreales de la masa salarial: casi 16 puntos menos fueron las rebajas salariales pactadas por convenioentre el IV trimestre de 1977 y el IV trimestre del año siguiente. Tan es así que desde 1979 laremuneración de los asalariados comenzó a retroceder rápidamente.

Los trabajos constitucionales, por su parte, llevaron desde el verano de 1977 hasta el otoño de 1978.Lo más que se puede decir es que fueron realizados en secreto hasta prácticamente la primavera de1978 y que cuando algún borrador se coló a la prensa, todo lo que de «debate popular» generó, selimitó a las campañas de la patronal y la Iglesia por preservar sus intereses corporativos. Pocosorprende así que tras los trabajos de distintas comisiones y debates en el Congreso, la Constituciónfuera aprobada por unanimidad por esta cámara el 31 de octubre. Votaron 325 diputados a favor, 6en contra y 14 abstenciones.

No es ahora el momento de señalar sus vicios. Estos han sido ya de sobra analizados en un buennúmero de estudios. En cambio sí resulta interesante resaltar los resultados del referéndum de1978. A la pregunta parca, lacónica, al borde de la ironía: «¿Aprueba el proyecto de Constitución?»,conviene recordar que solo votaron «sí» poco menos del 60 % del censo. La abstención sumó unterció de los censados y los votos en blanco un 3,5 %. En una encuesta de 1979, ya aprobada laConstitución, todavía un 40 % de lo población no pensaba que hubiera democracia en el país. Eltrabajo de los medios, los intelectuales y los nuevos partidos habría de golpear repetidamente en loscerebros de la población antes de conformar definitivamente eso que se ha llamado Cultura de laTransición.

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Un último apunte. En el mismo librito con el que se abre este artículo, Ignacio de Otto hacía unareflexión pertinente en relación al referéndum constitucional. Escribía: «La intervención popularmediante el referéndum solo tiene pleno sentido democrático, además de la función legitimadoraque cumple, si es el colofón de un proceso de intervención popular, directa e indirecta, en todas las

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fases del proceso y, muy especialmente, en la propia actividad y composición de la AsambleaConstituyente».

Puede que casi improvisadamente por unas elecciones que solo de forma azarosa acabaran por ser«constituyentes», la «intervención popular» fuera decisiva en la «composición» de la asamblea queredactó el texto constitucional. En lo que seguro no fue tan decisiva es en la «actividad». LaConstitución de 1978 fue realizada por la nueva clase política que salía de los restos renovados delfranquismo político y de una oposición democrática, cuya relación con el espacio social demovilización ya empezaba a cuartearse. Por mucho que se celebrase posteriormente y por muchoque el propio Otto dijera que la Constitución del '78 había conseguido separar claramente constitutioy régimen, lo cierto es que aquella acabó por determinar la forma de un nuevo régimen político queya existía in nuce en aquellos años. La Constitución selló la partidocracia que dominaría las próximastres décadas, sin ninguna integración sustantiva de nuevas formaciones partidarias. En la mismalínea, fijó unos débiles instrumentos de participación directa y de reforma interna, y además dejó losderechos sociales como un asunto meramente «informativo».

La caducidad de esa Constitución estaba destinada a ser la del propio régimen que finalmentesancionó. La cita de Otto se vuelve de nuevo pertinente: el proceso constituyente consiste en «noreconocer ningún vínculo jurídico con el pasado, negar toda validez a las anteriores leyesconstituciones. Se trata, por tanto, de la más radical expresión de ruptura de la continuidad».

* Ignacio de Otto Pardo, Qué son la constitución y el proceso constituyente, Barcelona, La GayaCiencia, 1977.** Ibídem, p. 20.

Emmanuel Rodríguez López @emmanuelrog

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