Sección Doctrina

Distribución de la publicidad oficial: la necesidad de su regulación legal.

Analía Eliades y Manuel Larrondo

SUMARIO: I. Introducción. II. El manejo de la publicidad oficial a la luz del sistema interamericano de derechos humanos. II.1. La distribución de la publicidad oficial en la Convención Americana de Derechos Humanos y en la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión.

II.II La distribución de la publicidad oficial en los Informes de la Relatoría para la Libertad de Expresión de la OEA. III. Ayudas del Estado a los medios, la publicidad oficial y su regulación en el derecho comparado. IV. Jurisprudencia en torno al manejo de la publicidad oficial. IV.1. Jurisprudencia europea. IV.2. Jurisprudencia nacional. V. El Decreto Nº 183/2008 de la Provincia de Tierra del Fuego: Principios sustentados en la regulación. Publicidad y Propaganda.

Conceptos. VI. Creación del Registro Provincial de Medios de Comunicación. Criterios de distribución. VII. Corolario: se sienta un precedente.

“La publicidad es la garantía de las garantías. La prensa es el foco en que vienen a concentrarse todas las publicidades. La legislatura, los tribunales, el gobierno deben estar presentes en ella con todos sus actos, y a su lado la opinión del país, que es la estrella conductora de los poderes bien inspirados”. (Juan B. Alberdi, Elementos de derecho público provincial argentino.) “El periodismo es difundir aquello que alguien no quiere que se sepa: el resto es propaganda”. (Horacio Verbitsky, Un mundo sin periodistas.)

I. Introducción.

Sin duda alguna, el actual debate acerca de la distribución discrecional de fondos públicos a los medios de comunicación genera discrepancias y múltiples discusiones que obligan a repensar si realmente en el país se ejerce una amplia libertad de expresión sin censura previa “indirecta”. La principal voz de protesta frente a esta situación parte de aquellos medios periodísticos que reciben poco o nada de publicidad oficial, asegurando que la arbitraria distribución de parte de los gobiernos –nacional, provinciales y municipales– atenta drásticamente contra el ejercicio del derecho humano de recibir, investigar y difundir información, conforme lo establece el Artículo 13 del Pacto de San José de Costa Rica –que en nuestro derecho tiene jerarquía constitucional, cfr. Artículo 75, inc. 22, de la Constitución Nacional–.

A ello deberíamos agregar que –indirectamente– también se afectaría el derecho a ejercer una actividad lícita y a trabajar –Artículo 14 de la Constitución Nacional– ante el hecho de que el medio periodístico como empresa no cuente con un ingreso de dinero por el cual se publiciten actos de gobierno.

Es por ello que, frente a los reclamos del dictado de una ley que a nivel nacional prevea pautas objetivas claras en la distribución de publicidad oficial, deviene oportuno resaltar que ya hay provincias que han dictado sus regulaciones propias, tal como recientemente lo hizo Tierra del Fuego a través del Decreto Nº 183/2008. A través de este acto administrativo de carácter general, dicho gobierno provincial busca dar claridad a la forma de distribución de los fondos públicos entre los medios de prensa radicados en ese territorio, con el objetivo de que se publiciten medidas, actos, campañas de salud, entre otras actividades estatales, previstos por el referido Estado local.

El Decreto Nº 183/2008 de la Provincia de Tierra del Fuego merecerá, en estas líneas, un particular análisis, pero antes de ello creemos oportuno y necesario realizar un tratamiento previo de la cuestión, encuadrando el tema en el marco normativo regional y atendiendo los aportes y miradas del derecho comparado.

II. El manejo de la publicidad oficial a la luz del sistema interamericano de derechos humanos.

II.1. La distribución de la publicidad oficial en la Convención Americana de Derechos Humanos y en la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión. La Convención Americana sobre Derechos Humanos, en su Artículo 13, establece los principios de universalidad de sujetos y medios en el ejercicio del derecho a la información, señalando que toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión, la cual puede ser ejercida por todos los medios y no puede ser objeto de censura, sino de responsabilidades ulteriores1.

1 La Convención textualmente señala en el Artículo 13:

1. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección.

2. El ejercicio del derecho previsto en el inciso precedente no puede estar sujeto a previa censura, sino a responsabilidades ulteriores, las que deben estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para asegurar: En su tarea interpretativa, reiteradamente la Corte Interamericana ha señalado: “La libertad de expresión es una piedra angular en la existencia misma de una sociedad democrática. Es indispensable para la formación de la opinión pública […] Es, en fin, condición para que la comunidad, a la hora de ejercer sus opciones, esté suficientemente informada. Por ende, es posible afirmar que una sociedad que no esté bien informada no es plenamente libre”2. La Corte también ha resaltado la dimensión a la vez individual y colectiva del derecho a la información3.

Sentado el principio de “universalidad” y adentrándonos en el texto del Artículo 13 del Pacto de San José de Costa Rica, vemos que el punto 13.3 señala específicamente que no puede limitarse la libertad de expresión por medios indirectos ni entorpecerse u obstaculizarse la libre circulación de opiniones e informaciones.

Explícitamente la Convención enuncia algunas formas de comisión de esta censura indirecta –abuso de controles oficiales o particulares de papel para periódicos, de frecuencias radioeléctricas o de enseres y aparatos usados en la difusión de información–, pero también castiga la existencia de “cualquier otro medio encaminado a impedir la comunicación y circulación de ideas u opiniones”. Esta redacción abierta, y no taxativa, ofrece la posibilidad de incluir a la discriminación de la distribución de la publicidad oficial como un supuesto claro de “censura indirecta”.

En este orden de ideas, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos4 aprobó la Declaración de Principios de Libertad de Expresión, aludiendo explícitamente al uso de la publicidad estatal como un modo cierto de afectar la indemnidad de libertad de información y de expresión en el apartado 13: a. el respeto a los derechos o la reputación de los demás, o

b. la protección de la seguridad nacional, el orden público, o la salud o la moral públicas.

3. No se puede restringir el derecho de expresión por vías o medios indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares de papel para periódicos, de frecuencias radioeléctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusión de información o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicación y la circulación de ideas y opiniones.

4. Los espectáculos públicos pueden ser sometidos por la ley a censura previa con el exclusivo objeto de regular el acceso a ellos para la protección moral de la infancia y la adolescencia, sin perjuicio de lo establecido en el inciso 2.

5. Estará prohibida por la ley toda propaganda en favor de la guerra y toda apología del odio nacional, racial o religioso que constituyan incitaciones a la violencia o cualquier otra acción ilegal similar contra cualquier persona o grupo de personas por ningún motivo, inclusive los de raza, color, religión, idioma u origen nacional.

2 “La Colegiación Obligatoria de Periodistas –Artículos 13 y 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos–, Opinión Consultiva OC–5/85, del 13 de noviembre de 1985, serie A, Nº 5. En igual sentido, en el “4º informe sobre la situación de los Derechos Humanos en Guatemala” (1993), la Comisión dijo que “considera también, en este difícil momento de recuperación democrática guatemalteca, que la existencia de una prensa independiente, responsable y profesional es requisito indispensable”.

3 La Colegiación Obligatoria de Periodistas –Artículos 13 y 29 Convención Americana Sobre Derechos Humanos–, Opinión Consultiva OC–5/85, del 13 de noviembre 1985, Corte I.D.H. –serie A–, Nº 5 –1985–.

4 Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión. Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 108º Período de sesiones, octubre de 2000.

13. La utilización del poder del Estado y los recursos de la hacienda pública, la concesión de prebendas arancelarias, la asignación arbitraria y discriminatoria de publicidad oficial y créditos oficiales, el otorgamiento de frecuencias de radio y televisión, entre otros, con el objetivo de presionar y castigar o premiar y privilegiar a los comunicadores sociales y a los

medios de comunicación en función de sus líneas informativas atenta contra la libertad de expresión y deben estar expresamente prohibidos por la ley. Los medios de comunicación social tienen derecho a realizar su labor en forma independiente. Presiones directas o indirectas dirigidas a silenciar la labor informativa de los comunicadores sociales son incompatibles con la libertad de expresión. (El destacado nos pertenece). II.2. La distribución de la publicidad oficial en los Informes de la Relatoría para la Libertad de Expresión de la OEA.

El Informe Anual del Relator Especial para la Libertad de Expresión de la OEA en el año 2003 tuvo, por primera vez, una dedicación de estudio e investigación especial sobre el tema. ¿Por qué la distribución oficial despertó especial interés para el sistema interamericano? Precisamente porque se comenzó a considerar que la concentración de los medios de comunicación en las Américas fomentó históricamente el abuso de poder por parte de los gobernantes en la canalización del dinero destinado a la publicidad.

Dicho informe5 analizó la situación país por país sobre la base de la legislación vigente, realizó un estudio comparativo con el sistema europeo, pero antes se adentró en la consideración general de la publicidad por parte del Estado.

Tipos de publicidad estatal: Publicidad “no pagada”: Incluye los comunicados de prensa, los textos de leyes o sobre reuniones legislativas e información que cuenta con respaldo del gobierno pero que puede ser pagada por un particular. Con frecuencia existen obligaciones jurídicas por parte de los medios de comunicación nacionales de divulgar esta publicidad como condición para que utilicen las frecuencias y las ondas del Estado. Esas condiciones están habitualmente incluidas en las leyes fundamentales de radiodifusión y prensa.

Publicidad “pagada”: Incluye los anuncios pagados en la prensa, la radio o la televisión, el material de software y video producido por el gobierno o patrocinado por éste, las campañas a base de folletos, el material publicado en internet, las exposiciones, etc. Los gobiernos utilizan la publicidad pagada para informar a la opinión pública sobre asuntos importantes –por ejemplo, anuncios vinculados a preocupaciones por la salud y la seguridad–, para incidir en el comportamiento social de los ciudadanos y de las empresas –como los estímulos a la ciudadanía para que concurran a votar en las elecciones– y para generar ingresos a través de diversos programas –con frecuencia por la vía del sector estatal–. El uso de los medios de comunicación para transmitir información.

5 Puede accederse al texto íntegro del Informe Anual 2003 de la Relatoría para la Libertad de Expresión mación es una herramienta importante y útil para los Estados y aporta una ganancia por publicidad imperiosamente necesaria para los medios de comunicación.

Entre otras consideraciones, el Informe Anual 2003 reconoce: “Los costos de producción de los medios de comunicación son elevados y la forma más lucrativa de cubrir esos gastos es una amplia publicidad. Tradicionalmente, los presupuestos de publicidad del Estado representan un porcentaje sustancial de la inversión total en publicidad de los medios. En general, el público no conoce las cifras exactas de lo que se gasta en publicidad. Sin embargo, existen informes de numerosos medios de comunicación que indican que reciben del Estado entre el

40% y el 50% de su ingreso. La publicidad estatal, con frecuencia, ofrece medios a voces que, sin la ayuda financiera del Estado, no podrían sobrevivir. La creciente consolidación de la propiedad y la propiedad cruzada de los medios de comunicación significa que los periódicos y las estaciones de radio y televisión más pequeños enfrentan una competencia cada vez más fuerte por los ingresos de la publicidad disponibles. Los otros proveedores importantes de ingresos, las grandes empresas, con frecuencia sólo colocan anuncios en medios favorables a sus intereses comerciales, evitando aquellos que denuncian los escándalos financieros, los daños ambientales y las disputas laborales. La publicidad estatal puede compensar los vastos recursos de la comunicación controlados por intereses empresariales o por los círculos financieros, pues pueden ampliar la voz de periodistas y medios de comunicación locales, de los medios más pequeños y de los que critican a las empresas 6.

A menudo, una gran parte del gasto interno del Estado se destina a publicidad. Existe muy escasa información sobre los criterios que se utilizan para asignar la publicidad. El Estado distribuye su publicidad entre varios medios de comunicación, con frecuencia sin ninguna restricción o supervisión legal. Ello da lugar a una selectividad en la colocación de publicidad. La decisión del Estado de continuar o suspender la publicidad en un medio tendrá efectos importantísimos en el ingreso anual por publicidad de ese medio.

Históricamente, una porción considerable del capital productivo de los medios de comunicación en las Américas se ha originado en la asignación de publicidad oficial por los Estados. Este hecho, sumado a la selectividad discrecional en la colocación de la publicidad, crea el peligro de autocensura para evitar penurias financieras que pudieran enfrentar los medios a los que se niega la publicidad del Estado. Un estudio reciente de las estructuras de propiedad de los medios de comunicación en 97 países llega a la conclusión de que: ‘[…] los monopolios o la propiedad concentrada de los medios de comunicación que ejercen control sobre la información a los ciudadanos y las organizaciones, públicas o privadas, reducirán la efectividad de la cobertura de los medios y actualmente intervienen regularmente en las decisiones sobre los contenidos’7”.

6 Mark G. Yudof, When Governments Speak: Toward a Theory of Government Expression and the First Amendment, 57 Tex. L. Rev., 863, 866 –1979–.

7 Grupo del Banco Mundial, Informe del Desarrollo Mundial, 2002, pp. 185-186. Sobre los criterios de distribución de publicidad el Informe reconoce la existencia de asignaciones discriminatorias negativas y positivas, advirtiendo que tanto unas como otras pueden ser constitutivas de violaciones al derecho a la información:

Asignación negativa: Se otorgaría a una persona o un medio de comunicación para inducirlo a no informar desfavorablemente sobre quienes están en el poder. Las asignaciones negativas son formas de coerción basadas en los contenidos que obligan a los medios de comunicación al silencio sobre cuestiones de interés público.

Asignación positiva: Exige que el beneficiario se exprese favorablemente para recibir los fondos estatales8. Las asignaciones positivas pueden distorsionar artificialmente un debate público al inducir a apoyar las opiniones del gobierno, mientras que en otras circunstancias hubieran adoptado una posición contraria –o hubieran optado por no expresarse del todo–.

En el marco de las “asignaciones positivas” de la publicidad estatal, la Relatoría refiere a la existencia de tres tipos de subsidio estatal a los medios de comunicación:

Por categorías: Aparece como una opción neutral de financiar a una categoría, sujeto o clase particular de expresión –como sería optar por anunciar en los periódicos nacionales, la televisión provincial o las radios locales–. Esa decisión puede ser congruente con la libertad de expresión con base en los objetivos del gobierno, pero si esa asignación positiva se efectúa de acuerdo con criterios discriminatorios, será violatoria de la libertad de expresión.

Por puntos de vista: Los criterios para asignar recursos se basan totalmente en las opiniones que expresa un medio de comunicación en particular. Obviamente ésta es la forma más flagrante de violación del derecho a la libertad de expresión en la publicidad oficial.

Por necesidad de selección: Se relaciona con la necesidad de que los funcionarios del Estado establezcan una diferenciación entre una serie de medios de comunicación dentro de una categoría –¿en qué periódico nacional, del grupo de periódicos con distribución y alcance similares, colocarán la publicidad?–. Para adoptar esas decisiones de acuerdo con los principios de la libertad de expresión las mismas deben estar basadas en criterios “sustancialmente relacionados” con el propósito descrito y que es neutro en relación con los puntos de vista del medio. Por ejemplo, si el objetivo del Estado es promover la venta de pases mensuales en el transporte público de la ciudad, podría optar legítimamente por colocar los anuncios sólo en los periódicos de gran distribución dentro de la ciudad. Los periódicos de otras regiones, que pueden tener muy poca distribución dentro de esa ciudad, no se verían injustamente discriminados por la elección del Estado de no anunciar en sus páginas. Los criterios para elegir un periódico de distribución mayoritaria dentro de la ciudad se relacionan sustancialmente con el propósito de neutralidad del programa de fomento del uso del transporte público y, por tanto, no son discriminatorios.

8 Martin H. Redish, Money Talks, New York, NYU Press, 2001, p. 205. Sobre la asignación discriminatoria de la publicidad oficial la Relatoría sienta pautas que, como veremos en el análisis de nuestra jurisprudencia nacional, van a ser especialmente retomadas:

“No existe un derecho intrínseco a recibir recursos del Estado por publicidad. Sólo cuando el Estado asigna esos recursos en forma discriminatoria se viola el derecho fundamental a la libre expresión. Un Estado podría negar la publicidad a todos los medios de comunicación, pero no puede negarle ese ingreso sólo a algunos medios con base en criterios discriminatorios. Aunque los Estados pueden adoptar decisiones de asignar publicidad con base en el porcentaje de la población que un determinado medio, una frecuencia o factores similares cubren, las decisiones de asignar o no publicidad que se basan en la cobertura de actos oficiales, en críticas a funcionarios públicos o la cobertura que podría perjudicar a los contribuyentes financieros de esos funcionarios equivale a penalizar a los medios por ejercer el derecho a la libertad de expresión. Es posible que la publicidad estatal sea tan fundamental para el funcionamiento de un medio de comunicación que la negativa a asignársela tenga un impacto tan adverso que equivalga a una multa o una condena de cárcel. Como sus esperanzas de obtener ingresos por publicidad giran en torno a una asignación favorable de la publicidad estatal, los medios de comunicación se verán comprometidos y, en efecto, obligados a

producir informes favorables a quienes toman las decisiones sobre asignación de publicidad estatal.

La obstrucción indirecta a través de la distribución de publicidad estatal actúa como un fuerte disuasivo de la libertad de expresión. Aunque la jurisprudencia en esta esfera es escasa dentro del sistema interamericano, la Convención Americana sobre Derechos Humanos ofrece un marco legal contra esas violaciones indirectas al establecer que la asignación discriminatoria de publicidad estatal con base en la información crítica de una publicación o una radio es violatoria del derecho a la libre expresión, garantizado por la Convención”.

Entre las conclusiones, la Relatoría para la Libertad de Expresión de la OEA insta a los Estados parte a legislar en la materia y advierte:

La multitud de casos denunciados prueba el carácter generalizado de las presuntas violaciones indirectas a la libertad de expresión. Estas posibles violaciones indirectas son promovidas por la falta de disposiciones legales que ofrezcan recursos adecuados frente a la asignación discriminatoria de publicidad oficial, pues este vacío legal da lugar a un poder discrecional excesivo por parte de las autoridades que adoptan las decisiones en la materia.

Exhorta y recomienda a los Estados miembro de la OEA que adopten leyes que impidan las prácticas discriminatorias en la asignación de la publicidad oficial, así como mecanismos para ponerlas en efecto.

Es imperativo que exista un marco jurídico que establezca directrices claras para la distribución de la publicidad oficial, con el objetivo de que se siga una administración justa de los fondos destinados a la publicidad. A fin de garantizar la libertad de expresión en el futuro, los Estados deben dejar de lado las leyes insuficientemente precisas y evitar el otorgamiento de facultades discrecionales inaceptables a sus funcionarios. El establecimiento de un mecanismo de supervisión de las decisiones sería fundamental para dar legitimidad a las asignaciones discrecionales que realizan los funcionarios.

Al considerar la adopción de esta legislación los Estados deben tener en cuenta que la transparencia es un elemento imperiosamente necesario. Deben divulgarse públicamente los criterios que utilicen quienes toman las decisiones a nivel de gobierno para distribuir la publicidad del Estado. La asignación real de publicidad y la suma total del gasto en esta esfera deben ser también objeto de divulgación pública para garantizar la justicia y el respeto a la libertad de expresión.

En la medida en que los medios de comunicación tengan el valor de denunciar la discriminación en la asignación de la publicidad oficial y en la medida en que las organizaciones de derechos humanos y las fuerzas políticas de oposición internas sigan señalando los casos de discriminación y los regímenes discriminatorios, la atención local e internacional frente a estos actos aumentará.

III. Ayudas del Estado a los medios, la publicidad oficial y su regulación en el derecho comparado. Ernesto Villanueva9 analiza las prácticas directas e indirectas de ayuda del Estado a la prensa y particularmente traza el panorama comparativo del instituto de la publicidad oficial como ayuda sui géneris.

Sostiene, al respecto, que la adopción de sistemas de ayudas del Estado a la prensa no constituye una práctica nueva, sino que se remonta a siglos atrás. Parte de la doctrina especializada señala que la ayuda estatal a la prensa surge en el período de la Revolución Francesa cuando una ley de 1796 dispuso una reducción de las tarifas postales de los periódicos para “fomentar la libre comunicación del pensamiento entre los ciudadanos de la República”10. El informe elaborado por Jean Serisé para el gobierno francés sostiene, por su parte, que “el origen de la ayuda estatal se remonta a finales del siglo XIX. Desde entonces, a fin de que el conjunto de los ciudadanos gozara de la más amplia información política, se previó aligerar las tarifas postales para la prensa política. Después se efectuaron diversos ajustes de tarifas para determinar mejor sus beneficiarios y excluir lo que, en definitiva, era ajeno a la prensa11. A partir del siglo XX el sistema de ayudas estatales adquirió carta de naturalización en la mayoría de los Estados democráticos”. Villanueva recuerda que la doctrina de la responsabilidad social de la prensa sostiene que las circunstancias actuales exigen la intervención del Estado en un sentido 9 Villanueva, Ernesto, Régimen Jurídico Comparado de la Ayuda del Estado a la Prensa, México, Colección Derecho, Media Comunicación, 1996.

10 Bel Mallén, Ignacio, “Ayudas a la prensa”, en Estudios en honor de Luka Brajmovic, p. 109. Citado por Villanueva, Ernesto, Régimen Jurídico Comparado de la Ayuda del Estado a la Prensa, México, Colección Derecho, Media Comunicación, 1996, p. 16.

11 Trabajo presentado como anexo al Informe Drancourt “L´équilibre économique des entreprises de presse”, publicado en el Journal Officiel de la Republique Francaise, 1974, citado por Villanueva, E., op. cit., p. 16. imparcial para materializar efectivamente la libertad de información, en los términos previstos por el Artículo 19 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos. “Una de las formas en que debe manifestarse la presencia estatal gira en torno a la figura jurídica de la ayuda a la prensa, en virtud, entre otras, de las razones siguientes:

1) Contribuye a hacer factible la libertad de información de los lectores en la medida en que viabiliza la diversidad de opciones editoriales, requisito sine qua non para poder elegir. De esta forma se coadyuva a que el mandato del Artículo 19 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos no se convierta en una frase hueca sin correspondencia posible con los hechos cotidianos.

2) Permite la dignificación del lector, en tanto éste no es tratado como un consumidor más de informaciones mercantilizadas, sino como titular de un derecho universal a ser informado, según rezan diversas normas de derecho internacional, entre otras, el Artículo 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos.

3) Favorece el pluralismo informativo, que se traduce en la posibilidad de ofrecer cauce de expresión a las más distintas corrientes del pensamiento que circulan en el seno de la sociedad civil, y las cuales no necesariamente están dotadas de los soportes publicitarios y de distribución adecuados a su presencia social.

4) Supone la consideración previa de que la prensa no es una actividad comercial más, sino una labor que entraña un innegable interés social, toda vez que representa el medio a través del cual se proporciona a la sociedad los elementos de información mínimos, sin los cuales el ser

humano no podría ejercer a plenitud la figura de la ciudadanía, que comporta una participación activa en la formación de la voluntad colectiva en el contexto de un Estado democrático.

5) Estimula la emergencia de una empresa periodística mejor equiparada para hacer frente, de manera cabal, tanto a su obligación fundamental de informar como de responder satisfactoriamente a los retos que plantea la continua innovación tecnológica en el entorno mundial.

6) Inhibe el rápido proceso de concentración de la propiedad de las empresas periodísticas, fenómeno económico que se expresa en una estandarización de pautas informativas, en uniformidad de contenidos y criterios sobre hechos noticiables y, por lo tanto, en la reducción de los márgenes para consolidar el pluralismo informativo en su genuina expresión.

7) Promueve la permanencia laboral de periodistas en las salas de redacción y la creación de nuevos puestos de trabajo.

8) Permite que se establezcan precios bajos en la venta de ejemplares, circunstancia que impacta en un número mayor de lectores.

9) Contribuye a impedir la transculturización y a potenciar, en cambio, la manifestación de los más distintos valores culturales nacionales”12.

12 Villanueva, E., op. cit., pp. 18, 19, 20. La prevalencia de la doctrina de la responsabilidad social de la prensa en la mayor parte de los Estados democráticos ha sido el telón de fondo de las políticas oficiales de ayuda estatal. En todo caso, es importante precisar que la ayuda del Estado no debe suponer, por ningún motivo, la dependencia de la prensa respecto del poder público o la generalización de un deber de contraprestación como pago por la ayuda recibida.

El espíritu de estas ayudas presupone, a contrario sensu, un principio de independencia básico. Hay que recordar que la prensa puede ser mejor o peor, pero una prensa sin independencia es negativa por definición. Esta independencia se preserva en la medida en que las ayudas están dotadas de un fundamento legal, conforme al cual se convierten en objeto de derecho de la prensa y, de manera correlativa, en fuente de obligaciones para el Estado.

La publicidad estatal constituye una forma de ayuda del Estado a la prensa que escapa frecuentemente de los estudios doctrinales sobre el tema, pero que merece un estudio particular no sólo porque representa una importante erogación con cargo a los fondos públicos, sino porque el fundamento legal y los criterios de asignación de esta ayuda sui géneris no han sido, en realidad, objeto de mayores análisis.

La publicidad estatal puede suponer por sí misma una fuente de poder que eventualmente puede utilizarse para satisfacer intereses ajenos al bien común. Esta posibilidad se incrementa cuando los criterios de asignación publicitaria son definidos en forma casuística y discrecional por las autoridades competentes.

Es, por ello, que, para evitar que la publicidad del Estado se convierta en una herramienta de presión implícita, a fin de recompensar o castigar a las expresiones de la prensa en función de

su contenido sistemático, es conveniente que exista una definición ex ante y pública de los criterios de asignación, plasmados preferentemente en una ley ordinaria. Sin duda estas prevenciones de alcance general se tornan imprescindibles para aquellos sistemas que manifiestan un evidente déficit democrático. El tratamiento que ha dado el derecho comparado sobre el particular no ofrece soluciones unívocas, pero aporta luces de relevante interés sobre el estado que guarda en el mundo esta veta poco explorada.

Criterios de publicidad del Estado en el derecho comparado13: Países donde los criterios de asignación no se encuentran predeterminados por la afinidad política de la prensa, sino en función de presupuestos de rentabilidad económica e impacto comunicacional: En los Estados Unidos, las campañas publicitarias del gobierno se rigen por criterios estrictos de impacto de difusión, sin importar si el medio de prensa es proclive al gobierno o no lo es. Para tal efecto, los departamentos del gobierno de los Estados Unidos basan sus criterios de asignación publicitaria en los informes de las agencias responsables de publicar los tirajes, número de radioescuchas y televidentes.

13 Cfr. Villanueva, E., op. cit., p. 23 y sigs.

En Estados Unidos, aunque no existe un derecho constitucional de los medios de comunicación a recibir ingresos del Estado por publicidad, si un editor puede demostrar que la cancelación de la publicidad constituye una sanción basada en los contenidos, se estaría configurando una violación a las cláusulas de libertad de expresión y de prensa de la Primera Enmienda de la Constitución de los Estados Unidos14.

En el Reino Unido, las campañas publicitarias del Estado son puestas en marcha por la Central Office of Information, que decide, en última instancia, la idoneidad de la campaña, la duración y los medios de difusión. Esta decisión la toma basándose en las recomendaciones de un comité consultivo independiente formado por expertos publicistas con el concurso de las principales agencias de publicidad, las cuales operan directamente las campañas del gobierno.

Países con regulación parcial, reglamentando sólo el acceso del gobierno a la radio y a la televisión en condiciones de imparcialidad y sin ánimo de promover la imagen de las entidades gubernamentales: En estos supuestos, se ubica la legislación de Alemania, Bélgica y Francia. En Alemania, la regulación de la publicidad estatal se encuentra expresamente prevista en lo que se refiere a la radio y a la televisión, pero no existe normativa alguna, sin embargo, en materia de prensa escrita.

Países donde la publicidad estatal cuenta con una base legal y se rige por criterios de equidad social: Este criterio se encuentra en España, Holanda, Italia, Portugal y, en el ámbito latinoamericano, en Perú. En Holanda, la publicidad del Estado tiene como instrumento normativo la Ley sobre la Publicidad de la Administración del 1º de mayo de 1980 –WOB–.

Además de establecer formalmente el derecho a la información del ciudadano por parte del Estado, la WOB establece las líneas generales sobre las que debe fundarse la política informativa estatal, la cual, resumidamente, descansa, entre otras, en las siguientes consideraciones: La política informativa debe tener la mayor cobertura social posible, incluyendo mensajes especiales dirigidos a empresarios, estudiantes, campesinos,

transportistas, comerciantes, órganos de bienestar, etc. Las campañas promocionales deben difundirse entre los medios de comunicación con criterios equitativos de distribución, evitando marginaciones o prejuicios.

En Italia, la Ley Nº 67, del 25 de febrero de 1987, que reforma y adiciona la Ley de Prensa e Imprenta de 1981, contiene un apartado dedicado a la regulación de la publicidad del Estado.

Las Administraciones del Estado y los entes públicos no territoriales están obligados a destinar a la publicidad en diarios y revistas una cuota no inferior al 50% de los gastos publicitarios presupuestados, así como a establecer en su presupuesto una partida para gastos publicitarios, la cual no puede ser modificada o ampliada durante el ejercicio presupuestal correspondiente –Artículo 5º–.

14 Marc A. Franklin and David A. Anderson, Mass Media Law, Foundation Press, 1995, p. 164. Las Administraciones del Estado, los entes locales y sus empresas están obligados a comunicar al Garante de la Prensa15 la relación de gastos efectuados en materia publicitaria en el curso del ejercicio presupuestal anual –Artículo 6º–.

La norma creó también una Comisión de Evaluación de la Publicidad del Estado, integrada por miembros del gobierno y representantes de la prensa, de las editoriales y de las agencias de publicidad. Esta Comisión tiene como principal cometido efectuar el reparto de la publicidad estatal, la cual “debe realizarse –dice la ley– sin discriminación y debe tener en cuenta a los periódicos que, por su naturaleza, lleguen a los sujetos específicamente interesados”.

Se prevé la obligación por parte de los diversos órganos de la Administración del Estado de presentar un proyecto de los programas de publicidad que pretendan llevarse a cabo, definiendo los órganos de prensa propuestos para difundir las campañas y los criterios orientativos de semejante propuesta.

La ley prescribe que debe formarse un fondo común para gastos publicitarios asignado a la Dirección General de Información de la Presidencia del Gobierno, que debe formarse con el 20% del conjunto de las partidas presupuestales para gastos de publicidad de todos los órganos de la Administración. En los hechos, este fondo ha servido para poner en práctica campañas de comunicación global y compensar, eventualmente, a las publicaciones periodísticas que no hayan sido beneficiadas con cuotas equitativas de publicidad por causas diversas.

Portugal introdujo cambios en su Ley de Presupuestos, prohibiendo al gobierno y a la Administración pública la utilización de recursos públicos destinados a la publicidad comercial para fines de propaganda política. Y estableció al respecto: “Los mensajes informativos a efectos de promoción de derechos económicos, sociales y culturales que se manifiesten a través de cualquier medio publicitario deben limitarse a lo estrictamente necesario para la finalidad señalada, sin contener juicio de valor alguno sobre la actividad del gobierno, ni podrán directa o indirectamente, por falta a la verdad, inducir a los ciudadanos a error en cuanto al contenido de la medida anunciada, quedando sujetos a las disposiciones de la ley general, que consagran y garantizan los principios de licitud, identificabilidad, veracidad y

respeto por la defensa de los ciudadanos, así como las relativas a la publicidad encubierta, a los valores positivos y a las restricciones de medios y métodos”16.

En España, encontramos que la Generalitat de Cataluña, mediante Ley Nº 18/2000 del 29 de diciembre de ese año –publicada en el Boletín Oficial Español del 23 de enero de 2001–, reguló la publicidad institucional dentro de la comunicación pública y estableció los principios generales que deben regir la actividad publicitaria de carácter

15 El Garante de la Prensa es una figura institucional que hace las veces de ombudsman de la prensa. Su principal cometido es proteger la libertad de la prensa y los derechos de los ciudadanos frente a los posibles abusos surgidos en el ejercicio de esa libertad.

16 Amicus Curiae de la Asociación Periodistas presentado en los autos “Editorial Río Negro c/ Provincia de Neuquén s/ amparo”, con el patrocinio del Doctor Damián Loreti. Institucional que llevan a cabo las administraciones de Cataluña mediante contratos de publicidad, difusión publicitaria, creación publicitaria y patrocinio –Artículo1º–.

Para la norma catalana “publicidad institucional” es la que llevan a cabo las instituciones públicas para promover y defender los valores y conductas que permitan consolidar la democracia, el bienestar social, la salud o la prevención y la seguridad. La publicidad institucional tiene por objeto: a) Promover y defender la democracia y los valores de la sociedad, como el bienestar social, la cultura de la paz, la solidaridad o la salud.

b) Informar sobre los derechos y obligaciones de los ciudadanos o grupos de ciudadanos.

c) Informar sobre la existencia de las entidades e instituciones públicas, de las actividades que llevan a cabo, de los servicios que presten o de los productos que promocionan.

d) Informar las actividades o proyectos llevados a cabo por la Administración pública en el ámbito de sus atribuciones o competencia.

e) Promover cualquier otro mensaje en el ámbito de las competencias u objeto social de la entidad, sociedad o persona jurídico pública que promueve la comunicación.

f) La publicidad institucional proviene de la Administración y, por lo tanto, está inherente al servicio de todos los ciudadanos y ciudadanas de Cataluña.

g) La publicidad institucional debe constituir un instrumento útil para el desarrollo global y velar por los derechos de las personas destinatarias y por el respeto de la ética publicitaria.

5. La publicidad institucional, además de ser explicativa de la institución en su marco global, debe difundir mensajes que contribuyan a implicar a los ciudadanos y ciudadanas en el proceso de construcción de una sociedad avanzada desde el punto de vista de su progreso económico y social y de su conciencia cívica. Asimismo, debe tener siempre presente en sus mensajes una voluntad cohesionadora e integradora del conjunto de la sociedad. –Artículo 3º.

Otra Comunidad Autónoma que se adelantó a la regulación de la materia fue Valencia, la que, mediante Ley Nº 7/2003 del 20 de marzo –publicada en el Boletín Oficial

Español del 11 de abril de 2003–, dictó su Ley de Publicidad Institucional de la Comunidad Valenciana. En su Artículo 7º, referido a la determinación de los medios de difusión, establece que la distribución de la publicidad institucional respetará los principios de eficacia, eficiencia y objetividad. Para la determinación de los medios de difusión se tendrán en cuenta, en particular, las características de los destinatarios de la publicidad, el ámbito e implantación territorial y social y el nivel de difusión o audiencia de los diversos medios, el coste de las inserciones publicitarias y otros criterios análogos que contribuyan a la óptima consecución de los fines contemplados en la ley.

Asimismo, establece que las instituciones y Administraciones públicas sujetas a la ley no podrán abonar, en ningún caso, por las inserciones de publicidad institucional precios abusivos que no guarden proporción con la regulación normal del mercado.

Posteriormente, y a nivel de la Administración General del Estado español, se sancionó la Ley Nº 29/2005 del 29 de diciembre de 2005 de Publicidad y Comunicación Institucional –publicada en el Boletín Oficial Español del 30 de diciembre de 2005–, la cual, entre sus disposiciones generales, determina el objeto y ámbito de aplicación de la ley, la definición y requisitos de las campañas de publicidad y de comunicación, prohibiciones, pautas de accesibilidad a las campañas, el fomento de soportes respetuosos con el medio ambiente, garantías, contratos, lenguas y los procesos electorales y de referéndum. El Capítulo 2 se dedica a la regulación de la Planificación y Ejecución de las Campañas Institucionales de Publicidad y de Comunicación, lo que contempla la regulación de las pautas de funcionamiento de la Comisión de Publicidad y Comunicación Institucional, la elaboración del Plan Anual, la actuación ante las Campañas no previstas, el manejo de la imagen institucional de la Administración y la elaboración de un Informe Anual de Publicidad y Comunicación, informe “en el que se incluirán todas las campañas institucionales previstas en esta ley, su importe, los adjudicatarios de los contratos celebrados y, en el caso de las campañas publicitarias, los planes de medios correspondientes”. Este informe se remitirá a las Cortes Generales en el primer período de sesiones de cada año y será puesto a disposición de todas las organizaciones profesionales del sector. En el ámbito latinoamericano, Perú ha sancionado la Ley Regulación de la Publicidad

Estatal Nº 28.874, publicada el 15 de agosto de 2006. Dicha ley, aunque con críticas por su falta de cumplimiento efectivo, establece los criterios generales para el uso de los recursos que las instancias del Gobierno Nacional, gobierno regional y gobierno local destinarán al rubro de publicidad, en prensa escrita, radio y televisión. En ese sentido, tiene por objetivo fiscalizar la transparencia y racionalidad en el uso de los recursos públicos para la contratación de servicios de publicidad en los medios de comunicación.

Entre los aportes realizados en la materia, que considera los aportes del Sistema Interamericano de Derechos Humanos y estudios del derecho comparado, cabe tener en cuenta el documento “Principios básicos para la regulación de la publicidad oficial”, llevado a cabo por la Asociación por los Derechos Civiles (ADC) y dado a conocer públicamente en octubre de 200617.

IV. Jurisprudencia en torno al manejo de la publicidad oficial. IV.1. Jurisprudencia europea.

La Corte Europea de Derechos Humanos tiene un precedente para tener en cuenta referido a la prohibición de anuncios políticos por particulares, y condenó una ley que daba lugar a la asignación discriminatoria de publicidad por estar fundada en criterios discriminatorios. A esta conclusión se llegó en el caso de “Vgt Verein gegen Tierfabriken c/ Suiza”18, en el que la empresa responsable de colocar publicidad en la radio nacional se había negado a divulgar un anuncio que había sido presentado por el demandante, una asociación para la protección de los animales. El anuncio, que apuntaba a disuadir del consumo de carne en Suiza, fue rechazado por la estación de radio con base en que tenía un carácter claramente político.

La Corte concluyó que la restricción en cuestión equivalía a una violación por parte de Suiza al derecho a la libertad de expresión, garantizado en el Artículo 10 de la Convención Europea. Al determinar si la interferencia había sido “necesaria en una sociedad democrática”, la Corte expresó: “Es verdad que grupos financieramente poderosos pueden obtener ventajas competitivas en el área de la publicidad y pueden, con ello, ejercer presión en las estaciones de radio y televisión y, eventualmente, coartar la libertad de éstas. Esas situaciones socavan el papel fundamental de la libertad de expresión en una sociedad democrática, consagrada en el Artículo 10 de la Convención, en particular en los casos en que sirve para comunicar información e ideas de interés general que el público, además, tiene derecho a recibir”.

Al exponer el significado del Artículo 10.2 de la Convención Europea, la Corte Europea de Derechos Humanos entendió que el requisito “prescrito por ley” prohíbe las leyes insuficientemente precisas y las facultades inaceptablemente discrecionales.

Si bien la Corte Europea no abordó específicamente esta cuestión en el contexto de la publicidad estatal, se refirió a la existencia de leyes confusas y facultades ampliamente discrecionales, como la violación de la libertad de expresión en el caso de “Autronic A.G. c/ Suiza”19. En este caso, la Corte Europea se preguntó si las leyes para el otorgamiento de licencias de radiodifusión de Suiza eran suficientemente precisas, dado que “no indicaban exactamente cuáles criterios debían utilizar las autoridades para decidir sobre las solicitudes”. La Corte no decidió la cuestión en ese caso, desestimándolo por otras razones, pero advirtió que las leyes para el otorgamiento de licencias que no establezcan criterios claros podrían constituir una violación a la libertad de expresión.

IV.2. Jurisprudencia nacional.

El primer antecedente jurisprudencial para tener en cuenta –y que abrió este debate por cierto inconcluso– sigue siendo el caso “Emisiones Platenses c/ Municipalidad de La Plata s/ amparo” del 12 de junio de 1997, cuando el medio reclamó judicialmente la fijación de pauta publicitaria oficial en el diario Hoy en la Noticia, que, en tal caso, no fue favorable para el diario.

En el Considerando 24 del voto de mayoría en “Emisiones Platenses”, se reconoce que “no hay obligación positiva en cabeza de la comuna para apoyar a un periódico, a 18 Corte Europea de Derechos Humanos, Caso de “Vgt Verein gegen Tierfabriken c/ Suiza”, 28 de junio de 2001, Demanda Nº 24699/94 R. 19 Corte EDH, Sentencia “Autronic A.G. c/ Suiza”, del 22 de mayo de 1990, serie A, Nº 178. fin de mantener la igualdad en el grado de competición en el marco de los recursos financieros con otro que disputa a los mismos consumidores el mercado

periodístico, a menos que demuestre que la decisión respecto a la forma de distribución de la publicidad gubernamental encubra una maniobra para destruir o restringir el derecho de imprenta de la recurrente”.

La disidencia de los jueces Fayt, Petracchi y Bossert consideró que la negativa a otorgar publicidad oficial es un supuesto de conculcamiento de la libertad de prensa.

Para ello, se basó en los argumentos siguientes: “[…] El caso en examen se vincula también con la necesidad de preservar el discurso de toda cortapisa. Si el otorgamiento de la propaganda oficial es un arbitrio discrecional de la autoridad competente, que se concede o retira a modo de recompensa o de castigo, y si ello gravita sobre la fuente preferente de financiamiento del medio, unos serán proclives a endulzar sus críticas al gobierno de turno para mantener la que les fue asignada y otros, para alcanzarla. Esto no es consistente con la protección de que goza el derecho de prensa en nuestro ordenamiento, que no admite un condicionamiento de esta especie”.

“[…] Es irrelevante que el municipio –o se puede decir el Estado en sentido lato, aclaramos– haya actuado o no con ánimo de discriminar al matutino en razón de sus ideas y que éste haya probado o no tal intención, pues, a los efectos de brindar la protección de los Artículos 14 y 32 de la Constitución Nacional, es suficiente con que resulte un tratamiento desparejo y que éste no se encuentre debidamente justificado, tal como se verifica en la especie”.

“Resta añadir que la moderna práctica constitucional ha advertido que los perjuicios y atentados a la prensa hallan orígenes diversos. Pueden desprenderse no sólo de violaciones groseras al derecho de expresar las ideas por ese medio, sino también de perturbaciones no menos efectivas, entre ellas, el manejo discrecional en la entrega de la publicidad oficial”20.

Más recientemente la CSJN se pronunció en el caso “Editorial Río Negro S.A. c/ Provincia de Neuquén s/ acción de amparo” –2007–, condenando al gobierno de Sobisch por asignación arbitraria de la publicidad oficial y violación indirecta de la libertad de prensa por medios económicos. Además, la Corte lo instó a que el gobierno fijara un criterio razonable en el reparto de la publicidad oficial. Actualmente, se encuentra en trámite el amparo presentado por Perfil contra el Poder Ejecutivo Nacional sobre el mismo tema.

La conclusión de la mayoría de la Corte en este caso dio por sentada: a) Existencia de supresión y reducción sustancial de la publicidad oficial: En el caso, existe evidencia de que el Estado provincial contrató publicidad oficial con el diario actor, la interrumpió y la volvió a otorgar después de promovida esta acción. No cabe duda alguna de que se configuró un supuesto de supresión temporaria y, luego, de un retorno a la contratación con reducción sustancial de la publicidad que antes se le suministraba.

20 Fayt, Carlos, La Corte Suprema y sus 198 sentencias sobre Comunicación y Periodismo. Estrategias de la Prensa ante el riesgo de extinción, La Ley, 2001, pp. 200-201.

b) Ausencia de motivos razonables, cuya existencia debe ser probada por el Estado: El pleno ejercicio de las libertades es la regla en un Estado de Derecho, mientras que toda limitación de ellas es de interpretación restrictiva. En consecuencia, quien pretende afectar gravemente un derecho fundamental tiene la carga argumentativa de probar la existencia de una razón que lo

justifique. Por ello, en este caso, es el Estado quien tiene la carga de probar la existencia de motivos suficientes que justifiquen la interrupción abrupta de la contratación de publicidad oficial, lo que, como se dijo, no ha ocurrido

c) Ejercicio irrazonable de facultades discrecionales: Existe una supresión temporaria y una reducción sustancial sin causa justificada y, además, evidencia sobre el ejercicio irrazonable de facultades discrecionales. Para tener por acreditado este hecho es suficiente la ausencia de medios económicos en grado suficiente para poner al medio de comunicación en desventaja con otros competidores de similar envergadura, o bien, para colocarlo en una dificultad seria de dar a conocer sus ideas. No es imprescindible la acreditación de una intención dolosa o un ánimo persecutorio o discriminatorio, ni tampoco la existencia de una situación de asfixia económica.

d) No puede afirmarse la existencia de un derecho a recibir una determinada cantidad de publicidad oficial.

e) Existe un derecho contra la asignación arbitraria o la violación indirecta de la libertad de prensa por medios económicos: La primera opción para un Estado es dar o no publicidad, y esa decisión permanece dentro del ámbito de la discrecionalidad estatal.

Si decide darla, debe hacerlo cumpliendo dos criterios constitucionales: 1) no puede manipular la publicidad, dándola y retirándola a algunos medios sobre la base de criterios discriminatorios y 2) no puede utilizar la publicidad como un modo indirecto de afectar la libertad de expresión. Por ello, tiene a su disposición muchos criterios distributivos, pero cualquiera sea el que utilice debe mantener siempre una pauta mínima general para evitar desnaturalizaciones.

Con tales fundamentos la mayoría de la Corte admitió la demanda y condenó a la Provincia de Neuquén “a que las futuras publicaciones sean adjudicadas con un criterio compatible con las razones expuestas. No obstante, las modalidades de ejecución deberán diferir necesariamente de las usuales. En tales condiciones, corresponderá que la Provincia de Neuquén presente en el término de treinta días un esquema con el grado de elasticidad que la cuestión requiere de distribución de publicación de publicidad, respetuoso de los términos y principios que informa la presente decisión”.

Cabe destacar que la jurisprudencia admite que no hay un derecho a recibir una determinada cantidad de publicidad oficial, pero que sí existe derecho ante la arbitrariedad del manejo de la misma.

V. El Decreto Nº 183/2008 de la Provincia de Tierra del Fuego: Principios sustentados en la regulación. Publicidad y Propaganda. Conceptos.

En términos generales, los recaudos previstos por el referido decreto tienden a facilitar la apertura comunicacional de los actos de gobierno, ya que promueve que se ejerza ampliamente el acceso a la información pública por parte de la ciudadanía a través de la prensa. Así, se remarca expresamente en sus considerandos, al sostener que “la publicidad

oficial debe ser un vínculo entre el Estado y la ciudadanía”, resaltando, luego, que “no puede ser concebido como un mecanismo destinado al sostenimiento económico de personas o empresas”.

Respecto a esto último, el referido decreto señala la importancia del informe elaborado por la Relatoría para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos –2003–, ya reseñada, que confirma que “no existe un derecho intrínseco de los medios a recibir recursos del Estado por publicidad. Sin embargo, es evidente que el Estado no puede negarle ese ingreso sólo a algunos medios con base en criterios discriminatorios”, tal como lo ha confirmado nuestra Corte Suprema de Justicia de la Nación en los conocidos fallos “Emisiones Platenses” y “Editorial Río Negro”21.

Es más, en dichos casos, ha sido el propio Tribunal Supremo Nacional el que estableció “que la ausencia de una norma que regule con pautas claras y objetivas la forma en que debe distribuirse la publicidad oficial en los medios locales no puede utilizarse como justificativo para que el gobierno de turno otorgue publicidad a su arbitrio y discreción a modo de recompensa o de castigo. Si eso fuera así, es evidente que si ello gravita sobre la fuente preferente de financiamiento del medio, unos serán proclives a endulzar sus críticas al gobierno de turno para mantener la que les fue asignada y otros, para alcanzarla”22.

Se destaca, entonces, que el fin de la reglamentación dictada por el Gobierno Provincial de Tierra del Fuego tiende a evitar que exista un manejo discrecional de dinero para favorecer a determinadas empresas periodísticas “amigas” sin una premisa objetiva clara y conocida previamente por todos los demás medios. Ahora bien, se observa en el referido decreto que se emplean indistintamente y con el mismo significado las palabras “publicidad” y “propaganda”.

Así, en el Artículo 2º, define a la publicidad oficial como “la publicación en medios de difusión radial, gráficos, televisivos y páginas web de los siguientes tipos de Propaganda:

1) Publicidad de los actos de gobierno.

2) Publicidad Institucional.

3) Publicidad de bienes y servicios producidos y/o comercializados por Entidades e Instituciones del Estado Provincial”.

21 Ver Larrondo, Manuel, “¿Debe legislarse la asignación de publicidad oficial?”, LL, 24-12-2007, Tomo 2008-A, nota al fallo de CSJN, 5-9-2007, autos “Editorial Río Negro S.A. c/ Neuquén, Provincia del s/ acción de amparo”, E. 1. XXXIX. Originario. Ver texto completo en http://www.csjn.gov.ar/documentos/ cfal3/toc_fallos.jsp; también resuelto en “Emisiones Platenses S.A. c/ Municipalidad de La Plata s/ amparo”,

Fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, año 1997 Tomo 320, p. 1191. También en

Internet: www.csjn.gov.ar.

22 “Emisiones Platenses S.A. c/ Municipalidad de La Plata s/ amparo”.

Luego, en el Artículo 3º, explica qué significa cada uno:

1) Publicidad de actos de gobierno: Es la publicación, a través de los medios de difusión, de licitaciones públicas y privadas, de avisos de interés para la población y todo otro acto emanado del Poder Ejecutivo y/o los órganos dependientes del mismo destinado a producir efectos generales o que comprometen fondos públicos. También quedan incluidos los fallos, dictámenes, acuerdos, resoluciones, contratos.

2) Publicidad Institucional: Es la publicación, a través de los medios de difusión social de material comunicacional, que promueva una cultura preventiva en la sociedad respecto a los asuntos que competen a la salubridad, seguridad pública, recursos naturales, etc., o que informe de las acciones adoptadas por el Estado en materia de salud, educación, seguridad, desarrollo social, preservación del medio ambiente, uso eficiente de recursos naturales, ejecución de planes y programas a cargo de las distintas dependencias estatales y que oriente a los consumidores de los bienes o servicios en cuestión, así como la promoción de la cultura en todas sus expresiones y de los valores cívicos, entre otros.

3) Publicidad de bienes y servicios de Entidades e Instituciones Públicas: Es la publicación, a través de los medios de difusión, de todos aquellos bienes y servicios producidos y/o comercializados especialmente por Entidades e Instituciones del Estado Provincial, cuya publicidad es una actividad inherente a su proceso comercial.

Como se anticipara, el decreto utiliza indistintamente los términos publicidad y propaganda, pero nos preguntamos: ¿son sinónimos? Entendemos que no.

Ello así, en tanto parte de la doctrina nacional ha definido en especial a la publicidad comercial como las técnicas o arbitrios aplicados por vía de medios públicos de difusión o en forma pública o general para la divulgación de las características de bienes o servicios, con el fin de conseguir su mayor uso o adquisición con propósitos de lucro23. Es dable advertir que este concepto abarca un gran espectro de maneras de ejercer la publicidad, cuya práctica en la historia ha adoptado distintas formas de llevarse a cabo24.

23 Solari Brumana, Juan A., “Publicidad y responsabilidad”, en Revista del Derecho Comercial y de las Obligaciones, Buenos Aires, Depalma, Año 13, 1980, p. 127.

24 La publicidad se ha practicado desde que el hombre, necesitando cambiar por otros los productos de su caza o de su elaboración, hubo de anunciar estos colgándolos de su puerta. Pero esta publicidad no era suficiente para impulsar la salida de los productos cuando el desarrollo del comercio impuso la competencia y la necesidad de la propaganda. Aparecen, entonces, los anuncios impresos que se reparten a mano, se insertan en los periódicos o se envían a domicilio; los carteles gráficos en los muros, el anuncio oral realizado por el pregonero –aún subsistente en pueblos–, el heraldo de los nobles, el voceador mercantil, el charlatán callejero, el locutor de radio, etc. Entre el fárrago de propaganda actual es muy difícil que el público retenga el mensaje y, por ello, se ha acudido al estudio psicológico de la gente para acertar la propaganda eficaz. –Diccionario Enciclopédico Salvat, Tomo X, Editorial Salvat Editores Argentina S.A., 1960, p. 248–.

Mientras que la publicidad propende –en principio– a lograr beneficios puramente comerciales25, la propaganda tiene como objetivo el propagar ideas sociales, morales, etc., relacionadas con una comunicación o transmisión ideológica.

Ahora bien, a diferencia del periodismo, “la propaganda no persigue la verdad ni busca informar: su objetivo es influir, disuadir, moldear un pensamiento”26. De conformidad con lo expuesto en un principio, las principales voces críticas sobre la distribución de la pauta publicitaria parten de los medios de prensa, como así también de la propia audiencia respecto a que el gobierno de turno –nacional, provincial o municipal– utilice fondos públicos para influir en la opinión pública al mostrar, por ejemplo, las obras que se hicieron unos meses antes de que haya elecciones, bajo la máscara de que se trataría de “publicidad oficial de actos de gobierno.” Para no caer en “propaganda”, pero tampoco en una mera publicidad con fines comerciales ajena a la naturaleza pública administrativa de la organización gubernamental en nuestro país, la Asociación de Derechos Civiles –ADC– hizo un relevamiento de la legislación de otros países –Estados Unidos y Canadá– y concluyó que, desde el punto de vista del contenido, la comunicación:

1) debe ser entendida como un canal de comunicación entre el Estado y la población;

2) debe ser clara, objetiva, fácil de entender, necesaria, útil y relevante para el público –caen dentro de esta categoría las campañas de prevención, la difusión de

Administración pública o el cronograma electoral–;

3) no debe promover, explícita o implícitamente, los intereses de ningún partido político ni del gobierno 27 . (El resaltado nos pertenece).

Fácil es advertir que estas premisas se vinculan claramente con el derecho de acceso a la información pública, respecto al cual su dimensión y sus condiciones de ejercicio determinan la calidad del Estado democrático y es uno de los pilares básicos de la existencia de la República, en la cual sus actos de gobierno son públicos28.

En particular, entendemos que la tercera sugerencia de la ADC es clave como guía para el dictado de una reglamentación sobre la temática, en tanto advertimos que la redacción del inciso 2º del Artículo 3º del decreto es un tanto amplia y podría generar que, dentro del “informe de las acciones adoptadas por el Estado en materia de salud, educación, seguridad, desarrollo social”, se promuevan justamente intereses particulares del gobierno, y no de la sociedad.

25 Por supuesto no es el fin de aquella por la cual se publicitan actos de gobiernos democráticos, a excepción de lo previsto por el ítem 3 del Artículo 3º del citado decreto.

26 O’Donnell, María, Propaganda K, Buenos Aires, Editorial Planeta, agosto 2007, p. 9.

27 O’Donnell, María, op. cit., p. 61.

28 Según Ekmekdjian, se entiende por publicidad el “deber de comunicar los actos” de gobierno a la opinión pública para que los ciudadanos “tengan la posibilidad de tomar

conocimiento de aquellos, de su contenido, de su gestación y concreción y ejercer el control del poder que les compete Ekmekdjian, Miguel

Ángel, Tratado de Derecho Constitucional, Tomo I, Buenos Aires, Editorial Depalma, 1994, p. 151.

De todas formas, luego, los Artículos 4º y 5º del decreto resaltan con claridad que la adjudicación de la publicidad oficial se regirá por los principios de interés general, veracidad, libre acceso a la información, transparencia, así como también se tenderá a informar con “objetividad” actos de gobierno.

VI. Creación del Registro Provincial de Medios de Comunicación. Criterios de distribución.

Otra particularidad del decreto consiste en que ordena la creación –Artículo 7º–, en jurisdicción de la Secretaría de Comunicación Institucional, del Registro Provincial de Medios de Comunicación –RPM–, en el cual “entre el 1º de febrero y el 1º de abril de cada año deberán inscribirse todos los medios de difusión –canales de televisión, portales de noticias, medios gráficos y radios, productoras, programas de televisión, programas de radio y secciones independientes de medios gráficos– que estén interesados en emitir publicidad oficial. Cada medio o producción independiente deberá tener como responsable a una persona física o jurídica regularmente constituida”.

El fin de la creación de este Registro, según se aprecia de los considerandos del decreto, radica precisamente en que “no existe en el ámbito de la Administración pública

Provincial un registro que permita conocer: tipología, dirección, responsables, alcance o penetración, encuadre legal, estado de habilitación y situación de responsabilidad laboral de cada uno de los medios de comunicación social que funcionan en la Provincia”, lo cual impediría “realizar una valoración acertada sobre los medios de comunicación a la hora de definir un sector como destinatario de los mensajes”.

Entre los recaudos que deben cumplir aquellas empresas periodísticas que pretendan recibir ingresos por publicidad oficial se destaca la obligación de presentar declaración jurada de cumplimiento de relaciones laborales –en virtud de lo dispuesto por el

Artículo 64 de la Nº Ley 12.908–, visada por el Ministerio de Trabajo.

Destacamos la importancia de esta exigencia, ya que, si bien posee carácter de declaración jurada, tiende a evitar la precarización de las condiciones laborales de los profesionales de la comunicación.

En lo que se refiere a la posibilidad de recibir publicidad, las empresas deben presentar declaración jurada de tiraje o visitas –para el caso de medios gráficos o electrónicos, según corresponda–, lo cual brindará un parámetro al Estado del eventual alcance y difusión que sus mensajes tendrán en la opinión pública en caso de que asigne publicidad oficial a un determinado medio.

Igualmente, la Secretaría de Comunicación se reserva la posibilidad de establecer metodologías de sondeos de opinión pública y técnicas cualicuantitativas que, de forma

semestral, permitan conocer los niveles de audiencia, alcance, penetración, preponderancia social, credibilidad –Artículo 18–, con lo cual verificará si la declaración jurada presentada por la empresa periodística se condice con la realidad.

En el marco de integrar el referido Registro, el decreto crea una modalidad novedosa a fin de equilibrar la distribución de publicidad oficial: la asignación de puntaje a los medios de comunicación.

Así, el Artículo 11 prevé que los puntajes se asignarán en forma debidamente fundada, tomando en consideración los criterios que a continuación se detallan:

a) Programas o medios de exclusiva realización y producción local con programación extensiva.

b) Programas destinados a difundir, en no menos del 60% de sus espacios operativos, temas relacionados con la población, la cultura, el entorno natural geográfico, la información y noticias de la Provincia.

c) Programas y medios de mayor audiencia o tiraje.

d) Programas, medios o producciones independientes que posean un mínimo de dos (2) años de publicación o salida al aire ininterrumpida del producto que postula.

e) Medios de comunicación o producciones independientes que posean desde nueve (9) o más empleados declarados ante la autoridad competente.

f) Medios de comunicación o producciones independientes que posean desde cuatro (4) o más empleados declarados ante la autoridad competente.

En cuanto a la asignación de puntaje, los incisos c) y e) tendrán un valor de seis (6) puntos, los incisos a), b), d) y f) tendrán un valor de cuatro (4) puntos, debiendo computarse el total de cada postulante. Luego, el Artículo 12 prevé que se asignarán los porcentajes del monto destinado a la publicidad tomando en consideración ciertos criterios:

Por localidades: a) 48% del monto total destinado a la publicidad oficial a los inscriptos en el RPM radicados en la Ciudad de Ushuaia;

b) 48% del monto total destinado a la publicidad oficial a los inscriptos en el RPM radicados en la Ciudad de Río Grande;

c) 4% del monto total destinado a la publicidad oficial a los inscriptos en el RPM radicados en la Comuna de Tolhuin.

Por medios: A la asignación de cada localidad se la distribuirá en consideración de los criterios que a continuación se detallan:

a) 40% para los medios y programas radiales;

b) 25% para los medios gráficos;

c) 20% para los portales electrónicos;

d) 15% para los medios televisivos.

En relación con los criterios de distribución apuntados en este decreto, es dable tener presente el ya analizado Informe Anual de la Relatoría para la Libertad de Expresión de la CIDH de 2003.

En principio, se advierte que la regulación provincial del Decreto Nº 183/2008 apunta a satisfacer la difusión de los actos de gobierno con preferencia a través de los medios de prensa locales, estableciendo la modalidad de puntajes, así como también la repartición de porcentajes que menciona el Artículo 12 citado. En este punto, hay que tener en cuenta que, a través del Artículo 11, se ha creado un criterio de distribución mixto, en tanto se tiene en cuenta la característica del medio de prensa –gráfico, electrónico, televisión–, su localización geográfica y, sobre todo, la cantidad de empleados que tenga29, ya que ello implicará mayor asignación de puntaje y, por ende, mayor ingreso, siempre que se acredite una amplia tirada o audiencia.

VII. Corolario: se sienta un precedente.

Luego de haber analizado la modalidad de regulación implementada por el Gobierno de Tierra del Fuego –más allá de que lo ideal hubiera sido que se dictara una ley surgida de su legislatura, que le hubiera dado con certeza mayor contenido democrático, seguridad y durabilidad a esta reglamentación– debemos celebrar que dicha Provincia haya implementado con claridad las pautas de distribución de la publicidad oficial en los medios locales. Ello, en la medida que sienta un precedente y esperemos que vaya teniendo sus efectos e impactos en otras Provincias, en los Municipios y en el Estado Nacional. Así ha sucedido en España, país que vivió un proceso regulatorio que, tal como hemos descripto, se inició en las Comunidades Autónomas.

Es de público y notorio que muchos medios de alcance nacional pugnan por lograr que el Estado distribuya equitativamente la pauta oficial sin que incidan criterios subjetivos como “amiguismo”, o bien, como dice la Corte Suprema de Justicia, la necesidad económica de recibir recursos a costo de tener que alabar toda medida o acto de gobierno.

Es que, como sostiene Jorge Fontevecchia –Director del diario Perfil–, la publicidad para un medio de comunicación es un cliente, si un solo cliente comprase, por ejemplo, el 50% de la publicidad de un medio, ese medio no podría ser independiente30.

Para Gregorio Badeni, la exigencia de una distribución equitativa y razonable de la publicidad oficial, impuesta por los principios republicanos, no responde al propósito de satisfacer una necesidad económica de los medios de prensa o su propia subsistencia.

Tampoco es cierto que esa publicidad constituya una subvención o subsidio para los medios de prensa porque es fruto de una relación contractual concertada con el Estado para informar a la ciudadanía. Por el contrario, el objetivo consiste en que se produzca una amplia información

que el Estado, por carecer de instrumentos apropiados, no puede realizar con la misma intensidad y amplitud que los medios de prensa privada31. 29 Los incisos e) y f) del Artículo 11 así lo prevén premiando con mayor puntaje a quienes tienen más de 9 empleados. 30 Fontevecchia, Jorge, “FOPEA”, Perfil, 2 de diciembre de 2007, disponible en: http://www.perfil.com/ contenidos/2007/12/02/noticia_0001.html#. 31 Badeni, Gregorio, “Publicidad oficial y derecho a la información”, LL, 26 de septiembre de 2007.

Por ello, creemos que, en este caso puntual, tal como lo sostiene Dominique Wolton32, es evidente que “hacen falta leyes fundamentales que garanticen el pluralismo y sobre las cuales los grupos de comunicación puedan apoyarse para resistir un poco la presión política y la opresión económica. No hay libertad de prensa sin ley. La ley protege a los débiles y los periodistas son un eslabón débil de una larga cadena. La desregulación es lo contrario a la libertad. Es exactamente lo que piden los Estados Unidos: desregulación absoluta. Así, el resto queda a merced del más fuerte”.

Es fundamental, entonces, que los gobiernos adopten un papel protagónico en este asunto para fomentar una distribución justa y equitativa de la publicidad oficial entre todos los medios, sin dejar de supervisar la importancia que tiene el peso del mercado y los grandes conglomerados de la información para que no se monopolice el debate público.

Decreto Nº 183/2008. Dictado: 8 de febrero de 2008. Boletín Oficial de la Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur: 15 de febrero de 2008.

VISTO:

La necesidad de contar con un instrumento legal que regle la distribución de pautas y contrataciones publicitarias, de difusión de los actos de gobierno, con los medios de comunicación.

La falta de elementos objetivos y ciertos de valoración que permitan una adecuada distribución de pautas publicitarias.

La necesidad de realizar la distribución de pauta publicitaria en forma transparente, equitativa y acorde a la llegada y penetración de los medios de comunicación social.

Lo normado por la Ley Nº 12.908 –Estatuto del Periodista Profesional–, en cuanto a los requisitos que deben cumplir los medios de comunicación social para contratar con los organismos del Estado.

La Resolución Plenaria Nº 12/1996 del Tribunal de Cuentas de la Provincia.

La consiguiente necesidad de contar con un instrumento legal que regle la distribución de pautas y contrataciones publicitarias, de difusión de los actos de gobierno, con los Medios de Comunicación; y 32 Sociólogo francés, Director de investigaciones en el Centro Nacional de Investigaciones Científicas de Francia –CNRS–. Fue miembro de las tres comisiones gubernamentales de reforma de medios audiovisuales públicos. Participó en Buenos Aires del seminario internacional “Desafíos del periodismo real” organizado por Clarín en el marco de su 60° aniversario. Entrevista publicada en Clarín 10-7-2005, Suplemento Zona de Investigación.

CONSIDERANDO: Que la información es un bien público y cuya posesión, producción, distribución y difusión es un derecho humano garantizado por la Constitución Nacional –Artículo 14– y los Pactos Internacionales a que se refiere el Artículo 75, inciso 22, de la Carta Magna. Que el Estado fueguino posee obligaciones constitucionales relacionadas con la publicidad de sus actos, especialmente si importan movimientos de fondos públicos, como así también debe llevar adelante campañas de prevención en el área de salud y de concientización en áreas como educación, turismo o recursos naturales, entre otras.

Ambas imposiciones legales –la publicidad de los actos y las campañas– deben llevarse a cabo a través de los medios de comunicación para asegurar su llegada eficaz al público al que están dirigidos.

Que, sin duda alguna, la distribución arbitraria y discriminatoria de la publicidad oficial es una violación a los derechos humanos.

Que la Relatoría para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos dijo: “No existe un derecho intrínseco a recibir recursos del Estado por publicidad. Sólo cuando el Estado asigna estos recursos en forma discriminatoria se viola el derecho fundamental a la libre expresión. Un Estado podría negarle a todos los medios de comunicación, pero no puede negarle ese ingreso sólo a algunos medios con base en criterios discriminatorios”.

Que los criterios que permitan distribuir la publicidad oficial de una manera que no sea arbitraria ni discriminatoria pasan necesariamente por el cumplimiento de los deberes del Estado en materia de libertad de expresión, específicamente, sus deberes genéricos de respeto y garantía.

Que la publicidad oficial debe ser un vínculo entre el Estado y la ciudadanía y no puede ser concebido como un mecanismo destinado al sostenimiento económico de personas o empresas.

Que hasta el momento no existe en el ámbito de la Administración pública provincial un registro que permita conocer: tipología, dirección, responsables, alcance o penetración, encuadre legal, estado de habilitación y situación de responsabilidad laboral de cada uno de los medios de comunicación social que funcionan en la Provincia.

Que tal carencia impide realizar una valoración acertada sobre los medios de comunicación a la hora de definir un sector como destinatario de los mensajes.

Que es preciso establecer una nueva normativa donde la Administración empiece a actuar estableciendo un mecanismo para la contratación y distribución de la publicidad oficial que tenga por objeto reducir la discrecionalidad.

Que la suscripta se encuentre facultada para dictar el presente acto administrativo, en virtud de lo dispuesto por el Artículo 135 de la Constitución Provincial. Por ello, La Gobernadora de la Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur decreta:

Artículo 1°: Reglaméntese por medio del presente decreto la asignación del gasto previsto en el Presupuesto Provincial para la Publicidad Oficial.

Artículo 2°: Denomínase Publicidad Oficial, en concordancia con lo dispuesto por los Artículos 8°, 27 y 46 de la Constitución Provincial, a la publicación en medios de difusión radial, gráficos, televisivos y páginas web de los siguientes tipos de Propaganda:

a) Publicidad de los actos de gobierno.

b) Publicidad Institucional.

c) Publicidad de bienes y servicios producidos y/o comercializados por Entidades e Instituciones del Estado Provincial.

Artículo 3°: A los fines del presente, se denomina:

a) Publicidad de actos de gobierno: Es una publicación, a través de los medios de difusión, de licitaciones públicas y privadas, de avisos de interés para la población y todo otro acto emanado del Poder Ejecutivo y/o los órganos dependientes del mismo, destinados a producir efectos generales o que comprometen fondos públicos. También quedan incluidos los fallos, dictámenes, acuerdos, resoluciones, contratos.

b) Publicidad Institucional: Es la publicación, a través de los medios de difusión social, de material comunicacional que promueva una cultura preventiva en la sociedad, respecto a los asuntos que competen a la salubridad, seguridad pública, recursos naturales, etc., o que informe de las acciones adoptadas por el Estado en materia de salud, educación, seguridad, desarrollo social, preservación del medio ambiente, uso eficiente de recursos naturales, ejecución de planes y programas a cargo de las distintas dependencias estatales y que oriente a los consumidores de los bienes o servicios en cuestión, así como la promoción de la cultura en todas sus expresiones y de los valores cívicos, entre otros.

c) Publicidad de bienes y servicios de Entidades e Instituciones Públicas: Es la publicación, a través de los medios de difusión, de todos aquellos bienes y servicios producidos y/o comercializados especialmente por Entidades e Instituciones del Estado Provincial, cuya publicidad es una actividad inherente a su proceso comercial.

Artículo 4º: La adjudicación de la publicidad oficial se regirá por los principios de interés general, veracidad, libre acceso a la información, transparencia, razonabilidad, acceso equitativo y pluralista a las oportunidades de expresión, austeridad en la administración del gasto público y publicidad de los actos de gobierno.

Artículo 5°: La publicidad oficial tendrá la finalidad de:

a) afianzar los valores y principios constitucionales;

b) informar objetivamente sobre la gestión del gobierno y la labor de las autoridades y funcionarios públicos;

c) comunicar las disposiciones normativas, especialmente las que por su importancia e impacto social requieran la adopción de medidas complementarias, a fin de lograr el conocimiento general;

d) divulgar el patrimonio histórico y cultural de la Provincia y la Región en pos de su defensa y conservación;

e) preservar el medio ambiente y los derechos de usuarios y consumidores;

f) difundir programas o políticas públicas relevantes o de interés social; y

g) difundir la producción de bienes y servicios de Entidades e Instituciones públicas.

Artículo 6°: En la publicidad oficial no se podrán incluir mensajes discriminatorios ni contrarios a los principios, valores, declaraciones, derechos y garantías que configuran el régimen republicano democrático consagrado en la Constitución Provincial y en la Constitución Nacional.

Artículo 7º: Créase, en jurisdicción de la Secretaría de Comunicación Institucional, el

Registro Provincial de Medios de Comunicación –RPM–. En el RPM, entre el 1º de febrero y el 1º de abril de cada año deberán inscribirse todos los medios de difusión –canales de televisión, portales de noticias, medios gráficos y radios, productoras, programas de televisión, programas de radio y secciones independientes de medios gráficos– que estén interesados en emitir publicidad oficial. Cada medio o producción independiente deberá tener como responsable a una persona física o jurídica regularmente constituida.

Artículo 8°: Los medios de comunicación social interesados en contratar con el

Estado Provincial deberán cumplir con los siguientes requisitos:

a) hallarse inscriptos en el Registro de Actividades Económicas de la Provincia y en el Registro de Proveedores;

b) poseer inscripción ante la Dirección Provincial de Rentas;

c) poseer libre deuda de ingresos brutos, impuestos municipales y de la AFIP;

d) presentar declaración jurada de cumplimiento de relaciones laborales –en virtud de lo dispuesto por el Artículo 64 de la Ley Nº 12.908–, visada por el Ministerio de Trabajo;

e) presentar declaración jurada de tiraje o visitas –para el caso de medios gráficos o electrónicos, según corresponda–;

f) tener inscripción provisoria o definitiva ante el Comité Federal de Radiodifusión –COMFER– para las emisoras de amplitud modulada –AM–, frecuencia modulada –FM– o canales de televisión; y g) presentar grillas de programación y cuadro tarifario actualizado.

Las producciones independientes deberán presentar idéntica documentación a los medios donde salgan al aire sus programas o publiquen sus suplementos. La inscripción de los medios

y producciones independientes en el RPM no implica proceso de legalización alguno de esos medios ni tampoco supone el cumplimiento de otras leyes vigentes para la actividad.

Artículo 9°: La inscripción en el Registro Provincial de Medios de Comunicación revestirá carácter de declaración jurada y el falseamiento de datos dará lugar a la exclusión del listado de distribución de pautas oficiales y las correspondientes acciones penales judiciales.

Artículo 10: No podrán convenir por espacios publicitarios con el Estado, ni por sí ni por terceros, los deudores del Banco Provincia de Tierra del Fuego que se encuentren inhabilitados por la entidad.

Artículo 11: Se asignará puntaje en forma debidamente fundada, tomando en consideración los criterios que a continuación se detallan:

a) Programas o medios de exclusiva realización y producción local con programación extensiva.

b) Programas destinados a difundir, en no menos del 60% de sus espacios operativos, temas relacionados con la población, la cultura, el entorno natural geográfico, la información y noticias de la Provincia.

c) Programas y medios de mayor audiencia o tiraje.

d) Programas, medios o producciones independientes que posean un mínimo de dos (2) años de publicación o salida al aire ininterrumpida del producto que postula.

e) Medios de comunicación o producciones independientes que posean desde nueve (9) o más empleados declarados ante la autoridad competente.

f) Medios de comunicación o producciones independientes que posean desde cuatro (4) o más empleados declarados ante la autoridad competente.

En cuanto a la asignación de puntaje, los incisos c) y e) tendrán un valor de seis (6) puntos; los incisos a), b), d) y f) tendrán un valor de cuatro (4) puntos, debiendo computarse el total de cada postulante.

Para la acreditación de la nómina de empleados, la autoridad de aplicación requerirá a cada medio o producción independiente la presentación mensual del formulario 931 –y el Anexo– de la AFIP para declaración de contribuciones y aportes patronales.

Será exigible, también, la constancia de pago de Seguros de Vida y ART.

Artículo 12: Se asignarán los porcentajes del monto destinado a la publicidad tomando en consideración los criterios que a continuación se detallan: Por localidades:

a) 48% del monto total destinado a la publicidad oficial a los inscriptos en el RPM radicados en la Ciudad de Ushuaia;

b) 48% del monto total destinado a la publicidad oficial a los inscriptos en el RPM radicados en la Ciudad de Río Grande;

c) 4% del monto total destinado a la publicidad oficial a los inscriptos en el RPM radicados en la Comuna de Tolhuin.

Por medios: A la asignación de cada localidad se la distribuirá en consideración de los criterios que a continuación se detallan:

a) 40% para los medios y programas radiales; b) 25% para los medios gráficos;

c) 20% para los portales electrónicos; d) 15% para los medios televisivos.

Artículo 13: La Secretaría de Comunicación Institucional suscribirá los contratos de publicidad, según las necesidades reales de cada área y/o servicio, con los medios clasificados sobre la base de las categorías del RPM. La fijación de pautas publicitarias, el valor de las mismas y posterior contratación guardarán relación con la cantidad de medios inscriptos en cada categoría del RPM, debiéndose fundamentalmente prorratear el monto disponible de manera proporcional al puntaje obtenido por cada postulante del RPM, según la aplicación del Artículo 10 del presente.

Artículo 14: Los recursos destinados a las contrataciones dispuestas en el presente decreto surgirán de las partidas presupuestarias para tal fin en cada ejercicio financiero.

Artículo 15: Conforme a lo dispuesto en el artículo anterior, los entes descentralizados y organismos autárquicos del Estado Provincial deberán desarrollar, en conjunto con la Secretaría de Comunicación Institucional, un plan ejecutivo de desarrollo comunicacional con un menú de inversión publicitaria y correspondiente cuantificación presupuestaria. Las contrataciones de publicidad de estos organismos se realizarán en forma simultánea con las de la Administración central.

Artículo 16: Independientemente de lo prescripto en los Artículos 11 y 12 del presente y siempre que sea necesario y fundado en razones de índole legal o de comunicación estratégica o propagandística, se podrá reservar un porcentaje del total de la partida presupuestaria destinada a publicidad oficial para realizar contrataciones con medios de comunicación nacionales o extranjeros.

Artículo 17: Cuando la publicidad a contratar, dada sus características, prevea llamados a licitación nacional o internacional y sea menester efectuarla en medios de difusión nacionales o extranjeros, la contratación se realizará con el medio que ofrezca, en similares condiciones de alcance, el precio inferior.

Artículo 18: A los fines de realizar una adecuada distribución objetiva de los puntajes previstos en el Artículo 11 a través de la Secretaría de Comunicación Institucional, la Dirección Provincial de Estadísticas y Censos y mediante la firma de convenios con Instituciones de Educación Universitaria y/o Terciaria con asiento en la Provincia, se establecerán las metodologías de sondeos de opinión pública y técnicas cualicuantitativas que, de forma semestral, permitan conocer los niveles de:

a) Audiencia; b) alcance; c) penetración;

d) preponderancia social; e) credibilidad.

Hasta tanto este punto no se realice no se computará el inciso c) del Artículo 11.

Artículo 19: Los listados y puntajes que forman parte del RPM y las asignaciones de pautas publicitarias a los medios de comunicación social serán publicados en la página web oficial de la Provincia, sin perjuicio de otros medios que se consideren convenientes para asegurar el acto.

Artículo 20: La autoridad de aplicación se reserva el derecho de rescindir en forma unilateral los contratos de publicidad oficial cuando se constaten algunas de las siguientes circunstancias:

• Cuando el medio de comunicación o producción independiente deje de emitirse al aire o publicarse –según su formato– con la periodicidad pactada en el momento de la firma del contrato y

• Cuando sea comprobado, por parte de la autoridad de aplicación u otra autoridad competente, el incumplimiento de alguno de los requisitos fijados por el presente decreto.

Artículo 21: Los organismos descentralizados o entes autárquicos que comercialicen productos o servicios definidos en el Artículo 3º, inc. c), quedan exceptuados de la obligatoriedad de generar expedientes a través de la Secretaría de Comunicación Institucional. Esta excepción no implica formas distintas de contratación a las dispuestas en el presente.

Artículo 22: Deberá ser inmediatamente puesto en conocimiento por ante la autoridad administrativa de contralor y/o por ante la autoridad judicial competente la existencia de hechos, omisiones o actos que encuadren en los supuestos normados por la Convención Interamericana Contra la Corrupción, cuyas medidas preventivas resultan obligatorias en el accionar estatal.

Artículo 23: Invítase a adherir al Poder Judicial de la Provincia, la Fiscalía de Estado, el Tribunal de Cuentas y a la Legislatura Provincial a los lineamientos del presente instrumento, según sus propias prácticas operativas. Los municipios podrán adherir adoptando similares criterios de contratación.

Artículo 24: Derógase toda norma que se oponga al presente.

Artículo 25: De forma.