La Implementacion de Politicas Publicas en El Peru

La implementación de políticas públicas en el Perúpúblicas en el Perú

Mag. Christian Alván

Mag. Christian Alván.

¿Qué es una política pública?

• Acción: práctica, no sólo discurso

• Un conjunto de decisiones: “decidir que existe un problema. Decidir que se debe intentar resolver. Decidir la mejor manera de proceder. Decidir legislar sobre el la mejor manera de proceder. Decidir legislar sobre el tema, etc.” (Subirats: 1994, 41).

• Utilización de la autoridad del Estado: genera obligaciones y derechos

• Respuesta a situaciones consideradas como problemas que requieren intervención pública:generan valor público


¿Cómo entender las PP?

• Como un proceso

�Flujo de interacciones entre sujetos involucrados en la elaboración, implementación y evaluación de las PP De decisionesDe decisiones

�Flujo de decisiones (sobre el problema, las alternativas de solución, la implementación, los juicios evaluativos).


Problemas Resultados

Proceso de diseño e implementación de soluciones al problema

Necesidadessituaciones

Problemas solucionados (o

Participantes/ rolesDecisiones


situacionesdemandas

solucionados (o no solucionados)

DecisionesEjercicio autoridadNegociaciónAnálisisInteracción

“Para entender quién y cómo se elaboran las políticas, uno debe de

entender las características de los participantes, en qué fases y qué papeles

juegan, de qué autoridad u otro poder disfrutan y como se relacionan y

controlan unos a otros” (Lindblom:1991, 11).

Establecimiento de agenda

Ejecución de ProgramasEvaluación resultados

Toma de decisiones autorizadas

Fase pre-decisional

Fase decisional

Implementación/ evaluación


agendaEspecificación de alternativas

Evaluación resultadosautorizadasProvisión de autoridad y recursos

“¿Cuál es la mejor manera de comprender la complejidad del proceso de elaboración de políticas

públicas? Un método popular en los últimos años es el de separar la elaboración de las políticas

públicas en sus distintas fases y después analizar cada una de ellas. Primero se estudia como

aparecen los problemas y se recogen en la agenda de decisiones del gobierno sobre políticas

públicas, luego se estudia como la gente plantea los temas para la acción, como proceden los

legisladores, como luego los funcionarios implementan las decisiones y finalmente ´como se

evalúan las políticas” (Lindblom:1991, 11).

Un proceso “no claro”

(Lindblom: 1991)

Riesgo de concebir elaboración de PP como proceso ordenado y racional (paso a paso)

�Fases de elaboración e implementación se mezclan mutuamente

�Fases de elaboración e implementación se mezclan mutuamente

� Problemas reformulados a partir de la implementación

� Implementación genera nuevos problemas para la agenda

� Las soluciones generan nuevos problemas

� La implementación abre la puerta a nuevas alternativas

� Las alternativas moldean los problemas


�Los actores no coinciden plenamente sobre los problemas, alternativas y decisiones

� Distintas interpretaciones de los problemas y alternativas

� Negociación e imposición de decisiones

� Aprovechamiento de oportunidades para progresar en la agenda

�Múltiples factores influyen de diversa manera �Múltiples factores influyen de diversa manera en el proceso� Cambio de proyectos políticos

� Influencia de intereses privados / grupos de interés

� Control burocrático sobre la implementación

� Cambios en la opinión pública

� Nuevas investigaciones / tecnologías

� Difusión de ideas / transferencia de políticas


�Dos exigencias contradictorias: elaboración democrática e inteligente (efectiva)

� Un diseño efectivo se guía por criterios racionales: adecuación técnica entre medios y fines

� La democracia implica negociación entre visiones distintas, llegando a acuerdos no racionales (en el sentido instrumental)

� OJO: los procesos políticos no son limitaciones irracionales a un � OJO: los procesos políticos no son limitaciones irracionales a un proceso técnico.....son esenciales en la definición de los objetivos y valores que guían la PP en un contexto pluralista (Subirats: 1996).

�Poca claridad en cuanto a la relación entre las formas de elaborar las PP y sus resultados� Se constata que la diferencia entre los sistemas de elaboración de

PP no conllevan diferencias en sus resultados.

� Postura cuestionable desde estudios más recientes (Barzelay, 2001)


Resumiendo

“Vamos a estudiar la elaboración de las políticas públicas como un proceso muy complejo sin principio ni fin y cuyos límites principio ni fin y cuyos límites permanecen muy inciertos. De alguna manera una red compleja de fuerzas produce conjuntamente un efecto llamado “políticas públicas.” (Lindblom: 1991, 13)


¿En qué consiste implementar?

• La implementación es vista de manera mecanicista:simple aplicación de lo diseñado. Sus problemasdeben resolverse mediante un mejor ajuste a lodiseñado o mediante un rediseño

�el diseño prima lógica y prácticamente sobre la�el diseño prima lógica y prácticamente sobre laimplementación, siendo asi la fuente última desoluciones a los problemas

�Suele pensarse que el diseño (planificación) y laevaluación son los momentos decisivos yestratégicos del proceso de formación y gestión depolíticas: ¿es tan poco relevante lo que ocurreentre el diseño y la evaluación?


Lo aparentemente fácil es complejo

• Usualmente se asume que la implementación es laparte fácil de la elaboración de políticas: tiene unstatus menor a la del diseño / evaluación

� Incluso sin considerar problemas mayores (desacuerdo sobremetas, conflicto permanente) la implementación es muymetas, conflicto permanente) la implementación es muycompleja por razones ordinarias

� Esta complejidad radica en que acontecimientosaparentemente sencillos (y sobre los cuales puede haberpleno acuerdo) dependen de complejas cadenas deinteracción recíproca (Presman & Wildavsky)

� Es necesario entender esa complejidad para poder actuarsobre ella


Necesitamos una comprensión distinta de la implementación

• Entender la implementación como un procesosimple de “aplicación” del diseño no permiteenfrentar eficazmente los problemas que afectan lamarcha de los programas sociales: no todas lasvariables importantes se manejan desde el diseñovariables importantes se manejan desde el diseño

• Tendremos una doble mirada del asunto: (i) desdelas características del proceso de desarrollo delas políticas públicas (policy making) y (ii) desdeel punto de vista de los roles gerenciales quedeben desempeñarse a lo largo del proceso (publicmanagement)

¿Cómo pensamos?

• Usualmente nos concentramos en problemas estratégicos yprogramáticos, tendiendo a relegar los de implementación:solemos dar mayor jerarquía intelectual y práctica al diseño y laevaluación, dejando de lado la implementación como algoaparentemente sencillo

• Aún cuando llegamos a reconocer los problemas operativosnuestro bagaje de académicos o gerentes no nos danuestro bagaje de académicos o gerentes no nos daherramientas para enfrentarlos.

� Frente a los problemas estratégicos sabemos que hay que negociar,frente a los problemas de planificación sabemos que hay quereprogramar. ¿Y frente a los problemas de operación o control degestión qué?

Hace falta una manera sistemática (ordenada) de pensar, que permita priorizar los problemas a atender y proponer una ruta de intervención

(secuencia) para hacerlo de manera viable y efectiva

“Ya es bastante difícil diseñar políticas públicas y programas que se vean bien en el papel.

Es aún más difícil formularlas en palabras y lemas que suenen bien a los oídos de los

líderes políticos y de sus electores.

Pero resulta atrozmente difícil implementarlas de Pero resulta atrozmente difícil implementarlas de manera que complazcan a alguien, incluso a

los supuestos beneficiarios o clientes.”

(E. Bardach. The Implementation Game. MIT: 1979, p. 3)


Programa REVALORA PERU

Estudio de Caso


Antecedentes

1 2 31Estado de la

política pública de empleo en el

Perú.

2

Crisis Económica Internacional

(2008).

3

Plan de Estímulo Económico.


Objetivo y estrategias iniciales de diseño del programa

Proteger la empleabilidad de los trabajadores afectados por la crisis económica internacional

Intermediación

Laboral

Asistencia Técnica

Capacitación (Reconversión)

Certificación de Competencias

Meta: 14,000 beneficiarios (2009) Presupuesto: 30 millones de soles (2009)


Ámbito de intervención del Programa

Ámbito de intervención

subjetivo

Ámbito objetivo de intervención

Trabajadores afectados en

su empleo

Crisis económica

internacional


Cuestiones consideradas antes de la implementación (I)

• Sin resultados al corto plazoIntermediación

laboral

• Complicación en las contratacionesAsistencia • Complicación en las contrataciones

• Ubicación de emprendimientosAsistencia

técnica

• Falta de parámetrosCertificación de competencias


Cuestiones consideradas antes de la implementación (II)

•Necesariamente por terceros.

•Problemas con la reconversión de trabajadores.de trabajadores.•Mala experiencia previa de PROJOVEN en este rubro.•En corto tiempo.

Capacitación


Implementación de la principal estrategia deintervención: la capacitación

1• La capacitación como única estrategia de intervención.

2• La capacitación como especialización.

2

3• Áreas con una mayor demanda de puestos de trabajo.

4

• Áreas en las cuales la capacitación puede realizarse en el corto plazo.


Celebrando convenios con entidades públicas de capacitación

1 2 3 4

¿públicas o privadas?

Supuesto de inaplicación de

la norma de contrataciones.

Convenios con universidades.

Universidades cumplían los requisitos.


Redefiniendo (el diseño) metas y objetivos (I)

Para comienzos del año 2010 se conocía que los efectos de la Para comienzos del año 2010 se conocía que los efectos de la crisis no tendrían un impacto relevante en el empleo por lo que era necesario un cambio en el ámbito de intervención

que justificara su subsistencia.


Nuevos Objetivos y estrategias

Proteger la empleabilidad de los trabajadores ante cualquier supuesto de afectación.

Asistencia Técnica

Capacitación

(Especialización)

Certificación de Competencias

Meta: 30,000 beneficiarios (2010) Presupuesto: 30 millones de soles (2010)


Ampliación del ámbito de intervención

Ámbito de intervención

subjetivo

Trabajadores en

Ámbito objetivo de intervención

Procesos de Trabajadores en riesgo de serlo

(aún laborando)

Procesos de modernización

Cambios en los procesos

productivos

Intervención en casi todos los supuestos en los que estuviera en riesgo la empleabilidad de los trabajadores


Implementación del nuevo diseño deintervención

1

• Se prescinde de la intermediación laboral como estrategiade intervención y se considera un consecuencia de laimplementación de otras estrategias.

2• Se hace explicito cambio de la estrategia de capacitación

como especialización.2 como especialización.

3

• Se inicia la prestación de servicios de asistencia técnica a emprendedores y se establecen los parámetros para la certificación de competencias.

4

• Se inicia un cambio de entidades de capacitación públicas a entidades de capacitación privadas a fin de otorgar un servicio de mayor calidad a los beneficiarios.


Exoneraciones para contratarentidades privadas de capacitación.

Proveedor Único

• SENATI

• IFB - Asbanc

Desabastecimiento Inminente

• Universidad San

Servicios Personalísimos

• ADEX• IFB - Asbanc • Universidad San Ignacio de Loyola.

• ADEX


ANALISIS DE LOS PROCESOS DE IMPLEMENTACIÓN


La implementación y las políticas públicas (I)

DiseñoDiseño

ProgramasProgramas

EvaluaciónEvaluaciónImplementación

Implementación

Políticas Públicas

•Del Águila, Bobadilla y Morgan. (1998)•Salazar (2008)


La implementación y las políticas públicas (II)

Diseño (Programación)

Realidad Implementación

•Subirats (2008).•Cortazar (2008)


De la implementación al diseño

Implementación Diseño

Majone y Wildasky (1979)Mag. Christian Alván.

Estrategias de implementación (I)Limitar

búsqueda en áreas poco productivas

Implementación

Promover objetivos y resultados

Estrategias emergentes

Búsqueda de oportunidades

•Simons (1995).•Cortazar (2008).


Estrategias de implementación (II)

•Promover resultados y objetivos

Privilegiar únicamente la estrategia de capacitacióncapacitación

•Promover una estrategia emergente

La capacitación como

especialización de trabajadores


Estrategias, herramientas e instrumentos relacionados con la línea de capacitación

Estrategias

• Estrategia 1: capacitar a través

Instrumentos

• Suscripción de Convenios con univ. públicas

Herramientas

• Convenios con Univ. Públicas

través entidades públicas.

• Estrategia 2: capacitar a través de entidades privadas de capacitación.

univ. públicas

• Exoneraciones para contratar entidades privadas.

• Contratos con Univ. Privadas


Estrategias, herramientas e instrumentos (convenios)

Principio de subsidiariedad

Reduce el universo de

entidades de capacitación

Convenios con

universidades públicas

Supuesto de inaplicación de

la ley de contrataciones

Permiten alcanzar metas


Estrategias, herramientas e instrumentos (exoneraciones)

Servicios personalísi-

mos

Proveedor único

Exoneraciones

Desabastecimiento

inminente

mos


Implementación y resultados a corto plazo

Logro de metasReconocimiento de

la gestiónSubsistencia del

Programa

Legalidad. Legitimidad.


Actores e intereses de la implementación

Gerencia del Programa Sub – sector de

Gerencia del Programa (centralización de los servicios de empleos)

Sub – sector de promoción del empleo (descentralización de

los servicios de empleo)

Subirats (2008)


Creación de valor público

•Servicios de empleo de Valor empleo de calidad para la población

Valor público

Moore (1998)Mag. Christian Alván.

Documents

La Implementacion de Politicas Publicas en El Peru