La interrelación de las reformas del Estado y las ...unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/CLAD/clad0044533.pdf · VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del

VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002

La interrelación de las reforma del Estado y las reformas de los sectores sociales : un reto al alcance del banco

Josep María Via i Redons

Montserrat Dolz i Rosell Introducción Los procesos de Modernización y Reforma del Estado así como las Reformas en los Sectores Sociales forman parte de las estrategias y políticas priorizadas por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Estas, junto con las de Competitividad e Integración regional, orientan las operaciones del Banco y constituyen los pilares básicos de intervención para el logro de los objetivos perseguidos: Reducir la pobreza y fomentar la equidad social y el crecimiento económico sustentable en los países prestatarios. Como es lógico pues, se concibe el crecimiento económico y el progreso social como aspectos complementarios. El trabajo que presentamos explora el planteamiento de diversos proyectos de Reforma de los sectores sociales formulados recientemente por el BID para América Latina y el Caribe (Uruguay, República Dominicana y Colombia) y una serie de experiencias europeas de políticas innovadoras y exitosas en las áreas sociales. Y persigue identificar como los proyectos combinan acciones de Reforma Social con acciones orientadas a la modernización del Estado, para poder extraer orientaciones que puedan ser de utilidad en la formulación de nuevos proyectos. El estudio parte de la premisa de aceptar el esfuerzo realizado por el BID en los últimos años, a través de la formulación de nuevas operaciones y de la revisión del planteamiento de sus estrategias, en introducir en sus políticas y herramientas enfoques novedosos, desarrollando acciones promotoras de la integración intersectorial y con alcance transversal. Las inquietudes planteadas se transforman en un proceso inductivo de carácter exploratorio realizado a través del diseño y aplicación de un nuevo instrumento metodológico consistente en matrices de análisis El análisis de los casos se ha realizado con la aplicación de unas matrices de elaboración propia, de doble entrada, que relacionan las intervenciones de Reforma del Estado y las relativas a Reforma del Sector Social. Las matrices incorporan tipologías de intervención que persiguen el desarrollo de un concepto moderno de Estado y tienen en cuenta en qué ámbitos de la política social actúan las intervenciones propuestas en los proyectos. La elaboración de este instrumento partió del enfoque metodológico que los profesores Subirats y Gomà (2001) proponen para el análisis de políticas e intervenciones emergentes en el desarrollo del Estado de Bienestar en la Unión Europea. La aplicación de las matrices pretende:

• Visualizar el grado de articulación en los proyectos seleccionados, entre intervenciones en los sectores sociales y acciones de modernización o reforma del Estado.

• Identificar si las intervenciones de los proyectos se orientan a la creación de capacidad institucional para asumir y desarrollar los nuevos planteamientos y estrategias que se proponen.

• Explorar en qué medida las acciones de los proyectos dan apoyo al fortalecimiento de los procesos democratizadores de las estructuras del Estado


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contempladas en los proyectos. El documento que presentamos supone el resumen del trabajo realizado. Se compone de tres partes. La primera presenta la descripción del proyecto, los objetivos y enfoque del mismo, exponiendo la propuesta metodológica desarrollada. La segunda parte expone los resultados del análisis realizado de los casos. Y la tercera parte presenta las conclusiones alcanzadas. Parte I. Descripción del estudio 1- El objetivo y alcance del estudio ha sido explorar el planteamiento global de diversos

proyectos de Reforma de los sectores sociales, formulados recientemente por el BID, para América Latina y el Caribe (Uruguay, República Dominicana y Colombia) y una serie de experiencias europeas de políticas innovadoras y exitosas en las áreas sociales. Para ello se ha aplicado un nuevo instrumento de análisis, con la finalidad de identificar cómo los proyectos combinan acciones específicas de Reforma Social con acciones orientadas a la modernización del Estado, y al desarrollo de capacidad institucional. Se ha considerado la intensidad y tipos de intervenciones propuestas en los diferentes casos de estudio, para así poder extraer orientaciones que puedan ser de utilidad en la formulación de nuevos proyectos. Se trata de un trabajo exploratorio destinado a la utilización de un nuevo instrumento que permita proponer espacios de mejora en el planteamiento de las operaciones, con la finalidad de estimular y potenciar la articulación y complementariedad de las intervenciones dirigidas a la reforma de los sectores sociales y las dirigidas a la reforma de Estado.

República Dominicana:

Programa de “Apoyo a la reforma Institucional del Sector Social” (DR-0140)

Uruguay:

Programa de “Modernización de la gestión pública” (UR-0130)

Uruguay:

Programa para la “Reforma del Sector Salud” (UR-0133)

Colombia:

Programa de “Reforma Social” (CO-0252)

Reino Unido:

Casimercados en el ámbito educativo: Una aproximación a la experiencia Británica

España:

Descentralización y participación en la Barcelona post-olímpica.

Países Bajos:

Steering at a distance: a new paradigm of public governance in dutch higher education” (“Guiando a distancia: un nuevo paradigma de gobernanza en la educación superior holandesa”)

Reino Unido:

“Governance and democracy in northern ireland: the role of the voluntary and community sector after the agreement”. (“Gobernanza y democracia en Irlanda del Norte: el rol del voluntariado y la comunidad después del Acuerdo”)

Países Bajos, Dinamarca:

“From safety net to trampoline: labor market activation inthe Netherlands and Denmark” (“De red de seguridad a trampolín: activación del Mercado de trabajo en los Países Bajos y Dinamarca”)

Alemania:

Asociación Nacional de Centros de Madres

Casos BID Casos Europeos


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La unidad de análisis la constituyen los proyectos y en concreto la revisión documental del planteamiento de los mismos, no su ejecución. Consecuentemente el estudio no pretende el desarrollo de un trabajo evaluativo de los contenidos de los proyectos en cuanto a alcance o oportunidad de las intervenciones planteadas, ni se propone realizar un estudio comparativo entre regiones (latino - americana y europea), entre países, o entre casos. Tampoco se pretende revisar las estrategias globales adoptadas en los países. La selección de casos se realizó sobre la base de incluir proyectos que propusieran intervenciones con una cierta naturaleza innovadora. En los casos BID se seleccionó el programa de República Dominicana en función del esfuerzo de visión intersectorial que sus componentes definían. En el caso de Colombia la selección se basó en la introducción de mecanismos contra-cíclicos de prevención ante una posible crisis financiera del sector social y, los programas de Uruguay, fueron seleccionados por las posibles sinergias que acontecían entre ellos. Las experiencias europeas se identificaron mediante revisión bibliográfica y la selección de casos fue contrastada con los profesores Subirats y Gomà de la Facultad de Ciencias Políticas de la Universidad Autónoma de Barcelona.

2- Los referentes para el desarrollo del trabajo han sido, por un lado, las bases conceptuales que actualmente el Banco utiliza como herramientas para la definición de sus estrategias y políticas, y, por otro lado, las nociones que se han tenido en cuenta a la hora de describir lo que en el trabajo se denomina “Estado moderno”. 2.1- Las bases conceptuales del BID contemplan:

Los objetivos de los proyectos: objetivos de referencia hacia los cuales deberán orientarse los proyectos del BID. Los dos objetivos clave son: Reducción de la pobreza y promoción de la equidad social y crecimiento económico sustentable.

Las áreas prioritarias: conjunto de áreas interrelacionadas que han sido priorizadas para la actuación del Banco: Competitividad; Desarrollo social; Modernización del Estado; e Integración económica y regional.

Las estrategias sectoriales: basadas en las prioridades, constituyen la guía que sirve de base a las labores operativas, técnicas y analíticas que la Institución llevará a cabo en cada sector. Las estrategias sectoriales son: Reducción de la pobreza; Crecimiento económico sustentable; Modernización del Estado; Competitividad; Desarrollo Social e Integración regional.

Las políticas: son las normas preceptivas sobre la manera de realizar las actividades específicas.

Las pautas sectoriales: contenidas en los documentos técnicos que ofrecen orientación metodológica al personal del Banco con respecto al diseño y la ejecución de los programas.

2.2- Concepto de “Estado moderno”. La aproximación al concepto de Estado Moderno, se


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ha basado en las ideas clave que se exponen a continuación. En un mundo globalizado en el que la complejidad de las interrelaciones es creciente y los cambios sociales, políticos, económicos y tecnológicos son cada vez más rápidos, profundos y multidimensionales; los Poderes Públicos, para ser capaces de aportar valor añadido y contribuir a la resolución de los problemas, deben de adaptarse a esta nueva realidad. Sin que el Estado deba renunciar al rol coercitivo, se da una importancia creciente a aspectos como la capacidad de actuar aportando valor añadido e inteligencia estratégica, o al desarrollo del rol de catalizador y facilitador por encima del dirigismo jerárquico clásico. Los Poderes Públicos en esta concepción, deben de establecer como prioritario forjar consensos alrededor de soluciones posibles, frente a la imposición de alternativas a uno o más grupos de interés ya sean individuales, corporativos o institucionales, públicos o privados. El concepto de Estado Moderno ha de ser compatible con un estilo de gobierno relacional, multinivel y multisectorial.

• El ejercicio del gobierno relacional se corresponde con la multiplicidad de actores sociales y económicos (stakeholders) y con la complejidad de las interrelaciones que se establecen entre ellos (multisectorial). Esta forma de gobernar, reconoce plenamente la existencia de distintos niveles de gobierno o escalones administrativos, más o menos descentralizados (multinivel).

• El Estado Moderno es un Estado orientado hacia el mercado, la sociedad civil y los

niveles de gobierno “inferiores” o “subnacionales”. La descentralización de los Poderes Públicos del Estado en niveles de gobierno distintos, la redistribución más racional que comporta de los mismos y el acercamiento del ámbito decisional a niveles más accesibles a la ciudadanía, nos llevan a incorporar esa característica de “descentralización” a la definición de Estado Moderno. Este Estado se concibe pues como una mosaico de estructuras multiniveles y orientado a la descentralización territorial de responsabilidades, conservando el Estado Central el ejercicio de las funciones siguientes:

- Regulación estratégica - Capacidad para diseñar, aplicar y monitorear políticas, así como para dar

garantía y control sobre resultados - Ejercicio del liderazgo político basado en una actitud proactiva - Desarrollo de un rol efectivo de intermediador entre agentes, niveles e

intereses, permitiendo la construcción de consensos entre múltiples actores con intereses contrapuestos (primus interpares).

Existen algunas otras características clave que conforman la actuación de este Estado Moderno: el ejercicio de formas de gobierno transversal, que impliquen a actores de niveles y sectores distintos; el ejercicio de roles de alta dirección político-estratégica, mediante estrategias de separación de funciones de dirección y financiación, de las de provisión/producción de bienes y servicios (externalización de servicios); la profundización democrática, con la adopción de medidas que favorezcan la existencia de instituciones transparentes y abiertas a una participación activa de la ciudadanía; el desarrollo de un marco que permita compartir información relevante y efectuar rendición de cuentas. En definitiva, en los proyectos BID de reforma que se emprendan en los sectores sociales, y


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dado que constituyen también Reformas del Estado, deben poder hallarse los elementos descritos y las intervenciones que permitan desarrollar capacidad institucional para asegurar la implantación y sostenibilidad de las reformas. 3- El enfoque metodológico del trabajo partió de la propuesta que los profesores Subirats y Gomà (2001) desarrollan para el análisis de políticas e intervenciones emergentes en el desarrollo del Estado de Bienestar en la Unión Europea. Esta propuesta plantea el ordenamiento de las diferentes intervenciones posibles en cinco esferas o dimensiones de cambio. La Esfera de estratificación social, recoge el conjunto de acciones de carácter

integral que desde el ámbito político se van a llevar a cabo con el objetivo de reducir la pobreza y promover la equidad y el bienestar social.

La Esfera económico – laboral, pretende poner de manifiesto la relación del empleo con la protección social, y el modelo de regulación del mercado de trabajo y de las relaciones laborales.

La Esfera familiar y de relaciones de género, intenta caracterizar políticas orientadas a conciliar la esfera laboral y familiar, que respondan a las necesidades inherentes a la transición desde el modelo de familia patriarcal tradicional, hacia las nuevas formas de convivencia.

La Esfera simbólico-cultural, identifica aquellas intervenciones que se orientan a la acción transversal y apoyan la intersectorialidad y aquellas que dan paso a la participación de nuevos agentes y grupos de interés, desarrollándose nuevos mecanismos de participación colectiva.

La Esfera territorial, pretende identificar intervenciones que desarrollan acciones para apoyar la aparición y fortalecimiento de gobiernos multinivel, orientados a la descentralización territorial.

Para la mejor comprensión y aplicación al entorno de la región de América Latina y el Caribe, en este proyecto se procedió a la adaptación de sus definiciones y contenidos, y se añadió una esfera más, llamada “Modernización del Estado”. La Esfera de Modernización del Estado identifica intervenciones dentro de:

o El ámbito de la Formulación técnica de políticas en el área social o Gestión del gasto, Presupuestación / Asignación de recursos o Regulación de la calidad / Estándares o Análisis de la Información o Evaluación, Control / Seguimiento de tendencias o Atención al ciudadano-consumidor o Protección de derechos o Capacitación de Recursos Humanos o Desarrollo de modelos, sistemas y redes de prestación de servicios

4.- Análisis realizado Se ha diseñado una matriz de análisis de casos de doble entrada, que relaciona las intervenciones de Reforma del Estado y las relativas a Reforma del Sector Social. Esta matriz tiene como utilidad profundizar en el análisis del conjunto de los casos y obtener indicaciones sobre la forma y contenidos que plantean los proyectos del BID estudiados, en


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relación al tipo de intervenciones sectoriales de reforma social, y el tipo de intervenciones de desarrollo de capacidades institucionales orientadas a la modernización del Estado. 4.1 Matriz de análisis de casos 4.1.1 La dimensión de Reforma del Estado, constituye el eje horizontal de la matriz. La dimensión de Reforma del Estado se ha concebido en función del modelo de Estado Moderno, anteriormente descrito. Para identificar las intervenciones de modernización del Estado se han planteado cinco categorías. En la categoría Democratización identificamos aquellas intervenciones orientadas a

desarrollar capacidades de participación y, por tanto, a fortalecer la concepción de un Estado relacional que centra su acción en una intervención catalizadora con capacidad de aportar valor añadido.

En Transversalidad se exploran las intervenciones dirigidas a desarrollar el rol intermediador entre agentes, niveles e intereses y por tanto integra aquellas acciones orientadas al desarrollo de un Estado multisector y moderno de acuerdo con las necesidades que plantea la nueva sociedad compleja y global.

La categoría de Descentralización contempla las intervenciones que van a dar apoyo a la distribución territorial de roles de gobierno y una asignación intrasectorial de capacidades, asignación de responsabilidades a nivel subnacional, etc (la denominada subsidiariedad innovadora), y por tanto orientadas a favorecer el desarrollo de un Estado multinivel.

La Separación de las funciones de política y de gestión, explora las intervenciones orientadas a mejorar la competitividad entre los diferentes sectores de la sociedad. Se considerará la introducción de estrategias y acciones dirigidas a la especialización en el quehacer de la acción directiva y relacional para los niveles de gobierno, y en las capacidades gerenciales de los agentes que vayan a proveer servicios o bienes (capacitación y desarrollo de instrumentos).

En la categoría de Instrumentos operativos, para los proyectos del BID, se analizarán aspectos tanto financieros como organizativos que el Banco utiliza para el desarrollo de los proyectos. Se trata de revisar la dimensión operativa planteada para cada proyecto a partir de las propuestas para la capacitación de los recursos humanos, las intervenciones de Asistencia técnica, el tipo de préstamo, la propuesta organizativa para el desarrollo del proyecto, la financiación y, el seguimiento y la evaluación previstas.

Muchas de las características descritas en cada una de las cinco categorías pueden también incidir de forma más o menos relevante en otras categorías. Es decir, cada tipología de intervención asignada a una categoría no es exclusiva de ella. Para no perder esta visión de interrelación entre las diferentes tipologías de intervención se ha asignado un color a cada categoría (democratización: azul, transversalidad: amarillo, descentralización: rojo, separación de funciones: violeta, instrumentos operativos: verde), los cuales se repiten en las matrices cuando las tipologías de intervención así lo requieren. Cada categoría es caracterizada, en las matrices de análisis con los ámbitos de intervención específicos que a continuación se presentan aquí:


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4.1.2 La dimensión de Reforma del Sector Social, constituye el eje vertical de la matriz Las matrices se completan con las ya citadas esferas de Reforma del Sector Social. La dimensión Reforma del Sector Social se ha estructurado en base a tres de las esferas propuestas por Subirats y Gomà, que caracterizan en qué tipo de sector se aplican las reformas: Esfera de estratificación social, Esfera económico – laboral, Esfera familiar y de relaciones de género; tal como a continuación se presenta.

Transparencia (Accoun-tability)

Regulación derechos

Desarrollo asociaciones

(acción colectiva)

Institucionalización de sistemas de

partidos

Mediación (convenios)

Atención al Consumidor

Democratización

Transparencia (Accoun-tability)

Regulación derechos

Desarrollo asociaciones

(acción colectiva)

Institucionalización de sistemas de

partidos

Mediación (convenios)

Atención al Consumidor

Democratización

IntersectorialidadPresencia Política Instituciones Públicas

TransversalidadIntersectorialidadPresencia Política Instituciones Públicas

Transversalidad

Análisis información / Evaluación

Regulación calidad / Estándares

Gestión Gasto / Asignación de recursos

Formulación Técnica políticas

DescentralizaciónAnálisis información /

EvaluaciónRegulación calidad /

EstándaresGestión Gasto /

Asignación de recursosFormulación Técnica

políticas

Descentralización

Priorizaciónterritorios

Gestión descentralizada de servicios

Externalización / Privatización

Modelos, redes, prestaciónControl Priorización

territoriosGestión descentralizada de

serviciosExternalización /

PrivatizaciónModelos, redes,

prestaciónControl

Privatización provisión

Competencia entre prestadores

Contractualización de resultados

Generación instrumentos de gestión

Separación de funciones políticas y de gestiónPrivatización

provisiónCompetencia entre

prestadoresContractualización de

resultadosGeneración instrumentos

de gestión

Separación de funciones políticas y de gestión

EvaluaciónSeguimientoPropuesta organizativa

Tipo de préstamo

Asistencia técnica

Capacitación recursos humanos

Instrumentos operativos

EvaluaciónSeguimientoPropuesta organizativa

Tipo de préstamo

Asistencia técnica

Capacitación recursos humanos

Instrumentos operativos

Programa servicio familias

Igualdad empleo / salarioFamiliar y de relaciones de

género

Nuevos tipos empleoRegulación mercado trabajo

Redefinición prestaciones desempleoNuevos modelos relacionales laborales

Económico-laboral

Política urbanaDesarrollo servicios sociales

Política rentas mínimasLucha paro Juvenil

EstratificaciónSocial II: Exclusión

Social / Pobreza

Protección medio AmbienteEducaciónPensiones

SaludEstratificación

social I: Sistemasde previsión social

Ámbitos de IntervenciónEsferas

Programa servicio familias

Igualdad empleo / salarioFamiliar y de relaciones de

género

Nuevos tipos empleoRegulación mercado trabajo

Redefinición prestaciones desempleoNuevos modelos relacionales laborales

Económico-laboral

Política urbanaDesarrollo servicios sociales

Política rentas mínimasLucha paro Juvenil

EstratificaciónSocial II: Exclusión

Social / Pobreza

Protección medio AmbienteEducaciónPensiones

SaludEstratificación

social I: Sistemasde previsión social

Ámbitos de IntervenciónEsferas


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4.2 Marco de Análisis para los resultados del trabajo El marco de análisis para elaborar las valoraciones de los proyectos analizados, se ha realizado a partir de los contenidos que han arrojado la elaboración de las matrices de análisis de casos para cada proyecto BID y experiencia europea. El objetivo ha sido: A.- Considerar el grado de articulación en los proyectos, entre intervenciones en los sectores sociales y acciones de modernización o reforma del Estado. En este aspecto se ha revisado la presencia explicita de intervenciones de los proyectos en los sectores sociales y en el campo de modernización de la estructura de Estado, a partir de los componentes descritos en cada uno de los proyectos revisados. Se ha considerado también la previsión en los proyectos de realizar análisis previos de factibilidad y obtención de información para valorar las capacidades institucionales de partida.

Para ello se han revisados las esferas que se consideran en los proyectos, la matriz de descentralización (Análisis de información, evaluación, regulación de calidad y establecimiento de estándares, priorización de territorios, formulación técnica de políticas, redes y modelos de prestación) y la matriz de transversalidad para revisar el grado de coordinación que se prevé en la ejecución. B.- Explorar las intervenciones de los proyectos dirigidas específicamente al desarrollo de capacidades institucionales para asumir y desarrollar los nuevos planteamientos y estrategias que proponen los proyectos. En este apartado el análisis se ha centrado en revisar que tipo de acciones de capacitación (formación y profesionalización del personal) se prevén, y que tipo de acciones se definen para acompañar la implantación de las nuevas medidas o acciones propuestas. En este mismo apartado se valoran las actuaciones que contemplan los proyectos relativas a la introducción y desarrollo de nuevas tecnologías de la información, orientadas a dar apoyo técnico al desarrollo del control institucional, a la evaluación de resultados, a la rendición de cuentas y al avance en los procesos de transparencia institucional.

Para este apartado se ha revisado la matriz de Instrumentos operativos (capacitación), la matriz de descentralización (Formulación de políticas, gestión del gasto/asignación de recursos, gestión descentralizada de servicios, regulación de calidad/estándares, análisis de la información/evaluación); la matriz de separación de funciones (contractualización de resultados, generación de instrumentos de gestión) y la matriz de democratización (atención al consumidor) C.- Analizar en qué medida los proyectos contemplan intervenciones de apoyo al fortalecimiento de los procesos democratizadores de las estructuras del Estado. Para ello se analizan las acciones dirigidas a mejorar la atención de los ciudadanos, la regulación de derechos y la difusión de resultados institucionales a partir del contenido de las matrices de democratización. También se exploran las acciones dirigidas a promover consensos y respaldos por parte de la sociedad civil y reforzar la presencia política en instituciones públicas y aquellas que potencien la transversalidad entre


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instituciones y sectores de la sociedad (intersectorialidad y complementariedad de responsabilidades entre niveles).

Los datos se extraen de la revisión de la matriz de democratización, la de transversalidad (intersectorialidad, presencia de instituciones políticas), la matriz de descentralización (externalización/privatización de servicios y priorización de territorios), la matriz de separación de funciones (privatización de la provisión y competencia entre prestadores) y también se han revisado las esferas que incluyen los proyectos. D.-Revisar el tipo de herramientas y recursos que el Banco ha previsto para el desarrollo de los proyectos. Este apartado revisa los tipos de prestamos y financiación establecidos, los tiempos, el tipo de organización para el desarrollo de las operaciones y el planteamiento para el seguimiento y control de la ejecución de los proyectos. Se analiza si existen planteamientos flexibles que permitan adaptar la complejidad del contenido y desarrollo de los proyectos al avance y logros de los mismos. Los datos se desprenden de la matriz de instrumentos operativos.

Parte II. Presentación de resultados. 1. Valoraciones de casos BID El marco de análisis para elaborar las valoraciones de los proyectos analizados en este trabajo se ha basado en la identificación de las intervenciones propuestas en ellos. Tal como se expone en el apartado 4 de Análisis realizado de la Parte I, los resultados que a continuación se exponen se han realizado a partir del estudio de la información documental contenida en los proyectos, estructurada y ordenada en las matrices de análisis construidas para cada uno de ellos. Debemos señalar que tanto la naturaleza exploratoria del trabajo, como el punto de partida europeo que inspira el diseño del instrumento de análisis, puede conllevar que algunas de las tipologías de intervención consideradas en las matrices no tengan la misma relevancia para los proyectos del BID que para el análisis de entornos europeos. Como se ha dicho, el objetivo no es la comparación entre regiones. Ni siguiera entre países y entre casos. El tipo de operaciones en las que se basa el estudio (prestamos sectoriales) implican también limitaciones en el desarrollo de contenidos y tipos de alcance de las intervenciones y reflejan de algún modo la actual concepción organizativa del propio Banco. Hemos considerado cualquier sector social en que incidan los proyectos y como parte de la estructura del Estado a cualquier organización o estructura de la Administración Pública, asumiendo a estas como brazos ejecutores del mismo. 1. A.- Articulación de los proyectos en intervenciones en el campo de los sectores sociales y en la modernización del Estado 1.A.1 Intervenciones de los proyectos en los sectores sociales y en el campo de la modernización del Estado


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El conjunto de proyectos estudiados, a excepción del proyecto de modernización de la Gestión Pública de Uruguay (UR- 0130 y UR-145), plantean desarrollar las intervenciones dentro de ámbitos específicos del sector social (principalmente salud, educación y lucha contra la pobreza).

Los casos estudiados no abarcan al completo los aspectos sociales que se han tenido en cuenta en la matriz de análisis como ámbitos de intervención clave de las esferas sociales en los países. Los ámbitos relacionados con el medio ambiente, genero, lucha contra el desempleo, políticas urbanas no están presentes en los proyectos. De todas formas, en otros proyectos revisados relacionados con los casos seleccionados, las intervenciones propuestas sí tienen en cuenta de forma más global el conjunto de las esferas. Por ejemplo el proyecto de Educación de Uruguay.

Los proyectos expresan la voluntad de alcanzar transformaciones y modernización institucional, a través básicamente de las intervenciones que apoyan el desarrollo de mecanismos de mejora de la gestión de los recursos y funcionamiento de las organizaciones directamente implicadas, y que actúan como agentes clave en cada uno de los proyectos.

Las acciones de los proyectos se centran en la mejora de la gestión de recursos financieros, proponiendo actuaciones de mejora en el gasto y distribución de los recursos. Incluyendo, en algún caso, incrementos de presupuestos (R Dominicana) y desarrollando mecanismos de control del gasto que apoyen la sustentabilidad de los servicios. Cabe destacar en este orden de intervenciones, las propuestas en el proyecto de Colombia de Reforma del sector social, que apunta al desarrollo de un Fondo Financiero, como mecanismo de compensación anticíclico en épocas de deterioro económico.

En todos los casos se plantean estrategias dirigidas a optimizar el uso de los recursos y obtener niveles superiores de calidad en los servicios prestados. Primordialmente medidas de descentralización de la gestión del gasto y supervisión en niveles territoriales (regionales, locales).

En cuanto al desarrollo de modelos de prestación de servicios, destacan los proyectos que inciden en el sector salud y educación (RD-0140 en sector educación y salud, UR-0133 en sector salud), los cuales apuntan intervenciones dirigidas a la separación de funciones entre niveles estatales / administrativos (ministerios y entidades territoriales) y a la externalización de la provisión de servicios hacia redes de centros de provisión. Para ello se apoyan en instrumentos de relación y definición de objetivos y resultados (convenios, acuerdos, etc.)

Los casos analizados propugnan el establecimiento de marcos regulatorios que permitan el nuevo funcionamiento previsto dentro de los sectores afectados.

En el ámbito de formulación de políticas, los proyectos no definen intervenciones para todos los sectores en los que actúan, a excepción del proyecto salud de Uruguay, que por su carácter especifico solo incide en este sector. Los demás casos orientan la formulación de nuevos marcos normativos como apoyo a las intervenciones


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específicas que se proponen desarrollar los proyectos y se dirigen a fortalecer el rol rector de las estructuras centrales (ministerios u organizaciones centrales).

En el ámbito de las intervenciones destinadas a la democratización, podemos concluir que los casos estudiados, a excepción de los proyectos de Uruguay, no plantean actuaciones explicitas en este ámbito. Lo hacen a través de las intervenciones de índole técnica, orientadas a la descentralización de la gestión y/o externalización de la provisión de servicios de los sectores sociales.

Los proyectos no apuntan claramente al desarrollo de acciones que favorezcan el desarrollo de nuevos espacios de deliberación y participación colectiva.

Las acciones dirigidas a potenciar la intersectorialidad en los proyectos con impacto social, se limitan exclusivamente a agentes públicos (se trata más de interinstitucionalidad que de intersectorialidad)

Se observa una ausencia de acciones dirigidas a fomentar la presencia del sector privado y de los ciudadanos o sus representantes políticos, en instancias de control o dirección.

Podríamos por tanto concluir, que las intervenciones se concentran en los ámbitos clásicos de desarrollo de servicios desde una perspectiva muy sectorial y un tanto compartimentada, apoyada básicamente por el funcionamiento, incluso complementario, de las estructuras administrativas del Estado con débil presencia del sector civil. Con una tendencia a apoyar procesos de reordenación de responsabilidades entre actores en base a la diferenciación de funciones de regulación y financiación, de las de gestión y prestación de servicios. Ello permite perfilar nuevos tipos de estructuras y roles del Estado en la prestación de servicios.

1.A.2 Realización de análisis previos de factibilidad de las intervenciones

Los proyectos disponen de un marco descriptivo del país en donde se exponen los principales problemas a superar. En su mayoría apuntan al desarrollo de intervenciones sin plantear dentro del propio proyecto la realización de diagnósticos de situación que apoyen la viabilidad a futuro. Las acciones para la generación de información y desarrollo de mecanismos de evaluación, se proponen como productos de las intervenciones y no previas a ellas. La excepción la constituye el proyecto de salud de Uruguay, donde se prevén diagnósticos para la definición de partida, identificación de necesidades a cubrir por el sector privado de salud para la actuación de las IAMC y estudios de factibilidad sobre la viabilidad del nuevo modelo basado en una red de salud.

1.A.3 Generación de datos para valorar las capacidades institucionales de partida para la asunción de las intervenciones

Los proyectos revisados pretenden incidir en el desarrollo de nuevas estructuras y roles institucionales, pero no siempre aportan descripciones detalladas. Tampoco prevén explícitamente el desarrollo de estudios previos a las intervenciones para identificar déficits institucionales a superar .


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1.B.- Creación de capacidad institucional mediante las intervenciones de los proyectos 1.B.1 Acciones de capacitación

Los proyectos analizados no contemplan de forma sistemática acciones de capacitación para el conjunto de componentes que abarcan este tipo de programas (prestamos sectoriales).

1.B.2 Acciones para acompañar la implantación de nuevas medidas / cambios propuestos

En el caso de las acciones destinadas a la creación de marcos y políticas innovadoras, destacan las intervenciones de los proyectos centrados en los procesos de adscripción de funciones de gestión de los recursos a niveles subnacionales y a las entidades o centros proveedores de servicios (externalización de los servicios).

Todos ellos plantean nuevas regulaciones para clarificar el rol rector de las estructuras centrales (ministeriales), establecer bases homogéneas de actuación nacional en la planificación de servicios y distribución de recursos - establecimiento de estándares y mecanismos de control de calidad - y, potenciar la gestión de los recursos y servicios a niveles subnacionales.

Aunque en algunos casos se plantea el desarrollo o perfeccionamiento de nuevos instrumentos con alcance nacional para la mejora de la gestión del gasto y la asignación de recursos (SISBEN y Fondo Financiero de Estabilización del Gasto en Asistencia Social en Colombia, Plan de readecuación del Fondo Nacional de Recursos en Uruguay, Sistemas de ejecución del gasto público por centros de actividad, etc.); no todos los componentes de los proyectos contemplan intervenciones en este ámbito.

La generación de instrumentos de gestión se centra en dos grandes tipos de herramientas. Por una parte en el desarrollo de sistemas o nuevas estructuras para la mejora de la ejecución financiera de la recursos públicos (presupuestación por programas en salud y educación en República Dominicana, Juntas descentralizadas en los centros educativos, Unidades Ejecutoras en el proyecto de UR-Sector social, etc.). Por otra, en el desarrollo de acuerdos y convenios de apoyo a la gestión descentralizada de recursos y a la externalización de la prestación de servicios. En el desarrollo de este tipo de instrumentos, descansa la mayor parte de acciones orientadas a la separación de funciones y a la diversificación de proveedores de servicios.

Las intervenciones orientadas al control, se basan en dos tipos de acciones: la creación o el refuerzo de unidades estructurales de control sobre la red prestadora de servicios y los resultados de operación; y el desarrollo de nuevos sistemas de seguimiento basados en la modernización de los sistemas de información.

Las intervenciones en el ámbito de las mejoras en la política de recursos humanos, generalmente, se contemplan sólo en algunos componentes y para ciertos colectivos.

1.B.3 Introducción y desarrollo de nuevas tecnologías


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En relación al uso de la nuevas tecnologías de la información y comunicación (TIC), los proyectos no preveen en todos sus componentes o intervenciones la introducción de las mismas. Las intervenciones en este ámbito se relacionan con la adecuación y mejora de sistemas de información y solo el proyecto de Gestión pública de Uruguay, introduce nuevas formas de relación y prestación de servicios innovadoras a través de la “ventanillas únicas” (vía Internet). Pero en general el uso de las TIC, no se prevé estimular como motor de cambio y de modernización.

Así pues, aunque todos los proyectos contienen instrumentos y acciones para el desarrollo de capacidad institucional, y de acompañamiento a las intervenciones de modernización propuestas; la incorporación de nuevas tecnologías tienen un desarrollo parcial y débil. Lo mismo sucede en el ámbito de modernización del sector civil, que comporta nuevas fórmulas de gestión y capacitación de recursos humanos. De hecho, los elementos priorizados en todos los programas son la formulación de políticas y de marcos regulatorios y, la generación de instrumentos de gestión para la asignación y distribución de recursos.

1. C.- Apoyo al fortalecimiento de los procesos democratizadores de las estructuras del Estado 1.C.1 Acciones dirigidas al ciudadano

El análisis de los ámbitos de acciones dirigidas al ciudadano como puedan ser: más y mejor información, mejor atención o fortalecimiento de derechos como indicativo indirecto de apoyo a los procesos de participación y corresponsabilización democráticas, no se atienden de igual forma en los proyectos analizados.

Aunque en todos los proyectos, se proponen acciones relacionadas con los usuarios de los servicios, en general se trata de intervenciones para la mejora de procesos, disminución de costes y mejora de la atención desde una perspectiva muy técnica. No se vislumbra el desarrollo de estrategias de corresponsabilización, basadas en compartir información y establecer plataformas de participación.

Las intervenciones dirigidas a la regulación de derechos están presentes en todos los casos estudiados, aunque no se expliciten para el conjunto de los componentes de los proyectos. Se plantean según el caso, garantías de cobertura de servicios (salud), regulaciones para el personal docente, regulación de precios, salarios mínimos, etc.

1.C.2 Acciones dirigidas a promover consensos y presencia política y de la sociedad civil

Ninguno de los proyectos apunta acciones de apoyo a la presencia de partidos políticos (coparticipación y corresponsabilidad social), o grupos sociales representativos en la vida institucional.

Alguno de los proyectos incluye consultas puntuales ( Estrategia de Reducción de la Pobreza en República Dominicana), pero no se sistematizan plataformas de intervención regulares. Tan solo el proyecto de Gestión Pública de Uruguay prevé la intervención directa y continua del sector privado, en la gestión del sistema informatizado de adquisiciones y en la colaboración en la definición del modelo de “ventanilla única”.


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Los proyectos con clara intervención sectorial en el sector social, fundamentalmente, prevén el desarrollo de plataformas de coordinación y dirección interinstitucionales, para potenciar el desarrollo intersectorial de las intervenciones. La naturaleza de las instituciones representadas se ciñe al sector de la Administración y se contemplan en todos los proyectos. Los componentes de los proyectos sin clara incidencia directa social, no prevén intervenciones de índole intersectorial.

En cuanto a las acciones dirigidas al fortalecimiento de la sociedad civil y a la expansión del mercado, los proyectos apuntan tímidas acciones para la incorporación de proveedores externos privados (servicios de salud en los proyectos Uruguay –Salud y Republica Dominicana) a partir de esquemas de provisión mixtos públicos privados . Se trata de establecer convenios de gestión que lleven a desarrollar un cierto grado de competencia, introduciendo sistemas de monitoreo de resultados. Lo mismo sucede en el caso de la descentralización municipal del sistema de bienestar familiar de Colombia.

A excepción del proyecto de República Dominicana, los demás no incluyen intervenciones para promover la acción colectiva o asociativa del país. En este caso, las intervenciones se centran en el sector educación con la constitución de las Juntas descentralizadas y la inclusión de ONG’s en la prestación de servicios de salud; así como la creación de un sistema de consultas a la sociedad civil, para la formulación de la Estrategia de Reducción de Pobreza.

En los proyectos se plantean intervenciones que inciden colateralmente en algunas instituciones críticas, en el fortalecimiento y desarrollo institucional de la estructura de Estado (agencias de seguimiento presupuestario, unidades de seguimiento de la política social, etc.). Suele tratarse de intervenciones vinculadas a la gestión y control de los recursos económicos.

Las intervenciones orientadas a la rendición de cuentas y a proporcionar transparencia, están más o menos presentes en los proyectos. A tal efecto, se apuesta por la mejora de los sistemas de información. En el proyecto de Uruguay - salud se contempla la realización de campañas de comunicación y difusión social.

Con lo anteriormente mencionado podríamos apuntar que los ámbitos de intervención dirigidos a fortalecer la democratización de las instituciones y la participación social, no se contemplan de forma amplia y directa en la formulación de los proyectos. Pero desconociendo en detalle la fortaleza actual de las instituciones y la capacidad de influencia social que éstas tienen en cada país; no podemos concluir este apartado con ningún juicio de valor en relación a la debilidad que aparentan los proyectos en los ámbitos de intervención tratados. 1. D.- Tipo de herramientas y recursos que el Banco ha previsto para el desarrollo de los proyectos. 1.D.1 Recursos (Tipos de prestamos y Tiempos de ejecución)

Los proyectos analizados se financian mediante préstamos sectoriales de rápido desembolso en tres tramos. Todos los proyectos a excepción del de Uruguay - salud


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disponen de prestamos de cooperación técnica. Las condiciones para la generación de desembolsos se vinculan al cumplimiento de la “matriz de Condiciones de Política”.

Los tiempos previstos para la ejecución de los proyectos no superan en ningún caso los tres años, aspecto que se contrapone con el alcance y complejidad de algunas de las intervenciones propuestas. Debe tenerse en cuenta que la mayoría de ellos se encuadran en proyectos de transformación, con obtención de resultados e impactos en el medio y largo plazo (desarrollo de estructuras y adecuaciones de personal, enraizamiento de cambios funcionales en las organizaciones, desarrollo y extensión de nuevos modelos de prestación de servicios, etc.)

1.D.2. Tipo de organización para el desarrollo de las operaciones

Las funciones directivas y estratégicas para el desarrollo de los proyectos recaen en organismos centrales responsables de la planificación, supervisión y asignación de recursos públicos a nivel nacional. Se observa la voluntad de presencia interinstitucional en todos ellos a través de la creación de nuevas unidades que reúnan diferentes ministerios e instancias administrativas.

La coordinación técnica también prevé la presencia interinstitucional.

La ejecución de los proyectos de R. Dominicana y Colombia se plantea a través de la creación de unidades técnicas (las clásicas unidades ejecutoras de proyecto adscritas a ministerios), y en los proyectos de Uruguay se prevé la ejecución directa del proyecto a través de los ministerios implicados, lo que supone la introducción de nuevos enfoques ( Acuerdos de Mejora de gestión, por ejemplo).

1.D.3. Planteamiento para el seguimiento y control de la ejecución de los proyectos

En los proyecto de R Dominicana y Colombia se establecen matrices de seguimiento del desarrollo del proyecto para cada componente y actividad con establecimiento de responsables y fechas de revisión. Lo que da como resultado una estructura de valoración muy precisa del proceso de desarrollo del proyecto, pero un tanto rígida si atendemos a su complejidad y a la multiplicidad de incidencias que pueden acontecer a lo largo del la ejecución del proyecto.

En el caso de Uruguay se prevé la realización de evaluaciones operativas (informes de avance), para el segundo y tercer tramo del proyecto con la obtención de los indicadores y resultados previamente establecidos (marco lógico del proyecto). Complementa este sistema de seguimiento, la elaboración de informes anuales (Plan Operativo Anual), para verificar la realización de actividades, productos y valorar los objetivos alcanzados en el periodo. Este sistema se perfila como más flexible para introducir correcciones en el proceso previsto a priori, en función del grado de avance y éxito logrado en cada fase.

Todos los mecanismos se orientan, fundamentalmente, a supervisar el logro de productos y de la realización de actividades previstas (resultados de procesos) y no inciden en la medición de impactos internos (institucionales) o externos de las intervenciones.


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2. Reflexiones globales: Sobre los casos BID y las iniciativas europeas Los casos europeos y los casos de América Latina y el Caribe presentan, como es lógico, unas características muy diferentes. En las experiencias europeas estamos tratando de países con estructuras estatales consolidados, gobiernos democráticos y legitimados, cuya evolución histórica ha configurado una serie de características que los diferencian de los que podrían denominarse países en vías de desarrollo. Este apartado pretende explorar si existe una cierta interrelación entre los proyectos que se aplican a los sectores sociales y si ello supone un refuerzo a la modernización del Estado, salvando las distancias de contenido entre proyectos y latitudes. No se trata de comparar, ni ponderar la “excelencia“ o perfección de los planteamientos desarrollados en los proyectos desde un punto de vista teórico, sino señalar aquellos ámbitos y orientación de las intervenciones que más se destacan en cada una de las zonas. Las experiencias identificadas para Europa no pueden visualizarse en pureza como casos –proyectos, sino más bien como acciones de gobierno. La naturaleza de estas intervenciones es pues bien diferente a la de los proyectos BID. En el caso de Europa, las iniciativas surgen de los propios gobiernos, de las propias instituciones y se desarrollan en un marco político y social que ha logrado un alto nivel de gobernabilidad; parten de una capacidad y fortaleza institucional que en el caso de los gobiernos de los países prestatarios no existe. Precisamente, en cierto modo, es lo que se pretende conseguir. Las experiencias analizadas para Europa, aún cuando hayan tenido financiación extraordinaria (fondos de la UE, por ejemplo), se insertan como quehacer presupuestario de las Administraciones públicas. Por ello el cuarto aspecto analizado para los proyectos BID (D.- Revisar el tipo de herramientas y recursos que el Banco utiliza para el desarrollo de los proyectos), no se considerará en este capítulo puesto que es específico de la acción del Banco . 2. A.- Articulación de los proyectos en intervenciones en el campo de los sectores sociales y en la modernización del Estado 2.A.1. Intervenciones de los proyectos en los sectores sociales y en el campo de la modernización del Estado

Tanto los casos BID como las experiencias europeas no desarrollan actuaciones en el global de los posibles campos sociales. Los ejemplos europeos mantienen su arco de intervenciones muy sectoriales ( educación, salud, etc.) y los casos BID estudiados no contemplan intervenciones en los ámbitos del medio ambiente, genero, lucha contra el desempleo y políticas urbanas.

De los casos BID podemos decir que las intervenciones orientadas a la modernización de las estructuras estatales se centran básicamente en intervenciones que apoyan el desarrollo de mecanismos de mejora de la gestión de los recursos y funcionamiento de las organizaciones directamente implicadas, que actúan como agentes clave en cada uno de los proyectos. A diferencia de los casos de Europa los cuales, además de introducir algunos mecanismos de mejora en la gestión de los


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recursos y distribución de responsabilidades entre agentes, apuntan claramente al fortalecimiento de la acción participativa de la sociedad civil. Para ello se crean nuevas estructuras para el desarrollo de esta participación directa de los ciudadanos en la vida de las instituciones.

En todos los casos se identifica la presencia de estrategias dirigidas a la descentralización de la gestión de los recursos hacia las redes y establecimientos prestadores de servicios. Con ello se pretende dar respuesta a las limitaciones presupuestarias, con el objetivo de optimizar y hacer más eficiente el uso de los recursos, y lograr mayores niveles de calidad, acercando al máximo la prestación de los servicios al usuario. Así pues, los proyectos reflejan la voluntad de incrementar el grado de autonomía de los establecimientos prestadores de servicios.

En las experiencias de Europa, la formulación de políticas orientadas a la mejora de las prestaciones sociales, se centran en definir un nuevo marco basado en reconsiderar los derechos y los deberes sociales y dar apoyo normativo al desarrollo de redes de servicios con mayor autonomía de gestión. En los proyectos destinados a lograr una cota más alta de participación e implicación directa de los ciudadanos, se desarrollan apoyos normativos que permitan el logro de mayores cotas de descentralización de competencias a niveles subnacionales. En los casos europeos las regulaciones expuestas en los proyectos se orientan a la defensa y garantía de derechos de los ciudadanos, resaltando la introducción de nuevos valores para el orden social (corresponsabilización ciudadana, participación activa y directa de la sociedad civil en las toma de decisiones, autonomía de gestión de los centros y redes proveedores de servicios, complementariedad entre sectores, etc.).

Todos los casos BID atienden al desarrollo y elaboración de marcos regulatorios nuevos, que den apoyo a un funcionamiento equilibrado de las Administraciones y de las redes prestadoras. El enfoque propugna adjudicar a la Administración central un claro rol director y controlador mediante la elaboración de normativa que establezca marcos claros para el funcionamiento (nuevos procesos y procedimientos); con claro énfasis en el ámbito de la regulación financiera. Pero no todos los componentes de los proyectos incluyen formulaciones de políticas específicas. En su mayoría proponen la formulación de marcos normativos como apoyo a las intervenciones que pretenden desarrollar y refuerzan el rol rector de las estructuras centrales del Estado. Al igual que en Europa, abundan las intervenciones de apoyo normativo a experiencias de separación entre responsabilidades políticas y de gestión de establecimientos prestadores de servicio. Entre los instrumentos propuestos destaca la aplicación de estrategias de externalización de servicios y de descentralización de responsabilidades a niveles subnacionales.

En las experiencias europeas se toma como punto clave el disponer de estándares previos que fijen los objetivos a lograr en las intervenciones o niveles de servicios a mejorar. En los casos BID analizados, el tema de la definición de estándares de calidad o niveles de prestación de servicios, está presente en aquellos proyectos referidos al sector salud o al sector educación. Pero a excepción del caso de República Dominicana, estos se orientan a la estandarización de procedimientos y acreditación mínima de los establecimientos que van a componer las redes de prestación, más que a la fijación de niveles de calidad de los servicios prestados.


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2.A.2. Realización de análisis previos de factibilidad de las intervenciones

En el caso de las experiencias europeas parece darse más relevancia a la información previa al planteo de los programas de intervención. Prácticamente todos ellos refieren estudios sobre los que se basa la necesidad de intervención y nuevos planteamientos para mejorar las capacidades y resultados institucionales.

La mayoría de los proyectos BID apuntan el desarrollo de intervenciones sin un diagnostico previo de las capacidades institucionales. Los documentos de país que se han revisado en este trabajo, identifican aspectos y problemas a superar, pero no relacionan detalladamente las situaciones institucionales de partida. Las acciones para la generación de información y desarrollo de mecanismos de evaluación se proponen, en general, como productos de las intervenciones y no previas a ellas. Estos productos se orientan a la creación de herramientas para el control de la gestión de recursos y la generación de información que permita la difusión de resultados institucionales.

2.A.3. Generación de datos para valorar las capacidades institucionales de partida para la asunción de las intervenciones

En cuanto a la generación de datos para valorar las capacidades institucionales de partida para la asunción de las intervenciones de modernización institucional que proponen los proyectos, los casos no aportan de forma explícita descripciones detalladas, ni prevén el desarrollo de estudios previos a las intervenciones. En la mayoría de casos se pone de manifiesto las limitaciones que motivan las propuestas de cambio. Pero no se insiste en la necesidad de estudios que apoyen la viabilidad de la introducción de los cambios, ni se incide claramente en el fortalecimiento de la capacidad para la asunción de los procesos de cambio.

2. B.- Creación de capacidad institucional mediante las intervenciones de los proyectos 2.B.1. Acciones de capacitación

El ámbito de capacitación y profesionalización de los recursos humanos de los proyectos analizados, tanto BID como europeos, se expresa débilmente en el contenido de los mismos y no parece constituir una constante en sus contenidos.

2.B.2. Acciones para acompañar la implantación de nuevas medidas /cambios propuestos

De las herramientas que dan apoyo a la implantación de nuevos modelos funcionales y estructuras organizativas, cabe señalar que la generación de instrumentos de gestión en los proyectos BID revisados se centra en tres grandes tipos de herramientas:

- El desarrollo de mecanismos para la mejora de la ejecución y control financiero de los recursos públicos, con un gran componente técnico para asegurar el crecimiento presupuestario (salud y educación), prever la financiación del sector social, y desarrollar instrumentos de apoyo a la


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distribución de recursos. - El inicio de estrategias de contractualización de resultados mediante el

desarrollo de acuerdos y convenios para dar apoyo a la gestión descentralizada de recursos a niveles subnacionales, y a la externalización de la prestación de servicios.

- El desarrollo de mecanismos de control. Basándose en dos tipos de acciones: la creación o refuerzo de unidades estructurales de control institucional sobre la red prestadora de servicios, y la implantación de nuevos sistemas de seguimiento modernizando los actuales sistemas de información.

En los casos de Europa también se evidencian intervenciones en los modelos de financiación y asignación de recursos. Se identifican intervenciones para modificar fórmulas de financiación y reparto de los fondos para la financiación (experiencia Británica de educación y en los Países Bajos); para el establecimiento de subvenciones a los niveles regionales (activación del sector laboral de Holanda y Dinamarca) y para la creación de modelos de financiación conjunta entre Departamentos regionales y municipales (experiencia alemana de centros de madres). En el caso de los Planes nacionales para la lucha contra la exclusión social, las intervenciones se orientan hacia el aumento presupuestal, de manera similar a lo que sucede con las intervenciones propuestas para el caso de República Dominicana para el sector salud y el de educación.

Las experiencias europeas apuntan decididamente al apoyo instrumental para la descentralización de responsabilidades a los gobiernos locales y a la externalización de los servicios hacia redes de entidades prestadoras. En todos los casos, se coloca el acento en el refuerzo de un alto grado de autonomía, tanto para las entidades regionales y locales como para los centros proveedores de servicios.

El control del Estado en los casos europeos se plantea mediante la formulación de estándares de calidad y se complementa con el desarrollo de procesos de evaluación y difusión pública de resultados (proyectos del sector educación). Se acompañan de una desregulación que permita la gestión autónoma de los recursos de cada establecimiento proveedor de servicios. Los proyectos orientados a la mejora de la participación democrática de la sociedad civil, crean instancias que en sí mismas actúan también como entes de control de resultados y de la acción gubernamental de la Administración.

Las intervenciones en el ámbito de las mejoras en la política de recursos humanos, aún cuando son consideradas como básicas para el fortalecimiento institucional y la implantación de los paradigmas de la nueva gestión pública, se contemplan de forma parcial y débil en casi todos los proyectos. Sólo el proyecto de Reforma de la gestión publica de Uruguay, apunta acciones globales para la reforma y modernización del servicio civil de carrera. Por tanto, podemos considerar que este importante ámbito de intervención no queda lo suficientemente atendido en los proyectos revisados.

2.B.3. Introducción y desarrollo de nuevas tecnologías

En Europa se observan esfuerzos incesantes por parte de las instituciones y entidades que prestan servicios públicos para poner a disposición de los ciudadanos, a través de la


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red, una amplia información sobre las prestaciones que ofrecen o los derechos que se pueden ejercer, una definición de quién es responsable de qué, y la forma de localizar a los empleados o supervisores de cada proceso o servicio. En los últimos tiempos los esfuerzos se orientan a permitir la gestión y tramitación de servicios mediante la creación de oficinas virtuales. Estas iniciativas también se han desarrollado para la mejora del funcionamiento interno de los parlamentos o de los ejecutivos y de las administraciones. Se han usado igualmente, para la difusión de la información de la actividad parlamentaria y gubernamental hacia la ciudadanía, y la ampliación de las posibilidades de interacción entre los parlamentos y los gobiernos con los ciudadanos. En Europa podemos afirmar que los ejemplos resultan significativos, tanto en cada país como en las propias instituciones de la Unión Europea.

Sin embargo, en la relación de casos seleccionados para Europa el desarrollo de las TIC no se contempla de forma explícita para la mejora de la prestación de servicios a los usuarios. Las únicas intervenciones que se relacionan están encaminadas a la mejora de la atención al consumidor en el Plan Nacional para la inclusión social de la República Federal de Alemania.

En relación a los casos BID analizados, sólo el proyecto de Uruguay, de modernización del sector público, contempla en todos sus componentes intervenciones para la introducción de las TIC: para dar apoyo a la gestión financiera del gasto público; establecer mecanismos de ejecución y control de gasto por centro de actividad, y de los ingresos públicos impositivos; implantar sistemas de información para la mejora de la gestión de los recursos humanos; y establecer un portal electrónico único para facilitar los tramites de los empresarios con la administración. El resto de casos BID analizados no incluyen de forma explícita la introducción de TIC para la mejora de la prestación de servicios.

2. C.- Apoyo al fortalecimiento de los procesos democratizadores de las estructuras del Estado 2.C.1. Acciones dirigidas al ciudadano

Todos los proyectos BID, en algunos de sus componentes, proponen acciones relacionadas con la mejora de la prestación y el uso de los servicios. Estas son en general intervenciones para la mejora de procesos, disminución de costes, y mejora de la atención, desde una perspectiva muy técnica. No se vislumbra una voluntad decidida a apoyar estrategias de corresponsabilización, sobre la base de compartir mayores cotas de información y crear plataformas de participación. En todos los casos de Europa se identifica una clara preocupación por la percepción y valoración del servicio recibido por parte del usuario, y se plantea la introducción de mecanismos que faciliten la discriminación de los resultados y su difusión, y apoyen el logro de niveles de calidad mayores (libre elección de centros proveedores, establecimiento de estándares de calidad, etc.)

En el caso de Europa muchos de los sectores sociales ya cuentan con una base regulatoria de los derechos previa a los proyectos. Estos proyectos la reforman,


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mejoran, o revisan derechos y deberes para armonizarlos con las intervenciones que prevén. También definen estándares e indicadores de calidad para la prestación de servicios. Las intervenciones dirigidas a la regulación de derechos en los proyectos BID están presentes en todos los casos estudiados, aunque no se expliciten para el conjunto de los componentes que abarcan. Las intervenciones planteadas en los proyectos, en estos casos, se orientan a modificar aspectos administrativos, mas que a plantear nuevas y grandes plataformas.

2.C.2. Acciones orientadas a promover consensos y presencia política y de la sociedad civil

En los casos BID se observa una apuesta clara por la presencia interinstitucional en los proyectos con impacto social. Las intervenciones se orientan a la formulación de instancias de dirección y control, y cofinanciamiento, de los programas / intervenciones propuestas, en donde se reúnen a diversos agentes públicos. Aunque se incluyen algunas acciones dirigidas a aumentar la presencia y el protagonismo de nuevos sectores civiles en las redes prestadoras de servicios públicos (organizaciones privadas no gubernamentales, en la prestación de servicios de salud, centros educativos y presencia de niveles locales en el desarrollo de servicios sociales); cabe destacar la ausencia de acciones que potencien la presencia del sector privado y de los ciudadanos o sus representantes políticos en instancias de control o dirección.

En las experiencias europeas destaca la tendencia a contar con la presencia de instituciones y organizaciones sociales, políticas y económicas, de forma que se desarrollen acciones de cooperación que complementen las intervenciones. Se identifica la presencia intersectorial en la mayoría de las experiencias estudiadas, destacando quizás el caso de los Países Bajos, donde la política educativa nacional se lleva a cabo mediante un entramado de organismos consultivos y asesores que representan a todas las tendencias sociales del país.

Ninguno de los casos revisados plantea aprovechar las intervenciones de los proyectos para reforzar e institucionalizar el sistema de partidos políticos en los países. Sin embargo este aspecto, en las experiencias europeas, no cabe considerarlo como significativo, dadas las condiciones de estabilidad democrática en Europa.

En cuanto a intervenciones dirigidas al fortalecimiento de la sociedad civil y la expansión del mercado, las intervenciones en los casos BID, como ya se ha expuesto anteriormente, apuntan a tímidas acciones para la incorporación de proveedores externos privados en la gestión de dispositivos y provisión de servicios salud (proyectos de Uruguay - Salud de Republica Dominicana y de descentralización municipal del Sistema de Bienestar Familiar de Colombia).

Dos de las experiencias europeas apuestan claramente por la introducción de mecanismos explícitos que promuevan la competitividad entre las redes de prestadoras de servicios. Ambas se sitúan en el sector educación: la experiencia británica con la implementación de procesos de matriculación abiertos, introduciendo la competencia entre las escuelas; y la experiencia de los Países Bajos, a través de la implantación de indicadores difundidos entre los institutos prestadores de servicios.

A excepción del proyecto de República Dominicana, los demás proyectos BID no


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abarcan intervenciones para promover la acción colectiva o asociativa en los países. En este caso, las intervenciones se centran en el sector educación con la constitución de las Juntas Descentralizadas de Centros, y la inclusión de organizaciones no gubernamentales en la prestación de servicios de salud, así como la creación de un sistema de consultas con la sociedad civil para la formulación de la Estrategia de Reducción de Pobreza. También en el caso de Colombia podemos citar la previsión de una consulta a nivel municipal (10 municipios) con participación de Ong’s para la identificación de necesidades básicas a nivel social.

Distinta es la orientación de los proyectos en Europa, donde la introducción de participación popular en los gobiernos locales, parlamentos regionales, etc., sobre temas que traten del bienestar, es un tema constante en todos ellos. Las estrategias persiguen consolidar una tendencia de participación de abajo-arriba, a través de nuevas formas de coordinación y cooperación entre entidades y niveles de gobierno. Se aboga por el diálogo abierto y racional, y la persuasión mutua, entre gobierno, instituciones, y demás organizaciones sociales con intereses en los sectores (organizaciones de trabajadores, patronales y asociaciones profesionales), como metodología de trabajo para la planificación de los sistemas de prestación de servicios y determinación de necesidades.

La presencia e incidencia en instituciones críticas para el fortalecimiento y desarrollo institucional de la estructura de Estado, está asegurada en los proyectos europeos mediante la multiplicidad de instituciones políticas, sociales y económicas que participan en la dirección, control y prestación de los servicios. En los proyectos BID se plantean intervenciones que inciden colateralmente en este tipo de instituciones, pero no se plantean acciones específicas de modernización en las instituciones no estrictamente vinculadas a las intervenciones que se proponen en los proyectos. De este modo, se plantean acciones para la supervisión de la ejecución presupuestaria a través de agencias (Uruguay, proyecto de modernización de la gestión pública), de la implantación de unidades de seguimiento de la política social (apoyo al Gabinete Social en el caso de República Dominicana), de acciones de control institucional en la vertiente de mejora de la gestión presupuestaria, y de protección del gasto social en salud y educación (República Dominicana). En el caso de Colombia, se identifican propuestas de interrelación de diferentes sectores de la Administración para la coordinación y valoración de resultados de las intervenciones ministeriales.

La idea de que la presencia del concepto de transparencia en el quehacer público actúa como garantía de una verdadera democracia y como una nueva forma de control social sobre el Estado, está cada vez más presente en las dinámicas institucionales y sociales de los países. En el conjunto de casos europeos que se analizan, de una manera u otra, se han incorporado iniciativas dirigidas a la rendición de cuentas a la ciudadanía de los resultados de la actuación institucional. Ello se propone mediante el desarrollo de plataformas de difusión de resultados o de participación activa en la vida institucional. Claro ejemplo de la orientación hacia un nuevo orden de relación y transparencia es la experiencia del proceso de descentralización de la ciudad de Barcelona, en la cual los mecanismos de participación se basan en la información pública y en la comunicación con la ciudadanía, en una rendición de cuentas entendida a partir de la incorporación del control social en el proceso de toma de decisiones políticas, en el marco de un proceso de descentralización política y administrativa.


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Los casos BID atienden de forma desigual el tema de la promoción de la transparencia. Así, en el proyecto de Uruguay gestión pública, se plantea el desarrollo de una ley para la rendición de cuentas públicas. En cambio, en los demás proyectos, se incluye el tema de forma muy parcial (el proyecto de República Dominicana sólo hace referencia a las Juntas Descentralizadas de los centros educativos como medio de aflorar resultados del uso de los recursos; y el proyecto de Uruguay salud incluye la realización de campañas de comunicación social y la responsabilización de la nueva División de Servicios de Salud en cuanto a obtener y difundir información).

Así pues, podemos concluir que, en el ámbito de las intervenciones orientadas a la democratización, los casos BID estudiados, a excepción de los proyectos de Uruguay, no prevén de forma expresa y completa actuaciones en este ámbito. Lo hacen a través de las intervenciones de índole técnico, orientadas a la descentralización de la gestión y a la externalización de la provisión de servicios de los sectores sociales. En cambio, en los casos europeos, las acciones se orientan a incluir cada vez más a los ciudadanos y asociaciones civiles dentro del espacio público, con el fin de avanzar en la corresponsabilización y la presencia en los proceso de toma de decisiones. Parte III. Conclusiones Las conclusiones que a continuación se exponen son el fruto de los resultados el estudio, de la revisión y valoración realizada por oficiales del Banco Interamericano de Desarrollo y del taller que tuvo lugar el pasado 9 de julio en la sede central del BID que permitió la interacción entre los autores y los profesionales del Banco. Se trata de profesionales vinculados a la elaboración de programas y al desarrollo de estrategias de Modernización del Estado y de Reforma del Sector Social. • Conclusión en relación al uso de las matrices de análisis de casos: La revisión de los resultados derivados del uso de las matrices y del marco de análisis utilizado, muestra su valor instrumental para ser aplicado al análisis individual de los casos. Permite visualizar de forma clara y exhaustiva la interrelación entre intervenciones en el campo de reformas sociales y modernización del Estado. Las matrices incluyen una relación de tipologías de intervención amplia que eventualmente podrían ser usadas para configurar una imagen-objetivo a la que tender en la formulación de los proyectos. Así mismo se perfila la posibilidad de estudiar su utilidad como check-list previo, para el análisis del planteamiento y contenidos de cada operación. Para ello se estima conveniente una profundización y mayor concreción de las diferentes tipologías de intervención, de manera que su contenido se adapte mejor al marco conceptual propio del Banco. Los contenidos de la matriz sobrepasan los objetivos propios de cada uno de los proyectos. Por ello podría plantarse su posible utilización como imagen –objetivo en el planteamiento de operaciones. Podría considerarse tanto desde el punto de vista de revisión de programas


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específicos, como para contextualizar y armonizar diferentes programas en un mismo país. Para poder llevar a cabo este tipo de uso, deberán tenerse en cuenta las características y entornos de las instituciones objeto de reforma y de los propios países. Ello hace pensar en la necesidad de adaptar y definir de forma más precisa, el alcance de cada tipología de intervención presente en la matriz, sobre todo en su eje horizontal correspondiente a la dimensión de Reforma de Estado. La tipología de intervenciones que pueden incluirse en la categoría de Institucionalización de partidos, incluida en la matriz de democratización parece no aportar valor añadido en ninguno de los casos. Por ello, en este momento no parece relevante y, por tanto, podría ser objeto de exclusión del instrumento. Referente al alcance de las matrices en relación a las intervenciones de modernización y profesionalización de los recursos humanos, contenidos en el ámbito de Instrumentos operativos (capacitación); se considera que deberían ampliarse y concretarse en acciones de apoyo al desarrollo de nuevas políticas de recursos humanos (carreras profesionales, formación, capacitación, cambios regímenes laborales en funcionarios, etc.). Otro aspecto barajado sobre la posible utilidad de las matrices es la de dar apoyo y fortalecer la ejecución de proyectos. Esta posible aplicación se considera debería ser estudiada y aplicada a proyectos con un grado de ejecución relevante. La inmediata aplicación de este uso a los casos BID estudiados debe descartarse puesto que todos ellos están en fase de incipiente desarrollo. • Conclusión en cuanto a la utilización de los resultados que presenta la aplicación

de las matrices y del marco de análisis elaborado. Debe tenerse en cuenta que: − el tipo de proyectos seleccionados para los casos BID se desarrollan en base a

prestamos sectoriales, utilizados prioritariamente como apoyo a la transferencia de recursos económicos a los países prestatarios para mejorar las reservas financieras de los países.

− el estudio se ha realizado en base al análisis documental y no se aplica a la revisión de la ejecución y desarrollo de los proyectos.

− el contenido de algunas tipologías de intervención de las matrices parten de intervenciones de la región europea, vinculadas a grados de desarrollo institucional y democrático distintos de los de América Latina y el Caribe.

− el estudio se plantea como una exploración de la aplicación de una nueva herramienta a diversos casos y no pretende evaluar el alcance de las operaciones en si mismas ni revisar las intervenciones en los países.

Estos aspectos pueden aportar sesgos a la hora de interpretar o hacer uso de los resultados. Por ello, no se considera oportuno utilizar los resultados y valoraciones para extraer conclusiones globales del planteamiento de las operaciones, ni para realizar comparaciones entre operaciones, países o regiones. Aunque si que la aplicación de las matrices se considera una herramienta potente que pueda ofrecer recomendaciones útiles en su aplicación caso por caso.


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• Conclusión en cuanto a los contenidos del análisis de los casos. Se identifican algunos aspectos relevantes a ser reconsiderados en futuras formulaciones de programas: El hecho de que en los programas BID, se plantea la necesidad de desarrollar unidades ejecutoras específicas para el desarrollo de los mismos, como respuesta a una posible debilidad institucional para llevar a cabo eficientemente la ejecución de los proyectos; limita los enfoques novedosos a una estructura un tanto aislada del funcionamiento habitual de las estructuras del Estado. Este hecho a medio plazo, reduce la permeabilidad y las posibilidades de extender de forma normalizada las nuevas propuestas hacía el interior de las instituciones. Por ello, se apunta la oportunidad de definir nuevas formulas para la ejecución de los programas. Relacionado con este aspecto cabe señalar la importancia de las negociaciones con las contrapartes de los países para poner en marcha los programas. Otro aspecto relacionado con el tipo de préstamos estudiados, es el margen temporal que estos clásicamente ofrecen a los proyectos. Los actuales períodos de ejecución se vislumbran para cierto tipo de intervenciones como “corsés” que habrá que superar. Se destaca la necesidad de introducir nuevos planteamientos metodológicos más flexibles en el seguimiento y evaluación de las operaciones. Se trata de poder adaptar el proceso a los resultados que se van obteniendo durante la ejecución, que a su vez puedan tener impacto en los resultados finales. Finalmente cabe señalar que la formulación y el contenido de los programas, en cierta manera, refleja la actual estructura organizativa del Banco. Y aunque las diferentes unidades realizan esfuerzos para llevar a cabo planteamientos y revisiones conjuntas de las operaciones, la presencia de ciertas tipologías y ámbitos de intervención, se refuerzan en función del área en donde se inicia el planteamiento de la operación. En definitiva, podemos considerar la nueva propuesta metodológica como una aportación instrumental novedosa, útil para fortalecer el planteamiento multidisciplinar de nuevos proyectos. Y con potencialidad para ser aplicada, previa adaptación y realización de estudios contrastados de su validez, a la revisión de los alcances del conjunto de proyectos llevados a cabo en cada país y para el refuerzo de la ejecución de las operaciones.

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Relación de proyectos BID revisados:

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P.2 Colombia - Proyecto CO-0252. Programa sectorial de reforma de la red de proteccion social. Documento CP –2138 Perfil, de 16 de Mayo 2001. Documento Informe de proyecto recibido 23 de octubre 2001

P.3 Colombia - Proyecto CO-0088. Programa de apoyo a la reforma del sector salud. Documento PR-2096 de 21 de Noviembre de 1995

P.4 Uruguay - Proyecto UR-0130. Programa de modernización de la gestión publica. Documento PR-2593 de 19 de Julio de 2001

P.5 Uruguay - Proyecto UR-0133. Programa de reformas del sector salud. Documento PR-2605 de 28 de Agosto de 2001

P.14 Uruguay - Proyecto UR-0132. Programa de modernización de la educación media y formación docente. Documento PR-2625 de Octubre de 2001

P.16 Colombia- Proyecto CO-0142. Programa nuevo sistema escolar: transformación de la gestión y participación educativa. Documento PR-2422 de septiembre de 1999

P.17 Colombia - Proyecto CO-0240. Programa sectorial de reforma fiscal. Documento PR-2591 de julio de 2001

P.18 Colombia - Proyecto CO-0251. Fortalecimiento institucional del distrito de Bogotá. Documento PR-2646-Diciembre 2001

P.19 Colombia - Proyecto CO- 0247. Programa red de apoyo social. Documento PR –2524 Octubre 2000

P.20 Uruguay - Proyecto TC-0103000-UR. Cooperación técnica no reembolsable para un Programa de reducción del costo del estado sobre la actividad privada. Documento MIF / AT-427 de 17 de Julio de 2001

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Walliser Martínez, Andrés, (1999), Descentralización y participación en la Barcelona post-olímpica, GAPP, nº 13-14. Septiembre 1998 / Abril 1999.

RESEÑA BIOGRÁFICA

Titulo: La interrelación de las reforma del Estado y las reformas de los sectores sociales: un reto al alcance del Banco Estudio en base a la utilización de una nueva herramienta metodológica – matrices de análisis – aplicada a una selección de proyectos de reforma de los sectores sociales del Banco Interamericano del Desarrollo y a experiencias europeas de políticas innovadoras, con la finalidad de identificar como los proyectos combinan acciones de Reforma Social con acciones orientadas a la modernización del Estado, y poder extraer orientaciones que puedan ser de utilidad en la formulación de nuevos proyectos. Autores: Josep María Via i Redons, Presidente de Gesaworld S.A.

Montserrat Dolz i Rosell , Directora de División de Organización de Gesaworld S.A.

Dirección postal: Passeig de Gràcia, 46 àtic 1ª. 08007 Barcelona. España Teléfono: 34 93 272 23 50 Fax: 34 93 487 78 64 e-mail: [email protected] Página web: www.gesaworld.com

mailto:[email protected]

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La interrelación de las reformas del Estado y las ...unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/CLAD/clad0044533.pdf · VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del