La legislazione in materia di immigrazione

in Italia

SOCIOLOGIA DEL DIRITTO A.A. 2012/2013

Dott.ssa Avv. Antonella De BlasioDottore di Ricerca in Sociologia del Diritto

Dipartimento di Scienze Giuridiche Scuola di Giurisprudenza - Bologna

I. Disciplina dell’immigrazione Caratteri

a) Complessa e trasversale

b) Risponde ad istanze provenienti da attori sociali differenti

ELETTORATOOPINIONE PUBBLICA

PARTITI POLITICI

SINDACATI

ASSOCIAZIONI DI CATEGORIAATTORI

TRANSNAZIONALI

LEGISLATORE

MONDO CATTOLICO

LOBBY (ORDINI,

ASSOCIAZIONI, ONG)

Risultato Disciplina

a) Poco organica

b) Poco coerente a) rispetto agli intenti dichiarati

b) al suo interno

Disciplina dell’immigrazione

a) Le Fonti comunitarie

b) La Costituzione italiana

c) La Legislazione nazionale in materia

d) La Legislazione regionale in materia

a) Le Fonti comunitarie

UE in materia di immigrazione

1) Protezione internazionale

2) Controllo delle frontiere

a) Politica dei visti

b) Contrasto immigrazione irregolare

Trattato di Lisbona

Con il Trattato di Lisbona (2007 – 2009)

competenza dell’UE in materia di immigrazione• Da norme minime • A politica comune

Ma l’UE lascia agli stati la competenza esclusiva nel decidere le quote di stranieri

Che possono fare ingresso nei rispettivi territori

b) La Costituzione italiana

Diverse disposizioni

1) Diritto Asilo (art. 10 c. 3)

2) Diritto all’istruzione (artt. 30, 33, 34)

3) Diritto all’assistenza sanitaria (art. 32)

c) la legislazione nazionale in materia di immigrazione

Le tappe della legislazione

• 1990 Legge Martelli (L. 28 febbraio 1990, n. 39)

• 1998 Legge Turco Napolitano (L. 6 marzo 1998 n. 40)

• 2002 Legge Bossi-Fini (L. 30 Luglio 2002 n. 189) e successive modifiche

Altri interventi normativi• 2008 Pacchetto Sicurezza (L.125/2008 e L. 94/2009)

Recentemente• 2011 L. 129/2011 Recepimento della Direttiva

Rimpatri• 2011 D.P.R. 179/2011 Accordo di integrazione

straniero – stato• 2012 D. Lgs. 28 giugno 2012 n. 108 recepimento

della Direttiva europea 2009/50/CE ha introdotto un nuovo permesso di soggiorno (carta blu UE)

• 2012 D. Lgs. 16 luglio 2012 , n. 109 Recepimento della Direttiva 2009/52/CE che introduce

norme minime relative a sanzioni e a provvedimenti nei confronti di datori di lavoro che impiegano cittadini di Paesi terzi il cui soggiorno e‘ irregolare.

Oggi …

La materia dell’immigrazione in Italia è disciplinata da:

TU Immigrazione D.lgs. 286/1998 e successive modifiche

+ Regolamento di attuazioneDPR 394/1999 modificato dal DPR

334/2004e

singole legislazioni regionali

Gli obiettivi

1. Programmazione flussi ingresso per lavoro

2. Sostegno ai percorsi di integrazione per migranti regolarmente soggiornanti in Italia

(Carta Soggiorno, ricongiungimenti familiari, obbligo scolastico, sanità, ecc.)

3. Contrasto dell’immigrazione irregolare

Obiettivo 1Programmazione flussi d’ingresso

• Documento programmatico triennale

• Decreto annuale

Il decreto flussi del 2010 (98.080)

L’ingresso per lavoroSempre nell’ambito delle quote previste

dal

Decreto flussi:

a) Chiamata nominativa

b) Chiamata numerica

La c.d. Legge Turco Napolitano prevedeva

a) Sponsor – ABOLITO DALLA 189/2002

Altre modifiche introdotte dalla c.d. Bossi Fini

• Decreto flussi diviene facoltativo

• Introduzione del CONTRATTO DI SOGGIORNO per motivi di lavoro

Contratto di soggiorno

• Definizione• Garanzie del datore di lavoro

– Alloggio– Spese per il rimpatrio

• Abolizione? No!

• Circolare del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali n.4773 del 28 novembre 2011

Le intenzioni manifeste del legislatore

Regolarità dei flussi migratori

Le intenzioni latenti del legislatore

Concezione irrealistica del mercato del lavoro

Condizioni gravose per il datore di lavoro

decreto flussi diviene una “sanatoria mascherata”

Effetti perversi della normativa

Migrante è obbligato ad un periodo di

Irregolarità:

possibili

violazioni amministrative (es. lavoro nero)

reati (es. falsificazione di documenti)

I numeri degli “irregolari”

60%20%

13%7%

overstayers

entrati sottraendosi aicontrolli

sbarchi

altro

Ingresso stranieri in Italia per lavoro

DOPPIO BINARIOA) PROGRAMMAZIONE FLUSSI

B) LAVORATORI ALTAMENTE QUALIFICATI

a) art. 27b) art. 27 quater (*)

Carta BLU UE (*)

Novità: introdotta dal

D. Lgs. 28 giugno 2012 n. 108

che ha recepito la direttiva europea 2009/50/CE

Chi sono i lavoratori altamente qualificati?Professioni ai livelli 1 e 2 e 3 della classificazione ISTAT delle professioni CP 2011”

(http://cp2011.istat.it)• 1 - LEGISLATORI, IMPRENDITORI E ALTA DIRIGENZA

1.1 - Membri dei corpi legislativi e di governo, dirigenti ed equiparati dell'amministrazione pubblica, nella magistratura, nei servizi di sanità, istruzione e ricerca e nelle organizzazioni di interesse nazionale e sovranazionale

1.2 - Imprenditori, amministratori e direttori di grandi aziende

1.3 - Imprenditori e responsabili di piccole aziende

• 2 - PROFESSIONI INTELLETTUALI, SCIENTIFICHE E DI ELEVATA SPECIALIZZAZIONE

2.1 - Specialisti in scienze matematiche, informatiche, chimiche, fisiche e naturali

2.2 - Ingegneri, architetti e professioni assimilate

2.3 - Specialisti nelle scienze della vita

2.4 - Specialisti della salute

2.5 - Specialisti in scienze umane, sociali, artistiche e gestionali

2.6 - Specialisti della formazione e della ricerca

• 3 - PROFESSIONI TECNICHE

3.1 - Professioni tecniche in campo scientifico, ingegneristico e della produzione

3.2 - Professioni tecniche nelle scienze della salute e della vita

3.3 - Professioni tecniche nell’organizzazione, amministrazione e nelle attività finanziarie e commerciali

3.4 - Professioni tecniche nei servizi pubblici e alle persone

Obiettivo 2Accordo di integrazione (art. 4 bis TU)

Novità!

a) Definizione di integrazione

b) Accordo di integrazione

a) Definizione di integrazione:processo…

Convivenza

Valori costituzionali

Reciproco impegno di partecipazione

b) Accordo di integrazione

Condizione per il rilascio PdS

Funzionamento crediti

Conseguenze perdita dei crediti

Chi deve sottoscriverloStraniero che entra per la prima volta sul

territorio nazionale

Età non inferiore a 16 anni

Soggetti esclusi

Obblighi bilaterali

Impegni assunti

a) dallo straniero

b) dallo Stato

Impegni assunti dallo straniero

1. livello adeguato di conoscenza della lingua italiana livello A2

2. sufficiente conoscenza dei principi fondamentali della Costituzione della Repubblica e dell'organizzazione e del funzionamento delle istituzioni pubbliche in Italia;

3. sufficiente conoscenza della vita civile in Italia, con particolare riferimento ai settori della sanità, della scuola, dei servizi sociali, del lavoro e agli obblighi fiscali;

4. adempimento dell'obbligo di istruzione da parte dei figli minori.

5. adesione alla Carta dei Valori della Cittadinanza e dell'Integrazione (v. Decreto Ministro dell'interno del 23 aprile 2007) e rispetto dei principi in essa contenuti

Impegni assunti dallo Stato

1. assicurare il godimento dei diritti fondamentali e la pari dignità sociale delle persone senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche e di condizioni personali e sociali, prevenendo ogni manifestazione di razzismo e di discriminazione.

2. sostenere il processo di integrazione dello straniero e assicurargli la formazione civica e un adeguato sostegno all’informazione sulla vita in Italia.

(5-10 ore di formazione tramite supporti multimediali)

Come funziona il meccanismo dei crediti

Monte ore iniziale 16 crediti crediti sottratti se

a) Mancata partecipazione formazione gratuita (-15)b) Mancata iscrizione a scuola dei figli minori (perdita

di tutti i crediti)c) Illeciti amministrativi, tributari, penali (condanne

anche non definitive) o misure di sicurezza Crediti incrementati se

a) Acquisizione det. Conoscenze (lingua, cultura, ecc)b) Svolgimento di alcune attività (formazione/titoli

studio, locazione/ acquisto abitazione, volontariato)

Durata accordo 2 anni (+1)

Un mese prima scadenza: verifica creditiSe >= 30 estinzioneSe > 0 < 30 rinnovo 1 annoSe < 0 risoluzione e revoca/mancato rinnovo

del PdS + espulsione

Obiettivo 3Contrasto dell’immigrazione

irregolare

a) Rafforzamento misure di respingimento alla frontiera

b) Espulsioni degli stranieri irregolari e clandestini

c) Istituzione Cpta (Centri di Permanenza Temporanea e “Accoglienza”) oggi CIE (centri Identificazione e Espulsione)

a) Controllo frontiere e respingimento

Art. 10: respingimento frontiera: straniero che a) si presenta alla frontiera senza i requisiti b) si sottrae ai controlli alla frontiera e viene fermato

all’ingresso o subito dopoc) nella prima ipotesi venga ammesso

temporaneamente per il soccorso Responsabilità del vettore Eccezioni al respingimento: • asilo politico • protezione umanitaria

b) Espulsioni degli stranieri irregolari e clandestini

Esistono 2 tipi di espulsioni:

• Disposte dal giudice (artt. 15 e 16 e 10 bis TU)

• Disposte dal Governo o dall’autorità amministrativa (art. 13 TU)

Espulsioni amministrative1. Ministero Interno

motivi di ordine pubblico o sicurezza dello Stato

2. Prefetto Straniero

a) è entrato sottraendosi ai controlli di frontiera

b) si è trattenuto – senza aver richiesto il PdS– ovvero il PdS è stato revocato o annullato o– è scaduto e non è stato chiesto il rinnovo

c) Appartiene alle categorie di soggetti socialmente pericolosi (art.1 l. 1423/1956)

Persone socialmente pericolose1) coloro che debba ritenersi, sulla base di elementi di fatto, che sono abitualmente dediti a traffici delittuosi;

2) coloro che per la condotta ed il tenore di vita debba ritenersi, sulla base di elementi di fatto, che vivonoabitualmente, anche in parte, con i proventi di attività delittuose;

3) coloro che per il loro comportamento debba ritenersi,sulla base di elementi di fatto, che sono dediti allacommissione di reati che offendono o mettono in pericolol'integrità fisica o morale dei minorenni, lasanità, la sicurezza o la tranquillità pubblica

L’esecuzione delle espulsioni

L. 40/98• intimazione a lasciare il

territorio italiano (15 gg)• Hp +gravi:

accompagnamento frontiera

• In alcuni casi: trattenimento Cpta

• Tempo massimo detenzione 30gg

L. 189/02• Sempre

accompagnamento alla frontiera

• In molti casi: trattenimento Cpta

• Tempo massimo detenzione 60gg

c) la detenzione amministrativa

• E’ il carcere senza reato (contestata allo straniero una violazione amministrativa)E’ il carcere senza le garanzie del carcere(all’interno del carcere vige l’ordinamento

penitenziario)• E’ il carcere dove è massima ladiscrezionalità degli operatori che vi operano e minima la certezza del diritto

Violazione dei diritti dei migranti nei Cpt (denunce di Amnesty e Msf)

• L'assistenza medica inadeguata

• In particolare, molto frequente è l'eccessiva prescrizione di sedativi e tranquillanti o la somministrazione a loro insaputa

• frequentissimi, tra i detenuti, i casi di autolesionismo

• Prevista dal ministero la redazione di un regolamento interno redatto da pochi centri

• Esiste una "carta dei diritti e dei doveri" consegnata ai detenuti all'ingresso nei centri tuttavia– Spesso non tradotta nelle lingue dei detenuti– Mancanza di un adeguato servizio di informazione

legale– alta discrezionalità operatori del centro

• Difficilmente i migranti sono informati della possibilità di richiedere asilo politico

La difficoltà/impossibiltà di accedere ai centri

• difficoltà di essere ammessi dentro le strutture per – parlamentari– rappresentanti di Ong– avvocati – giornalisti (di fatto mai ammessi)

Importante la Circolare Ministero Interno n.1305 del 1 aprile 2011

Dopo l’ex Cpt(a)?

• Se non si riusciva ad espellere lo straniero

rimesso in libertà con un ordine di

allontanamento entro 5 gg dal territorio

Nazionale

Quello che lo Stato non era riuscito a fare in

60 gg lo avrebbe dovuto fare lo straniero in 5 gg

La legge 94/2009

1. Reato immigrazione clandestina

2. Nuova denominazione CPT(A) ora CIE

3. Aumento detenzione amministrativa fino a 6 mesi

4. Cade nel nulla la proposta di abolire il divieto di denuncia medici

Reato di “Clandestinità”

Art. 10 bis – Reato di ingresso e soggiorno illegalea) Natura reato: contravvenzionaleb) Due condotte tipiche

- ingresso- trattenimento (assenza di un termine per adempiere)

c) Pena ammenda 5.000-10.000 € (non ammessa oblazione)Art 62 bis - giudice (GdP) può sostituirla con espulsione

Ratio della normativaEspellere lo straniero irregolare

ma perché usare strumento penale quando già esiste espulsione amministrativa (Art. 13 TU)?

a) esigenze di natura simbolica

b) “adeguamento” Direttiva 2008/115/CE norme e procedure comuni applicabili al rimpatrio di cittadini di stati terzi

L’intervento dell’UE in materia di espulsioni e trattenimento

DIRETTIVA 2008/115/CE

“Direttiva Rimpatri”

Direttiva 2008/115/CEPunti salienti della Direttiva1. Prediligere il rimpatrio volontario2. Valutazione caso per caso ai fini dell’espulsione3. Norme a tutela i cittadini stranieri (garanzie prima del

rimpatrio: mantenimento dell’unità familiare, erogazione di prestazioni sanitarie d’urgenza, accesso al sistema educativo di base per i minori, obbligo di tener conto delle esigenze particolari delle persone vulnerabili)

4. Trattenimento CIE ai fini espulsione come extrema ratio e tempo strettamente necessario

5. Assoluto divieto di detenzione del cittadino straniero per il solo fatto dell’irregolarità SALVO che non abbia commesso un REATO

Recepimento della Direttiva

• Direttive necessitano di un atto di recepimento

• UE concede un termine (in questo caso 24/12/2010)

Scadenza se mancato recepimento:A) procedura infrazione – obbligo adeguamento B) problemi interpretativi – incompatibilità tra norme

In Italia

PROCEDURA INFRAZIONE

emanazione di una legge per adeguarsi al contenuto della direttiva

l.129/2011

A) PROCEDURA INFRAZIONE

INCOMPATIBILITA’ dell’INTERA disciplina delle ESPULSIONI AMMINISTRATIVE

Necessario adeguamento del TU

D.L. 23 giugno 2011, n. 89

Convertito in l. 2 agosto 2011 n. 129

COME FUNZIONA OGGI Espulsione amministrativa

2 IPOTESI

A) MINISTERO INTERNO

B) PREFETTO

Espulsione disposta dal MINISTERO INTERNO

a) comunicazione PCM e ME

b) motivi di ordine pubblico o sicurezza Stato

c) discrezionalità

Espulsione disposta dal PREFETTO

CASO PER CASO

a) Ingresso sottraendosi controlli

b) Trattenimento in assenza di

comunicazione presenza• Mancata richiesta PdS• PdS annullato, revocato, scaduto (da + 60

gg) e non chiesto rinnovo

c) Persona socialmente pericolosa l. 1423/1956

Casi particolari

Verso lo straniero • ha esercitato il ricongiungimento

o art.29 TU• ricongiunto

Si tiene conto:

a) vincoli familiari

b) durata soggiorno

c) legami con il Paese d’origine

Casi di inespellibilitàART. 19 TU immigrazione

A) chiunque verso Stato in cui rischio di persecuzione per razza, sesso, religione, etc.

B) soggetti particolaria) minori (salvo a seguito genitori)b) pds CE per soggiornanti di lungo periodoc) stranieri conviventi parenti 2° o coniuged) donne in gravidanza o nei 6 mesi

successivi nascitaC) modalità particolari nell’espulsione di categorie “deboli” (disabili, anziani,minori, vittime di violenza, genitori

single di figli minori)

Come avviene l’espulsione?I. DISPOSTA

In ogni caso con

Decreto motivato IMMEDIATAMENTE esecutivo

II. ESEGUITA

L’esecuzione spetta al

QUESTORE

Esecuzione espulsione

1) ACCOMPAGNAMENTO alla FRONTIERA a mezzo forza pubblica

2) Possibilità richiesta TERMINE

(eventualmente Programmi rimpatrio assisitito)

Richiesta TERMINE per partenza volontaria

Richiesta dello straniero (scheda informativa rilasciata questura)

valutazione del prefetto – eventuale concessione

Intimazione alla partenza

7 gg > t< 30 ggPossibile proroga in relazione a

Durata soggiornoMinori scuola obbligo e/o altri legami sociali e familiariAdesione a programmi rimpatrio assistito

Condizioni per concessione termine

a. Risorse economiche (fonti lecite, importo proporzionato termine)

b. Predisposizione di una o più misure (questore)a. Consegna documento

b. Obbligo dimora

c. Obbligo presentazione ufficio forza pubblica

Provvedimento motivato convalidato G.di Pace

Violazione misure: 3.000 > multa < 18.000 €

ACCOMPAGNAMENTO alla FRONTIERA

a) Espulsione M.I. o persone pericoloseb) Rischio di fuga (*)c) Domanda PdS respinta

a) Infondatab) Fraudolenta

d) Inosservanza termine per partenza volontariae) Violazione misure imposte dal Questore allo

straniero (**)f) Espulsione collegata ad un reato g) Mancata richiesta del termine

Rischio di fuga (*)Presenti una o + delle seguenti circostanze:

i. Assenza documenti identità

ii. Assenza documentazione alloggio

iii. C.d. alias

iv. Inosservanza termine partenza volontaria, reingresso, violazione art. 14 TU

v. Violazione misure imposte dal Questore allo straniero (**)

Valutazione del Prefetto del pericolo

caso per caso

Misure imposte dal Questore allo straniero (**)

a. Consegna documento

b. Obbligo dimora

c. Obbligo presentazione ufficio forza pubblica

NEW: QUESTE MISURE DA AGOSTO 2011 POSSONO SOSTITUIRE IL TRATTENIMENTO NEI CIE!!!

Rimpatrio volontario assistito

AIUTO LOGISTICO E FINANZIARIO

Consente rimpatrio in mancanza di risorse economiche

Fasi:

A) pre – partenza

B) organizzazione viaggio

C) arrivo

D) Reintegrazione paese origine

Categorie per i programmi di rimpatrio assistito

A) categorie “deboli” (disabili, anziani,minori, donne single di figli minori, senza tetto) art. 19 c.2 bis TU

B) alcune categorie particolaria) titolari protezione rinunciatari/denegatib) mancato rinnovo pds o psd attesa occupazione in scadenzac) pds temporaneo

C) altri stranieri PURCHE’– NON abbiano già beneficiato del programma– NON rientrino nei casi in cui è obbligatorio accompagnamento

frontiera– NON abbiano ricevuto un’espulsione collegata ad un reato

Adesione al programma per lo straniero Irregolare

SOSPENDE EFFICACIA DI TUTTI PROVVEDIMENTI di ALLONTANAMENTO

Salvo se in corso trattenimento CIEE

Determina NON LUOGO A PROCEDERE per art. 10 bis TU

Sottrazione al programma

Espulsione con accompagnamento immediato alla frontiera

Art. 14 TU: modifiche disciplina CIESe situazioni transitorie ostacolano

espulsione

Questore dispone trattenimento nel CIE

a) rischio di fugab) altre esigenze relative a

• necessità soccorso• necessità di accertamenti identità• necessità di acquisizione documenti viaggio• mancanza vettore

Novità: il trattenimento può essere sostituito da…

Se straniero dispone di documento e non è soggetto pericolosoQuestore può disporre:

• Consegna documento• Obbligo dimora• Obbligo presentazione ufficio forza pubblica

Violazione misure: 3.000 > multa < 18.000 €

Convalida

TRATTENIMENTO o LE MISURE SOSTITUTIVE

DEVONO ESSERE

CONVALIDATE DA UN GIUDICE ENTRO 48 H

perché RESTRITTIVE DELLA LIBERTA’ PERSONALE

Tempi del trattenimento

DIR 2008/115 prevede

“allo scopo di assicurare il rispetto dei diritti fondamentali dei cittadini interessati dei paesi terzi (…): il principio di proporzionalità esige che il trattenimento di una persona sottoposta a procedura di espulsione o di estradizione non si protragga oltre un termine ragionevole, cioè non superi il tempo necessario per raggiungere lo scopo perseguito. Secondo tale principio, il trattenimento ai fini dell’allontanamento deve essere quanto più breve possibile”.

Attualmente: durata trattenimento

TEMPO STRETTAMENTE NECESSARIO

Più precisamente 30 gg + 30 gg se difficoltà (identità/documenti

(#) )se permangono difficoltà (#) + 60 gg se persistono condizioni (#) + 60 gg

TOT: massimo 180 gg = 6 mesi

Ma se non è stato possibile allontanamento nonostante ogni ragionevole sforzo a causa

Mancata cooperazione straniero Ritardi ottenimento documenti dai Paesi terzi

Di volta in volta + 60 gg fino max ulteriori 12 mesi

TOT

massimo 6 mesi + 12 mesi

=

1 anno e ½!

Se non si riesce ad espellere lo straniero?

ORDINE ALLONTANAMENTO DEL QUESTORE entro 7 gg

Violazione ordine multa

a) 10.000-20.000 € se accompagnamento frontiera o sottrazione programma rimpatrio

b) 6.000-15.000 € se concessione termine

Prima del 2011

Violazione ordine questore CARCERE da 1 a 4 anni!