INTRODUCCION

Debido a la exacerbada acción originada en las concepciones neoliberales

de Milton Friedman, Federico Von Hayek y otros, convertidas en políticas de

Estado y fundadas en los consensos de Washington de los años 90 del siglo XX,

el mundo del trabajo fue sacudido no sólo en los aspectos teóricos y académicos,

sino (y sobre todo) en el desarrollo de sus instituciones. El garantismo

tradicional en la normatividad laboral fue convertido en una ortodoxia excéntrica

y fuera de moda, sustituido por la flexibilidad, la desregulación y la

permisibilidad de medidas antes inconcebibles como la deslocalización

productiva, los contratos atípicos y la tercerización.

Parecía que el mundo del trabajo se acercaba a su fín. De hecho se

escribió sobre ello. Jeremy Rifkin, autor estadounidense, aseguraba en 1997 que

el trabajo concebido históricamente como relaciones entre patronos y

asalariados, regidos por la ley laboral, había llegado a su fin y la soberanía

legislativa laboral, también.

La resistencia ante los cambios se produjo en diferentes niveles y

escenarios. Uno de ellos fue el campo del derecho laboral internacional, en

donde la liberalización de los mercados y la integración regional y subregional

se sobreponían a las normas de carácter laboral. El mundo académico y el

movimiento sindical debieron reaccionar ante tales embestidas y las batallas

libradas en tal sentido (garantismo vs. neoliberalismo) ocupó casi una década.

El foro que representaba la Organización Internacional del Trabajo para

debatir estas ideas con argumentos científicos, académicos y sobre todo

imparciales, permitió que esta organización no sólo pudiera sobrevivir a los

embates del neoliberalismo, sino que se convirtiera en un laboratorio en donde

se demostró que dichas ideas eran contrarias a la realidad objetiva, y además

atentaban contra la dignidad de las personas y especialmente de los trabajadores.

La reforma laboral en América Latina por ejemplo, fue desnudada por los

análisis imparciales y objetivos de la estructura de OIT, demostrando que no

coadyuvaron en nada a los intereses de la mayor parte de la sociedad. Todo ello

dio pie a considerar la seriedad y confiabilidad de este organismo por los

interlocutores sociales, digna de ser analizada, tal como lo intentamos hacer en

el presente trabajo.

Dónde radica el éxito de la existencia y confiabilidad de una institución

con casi 100 años de existencia, en la que se discuten los más apasionados temas

de la realidad socioeconómica del mundo? Cómo pudo sobrevivir a dos guerras

mundiales y reunir en su seno a la mayor parte de los interactores sociales del

mundo, con disímiles concepciones acerca de lo que debe significar el trabajo

humano? Tales son parte de las interrogantes que intentamos responder,

escudriñando en su origen, evolución, estructura y actividad. La cátedra de

Relaciones Laborales del curso de Doctorado en Derecho con énfasis en

Derecho Laboral nos ha permitido ahondar un poco en el tema, cuyos resultados

presentamos al lector.

No existe casi literatura en nuestro país acerca de la significación

histórica de la OIT para el mundo, salvo en la red, donde se encuentran

documentos producidos por la propia OIT para tales efectos, pero también

pudimos echar mano de alguna literatura sobre la cuestión social existente desde

mediados del siglo XVIII hasta nuestros días, que nos permitieron justipreciar la

eficacia social de la actividad y aun de la propia existencia de la OIT.

Fue sin duda una pequeña investigación que abordamos con entusiasmo,

a fin de descubrir las respuestas a las preguntas antes descritas, lo que a nuestro

juicio logramos, pero sin pretender que el tema está agotado pues en el vasto

mundo del conocimiento y en particular del mundo del trabajo, nada está dicho

de manera definitiva y mucho menos cuando se trata de adentrarse en las

contradicciones sociales y las instituciones que como OIT, se han atrevido a

formar parte de ellas, pero para bien de la humanidad.

LA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO Y LAS NORMAS INTERNACIONALES DEL TRABAJO.

I. ORIGEN Y EVOLUCION.

La Organización Internacional del Trabajo (OIT) tiene sus orígenes en la

realidad social y económica de los países de Europa y América del Norte en el siglo

XIX, cuando comenzó la revolución industrial1. El extraordinario desarrollo

económico que ésta generó fue posible sólo a costa de un sufrimiento humano

intolerable, lo que como era de esperarse, acarreó disturbios sociales. Por eso, desde

principios del siglo XIX se había evocado la idea de una legislación internacional del

trabajo que diera respuesta a las inquietudes de carácter axiológico y económico,

vinculados con el costo del trabajo humano durante esta revolución industrial.

Más adelante, empresarios excepcionales como Robert Owen2 y Daniel Le

Grand3 se dedicaron a promover la adopción de leyes laborales y sociales de carácter

progresistas es decir, atendiendo la llamada cuestión social. A finales del siglo XIX,

los sindicatos comenzaron a desempeñar un papel importante en los países

industrializados y a reivindicar derechos democráticos y condiciones de vida decentes

para los trabajadores.

Los argumentos y precedentes fácticos de tipo humanitario, político y

económico que se esgrimieron para promover la adopción de normas internacionales del

trabajo, llevaron finalmente a la creación de la OIT.

El argumento de tipo humanitario tenía que ver con el hecho de que la masa

creciente de los obreros vivía y trabajaba en condiciones que se consideraban cada vez

más intolerables, pues se los explotaba sin ninguna consideración a su salud, su vida

familiar o su desarrollo personal. 4

1 Para Miguel Garza, el cambio que se produce en la historia moderna de Europa por el cual se desencadena el paso desde una economía agraria y artesana a otra dominada por la industria y la mecanización es lo que denominamos Revolución Industrial. (2011. disponible en línea)2 Robert Owen (14 de mayo de 1771 - 17 de noviembre de 1858), socialista utópico, considerado como el padre del cooperativismo. Proponía alternativas al sistema capitalista como cooperativas de producción. Al defender su visión de cooperativismo, atacaba instituciones como la familia, la religión, la herencia, etc., porque sostenía que limitaban la libertad del ser humano.3 Daniel Legrand (1783-1859) fue un industrial y filántropo de origen suizo, protestante contra la reforma de Alsacia. Fue un precursor de la legislación internacional del trabajo.

La inquietud sobre la cuestión social quedó claramente expresada en el

Preámbulo de la Constitución de la OIT, en el que se indica “que existen condiciones

de trabajo que entrañan injusticia, miseria y privaciones para un gran número de seres

humanos”.

El ingrediente de carácter político correspondió a la toma de conciencia del

hecho de que, si no mejoraban sus condiciones de vida y de trabajo, las masas

trabajadoras, en aumento constante con el proceso de industrialización, podrían crear

disturbios sociales e incluso fomentar una revolución5. Por eso se indica en el

Preámbulo de la Constitución que “el descontento causado por la injusticia constituye

una amenaza para la paz y armonía universales”.

El tercer argumento, de orden económico, resulta del hecho de que cualquier

país que adoptase leyes en favor de los trabajadores, quedaba necesariamente en

desventaja en relación a sus competidores debido al impacto de estas medidas sobre el

costo de producción, específicamente de la mano de obra. Por eso se lee en el

Preámbulo que “si cualquier nación no adoptare un régimen de trabajo realmente humano,

esta omisión constituiría un obstáculo a los esfuerzos de otras naciones que deseen

mejorar la suerte de los trabajadores en sus propios países.”

Las ideas descritas quedaron plasmadas en el Preámbulo de la Constitución de la

OIT, redactada en 1919, que inicia afirmando que “la paz universal y permanente sólo

puede basarse en la justicia social”. Estos conceptos fueron ratificados en la

Declaración de Filadelfia adoptada en 1944, y en alguna medida, en la Declaración de

1998 sobre Derechos y Principios Fundamentales del Trabajo.

La creación de la OIT fue entonces la resultante del movimiento intelectual,

político, sindical y social que se fue desarrollando a lo largo del siglo XIX, y también

4 “El trabajador se convierte en un simple resorte de la máquina, del que sólo se exige una operación mecánica, monótona, de fácil aprendizaje. Por eso, los gastos que supone un obrero se reducen, sobre poco más o menos, al mínimo de lo que necesita para vivir y para perpetuar su raza” decía Marx (1848) en el Manifiesto Comunista, al describir la situación de la clase obrera en Europa.5 La siguiente expresión del Manifiesto Comunista, cuya redacción fue encomendada por los sindicatos europeos a Carlos Marx y Federico Engels en 1848, expresa con claridad el sentimiento revolucionario nacido al calor de la explotación de la época: “Hasta ahora, todos los movimientos sociales habían sido movimientos desatados por una minoría o en interés de una minoría.  El movimiento proletario es el movimiento autónomo de una inmensa mayoría en interés de una mayoría inmensa.  El proletariado, la capa más baja y oprimida de la sociedad actual, no puede levantarse, incorporarse, sin hacer saltar, hecho añicos desde los cimientos hasta el remate, todo ese edificio que forma la sociedad oficial”.

de las iniciativas tomadas por hombres excepcionales, asociaciones privadas y algunos

gobiernos.

A finales del siglo XIX se fue percibiendo de manera cada vez más clara en el

conjunto de los países industrializados, la voluntad de que se adoptasen normas

internacionales del trabajo. El resultado más significativo de esta efervescencia

intelectual fue la creación en 1901, en Basilea, de la Asociación Internacional para la

Protección Legal de los Trabajadores.

Entre los antecedentes destacados tenemos que, las leyes sociales progresistas

adoptadas por el gobierno alemán durante las dos últimas décadas del siglo XIX

contribuyeron también a promover la idea de una legislación laboral destinada a

proteger a los trabajadores6.

En los años 1905-1906, se organizaron en Berna, Suiza, varias conferencias

gubernamentales y técnicas que desembocaron en la adopción de los dos primeros

convenios laborales internacionales, uno que regulaba el trabajo nocturno de la mujer y

otro que prohibía el uso del fósforo blanco en la industria de fabricación de cerillas.

Los sindicatos organizaron durante la primera guerra mundial, varias reuniones

internacionales destinadas a respaldar la idea lanzada por destacados líderes del mundo

laboral, de incluir en el futuro Tratado de Paz, una cláusula social que previera la

adopción a nivel internacional de normas laborales fundamentales, así como la

creación de la Oficina Internacional del Trabajo. Consideraban que los trabajadores se

merecían una compensación por todos los sacrificios que habían aceptado en el marco

del esfuerzo producto de la guerra.

El texto Constitucional de la OIT fue elaborado entre enero y abril de 1919 por

la Comisión para la Legislación Laboral Internacional, creada por el Tratado de

Versalles. Esta comisión estaba constituida por representantes de nueve países (Bélgica,

Checoslovaquia, Cuba, Estados Unidos, Francia, Italia, Japón, Polonia y el Reino

Unido) y encabezada por Samuel Gompers, presidente de la confederación

norteamericana American Federation of Labour (AFL). Fue esta Comisión la que fundó

una organización tripartita que tiene la especificidad de que sus órganos ejecutivos están

6 El articulo 162 de la Constitución Alemana de Weimar de 1919, antecedida por la legislación descrita, atribuye al Estado la tarea de procurar la ejecución de una reglamentación internacional del trabajo que garantice a la clase obrera de todo el mundo, un mínimo de derechos sociales. El artículo 163 establece el derecho al trabajo y el seguro de desempleo, y el 163 indicaba el reconocimiento de los sindicatos y su derecho a negociar colectivamente con los empleadores los salarios y las condiciones de trabajo.

compuestos por representantes de los gobiernos, de los empleadores y de los

trabajadores. La Constitución de la OIT pasó a conformar la Parte XIII del Tratado de

Versalles.

Desde sus primeros años de existencia, la Organización comprobó ser bastante

distinta del resto de la Sociedad de Naciones, antecesora de las Naciones Unidas en el

período entre las dos guerras mundiales. Mientras que ésta parecía tener dificultades

para consolidarse, la OIT se desarrolló rápidamente gracias a la competencia

excepcional de sus primeros dirigentes, quienes trabajaron con apego al texto de su

Constitución y con excelente manejo de las relaciones de su Secretariado con los

ministerios de Trabajo de los países miembros, y también al dinamismo de la Conferencia

Internacional del Trabajo que, sólo en los años 1919-1920, adoptó nueve convenios y diez

recomendaciones.

La OIT hasta la Segunda Guerra Mundial (1945), consagró la mayor parte de sus

energías a desarrollar normas internacionales del trabajo y a garantizar su aplicación. A

lo largo de los primeros veinte años (1919-1939) se adoptaron 67 convenios y 66

recomendaciones. Esta etapa del desarrollo de la OIT la podemos distinguir como de

origen y evolución vegetativa es decir, cubriendo las expectativas para la cual fue

creada, con apego a su carta constitutiva, elaborando normas de carácter internacional

que permitiera no sólo la igualdad jurídica en las relaciones de trabajo, sino además, que

consolida el final del periódo humanitario e inicia y consolida la etapa jurídica del

derecho del trabajo (DE BUEN: 1997).

Al principio, las normas se centraron en las condiciones de trabajo: el primer

convenio de 1919 se refiere a las horas de trabajo, las famosas ocho horas diarias y

cuarenta y ocho semanales7.

En los años 30 del siglo XX, la OIT hubo de enfrentar, como el resto del mundo

el problema del desempleo masivo, producto de la gran depresión. Durante este período,

los representantes de los trabajadores y de los empleadores debatieron sobre el tema de la

reducción de las horas de trabajo sin alcanzar resultados apreciables. En 1934, bajo la

Presidencia de Franklin D. Roosevelt, los Estados Unidos, que hasta entonces no

pertenecían a la Sociedad de Naciones, se convirtieron en Miembro de la OIT, lo que le

dio un gran impulso económico por las cuotas que pagaban y además por ser una 7 En 1919, se firmaron convenios sobre horas de trabajo industrial (No.1); sobre el desempleo (No. 2); protección a la maternidad (No. 3); sobre el trabajo nocturno de mujeres (No.4); sobre edad mínima para trabajar en la industria (No.5) y sobre el trabajo nocturno de los menores en la industria (No.6).

potencia industrial que asumía los Convenios de OIT (o participaba de sus estructuras,

para asegurarse que sus normas, convenios y recomendaciones, considerando los

intereses del capital industrial).

En 1944, durante el desarrollo de la segunda guerra mundial, los delegados de

la Conferencia Internacional del Trabajo adoptaron la Declaración de Filadelfia que,

como anexo a la Constitución, sigue constituyendo la Carta en la que se establecen los

fines y objetivos de la OIT.

Esta Declaración anticipaba la Carta de las Naciones Unidas de 1946 y la

Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, para las cuales sirvió de

modelo.

Con la conformación ideológica del Estado benefactor y el imperio de las teorías

económica de John Keynes, después de la segunda guerra mundial, los convenios

adoptados a partir de este período se centraron en los derechos humanos (libertad de

asociación, eliminación del trabajo forzoso y de las diferentes formas de

discriminación), así como en aspectos técnicos del mundo laboral.

Al adoptar en 1948 el importante Convenio 87 sobre la libertad sindical, la

Conferencia Internacional del Trabajo reconoció oficialmente el derecho de los

trabajadores y de los empleadores de asociarse de manera libre e independiente. Más

adelante, creó el Comité de Libertad Sindical, una comisión especial tripartita encargada

de promover la aplicación universal de este convenio relativo al derecho más

fundamental del mundo laboral.

Durante los siguientes veintidós años, la OIT experimentó un verdadero auge. Se

inauguró la época del apoyo técnico a los miembros; se duplicó el número de Estados

Miembros, los países industrializados se convirtieron en una minoría frente a los países

en desarrollo, lo cual contribuyó a reforzar el carácter universal de la Organización. En

el plano administrativo, el monto de su presupuesto se multiplicó por cinco y se

cuadruplicó el número de sus funcionarios.

En 1969, año en que conmemoraba su 50 aniversario, la OIT fue distinguida con

el Premio Nobel de la Paz. Al presentar el prestigioso premio, el Presidente del Comité

del Premio Nobel subrayó que “la OIT ha tenido una perdurable influencia sobre la

legislación de todos los países” y que era “una de las raras creaciones institucionales de

las que la raza humana puede estar orgullosa”.

Durante los años 80 del siglo XX, la OIT sorteó los grandes perjuicios que fueron

consecuencia de la crisis desencadenada por la retirada temporal de Estados Unidos de la

Organización (1977-1980). La OIT contribuyó activamente a la emancipación de Polonia

de los gobiernos comunistas, otorgando su total apoyo a la legitimidad del sindicato

Solidaridad de acuerdo con el Convenio 87 sobre libertad sindical y la protección del

derecho de sindicación, que Polonia había ratificado en 1957.

Posterior a la guerra fría, la OIT caminó por la senda de una mayor

descentralización de actividades y recursos fuera de Ginebra con la política de asociación

activa. La Declaración relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo,

adoptada por la Conferencia Internacional del Trabajo en junio de 1998, señala una

reafirmación universal de la obligación, surgida del propio hecho de la pertenencia a la

Organización, de respetar, promover y hacer realidad los principios relativos a los

derechos fundamentales que son objeto de ciertos convenios de la OIT,

incluso aunque tales convenios no hayan sido ratificados: libertad de asociación,

reconocimiento efectivo del derecho a la negociación colectiva, eliminación de todas las

formas de trabajo forzoso u obligatorio, abolición efectiva del trabajo infantil y

eliminación de la discriminación en relación con el empleo y la ocupación. A su vez, la

Declaración contiene un reconocimiento de la responsabilidad por parte de la OIT de

ayudar a sus Miembros a lograr estos objetivos.

En marzo de 1999, el Director General de la OIT, el chileno Juan Somavia,

suscribió el consenso internacional para la promoción de una sociedad y economía

abiertas siempre que “sea capaz de ofrecer beneficios efectivos a la gente corriente y a

las familias”. Se trata de realizar esfuerzos por modernizar y ayudar a conducir la

organización tripartita de modo que los valores de la OIT prevalezcan en las nuevas

realidades globales.

II. PRINCIPIOS QUE RIGEN A LA OIT.

Según el anexo de la Constitución de OIT, que forma parte de sus documentos

fundamentales, tres son los principios sobre, los cuales se fundamenta la gestión de esta

organización de carácter internacional y tripartita:

El primero de ellos es que “El trabajo no es una mercancía”. Esta aseveración,

que contradice las posiciones ideológicas del materialismo histórico, según el cual la

lucha de clases, originada en la forma de producción de bienes y servicios, es el motor

de la historia (ENGELS: 1970), sustenta el accionar de la OIT dentro del sistema

capitalista. Mientras que para el pensamiento marxista “la explotación es parte

integrante del capitalismo” (MARX: Op.cit), para los promotores de la construcción de

OIT, el trabajo debe ser atendido como parte de la actividad humana y no como una

mercancía; no se puede comprar y vender como cualquier otro bien material. Los

trabajadores ofrecen su capacidad y experticia a un empleador, que debe considerarlos

como personas, con derechos inalienables, antes que como una mercancía, desechable,

sin valor agregado alguno.

La teoría de la plusvalía expresada en el tomo I de El Capital (MARX: 1867),

expresa que el trabajo humano no es una mercancía, pero es tratado como tal, lo que

concreta entonces la super explotación de los trabajadores por parte de los empleadores.

Las personas le agregan a las materias primas un valor al transformarlas y ese valor

agregado no les es entregado sino en una ínfima parte, denominado salario. El

trabajador produce una cantidad de 10 por ejemplo, pero le son pagados el valor de dos

o tres a lo sumo. Eso es la plusvalía, en donde el trabajo sí es considerado como una

mercancía y su valor (el salario), es aquel que le permita reproducirse (reproducir la

capacidad de trabajar es decir, alimentación, salud, abrigo y vivienda básicamente).

Para Gompers y los otros miembros de la Comisión que redactaron el proyecto

de Capítulo XIII del Tratado de Versalles, la OIT debería combatir esta realidad, y por

eso propusieron como norte de su accionar, la negación de la realidad descrita, no

porque desconocieran su existencia, sino porque intentaban variar la mentalidad que

considera lo contrario y porque en el fondo, se trata de proponer un cambio en la actitud

del capital frente a los trabajadores, evitando el criterio de que las personas no merecen

un tratamiento especial y distinto de cualquier otra mercancía.

El concepto de “mercado de trabajo” que modernamente se ha acuñado, proviene

de la concepción de que en efecto el trabajo humano sí es una mercancía y como tal está

sujeta a ley del mercado acerca de la oferta y la demanda. Esta concepción propone la

desaparición de las normas protectoras del trabajo humano (e indirectamente de la

gestión de la OIT) al considerar que la mano invisible del mercado equilibra y premia a

los “buenos trabajadores”, otorgándoles mejoras en sus condiciones de trabajo

(neoliberalismo) o sea, que los “malos trabajadores” (menos productivos), no merecen

iguales condiciones de salario y de trabajo en general, no merecen alimentarse bien, ni a

su familias, ni pagar la salud, la educación, etc., que por los demás, se venden también

como cualquier otra mercancía a partir del desarme del Estado benefactor, ocurrido

durante los 80 y 90 del siglo XX.

Sin embargo la OIT hasta hoy mantiene este concepto como parte de sus

principios rectores. Todas las normas internacionales que ha producido hasta la fecha,

están imbuidas de este principio rector.

El segundo principio es que “la libertad de expresión y de asociación es esencial

para el progreso constante”. Este principio se basa en que la libertad humana es un

derecho consustancial de todos los seres humanos; que no se puede concebir una

persona que no tenga derecho a expresarse libremente, y por otro lado, que la

asociación, como acción natural de la humanidad, debe ser respetada por todos, en todas

las dimensiones del accionar humano, inclusive en el ámbito laboral.

Las libertades individuales fueron estandarte de las revoluciones europeas (sobre

todo la francesa) del siglo XVIII que acabaron con la monarquía. Una de las

manifestaciones más sentidas de la libertad individual fue la libertad de conciencia y/o

de expresión, que se anteponía a la represión que hasta entonces sostuvo la iglesia

católica y la monarquía en contra de las ideas que les eran adversas, aunque en el caso

de la Iglesia Católica, su posición acerca del tema laboral fue expresada en 1891 en la

encíclica papal Rerum Novarum, del Papa León XIII, en la que se aboga por una mayor

humanización de las relaciones de trabajo capitalistas.

La libertad individual de conciencia fue elevada por el pensamiento liberal

clásico al grado de “derecho fundamental” de las personas y así fue expuesto en el

derecho constitucional de principios del siglo XX, como una garantía jurídica de los

ciudadanos para no ser reprimidos como en el pasado, por expresar su ideas, a menos

que las mismas convocaran a la sublevación contra el orden público, lo que con el

tiempo avanzó incluso hasta reconocer el derecho a la sublevación contra la represión

de los derechos fundamentales.8

La libertad de asociación en el ámbito del trabajo, superó la etapa de la

prohibición vigente en Europa hasta mediados del siglo XIX. Con la culminación de la

guerra, se consideró apropiado sustentar este derecho en el ámbito internacional es

decir, con el ánimo que fuese reconocido por todas las naciones. Partiendo del

contenido de la encíclica de 1891, el Papa Juan Pablo II escribió en Laborem Exercens,

90 años después, que la solidaridad entre los hombres, en la dimensión del trabajo, es

una necesidad que la iglesia católica avala y promueve.

La OIT considera que su accionar debe tener como norte la garantía de ejercicio

de estos dos derechos: el de la libertad de expresión y la libertad de asociación en el

ámbito laboral. De allí que este último haya sido reconocido en la declaración de 1998

como uno de los fundamentales derechos de todos los trabajadores.

El tercer pilar sobre el cual se sustenta la acción y gestión de la OIT es la

convicción de que “la pobreza, en cualquier lugar, constituye un peligro para la

prosperidad de todos”. Esta convicción se produce a partir del escenario de las guerras

mundiales, en donde parte de las causas que las originaron fue la falta de prosperidad,

que aunado al deseo de anexión imperial de las naciones, produce el lanzarse a

conquistar territorios a la fuerza, para satisfacer la necesidad de mano de obra (esclavos

en la antigüedad; hoy territorios con menores costos de las condiciones de trabajo,

específicamente de la mano de obra) y de nuevos mercados.

Debemos entender por prosperidad el desarrollo en paz de las diferentes

naciones. Por eso, la pobreza, que engendra violencia local y luego nacional y

finalmente, internacional, sin dudas constituye un peligro para esa prosperidad en tanto

que significa la exclusión de algunos sectores de la sociedad, de participar del desarrollo

social, a lo cual se responde entre otras formas, violentando las reglas del sistema (leyes

8 Uno de los pilares del pensamiento liberal originario es la libertad individual más absoluta posible. “Tres son los principales valores liberales: la defensa del individuo, sus libertad y sus derechos;   el principio de  "dejar hacer, dejar pasar" que propusieron originalmente los fisiócratas y, la critica y reto a los intereses establecidos. Sobre ello se construye todo el edificio de la filosofía liberal” (BLOG: AZUL LIBERAL Julio 2009).

y valores vigentes). De allí que OIT promueva el combate a la pobreza y la exclusión,

como un mecanismo de paz social.

Por último, la OIT sustenta su actuación en el principio del tripartismo con

esfuerzos internacionales concertados9. Esta quizás ha sido la característica más

sobresaliente de la OIT tanto en su estructura como en su gestión, que le ha permitido

capiar las tempestades ideológicas o conceptuales y aún políticas que eventualmente ha

tenido que enfrentar, con relativo éxito.

La gestión tripartita y su promoción, ha permitido que los interlocutores sociales

se sientan partícipes de la organización, sin que ello signifique que todo es un mar de

leche pues las discusiones sobre diversos puntos de vista están a la orden del día pero la

mediación y acción conciliadora y diplomática de sus funcionarios, ha permitido superar

todas las diferencias hasta ahora.

Finalmente sobre este aspecto, hay que destacar que el Tratado de Versalles de

1919 estableció como cláusulas laborales que han servido de norte a la actuación de

OIT, en especial en la producción de normas internacionales, los siguientes temas:

1. El trabajo humano no es una mercancía ni puede ser objeto de actos de comercio.

2. Derecho de asociación de los trabajadores y de los empresarios.

3. Pago de salarios dignos.

4. Jornadas de 8 horas o 48 semanales.

5. Descanso semanal, de un mínimo de 24 horas.

6. Abolición del trabajo infantil.

7. Limitación en el trabajo de los jóvenes para permitir su normal desarrollo.

8. Igual salario, o igual valor de trabajo para ambos sexos.

9. Tratamiento equitativo para los trabajadores en cada país.

10. Servicio de inspección laboral en cada Estado con participación de la mujer.

III. ESTRUCTURA DE LA OIT.

Como se ha indicado, la OIT es un organismo adscrito pero no supeditado a la

Organización de Naciones Unidas (ONU), desde 1946 y es la única estructura de

9 Tripartismo “en el cual los representantes de los trabajadores y de los empleadores, colaborando en un pie de igualdad con los representantes de los gobiernos, participen en discusiones libres y en decisiones de carácter democrático, a fin de promover el bienestar común”, reza el texto de la Constitución.

carácter tripartita que se compone de tres niveles de actividad, que podemos describir

como deliberativa; ejecutiva y de apoyo técnico.

a. La Conferencia Anual.

En el nivel deliberativo se puede ubicar la Conferencia anual, que se desarrolla

en Ginebra, Suiza. Cada uno de los Estados miembros asiste a la Conferencia con una

delegación formada por dos delegados gubernamentales, un delegado de los

empleadores y un delegado de los trabajadores, acompañados, de ser necesario, por

consejeros técnicos. También asisten con derecho a voz, organizaciones internacionales,

representativas de los trabajadores y/o de los empleadores. Es la máxima estructura

deliberativa y se reúne una vez al año en el mes de junio. Es obviamente, de carácter

tripartita y asisten la mayor parte de los 183 miembros actuales de los cinco continentes.

Hasta 2011 se han desarrollado 100 Conferencias Anuales.

La Conferencia designa una Comisión de Aplicación de Normas, que se reúne

durante el desarrollo de la misma, para deliberar acerca de los 25 casos más graves de

violación a los Convenios, principalmente lo fundamentales y en virtud de lo cual se

toman decisiones acerca de cómo actuar frente a esas realidades y se presenta el informe

a la Conferencia.

b. El Consejo de Administración

El Consejo de Administración es el órgano ejecutivo de la OIT y se reúne tres

veces al año, en marzo, junio y noviembre, en Ginebra (Suiza). Está integrado por 56

miembros titulares: 28 representantes gubernamentales, 14 representantes de los

empleadores y 14 representantes de los trabajadores. Diez de los puestos

gubernamentales están ocupados con carácter permanente por los Estados “de mayor

importancia industrial” como los son Alemania, Brasil, China, Estados Unidos, Francia,

India, Italia, Japón, Reino Unido y Rusia. Los demás miembros gubernamentales son

elegidos por la Conferencia cada tres años. Los miembros empleadores y trabajadores

son elegidos por su capacidad individual.

Los otros miembros gubernamentales son elegidos, cada tres años, entre los

restantes delegados gubernamentales en la Conferencia, teniendo en cuenta la

distribución geográfica.

El Consejo de Administración toma decisiones acerca de las políticas de la OIT;

determina el orden del día de la Conferencia Internacional del Trabajo; establece el

programa de trabajo y el presupuesto de la Organización, que luego presenta a la

Conferencia para su aprobación; elige al Director General de la Oficina Internacional

del Trabajo y dirige las actividades de la Oficina. También contribuye a la supervisión

de la aplicación de las normas internacionales del trabajo.

c. La Oficina Internacional del Trabajo

La Oficina Internacional del Trabajo, ubicada en Ginebra (Suiza), es la

secretaría permanente de la Organización. Se encarga de coordinar el conjunto de las

actividades de la OIT, bajo la supervisión del Consejo de Administración y la dirección

del Director General, por períodos renovables de cinco años.

La Oficina prepara los documentos e informes que conforman el material de

referencia esencial para las conferencias y reuniones de la Organización. Además, lleva

a cabo programas de cooperación técnica en todo el mundo a fin de apoyar, entre otras,

las actividades normativas o deliberativas, de la Organización.

También posee un centro de investigación y documentación, que edita una

amplia gama de publicaciones y revistas especializadas sobre cuestiones laborales y

sociales. La estructura de la Oficina incluye varias oficinas exteriores situadas en

distintas partes del mundo, entre otras la región de las Américas, con sede en Lima Perú,

y la oficina Subregional para Centroamérica, Panamá, República Dominicana, México y

Haití, con sede en San José de Costa Rica. Gracias a ellas, la OIT puede mantener

contactos directos con los gobiernos, trabajadores y empleadores.

El Centro Internacional de Formación de la OIT (CIF-OIT), con sede en Turín

Italia, es el instrumento de formación de la Organización y ofrece capacitación

especializada con la que contribuye al empeño de la OIT en las diferentes campañas

mundiales. Es parte de las actividades de carácter técnico que desarrolla la organización.

IV. ACTIVIDAD DE LA OIT.

La actividad de la OIT la podemos resumir en dos vertientes: de carácter

normativo y de índole técnico administrativo.

a. Actividad Administrativa. Las actividades técnico administrativas son las que

hemos venido describiendo, a cargo de la Oficina Internacional del Trabajo, supeditada

como se ha indicado, al Consejo de Administración en el doble aspecto, administrativo

y jerárquico. En la actualidad toda su gestión está encaminada al cumplimiento de los

cuatro ejes centrales en que se desdobla la campaña mundial por el trabajo decente: Los

derechos laborales; la seguridad social, el empleo y el diálogo social.

b. Actividad Normativa.

1. Producción de Normas Internacionales. La actividad normativa se concreta

en la producción de Convenios y Recomendaciones por parte de la Conferencia Anual.

Se discute acerca de la naturaleza jurídica de las Declaraciones que eventualmente

realiza la Conferencia Anual, en el sentido de poseer o no un carácter vinculante bajo

determinadas condiciones.

2. Los órganos de Control. La actividad normativa se complementa con las

funciones de los llamados órganos de control sobre la ejecución y ratificación de los

convenios. Estos son el Comité de Expertos en Aplicación de Convenios y

Recomendaciones (CEACR) y el Comité de Libertad Sindical (CLS) cuya composición

y funciones describiremos más adelante, porque no basta con establecer normas y

parámetros universales que deben ser observados por los miembros en las relaciones de

trabajo, sino que se hace necesario si no sancionar, al menos poner en evidencia los

incumplimientos nacionales con respecto a las normas de carácter internacional, para

que sean conocidas por todos los interlocutores sociales, que deberán darle el uso que

consideren adecuado a esa información.10

La Producción normativa de OIT por su parte, es lo que se ha dado en llamar las

Normas Internacionales del Trabajo (NIT). Entre estas encontramos en primer lugar, los

Convenios, que deben ser aprobados por la mayoría de los delegados a la Conferencia

anual, y que una vez aprobados, son considerados tratados internacionales de acuerdo a

la Convención de Viena (Tratado de Tratados) y como tales, deben ser ratificados por

cada Estado miembro, dentro del año siguiente a su aprobación, como se sugiere en la

Constitución.

Existe la obligación de sumisión es decir, de someter a la discusión del

parlamento en cada Estado miembro, o a quien deba aprobar la legislación interna, cada

Convenio aprobado por la OIT y de estas gestiones se deben brindar informes o

10 “Vigilar que los Estados Miembros respeten el contenidos de las NIT implica que los órganos de control deban precisar el significado y el alcance de las disposiciones de las mismas” ha escrito Xavier Beaudonnet, especialista en Normas Internacionales del Trabajo, de OIT. (BEAUDONNET: 2010)

memorias al Comité de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones

(CEACR) que luego las remitirá a la Conferencia en forma de informe anual.

También se consideran parte de las NIT las Recomendaciones, que pueden ser

de dos tipos: vinculadas a uno o más Convenios y las recomendaciones de carácter

autónomo, que guardan relación con asuntos que se tratan en la Conferencia pero que no

logran arribar a un consenso sobre determinados aspectos entre los tres sectores que

forman parte de la Conferencia para ser aprobados como Convenios. Tal es el caso por

ejemplo de la Recomendación 198, sobre el empleo, que busca otorgar herramientas

para identificar a los empleadores en el caso del trabajo informal o de la tercerización de

la producción.

Las Recomendaciones no requieren de ratificación por parte de los Estados

miembros de OIT, pero forman parte del acervo jurídico que permite precisar el

pensamiento de la organización en determinados aspectos de la relación de trabajo.

La OIT ha aprobado hasta la fecha 189 Convenios y 201 Recomendaciones. La

inclusión de algunos derechos de los trabajadores en la categoría de derechos humanos

ha elevado el número de normas internacionales que se pudieran incluir en la categoría

de NIT sin considerar la jurisprudencia internacional que implica la observancia de los

países que han declarado sumisión a las mismas como es el caso de la Corte

Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), que ha dictado algunas sentencias

vinculadas al reconocimiento de los derechos laborales, siendo emblemática la del caso

Baena Ricardo y otros contra Panamá, de 2001, en la que se condenó al Estado a

indemnizar a 270 víctimas (trabajadores del sector público) de violación de derechos

humanos como el derecho de asociación, de garantía de legalidad y de irretroactividad

de la ley en perjuicio de los ciudadanos; y de garantías judiciales entre otros.

La gestión de OIT abarca la promoción de los llamados Convenios Fundamentales,

que abordan los temas de libertad de negociación y asociación; Eliminación del Trabajo

Forzoso; eliminación de las peores formas de trabajo infantil y la eliminación de la

discriminación en el trabajo y el empleo pero además se promueven los llamados convenios

prioritarios, que guardan relación con la promoción del empleo (Convenio 122); la

inspección del trabajo (Convenios 81 y 129) y la consulta tripartita (Convenio 144). El

movimiento sindical impulsa una campaña para que sean incluidos en esta categoría, los

Convenios que tratan sobre la seguridad social (Convenios 102 y 189).

Las normas laborales de carácter internacional buscan asegurar condiciones y

derechos mínimos a los trabajadores de todo el mundo, de manera que la legislación sea

uniforme, en beneficio del trabajo y para evitar las ventajas comerciales que pueda

tomar un país con respecto a otro, a costa de la explotación de los trabajadores. En tal

sentido, el trabajo de OIT en materia de producción de las NIT, en el complejo mundo

de las relaciones globalizadas, es sólo una parte de la normativa internacional pues se

han ido produciendo un cúmulo de otras normas de carácter internacional que junto a las

NIT intentan lograr los objetivos descritos.

Las Declaraciones que ha acordado la Conferencia Anual implican a nuestro

juicio, expresiones de carácter orientador en torno a cual es la línea de acción que la

organización desarrolla pero no son normas vinculantes de los Estados miembros en el

sentido estrictamente jurídico. En la Declaración sobre los Derechos y Principios

Fundamentales de 1998, se expresa que los Estados miembros tienen un compromiso

por su sola pertenencia a la misma, de respetar, promover y hacer realidad, de buena fé,

los principios relativos a los derechos fundamentales. Esto no implica un cambio en la

Constitución ni en las reglas que rigen la OIT, sino un espaldarazo a la Declaración.

El hecho que se refiera a esa declaración en específico, excluye que la misma

medida sea aplicada a las otras declaraciones trascendentales de OIT, lo que en manera

alguna niega la importancia que cada una de ellas ha tenido para el desarrollo de la

gestión de la organización.11

Las NIT son incorporadas al derecho nacional mediante tres posibles vías, según

se desprende de los diversos ordenamientos jurídicos constitucionales: Mediante la

incorporación automática del derecho internacional a la normatividad nacional;

mediante la aprobación de una norma que la introduzca en la legislación nacional, o

mediante el uso de las NIT por la jurisprudencia nacional (BEAUDONNET: 2010). De

esa forma, las NIT se incorporan al derecho interno nacional y forman parte de él, para

ser utilizado en la discusión acerca de los derechos y deberes surgidos en la relación de

trabajo.

11 Las principales Declaraciones han sido la de Filadelfia, de 1944, que confirmó la orientación de la OIT; la Declaración Tripartita sobre Empresas Multinacionales, aprobada en 1977 y revisada en 2000; la Declaración sobre los Principios y Derechos Fundamentales del Trabajo, de 1998, y la Declaración sobre la Justicia Social para una Globalización Equitativa en 2008, además del Pacto Mundial por el Empleo, de 2009.

Los llamados Órganos de Control de la OIT, constituyen elementos y

complementos de la gestión normativa, y si bien las conclusiones, informes y

recomendaciones que ellos producen no poseen carácter vinculante es decir, no son de

obligatorio cumplimiento, constituyen un fuerte elemento moral, que conlleva a la

aplicación de acciones políticas y económicas por parte de los miembros de OIT frente a

aquellos que relucen como incumplidores de los convenios y las políticas emanadas de

este organismo, de tal forma que la presión moral, política y aún de carácter económico,

surten efectos reformadores de esas conductas en muchas ocasiones.

2.1. El Comité de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones

(CEACR). Es uno de los órganos de control de OIT sobre la ratificación y aplicación

de los Convenios.

De acuerdo a la Constitución de OIT, al ratificar un Convenio, cada país está

obligado a presentar memorias regulares sobre las medidas que ha tomado para

aplicarlo. Cada cierto tiempo (tres años), los gobiernos deben transmitir memorias con

información detallada sobre las medidas que se han adoptado, en la legislación y en la

práctica, para aplicar cualquiera de los ocho convenios fundamentales y los cuatro

convenios prioritarios que hubiesen ratificado.

De igual forma, cada cinco años se deben presentar memorias sobre los demás

convenios, las memorias deben presentarse. Las memorias sobre la aplicación de los

convenios pueden solicitarse a intervalos más breves. Todas estas memorias deben ser

enviadas al CEACR.

En 1926, se creó la Comisión de Expertos, para examinar el creciente número de

memorias de los gobiernos sobre los convenios ratificados. Actualmente, está

compuesta por 20 juristas de renombrada capacidad técnica, designados por el Consejo

de Administración por periodos de tres años, procedentes de diferentes regiones

geográficas y de diferentes sistemas jurídicos y culturas.

El objetivo de la Comisión de Expertos es la evaluación técnica imparcial del

estado de la aplicación de las normas internacionales del trabajo. A la hora de proceder

al examen de la aplicación de las normas internacionales del trabajo, la Comisión de

Expertos efectúa dos tipos de comentarios: observaciones y solicitudes directas a los

gobiernos. Estas observaciones se publican en el informe anual de la Comisión. Las

solicitudes directas se relacionan con cuestiones más técnicas o con peticiones de más

información.

El CEARC ha elaborado hasta ahora 144 informes y continúa en su titánica

actividad por la vigencia de los Convenios y Recomendaciones de OIT.

2.2. El Comité de Libertad Sindical (CLS). Es el otro órgano de control de

OIT pero específicamente sobre el ejercicio de la libertad sindical, concebida como se

ha expresado, como un derecho fundamental del trabajo, como un derecho humano.

Después de la adopción de los Convenios 87 y 98 sobre libertad sindical y

negociación colectiva, la OIT concluyó que el principio de libertad sindical requería de

control para garantizar su cumplimiento en los países que no habían ratificado dichos

Convenios. Como consecuencia, en 1951 la OIT creó el Comité de Libertad Sindical

con el objetivo de examinar las quejas sobre violaciones a la libertad sindical en cada

país, hubiese o no ratificado los convenios descritos. Ante él, las organizaciones de

empleadores y de trabajadores pueden presentar quejas contra los Estados Miembros.

El CLS es un Comité del Consejo de Administración y está compuesto por un

presidente independiente y por tres representantes de los gobiernos, tres de los

empleadores y tres de los trabajadores. Si el Comité admite el caso, se pone en contacto

con el gobierno respectivo para establecer los hechos. Y si decide que se ha producido

una violación de las normas o de los principios de libertad sindical, emite un informe a

través del Consejo de Administración y formula recomendaciones sobre cómo podría

ponerse remedio a la situación. Posteriormente, se solicita a los gobiernos que informen

sobre la aplicación de sus recomendaciones.

En los casos en los que los países hubiesen ratificado los instrumentos

pertinentes, los aspectos legislativos del caso pueden remitirse a la Comisión de

Expertos. El Comité también puede optar por proponer una misión de "contactos

directos" al gobierno respectivo para abordar el problema directamente con los

funcionarios del gobierno y los interlocutores sociales, a través de un proceso de

diálogo.

En sus más de 50 años de trabajo, el Comité de Libertad Sindical ha examinado

más de 2.300 casos. Más de 60 países de los cinco continentes han actuado a instancias

de las recomendaciones del Comité y a lo largo de los últimos 25 años han informado de

avances positivos en la libertad sindical. Como dato curioso a destacar, el 52% de las

quejas por violación a la libertad sindical provienen de América Latina12, la que en

palabras de CEPAL y de PNUD, ha sido calificada como la región más desigual del

mundo.

V. CONCLUSIONES

Para calificar la gestión de la OIT es importante conocer los contextos históricos

en que la misma se ha desarrollado. En tal sentido, hay que recordar que esta

organización nace al finalizar la primera guerra mundial, y se desarrolla durante todo el

siglo XX, próxima a cumplir una centuria de existencia, en la que ha superado

diferentes momentos como la segunda guerra mundial, el Estado benefactor y el

Neoliberalismo, ubicándose en la actualidad en el desarrollo de los derechos humanos.

Los primeros 30 años de desarrollo tanto de su gestión administrativa como de

producción de NIT, los podemos clasificar como de evolución natural, que significó

como se ha descrito antes, la aprobación de Convenios y Recomendaciones vinculados a

los derechos laborales de los trabajadores de todo el mundo. Fue una etapa de

producción natural del derecho internacional del trabajo, donde la OIT supo llenar pero

no superar las expectativas de su actividad.

Con el advenimiento de la segunda guerra mundial (1939-1945) la OIT asume

un rol hasta cierto punto más beligerante debido a que la propia guerra puso en

evidencia (al igual que en 1919) que las desigualdades sociales y económicas eran caldo

de cultivo de insurrecciones que a su vez se mezclaban con nacionalismos provocadores

de las grandes conflagraciones. Al final de esta guerra surgió el sistema socialista

mundial, compuesto por países de Europa del Este con la Unión Soviética a la cabeza,

que se escindieron del sistema capitalista y que propiciaron una competencia en el plano

militar, económico, cultural, social y hasta deportivo con las potencias de occidente, en

lo que se dio en llamar la guerra fría. Ante ese panorama, la OIT empieza a jugar un

papel de mayor relevancia en la defensa de los derechos más elementales de los

trabajadores en ambos sistemas económicos.

La producción de normas sobre libertad sindical, y la creación del Comité de

Libertad Sindical sirvieron de base a la concepción de los derechos humanos laborales

12 Pero OIT también ha reconocido sin embargo, que en América Latina se experimenta un avance en materia de respeto a la libertad sindical después de las recomendaciones producidas por el CLS, de aproximadamente el 50%.

que fue en parte desarrollada por la Declaración Universal de Derechos Humanos de

1948 y que hasta hoy mantiene incólume su valor doctrinal. Hasta los años 80, se puede

considerar que la OIT jugó un papel de auge y desarrollo cualitativo en comparación

con la etapa anterior descrita en materia de producción de NIT y defensa de los

derechos de los trabajadores.

Ubicamos una etapa que va desde los años 80 hasta los primeros años del siglo

XXI (2005) en donde la OIT hubo no sólo de reducir su producción de NIT sino que la

desaparición del bloque de países socialistas es decir, la terminación de la guerra fría

que provocó lo que se ha dado en llamar un mundo unipolar, produjo una correlación de

fuerzas en sus estructuras tripartitas favorables a los intereses del capital, en detrimento

del desarrollo de los principios que inspiraron su creación.13

Eran los tiempos de la flexibilización y de la desregulación que conmocionaron

al mundo del trabajo. La OIT sin embargo, nunca produjo ninguna norma de carácter

internacional que flexibilizara ninguno de los Convenios hasta entonces aprobados.

Por último, sugerimos que OIT se encuentra en una nueva etapa de su desarrollo,

habiendo sido demostrada la inconsistencia doctrinal, conceptual y social de las medidas

desreguladoras de la legislación laboral. Hoy, se ha reanudado en alguna medida la

producción de NIT basadas en los principios fundamentales de su Constitución y en los

llamados Convenios Fundamentales (derechos humanos laborales).

El movimiento sindical que había sido relativamente arrinconado en su accionar

ante las estructuras de OIT, ha vuelto a ocupar sus espacios e impulsa una agenda

unitaria mundial que le permite hacer frente a la crisis económica actual con propuestas

de alcance mundial, regional y subregional, incluido el ámbito de OIT. Es lo que

nosotros denominados una etapa de reactivación.

Hoy, existe una gestión agresiva del sector empleador ante las estructuras de

OIT, en el sentido de proponer innovaciones tales como que se puedan aprobar la

eliminación de Convenios por parte de la Conferencia Anual, que implican retos para el

resto de los interactores sociales específicamente, las organizaciones de los trabajadores.

13 En el caso de Panamá por ejemplo, fue admitida una queja contra la libertad sindical promovida por el Consejo Nacional de la Empresa Privada (CONEP) y la Unión Internacional de Empleadores (UIE) ante el Comité de Libertad Sindical, que culminó en recomendaciones al gobierno nacional desde 1998, para que reformara el Código de Trabajo permitiendo la apertura de la empresa durante la huelga y que los empleadores pudiesen invocar arbitraje, entre otros temas, lo que implicaba flexibilizar el modelo garantista de nuestro Código de Trabajo.

Las actividades mundiales de la OIT, basada en los acuerdos de sus mandantes,

tales como la campaña por el trabajo decente y el pacto mundial por el empleo son

muestras del interés que mantiene la organización por cumplir con sus objetivos

originales. Su actividad ha permitido hasta hoy evitar más muertes de sindicalistas en

diversas partes del mundo, y fomentar un ambiente de mayor tolerancia hacia la libertad

sindical y las organizaciones de trabajadores por parte de gobiernos de diferentes tintes

ideológicos, pero queda mucho por hacer aún en materia no sólo de resistirse a los

embates de las concepciones neoliberales que aún se expresan en algunos niveles, sino

de impulsar el reconocimiento de los derechos humanos en la dimensión del trabajo.

La gestión de OIT ha estado fundada desde su origen, en la humanización del

trabajo, concebido en los orígenes del capitalismo como una mercancía a la que había

que sacar el mayor provecho (explotación), humanización sustentada más

recientemente en la teoría de los derechos humanos, que ni aún los más avezados

neoliberales han podido contradecir. No se ha desviado históricamente de sus objetivos

originales y eso le otorga el grado de confianza necesario para considerarla un pilar de

la lucha por la defensa del trabajo humano.

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