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LA PLANIFICACIÓN
Concepto, evolución y funciones
Luisa María Martínez O.Julio 2009
OBJETIVOS
1 Presentar un marco conceptual en el que se define y caracteriza la planificación.
2 Reflexionar sobre el impacto de la planificación en la gestión pública a partir de la descripción de sus funciones básicas.
3 Aproximarse al proceso político de la planificación a través de la definición de los procesos de prospectiva o la planificación del largo plazo
El problema de la definición‐Una actividad, Programar: Organización de acciones para enfrentar el
futuro
‐ Una capacidad, Conocimiento técnico: cálculo que precede y preside la acción.
‐ Un instrumento, Metodología: Método de intervención para producir cambios en el curso tendencial de los eventos, capaz de romper la trayectoria inercial de los procesos.
‐ Un objeto, Producto: Plan general, metódicamente organizado y frecuentemente de gran amplitud, para obtener un objetivodeterminado (desarrollo armónico de una ciudad, el desarrollo económico, la investigación científica, el funcionamiento de unaindustria, etc.)
……….lo que implica la polivalencia del concepto
Amplitud: De Metodología a proceso social, político, económico e ideológico.
Diversidad: Proceso que contiene elementos técnicos (metas, programas y métodos), e ideológicos (instrumento para obtener algún grado de dominio sobre el destino del hombre).
Flexibilidad: El término adopta diferentes denominaciones según el contexto en el que se planifica, la actitud para planificar ó quien dirige el proceso.
Reflexiones sobre la definición
Planificación es un concepto complejo que no se puede precisar sin hacer referencia a un contexto teórico o práctico determinado, pero es necesario evitar riesgos de confundirlos: resultados de “lo planificado” con la validez del proceso o la metodología con los productos o la teoría con los resultados.
Pero quizá lo más importante es recordar que:
La planificación no nos resuelve la futuro, solo nos ayuda a reducir la incertidumbre sobre el.
Estereotipos en contra de la Planificación
1. Economía de mercado vrs planificación
2. En la economía de mercado no se planifica el largo plazo
3. Planificación de largo plazo = predicción del futuro
4. Economía centralizada = planificación
Planificar
Pensar antes de actuar.... pensar de manera sistemática.
Intento por gobernar el futuro e imponerse a sus circunstancias…locontrario de improvisar (Matus Carlos).
Intentar ver más allá de la curva…. actuar con los pies en el presente y el ojo en el futuro.
Proceso sistemático y continuo que relaciona el futuro con las decisiones actuales, en el contexto de cambios situacionales y que se expresa en la formulación de planes interrelacionados (Soriano Miriam)
Fundamentos de la Planificación
Resolver problemas
Incertidumbre
Ceguera situacional
conflictos
Problemas complejos
futuros
ambienteObjetivo
Area de intervención
ORÍGENES
Rusia (1918) se elaboran los primeros planes de desarrollo. La ideologia socialistaconcibe el Estado como una gran empresa que produce de acuerdo a un Plan Central y no conforme a los caprichos del mercado.
“Planificación imperativa/ normativa”.
Caracterizada por la intervención autoritaria del Estado en losplanes y proyecciones económicas principalmente. Exhaustiva en relación con las áreaso variables en las que interviene el Estado.
En Francia después de la II GM, se ajusta la planificación soviética normativa hacia laplanificación indicativa. Sigue la inercia del intervencionismo del Estado, pero seDiferencia de la planificación soviética, no se opone a la propiedad privada y otrosprincipios liberales de la economía.
Países europeos y EE.UU orientan sus sectores estratégicos, usando este enfoque(Planificación Democrática para la Agricultura de los EE.UU, o los planes de generaciónde energía en España)
EVOLUCION DE MODELOS SEGÚN PARADIGAMAS
INDICATIVA
ESTRATEGICACORPORATIVA
SITUACIONAL/ESTRATEGICA PUBLICA
IMPERATIVA/NORMATIVA
Impuesta por una autoridad central o por la burocracia estatalPrincipalmente se trata de planificación económicaexhaustiva. En un plan se determina el comportamiento de todas las variables económicas
Económica principalmente (proyecciones sectoriales)Normativa (prescribe formulas de comportamiento de las variables)Determinista (predice el comportamiento futuro de los sectores, pero no considera la dinámica de la realidad social)
Desarrolla pensamiento estratégico para interactuar con una realidad dinámicaOtros actores intervienen además del EstadoPrevé posibilidades, no predice el futuro
Pensada para grandes corporaciones, se aplicaa las empresas públicas
Involucra las variables políticas No solo se refiere a planificación económica, regula relaciones Estado /sector privado Valor público y valor privado son diferentes y complementariosSituacional.
SINTESIS COMPARATIVA DE LOS ENFOQUESNORMATIVA ESTRATEGICAPrincipio
Visión IMPERATIVA INDICATIVA CORPORATIVA SITUACIONALDe los Actores Único:
El EstadoDos: EstadoCapitalistas
Varios:EstadoEmpresarios
Consumidores
Varios:EstadoEmpresariosCiudadanos
Enfoque del Proceso
Ideológico/económico
Desarrollo Económico
Crecimiento y eficiencia en la gestión
Político
Rasgo diferenciador
Decisión centralizada
Guía no obligatoria Interrelación con el entorno
Vinculación tecnopolítica
Rasgos comunes •Normativa Modelos rigurosos Flexibilidad •Determinista Inter. Estado acotada Adaptabilidad•Económica Finales abiertos•Finales cerrados Análisis de involucrados
Ejemplos Planificación Soviética
Modelos Econométricos (Holanda, Noruega)Plan de Desarrollo Energético en España.Plan Marshall
Aplicación generalizada (DOFA, ZOP, Marco Lógico, Prospectiva, BSC )
Aplicaciones en Inglaterra, Alemania, Brasil, Argentina, Colombia, Venezuela (MAP, PES)
Síntesis trayectoria de la Planificación
NORMATIVA
Imperativa determinista
Centralizada final cerrado
Guía RigurosidadEstado actúa
IndirectamenteDesarrolloeconómico
INDICATIVA
ESTRATEGICA Flexibilidad
Eficiciencia Adaptabilidad
Efectividad
Maxima Utilidad
Procesamiento Tecnopolítico
SITUACIONAL
EVOLUCIÓN EN AMERICA LATINA
Nace como condición a la promoción del modelo desarrollo inspirado en los organismos de cooperación.
Se va adaptando según las tendencias dominantes en la escena institucional internacional
Inicio, Años 60-70. “Planificación indicativa”.
Se introduce la planificación principalmente bajo este modelo, que orienta el gasto público y el incentivo a la inversión privada, basada en proyecciones del comportamiento desectores estratégicos de los países (energía, infraestructura vial, educación, agricultura).
Los años 80: época de crisis / ajuste. “Planificación Estratégica Corporativa”
Intenta anticiparse al futuro reconociendo que se trabaja en ambientes de alta incertidumbre y por tanto debe ser adaptativa. En la Administración publica la principal preocupación es lograr equilibrios fiscales, se disminuye sensiblemente el intervencionismo del Estado, la mayoría de la actividad económica se libra a la racionalidad del mercado.
Los años 90: reformas liberales. “Planificación Estratégica en la Administración Pública”.
Se impone un enfoque eficientista en la gestión pública. Se introducen con fuerza esquemas deprivatización de los servicios que antes prestaba el Estado
Los años 00: estabilidad, ajuste a las reformas. “Planificación situacional/Estratégica pública”.
Combinaciones estado – mercado. La Intervención del Estado se amplía en relación con las áreas, pero se concentra en ciertos aspectos de la actividad económica y social. Alianzas público privado para la producción de bienes públicos.
TIPOS DE PLANIFICACION
Niveles Jerárquicos
•Estratégica•Táctica•Operativa•Normativa
Institucionalidad
•Centralizada•Descentralizada•Exploratoria•Indicativa•Normativa
Actitud
•Interactiva•Reactiva•Normativa
TIPOS DE PLANIFICACION
ESTRATEGICA
PROGRAMATICA
OPERACIONAL
Visión de largo plazoPolíticas PublicasGran Estrategia
Planes de desarrolloPresupuestomacroprogramas
ProyectosInversión
TIPOS DE PLANIFICACION
NACIONAL
REGIONAL
LOCAL
TIPOS DE PLANIFICACION
CORTO PLAZO MEDIANO PLAZO LARGO PLAZO
•Programación macroanual
•Plan Financiero/POAI•Presupuesto anual•Proyectos sectoriales•Monitoreo de gestión
•Plan de Desarrollo (periodo de gobierno)
• programas•Criterios de Inversión Pública•Marco Fiscal•Planes Plurianuales
•Visión país•Estrategias CompetitividadGlobalización
•Políticas para enfrentar el cambio climático y medioambiente.
•Innovación
FUNCIONES DE LA PLANIFICACION
planificar gobernar
AlternativasToma de decisiones
conocimientos
intereses
problemas
políticas
cálculo acción
Normas y mandatos
Presión política y social
PROCESO DE GOBIERNO
De la improvisación a la planificación
improvisación planificación
Cálculo intuitivo Cálculo asistémicoinmediatista
Cálculo técnicocientífico
Cálculo sistémicosituacional
Planificar es gobernarGobernar : Conducir el curso de los acontecimientos en la dirección deseada
Planificar: El cálculo que precede y preside la acción. La planificación es el cálculo sistemático que relaciona el presente con el futuro y el conocimiento con la acción…es lo contrario a la improvisación
Es posible gobernar sin planificar?, es útil planificar sin el propósito de gobernar , es decir sin el objeto de conducir?
La Planificación en la Gerencia Pública
PROSPECCION
COORDINACION
EVALUACION
•PREVISION•SELECCIÓN DE ALTERNATIVAS•ORIENTACION
•ARTICULACION•CONCERTACION•COHERENCIA
•MEDICION•CORECCION•RETROALIMENTACION
Función de coordinación
COORDINACION
estratégico
político
técnico
equidad
Prioridadesarticulación
Eficiencia democracia
Plan‐presupuestoTécnico/político
Función de coordinación
“ La coordinación si bien tiene un alto componente técnico, es una función esencialmente política…..desde la óptica de la planificación, la coordinación supone algo más: de lo que se trata es de coordinar las políticas de tal manera que se logre integrar las distintas decisiones y acciones de gobierno en una sola visión de conjunto y con una clara perspectiva del largo plazo” (Garnier 2000)
“Coordinación es, el modo en que los diversos actores y organismos estatales, tanto a nivel sectorial como jurisdiccional, interactúan de modo coherente generando sinergias en función de sus tareas asignadas y/o sus ventajas comparativas a favor de cumplir los objetivos públicos previstos.” (Ramírez y Martínez 2008)
Función de evaluación
EVALUACION
Incentivos
Ejercicio Heurístico
Petición y rendición de cuentas
Función de Evaluación
“Entender y aprender son la razón de ser de la evaluación de resultados…..su propósito es hacer una evaluación objetiva de los hechos” (Wiesner 2000)
Involucra distintas dimensiones : Dentro del propio aparato gubernamental, en su relación con el parlamento y, de manera más general, con la ciudadanía (Martin, 2005).
La evaluación requiere de una cultura y una institucionalidad que le permitan superar las restricciones y rigideces estructurales
Función de evaluación
EVALUACION
Institucional
Estratégica(políticas)
Proyectos
Funciones básicas de la Planificación
1. Prospectiva o de visión de largo plazo con alto sentidode anticipación y construcción de futuro.
2. Coordinación de políticas y esfuerzos para generar sinergias, Concertación para garantizar participación e inclusión de todos los involucrados.
3. Evaluación de políticas y programas para promover una gestión por resultados
Funciones básicas de la Planificacióna nivel de una institución (organización)
1. Función de política, mediante la cual se define la postura estratégica de la institución, se define su misión y sus áreas de trabajo, se fijan los valores y los principios que la orientan, sus responsabilidades e instrumentos.
2. Función de inteligencia,como capacidad para generar oportunidades, anticipar problemas ygenerar las competencias (conocimientos-habilidades –actitudes) ante los desafíos internos y externos.
3. Función de administracióncomo capacidad para generar condiciones y los medios para la creación y uso de sus recursos y un trabajo coordinado e integrado en conjunto con el resto de la administración pública.
(tomado de Medina 2009)
Medina 2009
FUNCION PROSPECTIVA
“No debemos esperar que el mañana ocurra, porque entonces actuaremos siempre tarde ante problemas ya creados u oportunidades que no podemos aprovechar”
Carlos Matus
Crear futuro
Definición
Incorporar previsión, coherencia, unidad y reducción de la incertidumbre, todo ello acompañado de un asignación eficiente y equitativa de recursos fiscales, a fin de atender con prioridad los servicios, la infraestructura y las obras que demanda la reducción de la pobreza y las desigualdades (ILPES, 2000).
Busca articular las perspectivas para el conjunto de los ciudadanos, más allá de las posibilidades de los mercados y de cada actor o grupo social por separado y, también, anticipar las consecuencias que producirán las decisiones de gobierno en distintos plazos (Martin, 2005).
“Examinan el presente con una especial comprensión del futuro Integran resultados de investigación de diferentes campos de conocimientoAyudan a los tomadores de decisiones a hacer mejores escogencias para un futuro común”
Finish Society for Futures Studies
Estudios del futuro
Medina, 2006
FUNCION PROSPETIVA
IMAGEN VISIO N PROYECTO
Medina y Ortegón 2006
PRIMERAGENERACION
PREDICCION
- PronósticosTecnológicos- Hasta años 60
SEGUNDAGENERACION
INTERPRETA-CION Y CRITICA
- “Desarrollo”- Hasta años 90
TERCERAGENERACION
CONSTRUCCIONSOCIAL
- Alternativas y solución problemas-Desde años 90
CUARTAGENERACION
INNOVACIÓN (SOCIAL, TECNOLÓGICA, COGNITIVA)
-Planeación Contínua- 2006 hacia segundadécada del siglo XXI
Medina 2006
Principios y objetivos
El futuro es:1. Campo de opciones abiertas2.Espacio de realización Humana3.Campo de tensiones permanentes4.Un espacio de conocimiento5.Debes tomarse con actitud modesta y de constante aprendizaje6. La Prospectiva implica una concepción ética7.La prospectiva conlleva una connotación política8.Implica una concepción sistémica y multidisciplinaria9. Requiere tanto proceso intelectual como actitud de acción
1. Desarrollar marcos de referencia para la toma de decisiones
2. Sugerir enfoques posibles para solucionar problemas
3. Contribuir a evaluar políticas de mediano y largo plazo
4. Aumentar los grados de libertad para las elecciones de futuros posibles
5. Establecer valores y reglas de decisión para alcanzar el mejor futuro deseable
Medina y Ortegón 2006
Proceso prospectivoPoder y
Estrategia de los Actores Sociales
Medina 2006
Los Métodos Prospectivos
CREATIVITY
INTERACTION
EXPERTISE
EVIDENCER. Popper (2005) Source: EFMN
0%
25%
50%
75%Scenarios
Gam ing
Essays
Citizens Panels
SWOT Analys is
Brains torm ing
Stakeholder Mapping
Cross -im pact analis is
Multi-criteria Analys is
Backcasting
Other m ethodsEnvironm ental Scanning
Literature Review
Bibliom etrical analys is
Modelling and s im ulation
Trend Extrapolation
Key Technologies
Expert Panels
Delphi
Technology Roadm apping
Megatrend Analys is
Futures Workshops
Top 10 ‐ FavoritosMétodo delphiExploración de TendenciasTormenta de ideasPanel de expertosArboles de competenciasAnálisis morfológicoAnálisis EstructuralImpacto cruzadoMapas de trayectorias tecnológicasJuegos de Actores
Medina 2006
EscenariosEs la escena o relato que precisa las condiciones fuera de control delactor, en las cuales es posible que deba realizar su plan y describe losprobables resultados sí ello ocurre.
La escena expresa un relato:
• Consistente: supuestos no autocontradictorios• Creible: que puedan ser explicadoslos cambios de la realidadprevistos (representativo de larealidad)• Plausible: los eventospropuestos pueden suceder (nosucederán)• Relevante: que tenga relacióncon el problema
En los escenarios se combinan coherentementelas siguientes variables:
•Variantes: expresan las posiblescircunstancias fuera del control del actor• Opciones: es la parte activa del escenario, expresan las acciones que el actor elige de acuerdo con las circunstancias• Resultados: expresan los posibles impactos de las opciones en la realidad acorde con las circunstancias
Burbano 2009
Reflexión Final
La planificación como proceso integral para la toma decisiones estratégicas, no ha perdido vigencia, porque no puede perder vigencia la lógica de pensar antes de
actuar, lo que cambian son las matrices institucionales, que hacen que los paradigmas y
prácticas de planificación deban adaptarse a los nuevos contextos.
BIBLIOGRAFIA
•Wiesner, Eduardo, Garnier, Leonardo, Medina, Javier (2000) “Función de pensamiento de largo plazo: acción y redimensionamiento institucional del ILPES”, Cuadernos del ILPES, N. 46.
•Martin, Juan (2005) Funciones básicas de la planificación económica y social, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social –ILPES, Serie Gestión Pública, N. 51, Santiago de Chile, agosto.
•Medina Vásquez, Javier & Ortegón, Edgar (2006) Manual de Prospectiva y Decisión Estratégica: bases teóricas e instrumentos para América Latina y el Caribe, ILPES/CEPAL Serie Manuales, No. 51, Santiago de Chile.