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LA POLÍTICA DE SEGURIDAD Y DEFENSA  DE MEDVÉDEV: ¿RENOVACIÓN O CONTINUIDAD?

MaríaJoséPérezdelPozoProfesora de Relaciones Internacionales Facultad de Ciencias de la Información

en la Universidad Complutense de Madrid

Conlaaprobación,el5defebrerode2010,delanuevaDoctrinaMilitardelaFedera-ciónRusaporpartedelpresidenteMedvédevpareceponersefinalarenovaciónteóricadelapolíticamilitarydeseguridaddelaactualAdministraciónrusa.Dicharenovaciónhabía comenzado en el año 2008 con la aparición, en julio, del concepto de políticaexterior,seguidoafinalesdeagostodelmismoañodelosprincipiosdepolíticaexteriorydeseguridad,laestrategiaparalaregióndelÁrtico2020enseptiembreyfinalmentelaEstrategiadeSeguridadNacionalhasta2020,firmadael12demayode2009(1).Asi-mismo,juntoalanuevaDoctrina,perocomodocumentoclasificadohastaelmomento,Medvédevapruebaunaadendadelasbasesdelapolíticaestataleneláreadeladisua-siónnuclearhastaelaño2020.

TantolaDoctrinaMilitar,comoelConceptodePolíticaExteriorylaEstrategiasonDocu-mentosquesustituyen,enunoscasos,ocomplementan,enotros,documentosapro-badosenelaño2000porelpresidentePutin,queteníanciertavocaciónderupturaconlostextosanteriores(2)–especialmenteconlaDoctrinaMilitardeYeltsin,delaño1993yconlaherenciasoviética–ydepermanenciayautoafirmacióndelaFederación.Apesardeesapretensión,supercepcióndelentorno internacionalestabamásbasadaen lasamenazasydesafíosinmediatosparaRusiayenlanecesidaddehacervalersupapeldegranpotenciaqueenunanálisisdeprevisióndeescenariosamedioylargoplazo.EstaincoherenciapermitíaestablecermúltipleslecturasentrelateoríaylaprácticadelapolíticadeseguridadydefensadelaFederación.Losnuevosdocumentosnosonajenosenalgunosaspectosdoctrinalesaestapeculiaridadencuantoquenosiemprepresentanunequilibrioentreobjetivosofinesymedios.

Factores condicionantes de la política de seguridad de Medvédev

LostresDocumentos–Estrategia2020,DoctrinayConcepto–argumentansurazóndeserenelgrancambioquesehaproducidoenelescenario internacionalen laúltimadécadayenlaposiciónqueRusiaocupaenelmismo.Sinembargo,comoindicábamosanteriormente,nocontienenunaprevisióndeeseescenariomásalládelasprioridades

(1) AparecentambiénotrosdocumentosconafánclarificadorcomolaDoctrinadeSeguridadAlimentariadelaño2020ounnuevoSistemadePlanificaciónEstratégica.

(2) LaEstrategiadeSeguridadde2000mantienelaconcepcióndelaSeguridadNacionaldelaEstrategiade1997,porloqueeldocumentodelaño2009sustituyealosdosanteriores.

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políticasactuales, loqueconcedeuncaráctercontinuistadelpensamientodeseguri-daddelaFederación.Suobjetivodeperdurabilidadhastaelaño2020,fechacomúnenvariosdocumentos,sirvealpropósitodedarcontinuidadalproyectoactual,perotieneun componente más simbólico que real, en un contexto internacional tan dinámico ycambianteparaunEstadomarcadoporfuertesinestabilidadesinternas,seriosobstácu-losparagarantizarsusfronterasycongrandesdificultadesparaconstruirunasrelacio-nesinternacionalesbasadasenlaconfianzayenlaseguridad.

Factores condicionantes internos

ElentornoenelquesehanelaboradoypublicadolosDocumentosindicalalecturaenclave internadirigidaaalgunossectores.Tanto laEstrategiacomo,especialmente, laDoctrinaMilitar,sehandiscutidoyretocadodeformaanómaladuranteunperiododetiempomuylargo,enelquesehanmanifestadolasinfluenciaseinteresesdedistintossectorespolíticos,económicos,militares,académicos,empresariales,etc.,dificultandoconsiderablementelacoherenciadelostextos.

LaEstrategia2020comenzóafraguarseenelaño2004conelpresidentePutin.EnesemomentoIgorIvanoveraelsecretariodelConsejodeSeguridad,instituciónquecompe-tíacontresgrandesfuerzasenascenso,comoeranelministrodeDefensa,eldeInterioryeljefedelosServiciosdeInteligencia.ProbablementeestasrivalidadescontribuyeronafrenarlainfluenciadelConsejodeSeguridadyacongelarlaelaboracióndelaEstrategiahastaque,enmayode2008,elnuevopresidentenombraaNikolayPatrushev(3)alfren-tedelainstitución.Enjunio,MedvédevencargaaunextensoyvariadogrupodetrabajodentrodelConsejodeSeguridad la reanudacióndelDocumento (4).Desdeentonceshubomúltiplesanuncios,dedistintasfuentes,sobrelainminenciadelapublicacióndeltexto, que fueron sucesivamente desmentidos. En algunos casos, se ha interpretadoeseretrasoporlanecesidaddeincorporarciertosaspectossocioeconómicosinternosconelpropósitodereflejarelimpactodelacrisiseconómicayfinancieraglobal,conlapretensióndedarunavisióneconómicaestratégicadelpaís.Losmediosrusos,porsuparte,explicabanelretrasoporlacumbre,enabrilde2009,deObamayMedvédevylanecesidaddeéstedecontrastarlasintoníaenlasrelacionesconEstadosUnidos.

TambiénfuePutinquienllevóacaboelencargodelanuevaDoctrinaMilitarenjuniode2005ybajosumandatosecelebraronalmenosdosconferenciasparadebatirelborra-dordeltexto.AdemásdelainfluenciadelConsejodeSeguridad,devariosministeriosydelaDuma,eltextohasidoelescenariodelenfrentamientoentrelospartidariosdelareformamilitar,entrelosqueseencuentranelministrodeDefensayeljefedelEstadoMayorde lasFuerzasArmadas,yotrosmilitaresmiembrosdelConsejodeSeguridadopuestosa la reforma (5),comoelactualvicesecretariodeesta institución,elgeneral

(3) NikolayPatrushevformapartedelaélitepolíticarusaconocidacomolossilovikíyhadesempeñadoelcargodedirectordelaInteligenciaInteriordelServicioFederaldeSeguridad.

(4) GilEs,K.:«Russia’sNationalSecurityStrategyto2020»,NATO Defense Collage,ResearchDivision,juniode2009.

(5) ElministrodeDefensa,AnatolySerdyukov,anunciódichareformaenoctubrede2008.Estareestruc-turaciónincluyeunareducciónde200.000oficialesyuncambioenlaestructurademandodecuatroatresniveles,similaralsistemaamericano.

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–hoy,enlareserva–YuriBaluyevsky,anteriorjefedeEstadoMayordelaDefensa,encar-gadoinicialmentedelborradordelDocumento.

Elalcancededichareformamilitar,queafectaespecialmentealosoficiales,esuncondi-cionanteinternoextraordinarioqueobligaamantenerunaretóricahostilconOccidente,especialmente con la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), tal comohacen la Estrategia y la Doctrina. Dmitri Trenin, director de Carnegie Endowment deMoscú,explicalafalsaargumentacióndeMedvédev:

«YoucannottelltheseofficersthattheywillhavetobecutbecauseRussiawantstomakefriendswiththeU.S.Youhavetotell themtheyhavebeencutbecauseNATOposesaseriousthreat,andweneedtoimproveourarmedforcestobeabletoprotectourselves»(6).

Porotrolado,hayquetenerencuentaelpapeldesempeñadoporelConsejodeSegu-ridadcomoinstituciónquehalideradolaelaboracióntantodelaEstrategia2020comodelaDoctrinaMilitar.Susecretario,NikolayPatrushev,figuradegraninfluenciapolíticaydel entornomáspróximoalprimerministro,VladimirPutin,aprovechando lapublicacióndelaEstrategia,hamatizadoyaclarado,enentrevistasydeclaracionesamediosrusos,aspectosmuysensiblesrelativosalosobjetivosamedioylargoplazodelpaísenpolíticadeseguridad,asícomolaconsideracióndelaarmasnuclearesporpartedelaFedera-ción.Endeclaracionesalperiódico Izvestia (7),Patrushevdestacabalaimportanciadeaspectosinternoscomoeldesarrolloeconómico,tecnológicoymilitar,yelimpulsoqueestossectoresdebíanrecibirparagarantizarunascondicionesdevidadignasparalosciudadanosrusos.LanecesidaddelEstadorusodeproteger las fuentesdeenergíaydehacerunusopolíticodelasmismas,intencionespresentesenlaEstrategia,nosólosubrayan la importancia de la seguridad energética sino también la influencia de losjerarcasdelsector,próximosalaparatopolítico,enelprocesodetomadedecisiones.

Eneseafánpublicitariointernohayqueinterpretartambiénlasdeclaracionesdelpresi-denteMedvédev,enmarzode2009,trasunareuniónenelConsejodeSeguridadparadebatir la Estrategia, en las que recordó que los intereses económicos del país eranparteinalienabledelDocumento(8).

SihastaahoraelConsejodeSeguridadhasidounainstituciónpoderosa,concapaci-dadparadiseñaryejecutar, juntoa laAdministraciónpresidencial, lapolíticaexteriordestinada al espacio postsoviético, la destacada participación de su secretario y deotrosmiembrosdelConsejoenlaelaboracióndelosdocumentosdepolíticadedefensacontribuyeaconsolidarsuinfluencia–y,porañadidura,layaconsabidadePutin–enelentornopresidencial.Pero,además,elSistemadePlanificaciónEstratégicaquesepre-sentayapruebajuntoalaEstrategia2020otorgaunaseriedecompetenciasalConsejoqueloconviertenenunórganoomnímodo,encuantoqueseráelencargadoderevisaranualmentetodoslosdocumentosestratégicos,conceptosylibrosblancosqueelaborecadadepartamento,concapacidadparaintervenirenlostrabajosdetodaslascarterasministeriales.SienalgunosmomentosdelsegundomandatodePutin,elConsejohabía

(6) Time:«MedvédevUsesNATOThreattoReformMilitary»,MarinaKamenev,19demarzode2009.(7) Izvestia,13demayode2009.(8) ria novosti,24demarzode2009.

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perdidociertoprotagonismo,ahoradenuevorecuperatodalacapacidaddeiniciativaydeliderazgoenlapolíticaexterioryenseguridadydefensa.Ytambiénenciertosámbi-tos de la política interna vinculadosal desarrollo económico, industrial y tecnológico,cuyoimpulsoesvitalparaacercarsealobjetivodeclaradodeconvertiralaFederaciónenlaquintagraneconomíamundial.

Otroaspectointernoatenerencuentaquehaprovocadouncambioenlaperspectivade la Estrategia y de la Doctrina ha sido la cancelación del régimen de operacionesantiterroristas en Chechenia, declarada por Moscú en abril de 2009. El largo periododeelaboraciónde laEstrategia2020haevidenciado la tendenciaa la regionalizacióndelconflicto.DesdeBeslán,enseptiembrede2004,hastalosatentadosenelMetrodeMoscú,enmarzode2010,lasautoridadesrusashantratadodetransferiralosrespon-sableslocaleslaimplicaciónenelconflicto,provocando,sobretododesdelaprimaverade2009,untrágicodeteriorodelasituaciónyunaumentoespectacularenlosnivelesdeviolencia.EltextodelaEstrategiadeclaraquelaFederaciónhasuperadolosproblemasdenacionalismo,separatismoyterrorismointernacionalyproclamalaunidadnacionaldelapoblaciónmultinacionaldeRusia.Sinembargo,másadelante,ydeformapreviso-ra,consideraentrelasprincipalesamenazasalaseguridadnacionallaactividaddeorga-nizacionesterroristasylaactividadextremistadeestructurasnacionalistas,religiosasoétnicas.ApesardequeenelúltimodiscursosobreelestadodelaNaciónelpresidenteMedvédev reconocíaque lasituaciónenelCáucasoNorteeraelproblemamásseriode lapolítica interiordeRusia,noocupaun lugardestacadoen laEstrategiaymenoraúnen laDoctrina.Esprobableque,tras losatentadosdel26demarzo,sereactivenlasoperacionesdeDefensaeInteriorenelnuevoDistritoFederaldelCáucasoNorte(9).

Asimismo,elénfasisdelaEstrategia2020eneldesarrollocomoinstrumentoclaveparalaseguridadcoincideconel lanzamientode iniciativaseconómicas,comoalternativasa laviolenciaen la regióncaucásica,devital importancia fronterizayestratégicaparaMoscú,consideradalamáspobredelaFederación.

Factores condicionantes externos

Losacontecimientos internacionalesquehanrodeado laelaboraciónypublicacióndelosDocumentoshansido también factorescondicionantes importantes.Apartirde laevolucióndeunaseriedeconstantes–escudoantimisiles,ampliacióndelaOTAN,con-flictosenelespaciopostsoviético,ampliaciónde laUniónEuropea–sehansucedidodistintaslíneasdeevoluciónenlasrelacionesentreRusiayEstadosUnidosylaUniónEuropea.Esasrelacionessonelnúcleoprincipalentornoalcualsetejenmecanismosdetensiónydistensiónenotrosejestemáticosygeográficos.Dehecho,granpartedelapuestaenescenade losDocumentosde laFederaciónsedirigeaEstadosUnidoscomoúnicoespectador:laEstrategia2020sepublicacincodíasantesdeiniciarselasnegociacionesentrelosdospaísessobreelnuevoTratadoSTART,mientrasquelaDoc-

(9) Creadoenenerode2010apartirdelasecesióndeunapartedelDistritoFederaldelSur.ElnuevoDistritoestáformadoporlasrepúblicasdeKarachay-Cherkesia,Kabardino-Balkaria,OsetiadelNorte,Ingusetia,ChecheniayDaguestán,yelkraideStavropol.UnodelosobjetivosdeestadivisiónesevitarasociarlaviolenciadeestazonaconlacercanaSochi,sedelosJuegosOlímpicosdeInviernoen2014.

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trinaaparececuatrodíasdespuésdequeelDepartamentodeDefensanorteamericanopresentarasuexamencuatrienaldeladefensa.

Por otro lado, la actitudconciliadoradel presidenteObamay lapermeabilidadde suimagenysumensajeenelmundohasuavizadoconsiderablementelasactitudestradi-cionalesdefuerzadelapolíticarusa.Esaactitudprobablementehainfluido,porefectoimitación,enlacontemplacióndeotrosaspectosinternosqueserelacionandirectamen-teconlaseguridaddelpaís,comolosproblemassocialesyeconómicosqueafectanalosciudadanosrusos,superandola limitadaperspectivamilitar.Setratadeunavisiónmásintegralyextensadelaseguridad.

Si laDoctrinade2000estaba inspiradaen lasacudida internaqueprovocaenRusia–yespecialmenteenlosoficialesdesuEjército–laoperacióndelaOTANenKosovoySerbiaenelaño1999,elresultadodelaCumbredelaOrganizaciónAtlánticacelebradaenBucarestenabrilde2008sedejasentirconsiderablementetantoenelconceptodepolíticaexterior,presentadosólo tresmesesdespuésde lacumbre (10),comoen losprincipiosdepolíticaexterior yde seguridad, anunciadospocodespuésdel conflictoruso-georgianodeagostode2008,enlaEstrategia2020y,porúltimo,enmenormedi-da,enlaDoctrinaMilitar.TodoselloscontemplancomounpeligrolaaproximacióndelaOrganizaciónalasfronterasdeRusia(11),asícomolapretensiónatlantistadeasumirfuncionesglobales.Hayque tenerencuentaque lapublicaciónde laEstrategia2020sesolapaeneltiempoconlarealizacióndemaniobrasmilitaresdelaOTANcontropasgeorgianas.

LabreveguerraentreRusiayGeorgiaaprincipiosdeagostode2008llevaalaFede-raciónasuspender lacooperaciónmilitarenelConsejoOTAN-Rusia,quenovuelveareanudarhastajuniode2009,unmesdespuésdehacersepúblicalaEstrategia2020.EsprecisamenteenesteDocumentoenelqueRusiahacemayorénfasisen lasame-nazas militares procedentes de Occidente, que alimentan un discurso nacionalista yvictimistaconvincenteenelinteriordelpaís.

Estambiénenese intervalodetiempoderupturaenelqueRusia impulsa lasorgani-zacionesbajosuhegemonía,comolaOrganizacióndelTratadodeSeguridadColectiva(OTSC)que,aprimerosdefebrerode2009,apruebaenMoscúlacreacióndeunafuerzacolectivadereacciónrápida,conelobjetivoderechazarcualquieragresióncontralospaísesmiembros.Altérminodelacumbreenlaqueseadoptaestamedida,elpresiden-teMedvédevdeclaróenruedadeprensalosiguiente:

(10) Endichoconcepto,Rusia rechazaexplícitamente losplanespara incorporaraUcraniayGeorgiaenlaAlianza.UnatraduccióneninglésdeltextopuedeencontrarseenlawebdelMinisteriodeAsuntosExterioresdelaFederación:http://www.mid.ru/ns-osndoc.nsf/osnddeng

(11) El6deabrilde2010elnuevopresidentedeUcrania,VíctorYanukovich,cancelalaComisiónPresiden-cialcreadaparasupervisarlaincorporacióndelpaísalaOTAN.Pocosdíasdespuésdesuelección,Yanukovichhabíaanunciado laposibilidaddequeRusiamantuvierasuflotaenCrimeadespuésde2017,añoenqueestabaprevistasuretirada.Afinalesdeabrilde2010elParlamentoucraniano,enunasesióntremendamenteaccidentadayviolenta,apruebalapermanenciadelaflotarusaenCrimeahastaelaño2042,ampliablehastaelaño2047,acambiodeundescuentoparaUcraniadel30%enelpreciodelgas.

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«Seránunas fuerzaseficacesdotadasdearmamentomodernoyqueno tendránqueenvidiarnadaalasfuerzasdelaAlianzaAtlántica»(12).

Es significativo que en el texto del concepto de la política exterior, de julio de 2008,aparezcanalgunasreferenciasaIndiayaChina,–paísesencialenlaseguridadmilitarrusa–,quenosemencionanen lostextosposteriores.Esprecisamenteen laCumbredelaOrganizacióndeCooperacióndeShanghai,celebradaenagostode2008ysobrelaqueplanea laguerradelCáucaso,cuandoseaceleran lasconsultaspolíticasentrelos miembros y proliferan las declaraciones de analistas políticos rusos sugiriendo lanecesidaddetransformarelcaráctereconómicodelaOrganizaciónparaaumentarsuscompetencias militares. Irán, por su parte, país observador, declara su intención deincorporarse como miembro de pleno derecho. Sin embargo, el peso de China en laOrganización–conproblemassecesionistassimilares–impideelreconocimientounáni-medelaindependenciadeAbjasiayOsetiadelSur.

Aunqueenmenormedida,losaltibajosdelasrelacionesentreRusiaylaUniónEuropeadesde 2005 se reflejan especialmente en el concepto de política exterior, donde sereconocelaimportanciadedesarrollarelacuerdoestratégicoentreambaspartes,conimportantesinteresescomercialesquehancrecidoenun70%enlaúltimadécada.Elreconocimientode laenergíacomoelgranaliadode lapolíticaexteriorrusaentodoslostextosdeseguridadydefensavieneaenfrentarlasdiferenciasrusaycomunitariaensusproyectosrespectivos,elSouthStreamyelNabucco(13).InclusolaestrategiadeseguridadnacionalconsideracomounaamenazaalaseguridaddelpaíslatensiónquepuedenprovocarotrosEstadosaltratardeobtenerelcontroldelosrecursosenergéti-cosdelaFederación.

Porotro lado,hayquemencionartambién ladimensiónbilateral,cuyosconflictoshanafectadosustancialmentealasrelacionesdeambossocios(14).ElconceptodepolíticaexteriorreconocequeunaformadepromoverlosinteresesnacionalesrusosenEuropaeslafirmadeacuerdosbilateralesconpaísescomo:Alemania,Francia,Italia,España,Finlandia,Grecia,PaísesBajosyNoruega;sudeseodecooperardeformapragmáticacon los países de Europa Central y Oriental, y el espíritu de buena vecindad con lospaísesbálticos,conlosqueconsideradefundamental importancia losderechosdelapoblación rusófona tema recurrente de los documentos posteriores y que sirvió paralegitimarlainvasióndeGeorgiaenagostode2008.LasdiferenciasexistentesentreGranBretañayRusiaporlanegativaaextraditaralpresuntoasesinodeAlexanderLitvinenko,queda lugaraunconflictodiplomáticoa lo largode losaños2006y2007,aparecenreflejadasen laEstrategia2020,queconsideracomoprimeraamenazaa laseguridadnacional,pordelanteinclusodelasoperacionesdelosgruposterroristas,alasactivi-dadesdelosServiciosdeInteligenciadeotrospaísesquecausandañoalaFederaciónRusa.

(12) ría novosti:4defebrerode2009,enhttp://sp.rian.ru/onlinenews/20090204/119982034.html(13) BlanC altEmir,A.:«¿UnnuevoescenarioenlasrelacionesUniónEuropea-FederaciónRusa?»,Revista

Española de Derecho Internacional,volumenLX-2008,número1,pp.317-324.(14) Tanto Polonia, como Estonia y Lituania han vetado en los últimos cinco años la renegociación del

AcuerdoUniónEuropea-Rusiadelaño1994,queexpirabaennoviembrede2007yquehasidoreno-vado,segúnsuartículo106,deformaautomática.

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UnadelasnovedadesqueaportanlostextosdelaetapaMedvédevrespectoalperiododePutinensurelaciónconEuropaeslainiciativadecrearunanueva«arquitecturadeseguridadeuropea»,conelTratadodeSeguridadColectivaparaEuropa,considerandoqueelesquemaeuroatlánticonorespondeaunsistemadeseguridadcolectivademo-cráticoyabierto.Estainiciativa,lanzadaenabrilde2009enBerlín(15),serecogeeneltextodelconceptodepolíticaexterior,quepropone:

«(…)theinitiativeaimedatconcludingaEuropeansecuritytreaty,theelaborationofwhichcouldbelaunchedatapan-Europeansummit.»

LaactualcoyunturadePolonia,traselaccidenteaéreodelpresidenteLechKaczynski,elpasado10deabril,ydeUcrania,coneltriunfodelcandidatoproruso,VictorYanuko-vich,puedecontribuirsustancialmenteamejoraryprofundizartantolasrelacionesbila-teralescomolascomunitarias.

Repaso de los textos de la política de seguridad y defensa

ElestudiodelosDocumentosEstratégicosdelaetapadeMedvédevponedemanifiestodosaspectos:

1. Visiónintegraldelaseguridad,muyacordeconlaconcepcióndelaOTANyconlosDocumentos Estratégicos de los países europeos. Los aspectos militares, con serimportantes,debencomplementarseconaspectospolíticos,económicos,sociales,humanitariosoculturales.

2. Lacontradiccióndelapolíticaexteriorrusaquesedebatepermanentementeentreladinámicabilateralylamultilateral.Laprimerasemanifiestacomouncomportamien-to viciado y heredado de la etapa soviética que impide a la Federación sacudirselosesquemasdoctrinalesdelpasado,decontrapoderfrenteaEstadosUnidosydepolohegemónicoeselespaciopostsoviético.Estadimensiónbilateralhacequesólosecontemple laamenazadeOccidente, representadaespecialmentepor laOTAN,obviando, al menos de forma expresa, la amenaza de Oriente, representada porChina.Elmultilateralismo,que reclamaparael escenario internacional actual en laEstrategia2020,enelconceptoyen laDoctrina,defiendeunpapel influyenteparaRusiacomogranpotenciaemergente,presentaunavisiónmásrealistadesupoten-cialymásvulnerableanteamenazasglobalesmenosdefinidas.

Eldebateentreestasdosdinámicasrevela lasuperposiciónde interesesen laelabo-racióndelostextosentreelaparatomilitar,lainteligenciaylaadministraciónpolíticaypresidencial,asícomolasdificultadesparaarmonizarlosobjetivosperseguidosporlasdistintaspartes,conunresultadodesigual,carentedeanálisisypor lotantodepers-pectiva.

(15) La propuesta se desarrolla también en septiembre de 2009 ante la Asamblea General de NacionesUnidas,yprevéincluirnosóloalosEstadosdelasáreaseuroatlánticayeuroasiática,sinotambiénaorganizaciones,comolaOTAN,UniónEuropea,ComunidaddeEstadosIndependientes,OrganizaciónparalaSeguridadyCooperaciónenEuropa(OSCE)yOTSC.ElborradordelTratadopuedeconsultarse,enhttp://eng.kremlin.ru/text/themes/2009/11/291600_223080shtml

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El Concepto de Política Exterior

EnloquerespectaalConceptodePolíticaExterior,llevaacabounrepasoporlasdistin-tasáreasregionalesytemáticasimportantesparalaactuaciónexteriordelaFederaciónapartirdeunplanteamiento inicial–muy reiterado–del fortalecimientodeRusiaenelcontextointernacional,suresponsabilidadenlosproblemasglobalesysuparticipaciónenlaagendainternacional.

ElDocumento,divididoenseispartes,presentaunpanoramamuyequilibradode losinteresesdeRusiaydesusiniciativasentodosloscampos,sibienresultaparadójicalainsistencia,enlatercerapartedelDocumento,enlaprimacíadelDerechoInternacionalylaDefensadeNacionesUnidasconsuactuación,pocosdíasdespuésdehacersepúbli-coelconcepto,enelconflictoconGeorgia.Dichoapartado,dedicadoalasprioridadesdeRusiaparadirigir losasuntosglobales,afirmasu interésencontribuiraldesarrollodelaeconomíanacionalasegurandolosrecursosdelpaís,conespecialreferenciaalaenergía;asícomolaproteccióndelosderechosylosinteresesdelosciudadanosrusosquevivenenelexterior.Enestepuntoseincluyetambiénlanecesidaddeprestarapoyoinformativoalasactividadesdepolíticaexterior,haciendoreferenciaalautilizacióndeladiplomaciapúblicacomoinstrumentoparainfluirenlaopiniónpúblicainternacionalymejorarlaimagendelaFederación.

Elepígrafenúmerocuatro,dedicadoalasprioridadesregionales,llevaacabounampliorecorridogeográficodesde lasáreasmáspróximas–comoBielorrusiayKazajistán–asupolíticadeacercamientoaAméricaLatina.Eneserecorridoseadelantancuestionessobre las que el presidente Medvédev va a centrar la atención de forma más prolijaunos meses más tarde: hay varias referencias al Ártico (16) al repasar las relacionesconlospaísesnórdicosylosproyectosenelmardeBarents,asícomoalproponerunaprofundizaciónderelacionesconCanadá.Igualmente, juntoatemasclásicoscomolaOTSC,Japón,CoreaoelTratadodeNo-ProliferaciónNuclear,insisteenlanecesidaddelacuerdoestratégicoconlaUniónEuropea–especialinterésenlapolíticadeconcesióndevisados–yproponeyaunsistemadeseguridadycooperacióncolectivaconEuropaylaregióneuroatlánticadesde«VancouverhastaVladivostok»conlafinalidaddeconcluiruntratadoquedebería lanzarseenunacumbrepaneuropea.Estetema,comohemosvisto,serádesarrolladounañodespuésypresentadoendistintosforosinternacionales.TambiénanuncialanecesidaddetransformarlasrelacionesRusia-EstadosUnidosbus-candoelpartenariadoestratégicoylaresolucióndesusdiferenciassobreunabasedemutuorespeto.

Porotrolado,resultansignificativas–porescasas–enesteapartadolasreferenciasalosacuerdosestratégicosconIndiayChina,comograndesaliadosdeRusia,laprofundiza-ciónensusrelacionesdeamistadyeldesarrollodeunformatotrilateralensuspolíticasexteriores y su colaboración económica. No parece prestarse atención significativa aunárea tan importanteparaRusia, tantopor sus relacionescomerciales –entre ellas,

(16) En marzo de 2009 se publica oficialmente el Documento denominado «Fundamentos de la políticaestataldelaFederaciónRusaenelÁrticohastaelaño2020yconunaperspectivaulterior»,sobreeltemasánCHEz andrés,A.:«RusiaylageoestrategiadelÁrtico»,ARI,número63,RealInstitutoElcano,Madrid,2010.

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laventadearmasconvencionales–,comoporlosproblemasdeinmigraciónqueChinaplanteaenelLejanoOrienteruso,surivalidadenlaexplotaciónderecursosenergéticosenAsiaCentraly,cómono,ladisuasiónnucleardelostrespaíses.EnlosDocumentosposteriores,laEstrategiaylaDoctrina,noapareceráningúntipodereferenciaaChina,loqueresultasorprendente,porunlado,porquelaDoctrinaMilitardebíaserunDocu-mentointegradorquerecogieraalmenoslasreferenciasdelosotrostextosanterioresy,porotro,porquelosDocumentosEstratégicosdelaFederaciónparecenelaboradosparaOccidente,relegandouolvidandolaotragranydesafiantefronterarusa.Enestesentido,laDoctrinaparecemásinteresante–comoveremos–porloqueomitequeporloqueexpone.

TantolaOTANcomolaOSCEestánpresentes,obviamente,enelconcepto.LaprimerasobrelaquedeclaraelrechazodelaFederaciónaunafuturaincorporacióndeUcraniayGeorgia,asícomoaldesplieguedeinfraestructuramilitarensusfronteras,mientrasqueparalaOSCEreclamalabúsquedadeunconsensocolectivo:

«Onthebasisofacomprehensiveapproachtomilitaryandpolitical,economicandhumanitarianaspectsofsecuritybasedonthebalanceofinterests.»

Esavisiónampliae integralde laseguridad–tomadadelaOTAN–esunaperspectivaadoptadaporprimeraveztantoenlaEstrategiacomoenlaDoctrinaMilitardeRusia.

Elúltimoepígrafe,elnúmerocinco,delDocumentohaceun repasopor losaspectosinstitucionalesdelapolíticaexteriorenRusiayelpapelquedesempeñanlasdistintasagenciasenladefinicióndelamisma.

La Estrategia 2020

LaEstrategiadeSeguridadNacional2020presentaunaestructuraformalmuysimilaralconceptoyenalgunosaspectosparececontinuadordelmismo.LosprimerosepígrafesdelaEstrategiapresentanaunanuevaRusia,renacidaensuespíritueideales,dondelaarmoníasocial sebasaen laexistenciadeunosvalorescompartidos.Eseaspectosocialestápresenteenelampliopuntodevistadeseguridadqueproponeeltexto,yaqueestableceuna interdependenciaentreelcontenidode laEstrategiayelconceptodeldesarrollosocioeconómicoalargoplazodelaFederaciónRusahasta2020.Deestaforma, laseguridadydefensanacionalesdependendelpotencialeconómicodelpaís.Eneltextosedefinenlasamenazasysefijanobjetivosacortoplazo,queseríaelaño2012;medioplazo,elaño2015ylargoplazofijadoenelaño2020.

El epígrafe número dos, dedicado a situar a Rusia en el mundo actual, señala comounacrecienteamenazaa la seguridad internacional la inadecuadaarquitecturaglobaly regional orientada hacia al OTAN y la naturaleza imperfecta de sus mecanismos einstrumentoslegales,asícomolaspolíticasdealgunospaísesquepretendenconsoli-darsusuperioridadenarmamentonuclearestratégicoyenotrotipodearsenalesmássofisticados.Otrosriesgosalosqueprestaratenciónalargoplazoson:latensiónporelcontrolderecursosenergéticos,elnacionalismo,elseparatismo,elterrorismo,elalma-cenamientodeproductos radiactivos ypeligrososenpaísespolíticamente inestables,escudoantimisilesolasconsecuenciasdelacrisiseconómicayfinancieraactual,entre

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otros.SeinsisteenelpartenariadoestratégicoconEstadosUnidos,elreforzamientodemedidasdeconfianza,losacuerdosdedesarmeolacooperaciónantiterroristaylaregu-laciónde losconflictosregionales.Elrepasopor lasrelacionesdeRusiacondistintospaísesyorganizacionesinternacionalesesmuysimilar,peromenospormenorizado,queelquepresentaelconcepto.

Eltercerapartado,muybreve,estádedicadoalosinteresesnacionalesylasprioridadesestratégicas.Enélformulacomointeresesnacionalesalargoplazo:eldesarrollodelademocraciaylasociedadcivil,laintegridadterritorial,lasolidezdelsistemaconstitucio-nalylatransformacióndeRusiaenunpodermundialenunmundomultipolar.

Laseguridadnacional–epígrafenúmerocuatro–eselcorazóndelaEstrategiayalaquesedestinamásdelamitaddeltexto.Sepresentaunrecorridocomplejoyconfuso–sinpropósitoexhaustivooclarificador–deladefensa,laseguridad,lacalidaddevidadelosciudadanos,elcrecimientoeconómico,laciencia,latecnologíaylaeducación,lasani-dad,lacultura,elmedioambienteyestabilidadestratégica.LareformadelasFuerzasarmadassepresentacomoelretoprincipalparafortalecerlaDefensaNacionalamedioplazo.Lasprincipalesamenazasenlaesferadelaseguridadpúblicason:lasactivida-desdelosServiciosdeInformaciónquedañenlaseguridaddelaFederación,comoyahemosseñalado,elterrorismo,elextremismonacionalistaylosactoscriminales.Estosúltimosse refierenclaramentea laactividadviolentadelCáucasoNorte, ycontra loscualeselEstadodebereforzarsupapelcomogarantedelaseguridad.

ConsideraladefensayproteccióndelasfronterasdelEstado–incluidaslasdelÁrtico–comounacondiciónbásicadelaSeguridadNacional,yaqueunadelasamenazasmásimportantesesunaposibleescaladadeconflictosarmadoscercadesusfronteras.Lademografía,lacorrupción,elcrimenorganizado,lainestabilidaddelsistemafinanciero,laexplotaciónde losrecursosnaturales, lapobreza, la insuficienteasistenciasanitariayeducativa,lasdesigualdadesregionales,larevisióndelahistoriadeRusiaysupapelenelmundooelradicalismosonalgunasdelasamenazasinternasalaseguridaddelpaís,ysobreellasseproponenunaseriedeiniciativas.LaestabilidadestratégicapuedegarantizarseconlapresenciadeFuerzasArmadasrusasenlaszonasdeconflicto,bajonormasdeDerechoInternacional,lanegociaciónsobrearmasestratégicasylanopro-liferaciónnuclear.

Elepígrafenúmerocincorevisadenuevo,comoenelconcepto, lasbasesorganizati-vas,institucionalesylegalesparalarealizacióndelaestrategia.MásnovedosoresultaelúltimoapartadodondesepresentanlossieteprincipalesindicadoresdelaSeguridadNacional;essignificativoquecincodeloscualesserefieranadatoseconómicos,comoelniveldedesempleo,eldéficit,lainflación,ladeudaexternayelgastoeneducación,saludyciencia,ysólodosconsiderenaspectosmilitaresespecíficamente,comoelnivelderenovaciónanualdearmasyequiposdeespecialistasylaprovisióndecuadrosmili-tarestécnicoseingenieros.

ElDocumentodelaEstrategia2020es,comohemosexpuesto,muysimilaralconcepto.Ambosson textospositivosyoptimistas respectoalpapeldeRusiaenelmundoyasupotencialdecooperación;esnovedosasuinterrelaciónentrelaseguridadmilitaryeldesarrollosocioeconómico,laincorporacióndeaspectosdelaseguridadpúblicaylos

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indicadoresdeSeguridadNacional.Sinembargo,laEstrategia2020adolecedeunafaltadeexhaustividadenlapresentacióndesuscontenidos,noencontramostampocohomo-geneidadniclaridaden la redacción,dondevanapareciendosinordennicoherenciadiferentesproblemasinternoseinternacionalesparalaFederación.Porotrolado,resultaclamorosalaausenciadeChinayelsuresteasiático,engeneral,eneltexto,dondesólotímidamenteserecogelanecesidaddeaumentarelcontroldelasfronteras,entreotrasáreas,enelLejanoEste.

La Doctrina Militar 2010

LanuevaDoctrinasustituyea laDoctrinadePutindelaño2000,pero tomaaspectosgeneralesdeésta,así comodelconceptodepolíticaexterior, laEstrategia2020y lanuevaDoctrinaMarítimadelaFederación.Enesesentido,debeseruntextointegrador,quemuestraalaopiniónpúblicaelconsensoenlapolíticadedefensayseguridaddelosórganospolíticos,militaresydeinteligencia,yquerespondeaunapolíticadeEstado.

Lasprecisionesconceptuales (17)quepresentael textosirvendeguíaparavalorar ladiferentepercepciónrusadel«peligromilitar»yla«amenazamilitar».Elprimeropuedellevaralasegunda,endeterminadascondiciones;ylaamenazaimplicaunaposibilidadrealistadequesurjaunconflictomilitar.AlgunasfacetasdelaOTANsonconsideradasporRusiacomosuprimerpeligromilitarexterno.Esasfacetasson:atribuirasusfuerzasfuncionesglobales,acercarlainfraestructuramilitardelospaísesmiembrosalasfron-terasrusasysusplanesdeampliación(párrafo8,a).EnlaDoctrinaanterior,laOTANsesituabaenlacategoríadeamenazamilitar,perodebemosrecordarquesetratabadeuntextomarcadoporlacondenaalaintervencióndelaOrganizaciónenSerbiayKosovoenelaño1999,duramentecuestionadaporlosoficialesrusos.ElcontextodelanuevaDoctrina, lasreferenciasa laOTANen lostextospreviosy lasrelacionesRusia-OTANnosoncomparablesdesdeningunaperspectiva,aunquealgunasvocesinternasconsi-deranelCáucasocomoelnuevoescenariobalcánico.ParecelógicoeldescensoenlapercepciónderivalidaddelaOrganización.

Consideratambién,entreotros,comopeligrosexternos:eldesplieguedetropasextran-jerasenEstadosvecinos,lasreclamacionesterritorialescontraRusia,elescudoantimi-siles,laviolacióndeacuerdosinternacionales,laproliferacióndearmasdedestrucciónmasiva,laemergenciadetensionesinterétnicasylaactividaddegruposradicalesarma-dosenáreasadyacentesalafronteraestatalylasdesusaliadosoelnocumplimientodeacuerdosyaconcluidosenelcampodelalimitaciónyreduccióndearmas(párrafo8,a-k).Aunquenoexplícitas,parecenreferenciasalTratadodeMisilAntibalístico,alTra-tadoFACErevisado,Irán,CoreaeinclusoAfganistán.

Mássutilresultaelcatálogodeamenazasmilitaresquehacenreferencia,enprimerlugar,aldeteriorodrásticodelasituaciónpolítico-militar(relacionesinterestatales)ylacreacióndecondicionesparalautilizacióndelusodelafuerza(párrafo10,a);ensegundolugar,obstaculizar laoperatividaddelossistemasdemandoycontrolmilitardelpaís,como

(17) HemosutilizadolaversióneninglésdelaDoctrinafacilitadaporWorldPoliticsReviewqueprocededelservicioBBCMonitoring.

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novedosaalusiónalaciberguerra;crearyformargruposarmadosilegalesysusactivi-dadesenelterritoriodeRusiaodesusaliados(párrafo10,b-c),oexhibirlafuerzamilitarconobjetivosprovocativosenal realizacióndeejerciciosen territorios fronterizosa laFederaciónosusaliados(párrafo10,d),enalusiónalasmaniobrasdelEjércitodeChina,que han ensayado una agresión a Rusia a gran escala y que parece que tendrán suréplicaenlosejerciciosmilitaresdelpróximoveranodelasFuerzasArmadasrusas(18).

Porotrolado,enconcordanciaconlasdeclaracionesdeMedvédevsobrelacapacidadmilitardelaOTSCcomocontrapoderdelaOTAN,lasecciónterceradelaDoctrinareco-geelcompromisodeRusiaconestaorganizaciónylaconsideracióndeunaresoluciónde la OTSC como válida para desplegar operaciones de paz y otras fuerzas (párrafo24),loquecontradicesuposiciónsobrelaOTAN.Además,laalianzaconBielorrusia,ladefensadesuterritorioasícomolaproteccióndelosrusosresidentesenotrosEstadosanteunataquemilitarserepitenaquí,igualqueenlosDocumentosanteriores.Unata-quecontraunmiembrodelaUnionStateounmiembrodelaOTSCseránconsideradoscomo un ataque contra estas Organizaciones y, en consecuencia, Rusia tomará lasmedidasoportunas(párrafo21)(19).

Eldebateinternosobrelareformamilitarsepercibeclaramentealolargodelasseccio-nesterceraycuarta,dedicadasrespectivamentealapolíticamilitaryalapoyoeconó-mico-militaraladefensa.Dehecho,delascasi18páginasdealdoctrina,13sonparaestasdossecciones.Pareceque lasnuevasFuerzasArmadasdebenestarmáspre-paradasparaintervenirenconflictosenel«extranjeropróximo»delaFederaciónqueparaenfrentarsealaOTAN;aunquelareformaprevéladesaparicióndelasunidadesdereservistas, laDoctrinanoaclaraesteaspecto,haciendoreferenciaaunidadesdecombate,demovilizaciónyotras tropas,ymanteniendopárrafos idénticosa ladoc-trina2000(20).

Asimismo,nohaydemasiadacorrespondenciaentrelasituacióndelaindustrianacionaldedefensaylasprevisionesdelaDoctrina.Éstadeclaraalgunasfuncionesdeldesarrollodelcomplejomilitar-industrial,entreellas,ladeasegurarlaindependenciatecnológicadelaFederación,eneláreadelaproduccióndearmasestratégicasyotrosmodelosdeequi-pamientoespecializado,asícomoestablecerlasprioridadestecnológicasqueasegurenlacreaciónyeldesarrollodefuturossistemasdearmasyequipamientomilitarespecia-lizado(párrafo46,a-n).Sinembargo,ladependenciatecnológicaexteriordelaindustriamilitarrusasiguesiendomanifiesta.Dehecho,pocosdíasdespuésdehacersepúblicalaDoctrina,el8defebrero,laAgenciaFrancePressinformabadelaposiblecomprarusadeunportahelicópterosMistraldefabricaciónfrancesa,aunquePatrushevaclarabaaldíasiguientequeladecisiónaúnnoeradefinitiva(21).

(18) mCdErmott,R.: «RussiaMilitaryDoctrineLooksEast»,Eurasia Daily Monitor, volumen7, número36,23defebrerode2010.

(19) KeirGilesapuntaqueelartículo4delTratadodeSeguridadColectivatienereminiscenciasdelartículo5delaOTANyGilEs,K.:«TheMilitaryDoctrineoftheRussianFederation2010»,Research Review, p.7, NATODefenseCollege,Rome,febrerode2010.

(20) tsyPKin,M.:«WhatisNewinRussia’sNewMilitaryDoctrine»,Radio Free Europe, Radio Liberty,27defebrerode2010.

(21) GilEs,K.:opus citada, p.9.AgenciaInterfax,9defebrerode2010.

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LadisuasiónnucleartieneuntratamientomuydifusoeneltextodelaDoctrinaydebe-mosrecordarqueel texto relativoa lapolíticadedisuasiónnuclearpermanececomoDocumentoclasificado.A lo largodeoctubreynoviembrede2009,Patrushev realizóvariasdeclaraciones,recogidasporlaAgenciarusaInterfax,enlasqueconsiderabalaposibilidaddeunataquenuclearpreventivo en situaciones críticaspara laSeguridadNacionaldelpaís inclusoenconflictos locales.Enrelacióncon laDoctrina2000–queasignabaelusodeestasarmasaconflictosregionalesyagranescalaoglobales–,estanuevaconsideración implicabaunaexpansiónmasivadelpapeldeestasarmasen lapolíticadeseguridad.Sinembargo,eltextodelanuevaDoctrinaomitelosargumentosdePatrushev.Hayquetenerencuentalasnegociacionesencurso,entonces,delnuevoTratadoSTART,loscambiosenlaadministraciónObamasobreelescudoantimisilesylosmovimientosrusosynorteamericanossobreIrán(22).Eltextodelaño2010mantieneelusonuclearenlosmismostiposdeconflictoquelaDoctrinaanteriorysereservaelderechoautilizardichoarmamentoenrespuestaa lautilizacióndearmasnuclearesyotrasarmasdedestrucciónmasivacontra laFederacióny/osusaliadosyencasodeagresióncontraRusiaconarmasconvencionalesqueponganbajoamenazalaexisten-ciadelEstado(párrafo22).

Declara también como principal misión de la Federación, la prevención de conflictosnuclearesmilitaresydecualquierotroconflicto.Paraello,debe,entreotrasfunciones,mantenerlaestabilidadestratégicayunpotencialnucleardisuasorioaunniveladecuado(párrafo19).LaDoctrinaes,portanto,pocoexplícitaenlaposiciónrusasobredisuasiónnuclear,queparecerelegaraldocumentocomplementarioclasificado.

ApesardequelaDoctrinapretendeseruntextodeprospectiva,quepropongaesce-nariospolítico-militaresdefuturo,noresuelve,salvodeformamuygeneral,lascontra-diccionesentrelarealidadylasaspiracionesenloqueserefierealpapeldelasFuerzasArmadas,aldesarrolloyutilizacióndearmasnuclearesyconvencionalesyno integraeneltextootrosaspectosinstitucionalesquehabíanestadopresentesenlosdostextosanteriores.

LapresenciasignificativadelaOTSC,comoaliadoyplataformadeactuaciónapoten-ciarmilitarmente, revela lautilizaciónamedioplazoqueRusiaestádispuestaahacerdeellay losrecursosquepuededestinarla.Porotro lado,aunque lasreferenciasa laOTANaparecencomopuntofundamentalenvariosanálisisdelaDoctrina,nodebemosolvidarquesonsóloalgunosaspectosdelaOrganizaciónlosquesonconsideradosporlaFederacióncomounpeligro,peronolaOrganizaciónensí.Encambio,lasreferenciasacualquier tipodedesestabilizaciónen las fronterasdeRusiaodesusaliados–des-plieguede tropas,maniobras,alianzas,etc.–sonconstantesa lo largodel textoysedefinencomopeligrosyamenazas.Endefinitiva,alolargodeltextolasalusionesquenosehacenexplícitasparecenmásimportantesparaRusiaquelaprevisibleysuavizadareferenciaalaOTAN.

(22) A mediados de mayo de 2010, el presidente Obama somete a la aprobación del Congreso el 123 Agreement, firmadoenmayode2008porBushyPutinyparalizadoporelCongreso tras laguerrarusogeorgiana.Elacuerdoserefierealacooperaciónnucleardeusocivil,quepermitiráeldesarrollodeproyectosconjuntosy facilitará latransferenciadetecnología,equiposycomponentes,enhttp://www.csis.org