La progettazione territoriale integrata nelle regioni del centro nord I modelli regionali di programmazione a confronto a cura di Paola Briata (DiAP Politecnico

La progettazione territoriale integrata

nelle regioni del centro nord

I modelli regionali di programmazione a confronto

a cura di Paola Briata (DiAP Politecnico di Milano)Milano, 26.05.2005

Progetto Regione Lombardia - IReR

“Lo sviluppo progettuale dei PISL nelle aree Obiettivo 2 della Lombardia”

Regioni del centro nord che hanno adottato progetti territoriali integrati (DocUP 2000/06)

Piemonte: 18

Progetti Integrati

di Area

Lombardia: 29

Programmi Integrati di Sviluppo Locale

Emilia Romagna: 12

Programmi di Sviluppo Locale

Toscana: 10

Progetti Integrati di

Sviluppo Locale

Lazio: 9

Piani d’Area

Abruzzo: 8

Progetti Integrati Territoriali

Liguria: 60

Progetti Integrati

Umbria: 1

Progetti Integrati Territoriali

Marche:

Agende Regionali Strategiche per lo Sviluppo Territoriale Locale

Veneto: 6

Progetti Integrati

• come e se le esperienze pregresse hanno influito sull’impostazione dei modelli regionali

• come sono stati definiti i contesti territoriali di riferimento

• l’inserimento dei PTI nel sistema di assi, misure e azioni del DocUP

• le principali caratteristiche del modello di decentramento adottato

• cosa si intende per integrazione nei diversi modelli regionali

Le caratteristiche sulle quali è basato il confronto

Le esperienze pregresse hanno influenzato l’impostazione dei modelli regionali da diversi punti di vista:

1) consolidamento di metodi e pratiche già sperimentate ad esempio: Toscana, Emilia Romagna, Piemonte

2) tentativo di integrare e mettere a sistema esperienze pregressein tutti i casi - caratterizzante in Emilia Romagna e Lazio

3) le esperienze pregresse hanno influito sulla definizione degli ambiti territoriali oggetto dei PTIad esempio: Abruzzo

4) l’assenza di esperienze pregresse significative ha influito in modo determinante sulla definizione del modello regionale Lombardia

L’influenza delle esperienze pregresse nell’impostazione dei modelli regionali

Lombardia

Mancavano esperienze pregresse significative (leggi regionali; patrimonio di pratiche significativo, ad esempio, patti territoriali)

= > pochi aspetti predefiniti, modello elastico e incrementale che permette aggiustamenti in corso d’opera:

nella prima bozza di DocUP inviata alla Commissione Europea non si faceva neppure riferimento al PISL come strumento attuativo e la riflessione sui PISL è maturata contemporaneamente a quella sulla legge regionale per la programmazione negoziata

Dove le esperienze pregresse non erano significative

Emilia Romagna

Esperienze in materia di concertazione, progettazione integrata e programmazione negoziata numerose e in fase di consolidamento:

• L.R. n. 30/1996 prevede i Programmi Speciali d’Area• L.R. n. 2/2004 introduce la programmazione negoziata, il coinvolgimento delle comunità locali e l’integrazione pubblico/privato per lo sviluppo socioeconomico delle aree montane• esperienze significative di Patti Territoriali; Piani di Sviluppo Locale legati all’iniziativa comunitaria Leader +

La Regione ha deciso di definire ex ante le caratteristiche dei Programmi di Sviluppo Locale (PSL), la composizione dei partenariati e i loro meccanismi di funzionamento

Obiettivi: mettere a sistema esperienze pregresse + generare un salto di qualità per avvicinare le politiche europee e le politiche territoriali per lo sviluppo economico agli Enti locali (operazione riuscita soprattutto in quegli Enti che hanno scelto di mantenere una serie di funzioni al loro interno sviluppando competenze innovative)

Le esperienze pregresse:consolidamento di metodi e pratiche già sperimentati

Toscana

• L.R. n. 49/99 prevede i Programmi Locali di Sviluppo• Progetti Integrati Territoriali già sperimentati nella precedente programmazione• esperienze significative di Patti Territoriali; Piani di Intervento dei Comitati di Distretto Industriale; Programmi di iniziativa comunitaria Leader; Piani di Sviluppo Locale regionali predisposti a livello di Sistema Economico Locale

Tra gli obiettivi dei Progetti Integrati di Sviluppo Locale (PISL): diffondere la capacità di gestione dei programmi integrati anche nelle amministrazioni locali nel quadro di obiettivi di sviluppo condivisi

Il DocUP stabilisce che i PISL devono essere frutto di un processo di concertazione condotto a scala locale e devono comprendere interventi a largo raggio a prevalenza infrastrutturale sul sistema produttivo e sulle risorse umane


Piemonte

Le Provincie (soprattutto Torino, grazie all’esperienza acquisita con i Patti Territoriali) hanno avuto un ruolo forte già nella fase della definizione di indirizzi e criteri per la predisposizione dei Progetti Integrati d’Area (PIA)Alle Province è stato delegato un ruolo di coordinamento, impulso e controllo dei PIA

Le esperienze pregresse hanno permesso di mettere a fuoco con sempre maggiore precisione i temi sui quali concentrare maggiormente l’attenzione:

DocUP 1994/96: prevede promozione di PIA sul tema del turismo (infrastrutture; sostegno agli investimenti; promozione di alcune aree)DocUP 1997/99: alla tematica turistica si affianca quella economica e i PIA vengono estesi ai bacini economici locali e ai distretti industrialiDocUP 2000/2006: obiettivo = “agganciare il sistema Piemonte alle economie forti europee per facilitare l’ingresso nelle regioni trainanti del sistema Europa: i PIA si inseriscono nell’asse 3 “Sviluppo locale e valorizzazione territoriale” riprendendo gli obiettivi di valorizzazione dei sistemi turistici e di sviluppo socioeconomico di alcune aree anche per completare interventi di programmazione precedente


Abruzzo

Negli ultimi anni gli ambiti territoriali che compongono la Regione hanno mostrato una forte attitudine alla cooperazione e all’aggregazione

L’orientamento verso interventi integrati di sviluppo è presente già dagli anni ‘80: gran parte delle esperienze di sviluppo locale recenti (Patti Territoriali, Leader) sono nate da dinamiche bottom up rese possibili anche da processi di apprendimento che hanno permesso agli attori locali di acquisire nuove tecniche di lavoro e modalità di dialogo e comportamento

L’esperienza dei Patti Territoriali - che in alcuni casi ha toccato punti di eccellenza riconosciuti a livello europeo - ha inciso profondamente sulle scelte in merito ai Progetti Integrati Territoriali (PIT): la definizione degli ambiti oggetto di PIT coincide con quelli individuati dai Patti Territoriali = > si parte da un patrimonio di conoscenze e rapporti acquisiti in un’ottica di continuità con le politiche già avviate

L’Abruzzo nella precedente programmazione era Obiettivo 1 = > importante anche l’esperienza cumulata coi PIT Obiettivo 1

Le esperienze pregressenella definizione dei territori oggetto dei PTI

Questa componente è presente in tutti i casi analizzati:

Lombardia Emilia RomagnaToscana Piemonte Abruzzo

Elemento dominante del modello messo a fuoco nel Lazio

Le esperienze pregresse:mettere a sistema le esperienze avviate

Lombardia

I territori sono stati lasciati liberi di aggregarsi spontaneamente a livello locale scegliendo senza particolari impedimenti la delimitazione dei confini territoriali dei PISL che solo in alcuni casi hanno ripreso i confini di iniziative pregresse

Unico vincolo (oltre all’appartenenza del territorio coinvolto prevalentemente alle aree Obiettivo 2): un territorio non può appartenere a più di un PISL

Modello che tiene conto della difficoltà di Comuni piccoli e potenzialmente chiusi in se stessi a dialogare tra loro = > poco opportuna perimetrazione top down delle aree

Totale 30 PISL approvati

La definizione del contesto territoriale di riferimento

Emilia Romagna

Obiettivo più generale del DocUP è ridurre il divario socioeconomico tra le aree Obiettivo 2 e le aree forti del contesto regionale. Per questo sono state individuate tre sub-aree omogenee che presentano punti di forza e di debolezza similari sulle quali concentrare l’attenzione con interventi mirati in base alle caratteristiche di ciascun territorio: Le sub-aree sono:• la pianura orientale• l’appennino• la pianura centrale

Le tre misure si attuano tramite un Programma di Sviluppo d’Area alla cui definizione concorrono dei Programmi di Sviluppo Locale definiti a scala provincialeLe Province sono i soggetti attuatori di ciascuna misura = > vengono formulati tanti PSL per misura per quante sono le Province coinvolte e, poiché non ci può essere né sovrapposizione né esclusione di Comuni Obiettivo 2, il meccanismo ha determinato un’individuazione “automatica” dei territori da includere nel PSLTotale 12 PSL approvati


A ciascuna delle aree è stata abbinata una una specifica misura dell’asse 2 “Programmazione negoziata per lo sviluppo locale”: quindi l’asse 2 è interamente destinato all’attuazione dei PSL tramite “misure territoriali”

Toscana

I PISL devono essere localizzati in ambiti territoriali circoscritti interamente compresi nelle aree Obiettivo 2

La dimensione territoriale assume un ruolo fondamentale nella fase di valutazione: ad ogni PISL viene attribuito un punteggio massimo di 100 punti sulla base di una serie di criteri di valutazione. Sono ritenuti ammissibili i PISL che raggiungono almeno 60 punti ma, avendo stabilito di finanziare almeno un PISL per Provincia, nel caso un’amministrazione provinciale presenti due o più PISL, viene finanziato solo quello che ottiene il punteggio più alto, indipendentemente dall’ammissibilità

Questo vincolo ha spinto alcune Province a includere in un unico PISL tutte le aree ammissibili: laddove questo non è stato fatto, il risultato è stato quello di mettere i diversi progetti in competizione sulle risorse

Totale 10 PISL finanziati (presentati 14: 4 Province ne hanno presentati 2)


Piemonte

L’attenzione è stata concentrata in modo particolare sull’omogeneità socio-economica delle aree di riferimento dei Progetti Integrati d’Area mettendo a punto anche una serie di indicatori di omogeneità (scopo: ottimizzazione, integrazione e concentrazione delle risorse = > no alla dispersione delle risorse su troppi obiettivi + proseguimento progettualità pregressa)

Le risorse sono state destinate dalla regione alle Province in base alla superficie e alla popolazione dei territori interessati = > nella definizione delle aree omogenee la Regione e le Province hanno avuto un ruolo cruciale (ad esempio, alcune Province e Comunità Montane avevano presentato diversi progetti e sono state spinte ad accorparli dov’era possibile)

L’accorpamento era visto come una condizione necessaria al funzionamento di interventi complessi di infrastrutturazione del territorio che costituiscono il tema unificante delle diverse azioni promosse nei DocUP piemontesiTotale 19 PIA approvati


Abruzzo

Gli ambiti territoriali dei PIT sono stati individuati dalla Regione facendo riferimento alle esperienze pregresse, in particolare ai Patti Territoriali, per rafforzare espressioni di aggregazione territoriale e partenariati già sedimentati e condivisi

Sono state individuate 8 aree per i PIT che coprono tutto il territorio regionale Obiettivo 2

Sono presenti uno o più PIT per Provincia, mentre non sono previsti PIT trans-provinciali

Alcuni PIT hanno coinvolto anche aree non Obiettivo 2 per non creare fratture con la progettualità pregressa laddove ha espresso ambiti di intervento non completamente inclusi nelle aree ammissibili

Totale 8 PIT approvati


Regione Territorio Pop. Ob.2 % su Regione

Lombardia Obiettivo 2 538.102 5,9%Phasing out 507.831 5,6%Totale 1.045.933 11,5%

Emilia R. Obiettivo 2 387.651 9,8%Phasing out 132.042 3,4%Totale 519.696 13,2%

Toscana Obiettivo 2 832.383 23,6Phasing out 1.013.668 28,8Totale 1.846.051 52,4%

Piemonte Obiettivo 2 1.343.402 31%Phasing out 1.200.000 28%Totale 2.543.402 59%

Abruzzo Obiettivo 2 616.052 48%Totale 616.052 48%

L’incidenza delle aree ammissibili nei contesti regionali

Regioni in cui i PTI possono attingere risorse dai diversi assi del DocUP

Lombardiaasse 1 - sviluppo della competitività del sistema economico lombardoasse 2 - qualificazione e valorizzazione del territorioasse 3 - valorizzazione delle risorse ambientaliasse 4 - monitoraggio, controllo e valutazione dei progetti

Toscana asse 1 - sviluppo e rafforzamento delle PMIasse 2 - qualificazione territorialeasse 3 - ambienteasse 4 - assistenza tecnica

Abruzzoasse 1 - competitività del sistema territorialeasse 2 - competitività del sistema impreseasse 3 - tutela e valorizzazione delle risorse ambientali e culturaliasse 4 - assistenza tecnica e pubblicità

L’inserimento dei PTI nel sistema di assi, misure e azioni del DocUP

ai PISL è riservato il 22% delle risorse del DocUP

Ogni PISL deve attingere risorse da almeno due assi diversi (integrazione)spesa totale ammissibile per ogni PISL > 5 milioni di €e < 40 milioni di €

ai PIT è riservato il 34% delle risorse del DocUP

Regioni in cui ci sono assi e misure dedicati al finanziamento dei PTI

Emilia RomagnaL’intero asse 2 del DocUP “Programmazione negoziata per lo sviluppo locale” è destinato ai PSL che prevede a sua volta delle “misure territoriali” per distribuire i finanziamenti sulle diverse aree: misura 2.1 - rafforzamento competitivo dell’area orientalemisura 2.2 - valorizzazione della risorsa montagnamisura 2.3 - qualificazione avanzata dell’area phasing out della pianura

PiemonteIl 46,3 % dell’asse 3 “Sviluppo locale e valorizzazione del territorio” finanzia i PIA in particolare tramite la misura 3.1: misura 3.1 - sostegno alla pianificazione integrata d’areamisura 3.2 - riqualificazione territorialemisura 3.3 - riqualificazione urbanaAi PIA sono destinate il 14% delle risorse complessive del DocUP

L’inserimento dei PTI nel sistema di assi, misure e azioni del DocUP

Il modello di decentramento

Con modello di decentramento intendiamo tutti quegli elementi di un programma che attribuiscono funzioni specifiche ai livelli locali (Province, capofila, partenariati) nel sistema di relazioni che collega le istituzioni regionali ai beneficiari finali (partnership verticale)

A seconda del modello di decentramento adottato, si conferisce al partenariato locale un maggiore o minore grado di autonomia riconoscendogli un ruolo più o meno forte di intermediazione tra l’Autorità di Gestione e i beneficiari finali = > è diverso anche il grado di responsabilizzazione che si richiede rispetto all’avanzamento del progetto e all’assunzione di specifici impegni connessi alla sua realizzazione

Il modello di decentramento soggetto “intermedio”

Lombardia: individuazione nel partenariato di un soggetto pubblico capofila

Emilia Romagna: forte ruolo delle Province che conferma e rafforza un processo di delega di funzioni da parte della Regione già in atto da tempo

Toscana: alle Province è delegata da tempo la gestione del FSE = > forte ruolo di Province per cercare di integrare interventi FSE con interventi FESR

Piemonte: forte ruolo delle Province ma, in alcuni casi, anche di soggetti che sono stati protagonisti in esperienze pregresse come ad esempio le Comunità Montane

Abruzzo: è la Regione che ha individuato la definizione più articolata di soggetti che concorrono al “livello locale”: • Provincia = coordinamento operativo e di rappresentanza istituzionale, interfaccia con la Regione• Partenariato = soggetto decisionale a livello locale • Project manager = nominato dalla Provincia per verificare avanzamento del PIT• Comitato di vigilanza = verifica avanzamento del PIT, ma ha anche funzioni di animazione, auto-valutazione e divulgazione dei risultati

Il modello di decentramentofunzioni delegate

Funzioni/Regioni Abruzzo Emilia Romagna Lombardia Piemonte Toscana

Definizione del perimetro territoriale X XXX XX XX

Diagnosi strategica XXX X XXX XXX XXX

Predisposizione del PTI XXX XXX XXX XXX XXX

Attività di informazione e pubblicità XXX XXX XXX XXX X

Assistenza tecnica XXX XXX XXX XX XX

Raccolta delle operazioni da finanziare XXX XXX XX XXX XXX

Selezione delle operazioni finanziabili XXX XX XX XX XX

Erogazione dei contributi XXX

Rendicontazione XX XX

Vigilanza sulla realizzazione del programma X XX X X

Aggiornamento periodico/Rimodulazione delPTI

X XX XXX

Controllo XX

Monitoraggio periodico fisico e finanziario X XXX X XX

Auto-valutazione X X X

Definizione di un piano per il territorio + raccolta di operazioni coerenti col piano

Il livello locale assolve anche funzioni che di solito competono al livello regionale

Tre modelli di decentramento

Modello tattico: demanda al livello locale soprattutto le funzioni collocate nella parte alta della tabella (definizione del piano + raccolta delle operazioni ad esso coerenti)Concepito in stretta relazione con l’attuazione del DocUP = > il ruolo del livello locale scema a mano a mano che le operazioni vengono approvate

Modello funzionale: simile al precedente, ma al livello locale vengono demandate anche funzioni che normalmente competono agli uffici regionali (ad esempio in Emilia Romagna dove sono delegate alle Province un’ampia gamma di funzioni in stretto raccordo e secondo le linee di indirizzo definite dall’Autorità di Gestione)

Modello strategico: è concepito per far sì che il ruolo dei partenariati possa durare nel tempo (ad esempio, modello lombardo che, tramite il fondo di rotazione, si preoccupa di come finanziare le nuove iniziative dopo il 2006)

Progettazione Territoriale Integrata Diversi modi di intendere l’integrazione

Il requisito dell’integrazione viene sottolineato in tutti i documenti regionali, anche se per integrazione si intendono cose molto diverse

• In alcuni casi si concentra maggiormente l’attenzione sull’integrazione “interna” tra le operazioni previste dai progetti, mentre in altre acquisisce maggiore peso il grado di coerenza delle proposte progettuali con altri strumenti di pianificazione locale, regionale, comunitaria pregressi o in atto

• alcuni modelli si soffermano soprattutto sul livello di collaborazione tra soggetti pubblici differenti o sul rapporto tra questi e i privati, altri sull’integrazione delle risorse pubbliche di diversa provenienza e quelle private, altri sull’attenzione riservata agli obiettivi di sostenibilità e miglioramento ambientale espressi nei PTI


ToscanaLa Regione Toscana è quella che fornisce la definizione di integrazione più articolata:

• integrazione territoriale: coordinamento e unitarietà degli interventi in una dimensione territoriale; • integrazione del livello ambientale: conseguimento degli obiettivi locali di miglioramento ambientale; • integrazione finanziaria: utilizzazione ottimale del complesso delle risorse comunitarie, nazionali, regionali, locali, nonché del sistema delle imprese e finanziario, ivi compresa la finanza di progetto; • integrazione funzionale: realizzazione funzionale degli interventi che fanno riferimento agli assi prioritari, misure e azioni diverse; • integrazione di contesto: produzione di una catena logica di decisioni che evidenzi l’integrazione nel contesto e negli impatti generati, anche attraverso l’integrazione di interventi contenuti in altri programmi comunitari, nazionali e regionali• integrazione istituzionale e integrazione pubblico-privato: coinvolgimento di una pluralità di soggetti pubblici e privati nella realizzazione di interventi di interesse comune per la soluzione di specifici problemi di interesse del territorio di riferimento


Lombardia

La definizione non è altrettanto sistematica, ma si prevedono forme di integrazione del tutto assimilabili a quelle messe a fuoco dalla Toscana• Il criterio di integrazione è un principio essenziale nella predisposizione dei PISL per la quale si delinea una definizione molto simile a quella proposta nel Quadro Comunitario di Sostegno per i PIT Obiettivo 1: “un complesso di azioni intersettoriali strettamente coerenti e collegate tra loro che convergono verso un comune obiettivo di sviluppo”• In fase di valutazione assume particolare importanza l’integrazione funzionale intesa anche come coerenza tra analisi e proposta: > coerenza interna = integrazione funzionale e territoriale dell’insieme degli interventi che costituiscono i PISL + convergenza di risorse e azioni verso un comune obiettivo di sviluppo del territorio> coerenza con gli altri livelli di programmazione • Il partenariato dovrebbe comprendere operatori pubblici, privati e del terzo settore• Sono stati individuati criteri di premialità in base al livello di integrazione con le iniziative volte alla tutela e alla valorizzazione dell’ambiente e con i processi di Agenda 21 locali


Emilia Romagna

• Da tempo è stato attivato un processo di integrazione strategica e operativa tra la Regione e le Province per la definizione e l’attuazione di programmi di sviluppo del territorio: già con i Programmi Speciali d’Area previsti dalla legge regionale n. 30/1996 si è iniziato ad assegnare ruolo di protagonisti attivi agli Enti locali coordinando le diverse iniziative presenti e l’intervento pubblico con quello privato + integrazione delle risorse economiche concepita anche come concentrazione• la volontà di non disperdere l’esperienza progettuale e il patrimonio organizzativo attivato con i PSA ha modellato la concezione di integrazione individuata nei PSL che si riferisce in modo particolare all’integrazione istituzionale tra attori pubblici e privati, di contesto e delle risorse• Importante anche coerenza con gli strumenti di sviluppo economico-territoriale attivi (comunitari, nazionali, regionali, delle Comunità Montane)• Sono inoltre stimolate forme di integrazione tra le misure, in particolare quelle di aiuto diretto alle imprese (asse 1) e vengono premiati i progetti che determinano un chiaro beneficio per l’ambiente


Piemonte

• I PIA devono essere caratterizzati dall’integrazione di diverse tipologie di intervento e presentare una dimensione in grado di incidere sullo sviluppo locale attraverso il concorso di più operatori; gli interventi, afferenti a uno o più settori economici, devono essere caratterizzati da coerenza e da collegamento funzionale e sinergico e convergere verso un obiettivo comune di sviluppo del territorio mediante la concentrazione degli investimenti su una o più potenzialità di un’area (particolare attenzione in fase di concertazione è riservata agli obiettivi perseguibili in base alle risorse disponibili)• La Regione spinge verso l’integrazione inserendo questo requisito tra i criteri necessari e oggetto di premialità in sede di valutazione: > integrazione interna al progetto orizzontale (tra settori produttivi) e verticale (tra segmenti dello stesso settore) > integrazione esterna in termini di sinergia tra progetti finanziabili con fondi di diversa provenienza pubblici e privati


Abruzzo

• Il concetto di integrazione viene messo a fuoco soprattutto facendo riferimento alla continuità con le esperienze pregresse, in atto o consolidate: continuità sia di contesto, sia di metodologia che privilegia l’integrazione verticale e orizzontale tra gli attori pubblici e tra pubblico e privato• I PIT sono visti come uno strumento per continuare a perseguire la via della programmazione bottom up e consolidare il processo di mobilitazione sociale e istituzionale stimolato nelle Province dall’opportunità del Patti Territoriali e da altre iniziative come i programmi Leader (in alcuni partenariati abruzzesi particolare importanza hanno assunto i GAL)• Il forte ruolo attribuito alla Provincia e al Partenariato locale - composto da Enti pubblici, ma anche da privati ai quali è attribuito un ruolo chiave anche in diversi momenti decisionali - configura un modello particolarmente attento all’integrazione istituzionale e tra attori pubblici e privati

Documents

La progettazione territoriale integrata nelle regioni del centro nord I modelli regionali di programmazione a confronto a cura di Paola Briata (DiAP Politecnico