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Dipartimento di Scienze Economiche, Matematiche e Statistiche
Università degli Studi di Foggia
____________________________________________________________________
LA RISTRUTTURAZIONE DEL SERVIZIO IDRICO INTEGRATO:
UN’ANALISI PER LA PUGLIA
Maria Antonietta De Martinis
Quaderno n. 07/2011
“Esemplare fuori commercio per il deposito legale agli effetti della legge 15 aprile 2004 n. 106” Quaderno riprodotto dal Dipartimento di Scienze Economiche, Matematiche e Statistiche
nel mese di ottobre 2011 e depositato ai sensi di legge.
Authors only are responsible for the content of this reprint.
_______________________________________________________________________________ Dipartimento di Scienze Economiche, Matematiche e Statistiche, Largo Papa Giovanni Paolo II, 1,
71121 Foggia (Italy), Phone +39 0881-75.37.30, Fax +39 0881-77.56.16
LA RISTRUTTURAZIONE DEL SERVIZIO IDRICO INTEGRATO:
UN’ANALISI PER LA PUGLIA
Una riconsiderazione della separazione brachicefala tra Proprietà e Gestione del Servizio Idrico Integrato
Maria Antonietta De Martinis [email protected]
Dipartimento di Scienze Economiche, Matematiche e Statistiche
Università degli Studi di Foggia
Largo Papa Giovanni Paolo II n.1, 71121 Foggia, Italy
2
INDICE
INTRODUZIONE
PARTE PRIMA
IL QUADRO GENERALE
CAPITOLO PRIMO: la legislazione e l’incerto processo di riforma pag 8
1.1 la riforma della regolamentazione del SII 8
1.2 il Metodo Normalizzato e il meccanismo tariffario 12
1.3 applicazione del Metodo Normalizzato 16
PARTE SECONDA
UN’ANALISI PER LA PUGLIA
CAPITOLO PRIMO: la gestione del SII nell’ATO Puglia 24
1.1 Ambito Territoriale Ottimale Puglia (ATO) 24
1.2 gestione del SII per l’Ambito Territoriale Ottimale Puglia 26
3
1.3 Autorità Ambito Territoriale Ottimale Puglia (AATO) 28
1.4 soggetto Gestore Acquedotto Pugliese spa (AQP) 29
1.5 quadro normativo di riferimento 29
1.6 Piano d’Ambito 2003 - 2032 30
1.7 investimenti per il periodo 2003 – 2032 32
1.8 costi operativi 33
1.9 investimenti realizzati dal 2003 al 2008 35
1.10 divario tra Nord – Italia e Mezzogiorno 36
CAPITOLO SECONDO: lo sviluppo tariffario 39
2.1 metodo normalizzato e price cap 39
2.2 calcolo del fattore di adeguamento “k” 41
2.3 previsione per il periodo 2010 – 2018 sui dati del piano
d’ambito 52
2.4 ipotesi di ristrutturazione della rete 57
2.5 conclusioni 61
APPENDICE
Bilancio d’esercizio di AQP spa anno 2001 66
4
Bilancio d’esercizio di AQP spa anno2002 67
Bilancio d’esercizio di AQP spa anno 2003 68
Bilancio d’esercizio di AQP spa anno 2004 69
Bilancio d’esercizio di AQP spa anno 2005 70
Bilancio d’esercizio di AQP spa anno 2006 71
Bilancio d’esercizio di AQP spa anno 2007 72
Bilancio d’esercizio di AQP spa anno 2008 73
Bilancio d’esercizio di AQP spa anno 2009 74
RIFERIMENTI BIBLIOGRAFICI 75
5
INTRODUZIONE
Contrariamente a quanto avvenuto in Europa negli ultimi quindici anni in
molti altri settori, quali le telecomunicazioni, l’elettricità e il gas, dove le
reti infrastrutturali possono essere considerati come monopoli naturali e
come tali storicamente di proprietà pubblica, il settore idrico in Italia è stato
sostanzialmente immune dal processo di introduzione anche parziale di
forme di competizione fra operatori.
Le ragioni di tale difficoltà sono certamente di tipo oggettivo, quali le
caratteristiche tecniche ed economiche che rendono molto più difficile la
competizione rispetto ad altri settori quali l’energia e le telecomunicazioni,
l’elevato valore della rete infrastrutturale rispetto al valore della risorsa, le
implicazioni ambientali associate con l’utilizzo di una risorsa scarsa, ma
anche di tipo soggettivo, e cioè il forte coinvolgimento degli enti locali
nella gestione del servizio e la sostanziale avversione al suo trasferimento a
soggetti privati o comunque terzi rispetto alle amministrazioni.
La complessità della gestione del bene acqua è comunque ben presente
nella legislazione comunitaria. Il primo considerato della direttiva
2000/60/CE, che istituisce un quadro per l’azione comunitaria in materia
delle acque, recita “ L’acqua non è un prodotto commerciale al pari degli
altri, bensì un patrimonio che va protetto, difeso e trattato come tale”. La
stessa direttiva recita altresì al considerato numero quindici “La fornitura
idrica è un servizio di interesse generale, come indicato nella
comunicazione della Commissione < I servizi di interesse generale in
Europa>”, COM (281), 1996.
6
A livello comunitario, come indicato nel rapporto Blu Book di Anea del
2007, le indicazioni che si stanno sviluppando vanno chiaramente in
queste direzioni: “pieno rispetto del quadro comunitario di riferimento su
appalti e concessioni se non viene pregiudicata la missione di interesse
generale; garanzia di un sistema di regole chiaro e certo; forte attenzione al
tema della qualità, della tutela degli utilizzatori e della accessibilità;
massima trasparenza delle procedure adottate, con definizione ex ante delle
eventuali modalità di compensazione per obblighi di servizio pubblico e di
servizio universale; nuove formule di governance per includere i soggetti
interessati all’assolvimento della missione del servizio”.
Fra gli elementi di criticità che impediscono lo sviluppo in Italia di un
mercato di fornitura dei servizi efficiente e con livello tecnologico
comparabile con quello dei paesi più avanzati ce ne sono due di particolare
importanza. Il primo è la necessità di istituire un sistema di regolazione e
controllo indipendente e con forti competenze specifiche, all’interno del
quale ridefinire un sistema tariffario efficiente che consenta, anche
operando in difesa degli utenti del servizio, l’equa remunerazione del
capitale di rischio e della capacità imprenditoriale dell’impresa, pubblica o
privata che sia.
L’altro è la possibilità di innovare i meccanismi di finanziamento delle reti
infrastrutturali, che permetta anche di ridurre la durata degli affidamenti ed
una maggiore competizione nella fornitura dei servizi.
In ogni caso qualunque proposta di riforma per essere credibile deve
contenere una scelta coerente con il contesto legislativo europeo sulle
modalità di finanziamento del sistema, cioè delle aliquote dei costi di
7
investimento e gestione da porre a carico della fiscalità generale e delle
tariffe individuali.
In questo lavoro analizzeremo la gestione della risorsa idrica nella nostra
regione, la Puglia, descrivendo accuratamente l’ATO Puglia istituito con
la legge della Regione Puglia n.28 del 1999; spiegheremo le modalità di
affidamento della gestione del SII all’Acquedotto Pugliese (AQP) e tutte le
linee di intervento contenute nel Piano d’Ambito. Ci soffermeremo quindi
sul gap esistente tra investimenti programmati e investimenti realizzati nel
lungo periodo.
Mostreremo la necessità di una ristrutturazione della rete idrica e
avanzeremo una proposta che preveda di coprirne i costi in parte con la
tariffa in parte facendo ricorso alla fiscalità generale.
8
PARTE PRIMA
IL QUADRO GENERALE
CAPITOLO PRIMO: la legislazione e l’incerto processo di riforma
1.1 la riforma della regolamentazione del Servizio Idrico Integrato
Il quadro normativo in materia di risorse idriche si fonda principalmente su
tre provvedimenti generali. In primo luogo sulla L. n. 183 del 1989, legge
che ha introdotto il bacino idrografico come sistema fisico-ecologico
unitario. Essa rappresenta il riferimento normativo nazionale in materia di
riassetto e difesa del suolo. Tra gli obiettivi della legge vi sono in
particolare il risanamento delle acque, la razionale fruizione e gestione
delle risorse idriche e la tutela degli aspetti ambientali.
Secondariamente sul D.Lgs. n. 152 del 1999 poi sostituito dal D.Lgs. n.
258 del 2000 per quanto riguarda la tutela delle acque dall’inquinamento.
La precedente normativa con L. n. 319/1976, cosiddetta legge Merli, ha
disciplinato gli scarichi industriali e demandato la regolamentazione degli
scarichi civili e delle fognature alle Regioni. Il punto critico di questa legge
è che si basava sulla filosofia del “valore assoluto”, ovvero poneva dei
limiti allo scarico senza tenere conto delle caratteristiche della sostanza
scaricata nonché della tipologia del corpo ricettore. Per questo motivo è
stata poi affiancata e sostituita dal D.Lgs. n. 152/1999, il quale introduce
una filosofia più qualitativa e punta alla differenziazione degli interventi in
9
base alla specifica attività produttiva ed alla destinazione d’uso della
risorsa.
Sul fronte della gestione della risorsa la L. n. 36 del 1994 (legge Galli)
costituisce un vero e proprio punto di svolta, puntando alla riforma
strutturale del settore idrico in Italia.
La riorganizzazione del servizio idrico nasce dalla necessità di superare
alcune problematiche, quali:
1. l’elevata frammentazione delle gestioni;
2. il ritardo infrastrutturale dovuto alla scarsa capacità di attirare
investimenti (reti da completare, basso livello di manutenzione e
automazione);
3. tariffe in media inferiori ai costi ed al di sotto di quelle di altri paesi
europei;
4. basso livello di efficienza e di qualità del servizio.
La legge n. 36 del 5 gennaio 1994 definisce la riforma strutturale del
settore idrico nel paese. La principale innovazione introdotta dalla
normativa consiste nella visione unitaria ed integrata del ciclo idrico, volta
al superamento dell’estrema frammentazione gestionale dei servizi idrici
che comporta numerose disfunzioni di tipo qualitativo e quantitativo, anche
in presenza di risorse naturali adeguate al soddisfacimento della domanda,
nonché inefficienze di tipo economico ed amministrativo.
La legge primariamente afferma che “l’acqua è un bene pubblico che va
salvaguardato e gestito, nell’ottica prioritaria del consumo umano” (art. 1),
andando a porre le basi per una gestione attenta ai principi di solidarietà
10
economica e sociale nonché per un utilizzo sostenibile della risorsa. La
riforma va a disciplinare i seguenti aspetti:
- il governo delle risorse idriche, indirizzando la politica industriale del
settore verso il contenimento dei possibili impatti negativi risultanti dalla
produzione dei servizi idrici
- l’attività organizzativa del settore, attraverso la definizione di un nuovo
assetto gestionale fondato sugli Ambiti territoriali ottimali, volti al
superamento della frammentazione e gestiti da un unico ente, e tramite la
definizione del servizio idrico integrato, organismo a cui compete il
controllo di tutto il ciclo delle acque (captazione, adduzione, distribuzione,
scarico, depurazione e riciclaggio)
- la politica tariffaria, con l’obiettivo di assicurare l’equilibrio economico
attraverso la copertura dei costi di investimento e di esercizio, impostando
così una gestione di natura imprenditoriale della produzione dei servizi
idrici.
I compiti di indirizzo generale e controllo del processo di riforma sono
affidati allo Stato, mentre alle Regioni ed agli Enti locali compete la
definizione e l’adozione dei modelli organizzativi più adeguati ai singoli e
differenziati contesti territoriali.
In particolare alle Regioni compete:
- la delimitazione degli Ambiti territoriali ottimali, sulla cui base devono
essere riorganizzati i servizi idrici
11
- la disciplina delle forme e dei modi della cooperazione tra gli Enti locali
facenti parte dello stesso Ambito territoriale ottimale
- la definizione delle regole sulla base delle quali gli Enti locali ricadenti
nello stesso Ambito territoriale ottimale affidano a soggetti pubblici o
privati la gestione del servizio idrico integrato
- l’aggiornamento degli strumenti di pianificazione e di programmazione in
materia di risorse idriche, nella fattispecie il Piano regolatore generale degli
acquedotti ed il Piano di risanamento delle acque, e l’emanazione delle
direttive necessarie alla formazione dei Piani di ambito.
La legge impone una netta separazione tra l’ente proprietario ed il soggetto
gestore che di fatto vanno a svolgere compiti distinti. Le Regioni e gli Enti
locali appartenenti allo stesso Ambito dovranno quindi associarsi o
consorziarsi (formando l’ente proprietario) in modo da garantire il governo
unitario dei servizi. Il soggetto che operativamente compie il servizio viene
designato attraverso la stipula della Convenzione di gestione, divenendo
effettivamente soggetto gestore. Questo può essere un ente di tipo
concessionario, società per azioni a capitale pubblico e privato o azienda
consortile.
La legge ipotizza dunque una integrazione orizzontale su un’area
sufficiente per realizzare economie di scala e un’integrazione verticale tra
le componenti della filiera (acquedotto, depurazione e fognatura), sotto la
supervisione di un regolatore locale (l’AATO).
12
1.2 il Metodo Normalizzato e il meccanismo tariffario
Il meccanismo tariffario si fonda sul principio del full recovery cost:
secondo la l. n. 36/94 “la tariffa è determinata tenendo conto della qualità
della risorsa idrica e del servizio fornito, delle opere e degli adeguamenti
necessari, dell’entità dei costi di gestione delle opere, dell’adeguatezza
della remunerazione del capitale investito e dei costi di gestione delle aree
di salvaguardia, in modo che sia assicurata la copertura integrale dei costi
di investimento e di esercizio”.
Il CIPE, Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica, a
partire dal 1997 fino al 2002 ha deliberato, circa con cadenza annuale,
Direttive per la determinazione, in via transitoria, delle tariffe dei servizi
acquedottistici, di fognatura e di depurazione. L’ultima direttiva emanata è
dunque del 2002, la Deliberazione n°131, dopodiché il CIPE ha smesso di
deliberare per la ragione che, da quel momento, la titolarità in materia di
determinazione delle tariffe è definitivamente passata in capo alle Autorità
di Ambito. Le direttive emanate dal Comitato interministeriale a partire
dall’anno successivo all’approvazione del Metodo Normalizzato, hanno
avuto l’obiettivo di generare incrementi che consentissero il progressivo ma
graduale avvicinamento delle tariffe alla integrale copertura dei costi del
servizio spalmando negli anni le variazioni tariffarie. Il fine specifico è
stato quello di evitare che nel giro di un solo anno gli utenti del servizio si
fossero trovati a dover pagare aumenti che in molti casi si sarebbero rivelati
insostenibili esclusivamente per effetto dell’entrata in vigore del nuovo
metodo di calcolo tariffario, data la pratica generalizzata degli enti locali di
13
fissare tariffe cosiddette politiche, ovvero ben al di sotto dei reali costi del
servizio.
La tariffa costituisce il corrispettivo del SII e viene determinata, dunque,
dalle AATO. Essa deve assicurare la copertura integrale dei costi di
investimento e di esercizio sostenuti dal soggetto gestore , viene applicata
agli utenti e riscossa direttamente da tale soggetto (principio
dell’autosostentamento del settore idrico).
La Tariffa del SII è disciplinata dal DM 1 agosto 1996 che introduce il
Metodo Normalizzato.
Il nuovo sistema tariffario è basato sulla creazione degli Ambiti territoriali
ottimali per il superamento della frammentazione gestionale preesistente e
sull’affidamento della gestione della risorsa ad un ente privato (di solito
aziende a capitale misto a maggioranza pubblica). L’obiettivo principale di
questa struttura è il raggiungimento di una gestione unitaria ispirata a criteri
di efficienza, efficacia ed economicità.
Fondamentali le innovazioni introdotte sulla tariffa, definita dal primo
comma dell’art. 13 come “il corrispettivo del servizio idrico integrato, ossia
dell’insieme dei servizi pubblici di captazione, adduzione e distribuzione di
acqua ad usi civili, di fognatura e di depurazione delle acque reflue”. Lo
scopo è quello di giungere ad un’unificazione tariffaria nella quale i diversi
canoni del servizio sono definiti secondo uno stesso metodo.
Per quanto riguarda la quota tariffaria per il servizio di pubblica fognatura e
di depurazione, la riforma ne conferma il carattere tributario, ovvero
“dovuta dagli utenti anche nel caso in cui la fognatura sia sprovvista di
impianti centralizzati di depurazione o questi siano temporaneamente
14
inattivi”. Questi contributi sono versati allo scopo di alimentare un fondo
vincolato destinato esclusivamente alla realizzazione ed alla gestione delle
opere e degli impianti centralizzati di depurazione. Il calcolo della quota
dovuta per il servizio di fognatura e depurazione si basa sul concetto che la
volumetria scaricata sia pari alla volumetria fornita per quanto riguarda le
utenze civili; per gli scarichi industriali la tariffa andrebbe computata sulla
base della qualità e della quantità delle acque reflue (quindi in seguito a
misurazioni ad hoc).
La determinazione delle tariffe idriche è impostata secondo un criterio
innovativo di forte ispirazione imprenditoriale: la vecchia gestione
pubblica, orientata alla sola copertura dei costi (anche non integrale) viene
sostituita ad un sistema di tipo industriale, dove la tariffa è determinata
tenendo conto sia della completa copertura dei costi di servizio ma anche
dei seguenti fattori:
- qualità e quantità della risorsa idrica e del servizio fornito
- onere finanziario conseguente alla realizzazione di opere ed adeguamenti
necessari
- adeguatezza della remunerazione del capitale investito in modo da
garantire la totale copertura dei costi di investimento.
Questi fattori sono in adempimento alle specifiche dell’art. 13, ovvero “la
tariffa di riferimento del servizio idrico integrato è lo strumento per
consentire la realizzazione di adeguati livelli di servizio, per sostenere
conseguenti programmi di investimento nell’equilibrio di bilancio, per
15
ottenere il contenimento dei costi di consumo e il miglioramento
dell’efficienza della gestione”.
Il sistema tiene anche conto del controllo della politica tariffaria in base
alla dinamica inflazionistica, allo scopo di contenere gli aumenti di tariffa
rispettando i criteri di economicità ed efficacia imposti dalla riforma.
Altra innovazione introdotta in campo finanziario è che la tariffa di
riferimento viene calcolata sulla base del Metodo normalizzato emanato dal
Ministero dei Lavori Pubblici su proposta del Comitato di vigilanza. Prima
della riforma tale competenza era affidata ad organi di natura burocratica
come il C.I.P, il C.P.P ed il C.I.P.E. ben lontani dalla conoscenza delle
specificità del settore. In questo elemento però vi è anche una criticità
derivante dalla implicita difficoltà nel definire un metodo unico per la
determinazione delle tariffe in un contesto di grande variabilità di tipologie
e strutture dei servizi.
Il sistema tariffario previsto dal Metodo normalizzato richiede per la sua
applicazione l’esistenza di precise condizioni preliminari di tipo finanziario
e gestionale, in particolare le seguenti:
- è necessario che l’Ambito territoriale ottimale (A.T.O.) sia stato definito
ed insediato e che questo sia governato dal rispettivo Servizio idrico
integrato (S.I.I.),
- è necessaria la definizione da parte dell’A.T.O. del Piani di ambito con i
relativi piani finanziari per gli investimenti,
- è necessario che l’Ambito abbia provveduto alla scelta dell’ente gestore e
che questo abbia siglato la relativa convenzione di affidamento.
16
Il sistema di tariffazione descritto nel Metodo normalizzato prevede la
presenza di tre distinti soggetti interagenti tra loro: il Comitato per la
vigilanza sull’uso delle risorse idriche, l’Autorità di ambito e l’ente gestore.
Le principali funzioni sono:
- il Comitato per la vigilanza sull’uso delle risorse idriche (Coviri): ha lo
scopo di coordinare le attività di gestione degli Ambiti. Stabilisce le regole
del sistema tariffario ed effettua le valutazioni dei costi medi del settore,
vincola i costi operativi e decide i valori massimi del limite di prezzo (K)
- l’Autorità di ambito (AATO): è l’ente regolatore per eccellenza, in
seguito al completamento delle attività di ricognizione stila il Piano di
ambito ed il relativo piano finanziario. Impone gli aumenti di produttività
stabiliti al gestore e ne verifica il raggiungimento con cadenza triennale.
Sulle specifiche del Metodo normalizzato stabilisce la tariffa e vigila sulla
sua applicazione
- l’ente gestore: società che effettua materialmente la gestione della risorsa
nell’ottica di efficienza ed efficacia imposta dal regolatore, è nel suo
interesse la minimizzazione dei costi operativi. Deve inoltre redigere il
conto economico e lo stato patrimoniale per ciascun servizio del S.I.I. e
tenere un’accurata contabilità analitica della gestione.
1.3 Applicazione del Metodo Normalizzato
Il Metodo Normalizzato fissa i criteri per conseguire i seguenti obbiettivi :
• Realizzazione di adeguati livelli di servizio
17
• Sostenimento di programmi di investimento nell’equilibrio di
bilancio
• Contenimento dei costi al consumo
• Miglioramento dell’efficienza della gestione
• Tutela dell’interesse dell’utenza.
Esso, sulla base del Piano Economico-Finanziario e del Piano tariffario
contenuti nel Piano d’Ambito, determina
• Le componenti della Tariffa Reale Media
• La Tariffa di Riferimento
• Il criterio per la determinazione della Tariffa Applicabile
In pratica: al PEF è allegato il Piano tariffario. Per ogni anno di durata
dell’affidamento, il piano tariffario individua:
• l’andamento della Tariffa Reale Media (prevista dal PEF)
• l’andamento della Tariffa di Riferimento (calcolata dal Metodo
Normalizzato)
• la Tariffa Applicabile dal soggetto gestore (che è la minore tra la
Tariffa di Riferimento e la Tariffa Reale Media)
Il Piano tariffario consente, inoltre, la verifica della realizzabilità in termini
di tariffa della parte tecnica del Piano di Ambito.
L’AATO, dal canto suo, deve garantire al cittadino-utente una tariffa equa
e sostenibile.
Le componenti della Tariffa Reale Media sono:
• Costi operativi
• Ammortamenti
• Remunerazione del capitale investito
18
Le componenti dei costi operativi di progetto (da PEF) sono definite
secondo il Decreto Legislativo 127/91
- Costi delle materie di consumi e merci al netto di resi, abbuoni e sconti
- Costi per servizi
- Costi del godimento di beni di terzi
- Costo del personale
- Variazioni delle rimanenze di materie prime, sussidiarie, di consumo e
merci
- Accantonamento per rischi nella misura massima ammessa dalle leggi e
prassi fiscali
- Altri accantonamenti
- Oneri diversi di gestione
(qualsiasi costo non compreso nelle categorie precedenti non avente natura
fiscale o finanziaria).
I Costi operativi di progetto (da PEF) devono essere confrontati con i Costi
Operativi Modellati (da Metodo Normalizzato) che sono i Costi per:
-Servizio acque potabili: COAP
-Servizio fognature: COFO
-Servizio trattamento reflui: COTR
I costi operativi di progetto non devono superare più del 30% i costi
operativi modellati altrimenti è necessario chiedere l’autorizzazione
mediante la Regione al Comitato di Vigilanza.
In formula: CO di progetto CO modellati × ( 1 + 0,3 )
19
Gli ammortamenti sono calcolati sui cespiti realizzati e/o acquisiti dal
soggetto gestore risultanti dai libri contabili e dal piano economico-
finanziario.
Sono ricompresi in questa componente, con riferimento al D.Lgs.
127/1991, le seguenti categorie:
-Ammortamento delle Immobilizzazioni Immateriali
-Ammortamento delle Immobilizzazioni Materiali
-Altre svalutazioni delle Immobilizzazioni
Il Metodo Normalizzato prevede – per il calcolo dell’ammortamento – il
limite massimo delle aliquote ammesse dalle Leggi fiscali:
Art. 67 TUIR: Ammortamento delle Immobilizzazioni Materiali
Art. 68 TUIR: Ammortamento delle Immobilizzazioni Immateriali
Art. 69 TUIR: prevede per i beni gratuitamente devolvibili – in caso di
concessioni di servizi pubblici – l’applicazione dell’ ammortamento
finanziario. Aspetto critico di questa norma è che i beni gratuitamente
devolvibili devono essere chiaramente definiti nella convenzione di
affidamento.
La Remunerazione del capitale investito rappresenta la redditività
dell’azienda nell’ipotesi in cui essa si dedichi esclusivamente alla gestione
del servizio idrico. Si determina applicando al capitale investito medio di
periodo, come risultante dai libri contabili e dal PEF, un tasso di
remunerazione pari al 7%.
Capitale Investito = Immobilizzazioni Materiali ed Immateriali al netto dei
relativi fondi di ammortamento.
20
Dalle Immobilizzazioni vanno eliminati anche i contributi a fondo perduto
ed i finanziamenti a tasso agevolato per la parte differenziale.
Il capitale investito medio (CI) è dato dalla media dei valori del capitale
iniziale e finale dell’esercizio
CI = ( CI n + CI 1n ) / 2
Esso esprime il valore dell’investimento medio aziendale
La Remunerazione del Capitale Investito è data da
R = CI x 7%
Il Metodo Normalizzato prevede che si raggiunga il miglioramento
dell’efficienza. La formulazione tariffaria deve consentire cioè la riduzione
dei costi operativi di progetto a vantaggio degli investimenti e favorire il
raggiungimento degli obiettivi previsti.
L’AATO deve deliberare un coefficiente di miglioramento dell’efficienza
che il soggetto gestore deve rispettare attraverso la riduzione della
componente tariffaria relativa ai costi operativi.
Il coefficiente di miglioramento dell’efficienza, cui deve attenersi il
soggetto gestore, viene stabilito in funzione del rapporto tra i costi operativi
di progetto (risultanti dal PEF) ed i costi operativi modellati (da Metodo
Normalizzato) e si applica sui costi operativi di progetto dell’esercizio
precedente.
Nell’ipotesi in cui :
COn di progetto > CO
n modellati ( 1 + 0,2 )
21
_ la riduzione annua deve essere almeno pari a: 1n
CO di progetto × 2%
Nell’ipotesi in cui :
COn modellati < CO
n di progetto ≤ CO
nmodellati ( 1 + 0,2 )
_ la riduzione annua deve essere almeno pari a: CO1n di progetto × 1%
Nell’ipotesi in cui :
CO n di progetto CO n modellati
_ la riduzione annua deve essere pari a: CO 1n di progetto × 0,5%
Il costo totale del servizio idrico integrato è dato dalla somma dei costi
operativi (al netto del recupero di efficienza), degli ammortamenti e della
remunerazione del capitale investito determinati.
La Tariffa Reale Media è ottenuta dividendo il costo totale del servizio
idrico integrato per il volume di risorsa idrica che si prevede sia erogata e
venduta dal soggetto gestore:
TRM = ( C + A + R) / m3
In sostanza, la TRM è determinata dall’AATO sulla base delle previsioni
del PEF e del modello gestionale, nel rispetto dei vincoli imposti dal
Metodo Normalizzato.
La Tariffa di riferimento è data da:
Tn = (C + A + R)
n-1 (1 + P + K) / m
3
Tn = tariffa dell’anno corrente
C = componente dei costi operativi
A = componente dei costi di ammortamento
22
R = componente per la remunerazione del capitale investito
P = tasso di inflazione programmato per l’anno corrente
K = limite di prezzo
m3 = metri cubi di acqua erogata
Per il primo esercizio: la tariffa di riferimento all’anno iniziale T1 si calcola
assumendo come tariffa all’anno zero la tariffa media ponderata delle
gestioni pre-esistenti.
Per gli esercizi successivi al primo: la tariffa di riferimento dell’anno
corrente è uguale alla tariffa dell’esercizio precedente moltiplicata per il
fattore di rivalutazione (1 + P + K ).
Tale meccanismo di calcolo risponde alla logica del price cap.
L’indice percentuale del limite di prezzo K è determinato:
per il primo esercizio annuale a partire dall’istituzione del SII in funzione
del valore della tariffa media ponderata delle gestioni pre-esistenti
per gli esercizi annui successivi al primo in funzione del valore della
tariffa reale media dell’esercizio precedente.
La Tariffa Reale Media va confrontata con la Tariffa di Riferimento.
La Tariffa Applicabile è la minore tra la Tariffa di Riferimento e la Tariffa
Reale Media:
Se TRM < Tariffa di Riferimento
allora la TRM è la Tariffa Applicabile e può essere applicata senza
richiedere ulteriori aggiornamenti o modifiche del piano degli investimenti
o del modello organizzativo gestionale;
Se TRM > Tariffa di Riferimento
allora la Tariffa di Riferimento è la Tariffa Applicabile.
23
Ciò significa che al soggetto gestore non è assicurato l’equilibrio tariffario
per cui occorre modificare il piano degli investimenti e/o il modello
organizzativo gestionale al fine di individuare una TRM inferiore a quella
di Riferimento.
In conclusione nel processo di pianificazione che conduce alla redazione
del Piano di Ambito l’attività di pianificazione si articola nella
pianificazione tecnica (ricognizione, livelli servizio, livelli quali-
quantitativi della risorsa, evoluzione della domanda, investimenti, modello
organizzativo gestionale) ed in quella economico-finanziaria e tariffaria
che consente di verificare la realizzabilità della parte tecnica.
Il PEF verifica la sostenibilità del Piano per il soggetto gestore.
Il Piano Tariffario verifica la sostenibilità del Piano per l’utenza.
Qualora non sia assicurata la sostenibilità economico-finanziaria e tariffaria
del Piano occorre riavviare il processo di pianificazione.
24
PARTE SECONDA
UN’ANALISI PER LA PUGLIA
CAPITOLO PRIMO:Gestione del SII nell’ATO Puglia
1.1 Ambito Territoriale Ottimale Puglia
L’Ambito Territoriale Ottimale Puglia (ATO Puglia) è stato costituito con
Legge della Regione Puglia n.28 del 6 settembre 1999 – Delimitazione
degli ambiti territoriali ottimali e disciplina delle forme e dei modi di
cooperazioni tra gli enti locali, in attuazione della legge 5 gennaio 1995,
n.36 – sue s.m.i., individuandolo quale coincidente con tutto il territorio
della Regione Puglia.
L’ATO Puglia è a tutt’oggi, sia in termini di popolazione residente che di
superficie, il più grande tra i 91 previsti. Esso infatti comprende 258
Comuni ed una popolazione di circa 4.079.000 di residenti, per una
superficie di circa 19.360 Km quadrati.
Dal punto di vista geomorfologico, va ricordato che la Puglia è una
penisola generalmente piatta e con un sottosuolo carsico e dunque priva di
significativi corsi d’acqua. I principali fiumi, l’Ofanto e il Fortore, ubicati
nella zona nord della regione, sono perlopiù a regime torrentizio. Il
territorio è privo di bacini naturali di acqua dolce, mentre dispone di risorse
idriche sotterranee attualmente fortemente sfruttate.
25
Il clima è prettamente mediterraneo con estati calde e lunghe e inverni miti.
I periodi di pioggia si concentrano nelle stagioni autunnali e primaverili e si
verificano ciclicamente periodi siccitosi con intervalli di circa 8-10 anni.
L’asperità del territorio, dal punto di vista idrologico, ha costretto la Puglia
ad approvvigionarsi dai territori limitrofi e in modo massivo, come si è
detto, dalla falda sotterranea.
La presenza di un’agricoltura particolarmente orientata verso produzioni di
qualità e dunque idroesigente rende più aspra la competizione per l’utilizzo
delle risorse idriche.
Allo stato attuale tutti i bacini artificiali da cui si approvvigiona la Puglia
per gli usi potabili sono a uso plurimo e gestite dagli Enti irrigui.
Meno forte è la competizione con il mondo industriale fatta eccezione per
l’area siderurgica di Taranto.
Il volume prodotto per la Puglia per uso potabile nel 2008 è stato di circa
527 Mln di metri cubi di cui il 62% rivenienti da fonti esterne ed il restante
38% da fonti interne. Va ricordato che tra le fonti interne vengono
annoverate anche quelle relative ai prelievi dagli invasi del Locone e del
Fortore.
L’invaso del Locone, è situato in Puglia ed è gestito dal Consorzio di
Bonifica di Terre d’Apulia, riceve però prevalentemente acqua dal bacino
dell’Ofanto, a cui appartiene, e dunque dal bacino di monte in territorio
campano (invaso di Conza).
L’invaso del Fortore, gestito dal Consorzio di Bonifica di Capitanata, è
invece a cavallo delle Regioni Puglia e Molise.
26
In definitiva anche queste risorse sono esterne alla regione ma vengono
considerate interne in quanto le opere di sbarramento sono ubicate in
Puglia.
L’assenza di corsi d’acqua, come si è detto, si ripercuote anche sulle
modalità di smaltimento delle acque reflue urbane.
Lo smaltimento dei reflui sul suolo comporta la realizzazione e gestione di
impianti particolarmente complessi per il conseguimento di standard di
qualità sempre più restrittivi.
Inoltre, la particolare vocazione turistica della costa pugliese rende di fatto
problematico lo smaltimento dei reflui a mare.
1.2 gestione del SII per l’Ambito Territoriale Ottimale Puglia
La gestione del SII per l’ATO Puglia viene affidata, con Legge della
Regione Puglia n.28 del 6 settembre 1999 – Delimitazione degli ambiti
territoriali ottimali e disciplina delle forme e dei modi di cooperazioni tra
gli enti locali, in attuazione della legge 5 gennaio 1995, n.36 – e sue s.m.i.,
al soggetto Gestore Acquedotto Pugliese spa (AQP), recependo quanto
stabilito dal D.Lgs. n.141 del 11 maggio 1999.
Infatti tale D.Lgs – Trasformazione dell’Ente Autonomo Acquedotto
Pugliese in società per azioni, a norma dell’articolo 11, comma 1, lettera
b), della legge 15 marzo 1997, n.59 – prevede all’art.2, comma 1 che
“Sono affidate alla Società (AQP ndr), fino al 31 dicembre 2018, le finalità
già attribuite all’Ente dalla normativa riguardante l’Ente stesso.”
27
Il soggetto Gestore AQP opera però nei primi tempi in assenza di un Piano
d’Ambito e della stessa Autorità d’Ambito, la cui costituzione, pur prevista
dalla legge regionale n. 28/99, avverrà soltanto a fine del 2002.
A seguito dell’emergenza ambientale e idrica di quegli anni in Puglia, il
Ministero dell’Interno delegato per il coordinamento della Protezione
Civile, con Ordinanza n. 3184 del 22/03/02, attribuisce al Commissario
Delegato, Presidente della Regione Puglia, il compito di provvedere, ai
sensi della Legge n.36 del 5 gennaio 1994, all’avvio dell’attuazione del
servizio idrico integrato nonché di predisporre il piano tecnico-finanziario
di cui all’art.11, comma 3 e di attivare le procedure necessarie per
assicurare il cofinanziamento comunitario degli interventi; quindi, con
Ordinanza n. 3188 del 22/03/02, detta le disposizioni urgenti per
fronteggiare la crisi nel settore dell’approvvigionamento idrico, del
trasporto e della distribuzione delle acque.
Pertanto il Commissario Delegato, Presidente della Regione Puglia, oltre a
predisporre il programma degli interventi urgenti sia nel settore idrico che
per l’adeguamento dei servizi di fognatura e depurazione, provvede
all’elaborazione del Piano d’Ambito per l’ATO Puglia, onde dare formale e
concreto avvio all’affidamento del SII al soggetto Gestore già individuato.
Peraltro, come richiesto per l’impegno dei fondi comunitari previsti dal
Quadro Comunitario di Sostegno e dal POR Puglia 2000/2006, compreso
l’accesso alla premialità in scadenza al 30/9/02, gli interventi previsti
devono collocarsi all’interno di un sistema di programmazione che prevede
la piena operatività del soggetto Gestore, in attuazione della Convenzione
per l’affidamento del servizio e del relativo Disciplinare Tecnico ed in
riferimento all’applicazione di quanto previsto dal Piano d’Ambito.
28
Il Piano d’Ambito relativo agli anni 2002-2032, predisposto dal
Commissario Delegato, viene adottato con Decreto Commissariale n. 294
del 30 settembre 2002 e, contestualmente, viene anche sottoscritta la
Convenzione e il relativo Disciplinare Tecnico per la gestione del Servizio
Idrico integrato nell’ATO Puglia tra il Commissario Delegato e Acquedotto
Pugliese S.p.A., con decorrenza dal 30 settembre 2002 e termine il 31
dicembre 2018.
1.3 Autorità Ambito Territoriale Ottimale Puglia (AATO)
La costituzione dell’Autorità d’Ambito dell’ATO Puglia (ATO Puglia)
avviene il 20 dicembre 2002, con la stipula della Convenzione di
cooperazione regolante i rapporti tra gli enti locali dell’ATO della Regione
Puglia.
Il reale avvio dell’operatività dell’AATO coincide però solo con la nomina
del Dirigente Responsabile e del Dirigente per la Pianificazione, avvenuta
il 4.3.2004; quindi, il 4.10.2004, il Comitato Esecutivo approva, sia pure
con alcune osservazioni, il Piano Operativo Triennale desunto dal PdA,
nell’ultima versione rivisitata da parte di AQP.
Con Legge Regionale n. 8 del 26 marzo 2007, l’Autorità d’Ambito ha
assunto la natura giuridica di Consorzio di enti locali ai sensi del D.Lgs.
267/2000.
29
1.4 soggetto gestore Acquedotto Pugliese spa (AQP)
L’AQP è di proprietà della Regione Puglia che ne detiene, dal 2002, la
maggioranza del capitale azionario con circa l’87% del suo valore, mentre
il restante 13% è di proprietà della Regione Basilicata.
AQP, oltre ad essere affidatario della gestione del S.I.I. nell’ATO Puglia, in
virtù di quanto stabilito dal D.lgs. n.141/99, svolge la gestione dei servizi
idrici nei comuni ricadenti nell’Alta Irpinia e ricadenti nell’ATO Calore-
Irpino della Campania e il servizio idrico di approvvigionamento per
l’ATO di Basilicata. Gestisce, inoltre, per conto dell’Acquedotto Lucano
S.p.A., soggetto Gestore dell’ATO Basilicata, il servizio di
potabilizzazione.
L’AQP, attualmente, controlla due società operative: l’AQP
Potabilizzazione s.r.l. e PURA Depurazione s.r.l., quest’ultima costituita
ad ottobre 2008 a seguito della internalizzazione del servizio di
depurazione in precedenza affidata a ditte esterne.
1.5 quadro normativo di riferimento
Il Decreto Legislativo del 3 aprile 2006 n. 152 “Norme in materia
ambientale”, emanato al fine del “riordino, coordinamento ed
integrazione” delle disposizioni legislative in campo ambientale, ha inciso
profondamente sull’assetto normativo in materia di risorse idriche,
introducendo alcune novità nel settore delle risorse idriche e del Servizio
Idrico Integrato ed abrogando le precedenti disposizioni che regolavano il
settore, tra cui la L. 36/94.
30
Nella specie, le novità introdotte dal Codice Ambientale riguardano il
riconoscimento ex lege dell’Autorità d’Ambito come “struttura dotata di
personalità giuridica” (art. 148, co 1) attraverso la quale gli enti locali
esercitano le proprie competenze in materia e la caratterizzazione dei
contenuti del Piano d’Ambito specificata all’art. 149.
All’Autorità d’Ambito è trasferito l’esercizio delle competenze spettanti
agli enti locali nella gestione delle risorse idriche, ossia l’organizzazione
del servizio idrico integrato, la scelta della forma di gestione, la
determinazione e modulazione delle tariffe all’utenza, l’affidamento della
gestione e relativo controllo, nonché la programmazione delle infrastrutture
idriche (acquedotti, fognature, impianti di depurazione).
All’Autorità spetta, inoltre, la tutela dei beni e delle infrastrutture idriche di
proprietà pubblica, affidati in concessione, per tutta la durata della gestione,
al Gestore del servizio idrico integrato che ne assume i relativi oneri, nei
termini previsti dalla convenzione e dal disciplinare.
1.6 Piano d’Ambito 2003 – 2032
Il Piano d’ambito è lo strumento fondamentale per l’organizzazione,
l’attivazione e il governo del servizio idrico integrato. Una volta che si è
pervenuti alla conoscenza della capacità produttiva delle strutture esistenti,
il Piano consente all’ATO di fissare gli obiettivi qualitativi e quantitativi
dei servizi; di individuare gli investimenti necessari per raggiungerli; di
determinare le condizioni tariffarie e le modalità di affidamento del
servizio. La struttura del Piano si compone di una relazione di sintesi, di
31
una relazione generale e di una serie di allegati. Nella prima sono
sintetizzati i contenuti degli altri documenti, in quella generale sono
contenute le linee strategiche e gli obiettivi del Piano, mentre negli allegati
sono presenti gli elaborati di contenuto tecnico progettuale e economico-
finanziario. La durata del Piano può essere ventennale, venticinquennale o
trentennale. Solitamente si attua una pianificazione di lungo periodo. Nei
piani sono illustrati i seguenti aspetti: le coperture dei servizi di acquedotto,
fognatura e depurazione; il bilancio idrico; le dotazioni pro-capite; il valore
delle perdite e la lunghezza delle reti; la funzionalità di reti e impianti. Vi
sono alcuni piani che contengono indagini sulla soddisfazione degli utenti
in merito alle gestioni preesistenti. Il piano degli interventi che fa parte del
Piano d’Ambito assolve alla funzione di portare i servizi idrici, nell’arco
temporale della pianificazione, ai livelli fissati dall’Ente Ambito. Gli
interventi riguardano: la ricostruzione delle opere, che obsolete o mal
funzionanti, non sono in grado di svolgere il servizio a cui sono destinate,
oltre al loro mantenimento nel periodo del piano; l’adduzione di nuova
risorsa; l’estensione dei servizi di acquedotto, fognatura e depurazione
mediante l’ampliamento di reti e impianti; la protezione delle risorse; la
riduzione di perdite; il controllo e la sostituzione dei contatori; la
realizzazione di una rete di telecontrollo.
Il Piano d’Ambito 2003-2032 è stato adottato con provvedimento n.294 del
30 settembre 2002. Esso ricopriva un periodo di 30 anni, trascurando la
circostanza che la concessione sarebbe terminata il 31 dicembre 2018. Le
previsioni di tale piano sono state basate sulla crescita della popolazione e
sullo sviluppo turistico, valutando l’evoluzione della domanda nell’arco del
32
periodo del Piano. Al 2032 si spera che le perdite nella distribuzione
passeranno dall’attuale 38,5%1 al 15,8%; le perdite nell’adduzione ridotte
al 9% e le perdite amministrative, al tempo stimate pari al 16,5%, dovranno
attestarsi ad un valore non superiore al 10%. Al fine di perseguire tale
obiettivo si pensò di differenziare e dislocare sul territorio le fonti. Infatti le
continue emergenze idriche e il degrado qualitativo delle acque,
imponevano il ricorso a nuove fonti di approvvigionamento che offrivano
ampi garanzie di soddisfacimento della domanda. Era necessario ricorrere a
fonti alternative rappresentate da acque marine dissalate i cui impianti
vennero localizzati a Bari e a Brindisi presso le centrali termoelettriche.
Altra opportunità era utilizzare acque sotterranee naturalmente emergenti
non compromettendo l’equilibrio idrologico dell’acquifero.
1.7 Investimenti per il periodo 2003-2032
Per il raggiungimento del livello dei servizi previsti, l’ipotesi del Piano
prevedeva degli interventi per il mantenimento degli standard delle opere
esistenti considerando la durata funzionale, la loro età e stato di
funzionalità. Era previsto un ammontare degli investimenti pari a 4670
M€2, di cui 2899 M€ per il servizio di acquedotto (62%) e 1771 M€ per
quello di fognatura e depurazione (38%). La maggior spesa era
rappresentata dalla sistemazione e manutenzione delle reti (adduttrici e
distributrici). Quote d’investimento minore richiedevano gli interventi
previsti per i serbatoi (12%), gli impianti di sollevamento (4,5%), i costi di
1 Rimodulazione Piano d’Ambito 2010-2018
2 ibidem
33
sostituzione programmata del parco contatori (2%) e gli altri costi di
acquedotto quali il telecontrollo, sistemi informatici e ristrutturazioni di
immobili (3,1%). Però il Piano, pur proiettandosi su un orizzonte temporale
di lungo periodo, definiva gli interventi da realizzare nel periodo 2003-
2010 in base a un’analisi delle criticità esistenti. Nella tabella sono riportati
gli investimenti legati alla realizzazione di nuove opere, per il loro
mantenimento e la piena funzionalità delle opere esistenti.
1.8 costi operativi
Il Piano prevedeva una struttura organizzativa dotata di unità centrali con
compiti di pianificazione, coordinamento, controllo e supporto legate al
34
vertice strategico, e di unità territoriali operative autonome che
rispondevano a due linee di responsabilità:
• di tipo funzionale tramite la presenza di una struttura di direzione
dotata di ampia autonomia decisionale dall’unità centrale;
• di tipo operativo attraverso la presenza di centri gestionali di area
adibiti allo svolgimento operativo delle procedure ed attività da
espletarsi direttamente sul territorio.
I costi operativi di progetto sono così determinati:
La categoria servizi di terzi comprendeva tutte quelle attività che non
venivano svolte all’interno di AQP e il cui valore ammontava
complessivamente a 76,86 M€. Le voci con maggiore incidenza
percentuale erano:
Servizio smaltimento fanghi (8,3 M€)
• Servizi per manutenzioni straordinarie non programmate (32,7 M€)
• Servizi di vigilanza, pulizia, commerciali….(23,8 M€)
• Noleggio di automezzi (3,7 M€)
35
• Servizi legali (4,1 M€)
• Servizi informativi (4,1 M€)
Nella categoria costi diversi furono compresi i costi per l’acquisto di acqua
da terzi, per l’affitto delle sedi e per le spese per il Consiglio di
Amministrazione per un totale di 19,3 M€.
1.9 investimenti realizzati dal 2003 al 2008
Nei primi sei anni sono stati realizzati 337M € di investimenti. Essi
rappresentano solo il 18,6 % dell’importo previsto nel Piano. Il divario tra
le previsioni e il realizzato sconta una fase di start-up sottovalutata a causa
delle difficoltà nell’acquisizione delle autorizzazioni propedeutiche
all’avvio dei lavori che hanno dilatato i tempi di realizzazione. Gli
investimenti a carico del Gestore ammontano a 252 M€ pari al 26,6 % di
quelli previsti dal Piano (950,6 M€) mentre quelli pubblici sono stati di
84,4 M€ pari al 9,43% di quelli previsti (894,8 M€). l’implementazione del
Piano d’Ambito coincide con la stipula dell’AQP “Tutela delle acque e
gestione integrata delle risorse idriche” della Puglia firmato nel 2003 che
definiva le modalità e le fonti di finanziamento pubblico del Piano. Quindi
AQP ha redatto il proprio Piano Operativo Triennale (POT) dove gli
interventi sono ripartiti in due macrosettori:
• Nel settore A vi sono gli interventi per i quali è previsto un
cofinanziamento pubblico. L’importo previsto per tale settore è pari
a 265 M€ su tariffa.
36
• Nel settore B vi sono gli adeguamenti strutturali e gli interventi di
manutenzione straordinaria programmati dal Gestore e il cui
finanziamento ricade esclusivamente sulla tariffa. La spesa prevista è
di 186 M€.
Dopo già due anni di gestione emerge l’impossibilità per il Gestore di
sostenere il piano degli investimenti previsti se non nella misura del 50%.
Questo ha compromesso anche la possibilità di usufruire a pieno della
disponibilità del finanziamento pubblico tanto da comportarne la
dismissione. L’obiettivo di investimento previsto non sarà raggiunto
neanche alla fine del 2008.
1.10 divario tra Nord - Italia e Mezzogiorno
Esaminando un insieme di piani d’ambito relativi a oltre 50 ATO è emerso
un divario negli investimenti realizzati fino al 2007 rispetto a quelli
37
pianificati pari al 46%3 per l’aggregato nazionale; esso dipenderebbe in
misura preponderante da ritardi nella realizzazione di opere. Infatti
un’analisi sui tempi di realizzazione delle opere pubbliche ha mostrato una
maggiore durata degli interventi nel ciclo idrico integrato se localizzati nel
Mezzogiorno. Nel comparto idrico si avrebbe:
Una durata della fase di progettazione maggiore di quella
dell’affidamento e della realizzazione delle opere;
Una maggiore celerità relativa per le opere realizzate al Nord rispetto
a quelle del Centro – Sud, valutabile nel 20% in termini di risparmio
di tempo.
Ritornando al divario negli investimenti programmati rispetto a quelli
realizzati, questo sale al 76% per gli ATO del Sud e tale dato tenderà a
crescere ulteriormente in presenza di contributi pubblici a fondo perduto
che concorrono a finanziare le opere idriche. Tra il 2005 e il 2008 non si
hanno significative variazioni nei quantitativi d’acqua potabilizzata che si
attestano a circa 50 metri cubi per abitante in ambedue gli anni. Non vi
sono stati progressi nel contenimento delle perdite infatti le reti locali del
Mezzogiorno disperdono quasi il 40% dell’acqua immessa. Quindi
permangono elevate distanze dalla ripartizione più efficiente e
dall’obiettivo programmatico di limitare le perdite nelle reti locali al 25%
entro il 2013. Indagini qualitative condotte presso le famiglie registrano un
numero elevato di utenti che denunciano irregolarità di erogazione delle
forniture idriche (Fig. II.13).
3 Rapporto Annuale del Dipartimento per lo Sviluppo e la Coesione Economica - 2009
38
Nel 2009 la quota di famiglie insoddisfatte risultava quattro volte maggiore
al Sud rispetto al Nord del Paese (20,5% contro 5,7%). Nel Sud vi sono
solo miglioramenti significativi che riguardano la penetrazione dei servizi
di depurazione che superava il 50% e la potenzialità impiantistica che
sfiorava i 18 milioni di unità convenzionali.
39
CAPITOLO SECONDO: lo sviluppo tariffario nel SII
2.1 Metodo Normalizzato e price cup
Il metodo del price cap di origine anglosassone, è quello a cui si fa
riferimento nella legge Galli quando si istituisce il Metodo Normalizzato
per la definizione della tariffa del SII. Esso si propone di vincolare dall’alto
l’andamento nel tempo dei prezzi dei servizi. Se il monopolista opera in
un’impresa mono – servizio, si tratta di stabilire il tetto massimo di prezzo
oltre il quale non è possibile incrementare la tariffa. Nel caso di un’impresa
multi – prodotto, si mira a vincolare superiormente la media ponderata
delle tariffe dei vari servizi offerti. L’obiettivo di tale metodo è contenere
l’aumento delle tariffe applicate dal gestore nel limite di un tasso di
inflazione ridotto di un X percentuale all’anno, che viene determinato
autonomamente dal Comitato di vigilanza sull’uso delle risorse idriche e
periodicamente rivisto. Nell’ambito del settore idrico il fattore X assumerà
valori negativi e tenderà ad aumentare il tasso di inflazione. Il motivo è che
dato che l’adeguamento dei livelli di produttività e di qualità del servizio
comporta un aumento delle spese sarà necessario attuare maggiori
investimenti e attrarre nuovi finanziamenti. Nel settore idrico il fattore X
viene chiamato K ed è così determinato:
(2.2.1)
dove:
K è il limite di prezzo;
40
Q è la variazione percentuale dei costi di fattori di produzione che
aumentano nel tempo la loro incidenza come tutti gli investimenti
volti a migliorare la qualità del servizio;
P è la variazione percentuale dei costi di fattori di produzione che
diminuiscono nel tempo la loro incidenza ossia componenti esogene
come l’innovazione tecnologica o altri aumenti di produttività
esterni.
Una delle criticità di questo metodo consiste nel fatto che se non si rispetta
il vincolo del miglioramento dell’efficienza, si rischia di incrementare la
produttività a scapito della qualità del servizio e della risorsa. Per questo è
necessario che il Comitato verifichi a cadenza triennale il raggiungimento di
adeguati livelli qualitativi del servizio. In caso di mancato raggiungimento
degli obiettivi l’Autorità d’Ambito dovrà o recuperare l’investimento non
sostenuto modificando K oppure imporre penalità al gestore.
La logica allocativa che sottosta il principio di copertura dei costi a mezzo
delle tariffe fa riferimento ai costi pieni del servizio, inclusi quelli connessi
con un “equo ritorno” sugli investimenti infrastrutturali (full recovery
cost)4. La presenza di un monopolio regolato – o ipotetiche condizioni di
contendibilità che rendano concorrenziale anche l’attività di un operatore
unico non regolato – sono anzi condizioni atte a garantire che i prezzi e le
tariffe possano coprire anche i costi fissi e non solo i costi correnti. In linea
di principio è perciò condivisibile l’intento sotteso ai progetti di riforma di
applicare il principio di copertura tariffaria i costi pieni, inclusi quelli fissi 4 La legge n. 36/1994 recita”La tariffa è determinata tenendo conto della qualità della risorsa idrica e del
servizio fornito, delle opere e degli adeguamenti necessari, dell’entità dei costi digestione delle opere,
dell’adeguatezza della remunerazione del capitale investito e dei costi di gestione delle aree di
salvaguardia, in modo che sia assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio”.
41
di natura infrastrutturali, e non solo a quelli di produzione corrente del
servizio. Il motivo è che, a lungo andare, anche i costi infrastrutturali
devono esser sostenuti anche dagli utenti del servizio.
L’applicazione di questo principio è stata però a dir poco parziale. Nel caso
dei servizi idrici, vi è diffusa evidenza del fatto che nonostante siano stati
spesso previsti elevati fabbisogni di investimenti fissi, il livello delle tariffe
sia stato contenuto, nell’immediato, sovrastimando artificiosamente
l’evoluzione futura dei consumi. Ne è risultata un’attività di investimento
infrastrutturale alquanto contenuta.
Quanto avvenuto non può stupire. Le regole ed i principi di fissazione delle
tariffe sono stati per molti versi dati in gestione di fatto agli enti locali. Che
da una gestione così poco tecnicamente forte e istituzionalmente troppo
vicina alla politica locale non sia venuto un forte stimolo alla applicazione
del principio della copertura del costo pieno del servizio non deve stupire,
visto che una sua coerente applicazione avrebbe innalzato i livelli tariffari.
2.2 calcolo del fattore di adeguamento “K”
Anche l’art. 154 del Testo unico in materia ambientale (Decreto Legislativo
152/06) stabilisce che la tariffa costituisce il corrispettivo del servizio
idrico integrato ed è determinata in modo che sia assicurata la copertura
integrale dei costi di investimento e di esercizio5.
5 L’art. 154 del D.Lgs. 152/06 stabilisce, più in particolare, che “la tariffa costituisce il corrispettivo del
servizio idrico integrato ed è determinata tenendo conto della qualità della risorsa idrica e del servizio
42
La tariffa di riferimento del servizio idrico è così strutturata:
(2.2.2)
dove:
Tn è la tariffa dell’anno corrente;
C è la componente dei costi operativi;
A è la componente del costo di ammortamento;
R è la componente per la remunerazione del capitale investito;
P è il tasso di inflazione programmato per l’anno corrente;
K è il limite di prezzo.
Tra i costi operativi sono ricomprese le seguenti categorie:
B6 – Costi per materie di consumo e merci (al netto di resi, abbuoni e
sconti)
B7 – Costi per servizi
B8 – Costi per godimento di beni di terzi
B9 – Costo del personale
fornito, delle opere e degli adeguamenti necessari, dell’entità dei costi di gestione delle opere,
dell’adeguatezza della remunerazione del capitale investito e dei costi di gestione delle aree di
salvaguardia, nonché di una quota parte dei costi di funzionamento dell’Autorità d’Ambito,in modo tale
che sia assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio secondo il principio “chi
inquina paga”. Tutte le quote della tariffa del servizio idrico integrato hanno natura di corrispettivo”.
43
B11 – Variazioni delle rimanenze di materie prime, sussidiarie, di consumo
e merci
B12 – Accantonamento per rischi, nella misura massima ammessa dalle
leggi e prassi fiscali
B13 – Altri accantonamenti
B14 – Oneri diversi di gestione.
Nella componente del costo di ammortamento sono ricomprese le seguenti
categorie:
B10a – Ammortamento delle immobilizzazioni immateriali
B10b – Ammortamento delle immobilizzazioni materiali
B10c – Altre svalutazioni delle immobilizzazioni.
La logica che viene seguita per la determinazione della tariffa del SII è la
seguente: all’inizio di ogni periodo regolatorio viene fissato un cap sui
ricavi ottenibili dalla gestione del servizio idrico, aggiornato di anno in
anno secondo una logica di price cap; alla fine del periodo di regolazione il
fatturato del gestore è confrontato con il tetto sui ricavi: se lo supera il
gestore restituirà i maggiori ricavi a vantaggio delle tariffe del periodo
successivo; viceversa, se ne resta al di sotto, otterrà il mancato ricavo nelle
tariffe degli anni successivi. Vi è quindi un fattore di correzione legato ai
maggiori o minori ricavi ottenuti rispetto a quelli prestabiliti. Tale fattore di
correzione è il limite di prezzo “K” ossia il valore medio corretto tenuto
conto dell’inflazione programmata. Esso rappresenta un valore che va ad
adeguare annualmente la tariffa di riferimento. L’incremento tariffario che
44
ne risulta deve essere contenuto entro un valore massimo ammissibile
fissato dal Coviri. Nel caso in cui ciò non si verifichi, si procede alla
rimodulazione degli interventi previsti inizialmente, fino a quando tutte le
percentuali di incremento tariffarie ammesse risulteranno inferiori al tetto
massimo consentito. Sulla base del Piano degli investimenti previsto per
l’Ambito in questione, della situazione esistente riguardo alle principali
grandezze che influenzano la gestione del servizio idrico integrato - quali il
volume erogato, la lunghezza delle reti, gli abitanti serviti - e di una
remunerazione soddisfacente del capitale investito, l’Autorità d’Ambito è
in grado di calcolare la tariffa di riferimento.
Nella nostra analisi abbiamo ricalcolato il K riferendoci non ai valori
previsionali dei costi, degli ammortamenti e della remunerazione del
capitale contenuti nel Piano finanziario, ma considerando i valori effettivi
di tali grandezze contenute nei bilanci di esercizio, per capire di quanto si
sarebbe dovuto incrementare effettivamente la tariffa per coprire i costi
effettivi e come siano stati effettivamente influenzati gli investimenti
dall’applicazione di un valore incrementale diverso, spesso inferiore a
quello necessario per coprire sia i costi di investimento che quelli di
esercizio previsti nei piani finanziario e degli investimenti.
La nostra analisi è stata condotta prendendo in considerazione nove bilanci
annuali redatti da Acquedotto Pugliese spa dal 2001 al 2009. Dai dati di
bilancio abbiamo calcolato le tre componenti principali per il calcolo della
tariffa: costi C, ammortamenti A e remunerazione del capitale investito R.
45
TAB 2.2.1 Valori della Tariffa media dal 2001 al 2009 (valori in euro)
Anni Costi
operativi Ammortamenti Remunerazione
capitale (C + A + R) m3 erogati Tariffa
2001 296431882,00 10782072,00 7952399,95 315166353,95 235976275 1,3356
2002 295737405,00 12678288,00 8910558,41 317326251,41 235976275 1,3447
2003 302691124,00 13005005,00 9351133,16 325047262,16 231616777 1,4034
2004 289338486,00 13687281,00 9354436,74 312380203,74 237627804 1,3146
2005 306931564,00 13928501,00 9842614,08 330702679,08 237666348 1,3915
2006 303686935,00 15033007,00 12048036,53 330767978,53 235123202 1,4068
2007 330786441,00 16826057,00 16191408,07 363803906,07 236092742 1,5409
2008 333276013,00 22115009,00 23551426,89 378942448,89 237730774 1,5940
2009 333173803,00 30416979,00 31278544,64 394869326,64 235976275 1,6733
Fonte: Elaborazione su dati di Bilancio di AQPspa
Abbiamo recuperato il tasso di inflazione programmato P in ciascuno di
questi anni dal sito di Unioncamere www.starnet.unioncamere.it. Infine
abbiamo ricavato il limite di prezzo K isolandolo nella formula così come
prevede il Metodo Normalizzato:
Tn=Tn-1(P+K)+Tn-1 (2.2.3)
da cui
1n
1nn
T
TTK)(P
(2.2.4)
e quindi
PT
TTK
1-n
1nn
(2.2.5)
46
In tal modo abbiamo costruito due serie storiche: una che parte dal 2001 e
termina al 2009 e una che parte dal 2002 e termina al 2010. Abbiamo
considerato l’anno 2001 come tempo zero utilizzando i valori di C, A ed R
relativi a quell’anno come base per il calcolo di 1
T (anno 2002) e abbiamo
tralasciato il dato relativo all’anno 2010 per ottenere due serie di eguale
durata. Poi, una volta ottenuto il nostro “K”, calcolando il valore medio di
periodo, lo abbiamo applicato anche agli anni precedentemente tralasciati.
Abbiamo operato così anche perchè il Piano d’Ambito relativo agli anni
2002-2032, è stato adottato con Decreto Commissariale n. 294 del 30
settembre 2002 e, contestualmente, è stata anche sottoscritta la
Convenzione e il relativo Disciplinare Tecnico per la gestione del Servizio
Idrico Integrato nell’ATO Puglia tra il Commissario Delegato e Acquedotto
Pugliese S.p.A., con decorrenza dal 30 settembre 2002 e termine il 31
dicembre 2018. Inoltre, non avendo altre informazioni se non quelle
scaturenti dai bilanci 2001-2009, non abbiamo potuto calcolare la media
delle tariffe relativa alle gestioni precedenti da poter utilizzare come tariffa
del primo esercizio.
Prendendo in considerazione i dati relativi ai diversi anni abbiamo costruito
il grafico al fine di poter evidenziare il trend lineare della nostra funzione.
Come abbiamo gia specificato, il dato relativo all’intercetta è quello del
2001 ossia 315166354 (Tab 2.2.3).
Mostriamo il calcolo sui dati di Bilancio di AQP spa:
47
TAB 2.2.2 Valori di k dal 2001 al 2009 (valori in euro)
anni Tn-1 Tn
(P+K)% P% K%
2001
315166354,00
2002 315166354,00 317326233,40
0,69 1,7 -1,01
2003 317326233,40 325047262,20
4,36 1,7 2,66
2004 325047262,20 312380203,70
-6,33 1,7 -8,03
2005 312380203,70 330702679,10
5,85 1,6 4,25
2006 330702679,10 330767978,50
1,10 1,7 0,60
2007 330767978,50 363803906,10
9,54 2,0 7,54
2008 363803906,10 378942448,90
3,44 1,7 1,74
2009 378942448,90 394869326,60
4,98 1,5 3,48
2010 394869326,60
1,7
Fonte: Elaborazione su dati di Bilancio di AQPspa
Per come è concepito dalla legge, il calcolo della tariffa dovrebbe mostrare
una elevata correlazione tra il valore dell’anno precedente e quello
dell’anno successivo, dovendo essere quest’ultimo calcolato sulla base del
primo.
Abbiamo costruito il grafico che mostra l’andamento di Tn nel tempo: esso
è risultato lineare descritto da una retta di regressione caratterizzata da
coefficiente angolare positivo. Si nota un buon adattamento dei punti alla
retta ed anche il dato relativo all’indice di determinazione che misura la
dispersione dei punti intorno alla retta di regressione è un valore
statisticamente soddisfacente in quanto è R2 =0,74. Dal nostro punto di
48
vista, però, tale valore appare relativamente basso in quanto sarebbe dovuto
essere molto più vicino all’unità se si considera che la tariffa di ciascun
anno è concepita dalla legge come funzione di quella dell’anno precedente.
Nel nostro grafico è chiaro che negli anni che vanno dal 2004 al 2006
l’andamento dei punti ha subito un sensibile scostamento dalla retta (fig.
2.2.3):
GRAF 1 Andamento della tariffa dal 2001 al 2009
Fonte: Elaborazione su dati di Bilancio di AQPspa
Che ci sia poca correlazione tra il valore della tariffa dell’anno precedente
rispetto a quella dell’anno successivo è confermato anche dal calcolo dei
coefficienti di autocorrelazione tra i valori delle due serie storiche da noi
calcolate sulla base dei dati di bilancio.
49
Nell'ambito delle serie storiche, si può avere un fenomeno di
autocorrelazione temporale, a causa dell'inerzia o stabilità dei valori
osservati, per cui ogni valore è influenzato da quello precedente e
determina in parte rilevante quello successivo.
La funzione di autocorrelazione (ACF) è il coefficiente di correlazione
lineare tra le variabili casuali Zt e Zt-k calcolato al variare di k (k=0,1,2,..)
(2.2.6)
I risultati della tabella seguente nella colonna 2, mostrano che, come ci
aspettavamo, l’autocorrelazione tra un anno e l’altro a lag 1, ovvero 2002
con 2003, 2003 con 2004, ecc. è positiva ma non elevata (ρ=0,484).
Ricordando che -1<ρ <1 si può notare come gia a Lag 2 ovvero 2002
con 2004, 2003 con 2005, ecc. il valore del coefficiente di autocorrelazione
è molto vicino allo zero. Da cio si deduce che già a lag 2 le tariffe
sembrano completamente indipendenti l’uno dall’altra. Al crescere dei lag
addirittura la correlazione diventa negativa.
Per verificare l’attendibilità statistica dei coefficienti di autocorrelazione ai
diversi lag, abbiamo utilizzato la statistica test Box-Ljung Q che testa
l’ipotesi nulla che la funzione di autocorrelazione sia zero.
I risultati del test sono riportati in Tab.2.2.4: dall’ultima colonna si deduce
che i valori della statistica test non sono significativi in quanto i p value
sono maggiori di 0.05. Probabilmente con una serie storica più lunga si
50
sarebbero ottenuti altri risultati, pertanto i valori del coefficiente di
autocorrelazione possono essere considerati validi solo a livello descrittivo.
TAB 2.2.3 Autocorrelazione
Lag
Coefficiente
di
Autocorrelaz
ione Std.Error(a)
Statistica Box-Ljung
Value df P value
1 0,484 0,296 2,676 1 0,102
2 0,096 0,274 2,799 2 0,247
3 -0,072 0,250 2,881 3 0,410
4 -0,273 0,224 4,374 4 0,358
5 -0,206 0,194 5,503 5 0,358
6 -0,321 0,158 9,637 6 0,141
Fonte: Elaborazione su dati di Bilancio di AQPspa
In Graf. 2 è riportato il correlogramma, ovvero il grafico che rappresenta
l’andamento del coefficiente di autocorrelazione in funzione del ritardo
(Lag).
51
GRAF 2
Correlogramma
Fonte: Elaborazione su dati di Bilancio di AQPspa
La variabilità del valore di k da un anno all’altro è dovuta alle difficoltà che
sono sorte in fase di start- up, cioè nei primi anni, quali i gravi ritardi con
cui è stato attivato il procedimento di spesa da parte del Gestore, non
sempre per sue responsabilità. Esse non hanno consentito di poter
usufruire a pieno della disponibilità del finanziamento pubblico che,
essendo legato a vincoli di rendicontazione entro scadenze ben precise, ne
ha comportato in pratica la dismissione.
Con ciò anche la quota di investimenti prevista a carico della tariffa è stata
spesa solo marginalmente: in effetti l’obiettivo di investimento previsto
non sarà raggiunto neanche a conclusione dell’anno 2008. Così nel 2006 il
Gestore, a seguito dell’avvio da parte dell’Autorità del procedimento di
verifica della tariffa nel triennio precedente, così come previsto dal
Metodo Normalizzato e dalla stessa Convenzione di Gestione, ha
52
concordato con l’AATO di bloccare in via cautelativa gli incrementi
tariffari.
I valori di K e della tariffa da noi calcolati si discostano da quelli
effettivamente applicati da AQP spa in quanto questi ultimi scaturiscono
da un confronto tra valori stimati a priori dall’AATO e valori scaturenti dai
bilanci e da altri indici calcolati a posteriori quali l’effettiva erogazione di
risorsa e l’effettiva variazione della popolazione residente.
Noi non abbiamo considerato i valori di previsione, ma solo quelli
scaturenti dal bilancio e quindi abbiamo calcolato quello che sarebbe stato
necessario per applicare realmente il principio del full recovery cost. Come
abbiamo gia sottolineato, questo nella realtà non accade perché si gioca sui
dati di previsione per “pilotare” le variazioni tariffarie.
Rispetto alla applicazione rigorosa del Metodo Normalizzato abbiamo
anche omesso di applicare ai costi il coefficiente obbligatorio di
efficientamento, in quanto non riteniamo sia possibile raggiungere nessun
miglioramento di efficienza senza aver prima ristrutturato le reti.
2.3 Previsione per il periodo 2010-2018 sui dati del Piano d’Ambito
Per fare una previsione sui futuri valori di K ci siamo serviti dei dati
desunti dalle previsioni del Piano d’Ambito e abbiamo ricalcolato le
componenti principali della tariffa : costi operativi C, ammortamenti A e
remunerazione del capitale R:
53
TAB 2.2.4 Previsione dei valori della Tariffa media dal 2010 al 2018
(valori in euro)
ANNI Costi operativi
Ammortamenti Remunerazione capitale
(C + A + R) m3 da erogare
Tariffa
2010 312000000,00 31000000,00 25480000,00 368480000,00 239223000 1,5403
2011 315000000,00 39000000,00 28980000,00 382980000,00 240780000 1,5906
2012 315000000,00 44000000,00 32830000,00 391830000,00 243063000 1,6121
2013 327000000,00 48000000,00 37380000,00 412380000,00 244931000 1,6837
2014 336000000,00 51000000,00 43260000,00 430260000,00 246254000 1,7472
2015 336000000,00 53000000,00 47810000,00 436810000,00 246870000 1,7694
2016 334000000,00 52000000,00 52010000,00 438010000,00 249061000 1,7586
2017 342000000,00 51000000,00 56280000,00 449280000,00 250129000 1,7962
2018 337000000,00 50000000,00 56560000,00 443560000,00 252133000 1,7592
Fonte: Elaborazione su dati di PdA
Utilizzando i dati della tabella 2.2.4, applicando la formula 2.2.5 abbiamo
ricavato una previsione sui valori di K dal 2010 al 2018, che, ad eccezione
di quello del 2010 non rilevante, sono molto bassi e più che in linea con
quelli imposti dal metodo normalizzato. Questo accade quando si effettua
l’analisi su valori previsionali. C’è sempre da tener presente, però, che le
previsioni, fatte spesso in maniera eccessivamente ottimistica, vengono
spesso disattese.
54
TAB 2.2.5 Previsione dei valori di K dal 2010 al 2018 (%)
Fonte: Elaborazione su dati di Piano d’Ambito
Per avere un quadro generale tra i valori accertati per gli anni passati e
quelli previsti per gli anni futuri, mostriamo l’andamento della tariffa e
dei valori di K dal 2001 al 2018 anno in cui termina la concessione ad AQP
spa:
ANNI
K+P
(percentuale)
K effettivo
(percentuale)
2010
2011 3,9 2,4
2012 2,3 0,8
2013 5,2 3,7
2014 4,3 2,8
2015 1,5 0
2016 0,3 -1,2
2017 2,6 1,1
2018 1,3 -2,8
55
GRAF 3 Andamento della Tariffa media dal 2001 al 2018
Fonte: Elaborazione su dati di Bilancio di AQPspa e di PdA
A conferma di quanto abbiamo gia affermato, il grafico 3 mostra una retta
di regressione molto più soddisfacente nel tratto che riguarda i valori
previsti rispetto al tratto relativo a quelli accertati. Anche l’indice di
determinazione, che è risultato R2
=0,90, migliora sensibilmente grazie
all’introduzione dei valori previsionali.
56
GRAF 4 Valori di K dal 2001 al 2018
Fonte: Elaborazione su dati di Bilancio di AQPspa e di PdA
Nel grafico 4 che riporta la retta di regressione dei valori di K nel tempo
per gli anni dal 2001 al 2018 si evidenzia una elevata dispersione dei valori
soprattutto nei primi anni, cioè negli anni relativi ai valori accertati. Anche
questo grafico ci dimostra che spesso le previsioni sui ricavi da tariffa
vengono fatte con scarsa obbiettività ed eccessivo ottimismo circa le
quantità di acqua che si prevede saranno fatturate e con la preponderante
preoccupazione di contenere il valore della tariffa (che scaturisce, come
abbiamo visto, da un confronto tra valori previsti e valori accertati). Questo
tipo di “orientamento” finisce per vanificare il tentativo fatto dalla legge di
coprire con la tariffa tutti i costi e di incentivare gli investimenti, che, anzi,
risultano insufficienti e molto lontani dai valori (anch’essi) previsti nel
piano d’ambito. La elevata dispersione dei valori di K negli anni da noi
considerati è dovuta, infatti, all’applicazione rigorosa del metodo
normalizzato e del controllo sulla tariffa che è stata bloccata per diversi
57
anni e che, conseguentemente, non è stata in grado di coprire neanche i
costi di gestione influenzando pesantemente l’andamento degli
investimenti.
Per il futuro, a partire dal 2011 si prevede una minore dispersione dei
valori di K attorno alla media, ma, conoscendo il modo in cui vengono
formulate, sappiamo che sistematicamente le previsioni non vengono
rispettate spesso anche a causa di eventi non strettamente legati alla
gestione del servizio.
L’andamento generale di K è decrescente e in alcuni anni si prevedono
addirittura valori negativi: si prevede quindi un incremento decrescente
della tariffa negli anni e addirittura, in qualche anno una sua diminuzione.
Questa circostanza ha fatto sorgere la curiosità di verificare che cosa
accadrebbe al limite di prezzo K qualora andassimo a caricare nella tariffa i
costi relativi alla ristrutturazione del servizio di acquedotto previsti dal
Piano d’Ambito e solo in piccola parte effettivamente realizzati. Ce la
farebbe la tariffa a coprire tali costi mantenendo il valore di K nei limiti
imposti dal Metodo Normalizzato (così come da noi applicato) o almeno
superandoli di un valore tale da richiedere una ragionevole rimodulazione
del Metodo che aumenti se pur di poco tale limite?
2.4 Ipotesi di ristrutturazione della rete
La nostra domanda è legittima se si pensa che i costi per la ristrutturazione
delle reti di adduzione e distribuzione rappresentano il 62% degli
investimenti previsti dal Piano d’Ambito 2002-2032 per il Servizio di
58
Acquedotto caratterizzato per la quasi totalità da interventi di ricostruzione
delle reti e che il problema delle perdite è molto rilevante per l’intero
ambito.
La grave situazione dell’entità delle perdite nel sistema acquedottistico
dell’ATO Puglia, già rilevata nel PdA tanto da indicare tra gli obiettivi
strategici proprio quello del loro forte contenimento, permane. Essa per
altro ha principalmente influito sul non raggiungimento dell’obbiettivo
legato all’incremento dei volumi fatturati e comunque sul mancato
incremento della disponibilità idrica pro-capite, così come ipotizzata dal
PdA. Il divario tra volumi immessi nel sistema acquedottistico e volumi
fatturati è di assoluta gravità e l’andamento di riduzione delle perdite
complessive, che da PdA prevedeva che al 2008 si attestassero ad un
percentuale del 44,09%, non è stato affatto rispettato tanto da registrare a
fine 2008 un dato del 53,20%.
Al 2032 fu assunto nel PdA che, in virtù degli interventi e degli
investimenti previsti nonché del recupero di efficienza del Gestore, le
perdite nella distribuzione dovessero passare dall’attuale 35,8% al 15,8%.
Le perdite nell’adduzione dovevano essere ridotte dal 13,0% al 9,0%. Le
perdite amministrative, al tempo stimate pari al 16,50%, dovevano
attestarsi ad un valore non superiore al 10%. Le perdite totali dovevano
passare cioè da un volume del 65,3% al 34,8% con un recupero del 30,5%.
Per raggiungere tale obbiettivo complessivamente gli interventi previsti
sulle reti, a livello di Ambito, superavano i 1.740 milioni di euro nei 30
anni del piano. Sulla base di questi dati abbiamo costruito un piano di
ammortamento a rata costante che spalmi tale investimento non più nei 30
anni (dato che una buona parte di essi sono già trascorsi ) ma sui rimanenti
59
21 anni dal 2011 al 2032, dopo aver aggiunto il 7% come remunerazione
del capitale:
TAB 2.2.6 Calcolo della quota di ammortamento (valori in euro)
RISTRUTTURAZIONE DEL SERVIZIO DI ACQUEDOTTO
Investimenti previsti dal PdA per la ristrutturazione del servizio di acquedotto
1.740.000.000,00
Remunerazione sul capitale investito (7% di 1740000000)
21.800.000,00
Ammontare complessivo da ripartire in 21 anni (dal 2011 al 2032)
1.861.800.000,00
Quota costante di ammortamento da attribuire a ciascun anno
88.657.142,86
Fonte: Elaborazione su dati di PdA
Abbiamo aggiunto la quota di ammortamento relativa alla ristrutturazione
delle reti, comprensiva della quota per remunerazione del capitale, agli altri
ammortamenti coperti dalla tariffa e abbiamo ottenuto la seguente tabella:
TAB 2.2.7 Previsione dei valori della Tariffa dal 2011 al 2018 (valori in euro)
Anni Tn Tn-1 P + K P K% m3 erogati Tariffa
2011 471637142,86
240780000 1,958788699
2012 471637142,86 480487142,86 0,018 0,015 0,3 243063000 1,976800841
2013 480487142,86 501037142,86 0,042 0,015 2,7 244931000 2,045625678
2014 501037142,86 518917142,86 0,036 0,015 2,1 246254000 2,107243508
2015 518917142,86 525467142,86 0,013 0,015 -0,2 246870000 2,128517612
2016 525467142,86 526667142,86 0,002 0,015 -1,2 249061000 2,114611051
2017 526667142,86 537937142,86 0,021 0,015 0,6 250129000 2,150638842
2018 537937142,86 532217142,86 0,010 0,015 -2,5 252133000 2,110858725
Fonte: Elaborazione su dati di Piano d’Ambito
60
Come si può notare il valore del k, se si eccettua il dato del 2011 che non è
rilevante in quanto il valore di quell’anno è stato preso come anno base per
il calcolo, non supera di molto quello che avevamo calcolato prima della
ristrutturazione per gli anni dal 2001 al 2009 e, anzi, mantiene un
andamento più regolare senza mai eccedere il limite fissato dal Coviri che
si attesta intorno al 5% e verso la fine del periodo raggiunge valori
negativi. Da ciò possiamo dedurre che una tale ristrutturazione non
andrebbe ad incidere eccessivamente sul limite di prezzo: si avrebbe cioè
un incremento annuo della tariffa in linea con quanto già avvenuto nel
passato.
Per quanto riguarda le conseguenze che una tale operazione avrebbe sul
calcolo della tariffa vediamo il grafico che ci mostra l’andamento della
tariffa media negli anni:
GRAF 6 Previsione dell’andamento della tariffa media dopo la ristrutturazione
dal 2011 al 2018
Fonte: Elaborazione su dati di Piano d’Ambito
61
C’è da notare che nella tabella abbiamo inserito i volumi di acqua che, si
prevede, saranno erogati, senza tener conto del recupero di risorsa che
scaturirebbe naturalmente dalla ristrutturazione delle reti. Vogliamo
sottolineare che l’obbiettivo proposto era quello di un recupero delle
perdite di circa il 30% che certamente non andrà completamente fatturato,
ma che incrementerà notevolmente l’offerta e il consumo di risorsa pro
capite. E quindi la tariffa che abbiamo calcolato nell’ultima colonna
scaturisce dal rapporto tra i costi, comprensivi anche degli oneri per la
ristrutturazione, e i volumi di risorsa previsti prima della ristrutturazione.
Nonostante tutto anche l’incremento tariffario così calcolato potrebbe
essere accettabile se si considera l’importanza della posta in palio e i livelli
delle tariffe previsti nei PdA dei vari Paesi Europei.
La banca dati Utitlitatis, infatti, fornisce informazioni sulle tariffe di
riferimento contenute nei piani d’ambito di tutti i gestori italiani a seguito
dell’avvio della riforma: sono pari a 1,06 euro al metro cubo nel primo
anno di applicazione, raggiungono un picco di 1,49 euro dopo diciassette
anni e scendono a partire dal ventesimo anno. Si tratta di valori contenuti
confrontati a quelli internazionale e ad essi anche la tariffa pugliese si
allineerebbe se aggiungessimo nel calcolo la previsione del recupero di
risorsa conseguente alla ristrutturazione , anche solo parziale, della rete.
2.5 Conclusione
Il Metodo Normalizzato applicato con rigidità così come si è fatto negli
anni passati, senza tener conto delle priorità di ristrutturazione non più
rinviabili, rischia di soffocare e far fallire l’intero intento della legge di
62
riforma del SII. Occorrerebbe, prima di imporre un efficientamento dei
costi, per esempio, dare la possibilità al gestore di recuperare una parte
delle perdite che nella nostra regione sono davvero il problema più
impellente, e “allentare” il controllo sul limite di prezzo K per permettere
di coprire anche con la tariffa i costi della ristrutturazione, così come
richiesto dal principio che sottende alla riforma.
Avendo dimostrato che dopo la ristrutturazione, la tariffa riuscirebbe a
coprirne i costi senza superare il limite imposto dal metodo normalizzato,
il problema ulteriore a cui dare una risposta è: dove reperire i fondi per
operare la ristrutturazione della rete idrica nel breve-medio periodo?
Una soluzione potrebbe ravvisarsi in quella adottata da Finlombarda, la
finanziaria regionale della Lombardia, che dispone di un fondo rotativo
destinato ad usare i finanziamenti pubblici non a fondo perduto, ma per fare
leva sui finanziamenti privati. Tuttavia nella stessa finanziaria lombarda si
subordina la possibilità di un intervento di finanziatori esterni agli ATO al
rispetto di determinati standard di bancabilità che nelle regioni meridionali
non sono certo raggiungibili.
La soluzione può essere rappresentata da un’emissione di azioni sottoscritta
da Infrastrutture spa, partecipata al 100% dalla Cassa Depositi e Prestiti che
dal 2009 può finanziare direttamente le infrastrutture, purchè tali interventi
vengano promossi dagli enti locali, l’investimento abbia una sostenibilità
economico-fnanziaria e non siano operazioni a fondo perduto.
Queste condizioni di procedibilità sono rispettate attraverso il recupero a
reddito dell’acqua non fatturata (237 milioni Mc/anno) a seguito della
consistente riduzione delle perdite determinate dal cattivo stato delle reti
idriche cittadine. Detto recupero di redditività è reso possibile dalla
63
riduzione dei tempi di realizzazione della ristrutturazione delle reti di
distribuzione cittadina a causa dell’immeditata disponibilità della provvista
finanziaria. Il beneficio sul conto economico verrà a determinarsi nell’arco
di due anni e non di trenta come prevista dal piano e pertanto la nostra tesi
sul valore del K nei limiti imposti dalla legge Galli risulta confermata.
Questa prima simulazione può ricevere ulteriori conferme ipotizzando
altre variabili più rispondenti all’attuale situazione del mercato finanziario
e delle recenti modifiche nel meccanismo tariffario che possono essere
sinteticamente delineate nei seguenti termini:
Remunerazione del capitale investito: l’ipotesi di rendimento (7%)
previsto dalla legge Galli è divenuta ormai impraticabile a seguito
dell’esito dei referendnum del giugno 2011 che hanno abrogato il
comma 1, dell’art. 154 (Tariffa del servizio idrico integrato) del
Decreto Legislativo n. 152 del 3 aprile 2006 “Norme in materia
ambientale”, lasciando tuttavia in vigore tutte le altre componenti
della tariffa idrica. Per quanto la mancata remunerazione del capitale
investito possa essere, in via del tutto teorica, un fattore
disincentivante per i privati, ci pare piuttosto palese che si possa
agevolmente trasferire quella quota di tariffa ad altre flessibili voci,
in particolare quelle concernenti “i costi di gestione” delle opere e
delle aree di salvaguardia e anche quelle su qualità del servizio o
dei costi delle Autorità. Pur venendo meno quel 7% di
remunerazione rimane salvo il principio del full recovery cost che è
alla base del meccanismo tariffario e che prevede la copertura
integrale dei costi di investimento e di esercizio. In poche parole, il
64
venir meno di quel limite imposto di remunerazione al 7% potrebbe
anche causare l’effetto perverso di un aumento delle tariffe.
Cofinanziamento: il ricorso ai Fondi CEE consente di ridurre della
metà la provvista finanziaria necessaria e, conseguentemente,
l’onere relativo sul conto economico ;
Euro Bond: dopo le recenti decisioni dei ministri delle finanze della
CEE il Fondo anti crisi (Efsf ) può acquistare titoli pubblici sul
mercato primario ed è prevedibile a breve un’ulteriore evoluzione
verso l’emissione di Euro Bond (cfr. On the Tasks of the European
Stability Mechanism - Stefano Micossiwith, Jacopo Carmassi and
Fabrizia Peircer. CEPS, Bruxelles, 26 marzo 2011). Se all’European
Stability Mechanism verrà assegnato anche il compito di finanziare
l’esecuzione di uno specifico progetto per la crescita come previsto
dall’art. 135 del trattato non c’è dubbio che il costo della
ristrutturazione troverà negli Euro Bond la soluzione definitiva del
problema di un contenimento del valore di K nei limiti previsti dalla
legge Galli .
Ci riserviamo di approfondire in altro lavoro queste ipotesi, tuttavia
riteniamo che la conclusione raggiunta consenta di portare un contributo
chiarificatore ad uno dei temi più attuali del dibattito tra gli studiosi di
Economia Pubblica su effetti economici ed evoluzione della spesa pubblica
per il finanziamento dei servizi idrici (cfr. Società Italiana di Economia
Pubblica, XVIII Riunione scientifica: Servizi pubblici,nuove tendenze nella
regolamentazione, produzione e finanziamento, Pavia 14 - 15 settembre
65
2006, Dipartimento di Economia pubblica e territoriale, Università di
Pavia).
In questa letteratura, particolare evidenza assume lo schema teorico
dell’Agente Unico di Alessandro Petretto (cfr. Investment incentives and
industrial organization of a network local public utilities in Servizi
pubblici, nuove tendenze nella regolamentazione, produzione e
finanziamento, op. cit. p40/43), secondo il quale l’impresa unitaria,
rispetto all’impresa patrimoniale separata dall’erogazione, effettua un
sempre più elevato livello di investimenti socialmente produttivi, capaci
cioè di contenere i costi ed aumentare anche la qualità del servizio fornito.
L’analisi compiuta ha individuato le condizioni che consentono, affidando
ad un Agente Unico la gestione del servizio idrico, di superare
l’inadeguatezza del sistema tariffario basato sul principio del Price Cap. In
tal modo la tesi di Alessandro Petretto riceve, una verifica empirica e
viene data una risposta valida, sul piano dell’analisi teorico/empirica,
all’inadeguatezza della legge Galli.
66
ALLEGATO 1: Bilancio d’esercizio di AQP spa anno 2001
Capitale investito= (121735892,00 + 105475535,00)/2=
113605713,50 Remunerazione capitale= 113605713,5 * 7%
7952399,95
BILANCIO 2001
COSTI OPERATIVI
IMPORTO
per materie prime, sussidiarie e di consumo
17390966,00 costi per servizi
179744746,00
costi per godimento di beni di terzi
7033443,00 costi del personale
82954777,00
variazioni delle rimanenze
1141524,00 accantonamento per rischi
7031760,00
oneri diversi di gestione
1134666,00 TOTALE
296431882,00
AMMORTAMENTI
IMPORTO immobilizzazioni immateriali
3059162,00
immobilizzazioni materiali
7722910,00 TOTALE
10782072,00
REMUNERAZIONE CAPITALE
Capitale investito= (Capitale investito al 2001 + Capitale investito al 2000)/2
Remunerazione del capitale= Capitale investito * 7%
Capitale investito al 2001
Capitale investito al 2000
immob. Immateriali
28865861,00
immob. Immateriali
19399299,00
immob. Materiali
92870031,00
immob. Materiali
86076236,00
TOTALE 121735892,00
TOTALE 105475535,00
67
ALLEGATO 2 Bilancio d’esercizio di AQP spa anno 2002
BILANCIO 2002
COSTI OPERATIVI
IMPORTO per materie prime, sussidiarie e di consumo
17928659,00
costi per servizi
185650081,00 costi per godimento di beni di terzi
6978564,00
costi del personale
79554355,00 variazioni delle rimanenze
358096,00
accantonamento per rischi
3807836,00 oneri diversi di gestione
1459814,00
TOTALE
295737405,00
AMMORTAMENTI
IMPORTO immobilizzazioni immateriali
4304269,00
immobilizzazioni materiali
8374019,00 TOTALE
12678288,00
REMUNERAZIONE CAPITALE
Capitale investito= (Capitale investito al 2002 + Capitale investito al 2001)/2 Remunerazione del capitale= Capitale investito * 7%
Capitale investito al 2002
Capitale investito al 2001
immob. Immateriali
36716524,00
immob. Immateriali
28865861,00
immob. Materiali
96134967,00
immob. Materiali
92870031,00
TOTALE 132851491,00
TOTALE 121735892,00
Capitale investito= (132851491 + 121735892)/2=
127293691,50 Remunerazione capitale= 127293691,5 * 7%
8910558,41
68
ALLEGATO 3 Bilancio d’esercizio di AQP spa anno 2003
BILANCIO 2003
COSTI OPERATIVI
IMPORTO per materie prime, sussidiarie e di consumo
17772041,00
costi per servizi
187784144,00 costi per godimento di beni di terzi
5379771,00
costi del personale
81515812,00 variazioni delle rimanenze
286096,00
accantonamento per rischi
6915747,00 oneri diversi di gestione
3037513,00
TOTALE
302691124,00
AMMORTAMENTI
IMPORTO immobilizzazioni immateriali
4379060,00
immobilizzazioni materiali
8625945,00 TOTALE
13005005,00
REMUNERAZIONE CAPITALE
Capitale investito= (Capitale investito al 2003 + Capitale investito al 2002)/2 Remunerazione del capitale= Capitale investito * 7%
Capitale investito al 2003
Capitale investito al 2002
immob. Immateriali
42070545,00
immob. Immateriali
36716524,00
immob. Materiali
92253197,00
immob. Materiali
96134967,00
TOTALE 134323742,00
TOTALE 132851491,00
Capitale investito= (134323742 + 132851491)/2=
133587616,50 Remunerazione capitale=133587616,5 * 7%
9351133,16
69
ALLEGATO 4 Bilancio d’esercizio di AQP spa anno 2004
BILANCIO 2004
COSTI OPERATIVI
IMPORTO per materie prime, sussidiarie e di consumo
17967379,00
costi per servizi
175199184,00 costi per godimento di beni di terzi
4306984,00
costi del personale
74262961,00 variazioni delle rimanenze
75825,00
accantonamento per rischi
14547791,00 oneri diversi di gestione
2978362,00
TOTALE
289338486,00
AMMORTAMENTI
IMPORTO immobilizzazioni immateriali
5410665,00
immobilizzazioni materiali
8276616,00 TOTALE
13687281,00
REMUNERAZIONE CAPITALE
Capitale investito= (Capitale investito al 2004 + Capitale investito al 2003)/2 Remunerazione del capitale= Capitale investito * 7%
Capitale investito al 2004
Capitale investito al 2003
immob. Immateriali
47779212,00
immob. Immateriali
42070545,00
immob. Materiali
85166667,00
immob. Materiali
92253197,00
TOTALE 132945879,00
TOTALE 134323742,00
Capitale investito= (132945879 + 134323742)/2=
133634810,50 Remunerazione capitale=133634810,5 * 7%
9354436,74
70
ALLEGATO 5 Bilancio d’esercizio di AQP spa anno 2005
BILANCIO 2005
COSTI OPERATIVI
IMPORTO per materie prime, sussidiarie e di consumo
17508091,00
costi per servizi
185856425,00 costi per godimento di beni di terzi
3716010,00
costi del personale
73901930,00 variazioni delle rimanenze
1504404,00
accantonamento per rischi
19884773,00 oneri diversi di gestione
4559931,00
TOTALE
306931564,00
AMMORTAMENTI
IMPORTO immobilizzazioni immateriali
5792430,00
immobilizzazioni materiali
8099959,00 altre svalutazioni delle immobilizzazioni
36112,00
TOTALE
13928501,00
REMUNERAZIONE CAPITALE
Capitale investito= (Capitale investito al 2005 + Capitale investito al 2004)/2 Remunerazione del capitale= Capitale investito * 7%
Capitale investito al 2005
Capitale investito al 2004
immob. Immateriali
62265379,00
immob. Immateriali
47779212,00
immob. Materiali
86006287,00
immob. Materiali
85166667,00
TOTALE 148271666,00
TOTALE 132945879,00
Capitale investito= (148271666 + 132945879)/2=
140608772,50 Remunerazione capitale=140608772,5 * 7%
9842614,08
71
ALLEGATO 6 Bilancio d’esercizio di AQP spa anno 2006
BILANCIO 2006
COSTI OPERATIVI
IMPORTO per materie prime, sussidiarie e di consumo
18137723,00
costi per servizi
182706592,00 costi per godimento di beni di terzi
3936552,00
costi del personale
75863673,00 variazioni delle rimanenze
993089,00
accantonamento per rischi
17675914,00 oneri diversi di gestione
4373392,00
TOTALE
303686935,00
AMMORTAMENTI
IMPORTO immobilizzazioni immateriali
6806080,00
immobilizzazioni materiali
8140291,00 altre svalutazioni delle immobilizzazioni
86636,00
TOTALE
15033007,00
REMUNERAZIONE CAPITALE
Capitale investito= (Capitale investito al 2006 + Capitale investito al 2005)/2 Remunerazione del capitale= Capitale investito * 7%
Capitale investito al 2006
Capitale investito al 2005
immob. Immateriali
108688968,00
immob. Immateriali
62265379,00
immob. Materiali
87268981,00
immob. Materiali
86006287,00
TOTALE 195957949,00
TOTALE 148271666,00
Capitale investito= (195957949 + 148271666)/2=
172114807,50 Remunerazione capitale=172114807,5 * 7%
12048036,53
72
ALLEGATO 7 Bilancio d’esercizio di AQP spa anno 2007
BILANCIO 2007
COSTI OPERATIVI
IMPORTO per materie prime, sussidiarie e di consumo
21371091,00
costi per servizi
200930499,00 costi per godimento di beni di terzi
4366245,00
costi del personale
76285519,00 variazioni delle rimanenze
3427390,00
accantonamento per rischi
19647665,00 oneri diversi di gestione
4758032,00
TOTALE
330786441,00
AMMORTAMENTI
IMPORTO immobilizzazioni immateriali
8009001,00
immobilizzazioni materiali
8788892,00 altre svalutazioni delle immobilizzazioni
28164,00
TOTALE
16826057,00
REMUNERAZIONE CAPITALE
Capitale investito= (Capitale investito al 2007 + Capitale investito al 2006)/2 Remunerazione del capitale= Capitale investito * 7%
Capitale investito al 2007
Capitale investito al 2006
immob. Immateriali
170632677,00
immob. Immateriali
108688968,00
immob. Materiali
96021033,00
immob. Materiali
87268981,00
TOTALE 266653710,00
TOTALE 195957949,00
Capitale investito= (266653710 + 195957949)/2=
231305829,50 Remunerazione capitale=231305829,5 * 7%
16191408,07
73
ALLEGATO 8 Bilancio d’esercizio di AQP spa anno 2008
BILANCIO 2008
COSTI OPERATIVI
IMPORTO per materie prime, sussidiarie e di consumo
21488694,00
costi per servizi
213436142,00 costi per godimento di beni di terzi
5032172,00
costi del personale
74219622,00 variazioni delle rimanenze
1039792,00
accantonamento per rischi
13714378,00 oneri diversi di gestione
4345213,00
TOTALE
333276013,00
AMMORTAMENTI
IMPORTO immobilizzazioni immateriali
11676776,00
immobilizzazioni materiali
10406360,00 altre svalutazioni delle immobilizzazioni
31873,00
TOTALE
22115009,00
REMUNERAZIONE CAPITALE
Capitale investito= (Capitale investito al 2008 + Capitale investito al 2007)/2 Remunerazione del capitale= Capitale investito * 7%
Capitale investito al 2008
Capitale investito al 2007
immob. Immateriali
253186151,00
immob. Immateriali
170632677,00
immob. Materiali
153058050,00
immob. Materiali
96021033,00
TOTALE 406244201,00
TOTALE 266653710,00
Capitale investito= (406244201 + 266653710)/2=
336448955,50 Remunerazione capitale=336448955,5 * 7%
23551426,89
74
ALLEGATO 9 Bilancio d’esercizio di AQP spa anno 2009
BILANCIO 2009
COSTI OPERATIVI
IMPORTO per materie prime, sussidiarie e di consumo
18949812,00
costi per servizi
212019014,00 costi per godimento di beni di terzi
5540510,00
costi del personale
74892550,00 variazioni delle rimanenze
6924,00
accantonamento per rischi
18762018,00 oneri diversi di gestione
3002975,00
TOTALE
333173803,00
AMMORTAMENTI
IMPORTO immobilizzazioni immateriali
16931422,00
immobilizzazioni materiali
13457099,00 altre svalutazioni delle immobilizzazioni
28458,00
TOTALE
30416979,00
REMUNERAZIONE CAPITALE
Capitale investito= (Capitale investito al 2009 + Capitale investito al 2008)/2 Remunerazione del capitale= Capitale investito *
7%
Capitale investito al 2009
Capitale investito al 2008
immob. Immateriali
322820899,00
immob. Immateriali
253186151,00
immob. Materiali
164607604,00
immob. Materiali
153058050,00
TOTALE 487428503,00
TOTALE 406244201,00
Capitale investito= (487428503 + 406244201)/2=
446836352,00 Remunerazione capitale= 446836352 * 7%
31278544,64
75
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