La situation et les perspectives des finances publiques, juillet 2012equipementcgt.fr/IMG/pdf/synthese_situation_perspectives... · 2017-01-13 · Le troisième chapitre porte sur

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LLaa ssiittuuaattiioonn eett lleessppeerrssppeeccttiivveess ddeessffiinnaanncceess ppuubblliiqquueess

CCOOUURR DDEESS CCOOMMPPTTEESS

Juillet 2012

Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture et lecommentaire du rapport sur la situation et les perspectivesdes finances publiques adopté par la Cour des comptes qui,seul engage la juridiction.

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11 -- LLaa ssiittuuaattiioonn eenn 22001111 .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. ....77

22 - LLaa ssiittuuaattiioonn eett lleess ppeerrssppeeccttiivveess eenn 22001122 .. ..1122

33 -- LLeess ppeerrssppeeccttiivveess eenn 22001133 eett aauu--ddeellàà .. .. .. ..2200

44 -- LLeess ccoonnssééqquueenncceess ddeess nnoouuvveelllleess rrèègglleesseeuurrooppééeennnneess .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. ..2299

CCoonncclluussiioonn .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. ..3333

Sommaire

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IInnttrroodduuccttiioonn

A partir des niveaux très élevés atteints en 2009 et 2010, aggravés par la récession et lamise en œuvre du plan de relance, la réduction du déficit public a été engagée en 2011,enregistrant une baisse de près de deux points, de 7,1 à 5,2 %, toutefois insuffisante pourstabiliser le niveau de la dette. Celle-ci a donc continué d’augmenter pour atteindre 86 % duPIB à la fin de l’année 2011, creusant ainsi davantage l’écart avec l’Allemagne dont le niveaude dette est inférieur de cinq points à celui notre pays.

Alors que la zone euro est frappée par une crise d’une ampleur inédite, la France doitconforter sa crédibilité vis-à-vis de ses partenaires européens comme de ses créanciers. Le respectde ses engagements, au premier rang desquels figure le retour à l’équilibre des comptes publicsà horizon 2016-2017, est à ce titre une impérieuse nécessité.

Dans ce contexte, le Premier ministre a demandé à la Cour de procéder à un audit en vued’évaluer la situation actuelle des comptes publics et les risques qui pèsent aujourd’hui sur laréalisation des objectifs de finances publics pour 2012 et 2013.

Cet audit prend place dans le rapport sur la situation et les perspectives des financespubliques que la Cour réalise chaque année en application de la loi organique relative aux loisde finances.

Le premier chapitre revient sur la situation des finances publiques en 2011. La Cour yexamine notamment si la trajectoire des comptes publics et les règles budgétaires inscrites dansla loi de programmation des finances publiques ont été respectées et comment se situe la Francepar rapport aux autres pays européens.

Dans le deuxième chapitre, la Cour examine, au vu des informations disponibles à la mi-juin, les conditions dans lesquelles l’objectif d’un déficit public de 4,4 % du PIB en 2012 peutêtre atteint.

Le troisième chapitre porte sur les perspectives pour 2013 et au-delà. Il précise l’effortnécessaire pour respecter les engagements pris par la France. Il suggère des principes générauxet des leviers d’action qui pourraient être utilisés pour revenir à l’équilibre des comptes publicsd’ici à 2016 ou 2017.

Enfin, le quatrième chapitre examine le cadre renouvelé des règles européennesd’encadrement et de surveillance des finances publiques dans lequel s’inscrit désormais notrepolitique budgétaire et propose notamment une réforme de la gouvernance de nos financespubliques.�

LLaa mméétthhooddee rreetteennuuee ppaarr llaa CCoouurrEn application de l’article L. 132-5-1 du code des juridictions financières, le

Premier ministre, par lettre du 18 mai 2012 adressée au Premier président de laCour des comptes, a souhaité que la Cour procède à un audit des financespubliques avant que son gouvernement ne précise sa stratégie économique etfinancière. Cet audit a pour objet d’évaluer les risques qui pèsent sur la réalisationdes objectifs de finances publiques pour 2012 et 2013 contenus dans les lois definances et de financement de la sécurité sociale.

Pour répondre le plus efficacement possible à cette demande et mener à bienen quelques semaines les investigations nécessaires, cet audit a été inclus dans lerapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, que la Courétablit chaque année en application de l’article 58-3° de la loi organique relativeaux lois de finances.

Le présent rapport contient cette année une analyse approfondie des enjeuxbudgétaires pour 2012 et étudie spécifiquement les conditions de réalisation en2013 des objectifs de finances publiques.

Outre les investigations et travaux habituels, la Cour a procédé à l’examencritique des prévisions de recettes et dépenses sur la base des informationsdisponibles à ce stade de l’année dans les administrations concernées. Elle s’estefforcée de compléter cette analyse globale par l’examen, avec les responsablesministériels concernés, des principaux risques identifiés tant en dépenses qu’enrecettes. Elle s’est également appuyée sur les travaux d’analyse de sa nouvelleformation commune avec les chambres régionales des comptes sur les financeslocales.

Pour son analyse, la Cour a retenu les seules mesures décidées et traduites enactes au 6 mai 2012. Elle a utilisé les informations disponibles au 15 juin sur lesrecettes et les dépenses publiques des premiers mois de l’année.

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CCoouurr ddeess ccoommpptteess

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L’année 2011 amorce une trajectoirede retour à l’équilibre des financespubliques. Les objectifs relatifs auxprélèvements obligatoires et auxdépenses publiques inscrits dans la loide programmation ont été respectés etle déficit public a été sensiblementréduit. Toutefois, la dette continue des’accroître et notre situation par rapportaux autres pays européens, eux-mêmesengagés dans des politiques deréduction des déficits publics, demeuredégradée.

UUnnee rréédduuccttiioonn sseennssiibblleedduu ddééffiicciitt ppuubblliicc

En 2011, le déficit public s’est établià 5,2 % du PIB, en baisse de 1,9 pointpar rapport à 2010.

2007 2008 2009 2010 2011

Solde public - 2,7 - 3,3 - 7,5 - 7,1 - 5,2

Solde conjoncturel + 0,7 0 - 2,0 - 1,6 - 1,4

Solde structurel - 3,5 - 3,3 - 4,5 - 4,8 - 3,9

Solde opérationstemporaires + 0,1 0 - 1,0 - 0,7(1) + 0,1

LLaa ssiittuuaattiioonn eenn 22001111

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Le solde public et sa décomposition (en % du PIB)

Source : Cour des comptes

_____________________(1) Plan de relance, livraisons militaires et surcoût ponctuel de la réforme de la taxe

professionnelle.


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La diminution de 1,9 point de PIBdu déficit public entre 2010 et 2011résulte des effets conjugués del’interruption d’opérations temporaires,notamment le plan de relance qui avaitaggravé le déficit en 2010 (pour 0,8point de PIB), de la conjonctureéconomique (pour 0,2 point de PIB) etde la variation du solde structurel (pour0,9 point).

Le déficit structurel, c’est-à-direcelui calculé en neutralisant l’impact dela conjoncture économique, est en effetpassé selon la Cour de 4,8 % du PIB en2010 à 3,9 % en 2011. Cette réductionde 0,9 point tient pour l’essentiel à desmesures pérennes de hausse desprélèvements obligatoires.

Les dépenses publiques ontprogressé de 2,1 %, soit moinsrapidement que le PIB en valeur (3,1 %).Le rapport des dépenses publiques auPIB a ainsi légèrement diminué entre2010 et 2011, passant de 56,6 % à56,0 %. Il reste supérieur de plus de troispoints à sa valeur d’avant-crise en 2007.

Les recettes publiques ont, quant àelles, connu une croissance nettementplus rapide que celle du PIB (5,9 %contre 3,1 %). Le taux de prélèvementsobligatoires par rapport au PIB aaugmenté de 1,4 point en 2011, passantde 42,5 % à 43,9 %, dont 0,4 point enraison de la fin de mesures temporaires(volet fiscal du plan de relance…),0,7 point en raison de mesures fiscalesnouvelles et 0,3 du fait de la croissancespontanée des prélèvements.

DDeess oobbjjeeccttiiffss rreessppeeccttééssLa loi de programmation des

finances publiques (LPFP) de décembre2010 prévoyait une augmentation desdépenses publiques en volume de 0,6 %,en retenant une hypothèse d’inflation de1,5 %, soit 2,1 % en valeur. Laprogression des dépenses en valeur,observée en 2011, est conforme à cellequi était prévue par la LPFP. Au sein desdépenses publiques, l’objectif nationalde dépenses d’assurance maladie(ONDAM) a également été respecté,l’exécution se situant même à 500 M€en-deçà de la prévision.

En ce qui concerne les recettes, lesmesures fiscales nouvelles votées en loide finances et en loi de financement dela sécurité sociale ont représenté13,7 Md€, soit plus que le minimum de11 Md€ inscrit dans la LPFP au titre del’effort structurel en recettes.

Le rapport de la dette au PIB(86,0 %) est légèrement inférieur à ceque prévoyait la LPFP pour la fin 2011(86,2 %).

UUnnee ddeettttee qquuii ccoonnttiinnuueeddee ccrrooîîttrree

A la fin de l’année 2011, la dettepublique atteignait 1 717 Md€, enaugmentation de 122 Md€ par rapport àla fin 2010. Le ratio de la dette parrapport au PIB est passé de 82,3 % fin2010 à 86,0 % fin 2011, et continue decroître, le niveau de déficit se situe


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encore en 2011 deux fois au-delà duseuil « stabilisant », qui est dans lesconditions actuelles de 2,6 %.

UUnnee ssiittuuaattiioonn pplluussddééggrraaddééee qquuee llaammooyyeennnnee eeuurrooppééeennnnee

La croissance économique françaiseen 2011 (+1,7 %) a été légèrementsupérieure à la moyenne de la zone euroet à celle de l’Union européenne(+1,5 %). Huit pays de l’Union affichenttoutefois, en 2011, des taux decroissance supérieurs à 3 % (Allemagne,Autriche, Suède, Pologne, Slovaquie etles trois Etats Baltes).

Avec un solde négatif de 5,2 % duPIB en 2011, le déficit public françaisreste nettement supérieur aux moyennesdes déficits des Etats de la zone euro etde l’Union européenne (hors France)qui s’établissent respectivement à 3,8 %et 4,4 % du PIB. Cela est également vraipour le déficit primaire (hors charges dela dette), qui s’élève à 2,6 % du PIB dansnotre pays, contre 0,7 % dans la zoneeuro et 1,3 % dans l’Union européenne(hors France). En 2011, six Etatsmembres de la zone euro ont mêmeenregistré un solde primaireexcédentaire ou nul.


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Le déficit structurel de la Frances’est établi, selon la Commissioneuropéenne, à 4,1 % du PIB en 2011,soit un niveau plus élevé que le déficitmoyen enregistré dans la zone euro(3,2 % hors France) ou dans l’Unioneuropéenne (3,7 % hors France).

La France se caractérise par unehausse de son taux d’endettement en

2011 (+3,7 points de PIB) plus forte queles moyennes européennes. Le ratio dela dette publique rapportée au PIB étaitinférieur de deux points à celui de lazone euro hors France mais supérieur depresque cinq points à celui del’Allemagne.


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LLaa rrééppaarrttiittiioonn eennttrreeaaddmmiinniissttrraattiioonnssppuubblliiqquueess

Au sein des administrationspubliques, les administrations publiquescentrales, qui regroupent l’Etat et lesorganismes divers d’administrationcentrale (ODAC), concentrentl’essentiel du déficit, avec 4,5 % du PIBsur 5,2 %. Les administrations desécurité sociale (ASSO) présentent undéficit de 0,6 % du PIB. Le solde desadministrations publiques locales(APUL) est proche de l’équilibre.

La dette publique est portée pourplus des trois quarts par lesadministrations publiques centrales, lereste se partageant à peu près égalemententre les ASSO et les APUL.

Le déficit de l’Etat s’est fortementréduit en 2011 grâce à l’augmentationdes recettes et à la maîtrise des dépenses.

Le besoin de financement desadministrations de sécurité sociale adiminué d’environ 10 Md€, grâce à desmesures de hausse des impôts etcotisations, mais aussi grâce au respectdes règles d’évolution des dépenses.

Pour autant, les déficits structurelsde l’Etat et des administrations de

sécurité sociale (principalement durégime général) demeurent trèsimportants.

S’agissant des collectivités territo-riales, les dépenses de fonctionnementont augmenté un peu plus vite qu’en2010, mais les recettes ont crû encoreplus fortement, notamment du fait dudynamisme des droits de mutation, sibien que l’autofinancement de cescollectivités s’est amélioré. Les dépensesd’équipement ont ainsi pu croître sansaugmentation sensible de l’endettement.La réforme de la fiscalité locale, mise enœuvre en 2011, s’est traduite par uneforte progression des produits defonctionnement des communes, qui acontribué à augmenterl’autofinancement et a favorisé la reprisedes investissements. La situation a étéplus favorable pour les communes et lesintercommunalités que pour les autrescollectivités territoriales.

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Les principaux risques pour 2012 seconcentrent sur les recettes dont lesprévisions reposaient sur deshypothèses trop optimistes. Si despoints de vigilance demeurent, l’audit dela Cour montre qu’à la fin mai 2012, lesdépenses publiques encadrées par desnormes étaient susceptibles de respecterles objectifs fixés. Au total, l’objectif dedéficit de 4,4 % est envisageable àcondition de prendre rapidement desmesures nouvelles permettant decouvrir les risques identifiés.

UUnn rriissqquuee ddee 66 àà 1100 MMdd€€

Selon la Cour, le risque sur lesrecettes s’élève entre 6 et 10 Md€ parrapport aux prévisions du programmede stabilité. Celui-ci s’expliqueessentiellement par une hypothèseinitiale trop optimiste sur la relationentre le produit de l’impôt et lacroissance (élasticité) et par la révision àla baisse de l’hypothèse de croissance duPIB. A ces éléments, il convientd’ajouter l’impact des contentieuxcommunautaires dont les effets seferont surtout sentir en 2013 et 2014.

Une élasticité globale trop élevéeLa prévision de croissance des

prélèvements obligatoires qui s’établiten 2012 à 2,5 % repose, à législationconstante, sur une hypothèse desensibilité du produit de l’impôt à lacroissance du PIB de 1,1 par rapport à lacroissance du PIB ‘en valeur (+ 2,3 %dans le programme de stabilité, pourune croissance en volume de 0,7 %).Dans un contexte de ralentissementmarqué de l’activité, une telle élasticitéparaît trop élevée, notamment si l’on seréfère aux années 2002-2003, période defaible croissance, durant laquelle ellen’était que de 0,8.

Les moins-values de recettes parrapport aux prévisions du programmede stabilité pourraient dans cesconditions être comprises pour 2012entre 3 et 7 Md€.

La moitié de ce risque se concentresur l’impôt sur les sociétés (IS) dont leproduit pourrait être révisé à la baisseentre 1,5 Md€ et 3,5 Md€. Les aléassusceptibles d’affecter les autres recettesnettes de l’Etat (TVA, impôt sur lerevenu, remboursement d’impôtslocaux) sont de moindre importance etvarient entre 0,5 Md€ et 1,5 Md€.

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Pour les administrations publiqueslocales, un risque non négligeableconcerne les droits de mutation à titreonéreux (DMTO) dont le produitdevrait, selon le programme de stabilité,demeurer stable en 2012 après la forteprogression enregistrée en 2011(+ 23,1 %) qui les a portés à 11,4 Md€.Il est probable qu’un contrecoupintervienne en 2012, notamment enraison du retournement du marchéimmobilier. Le risque de moins-valuesur cet impôt est évalué entre 0,8 Md€ et1,2 Md€.

Les recettes des administrationssociales (ASSO) pourraient êtreaffectées par une croissance de la massesalariale du secteur privé un peuinférieure (2,25 %) à la prévision duprogramme de stabilité (2,5 %). Elle se

traduirait par une perte de recettes de0,8 Md€ pour l’ensemble des ASSO.

Un aléa important lié àl’évolution du PIB

Un second aléa concernel’hypothèse de croissance du PIB,arrêtée dans le programme de stabilité à0,7 %. L’INSEE vient en effet de réviserà 0,4 % son estimation de la croissancepour 2012. Cette nouvelle se traduitmécaniquement par une perte derecettes supplémentaires de 3 Md€ parrapport aux estimations précédentes, detelle sorte que les moindres recettes surl’année 2012 oscilleraient toutesadministrations confondues, entre5,8 Md€ et 10,0 Md€.

Hypothèse basse Hypothèse haute

Recettes fiscales Etat 2,0 5,0

DMTO 0,8 1,2

Recettes de la sécurité sociale 0 0,8

Total avec croissance de 0,7 % 2,8 7,0

Total avec croissance de 0,4 % 5,8 10,0

Aléas à la baisse sur les recettes publiques (en Md€)

Source : Cour des comptes ; hors contentieux fiscaux


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Des contentieux fiscauxqui feront sentir leurseffets essentiellement àpartir de 2013

Les recettes seront égalementaffectées par les remboursementsimportants qui interviendront en raisonde contentieux fiscaux. Ces contentieuxconcernent le dispositif de« précompte » et le traitement fiscal desdividendes reçus et distribués par lesorganismes de placement collectif envaleurs mobilières (OPCVM). La Courde justice de l’Union européenne aestimé que ces régimes fiscauxintroduisaient des discriminationsinjustifiées entre sociétés selon leur lieude résidence et a condamné la Francedans ces deux affaires. L’enjeubudgétaire pourrait s’élever jusqu’à9 Md€ selon la DGFIP.

Ces contentieux étaient connus etune provision avait été passée dans lacomptabilité générale de l’Etat à hauteurde 6,3 Md€ au 31 décembre 2011.Pourtant, dans le budget de l’Etat, seuleune charge de 0,9 Md€ avait été prévuelors de la loi de finances rectificative dumois de mars 2012.

En comptabilité budgétaire, cescontentieux devraient peser surl’exercice 2012 à hauteur de 1,5 Md€,partiellement couverts à hauteur de0,9 Md€ et essentielle-ment sur 2013 et2014, selon une répartition encoreincertaine, mais que la DGFIP évalue à4,85 Md€ sur l’exercice 2013 et

1,75 Md€ sur 2014, soit un total de 8,1Md€ s’ajoutant à 1,1 Md€ déjà acquittésà ce titre avant 2012.

DDeess rriissqquueess dd’’uunneeaammpplleeuurr mmaaîîttrriissaabblleeppoouurr lleess ddééppeennsseess ddeell’’EEttaatt

Un cadrage budgétaireresserré

Dans le cadre de la loi deprogrammation, les dépenses de l’Etatfont l’objet d’un encadrement par desnormes budgétaires qui prévoient, d’unepart, une stabilisation en valeur sur unchamp (dit « zéro valeur ») comprenantles dépenses du budget général (horscharge de la dette et dépenses depensions) et les prélèvements surrecettes au profit des collectivitésterritoriales et de l’Union européenne,et, d’autre part, une stabilisation envolume (« zéro volume ») sur un champplus large incluant la charge de la detteet les dépenses de pensions en faveurdes fonctionnaires civils et militaires.

Après la loi de finances rectificative(LFR) de mars 2012 qui a annulé1,2 Md€ de crédits sur le budget général,l’objectif de dépenses est désormais de273,7 Md€ sur le périmètre « zérovaleur » et de 359,4 Md€ sur le périmètre« zéro volume ».


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Des risques sur lesdépenses du budgetgénéral compris entre 1,2et 2 Md€

La Cour a identifié, par rapport auxplafonds révisés en LFR, les risques dedépassement pesant sur les différentesmissions budgétaires ainsi que sur lesprélèvements sur recettes (dépensescorrespondant au champ « zérovaleur »).

Les risques identifiés se concentrentmajoritairement sur cinq missions quifont l’objet de tensions récurrentes :Défense ; Ville et logement ;Solidarité, insertion et égalité deschances ; Agriculture, pêche,alimentation, forêt et affairesrurales ; et Travail et emploi.

Les menaces de dépassementrelevées sont d’origines multiples. Lesunes tiennent à la sous-budgétisationchronique initiale de certains postes,telles les opérations extérieuresconduites par le ministère de la défense(à hauteur de 200 M€), l’allocationexceptionnelle de fin d’année, dite «prime de Noël » (pour environ 450 M€),l’allocation adultes handicapés (pour280 M€) auxquelles s’ajoutent surd’autres missions les bourses étudiantes(à hauteur de 120 M€) ou les demandesd’asile (entre 55 M€ et 100 M€). Lesautres dépassements envisagéscorrespondent à des dispositifsd’intervention en général dynamiques(aides personnelles au logement, entre

100 et 200 M€, allocations de solidarité,à hauteur de 150 M€) ou à des dépensesdont le montant est peu prévisible (refusd’apurement communautaires decertaines aides en faveur de l’agriculture,pour 124 M€), voire impossible àbudgéter en loi de finances initiale (LFI)car postérieures à celle-ci (mesuresdécidées pour 430 M€ dans le cadre dusommet social de crise en février 2012).

Des tensions sont perceptibles sur lamasse salariale, à hauteur de 300 M€ surun total budgété en LFI de 81 Md€,mais se concentrent principalement surla mission Défense, en raisonnotamment d’une progression desrythmes de carrière plus rapide queprévu.

Les prélèvements sur recettesdestinés aux collectivités territorialessemblent en ligne avec la prévisioninitiale, tandis que ceux effectués aubénéfice de l’Union européennepourraient se révéler supérieursd’environ 100 M€ à la prévision faite enLFI.

Une révision à la baisse dela charge de la dette

Sur le champ de la norme « zérovolume », des moindres dépenses sur lacharge de la dette sont prévisiblesfacilitant ainsi le respect de la norme. LaLFR du mois de mars a déjà revu lemontant de cette charge à la baisse, àhauteur de 0,7 Md€ (soit 48,0 Md€).Une exécution encore inférieure de0,6 Md€ par rapport à cette prévision est


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vraisemblable en raison de la poursuitede la baisse des taux courts qui feraitplus que compenser le supplémentd’inflation par rapport aux prévisions etson impact sur les obligations indexées.

Un pilotage budgétairerigoureux pour respecterl’objectif de dépense

Sur la base des risques identifiés parla Cour, le niveau prévisionnel de

dépenses se situerait entre 359,9 Md€(0,5 Md€ au-delà du plafond) et360,73 Md€ (+1,3 Md€). Il estsouhaitable que ces dépassements soientneutralisés en redéployant les crédits eten gageant toute mesure nouvelle.

Risque prévisionnel

Hypothèse basse Hypothèse haute

Total champ de la norme « zérovaleur » + 1 180 + 2 020

Moindres dépenses sur la chargede la dette - 600 - 600

Moindres dépenses sur lespensions - 100 -100

Total champ de la norme « zérovolume » + 480 + 1 320

Synthèse des risques identifiés sur les deux champs normés (M€, en écart à la LFR)

Source : Cour des comptes ; hors contentieux fiscaux


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La réserve de précaution, qui estconstituée de crédits « gelés » sur chaquemission en début d’exercice, représentede ce point de vue un outil de pilotageessentiel. S’élevant en mai 2012 à5,4 Md€ en autorisations d’engagementet 5,0 Md€ en crédits de paiement, ilimporte qu’elle soit maintenue le plustard possible dans l’année à un niveaupermettant de faire face à des risques degestion et de garantir une bonnemaîtrise de la dépense. En effet, en2011, sur 5 Md€ initialement mis enréserve, 4 Md€ ont été dégelés en coursd’année et seul 1 Md€ a pu être utilisé infine pour faciliter l’exécution budgétaire.L’ampleur du dégel sera sans doute dumême ordre cette année, la margerésiduelle permettant alors tout juste decouvrir les risques identifiés.

UUnnee ttrraajjeeccttooiirreeppllaauussiibbllee ppoouurr lleessaauuttrreess AAPPUU

Un respect de l’ONDAM àconforter

Les éléments disponibles à la date del’audit ne font pas apparaître un risquemajeur de dépassement de l’objectifnational des dépenses d’assurancemaladie (ONDAM) qui a été fixé dans lePLFSS pour 2012 à 171,7 Md€.L’ONDAM bénéficie en particulier d’un« effet en base » de 500 M€correspondant à une sous-réalisation de

la dépense en 2011 (166,6 Md€ pour unobjectif fixé à 167,1 Md€). La mise enœuvre effective des économies prévuesen 2012 et une gestion prudente des gelsde crédits (415 M€), de même que pourl’Etat, devrait permettre de limiter à2,5 % la progression de l’ONDAM en2012 par rapport à l’ONDAM exécutéen 2011.

Pas de tensions notablessur les autres dépenses desASSO, mais un aléa pourles prestations chômage

Les autres dépenses desadministrations sociales (prestations deretraite et familiales) ne traduisent pasde tensions particulières permettantd’identifier des risques de dérapagemarqué, mais il existe une grandeincertitude concernant les dépenses deprestation chômage qui sontparticulièrement sensibles à l’évolutionde la conjoncture économique. Pourmémoire, une variation de 10 000 dunombre de demandeurs d’emploiindemnisés par l’assurance chômage aun effet en année pleine de 150 M€.

Des incertitudes sur leniveau des investissementsdes collectivitésterritoriales et desétablissements hospitaliers

Un aléa important existe au sujet desdépenses d’investissement des collecti-


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vités territoriales, qui se sont élevées à54 Md€ en 2011 et qui devraient croîtrede 3,5 % en 2012 selon la prévisionretenue dans le programme de stabilité.Cette prévision, quoique plausible, esttoutefois tributaire des conditionsd’accès au crédit qui se sont dégradées,sous l’effet de la crise et de la mise enplace progressive des nouvelles règlesprudentielles applicables aux banques.Ce constat s’applique également auxétablissements hospitaliers.

UUnn eeffffoorrtt ssuurr lleessrreecceetttteess ppoouurr aatttteeiinnddrreeuunn ddééffiicciitt ppuubblliicc àà44,,44 %%

Si aucune mesure n’est prise, dansl’hypothèse d’une croissance de 0,4 %en 2012 et du fait des pertes de recettesliées notamment à l’IS, la dégradation dusolde serait comprise entre 0,3 et 0,5point de PIB, soit entre 6 et 10,0 Md€,hors effet des contentieux fiscauxcommunautaires.

Le respect en 2012 d’un déficitvoisin de 4,4 % du PIB retenu dans leprogramme de stabilité estfondamentale pour garantir la crédibilitédes engagements de la France.

La réalisation d’un tel objectif estpossible à deux conditions : d’une part,une stricte vigilance sur l’exécution desdépenses par un effort supplémentaire,ce qui implique de ne pas financer parvoie d’ouvertures de crédits en LFR lesrisques budgétaires identifiés, et

d’accroître, par des mesures de gelcomplémentaires de créits la réserve deprécaution ; d’autre part, pourcompenser la baisse des recettes fiscales,des mesures fiscaleses nouvelles, dont lemontant précis devra être apprécié au vudes informations disponibles à la fin dusemestre et de l’ampleur de la réductiondu poids des dépenses publiqueseffectivement décidée.

UUnnee ddeettttee ppuubblliiqquueepprroobbaabblleemmeennttssuuppéérriieeuurree àà 9900 %% ffiinn22001122

Avec un déficit de 4,4 % du PIB etune croissance économique en volumede 0,4 % en 2012, le ratio d’endettements’accroîtrait – toutes choses égales parailleurs – d’environ 2,4 points de PIBentre la fin 2011 et la fin 2012, passantainsi de 86,0 % à 88,4 %.

A cette progression s’ajoutent lesdettes contractées pour financer lesinterventions destinées à soutenir lesEtats en difficulté de la zone euro, àtravers les garanties apportées par laFrance aux emprunts du fondseuropéen de stabilité financière (FESF)et la participation en capital aumécanisme européen de stabilité (MES).Celles-ci devraient contribuer à uneaugmentation de la dette d’un montantde 35,7 Md€ entre la fin 2011 et la fin2012, soit 1,8 point de PIB. Cetteprévision ne tient toutefois pas comptede l’aide à l’Espagne, pouvant aller


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jusqu’à 100 Md€, annoncée début juin,dont les modalités n’avaient pas étéprécisées à la date de réalisation del’audit.

Une partie de cet accroissement dela dette serait compensée par unediminution des liquidités accumulées fin2011, représentant un point de PIB, etréduisant d’autant le recours àl’endettement.

Au-delà des 2,4 points imputablesau déficit, les opérations financièresajouteraient donc 0,8 point de PIB à ladette publique, qui atteindrait ainsi89,2 % du PIB à la fin 2012.

Il est toutefois vraisemblable que ladette sera supérieure à 90 % à cette date,compte tenu des incertitudes pesant surune mobilisation de trésoreriereprésentant un point de PIB, et surd’éventuelles interventions supplémen-taires en faveur de la zone euro que l’onne peut exclure à cette période del’année.

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LLeess ppeerrssppeeccttiivveessppoouurr 22001133 eett aauu--ddeellàà

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La France s’est engagée à ramenerson déficit public à hauteur de 3,0 % en2013 et à rejoindre l’équilibre à horizon2016-2017. Le respect de cettetrajectoire constitue un impératif decrédibilité vis-à-vis de nos partenaireseuropéens comme de nos créanciers etle ralentissement de la dynamiqued’endettement en dépend trèslargement. La Cour propose desprincipes d’action destinés à conduirecette trajectoire de redressement defaçon équitable entre les différentesadministrations publiques et identifie lesprincipaux leviers à disposition despouvoirs publics pour agir sans délai surle rétablissement de nos comptespublics.

UUnnee ééqquuaattiioonnbbuuddggééttaaiirree ddiiffffiicciillee eenn22001133

La nécessité pour laFrance d’honorer sesengagements

La France s’est engagée en 2009auprès de l’Union européenne à

ramener son déficit public à 3,0 % duPIB en 2013.

Le respect de cet engagement,confirmé par le nouveau gouvernement,est impératif pour trois raisonsmajeures :

- en l’absence de mesures deredressement, la dette continueraitd’augmenter pour atteindre, selon lesestimations de la Cour, 100 % du PIB en2017 et 108 % en 2020. Une telledynamique se traduirait par un effetnégatif durable sur la croissancepotentielle ;

- si la dynamique de l’endettementpublic n’était pas ralentie, les primes derisques demandées par les créanciersentraîneraient des charges d’intérêtssupplémentaires qui limiteraient plusfortement encore les marges demanœuvre budgétaires ;

- dans un contexte d’incertitudese tsur le marché des dettes souveraines, laFrance doit asseoir sa crédibilité vis-à-vis de ses partenaires européens commede ses créanciers. Le respect d’unetrajectoire de retour à l’équilibre desfinances publiques est le moyen d’yparvenir.

LLeess ppeerrssppeeccttiivveess ppoouurr 22001133 eett aauu--ddeellàà

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L’ampleur de l’effortstructurel à accomplir

Compte tenu des incertitudes quipèsent aujourd’hui sur la croissanceéconomique, l’effort structurel à réaliserpour atteindre les objectifs que s’est fixéle gouvernement sera sensiblement plusimportant que les deux annéesprécédentes. En supposant atteintl’objectif d’un déficit de 4,4 % du PIBen 2012 et en retenant l’hypothèse d’unecroissance économique revue à 1,0 % en

2013, inférieure à celle du programmede stabilité d’avril 2012, l’effortstructurel total à réaliser, en termesd’inflexion des dépenses ou de recettessupplémentaires, serait d’environ33 Md€, soit 1,6 point de PIB.

Croissance du PIB 0 0,5 % 1,0 % 1,5 % 2,0 %

Effort structurel 44,0 38,5 33,0 28,0 23,0


Effort structurel nécessaire selon la croissance du PIB (Md€)


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La France sera donc confrontée àune équation budgétaire difficile pourtenir ses engagements en 2013 dans lamesure où :

- les recettes publiques sontsensibles à la conjoncture économiquequi demeure aujourd’hui incertaine ;

- les dépenses publiques connaissentune dynamique « tendancielle » estiméeà environ 1,5 % par an entre 2012 et2016, soit 16 Md€, et les leviers pour lesajuster sont inégaux dans leur portée.

Les économies nécessaires pouratteindre l’objectif de déficit de 3,0 %du PIB dépendent de la répartition del’effort structurel entre les hausses de

prélèvements obligatoires et la maîtrisedes dépenses. Si cet effort devait, parexemple, être également réparti entremaîtrise des dépenses et hausse desprélèvements, il faudrait, dansl’hypothèse d’une croissance de 1,0 %,économiser 16,5 Md€ par rapport àl’évolution tendancielle des dépenses et,par conséquent, stabiliser en volume lesdépenses de l’ensemble desadministrations publiques et celles del’Etat en valeur.



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Des principesgénéraux pourguider le retour àl’équilibre

Le retour à l’équilibre des financespubliques doit être guidé par desprincipes d’action clairement affichés etimpliquant l’ensemble des administra-tions publiques. La priorité doit êtredonnée aux ajustements sur lesdépenses publiques et au rééquilibragedes comptes sociaux. Compte tenu del’ampleur de l’effort à réaliser, deshausses temporaires de prélèvementsobligatoires pourront être réalisées dansle cadre d’une stratégie fiscalepermettant d’améliorer la compétitivitéde notre pays.

Agir en priorité surl’ensemble des dépensespubliques tout en rénovantl’action publique

Agir en priorité sur lesdépenses publiques

Les ajustements budgétaires devronten priorité porter sur les dépenses. Eneffet, la France se situe déjà à un niveautrès élevé de prélèvements obligatoirespar rapport aux pays auxquels elle peutse comparer. De même, la part desdépenses publiques dans la productionnationale (56 %), au deuxième rang ausein de l’OCDE après le Danemark. Lepoids des dépenses publiques peut être

réduit sans remettre en cause la qualitédes services publics, grâce à des gainsd’efficience collective. En outre, lesétudes économiques montrent que leredressement des finances publiques estd’autant plus fort et plus durable qu’ilporte essentiellement sur la maîtrise desdépenses, plutôt que sur le relèvementdes impôts et cotisations. Il est doncsouhaitable que les efforts à venirrésultent majoritairement d’unralentissement des dépenses publiques.

Couvrir les dépenses detoutes les administrationspubliques

Les leviers d’action mobilisés pourrééquilibrer les comptes publics devrontconcerner toutes les dépenses publiqueset toutes les administrations publiques :Etat, organismes divers d’administrationcentrale mais aussi administrationspubliques locales et administrations desécurité sociale. En particulier, le faitque les collectivités locales présententdes comptes structurellement équilibrésne saurait les dispenser de participer àl’effort collectif. L’enchevêtrement descompétences entre collectivitéspubliques ne favorise pas l’efficience desdépenses. Dans l’intérêt des financespubliques, il est souhaitable que « l’acteIII » de la décentralisation, annoncé parle Gouvernement, soit d’abordl’occasion d’une clarification descompétences entre l’ensemble desadministrations publiques.


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Rénover et moderniser lespolitiques publiques

Les économies réalisées devronts’accompagner d’une démarche derénovation des politiques publiques,conduite selon une méthode renouveléeet tirant les leçons des limites de larévision générale des politiquespubliques (RGPP). Les projets derefondation et de modernisation del’action publique, annoncés par lespouvoirs publics, gagneront à porterdavantage sur le contenu et l’efficiencedes politiques publiques plutôt que surla rationalisation des structuresadministratives. Pour être crédibles etacceptables, ils devront laisser une plusgrande initiative aux ministèresconcernés et associer étroitement lareprésentation nationale et les éluslocaux.

Compléter, si nécessaire,par des haussestemporaires deprélèvements obligatoires

La réduction du poids des dépensespubliques sur toute la période quis’ouvre, doit donc être privilégiée dansla stratégie de retour à l’équilibre descomptes. Cependant, la consolidationbudgétaire à mener ne pourra dansl’immédiat éviter un relèvement mesurédes prélèvements obligatoires. Desressources peuvent être dégagées par unréexamen de la fiscalité dérogatoire, quia atteint dans notre pays ces dernièresannées des proportions considérables.Les « niches fiscales » et les « niches

sociales », outre les pertes de ressourcesqu’elles provoquent pour l’Etat et lasécurité sociale, (environ 70 Md€ dansles deux cas), conduisent à s’interrogersur l’égalité devant l’impôt et les chargespubliques et sur leur efficience au regarddes objectifs économiques et sociauxqu’elles poursuivent. Si une règle deconduite a été récemment fixée visant àstabiliser le coût de ces dispositifs, il estnécessaire d’aller au-delà en remettanten cause, sur la base des études menéesnotamment par les corps de contrôle surces sujets, ceux de ces dispositifs dontl’efficience est la plus contestable.

En 2013, l’ampleur de laconsolidation budgétaire nécessairerend difficilement évitable, au moins àtitre temporaire, le recours à des impôtsà assiette large et fort rendement,comme la TVA et la CSG, pour assurerle respect de la trajectoire des financespubliques.

Rééquilibrer en priorité lescomptes sociaux

Le déficit des comptes sociaux estune anomalie qu’il faut corrigerrapidement. En particulier, le retour àl’équilibre de l’ensemble formé par lerégime général et le fonds de solidaritévieillesse, est indispensable. Celui-cin’est pas atteignable sans une maîtriserenforcée des dépenses. S’agissant, parexemple, de la branche maladie,l’équilibre ne serait atteint qu’en 2024dans l’hypothèse d’une croissance del’ONDAM à 3 % à partir de 2013 etd’une progression de la masse salarialelimitée à 3,5 %.


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Assurer la crédibilité duredressement des financespubliques

La mise en œuvre d’une trajectoirede retour des comptes publics àl’équilibre d’ici 2016-2017 est unélément central de la crédibilité de notrepays. La France doit dorénavantprésenter des programmes de stabilitéqui l’engagent sur les voies et moyens del’équilibre budgétaire. Les normes dedépenses dont elle s’est dotée depuisplusieurs années pour ce qui concerne lebudget de l’Etat et l’assurance maladieconstituent un cadre solide qui permetd’assurer le respect de ces engagements.Il sera renforcé par la mise en œuvre desnouvelles règles européennesd’encadrement et de surveillance desfinances publiques qui mettent l’accentsur un effort structurel de réduction dudéficit public et une trajectoire deconvergence vers un objectif de soldestructurel à moyen terme. A ce titre, ilest fondamental que la loi deprogrammation pluriannuelle desfinances publiques pour les années 2013à 2016 soit fondée sur des prévisions decroissance prudentes et réalistes.

TTrrooiiss lleevviieerrss dd’’aaccttiioonnpprriioorriittaaiirreess

La Cour a identifié trois principauxleviers d’action pouvant contribuer àatteindre l’objectif de retour à l’équilibredes finances publiques : maîtriser lacroissance des dépenses defonctionnement ; réexaminer les

dépenses d’intervention ; mieux choisirles investissements publics.

Maîtriser la croissance desdépenses defonctionnement

Parmi les « frais généraux de laNation », des économies peuvent êtreprioritairement réalisées sur lesdépenses de fonctionnement desadministrations publiques, notammentsur la masse salariale.

La masse salarialeLa masse salariale des

administrations publiques atteint260 Md€ et représente, en 2010, plus de13 % du PIB et 70 % de l’ensemble deleurs dépenses de fonctionnement. Lacombinaison de divers facteursdynamiques a favorisé la progressiondes dépenses de personnel au cours desdernières années. Stabiliser en valeur lamasse salariale implique de faire deschoix. D’une part, le non remplacementd’un départ à la retraite sur deux setraduit à court terme par une économiebrute annuelle d’environ 900 M€.D’autre part, plusieurs leviers peuventégalement être activés sur lesrémunérations comme le gel du point dela fonction publique (économie de600 M€ par an) qui présente l’avantagede s’appliquer automatiquement auxtrois fonctions publiques, la maîtrise desmesures catégorielles et diverses (plus de500 M€ par an) ou le blocage temporairedes avancements et des promotionsdans les grades supérieurs.


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Tendanciel 1 2 3 4

Schéma d’emploi 0 - 900 - 450 - 450 0

Poinr + GIPA + 650 + 100 + 100 + 650 + 100

GVT positif + 1 200 + 1 200 + 1 200 + 600 + 900

GVT négatif - 1 050 - 1 050 - 1 050 - 1 050 - 1 050

Catégoriel + divers + 500 + 650 + 200 + 250 + 50

Total + 1 300 0 0 0 0

Scénarios de stabilisation en valeur de la masse salariale de l’Etat (en M€ par an)


Une stabilisation de la massesalariale en valeur, sans baisse deseffectifs, impliquerait le gel de la plupartdes éléments entrant dans la politiquesalariale et les déroulements de carrière(valeur du point, mesures catégorielles,avancements). Seule une baisse deseffectifs est de nature à produire desmarges de manœuvre durables enmatière salariale.

Des contraintes plus fortess’exercent dorénavant sur lesadministrations publiques locales etcontribuent à ralentir le rythme de leursdépenses de fonctionnement. Si le gel envaleur des dotations de l’Etat auxcollectivités territoriales et la dernièreréforme de la fiscalité locale ont permisd’infléchir les dépenses des

départements et des régions, il n’en a pasété de même, à ce jour, pour lescommunes et intercommunalités. A titred’exemple, près de 350 000 emploisnouveaux ont été créés par lescollectivités territoriales, hors transfertsde l’Etat, de 1999 à 2009, dont la plusgrande part dans les communes etintercommunalités.

Cela plaide, d’une part, en faveurd’une différenciation de l’évolution desdotations selon la catégorie descollectivités et, d’autre part, pour desmesures d’amélioration de la gestionpublique locale (mise en place d’unegestion prévisionnelle des effectifs etdes emplois, mutualisation des services àl’échelle des intercommunalités…). Cesefforts sur la dépense devront être


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accompagnés d’une plus grandepéréquation des ressources, comptetenu des écarts de richesse quidemeurent importants entrecollectivités.

Réexaminer les dépensesd’intervention

Les dépenses d’intervention – ou detransfert – représentent plus de 55 %des dépenses publiques, soit plus de620 Md€, dont 82 % constitués deprestations sociales. Une stratégie deretour à l’équilibre, impliquant desefforts justement répartis de maîtrisedes dépenses publiques, posenécessairement la question del’efficience de ces dépenses et, partant,d’un renforcement de leur évaluation.

Les dépenses d’interventionde l’Etat

La progression tendancielle desdépenses d’intervention, qui est l’un desprincipaux déterminants de l’évolutionde l’ensemble des dépenses du budgetde l’Etat peut être estimée à 4 % sur lapériode 2013-2016. Sauf à faire porterl’intégralité des ajustements sur lesdépenses de fonctionnement oud’investissement, le respect des normesen volume comme en valeur conduiranécessairement à un ralentissement durythme d’évolution, traditionnellementrapide, des dépenses d’intervention. La

rigidité de ces dépenses commel’enchevêtrement de compétences quiles caractérisent rendent délicate leurmaîtrise et impliquent une méthodenouvelle d’examen de leur efficacité,« toutes politiques et toutesadministrations publiques confondues »

Les dépenses de la sécuritésociale

Le programme de stabilité prévoitune progression annuelle des dépensesde l’ONDAM de 2,5 %. Le respect decette trajectoire nécessitera la mise enœuvre de mesures susceptibles defreiner l’évolution tendancielle desdépenses (4 % selon le Haut Conseilpour l’avenir de l’assurance maladie) etune vigilance renforcée sur la situationfinancière des établissementshospitaliers, dont la dette atteint desproportions importantes, 26,5 Md€, dufait des programmes d’investissement deces dernières années.

Par ailleurs, une maîtrise accrue desdépenses liées aux prestations deretraite, si elle s’avérait nécessaire,pourrait, à court terme, porter sur lesmécanismes d’indexation des pensions.Il en est de même pour les prestationsfamiliales, dont l’évolution pourrait êtreindexée sur la croissance et non sur lesprix, à l’image de ce qui a été mis enœuvre pour l’année 2012.


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Mieux choisir lesinvestissements publics

Le niveau des investissementspublics, qui s’établit depuis 15 ans à3,5 % du PIB en moyenne, soit plus quele taux moyen de nos partenaireseuropéens (3,2 %), laisse penser qu’il n’ya pas, globalement, d’insuffisance del’investissement public en France.Cependant, les projets envisagés(Grenelle de l’environnement,investissements d’avenir, GrandParis…) pourraient se traduire par uneforte croissance des investissementspublics dans les prochaines années,incompatible avec la situation financièredu pays.

Préalablement à leur lancement, cesinvestissements doivent lieu à évaluationde leur rentabilité financière et socio-économique. Les méthodesd’évaluation, actuellement utilisées pourmesurer ces niveaux de rentabilité dansplusieurs domaines comme lestransports et l’énergie, sontinsuffisamment transparentes et neguident pas toujours efficacement les

décisions publiques. Ces méthodesd’évaluation pourraient être étendues àd’autres secteurs, éventuellement en lesadaptant à leurs spécificités, et ilconviendrait d’organiser systématique-ment une contre-expertise des études derentabilité nécessaires, indépendante desopérateurs eux-mêmes. En tout état decause, l’ampleur des engagements prisou envisagés devra conduire à lesréexaminer au vu de leur compatibilitéavec la situation des finances publiques.C’est en particulier le cas dans le secteurdes transports, la Cour ayant rappeléencore récemment qu’il était nécessaired’accorder la priorité à la modernisationet à l’entretien du réseau ferroviaireexistant.

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LLeess ccoonnssééqquueenncceessddeess nnoouuvveelllleessrrèègglleess eeuurrooppééeennnneess

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Le respect des engagements de laFrance vis-à-vis de nos partenaireseuropéens va s’imposer avec d’autantplus d’acuité qu’il s’inscrira dans le cadred’un nouveau corpus de règlesbudgétaires européennes. Ces règles, quimettent l’accent sur la qualité etl’équilibre des comptes publics –comme le fait la Cour depuis plusieursannées – constituent une opportunitépour renforcer notre gouvernance desfinances publiques.

UUnn nnoouuvveeaauu ccoorrppuuss ddeerrèègglleess eeuurrooppééeennnneess

Les nouvelles règles de gouvernancebudgétaire figurent dans différentstextes (le « six pack » i.e. cinq règlementset une directive adoptés en novembre2011, une proposition de règlement dela Commission, un nouveau traité encours de ratification par les Etatsmembres), dont certains sont déjà envigueur et d’autres pourraient l’êtreprochainement, sous réserve deratification par les Etats membres. Lesdispositions prévues par ces textess’articulent autour de quatre objectifsprincipaux : améliorer la qualité descomptes publics ; viser un objectif

d’équilibre structurel ; renforcer lesoutils de programmation et de contrôle; concevoir un pilotage impliquant latotalité des administrations publiques.

LLaa qquuaalliittéé ddeess ccoommpptteessppuubblliiccss

Le pilotage des finances publiques etla crédibilité auprès des créanciersnécessitent de disposer d’informationsfiables sur la situation financière desadministrations publiques. Les systèmescomptables dans les Etats membresdoivent être soumis à un contrôleinterne et à un audit indépendant,garantissant la qualité des données« amont » transmises par lesadministrations aux comptablesnationaux pour établir le compte desadministrations publiques. En France,les comptes de l’Etat et ceux du régimegénéral de la sécurité sociale font l’objetd’une certification annuelle par la Courdes comptes. Cette situation est sanséquivalent au sein des pays de la zoneeuro. Pour progresser dans le sens d’unemeilleure garantie de la qualité descomptes publics, les comptes desprincipales collectivités locales et deshôpitaux devraient également à terme

LLeess ccoonnssééqquueenncceess ddeess nnoouuvveelllleessrrèègglleess eeuurrooppééeennnneess

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être soumis dans notre pays à unecertification. Par ailleurs, Eurostatconsidère que la comptabilité nationaledevrait s’appuyer sur des comptes endroits constatés, établis selon unréférentiel comptable harmonisé. Ceréférentiel n’existe pas pour le moment,et ne peut pas résulter d’une simplereprise des normes IPSAS(2), qui nesont pas parfaitement adaptées auxspécificités des organismes publics etsont élaborées par un organisme où lespouvoirs publics ne sont pas représentésinstitutionnellement.

LL’’ééqquuiilliibbrree ssttrruuccttuurreellddeess ccoommpptteess ppuubblliiccss

Le maintien de la crédibilité de notrepays auprès de ses créanciers suppose derespecter une discipline budgétairegarantissant la soutenabilité des financespubliques. En ce sens, les nouvellesrègles européennes mettent l’accent surl’effort structurel, dans la continuité desrecommandations formulées par laCour depuis plusieurs années.

En matière de dette publique, lenouveau traité, en cours de ratification,reprend des dispositions d’un règlementeuropéen de 2011 selon lesquelles l’écartpar rapport au seuil maximum de 60 %doit diminuer d’au moins un vingtièmechaque année.

En matière de déficit public, laprincipale disposition du nouveau traité(connue sous le nom de « règle d’or »)figure également déjà dans lesrèglements européens existants. Elleprévoit que le solde structurel desadministrations publiques doit respecterl’objectif de moyen terme propre àchaque pays. Pour la France, cet objectifde moyen terme est l’équilibrestructurel, c’est-à-dire un soldeéquilibré, corrigé des variations de laconjoncture.

Si un Etat s’écarte de cet objectif oude la trajectoire de convergence verscelui-ci, le traité impose que des mesuresde corrections permettant de revenirvers l’objectif ou sur la trajectoire soientautomatiquement mises en œuvre. Ilprévoit également que ces règles fassentl’objet de dispositions juridiquesnationales de caractère obligatoire etpermanent « de préférenceconstitutionnelles ou, sinon, garan-tissant un respect total dans lesprocédures budgétaires nationales ».C’est là la principale novation parrapport aux règlements antérieurs.

LLee ccoonnttrrôôllee dduu rreessppeeccttddeess rrèègglleess bbuuddggééttaaiirreess

Une proposition de règlementeuropéen, actuellement en discussion,prévoit que la programmation

__________(2) International public sector accounting standards


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budgétaire à moyen terme et les loisbudgétaires annuelles soient fondées surdes « prévisions macroéconomiquesréalisées ou approuvées par unorganisme indépendant ou disposantd’une autonomie fonctionnelle vis-à-visdes autorités budgétaires de l’Etatmembre ».

Les textes prévoient également lamise en place d’organismes «indépendants ou disposant d’uneautonomie budgétaire vis-à-vis des Etatsmembres », chargés de vérifier le respectdes règles permettant d’atteindrel’objectif de solde structurel à moyenterme. Ces organismes sont souventappelés « comités budgétairesindépendants ».

Dans son rapport de septembre2011 sur les finances publiques dansl’Union européenne, la Commission anoté que la Cour des comptes estindépendante et remplit une partie desmissions d’un « comité budgétaireindépendant »..

Enfin, en matière de suivi infra-annuel, la directive de 2011 sur lescadres budgétaires prévoit la publicationtrimestrielle du déficit et del’endettement publics. Elle prévoit aussila publication de données mensuelles outrimestrielles sur les comptes des sous-secteurs des administrations publiques(Etat, ODAC, ASSO, APUL).Actuellement, l’INSEE estime et publiela dette publique brute à la fin de chaquetrimestre, et transmet à Eurostat undéficit public trimestriel. Des situationsde l’exécution du budget de l’Etat sont

publiées chaque mois. Dans les autrescomposantes des administrationspubliques, les données infra-annuellessont très lacunaires.

UUnnee nnéécceessssaaiirree rrééffoorrmmeeddee llaa ggoouuvveerrnnaannccee ddeessffiinnaanncceess ppuubblliiqquueess

Les engagements en matière dedéficit public concernent l’ensemble desadministrations publiques. Or, en l’étatactuel du droit, les seules contraintesimposées par les lois de programmationconcernent l’Etat, les régimesobligatoires de base de la sécurité socialeet les organismes concourant à leurfinancement, qui ne couvrent que 75 %des dépenses publiques. Aucun objectiffinancier n’est imposé aux collectivitésterritoriales, qui bénéficient d’uneautonomie de gestion. S’agissant del’assurance chômage et des régimescomplémentaires de retraite, l’Etat nedispose que d’un pouvoir limité, celuid’agréer ou non les accords établis parles partenaires sociaux gestionnaires deces régimes. Cette situation peutconduire à faire peser l’essentiel descontraintes sur certains secteurs, pourfaire face le cas échéant à des dérapagesdans les autres secteurs.

Pour garantir le respect desengagements, le pilotage des financespubliques doit concerner uniformémentl’ensemble des secteurs.


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Ces engagements portent, en effet,non seulement sur les objectifs annuelsde solde budgétaire, mais aussi sur uneévolution de l’ensemble des dépensespubliques et des prélèvementsobligatoires.

En ce qui concerne les ASSO, uneoption consisterait à étendre le champdes lois de financement à l’ensemble de

la protection sociale. S’agissant descollectivités locales, la loi pourrait poserles conditions d’un cadre conventionnelavec l’Etat afin de définir lesengagements réciproques et de garantirleur respect.

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Si l’année 2011 s’est caractérisée par le respect des objectifs budgétaires prévus, l’effortde redressement entrepris doit être poursuivi et amplifié. En effet, le déficit de la

France, bien que réduit en 2011, se situe toujours au dessus de la moyenne des pays de la zoneeuro (5,2 % contre 3,8 %).

Pour 2012, des risques non négligeables sont à signaler, principalement sur les recettes (del’ordre de 6 à 10 Md€). L’objectif de déficit public à 4,4 % du PIB doit donc être réassuré.Cela implique le maintien d’une stricte vigilance sur les dépenses grâce à un effortsupplémentaire et la mise en œuvre de mesures fiscales destinées à compenser les moindresrecettes.

Un effort plus substantiel sera nécessaire en 2013 pour atteindre l’objectif d’un déficitpublic à 3,0 %. Il devra porter prioritairement sur les dépenses qui atteignent en France unniveau supérieur à celui de la quasi-totalité de nos partenaires, sans se traduire pour autantpar de meilleures performances. De surcroît, les exemples internationaux montrent que lesconsolidations budgétaires les plus efficaces sont celles qui ont privilégié le levier des dépenses parrapport à celui des recettes.

Cette action devra porter sur l’ensemble des dépenses : fonctionnement, dépenses depersonnel, dispositifs d’intervention – au nombre de 1 300 –, investissements financièrementnon soutenables. Elle devra en outre concerner l’intégralité des administrations publiques.

Pour autant, si l’effort de réduction du poids des dépenses publiques n’est pas suffisant, laconsolidation budgétaire ne pourra éviter un relèvement mesuré des prélèvements obligatoires.Une réduction de la fiscalité dérogatoire, c’est-à-dire des « niches » fiscales et sociales, devra êtrerecherchée. Si nécessaire, et à titre temporaire, des relèvements d’impôt de rendement, à assiettelarge, tels que la TVA ou la CSG, pourront être décidés.

L’importance et la durée de l’effort de redressement des finances publiques impliqueront derepenser en profondeur la façon dont nos politiques publiques sont conduites. La gouvernancemême de nos finances publiques doit être réformée afin de définir un cadre associant l’ensembledes administrations publiques à la définition et à la mise en œuvre d’une stratégie nationale deretour à l’équilibre. Les outils propres à permettre cette consolidation doivent être rénovés afinde déboucher sur une mise en cohérence des actions des différentes administrations et sur uneplus grande recherche de l’efficience des politiques publiques. Tel pourrait être notamment l’objetde la nouvelle démarche de modernisation de l’action publique annoncée par les pouvoirs publics.

Cet effort de redressement obéit à une exigence fondamentale : le redressement de noscomptes conditionne la maîtrise future par la collectivité nationale de ses choix en matièreéconomique et sociale. �

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La situation et les perspectives des finances publiques, juillet 2012equipementcgt.fr/IMG/pdf/synthese_situation_perspectives... · 2017-01-13 · Le troisième chapitre porte sur