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Las tendencias de La sociedad civiL en coLombia

LAS TENDENCIAS DE LA SOCIEDAD CIVIL EN COLOMBIA

Una radiografía de LA SOCIEDAD CIVIL en seis mUnicipios petroleros

David Rampf • Diana Chavarro RodríguezInvestigadores Cinep/PPP

Libro tendencias.indd 3 30/11/2014 06:48:45 p.m.

Equipo de producción editorialCoordinación editorialHelena Gardeazábal GarzónCorrección de estiloÁlvaro Delgado GuzmánDiseño y diagramaciónDonalbDiseño de carátulaHernán Mauricio Suárez AcostaImpresiónEdiciones Antropos Ltda.

© Fundación Cinep/PPP Carrera 5ª No. 33B – 02 PBX(57-1)2456181•(57-1)3230715 Bogotá D.C., Colombia www.cinep.org.co•@cinep_ppp

© Asociación de Fundaciones Petroleras Carrera6No.35-49• Teléfono (+571) 3204231 Bogotá, D.C., Colombia http://www.afpetroleo.com/•@afpetroleo

© Ecopetrol Carrera13No.36–24•Teléfono(+571)2344000 Bogotá, D.C., Colombia http://www.ecopetrol.com.co/•@ecopetrol_sa

Primera ediciónNoviembre de 2014ISBN: 978-958-644-177-3

Impreso en Colombia / Printed in Colombia

Las tendencias de la sociedad civil en Colombia*Una radiografía de la sociedad civil en seis municipios petroleros de Colombia

Alianza interinstitucional

Fundación Cinep/PPP- Entidad investigadoraDirector Luis Guillermo Guerrero

Equipo Iniciativas de PazCoordinadorFernando Sarmiento SantanderInvestigadoresDavid RampfDiana Chavarro Rodríguez

Sistema Información GeneralAlejandro Cadena Benavides

Ecopetrol Presidente Javier Genaro Gutiérrez Pemberthy

Vicepresidente de HSE y Sostenibilidad OperativaOscar Alfredo Villadiego Medina

Directora de Gestión SocialMaría Tonelli Sokolich

Jefe de la Unidad de Direccionamiento EstratégicoIsabel Cristina Ampudia Rondón

Asociación de Fundaciones Petroleras

DirectoraSandra Milena Rincón Hernández

Asesor Integral de ProyectosVíctor Hugo Viveros Gutiérrez

*Este libro es producto del proyecto de investigación titulada Tendencias de la sociedad civil en Colombia, desarrollado en el marco del convenio de colaboración entre la AFP, Ecopetrol y Cinep/PPP.La reproducción de cualquier parte de la obra, su inclusión en sistemas de memoria y trans-misión por medio electrónico y mecánico está permitido citando la fuente. Toda utilización de estas páginas y de su contenido, diferente a lo permitido, o con fines comerciales y lucrativos, requerirá de la previa y expresa autorización de los autores.


En memoria de Edith Santos, lideresa de las Juntas de Acción Comunal de Acacías, asesinadaensuoficinael29deagostode

2014 por actores desconocidos.

Acrónimos y abreviaturas 13Presentación 18Prólogo 23

1. Introducción 43

2. Acercamiento teórico al concepto de sociedad civil 51 2.1. Evolución histórica del concepto 56 2.2.Definicióndetrabajo 60 2.3. Funciones de la sociedad civil 66 2.3.1. Democracia 68 2.3.2. Desarrollo 72 2.3.3. Construcción de paz 75 2.3.4. Factores del desempeño de las funciones de la sociedad civil 78 2.4. Variables de análisis de las tendencias de la sociedad civil 85 2.4.1. El contexto 88 2.4.2. Las visiones 88 2.4.3. Las funciones 89 2.4.4. Las relaciones 92

3. Contexto de la sociedad civil en Colombia 95

4. Estudios de caso 111 4.1. Metodología 113 4.1.1. Estudio de caso 113

Contenido

10 Las tendencias de la sociedad civil en Colombia

4.1.2. Limitaciones generales 122 4.1.3. Estructura de los estudios de caso 124 4.2 La sociedad civil en Acacías. La disputa por los recursos y la necesidad de articulación 125 4.2.1. Contexto histórico de Acacías 125 4.2.2. Mapeo de actores 128 4.2.3. Tendencias de la sociedad civil de Acacías 133 4.2.4. Conclusión y recomendaciones 159 4.3 La sociedad civil en Barrancabermeja. Entre un pasado oscuro y un futuro prometedor 164 4.3.1. Contexto histórico de Barrancabermeja 165 4.3.2. Mapeo de actores 168 4.3.3. Tendencias de la sociedad civil de Barrancabermeja 170 4.3.4. Conclusiones y recomendaciones 190 4.4 La sociedad civil en Coveñas. Fortalecimiento de capacidades para el diálogo y la articulación 193 4.4.1. Contexto histórico de Coveñas 194 4.4.2. Mapeo de actores 200 4.4.3. Tendencias de la sociedad civil de Coveñas 204 4.4.4. Conclusiones y recomendaciones 224 4.5 La sociedad civil en Puerto Asís. Entreladesconfianzaylaculturadelailegalidad. Reconstruyendo el tejido para alcanzar la paz 228 4.5.1. Contexto histórico de Puerto Asís 229 4.5.2. Mapeo de actores 237 4.5.3. Tendencias de la sociedad civil en Puerto Asís 239 4.5.4. Conclusiones y recomendaciones 256 4.6 La sociedad civil en Saravena. Autonomía y diálogo intersectorial: retos para una paz duradera 260 4.6.1. Contexto histórico de Saravena 261 4.6.2. Mapeo de actores 266 4.6.3. Tendencias de la sociedad civil en Saravena 268 4.6.4. Conclusiones y recomendaciones 287 4.7 La sociedad civil en Tibú. Pluralismo de visiones del desarrollo. Entre la Zona de Reserva Campesina y la palma africana 292 4.7.1. Contexto histórico de Tibú 293 4.7.2. Mapeo de actores 298 4.7.3. Tendencias de la sociedad civil de Tibú 301 4.7.4. Conclusiones y recomendaciones 328

11Las tendencias de la sociedad civil en Colombia

5. Estudio comparativo 333 5.1. Relaciones de la sociedad civil 335 5.1.1. Relaciones horizontales de la sociedad civil 335 5.1.2. Relaciones verticales de la sociedad civil 343 5.2. Funciones de la sociedad civil 357 5.2.1. Funciones verticales 357 5.2.2. Funciones horizontales 364 5.3. Visiones acerca del desarrollo y principales preocupaciones 369

6. Conclusiones y recomendaciones 385

Bibliografía 397

Acrónimos y abreviaturas

ACC Asociación de Campesinos de CoveñasAcvc Asociación Campesina del Valle del Río CimitarraAFP Asociación de Fundaciones PetrolerasAndas Asociación Nacional de Ayuda Solidaria ANH Agencia Nacional de Hidrocarburos Anla Agencia Nacional de Licencias Ambientales Anuc Asociación Nacional de Usuarios Campesinos Ascamcat Asociación Campesina del CatatumboAscatidar Asociación de Cabildos y Territorios Indígenas de Arauca Asetur Asociación de Empresarios Turísticos del Golfo de MorrosquilloAsfaddes Asociación de Familiares de Detenidos DesaparecidosAsodesamuba Asociación de Desplazados Asentados en el Municipio de Barrancabermeja Asojer Asociación de JóvenesAsorvimm Asociación Regional de Víctimas de Crímenes de Estado del Magdalena MedioAsouniba Asociación de Juntas Unidas de BarrancabermejaAUC Autodefensas Unidas de ColombiaBacrim Bandas Criminales Emergentes BCB Bloque Central BolívarBMZ Bundesministerium für wirtschaftliche Entwicklung und ZusammenarbeitCarsucre Corporación autónoma regional de sucreCormacarena Corporación para el desarrollo sostenible del área de manejo especial La MacarenaCdpmm Corporación Desarrollo y Paz del Magdalena MedioCelco Corporación Escuela de Liderazgo de Coveñas

14 David Rampf • Diana Chavarro Rodríguez

CER Centro de Estudios Regionales del Magdalena MedioCerac CentrodeRecursosparaelAnálisisdeConflictosCinep Centro de Investigación y Educación PopularCisca Comité de Integración Social del CatatumboCnmh Centro Nacional de Memoria HistóricaCoagrosarare Cooperativa Agropecuaria del Sarare Cofrem Caja de Compensación Familiar del Meta Colpet Colombian Petroleum CompanyConpes Consejo Nacional de Política Economía y SocialCordupaz Programa de Desarrollo y Paz de Córdoba y Urabá Corpagolfo Corporación de Pescadores del Golfo de Morrosquillo Corpoamazonia Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonia ColombianaCPC Colombian Products Company CRS Corriente de Renovación Socialista Credhos Corporación Regional para la Defensa de los Derechos Humanos CTP Consejo Territorial de Planeación CUT Central Unitaria de Trabajadores Dane Departamento Administrativo Nacional de EstadísticaDD.HH Derechos Humanos Dfid DepartmentForInternationalDevelopmentDNP Departamento Nacional de PlaneaciónEcaaas Empresa Comunitaria de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de SaravenaEcopetrol Empresa Colombiana de PetróleosELN Ejército de Liberación Nacional EPS Entidad Prestadora de SaludEsmad Escuadrón Móvil Anti DisturbiosEPL Ejército Popular de Liberación Ettdh Espacio de Trabajadores y Trabajadoras de Derechos HumanosFarc Fuerzas Armadas Revolucionarias de ColombiaFCM Federación Colombiana de MunicipiosFenalco Federación Nacional de ComerciantesFescol Friedrich Ebert Stiftung en ColombiaFundescat Fundación Ecopetrol para el Desarrollo CatatumboFundesmag Fundación Ecopetrol para el Desarrollo del Magdalena Medio Gasb Gran Acuerdo Social Barrancabermeja Ciudad-Región 100 añosIncora Instituto Colombiano de la Reforma Agraria Interpaz Integración Regional por la Paz

Las tendencias de la sociedad civil en Colombia 15

JAC Juntas de Acción Comunal M-19 Movimiento 19 de AbrilMaql Movimiento Armado Quintín Lame Mipymes Pequeña y mediana empresaOcad Órganos Colegiados de Administración y DecisiónOEA Organización de los Estados AmericanosOFP Organización Femenina PopularONG Organización no gubernamentalONU Organización de Naciones UnidasOnic Organización Nacional IndígenaOPI Observatorio de Paz Integral OSC Organizaciones de la Sociedad CivilOTA Oleoducto Transandino PBI Brigadas Internacionales de Paz PDP Programas de Desarrollo y Paz Pdpmm Programa Desarrollo y Paz del Magdalena Medio Pladia Plan de Desarrollo Integral AmazónicoPND Plan Nacional de Desarrollo Pnud Programa de la Naciones Unidas para el DesarrolloPRT Partido Revolucionario de los Trabajadores Redepaz Red Nacional de Iniciativas por la PazSagoc South American Gulf Oil Company SGR Sistema General de RegalíasSidelca Sindicato de Trabajadores del Catatumbo Sinaltrainal Sindicato Nacional de Trabajadores del Sistema Agroalimentario Sintraelecol Sindicato de Trabajadores de la Energía de Colombia Sintrainquigas Sindicato de Trabajadores de la Industria Química, Agroquímica, GasesUsaid United States Agency for International DevelopmentUSO Unión Sindical Obrera de la Industria del PetróleoZRC Zonas de Reserva Campesina

Presentación

La inclusión es el reto para la consolidación de la paz

Profundos procesos de exclusión económica, social y polí-ticahanpermanecidoeneltrasfondodelconflictoarmadoylaviolencia a lo largo de la historia nacional. Tensiones en torno al acceso a recursos, la participación política, el reconocimien-to y las autonomías sociales hacen parte del orden del día en materiadeconflictividadnacional,a lavezquedelacicatedela lucha insurgente. Por tal razón, el proceso de transición enca-minadoalasuperacióndelconflictoarmadoqueestáviviendoel país, requiere el diseño e institucionalización de mecanismos que rebajen al máximo las distintas formas de exclusión. Por ese motivo las inclusiones de orden económico, social y político se configurancomograndesretosparalaconstruccióndeunaerade paz en Colombia.

Desde esta perspectiva se abordó el trabajo de investigación del equipo Iniciativas de Paz del Cinep en torno de la compren-sión del concepto de “sociedad civil”, sus tendencias y sus vi-siones respecto al desarrollo y la paz en las regiones y en el conjunto de la nación. Se trata de una de las tantas aristas que conformanestecomplejoentramadode losconflictos socialesy políticos: los tipos de relaciones que ese disímil conjunto de sectores sociales que conforman lo que se ha denominado “so-

20 Fernando Sarmiento Santander

ciedad civil” ha establecido, tanto con la institucionalidad públi-ca del país, en sus distintas escalas, como con el sector privado nacional e internacional.

Tales relaciones cobran relevancia en el marco de la cons-trucción de agendas regionales para la promoción del desarrollo y la paz territoriales. Experiencias como los Programas Regio-nales de Desarrollo y Paz han logrado avanzar en mecanismos participativos de sectores sociales de base (campesinos, muje-res, jóvenes, grupos étnicos, pequeños comerciantes, etc.) enca-minados a la construcción de estas agendas. En muchas regiones y localidades del país es común encontrar que las decisiones en torno al desarrollo regional se centralizan en el empresariado y la institucionalidad pública, a través de alianzas públicas y privadas. Tales alianzas y sus relacionamientos con los sectores socialesvaríandeacuerdoconloscontextosconflictivosenloscuales se presenten, la capacidad institucional local o nacional por atender las demandas sociales, los intereses del empresa-riado local y la estructura organizativa de los mismos sectores sociales.

La investigación que aquí se presenta indaga sobre estas ca-racterísticas y propone elementos útiles para abrir el cerrojo de las decisiones a la inclusión de los sectores sociales. Se trata de contraer el margen de exclusión mediante los mecanismos de participación en la toma de decisiones en asuntos de trascenden-cia como lo son el desarrollo y la paz de las regiones.

El presente trabajo de investigación surgió como resultado de un diálogo entablado entre el Cinep, Ecopetrol y la Asociación de Fundaciones Petroleras en torno a los asuntos mencionados. El asunto requería un análisis contextualizado de las expresiones territoriales concretas de la “sociedad civil”, que enfrentan situa-cionesconflictivasdisparesenmateriasocial,políticayeconó-mica. Para ello se eligieron seis municipios de distintos depar-tamentos cuyo factor común de desarrollo estriba en su relación


con la industria del petróleo: Acacías (Meta), Barrancabermeja (Santander), Coveñas (Sucre), Puerto Asís (Putumayo), Sarave-na (Arauca) y Tibú (Norte de Santander).

La importancia de identificar visiones y tipos de relacióndesde la perspectiva de la “sociedad civil”, especialmente en los problemasdeldesarrolloylapaz,estribaenlaidentificacióndeelementos comunes a los distintos sectores y en la detección de los ejesgeneradoresdeconflicto.Latransformacióndelasrelacionesentre los distintos sectores y el establecimiento de espacios de de-bate y concertación comunes en torno a los modelos de desarrollo y a las estrategias para la paz, aparecen así como condiciones para dar curso a la construcción participativa de agendas regionales. Es, por derivación, un aporte al actual contexto nacional del pro-ceso de paz entre el gobierno nacional y las insurgencias armadas, con mayor razón cuando ha hecho carrera la idea de que la paz de Colombia empieza en los territorios.

Fernando Sarmiento SantanderCoordinador Equipo Iniciativas de Paz

Cinep/PPP

Prólogo*

* Este prólogo obedece a la consultoría contratada con la Asociación de Fundaciones Pe-troleras con el objetivo de hacer una lectura crítica y constructiva de la investigación publicada y, a la vez, caracterizar el modelo de desarrollo petrolero en Colombia.

Municipios petroleros: desarrollo, conflicto y democracia

Por Libardo Sarmiento Anzola**

La economía colombiana cuenta con una antigua, sólida y sig-nificativaindustriapetrolera.Sonconocidaslastransformacio-nes sociales típicas que esta actividad provoca y que pueden, en consecuencia, ser previstas, así como sus efectos negativos, que deben ser objeto de concertaciones democráticas y políticas públicas que los eviten y moderen. Los estudios en el terreno permiten concluir que las consecuencias negativas pueden agru-parse en tres áreas: concentración del ingreso y la propiedad, ausencia de encadenamientos económicos con el petróleo y au-mentodelaconflictividadporencimadelacapacidaddelsiste-ma político regional y local para resolverla1.

Con en el loable propósito de actuar en el marco de estos tres camposparacontribuiralaresolucióndelosconflictosyasegu-rar el umbral de sostenibilidad social de la industria petrolera, Ecopetrol, la Asociación de Fundaciones Petroleras y el Cinep/PPP (EC-AFP-C/PPP) ejecutaron durante los años 2013-2014 esteimportanteestudioenseismunicipiosdeinfluenciadirecta

1 Hoyos, G.; Reyes, A.; Molano, A.; Sarmiento, L. (1996). Lineamientos generales para una política social de Ecopetrol. Una perspectiva desde la ética. Resumen ejecutivo. Bogotá, Ecopetrol, p. iii.

** Economistapolíticoyfilósofohumanista,consultorinternacionalentemasdeDesarrollo,evaluador para Colciencias y docente universitario.

26 Libardo Sarmiento Anzola

y en él asumieron uno de los tópicos más relevantes: la inclusión de la sociedad civil en la toma de decisiones sobre el desarro-llo. Según el estudio, la “sociedad civil” es definida como elconjunto plural de agrupaciones, organizaciones y asociaciones formales o informales, voluntarias e independientes del Estado, de la familia y del sector privado (mercado), las cuales obran en pro del interés común de sus miembros. No obstante su autono-mía, y dado su carácter estratégico como actor incidente en las relaciones de poder que tienen lugar en la sociedad, las Organi-zaciones de la Sociedad Civil (OSC) se encuentran en constante interacción con el Estado y el sector privado.

En los seis municipios petroleros seleccionados (Acacías, Ba-rrancabermeja, Coveñas, Puerto Asís, Saravena y Tibú) la inves-tigación de EC-AFP-C/PPP logró obtener una radiografía de la sociedad civil colombiana en relación con cuatro preguntas orien-tadoras: ¿cuáles son sus agendas?, ¿qué preocupaciones tiene?, ¿de qué manera participa o a qué mecanismos recurre para inci-dir?, ¿cómo interactúa con el Estado y el sector privado?

El modelo teórico utilizado en el estudio establece dos tipos de funciones en la relación de la sociedad civil con los sectores privado y público: verticales (protección, intermediación, moni-toreo, prestación de servicios/ejecución) y horizontales (sociali-zación, cohesión social, articulación y agregación).

Sibienlosterritoriosescogidossonmunicipiosdeinfluenciapetrolera, ellos registran características muy diferentes en rela-ción con el año de su fundación, el área territorial, la población, las densidades y los grados de urbanización y de concentración de la tierra (Cuadro 1).

Este prólogo tiene el propósito de comentar, ampliar y pro-fundizar los resultados del trabajo de EC-AFP-Cinep/PPP, e incluir categorías analíticas adicionales y agrega la variable tiempo para establecer las dinámicas y tendencias en términos deldesarrollo, losconflictosylademocracia.Elanálisisparte

27Prólogo

de considerar que estas dinámicas y tendencias son el resultado de la interacción entre las OSC, las instituciones públicas y el sector privado. El diagrama 1 ilustra el modelo utilizado para comentar el trabajo de referencia.

La investigación EC-AFP-C/PPP gira sobre la relación OSC (toma de decisiones-desarrollo). No obstante, el desarrollo es la emergencia de una estructuración compleja y diacrónica que crea sistemas abiertos, dinámicos, históricos y dialécticos (re-laciones de conflicto).Los condicionantes y determinantes deestos procesos se fundamentan en la ausencia o presencia y la calidad de las relaciones democráticas entre los agentes del de-sarrollo: OSC, instituciones públicas (nacional, regional, local) y el sector empresarial, incluidos sus intereses, su capital políti-co (poder), sus objetivos y sus estrategias.

El análisis propuesto se fundamenta en la experiencia de mu-nicipios que han pasado por el ciclo de desarrollo petrolero y que permite establecer un modelo simple de los cambios regio-nales que pueden atribuirse directa o indirectamente al impacto de la industria petrolera. En el año 1996, un estudio de Hoyos,

Cuadro 1. Características de los municipios petroleros estudiados

Año Erección Área Pobl. Hab/Km² % Pobl. Gini Mpio 2014 2014 Urbana Tierras

Puerto Asís 1967 3.061 59.523 19,4 51,9 0,6585

Barrancabermeja 1922 1.282 191.784 149,6 90,2 0,7597

Acacías 1947 1.144 67.347 58,9 83,7 0,7559

Saravena 1976 891 46.823 52,6 67,2 0,4341

Tibú 1977 2.696 36.304 13,5 35,6 0,506

Coveñas 2002 74 13.300 179,7 27,9 0,8065

Fuente: cálculos con base en estadísticas del Dane e Igac.


Reyes, Molano y Sarmiento, elaborado por solicitud de Ecope-trol, describe la regularidad de estos cambios2 así:

i) Su desarrollo atrae migraciones laborales superiores a su ofertadeempleo, loque resultaen laconfiguracióndeun mercado de trabajo temporal con un gran desempleo estructural.

ii) Las grandes inversiones iniciales ocasionan una “enfer-medadholandesa”regional,conprocesosinflacionarios

2 Ob. cit., p. 24-25.

Diagrama 1

29Prólogo

y desestímulo de la producción local, sin originar encade-namientos con la industria petrolera.

iii) Frente a la inadecuación del sistema político, anterior a la bonanza regional, para distribuir recursos públicos de maneraeficiente,seexacerbanlasprácticasclientelistasy su complemento: las conductas colectivas de confron-tación encaminadas a demandar servicios del Estado.

iv) La apertura de vías de comunicación atrae a colonizacio-nes campesinas trashumantes, cuyo ciclo de expansión del desmonte y posterior concentración de la propiedad poneenmovimientoprocesossocialmenteconflictivosypredatorios de la naturaleza.

v) Lasguerrillasintervienenenelconflictoparapresionarala industria petrolera con amenazas y sabotajes, y cum-plen el papel de intermediarios políticos entre las comu-nidades y la administración, al establecer relaciones con los pobladores.

vi) La inseguridad afecta a los propietarios y los predispone a vender, de tal forma que la propiedad tiende a pasar a manos de quienes están decididos a protegerla con orga-nizaciones privadas de seguridad y paramilitares. Éstas expulsan a la población campesina considerada hostil y reorganizan al resto como fuerzas de apoyo antiguerrille-ro. Las empresas petroleras refuerzan esta respuesta con sus políticas de “seguridad corporativa”, de corte clara-mente militar.

vii) Como la inversión pública valoriza la propiedad en pro-porción a las extensiones poseídas, el gasto de la industria petrolera, las transferencias, las regalías y las inversiones gubernamentales para la rehabilitación de zonas de vio-lenciatiendenabeneficiarenmayorgradoalosgrandespropietarios, con lo cual se refuerzan la exclusión y la inequidadsocialylosconflictoslocales.


viii) Pasado el auge de la bonanza regional, el balance so-cial de la industria petrolera depende de la capacidad del sistema económico y político local para manejar la transiciónhaciaunamayoreficaciaen la resolucióndelosconflictosyunamenordependenciadelosingresospetroleros. En distinta medida, todas las regiones que han vivido la experiencia del ciclo de “bonanza y desarrollo” petrolero enfrentan ahora mayores problemas, y los re-cursoseconómicoseinstitucionalessiguensiendoinsufi-cientes para afrontarlos.

Pasadas cerca de dos décadas, el estudio EC-AFP-Cinep/PPP reafirmaestemodelo-diagnóstico(Gráfica1).

Tresproblemáticassoncomunesalosmunicipiosdeinfluen-cia petrolera estudiados: i) la pobreza, el desempleo y la falta de garantías en el disfrute de los derechos económicos, sociales, cul-turales y ambientales (Desca); ii) el antagonismo entre la sociedad civil y las entidades del Estado; iii) la economía de enclave que caracteriza a la industria petrolera. El segundo lugar en la frecuen-ciadelosconflictoscorrespondealapresenciadelparamilitaris-mo, la sociedad civil fragmentada y antagónica y la corrupción en el ejercicio de la administración pública. El tercer nivel de profun-didaddelosconflictosestáasociadoconlapresenciadelainsur-genciaarmada,ladesconfianza,laviolenciaylaviolacióndelosderechos humanos, la desarticulación de las agendas públicas, la ausencia de democracia participativa y los débiles mecanismos de participación,laineficienciadelasentidadespúblicas,lapreca-riedaddelaspolíticassociales,ladesarticulaciónyconflictoentresociedad civil-empresas-Estado, las escasas alternativas producti-vas sostenibles, la política social petrolera arbitraria y excluyente, la parainstitucionalidad de la industria petrolera, el antagonismo entre esta industria y la sociedad civil y, por último, el monopolio de las actividades extractivas.

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No obstante, el grado de afectación de estos problemas co-munesalosmunicipiosdeinfluenciapetroleratieneuncarácterdiferencial: i) Puerto Asís (Putumayo) y Tibú (Norte de Santan-der)registranlamayorintensidaddelosconflictos;ii)Barran-cabermeja, Acacías y Coveñas ocupan un nivel intermedio; iii) sin implicarunbajoniveldeconflicto,Saravenapresentaunamenorintensidadrelativadeconflictos(Gráfica2).

En los términos del análisis propuesto (OSC-instituciones públicas-sector privado-desarrollo-conflicto-democracia), pue-deafirmarsequelaConstituciónPolíticadeColombiaesambi-gua, contradictoria y asimétrica en términos del poder central vs. el desarrollo territorial y la democracia participativa, y potencia, deestamanera,losconflictosqueoriginaelciclopetroleroensuszonasdeinfluencia.

En efecto, de una parte, los principios fundamentales de la ConstituciónPolítica(CP)de1991definenaColombiacomounEstado social de derecho, organizado en forma de república unita-ria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democracia participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general (Artículo 1).

Por otra parte, la CP fortalece la centralización al establecer que el Estado es propietario del subsuelo y de los recursos natu-rales no renovables (Art. 332)3 y que la dirección general de la economía está a cargo del Estado (Art. 334). Además, desconoce la competencia del régimen municipal de ordenar el desarrollo de su territorio (Art. 311) y restringe la democracia participati-va al establecer que la ley podrá limitar el derecho del pueblo areunirseymanifestarsepúblicaypacíficamente(Art.37);en

3 A su vez reglamentada por la Ley 685 de 2001, que en su Artículo 37 es imperativa al señalar que ninguna autoridad regional, seccional o local podrá establecer zonas del terri-torio que queden permanente o transitoriamente excluidas de la minería; esta prohibición comprende los planes de ordenamiento territorial.

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su reglamentación, la Ley 1453 de 2011 criminaliza la protesta social al penalizar expresiones de las organizaciones sociales.

En relación con la democracia participativa, la Constitución de 1991 estableció un marco institucional para el desarrollo de un Estado Democrático y Social de Derecho y para el involucra-miento en la vida pública de las diversas Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC). Este nuevo marco institucional fue estu-diado en el año 1998 por la investigación “Municipios y regiones de Colombia. Una mirada desde la sociedad civil”, dirigida por la Fundación Social y con la participación del DNP, Mindesarrollo, Ecofondo y la Confederación Nacional de ONG. Los procesos de organización, diversidad y participación de las OSC fueron conceptualizados, categorizados y operacionalizados mediante suidentificaciónconunelementocuantitativo,ysintetizadosatravés de un indicador denominado “organización y participación de la sociedad civil”. La información obtenida en 1.073 munici-pios de Colombia arrojó un total de 182.724 OSC (170 en prome-dio por municipio), e incluyó empresas asociativas, cooperativas, asociacionesgremiales,ONG,entidadesdebeneficencia,clubes,redesymúltiplesorganizacionesconfinalidadsocial,ambiental,cultural, étnica, de género e identidad etaria.

Teniendo en cuenta que el núcleo orientador de la investiga-ción es “la inclusión de la sociedad civil en la toma de decisio-nes sobre el desarrollo”, en este prólogo se calculó el indicador “organización y participación de la sociedad civil” para los seis municipios petroleros estudiados, con base en la información obtenida en el terreno y procesada por EC-AFP-Cinep/PPP en 2014, siguiendo la metodología del estudio de la Fundación So-cial. De esta manera se puede observar, en un periodo de 16 años (1998-2014), lo ocurrido a las OSC en materia de densidad municipal,heterogeneidadygradodeparticipación(Gráfica3).

La violencia destruye el tejido social e impide la partici-pación democrática de la sociedad civil. Barrancabermeja, por

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ejemplo, que en Colombia es un símbolo histórico de organiza-ción y luchas sociales y sindicales, muestra que la arremetida pa-ramilitar y las masacres ocurridas a partir del aciago año 1998 tuvieron consecuencias nefastas en todas las manifestaciones de las OSC (organización, diversidad y participación) y transforma-ron sus agendas, concentradas ahora en los problemas de derechos humanos, paz y Derecho Internacional Humanitario; además, mu-chasdeestasOSCoptaronporunareflexióninterna y el retiro de la escena pública, en lo que llamaron un “silencio digno”.

En consecuencia, el análisis del indicador “organización y participación de la sociedad civil” permite observar que, en el periodo 1998-2014, dos de los seis municipios estudiados (Ba-rrancabermeja y Tibú) registran un comportamiento negativo, caracterizadoporelconflictoarmadoenladisputadelcontrolterritorialo lapacificaciónyhegemoníaporpartede losgru-pos paramilitares. Los municipios que presentan un crecimien-to relativo superior de las OSC son Puerto Asís y Coveñas, el primero afectado por la lucha territorial de grupos armados, el desplazamiento forzado y la entrada represiva del Estado para controlarlaeconomíadeloscultivosilícitosyelnarcotráfico,yel segundo animado por la lucha independista frente al munici-pio matriz, Tolú. En menor medida, Acacías y Saravena tuvieron un crecimiento positivo en el índice de OSC.

Si bien el boom petrolero provoca una avalancha de pobla-ción heterogénea, la violencia que le sigue implica desplaza-miento forzoso y afecta en gran medida a los pobladores. Por ello, en el periodo 1998-2014 solo los municipios de Acacías y Coveñasregistranuncrecimientosignificativodelapoblación:53% y 26,8%, respectivamente. Los otros cuatro presentan un crecimiento demográfico vegetativo (PuertoAsís y Saravena)o casi nulo (Barrancabermeja y Tibú). Respecto de la violen-cia (medida por la tasa de homicidios por 100.000 habitantes), en el periodo 1998-2014 solo uno de las localidades registra un aumento importante: Puerto Asís; en las otras cinco este índice

37Prólogo

disminuye, aunque a ritmos diferentes, en dependencia de la pa-cificaciónylahegemoníadeunodelosgruposarmados(legalo ilegal). Cuando se trata de territorios en disputa (Acacías, Ba-rrancabermeja y Coveñas) aparece una disminución en la tasa de homicidios de entre 50% y 85%; Saravena y Tibú, por su parte, presentan las menores tasas: -37,6% y -42,7%, respectivamente (Gráfica4).

La lucha por el control territorial está correlacionada con la violencia(Gráfica5).Losmunicipiosquemuestranunaconcen-tración elevada de la tierra, medida por el índice Gini, son a su vez los que soportan un desenvolvimiento creciente de la vio-lencia (Puerto Asís) o una caída precipitada de los índices de homicidioscausadospor lapacificaciónyelcontrol territorialde una parte de los grupos armados en contienda (Barrancaber-meja y Coveñas).

Una economía de enclave hace referencia a la presencia de grandes capitales que alcanzan un control económico, político e institucional de la sociedad local o regional, depredan sus re-cursos naturales, instrumentalizan las ventajas geoestratégicas y explotan la fuerza de trabajo, transfiriendohacia el exteriordel enclave sus cuantiosas ganancias; a la vez, modelan de ma-nera fuerte las vidas de los pobladores de la región. La noción deenclaveserefieretambiénaldesnivelodesbalanceentrelapotencia económica de las empresas monopolistas que operan en el nicho territorial y el resto de la economía local o regional; es un paisaje de contraste, de fuerte desigualdad entre una y otra forma de organización económica. En una economía de enclave lasempresascarecen,porlotanto,devinculacionessignificati-vas con los circuitos de la economía local, la institucionalidad pública y las OSC. No hay un proceso de difusión tecnológica, ni de entrenamiento o capacitación de la mano de obra local. Tampoco hay una articulación con actividades complementarias locales, como el sistema educativo, las políticas sociales, el pla-neamiento urbanístico o el desarrollo sostenible.

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Ensuszonasdeinfluencialaindustriapetroleratienelasca-racterísticas de una economía de enclave. En general, el creci-miento económico de estas entidades territoriales muestra ritmos superiores al promedio nacional. No obstante, él no se traduce entérminosdemayorbienestarodisminuciónsignificativadelas necesidades básicas insatisfechas de los pobladores de estos municipios(Gráfica6).

Las empresas petroleras tienen responsabilidad ética y cons-titucional en la construcción de una sociedad democrática y justa,capazderesolversusconflictosdemanerapacíficaydecompartir la riqueza pública para hacer realidad el bien común. Enparticular,enlaszonasdeinfluenciapetrolerasedebelogrardesencadenar expresiones virtuosas de desarrollo sostenible, resolucióndeconflictoseidentificaciónydefensadeinteresescolectivos4.

La intervención social de las empresas petroleras debe arti-cularse a los procesos participativos de construcción de los pla-nes de desarrollo regionales y locales. Ellos deberán ser produc-to de la sinergia concertada entre las empresas, las comunidades y las administraciones municipales. En conjunto tendrán que recuperar un clima ordenado, fortalecer las instituciones locales, promoverconfianzasyreconoceralosdistintosagentessocia-les, con sus intereses y sus necesidades.

El reconocimiento de los derechos humanos, la democracia y las luchas por los derechos a la paz y al desarrollo sostenible son interdependientes. Es imprescindible, además, establecer una relación entre políticas públicas, derechos humanos, desarrollo sostenible y democracia. La democracia contiene a los derechos humanos, pero a la vez éstos son un pilar de la democracia. Allí nacen y se sostienen las políticas públicas, que son un escena-rio de difusión de los discursos sobre los derechos humanos, la

4 Hoyos, G.; Reyes, A.; Molano, A.; Sarmiento, L. (1996), p. i.

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construcción cotidiana de la democracia y el desarrollo soste-nible. Sin embargo, las políticas públicas están inscritas en el ámbito del poder; su construcción corresponde a la realización delpactosocial,fiscalypolítico,ysuejecuciónesresponsabili-dad de las administraciones nacional, regional y local, el sector empresarial, las organizaciones de la sociedad civil, las comuni-dades y los ciudadanos, en el marco de los planes de desarrollo.

La Declaración Universal de Derechos Humanos considera que la libertad, la justicia y la paz en el mundo tienen por base el reconocimiento de la dignidad intrínseca y de los derechos igua-les e inalienables de todos los miembros de la familia humana. Sin embargo, la historia enseña que la garantía y disfrute de los derechos humanos deben estar fundamentados en una sociedad en paz, orientada por relaciones de solidaridad, justicia, igualdad y libertad. Paz y derechos humanos se implican recíprocamen-te. En resumen, la democracia, la paz y el desarrollo sostenible exigen la conciencia, la concertación y el compromiso en torno al bien común entre las instituciones públicas, el sector empre-sarial y las organizaciones de la sociedad civil.

1. Introducción

El 7 de agosto de 2010, en su primer discurso como presidente de la república,JuanManuelSantosfijó la rutadeldesarrollopara Colombia durante su mandato, basada en cinco ejes que denominó locomotoras: desarrollo del campo, infraestructura, vivienda, minería e innovación, para poner “en marcha el tren del progreso y la prosperidad” (Revista Semana, 2010). En ese espacio convocó al sector privado y a los trabajadores, y com-prometió a su gobierno para emprender, de manera colectiva, el mencionado tren. Algunos meses después, en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, “Prosperidad para todos”, el Ejecu-tivo reiteró ese llamado a la articulación intersectorial al afir-mar que “el éxito de las estrategias incluidas en cada uno de los ejes del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 dependerá de la efectividad de la ejecución de las entidades estatales, pero asimismo del papel crucial que desempeñará el sector privado y la sociedad civil (PND, 2014: 22).

Con ello, una vez más, se puso sobre la mesa la pertinencia de la sociedad civil como actor del desarrollo. También se evidenció la importancia de lograr articulaciones estratégicas que favorez-can el alcance de los objetivos trazados. Sin embargo, a pesar de contar con una sensibilización sobre la importancia de la sociedad civil en los procesos de diseño e implementación de estrategias de crecimiento económico y mejoras del bienestar social, son pocos

David Rampf • Diana Chavarro Rodríguez46

los espacios que se han asignado a este sector para incidir en la adopción de decisiones a propósito del devenir del país.

Por otro lado, el modelo de desarrollo basado en la minería y la generación de energía a través de hidrocarburos e hidroeléc-tricas ha golpeado con mucha fuerza a muchas comunidades de todo el país, provocado desplazamientos y afectaciones del medioambienteeincentivadoconflictosquetiendenaromperel frágil tejido social de las regiones (González Posso, 2011). Estos efectos han despertado una amplia movilización social que reclama, por vías no institucionales, mayor participación e inclusión en la toma de decisiones respeto a las comunidades y condiciones de desarrollo dignas (Cinep, 2012).

La amplia movilización social que ha tenido lugar durante los últimos años se ha sumado a la coyuntura que vive el país tras el inicio de los diálogos de paz de La Habana entre el gobierno nacional y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (Farc). Este esperado escenario de paz ha puesto en el centro de ladiscusiónelroldelasregionesenunposibleposconflictoyla necesidad de realizar profundos cambios en materia de parti-cipación e inclusión política. En este contexto, la sociedad civil podría desempeñar un rol fundamental en materia de reconcilia-ción y construcción de paz.

Sin embargo, la implementación de estrategias que materia-licen esta inclusión ha sido escasa. La idea de adelantar la pre-sente nació como resultado de una discusión de índole política surgida a partir de inquietudes alrededor de esa situación for-muladas por tres actores: la Empresa Colombiana de Petróleos (Ecopetrol), de carácter mixto (público-privado), la Asociación de Fundaciones Petroleras (AFP) y el Centro de Investigación y Educación Popular (Cinep).

El interrogante inicial fue justamente: ¿por qué razón la so-ciedad civil colombiana se encuentra hoy en día excluida de mu-chos espacios de toma de decisiones con respecto al desarrollo


del país? Pese a la amplia movilización social, que el propio Ci-nep ha venido registrando y monitoreando por décadas,5 existe la sensación de que las propuestas de los sectores sociales no son tenidas en cuenta. Uno de los argumentos utilizados en contra de laaperturaaunamayorparticipacióndeestesectorafirmaqueno existe una agenda coherente y articulada de la sociedad civil colombiana, lo cual le impide llegar con propuestas claras a los espacios de discusión donde es invitada, como consultas para elaborar planes regionales y locales o políticas públicas.

Sin embargo, el sector privado –tanto el nacional como el transnacional– sí ha sido tenido en cuenta en las discusiones cla-ves sobre el desarrollo. Así ha ocurrido tradicionalmente con la gran empresa y los principales gremios (ganaderos, cafeteros, azucareros, etc.). El sector minero-energético, gracias a su gran cantidad de recursos, ha venido adquiriendo mayor relevancia en los espacios de discusión y decisión. Los efectos nocivos que esta actividad productiva descarga sobre el ambiente y la socie-dad parecen no ser un obstáculo para que sus actividades sigan desenvolviéndose cada vez con mayor intensidad en distintas regiones del país.

Loanteriorllevóaidentificarlanecesidaddeelaborarunaradiografía de la sociedad civil colombiana con el ánimo de aportar mayor claridad acerca de cuáles son sus tendencias en la Colombia de hoy. De esta pregunta se derivaron algunas otras que han sido de gran importancia para el diseño de la presente investigación: ¿cuáles son las principales preocupaciones de la sociedad civil?, ¿de qué manera ella busca llevar estas preocu-paciones al debate público?, ¿cuáles son las funciones que con mayor fuerza desempeña?, ¿qué desafíos se presentan para el logro de una verdadera cooperación intersectorial?

5 Según el Informe Especial sobre luchas sociales en Colombia, 2013 fue el año con el mayor número de luchas sociales desde 1975 (1.027 protestas registradas por la Base de Datos de Luchas Sociales del Cinep) (Cinep, 2014).


La discusión evidenció que estos interrogantes, pese a ser re-levantes en cualquier zona del país, revisten un color especial en el caso de aquellas regiones que se ven directamente afectadas por la intervención del sector minero-energético y en especial del petrolero, dada la importancia económica y política adquiri-da por esta industria en el curso de las últimas décadas.6

Porello,yconelfindeplantearunareflexióncríticafrentea la industria petrolera, se propuso realizar la investigación en seis municipios que permitieran observar las tendencias de la sociedad civil en los diferentes momentos del proceso produc-tivo petrolero y comparar sus diferencias: extracción (Acacías, PuertoAsís, Saravena y Tibú), refinería (Barrancabermeja) yexportación (Coveñas). Con cada uno de los municipios selec-cionados se pretendió abordar una característica diferente. Sara-vena y Tibú, en cuanto a la extracción, son municipios con una tradición petrolera que supera los treinta años. Por el contrario, Puerto Asís7 y Acacías empiezan a relacionarse con una nueva oleada de extracción y con los retos que esto conlleva. Barran-cabermeja, comocentro refinador, yCoveñas comopuertodeexportación ofrecen las otras caras de esta actividad económica.

El interrogante sobre las tendencias de la sociedad civil co-lombiana con relación a los impactos de la actividad petrolera ha constituido un importante reto en materia de metodología, de abordaje político y de no reducción del análisis únicamente a esta temática, en un país que como Colombia presenta tantos otros desafíos simultáneos.

El estudio se ubica con claridad dentro de la coyuntura que atraviesa el país y busca aportar herramientas para el análisis, la

6 De acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo Prosperidad para todos 2010 – 2014, la participación del sector en el Producto Interno Bruto aumentó del 8,8% en el 2006 al 9,2% en 2009 (DNP, 2014).

7 A pesar de que Puerto Asís ya había conocido la extracción petrolera en el lapso 1950-1970, esta nueva experiencia ha tenido un carácter diferente para el municipio y se pre-senta a una generación que ya no recuerda sus características.


construccióndepolíticasypropuestasylareflexiónengeneralsobre cuáles son los principales desafíos de la sociedad civil en la actualidad, a partir de casos concretos y observar estos retos en clave de desarrollo y construcción de una paz sostenible y du-radera.Laredefinicióndelpapeldelasociedadcivildemaneraque ella sea más escuchada e incluida en la toma de decisiones puedeserun importantedesincentivodeconflictosque llevanuna larga historia y constituyen una pieza clave del rompecabe-zas de la paz en Colombia.

Estructura del informeEl presente texto se ha dividido en tres secciones: el marco teó-rico de la investigación, la presentación de cada uno de los casos estudiadosyfinalmenteelanálisiscomparativoylasconclusio-nes del trabajo.

La primera parte hace una revisión exhaustiva del concepto de sociedad civil a través de la historia del mismo, de su impor-tancia en materia de desarrollo, construcción de paz y demo-cracia y de las diferentes miradas que se han tenido al respecto, tareaquederivóenladefinicióndetrabajodelapresenteinves-tigación. En esta primera sección también se abordan las fun-cionesdeterminantesquecumplelasociedadcivil,identificadaspor la literatura y los actores internacionales, lo cual a la vez constituye la base para el análisis de los resultados arrojados por el trabajo de campo.

En la segunda sección se presentan los seis casos que dan cuerpo a este estudio: Acacías (Meta), Barrancabermeja (San-tander), Coveñas (Sucre), Puerto Asís (Putumayo), Saravena (Arauca) y Tibú (Norte de Santander), los cuales se han estruc-turado de manera tal que evidencien las características de la so-ciedad civil en cada uno de ellos, sus relaciones con los sectores público y privado y las visiones sobre el desarrollo y la paz que se tienen en el territorio.


Finalmente,latercerasecciónidentificaloselementoscomu-nes y disímiles existentes entre los seis casos, tanto respecto de las funciones de la sociedad civil, sus relaciones internas y aque-llas que establece con el Estado y el sector privado, como res-pecto de sus visiones del desarrollo. Todo ello apunta a construir un criterio más amplio de las tendencias de la sociedad civil, en especial respecto de los modelos de desarrollo que se debaten actualmente en el país. Esta parte se cierra con las conclusiones finalesdelestudio.

2. Acercamiento teórico al concepto de sociedad civil

Desde hace más de treinta años el concepto de sociedad civil ha estado omnipresente, tanto en el ámbito académico como en losmediosdecomunicaciónylosdiscursospolíticos.Afinalesde los años 80, con el inicio del relativo declive del papel del Estado y la entrada a la era del neoliberalismo –que se vería triunfante al comenzar el decenio de 1990–, la sociedad civil empezó a ser presentada como un remedio poderoso para cual-quier problema socio-económico y político en los niveles local, nacional y global. Varias conferencias internacionales sobre de-sarrollo, medio ambiente y paz ubicaron el concepto en el cen-tro de sus agendas, y agencias de cooperación internacional y actores transnacionales encontraron en las organizaciones de la sociedad civil nuevos aliados para reducir la pobreza, terminar guerras y controlar gobiernos. La sociedad civil se convirtió en la fórmula casi perfecta para combatir el subdesarrollo, terminar conflictos,iniciarygarantizarlareconciliación,yasimismoparala fundación de una cultura de paz o para la transformación de regímenes autoritarios en democracias.

Mientras que varias experiencias –por ejemplo, en el curso de la tercera ola de democratización (Huntington, 1991)- e innu-merables estudios académicos parecieron probar la correlación entre una sociedad civil fuerte y resultados deseados, estos so-


portesacadémicosfuerondestinadossimultáneamenteajustifi-car y promover nuevas agendas y discursos.

Al día de hoy, después de tres decenios, la sociedad civil no parece haber perdido un ápice de ese lugar glorioso. Aún se encuentra en el centro de planes de desarrollo, protocolos de la ONU y recomendaciones de estudios de amplia gama, que van desde la construcción de paz hasta la protección del medio am-biente.

No obstante, este ‘sobreuso’ del concepto ha llevado a uno de los problemas principales del mismo: la disolución de su en-torno. Con el paso del tiempo y su múltiple utilización, el tér-mino sociedad civil se tornó bastante ambiguo, un hecho que lleva a expertos en la materia a la crítica de que “el valor real de la noción de sociedad civil es polémico y normativo, así como conectado muy de cerca con el contexto al cual debe aplicarse […] como concepto analítico, la sociedad civil sufre de una ‘bo-rrosidaddefinitoria’”(EdwardsyForley,1998:126)8.

Una breve revisión de 19 agendas de ONG y entidades pú-blicas colombianas, agencias de cooperación internacional pre-sentes en Colombia e incluso artículos académicos de las prin-cipales universidades del país9 refuerza la suposición de que el término sociedad civil se ha vuelto, también en Colombia y en no pocos casos, una simple partícula etérea.10 A la vez que mu-choscalificanalmismocomodecisivoentemasquevandesdela protección del medio ambiente hasta la suerte de víctimas y

8 Cita traducida por los autores del inglés al español.9 Asamblea Permanente de la Sociedad Civil, Bienestar Familiar, Centro de Investiga-

ción para la Paz, Cnmh, Consejos Territoriales de Planeación, Dane, DNP, Federación Colombiana de Municipios, Fenalco, Fescol, Fundación Nuevo Arco Iris, OEA, Pnud, Reconciliación Colombia, Redepaz, Universidad de los Andes, Universidad Externado, Universidad Javeriana, Universidad Nacional.

10 Situación que fue criticada hace quince maños por Bejarano (1999, 37), al resaltar que “la sociedad civil no es otra cosa que un repertorio de todo lo que confusamente ha quedado suelto en calidad de residuo, después de la exigencia liberal de circunscribir el ámbito del Estado”.


lareconciliacióndeconflictossociales–sinhacerelesfuerzodedefinirla–,otrosutilizandefinicionesdesociedadciviltanam-plias que, de acuerdo con ellas, básicamente cada actor distinto al del Estado estaría incluido (Pnud, Bienestar Familiar11).

Mientrasquelaexistenciadeunamplioespectrodedefini-ciones, modeladas según las características de cada contexto, no es criticable y la relativa borrosidad de un concepto tan popular generalmente no es extraña en las ciencias sociales, la falta de una definición ampliamente aceptada y compartida se vuelveun obstáculo en el momento de iniciar una empresa ambiciosa como es el estudio de las principales tendencias de la sociedad civilcolombiana.Conelfindeasegurarunaclaridadconcep-tual, tal análisis requiere necesariamente, como primer paso, la elaboracióndeunadefiniciónsatisfactoriadelconceptodeso-ciedad civil. ¿Cuáles son las características de los actores inclui-dos? ¿Quién forma parte de ella? ¿Quién se queda por fuera del enfoque de este estudio?

Al revisar la extensa literatura académica sobre el concep-tosepuedenidentificardoscaminosdistintosparalograrlo.Unprimer grupo de autores aplica la ambiciosa estrategia de listar y agrupar actores que forman parte de la sociedad civil, o resalta los que no la componen (Post y Rosenblum, 2002). Un segun-do grupo se enfoca más en las características de los actores in-cluidos, sus funciones y sus formas de actuación (Lauth, 2003; Young, 1999). Al mismo tiempo, no faltan posiciones que dudan delaposibleexistenciadeunadefiniciónuniversal,global,da-das las raíces occidentales del concepto, que hasta cierto punto impiden la aplicación del mismo, sin reajustes, según el caso, en contextos distintos (Zinecker, 2011).

Enatenciónaestadiscusión,laelaboracióndeunadefiniciónde trabajo debe estar basada, tanto en características derivadas

11 Comomuchosactoresmás,BienestarFamiliarutilizaladefinicióndelPnud.


de la larga discusión y evolución del concepto, como del con-texto puntual del estudio. Los subcapítulos siguientes apuntan alograrestefin:atravésdeunarevisiónhistóricadeltérminosociedadcivilsellegaaunadefiniciónparaesteestudio,basadaen los avances logrados por las ciencias sociales y en las caracte-rísticas de nuestro país. Esta delimitación permite el análisis de las tendencias de la sociedad civil colombiana y su relación con los temas de desarrollo y paz.

Igualmente,laidentificacióndeposiblesfuncionesdelaso-ciedad civil a través de la revisión de la discusión global respecto detresescenariosenloscualeslasociedadcivilganóinfluenciaen los últimos dos decenios –democracia, desarrollo y construc-ción de paz –, en el siguiente paso son analizados algunos facto-resquepuedeninfluirdeformapositivaonegativaenelmanejode tales funciones.

El ejercicio permite adoptar un concepto que permita enten-der el mundo en el cual la sociedad civil se mueve y constituye así,finalmente,elmarcodelanálisisposteriordelosestudiosdecasoylospilaresprincipalesdelestudiocomparativo.Afindegarantizar un mayor grado de comprensión, las variables claves para este último ejercicio –derivadas directamente de la breve recapitulación del debate académico internacional en los tres ámbitos mencionados– son resumidas en el subcapítulo 2.4.

2.1. Evolución histórica del concepto

Dada la amplia discusión histórica sobre el concepto de socie-dadcivil–queesposibleencontrarinclusoenlosantiguosfiló-sofos griegos–, los antecedentes del mismo se han delimitado al surgimiento de los Estados occidentales modernos.

Desde sus inicios, este concepto ha permanecido ligado al deEstado,enfuncióndelcualseledefine.Inicialmente,conelnaturalismo, la sociedad civil fue entendida, por ejemplo, por


Thomas Hobbes, como el producto de la asociación entre indivi-duos para autorregularse y superar el “estado de naturaleza”, lo cual querría decir que se entendía por sociedad civil lo que hoy comprendemos por Estado.

Sin embargo, el rápido avance del capitalismo como siste-ma de producción y el surgimiento del Estado moderno como su principal institución, llevaron a la necesidad de problematizar en mayor medida la delimitación del ámbito estatal y el no estatal, la cualidentificóalEstadocomoelespacioprincipaldelapolíticayal que estaba fuera de él como el no político. Es así como empieza a producirse la separación entre sociedad civil y sociedad política, dando paso a las primeras discusiones sobre el rol del Estado y a la pregunta de qué es lo que se encuentra más allá de él.

Uno de los principales pensadores dedicados a esclarecer el problema fue Georg Wilhelm Friedrich Hegel, quien vivió ese momento histórico de auge del capitalismo. A partir de este au-tor se produjo un cambio en la tradición del pensamiento liberal, pues el concepto de sociedad burguesa (bürgerliche Gesells-chaft) ya no hacía referencia a toda la sociedad moderna (como en el ius naturalismo) sino solo a una parte de ella (Acanda Gon-zález, 2003: 47).

Entonces el Estado fue conceptualizado como el espacio de lopúblico,deconfluenciadelosinteresesindividualesenprodeuna voluntad común y de la regulación de esos intereses. En el esquema planteado por Hegel, el Estado es el estadio más alto de la sociedad, después de la familia (espacio tradicional de cons-trucciónde relaciones,basadoen laconfianzayelamor)y lasociedad civil. Era necesario conceptualizar esta última, debido a los cambios ocurridos en el marco de la consolidación del mo-delo económico capitalista, que puso la competencia económica en el centro de las relaciones sociales y dio lugar al individualis-mo. Esta competencia, así como su resolución, tienen lugar en el espacio donde Hegel ubica a la sociedad civil. El mismo es la


franja que va desde los intereses meramente personales hacia la construcción de la ciudadanía, en donde los intereses privados se comprenden en el marco de intereses generales. La sociedad civil es el camino que media entre estos dos momentos.12

Hegel contribuye de muchas maneras, la primera y más im-portante de las duales fue la de separarla (para efectos metodo-lógicos del análisis) del Estado. Además, de acuerdo con Acanda González,elfilósofoalemáneselprimeroqueleatribuyeunca-rácter histórico: “al diferenciar entre Estado y bürgerliche Ge-sellschaft, Hegel destaca que esta es una división histórica y no esencial, surgida con el advenimiento de la sociedad moderna”. En segundo lugar aparece “su conceptualización de la sociedad civilcomoesferadeinteresesmutuamenteconflictivos.Laideade la doble valencia moral de la sociedad civil en tanto [que] campo de realización del individuo, a la vez que también del egoísmo” (Acanda González, 2003: 52).

En el abordaje de este concepto, a Hegel le seguiría Karl Marx, quien lo ejecuta desde dos lugares: la lectura crítica que realiza de Hegel y la teoría de las clases sociales. A partir de estos elementos, Marx ubica la existencia de la sociedad civil en estrecha relación con la competencia económica. En la Intro-ducción general a la crítica de la economía política afirmaque,“tanto las relaciones jurídicas como las formas de Estado no pueden comprenderse por sí mismas ni por la llamada evolución general del espíritu humano, sino que radican, por el contrario, en las condiciones materiales de vida, cuyo conjunto –siguiendo el precedente de los ingleses y franceses del siglo XVIII– resu-me Hegel bajo el nombre de ‘sociedad civil’” (Marx, 1971: 35).

12 Es importante señalar que esta concepción de Hegel obedece a su comprensión dialéctica y progresiva de la historia, en la cual las coyunturas que implican contradicciones se resuelven de tal manera que la humanidad siempre ‚avanza’ a un momento mejor que el anterior. También es importante destacar que Hegel ubica en este espacio de la sociedad alaadministracióndejusticia,enespecialenloqueserefierealderechoprivado,queesel mecanismo mediante el cual se pueden resolver las disputas en el ámbito de la compe-tencia económica.


La expresión condiciones materiales de vida hace explícita referencia al intercambio económico, el cual, en la teoría marxis-ta, determina en última instancia la organización de la sociedad; de esta manera, la sociedad civil sería el lugar donde ocurren las luchas socioeconómicas.

Apartirdelasreflexionesmarxistas,untercerteóricoabor-da el tema de la sociedad civil e introduce de manera clara, por primera vez, el carácter político e ideológico de la misma: An-tonio Gramsci. En la revisión que Pereyra (1979) hace de esta cuestión es posible leer que “se pueden ubicar dos campos se-mánticos que involucran esta noción […] Marx emplea el térmi-no para referir al conjunto de relaciones económicas y Gramsci al complejo institucional donde se organiza el enfrentamiento ideológico y político de las clases sociales” (Pereyra, 1979: 68). La sociedad civil es el espacio de las luchas ideológicas que as-piranainfluirenelEstado,locualdejavercómoelconceptocomprende intereses colectivos y no solo de carácter privado, en contraposición con lo inicialmente planteado por Hegel.

En las discusiones de las ciencias sociales esta concepción político-ideológica de la sociedad civil ha sido privilegiada por encima de la económica; sin embargo, la inclusión del empresa-riado y los sindicatos en este espectro evidencia que la inclusión del aspecto económico no fue desestimada.

Adicionalmente, un gran aporte del autor italiano fue el de aclarar de manera explícita que la separación tajante entre Es-tado y sociedad civil era un recurso metodológico para llevar a cabo el análisis de la sociedad, pero que esto no ocurre efectiva-mente en la realidad, donde las interacciones y cruces entre uno y otro son constantes.

La propuesta gramsciana va a recibir muchas críticas al prin-cipio, pero será recuperada posteriormente en América Latina y Europa del Este como elemento para empoderar a la sociedad civil en los contextos de las dictaduras que se habían instalado


enesasáreas.Lareflexiónqueubicaalasociedadcivilcomoespacio de lucha ideológica entre las clases sociales y la argu-mentación sobre la posibilidad efectiva de provocar un cambio a partir de la “superestructura” van a convertirse en una base teórica para soportar diversos movimientos en pro del cambio social en ambos lados del Atlántico. El elemento de los llamados “intelectuales orgánicos” como actores capaces de movilizar a las masas impulsará a diversos sectores a organizarse en busca de ese objetivo (Pereyra, 1979).

La construcción del concepto de sociedad civil en Gramsci abre el camino del reconocimiento de la diversidad característi-ca de este sector, que hasta ese momento no estaba presente en lasreflexionesteóricasmarxistas.

2.2. Definición de trabajo

Con base en la evolución clásica del concepto de sociedad civil, lamismaserádefinidaenelsiguienteestudiocomoel conjunto plural de agrupaciones, organizaciones y asociaciones forma-les o informales, voluntarias e independientes del Estado, de la familia y del sector privado (mercado), las cuales actúan en pro de un interés común de sus miembros. No obstante su autonomía y dado su carácter estratégico como actor que incide en las re-laciones de poder que tienen lugar en la sociedad, se encuentra en constante interacción con el Estado y el sector privado.

Alpartirdeestadefinición,lasociedadcivilescaracterizadapor cinco aspectos fundamentales, los cuales se discutirán con más profundidad a continuación.

2.2.1. Independencia del EstadoA partir de Hegel, tanto la delimitación de los ámbitos estatal y no estatal como la ubicación de la sociedad civil en el segundo son ampliamente aceptadas. No obstante su disociación del Es-


tado como principal actor de la esfera política, la sociedad civil se comunica con este estamento en dos aspectos fundamentales: por un lado, el Estado es hasta cierto punto el garante del espacio en el cual se mueve la sociedad civil, y, por otro, es con frecuen-cia el principal receptor de demandas, lo cual implica lógica-mente una interacción directa entre el Estado, sus instituciones y funcionarios, y la sociedad civil, la cual, por sí misma, no forma parte de las estructuras estatales.

Dado que el Estado ha sido entendido como la estructura que condensaunpactopolíticodeconvivenciapacíficadeunasocie-dad,esposibleidentificarlaimportanciadelainteracciónentreesta estructura de condensación de intereses claramente colecti-vos y la sociedad civil, interacción que busca una incidencia en lo público, pero sin pretender negar sus elementos de actor pri-vado. Espacios como el debate político y el diseño de políticas públicas son ejemplos claros de la constante interacción entre el interés colectivo del Estado y la defensa del espacio particular de la sociedad civil.

Aunque todos participan de alguna forma en la condensación de intereses, surge sin embargo el problema de cómo delimitar uno (lo estatal) de otro (lo no estatal). Algunos autores plan-tean en sus estudios una posible solución para dicho problema práctico. Decisivo para la pertenencia a uno u otro ámbito es el hecho de que un actor esté o no aspirando a cargos públicos13 (Diamond, 1999: 221; Lauth, 2003: 224).

Siguiendo esa propuesta –que será aplicada en este estudio–, de la lista de actores de la sociedad civil se han de descartar, por ejemplo, los partidos políticos. Si bien ellos también representan un canal de articulación entre los ciudadanos y los funcionarios públicos con capacidad de tomar decisiones políticas y actúan entonces en pro de intereses colectivos, el principal objetivo de

13 Definidocomofuncionarioquedesempeñafuncionesenunorganismolegislativo,ejecu-tivo o judicial del nivel nacional, departamental o municipal.


los partidos políticos consiste, sin embargo, en conquistar a tra-vés de la competencia democrática justamente esas posiciones.14

2.2.2. Independencia de la familia y del sector privadoLa familia, como espacio de la vida privada, se desliga de las actividades de la sociedad civil, ya que ésta busca una incidencia en aspectos públicos y apunta al logro de intereses comunes que trascienden el ámbito personal.

En cuando al sector privado, pese a que con frecuencia se le incluye –como ocurre en los planteamientos de Hegel– como parte de la sociedad civil por su carácter colectivo y de inci-denciaenelámbitopúblico,enestadefinicióndetrabajosehadecidido separarlo, dado que su objetivo primordial es el lucro, además de que es característica obligatoria la defensa de inte-reses comunes de sus miembros (en este caso, sus empleados).

Sinembargo,loanteriornosignificaqueelobjetivodelucrodescarte necesariamente a actores de la sociedad civil. El aspecto clave en este punto tiene que ver más con el carácter común del objetivo. Estos aspectos llevaron a la inclusión en el estudio, por ejemplo, de gremios en la lista de actores de la sociedad civil. Si bienelmotivoprincipalesgrimidoparaafiliarseaungremiodepescadoresesnormalmenteelfinpersonaldecadapescadordeconfrontar más efectivamente obstáculos que impiden la maxi-mización de su pesca y sus ganancias, el gremio, como actor de la sociedad civil, al representar y articular estos objetivos perso-nales de sus miembros actúa en pro de un objetivo común.

14 En Colombia pueden participar en elecciones también movimientos políticos, los cuales, de acuerdo con la Ley 130 de 1994, se diferencian de los partidos a causa de su estructu-ra.Ensuartículo2ºlamencionadaleydefinealospartidospolíticoscomo“institucionespermanentesquereflejanelpluralismopolítico,promuevenyencauzanlaparticipacióndelos ciudadanos y contribuyen a la formación y manifestación de la voluntad popular, con el objetodeaccederalpoderyaloscargosdeelecciónpopularydeinfluirenlasdecisionespolíticas y democráticas de la Nación”. En este mismo apartado diferencia a los movimien-tospolíticosaldefinirloscomo“asociacionesdeciudadanosconstituidaslibrementeparainfluirenlaformacióndelavoluntadpolíticaoparaparticiparenlaselecciones”.


2.2.3.Carácter colectivo, no individualComo ha sido discutido anteriormente, la sociedad civil se com-pone fundamentalmente de agrupaciones, organizaciones y ac-tores que no obran a título personal sino en representación de uno o varios intereses colectivos. Por esta razón no se habla de una sociedad civil compuesta de individuos.

2.2.4. Carácter voluntarioAl suponer que los actores de la sociedad civil, como agrupacio-nes de individuos, representan el interés común de sus integran-tes, el carácter voluntario es de especial importancia. Solamente si un individuopuededecidir sobre sufiliacióny expresar suopinióndeformalibreeinfluirasíenladireccióndelaorganiza-ción, ésta puede ser entendida como representante de un interés común de sus miembros.

2.2.5. PluralismoComo consecuencia lógica de la premisa que entiende a la so-ciedad civil como la totalidad de agrupaciones, organizaciones y asociaciones de un determinado territorio15, resulta al menos la simple posibilidad de la existencia de una amplia gama de intereses buscados, formas de acciones utilizadas y tipos de es-tructuras organizativas. A pesar de que pueden compartirse me-canismos y algunas comprensiones del mundo, los objetivos no necesariamente son los mismos. Por lo anterior, ni los objetivos ni los repertorios de acción pueden ser utilizados para delimitar el conjunto total de actores sociales, es decir, la sociedad civil. A la hora de caracterizar a un actor como parte o no de la sociedad civil, no tiene relevancia si una organización persigue sus metas

15 Este territorio también puede ser el nivel mundial, como señala, por ejemplo, John Keane (2008). En este caso se habla de una sociedad civil global. Mary Kaldor (2003), por su parte, destaca que, ya desde su redescubrimiento en América Latina y Europa oriental, el concepto de sociedad civil incluyó una dimensión internacional.


mediantecampañasde informacióno la recoleccióndefirmaspara impulsar una petición. Igualmente, no importa si estos ob-jetivos se ubican en el ámbito de protección del medio ambiente o si consisten en una iniciativa relacionada con la defensa de la infancia, siempre y cuando ellos se mantengan en la línea de los puntosmencionadosenladefinicióndeltrabajo(interéscomúny no únicamente personal).

Apartedeestoscincoaspectosfundamentalesde ladefini-ción de trabajo utilizada en este estudio, aunque directamente relacionado con la discusión sobre los repertorios de acción, es esencial discutir un aspecto más: la pregunta sobre si la sociedad civildebe,pordefinición,necesariamenterechazarlasaccionesviolentas.¿Lasaccionesdefinidascomoviolentas16 pueden ha-cer parte del repertorio de la sociedad civil, o el recurso a ellas conduce directamente al descarte del actor de las mismas?

Tal interrogante, que surge directamente de la presencia del adjetivo “civil” en el nombre, no solo es ampliamente discutido en el discurso académico17 sino que tiene también cierta impor-tancia para un análisis de la sociedad civil en un país con una largahistoriadeconflictosviolentoscomoloesColombia.

En primer lugar, es central subrayar la diversidad del signi-ficadodeladjetivo“civil”.Mientrasquelapalabrapuedeenten-derse como el concepto opuesto al de militar (o eclesiástico), civil igualmente se deriva de la palabra latina civitas, que se refieresimplementealaciudadaníaoalacomunidadengene-ral. A partir de esta diferenciación, y de la mano del segundo significado,puedeentoncesargumentarseque lacaracterística

16 Aquí se entiende por violencia el perjuicio o la destrucción de personas o bienes por acciones concretas, o ambas cosas.

17 Mientras que autores como Lauth y Merkel (1998) entienden el rechazo de la violencia comounodelospuntosclavesdesudefinicióndelconcepto,Zinecker(2011)argumentaclaramenteencontradetalposicióneidentificacomoactoresdelasociedadcivilinclusoa los grupos armados. Explícitamente incluye ahí, por ejemplo, a las Farc y al ELN (Zi-necker, 2011: 8).


del rechazo a la violencia no emana necesariamente de manera directa del adjetivo “civil” sino que se trata más bien de una connotación normativa.

En el mundo latinoamericano en particular, el discurso de la sociedad civil anti-autoritaria18 que se estableció a partir de los años 60 en el marco de una creciente resistencia ante gobiernos dictatoriales, incluía un distanciamiento por parte de la sociedad civil de la violencia como medio legítimo de ejercer la política (Birle, 2000: 232 y ss.). Este ejemplo muestra, sin embargo, que la connotación normativa de no violenta depende fuertemente del contexto en el cual operan la sociedad civil y las expectativas que se tienen frente a sus acciones. La sociedad civil anti-auto-ritaria no necesariamente debe representar a toda la variedad de la sociedad civil existente.

Zinecker (2011) reconoce esta limitación y plantea el interro-gante de si es posible defender siempre tal connotación normativa en contextos en los cuales se recurre a medios violentos en la esfe-ra política. Al argumentar que no, la autora presenta a la sociedad civil como una especie de aglutinador de todos los que no caben enotradefinición,sinimportarsuposibleempleodelaviolencia.Eso incluye sobre todo a las expresiones no estatales pero políti-cas, como, por ejemplo, las guerrillas o el Ku-Klux-Klan.

Para el caso colombiano, en el presente trabajo se comparte, hasta cierto punto, la posición de que en contextos violentos no puede descartarse a actores únicamente en atención a que utili-cen acciones violentas. Ejemplo de lo anterior es lo sostenido porelviolentólogofrancésDanielPécaut,quienafinalesdeladécadade1980afirmóquelaúnicasociedadcivildeColombiaera la armada (Pécaut, 1996).

18 Birle (2000) encuentra cinco discursos diferentes de sociedad civil en la discusión pública de América Latina (anti-autoritario, gramsciano, neoliberal, de los “nuevos” movimien-tos y de redes sociales) y resalta las diferencias en lo que cada uno entiende bajo tal concepto.


Lo anterior lleva, sin embargo, a la pregunta concreta de si organizaciones armadas con agendas políticas que proclaman la lucha armada como única manera posible de hacer política en Colombia –como ocurre con el Ejército de Liberación Nacio-nal (ELN) y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (Farc) – forman parte de la sociedad civil. Ambas organizacio-nes cumplen al menos con tres de las características presenta-das atrás, si bien, tanto las Farc como el ELN, son ejemplos de organizaciones independientes del Estado, de la familia y del sector empresarial y, al menos, de acuerdo con su propio discur-so, incluso actúan en defensa de los intereses comunes de sus miembros; se puede, sin embargo, cuestionar al menos el carác-ter voluntario de sus miembros, dado el reclutamiento forzado de menores al que las guerrillas han recurrido sistemáticamente, en especial durante los últimos decenios.19 Principalmente por tal razón, y no por el recurso a la violencia como forma de al-canzar sus objetivos, en este estudio ambas organizaciones están excluidas del grupo plural de actores de la sociedad civil.

2.3. Funciones de la sociedad civil

Como se argumentó en la reseña de la evolución del concepto, la sociedad civil no es de ningún modo un actor nuevo en el pensamiento político, ya que tradicionalmente ha ocupado un lugar importante en las teorías clásicas de la ciencia política, del

19 De acuerdo con el Informe de 2012 sobre reclutamiento forzado en Colombia, “el re-clutamientonopuedecalificarsecomounactovoluntario.Aúnenloscasosenquesevefacilitado por la vulnerabilidad social y económica de los afectados, de ninguna manera tendríalugarsinlaexistenciadeunconflictoarmado,cuyaviolenciaproducedinámicasque alienan todos los derechos y las libertades de las comunidades sometidas y arrastran consigo, especialmente, a los más vulnerables”(Springer, 2012: 10). Este mismo docu-mento informa que alrededor del 50% de los combatientes adultos de las guerrillas (tanto delasFarccomodelELN)ingresóalasfilasdeestosgrupossiendomenoresdeedad.Enla actualidad, alrededor del 42% de los combatientes es menor de 18 años. Para mayor información, ver Springer (2012).


marxismo hasta el liberalismo. A lo largo de los últimos tres si-glos una serie de diversos roles y funciones fueron atribuidos así a lo que los autores entendieron cobijados bajo el término cam-biante de sociedad civil. Por ejemplo, mientras que John Locke la concibió a la misma como defensora de los individuos frente al Estado, por proteger los derechos (la propiedad) de los pri-meros (Locke, 1959: 73 y ss.), Alexander de Tocqueville resaltó principalmente el papel de asociaciones independientes como escuelas de democracia. Al ser miembro de entidades de carác-ter voluntario, el ciudadano aprende valores como la tolerancia, la aceptación y la honestidad, los cuales, según el autor, forman la base del funcionamiento de la democracia (Eberly, 2000: 22 y ss.; de Tocqueville, 2010).

Sin embargo, a pesar de esa amplia gama de roles y funcio-nes, durante muchos años el sector de la sociedad civil solamente desempeñó un papel secundario en las discusiones alrededor del desarrollo y la paz. Tal discurso estuvo tradicionalmente domi-nado por un enfrentamiento teórico entre estatistas y liberalistas. Como eje central del desarrollo social, político y económico y comoactorqueinfluyesobrelapazyelconflicto,fueronperci-bidos principalmente el Estado o el mercado, respectivamente. Por lo tanto, en la discusión respecto a la responsabilidad y la competencia, la sociedad civil había sido considerada como un actor pasivo con una incidencia marginal sobre la toma de deci-siones colectivas.

Noobstante,afinalesdelosaños80varioseventosdeescalamundial condujeron a un redescubrimiento del concepto, sobre todo en tres ámbitos que en ocasiones coinciden en objetivos y bases ideológicas: democracia, desarrollo y construcción de paz. Nuevamente, la sociedad civil empezó a ser vista como un actor activo, con capacidad de incidencia y cooperación a la par con otros actores (Estado y sector privado) en la construcción de po-líticas públicas y agendas internacionales (Valencia, 2012: 473 y ss.; Young, 1999). El espectro de funciones pareció ampliarse


y comenzó a llamar la atención de varios investigadores de las ciencias sociales, quienes, al adoptar un enfoque más funciona-lista para analizar el concepto, crearon una amplia base teórica enderezada a abordar estudios sobre las tendencias de la socie-dad civil.

2.3.1. Democracia Durante la llamada tercera ola de democratización –a partir de la mitad de los años 70-, varias experiencias de países latinoa-mericanos y del este europeo condujeron a un cambio profundo de la concepción de la sociedad civil, que se constituía en una actor capaz de hacer frente a los regímenes autoritarios (Cohen y Arato, 2000: 53 y ss.). Apoyados en los casos de Argentina y Chile –en los cuales las transiciones implicaron procesos de negociación entre el gobierno, los actores políticos de oposición y una amplia movilización social que presionó por la transición hacia regímenes democráticos (Garretón, 1997)-, autores como O´Donell y Shmitter (1989) o Lechner (1994) resaltan el rol de la sociedad civil como contrapeso del Estado autoritario. Orga-nizaciones de víctimas, como las Madres de la Playa de Mayo, al igual que artistas, intelectuales y personas del común se mo-vilizaron en protesta colectiva y se mostraron capaces de hacer suficientepresiónparaforzarunaaperturademocrática.

En el ámbito europeo, uno de los hitos más destacados fue el éxito del sindicato polaco Solidarność, que tuvo su mayor ex-presión en las negociaciones de la mesa redonda con el régimen comunista del país centro-europeo sostenidas en el año 1989 (Ziemer, 2002). Con la mirada hacia el este, varios académicos dirigieron, como reacción, el enfoque de sus estudios explícita-mente al papel de la sociedad civil en el contexto de transición y en regímenes democráticos. Mientras que Linz y Stepan (1996: 7) ven en una sociedad civil fuerte, por ejemplo, una de las ca-racterísticas importantes de sus definiciones de democracias


consolidadas, otros autores llaman la atención sobre una serie de tareas de las cuales la sociedad civil se encarga posiblemente en el contexto de transición. Éstas no se reducen al simple control del Estado y a la protección del ciudadano del mismo, sino que incluyen también acciones con el potencial de complementar y mejorar el Estado, al aumentar, por ejemplo, su legitimidad y eficacia(Diamond,1999:239yss.).

En la misma línea, pero de forma más estructurada y con base en estudios sobre procesos de transición en países de dife-rentesregionesdelmundo,Croissantetal.(2000)identificanendichos procesos a una serie de cinco funciones de actores de la sociedad civil, las cuales, en ocasiones, se relacionan o comple-mentan mutuamente, o bien ejecutan ambas tareas:

• Protección • Intermediación entre los ciudadanos y el Estado • Socialización participativa • Integración y creación de comunidad • Comunicación

Lafuncióndeprotecciónserefierealroldeldefensordelaes-fera privada, en la cual cada individuo desarrolla sus libertades y derechos frente al Estado. Por otra parte, la segunda función, de intermediación, presenta a la sociedad civil como intercesor en-tre el Estado y sus ciudadanos, quienes de esa manera controlan, limitaneinfluyenenlasaccionesdelprimero.Entercerlugar,la función de socialización pone el enfoque en el rol de escuela de la democracia, en la cual cada individuo aprende a manejar las herramientas necesarias para involucrarse activamente en el ámbito de la democracia y de valores como la tolerancia y la convivencia. La cuarta función, de integración, ve a la sociedad civil comounificador y constructor de puentes sobre posibles


divisiones entre diferentes grupos de la sociedad. Por último, la función, de comunicación subraya el papel articulador, que crea el espacio adecuado para un debate entre ciudadanos y la agre-gación de opiniones dirigidas a construir agendas colectivas.

Otros autores, independientemente de los procesos de transi-ción, recurren a algunas de estas funciones y subrayan su respec-tiva importancia para la democracia como tal. Al hacer énfasis sobre todo en la tercera y la quinta funciones, Putnam (1994) presenta en Making Democracy Work la conclusión de que aso-ciacionescivileshacenaportesimportantesalaeficienciayes-tabilidad de regímenes democráticos a través de la creación de una comunidad cívica (civic community).20 Dichas asociaciones civiles, que en su totalidad constituyen la sociedad civil, tienen principalmente dos efectos. Al reanimar la línea de pensamiento de Tocqueville, el autor argumenta que ellas conducen, como efecto interno, a la socialización de valores de reciprocidad y hábitos de cooperación entre los ciudadanos. Al mismo tiempo, una red densa de dichas asociaciones facilita una mejor articula-ción y agregación de intereses, a lo cual el autor llama el efecto externo. Puntualmente, Putnam destaca que “Tocqueville tenía razón: el gobierno democrático se ve fortalecido, no debilitado, cuando tiene como contraparte a una sociedad civil vigorosa”21 (Putnam, 1994: 182).22

Por otra parte, al analizar los mecanismos a través de los cuales la sociedad civil incide en la formulación, implementa-

20 Sobre la base de un estudio comparativo de las veinte regiones de Italia y la relativa calidad de sus instituciones públicas, Putnam (1994) deduce que un mayor grado de civic communityconducealainstauracióndegobiernosregionalesmáseficientesyresponsab-les de las necesidades de sus ciudadanos.

21 Cita traducida por los autores del inglés al español.22 Putnam respalda su argumento con un estudio comparativo de las regiones de Italia. No

obstante, Solt (2004, 128 y ss.) contrasta las conclusiones de Putnam con el argumento de que en algunas regiones de Italia la forma de gobierno que promueve la participación política de los ciudadanos no es una civic community(yconellagobiernosmáseficientesy responsables), sino el nivel de desarrollo económico y los modelos históricos de distri-bución de la tierra.


ción y evaluación de la política pública, Valencia (2012) resalta sobre todo la segunda función (intermediación) y la quinta (co-municación, agregación y articulación). Después de posicionar sus temas en la discusión y la agenda públicas mediante el ofre-cimiento de información, la búsqueda de aliados y la creación de redes, que permiten la agregación de intereses a una agenda común, la sociedad civil entra, en una segunda etapa, en inte-racciónconelGobierno.Esahícuandodebeidentificarlasins-tituciones y decisores políticos relevantes, hacer sugerencias y establecer prioridades, y de esa manera incidir en la formulación de la política pública de acuerdo con esa agenda común. En el caso de tener éxito, la sociedad civil, durante la fase de la imple-mentación y evaluación, controla la ejecución de lo acordado, retroalimenta el proceso con recomendaciones y correcciones y, en algunos casos, llega incluso a desempeñar el papel de ejecu-tora de políticas públicas. Este último punto no fue incluido por Croissant, Lauth y Merkel, pero puede ser entendido como una sexta función: la de ejecución.

Otro grupo de autores resalta la importancia de una inciden-cia de la sociedad civil activa como remedio para la crisis que la democracia representativa comenzó a sufrir en la segunda mitad del siglo pasado. Una participación electoral a la baja y unacrecientedesconfianzaenlaelitepolíticaeran(oson)solodos componentes de una tendencia internacional que se destaca, tanto en Europa y los Estados Unidos como en muchos países latinoamericanos. Iniciativas para el empoderamiento de los ciu-dadanos a través de nuevos mecanismos de participación, parti-cularmente en el nivel local, han aparecido como opciones para confrontar dicha crisis. Al ser considerado por muchos autores como un prerrequisito para el empoderamiento de los ciudada-nos comunes, el fortalecimiento de la sociedad civil en su rol de articulador, intercesor y escuela de democracia, ha hecho parte fundamental de estrategias diseñadas para combatir el desgano político. Al brindar información, articular posiciones y agregar


intereses, la sociedad civil posibilita una participación verdadera (Heller, 2001: 139 y ss.). Experiencias como los presupuestos participativos en Belo Horizonte y Betim mostraron, por otra parte, que la mayoría de los participantes en dichos mecanismos de participación fueron ciudadanos también activos en organiza-ciones de la sociedad civil y apoyaron, así, nuevamente, la tesis de Tocqueville sobre la sociedad civil como escuela de demo-cracia (Nylen, 2002: 132 y ss.).

2.3.2. Desarrollo Ligadaalasreflexionesmencionadassobreelefectopositivodeuna participación amplia de la sociedad civil en la elaboración de políticas públicas, paralelamente empezó a ganar fuerza en el debate global una discusión sobre el papel de actores de la so-ciedad civil en un problema más transversal: el desarrollo. Una posición escéptica frente al papel del Estado en el desarrollo, que nació en el curso del triunfo internacional del neo-liberalis-mo, llevó, por un lado, a un abandono parcial de la priorización tradicional del Estado como protagonista clave del desarrollo, y, por otro lado y hasta cierto punto conectado con el primer punto, a la inclusión del concepto de buen gobierno al inventario inter-nacional de estrategias.

Como consecuencia de lo anterior, el llamado tercer sector23 se convirtió en el centro del interés. En el curso de los años 80 no solamente aumentó el número de ONG en el nivel mundial, sino también los fondos ejecutados por la cooperación interna-cional. La función de prestación de servicios, tradicionalmente

23 El tercer sector hace referencia fundamentalmente a las organizaciones creadas por la sociedad que llevan a cabo actividades de incidencia en la escena pública y que se carac-terizan por actuar sin ánimo de lucro (Villar 2001). El tercer sector hace parte de la socie-dad civil pero no llega a ser su equivalente, ya que se concentra principalmente en ONG y deja por fuera otros actores, como agremiaciones y asociaciones, que sí tienen algún interés particular de lucro, pero que a la vez buscan realizar una incidencia de carácter colectivo.


en manos del Estado, fue paulatinamente implementada por una amplia gama de ONG y empezó a formar parte del repertorio de la sociedad civil (Abiew y Keating, 2004: 96 y ss.; Debiel y Sticht 2005: 9 y ss.).

La mayoría de las agencias de cooperación internacional reco-gieron la idea y empezaron a hacer mayor énfasis en el concepto de sociedad civil, a la cual se le atribuyen muchas de las funcio-nes anteriormente mencionadas, un papel crucial en el discurso de buen gobierno y procesos de democratización con posterioridad a laGuerraFría (BMZ,2012;Dfid,2011;Montúfar,1996;Pa-ffenholz y Spurk, 2006: 10). Como muestra de ello, a partir de los años90elBancoMundialdefiniólaparticipacióndeorganizacio-nes comunitarias y ONG como factor decisivo para la selección deproyectosdestinadosalafinanciación(Montúfar,1996:11).

En la guía interna World Bank Participation Sourcebook la participaciónfuedefinidacomo“unprocesomedianteelcuallaspartesinteresadasinfluyenycompartenelcontrolsobreinicia-tivas de desarrollo y las decisiones y recursos que los afectan”24 (Banco Mundial, 1996: 3), e incluye así, explícitamente, tan-to el diseño de los proyectos como su monitoreo y evaluación. Además, la misma institución destaca la función de monitoreo, que Croissant, Lauth y Merkel no presentan como función apar-te en el ámbito de transición.25 Según el Banco Mundial (Banco Mundial, 2003: 3), una sociedad civil activa lleva directamente a más transparencia y rendición de cuentas (accountability). Sin embargo, muchas de las estrategias diseñadas e implementadas por la cooperación internacional se concentran básicamente en el tercer sector, y la sociedad civil en su totalidad ha sido favo-recida solo en pocos casos.

24 Cita traducida por los autores del inglés al español.25 En un artículo anterior Lauth y Merkel (1998) nombraron la función de observación y

control del poder estatal todavía como una segunda función aparte de la primera de pro-tección. No obstante, en tal ocasión los autores no detallaron de qué manera la sociedad civil ejecuta dicha primera función.


En la discusión global alrededor de temas del desarrollo, dicha orientación hacia la sociedad civil en general, y hacia el tercersectorenespecial,sereflejótambiénenunaseriedecon-ferencias mundiales efectuadas en los años 90, las cuales pro-movieron la creación de nuevas ONG y la ampliación del alcan-ce de organizaciones ya existentes. Principalmente dos de tales asambleas son consideradas como hitos de la historia, debido al rol inherente de la sociedad civil en sus resultados: la Con-ferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, efectuada en Río de Janeiro en 1992, y la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, realizada en Copenhague en 1995.

En las conferencias se asignó un rol muy importante a las funciones de intermediación y articulación de la sociedad civil y comenzaronaubicarlaenunmapamásamplio,dondeconfluyenotros actores con capacidad de decisión e incidencia, como el Estado y la gran empresa, con los cuales la sociedad tiene que interactuar.

La Agenda 21, producto de la conferencia de Río, resalta ex-plícitamente la importancia fundamental de estos diálogos inter-sectoriales como base sólida de planes de construcción de un de-sarrollo integral.26 A partir de la convicción de que “muchos de los problemas y soluciones abordados por la Agenda 21 tienen sus raíces en actividades locales, la participación y coordinación de autoridades locales será un factor determinante para cumplir estos objetivos” (ONU, 1992: cap. 28.1), el empoderamiento de actores locales y la creación de formas amplias de participación son concebidos como requisitos esenciales para la construcción de políticas públicas y planes de desarrollo pertinentes. El punto 27 de la agenda destaca, por ejemplo, que la inclusión de la so-ciedad civil asegura una verdadera participación del ciudadano

26 El concepto de desarrollo sostenible incorpora una percepción tridimensional, al incluir los vectores económicos, ecológicos y sociales.


en la construcción de planes de desarrollo (sobre todo en el nivel local)yquelascompetenciasespecíficasyelconocimientolo-cal de dichos actores enriquecen el diseño de tales planes, ya que contribuyenalaimplementaciónyevaluaciónmáseficientesdelos mismos.

Si bien el punto 27 de la Declaración de Copenhague, por su parte, reconoce a los Estados como principales responsables de alcanzar los objetivos de la amplia agenda de desarrollo social elaborada durante la cumbre mundial de Dinamarca, el documen-to subraya igualmente que cualquier esfuerzo es imposible sin la participación de la comunidad internacional y, explícitamente, de los integrantes de la sociedad civil. Ambas conferencias mos-traron así que el concepto de desarrollo-centrado-en-la-gente se había abierto camino y que la sociedad civil, como un actor más allá del tercer sector, había quedado plasmada como su foco principal (ONU, 1995).

2.3.3. Construcción de paz Dada la opinión ampliamente compartida de que el arte de una construcción de paz incluye no solamente lograr una paz nega-tiva sino también positiva,27 muchas de las acciones adquiridas pertenecen claramente al ámbito de desarrollo y democracia. Partiendo de la postura de Galtung (2007: 280), de que las cau-sasdeunconflicto sedejanubicar enviolencias estructurales–como, por ejemplo, la exclusión política o económica de secto-res de la sociedad-, el empoderamiento político de grupos discri-minadosoeldiseñodeplanesdedesarrolloenbeneficiodetodala comunidad se convierten en estrategias fundamentales para la

27 Es importante recordar las reflexiones realizadasporGaltung (2007)desde los iniciosde su propuesta, en la cual existen dos tipos de paz: la paz negativa y la paz positiva. La primerahace referenciaa la terminacióndeconflictosarmadosúnicamentepormediodel cese al fuego, esto es, la ausencia de violencia física. La segunda es una concepción más amplia, que involucra la terminación de la violencia estructural (social, económica, política, cultural).


construcción de una paz sostenible. Por esa razón Paffenholz y Spurk (2006, 2010) se orientan principalmente en el debate sub-rayadoatrásyahíidentificansietefuncionesdelasociedadcivilen el ámbito de la construcción de paz.

Con base en la propuesta de Croissant et al. (2000) y con una ampliación puntual que busca incluir la función de prestación de servicios, proveniente de las discusiones mencionadas en el ámbito del desarrollo, los dos autores consideran siete funciones de la sociedad civil como relevantes en el contexto de la cons-trucción de paz:

• Protección de ciudadanos• Monitoreo• Incidencia política (advocacy) y comunicación pública• Socialización• Construcción de comunidad• Intermediación y facilitación entre ciudadanos y Estado• Prestación de servicios

De esta manera, aparte de la inclusión de la prestación de servicios al repertorio de la sociedad civil, Paffenholz y Spurk introducen la función explícita del monitoreo. Dicha función ve a la sociedad civil como supervisora de los actores del con-flicto,especialmentedelEstado.Alconsistirsobretodoenlarecopilación de datos, esta segunda función constituye una condición previa para las funciones de protección y defensa de intereses.

Mientras que Abiew y Keating (2004) muestran, mediante una serie de ejemplos, que las funciones presentadas son asu-midas principalmente por organizaciones no gubernamentales, Barnes (2006) destaca, entre todas las demás roles, el papel central que los actores de la sociedad civil son capaces de des-


empeñar en el contexto de la reconciliación. La autora subraya, por ejemplo, cómo iniciativas puntuales tomadas por la sociedad civil en Macedonia y la India han logrado confrontar prejuicios entre diferentes grupos étnicos y contribuir a la fundación de una cultura de tolerancia y paz.

No obstante, Paffenholz (2010) llama la atención sobre una discrepanciaentrelosdiversosefectoslogradosylarelativaefi-ciencia de cada una de las funciones. A partir de un análisis de trececasosdepaísesentransicióndelconflictohacialapaz,laautora argumenta que, si bien todas las funciones pudieron ser observadas, no todas fueron igualmente exitosas. Al mismo tiem-po que las funciones de monitoreo, las de defensa de intereses y protecciónformaronenmuchoscasosunaunidadeficienteyconfrecuencia llevaron a resultados muy positivos,28 las funciones de socialización y construcción de comunidad mostraron efec-tos únicamente puntuales y relativamente limitados. Esto pudo serobservadoconmayorclaridadenconflictosqueinvolucranasectoresclaramentedefinidos–comolosétnicosoreligiosos-con instituciones que tradicionalmente alimentan imaginarios de segregación a través de la exacerbación de la identidad propia y ladiferenciaciónnegativafrentea“otro”construidoconesefin.En estos casos la sociedad civil no logró, a través de iniciativas puntuales, ni cerrar las divisiones existentes entre las diferentes partes ni crear una cultura de paz.

Igualmente que en la discusión del ámbito de desarrollo, en todosloscasossehavenidoidentificandounaseriedefactoresqueinfluyeronenlosresultadosdelaccionardelasociedadcivilde forma positiva o negativa, o de ambas. Es un aspecto que será abordado más profundamente en el próximo subcapítulo.

28 Una experiencia de lobbying muy exitoso fue, por ejemplo, la Asamblea de la Sociedad Civil en el proceso de paz de Guatemala, la cual logró incluir muchas de sus demandas en la agenda de negociación (Paffenholz 2010, 387 y ss.).


2.3.4. Factores del desempeño de las funciones de la sociedad civilAl observar los anteriores argumentos y estudios, una sociedad civil fuerte parece, de hecho, ser capaz de llevar a resultados positivos en todos los ámbitos mencionados. Mientras que ésta, en el contexto de transición, parece ser tanto un indicador de democracia sana y consolidada, como un requisito de la misma, promueve además, según agencias de cooperación internacional y conocedores del tema, planes de desarrollo más adecuados y gobiernos más responsables y transparentes.

No obstante, algunos autores se oponen a esta corriente de pensamiento y en sus análisis dudan de dicha afirmación.Deacuerdo con diversos estudios, una serie de factores parece tener elpotencialdeinfluir,deformasignificativa,eneldesempeñode las funciones en todos los ámbitos presentados. La manera como las funciones pueden ser afectadas varía en dos direccio-nes: por un lado, en el carácter de los resultados (constructivos odestructivos),y,porotro,enlaefectividadoineficaciadelasmismas.

2.3.4.1. Efecto constructivo o destructivo

Despuésdehaberidentificadoelinventariodefuncionesquelasociedad civil generalmente tiene a la mano, algunos autores y estudios cuestionan la suposición normativa e insinuada de que tales funciones necesariamente llevan a resultados constructivos.

En este orden de ideas, Foley y Edwards (1996: 45) pregun-tan hipotéticamente por qué la sociedad civil, si bien es capaz de representar un contrapeso de los regímenes autoritarios, posi-blemente no podría hacer lo mismo también frente a gobiernos democráticos. Al recoger esta pregunta, Berman (1997: 402) argumenta que, en el contexto de ausencia de instituciones esta-tales fuertes, una activa sociedad civil puede debilitar, más que


fortalecer, un Estado. Como prueba de esa conclusión menciona sobre todo la derrota de la República de Weimar frente la movi-lización masiva de sectores de la extrema derecha.

Igualmente, en la discusión global respecto de estrategias de desarrollo, algunos autores resaltan, por ejemplo, el papel do-minante que muchos actores de la sociedad civil (sobre todo in-ternacionales) ejercen en el contexto de crisis humanitarias o de posconflicto,rolesequepuedetenerunpotencialdesestabiliza-dor sobre Estados débiles (Abiew y Keating, 2004: 101), o bien la capacidad de estos organismos de imponer agendas ajenas a las realidades locales (Rivera, 2005). Por su parte, en el infor-me Engaging Civil Society Organizations on Conflict-Affected and Fragile States, el propio Banco Mundial (2005) llama la atención en torno a la preocupación, ya mencionada, de que una concentracióneneltercersectorpuedadificultarlaformacióndeorganizaciones de base, las cuales representarían a la sociedad demaneramuchomáseficiente.Hayestudiosqueincrementanesa preocupación al documentar casos en los cuales la preferen-cia de aliarse con organizaciones transnacionales o con ONG urbanas, o con ambas simultáneamente –las cuales con frecuen-cia carecen de una base amplia y representativa de la sociedad-, obstaculiza la formación de organizaciones de base o debilitan a otras más representativas ya existentes (Stewart, 1997: 26).

En el ámbito de la construcción de paz, algunos autores ha-cen énfasis en experiencias negativas, en las cuales la sociedad civil profundizó las divisiones entre sectores de la misma en lu-gar de cerrarlas. Al no socializar valores de tolerancia y mutuo respeto, sino de identidades excluyentes y prejuicios, la creación de una cultura de paz es impedida y la fragmentación social fo-mentada, como muestra, por ejemplo, el caso de Bosnia Herze-govina (Belloni, 2001).

Tal discusión señala la importancia de tender una mirada crí-tica hacia la relativa representatividad de la sociedad civil en


general, y de sus actores en especial, teniendo en cuenta dos elementos: primero, es necesario evitar la suposición normativa de que la sociedad civil representa efectivamente a todo el sector de ciudadanos que declaran representar. Con frecuencia también se trata de un actor que busca el logro de intereses de una sola agrupación esgrimiendo argumentos universales, lo cual impide que desarrolle de manera positiva las funciones que se han men-cionado anteriormente. A este primer elemento se suma un se-gundo: la forma como la sociedad civil elige a sus representantes enfrentaunadificultaddeforma:quenonecesariamentecuentacon mecanismos que garanticen la inclusión y la democracia. Mientras que en el Estado, a través de la democracia representa-tiva, existen mecanismos establecidos para este tipo de decisio-nes, en la sociedad civil puede ocurrir que cada organización se autoproclame como el representante de la comunidad.

Frente a este panorama se plantea una pregunta central: ¿cuá-les factores tienen el potencial de llevar a la transformación de una sociedad constructiva en una sociedad civil destructiva en el desempeño de sus funciones?

Mientras algunas críticas mencionadas indican que el con-texto influye hasta cierto punto en los efectos del accionar –como ocurrió, por ejemplo, en el caso de la República de Wei-mar–, otros criterios van más allá y ponen en el foco también características internas de la sociedad civil. Putnam (2000), por ejemplo, reconoce la existencia de diferentes manifestaciones de la sociedad civil que no necesariamente conducen a resultados exclusivamente positivos; como consecuencia, el autor diferen-cia entre capital social malo y bueno. Si bien el primero incluye la serie de valores favorables para la democracia mencionados atrás, la segunda variante tiende más bien a profundizar la exclu-sión y las divisiones internas existentes en la propia comunidad. De acuerdo con el autor, el resultado conseguido respecto de la función de socialización y cohesión social depende fuertemente de las características internas de la sociedad civil (Putnam, 2000:


19 y ss.). En otras palabras, la sociedad civil, como escuela de democracia, puede enseñar a sus integrantes solo los valores y códigos de conducta según los cuales ella misma está funcio-nando. Para fundar una cultura democrática, la misma profesora debe actuar internamente de manera democrática en el momento de tomar decisiones o reclutar a líderes (Diamond, 1999: 228).

En esa misma línea, Lauth (2003) resalta que no todos los tipos de sociedad civil son de igual manera patrocinadores de transformaciones hacia la democracia. Al diferenciar entre los tipos estratégico, ambivalente y reflexivo, destaca, por ejemplo, que mientras, en determinadas etapas de transición29 un tipo lle-va a resultados positivos, el mismo puede ser un estorbo en otras etapas, dado que cada fase requiere diferentes funciones. La di-ferencia de los tres tipos se basa, según Lauth, en las relaciones internas y externas de la sociedad civil con el Estado. A la vez que el tipo reflexivo coopera con el Estado y se caracteriza por el principio de igualdad en las relaciones entre los diferentes ac-tores del concepto, el tipo ambivalente se distingue por un alto gradodeconflictividad,tantointernacomoexterna.Esetipore-chaza cualquier cooperación con el Estado. El arquetipo estraté-gico, por otra parte, es una mezcla de los dos anteriores, y exhibe una cooperación limitada con el Estado y poca conflictividadinterna, aunque con relaciones internas estrictamente jerárqui-cas (Lauth, 2003: 225 y ss.). Esta discusión llama la atención sobre las relaciones externas (con otros sectores) y las relaciones internas entre los actores de la sociedad civil, las cuales, al ser cooperativas o conflictivas, democráticas o jerárquicas, inter-sectoriales y conectoras o con una estructura organizativa que obedeceadivisionesinternas,tienenelpotencialdeinfluirenlasconsecuencias de su acción y en la acción misma. Por tal razón, la pregunta por las características internas y las relaciones entre

29 Durante la transformación de un régimen autoritario en una democracia se diferencian tres fases: liberalización, democratización y consolidación.


los distintos actores debe estar en el centro de cada estudio sobre tendencias de la sociedad civil.

2.3.4.2. Efectividad del desempeño de las funciones

Una vez aclarado que los resultados de cada una de las funciones no necesariamente son constructivos, se plantea el interrogante acercadelosfactoresqueinfluyenenlaconductadelosdiversosactores de la sociedad civil. ¿Qué elementos favorecen o frenan el desempeño efectivo de las diferentes funciones al arrojar re-sultados, ya sean ellos constructivos o destructivos?

Un estudio de trece casos de países en transición hacia la paz y del rol de la sociedad civil en los respectivos procesos destaca una serie de factores, internos y externos, que mostraron poseer el potencial de promover u obstaculizar el desempeño de sus funcio-nes en el contexto de la construcción de paz. Los autores llaman la atención sobre factores externos, como el grado de violencia y las características de los medios de comunicación presentes en el contexto. Mientras que un alto grado de violencia afecta el funcio-namiento de la sociedad civil, en la medida en que sus líderes, con frecuencia, se convierten en blancos de los ataques, los medios de comunicación encarnan un factor importante por su potencial de principal aliado de la sociedad civil en funciones de intermedia-ción o protección. Una amplia presencia de sus actores y agendas enlosmediosdecomunicacióneslaclaveparainfluirenladis-cusión pública y tener incidencia en otros espacios. Sin embargo, en el contexto de ausencia de libertad de prensa, el acceso a esta clave puede ser impedido y, como consecuencia, limitado el espa-cio de la sociedad civil (Paffenholz et al., 2010).

Adicionalmente, la presencia de actores externos y de un go-bierno democrático o autoritario allí donde ambos tienen la posi-bilidad de abrir y conservar espacios para la sociedad civil (o, en elcasoopuesto,paralimitarlos),fueidentificadaenmuchosdelos casos analizados como un factor externo decisivo y merece


una mayor atención. Como garante natural de derechos, entre ellos la libertad de prensa, de reunión o de expresión, el Estado tienelacompetenciadeinfluirenelradiodeaccióndelasocie-dad civil. Al cumplir o no cumplir con su tarea de protección de sus ciudadanos, determina el grado de violencia que los actores de la última deben confrontar, por ser tanto creador como eje-cutor del marco jurídico: es el principal diseñador de espacios y herramientas para uso de la sociedad civil.

Por ese motivo, un Estado fuerte no necesariamente consti-tuye un contrapeso sino que puede, al contrario, crear el espacio para la existencia de una sociedad civil fuerte.30 De esa forma la relación entre Estado y sociedad civil no se presenta en todos los casos como juego de suma cero, en el cual el uno domina y afecta de forma negativa al otro, sino un juego de suma positiva, en el cualelunosebeneficiadelafortalezadelotro(Bejarano,1995:25yss.).TalsituacióndependesinembargodeladefinicióndeEstado fuerte. Si bien un juego de suma positiva puede ocurrir si la sociedad civil tiene como contraparte un Estado fuerte, esto es, capaz de garantizar derechos y mecanismos de participación y dispuesto a hacerlo,31 un Estado autoritario y represivo, al ser capaz pero no estar dispuesto de hacer eso puede, por el contra-rio, limitar hasta el mínimo el espacio de la sociedad civil.

30 Bejarano entiende el término sociedad civil fuerte como una “sociedad civil autónoma, es decir, aquella cuyas organizaciones están en capacidad de formular sus propios intereses y objetivos, independientemente de, e incluso en contra de intereses divergentes, ya sean estatales, partidistas o económicos. Adicionalmente, se trataría de una sociedad cuyas organizaciones están en capacidad de desplegar una gama de recursos propios (mate-riales,organizativosysimbólicos),conelfindellevaracaboestrategiasparalograrsusobjetivos económicos, sociales, culturales o políticos […] Es preciso recordar que ni la autonomía ni la capacidad son necesariamente características de la sociedad en su tota-lidad: una sociedad puede ser más autónoma en ciertos campos y dependiente en otros. Adicionalmente,algunossectoresdelasociedadpuedensermáscapacesoautosuficien-tes que otros” (Bejarano, 1995: 25).

31 Bejarano entiende la autonomía y la capacidad como “las dos variables claves para en-tender la variación entre Estados fuertes y débiles” (Bejarano, 1995: 17). Mientras que laprimeraserefierealaautonomíadelasinstitucionesylosfuncionariosfrenteaotrosgrupos de la sociedad (sobre todo en el momento de tomar decisiones), la segunda varia-ble pone el foco en la capacidad del Estado de implementar dichas decisiones.


La comunidad internacional, o bien potencias regionales como los Estados Unidos, pueden en muchos casos tener, igual-mente, la responsabilidad de presionar a los Estados para una ampliación (o limitación) de dichos espacios, derechos y liber-tades. Por otro lado, donantes externos pueden aumentar el mar-genfinancierodeactoresdelasociedadcivil(Paffenholzetal.,2000: 418 y ss.).

Paffenholz et al., (2000) resaltan las características internas de la sociedad civil como factor interno importante. Tales facto-resno influyen solamente enel tipode acciones (constructivaso destructivas), como fue anteriormente discutido, sino que pue-dentambiénafectarlaeficienciadelasociedadcivilengeneral.Una sociedad civil coherente con una agenda común tiende, por ejemplo, a lograr un mayor grado de incidencia en la formulación de políticas públicas, por el simple hecho de representar a una mayorpartedelconstituyenteprimario,calificaciónqueconfieremás peso a sus demandas. Por tal razón, la conformación de redes y alianzas es uno de los pasos más importantes en el camino hacia una incidencia efectiva (Valencia, 2012: 480 y ss.).

Mientras que algunos estudios sobre la implementación de la Agenda 21 en el nivel local también resaltan, entre otros apren-dizajes, el nivel mundial32 y la importancia de la articulación horizontal de las diferentes agendas dentro de la sociedad civil, algunos autores subrayan además las relaciones con el resto de sectores involucrados (sector público y privado) como claves para un desempeño efectivo. Especialmente Tuts (1998: 177 y ss.; 2002: 19 y ss.) indica que la clave para un funcionamien-to óptimo del enfoque intersectorial, sustentado en el rumbo de la planeación estratégica estructural (Strategic Structure Plan-ning), alude a la interacción de la sociedad civil, el Estado y el

32 Otrosaprendizajesson,porejemplo:laimportanciadeunsistemaeficienteparacompar-tir información, lograr resultados visibles a corto plazo, una distribución de costos entre todos los pares o programas de creación de capacidades (Kalegaonkar y Brown, 2000; Tuts, 2002).


sector privado en la formulación, implementación y evaluación de planes de desarrollo y se basa primordialmente en el grado de interacción de tres variables esenciales: visiones, acción y co-municación. Sin visiones acerca del desarrollo, esto es, sin ideas claras sobre cómo él debería ser y cómo llegar a ese objetivo, las acciones corren el riesgo de ser desarticuladas y tener un efecto limitado, o sea, no sostenible. Por otro lado, sin acción, cada visión no llega a ser otra cosa que creatividad sin voluntad. Por último, sin comunicación (entre los actores involucrados), cada acción, incluso la motivada por cierta visión, tiende a no tomar en consideración todas las variables y conducir a decisiones no pertinentes o a la resistencia de quienes no fueron tomados en cuenta, o a ambas situaciones.

Para asegurar resultados óptimos se requiere, por lo tanto, no solo contar con actores dueños de visiones claras sobre el desa-rrollo, sino también implementar acciones concretas basadas en lasprimerasydiseñadasmedianteunacomunicacióneficienteentre los actores que permita una articulación de las diferentes visiones y la consideración de todas las variables relevantes para la comunidad. Si una o dos de las tres variables no funcionan, el enfoque debe incluir el fortalecimiento puntual de ellas.

2.4. Variables de análisis de las tendencias de la sociedad civil

De la discusión académica global que acabamos de abordar alre-dedor de la sociedad civil, su repertorio de acción en diferentes ámbitosylosfactoresqueinfluyenensudesempeño,derivaun“concepto del mundo” en el cual se ubica la sociedad civil y a cuyas lógicas debe responder (Gráfica 1). Por esemotivo, talconcepto y sus variables inherentes deben constituir la base de cualquier estudio de tendencias de la sociedad civil destinado a establecer las categorías relevantes del análisis para poder acer-


carse a cuestiones como el “qué está haciendo”, “cómo lo está haciendo” y “por qué lo está haciendo”.

De conformidad con este concepto del mundo de la sociedad civil el contexto (o entorno) constituye el marco de cualquier decisióno acciónde la sociedad civil.Tal contextodefinenosolo el espacio de que dispone la última sino que también incide directa o indirectamente en la acción de la misma (mediante su influenciasobresuspreocupacionesyvisiones,querespondenhasta cierto punto a aspectos del contexto). Al presentar así los motivos detrás del accionamiento y de las posturas de la socie-dad civil, tanto el contexto como las preocupaciones y visiones deben constituir por eso mismo variables centrales del estudio.

Influenciadayanimadaportalesmotivos,lasociedadcivilrecurre a cierto repertorio de acción para posicionar sus visiones y preocupaciones en los escenarios de discusión que provee el contexto. El desempeño de tales funciones (o acciones) se ve en seguida afectado por las relaciones que sus autores mantienen con otros actores del mismo u otros sectores (públicos o pri-vados). Al mismo tiempo, muchas de las funciones albergan el potencial de mejorar o empeorar las relaciones. A causa de esta influenciamutua,ambasvariablessolopuedenseranalizadasyentendidas de forma conjunta.

En síntesis, todas las dinámicas conforman una especie de “ciclo” en el cual la sociedad civil se basa en visiones subjetivas del mundo a partir de las cuales se relaciona con otros sectores y con el contexto mismo en el cual actúa, situación que lleva a cambiosenestecontextoquetambiéninfluyenenlapropiaso-ciedad civil. De esa manera las relaciones determinan la forma como este actor lleva a cabo sus funciones, las cuales a su vez tienen el potencial de transformar las relaciones que establece.

Con base en esta suposición, el estudio de la sociedad civil debe incluir principalmente cuatro variables: por un lado, el con-texto y las visiones (y preocupaciones), y, por el otro, las funcio-

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nes y relaciones. Cada una de ellas se presenta en los siguientes subcapítulos.

2.4.1. El contextoComo lo han mostrado varios estudios acerca de la sociedad civil en diferentes ámbitos, el contexto en el cual sus actores desempeñan sus funciones y se relacionan con otros actores del mismoodeotrossectores,influyedirecta(oindirectamente)ensu acción. Cuestiones como el marco legal de un país, los grados delasviolenciaspresentesoelposibleaccesoafuentesdefinan-ciación pueden ser decisivos para apoyar o frenar el desempeño delasfuncionesoinfluenciarlatomadedecisionesacercadelaestrategia que la sociedad civil elige para lograr sus objetivos, dado su potencial de ampliar o restringir el espacio de la misma.

Por tal razón, el capítulo 3 aborda el contexto general que la sociedad civil enfrenta en Colombia, si se parte de su trayectoria histórica hasta la actualidad –incluyendo allí elementos claves, como las principales herramientas y espacios formales creados apartirdelaConstituciónde1991-,ysubrayalasdificultadespresentes.Estasúltimassederivanprincipalmentedelconflictoarmado interno y de prácticas políticas informales que en oca-siones afectan a los mecanismos formales. Tal contexto se ve complementado por una aproximación más detallada a las carac-terísticas locales de cada caso de estudio.

2.4.2. Las visiones Cada acción en pro del desempeño de la función realizada por un actor está guiada y motivada por una visión, es decir, un con-cepto ideal del “cómo debe ser” y del “cómo obtener ese objeti-vo”. Dicha visión siempre se basa en la interpretación del ahora, la cual alberga la caracterización del contexto actual desde la perspectivasubjetivadecadaactor.Poresolasvisionesinfluyen


en la actuación y posiblemente también en las relaciones de la sociedad civil.

Alpartirdelaidentificacióndeunproblema,cadaactorpro-pone una solución apoyada en su propia subjetividad y traza una ruta de acuerdo con su experiencia; las funciones a llevar a cabo son elegidas con base en estas necesidades, por lo cual ellas se presentan de manera diferenciada, de acuerdo con el contexto y los constreñimientos que él mismo impone sobre los actores.

Por lo anterior, entre las principales preocupaciones que for-man la base sobre la cual se constituye la visión, es esencial entender, tanto la imagen del futuro deseado como la estrategia para alcanzarlo. Por lo mismo, y con el ánimo de entender mejor la actuación de la sociedad civil, los siguientes estudios de caso y el análisis comparativo ponen el enfoque, entre otros aspectos, sobre las principales preocupaciones y visiones de los actores de la sociedad civil.

2.4.3. Las funciones Con base en la anterior reseña de la discusión internacional acer-ca del amplio repertorio de la sociedad civil en diversos ámbitos, sepuedenidentificardosgruposdefuncionesqueserviráncomobase teórica para este estudio de las tendencias de la sociedad civil en Colombia: las funciones verticales y las funciones hori-zontales.

Con el rótulo de funciones verticales aparecen aquellas que se desarrollan entre la sociedad civil, por un lado, y otros sec-tores (sector público, sector privado, grupos paraestatales, orga-nismos multilaterales, etc.) por el otro. Como se puede observar en la Tabla 1, este grupo incluye las funciones de protección, intermediación, monitoreo y prestación/ejecución de servicios.

El término funciones horizontales, por su parte, agrupa to-das las funciones que tienen lugar entre los mismos actores de

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Tabla 1. Funciones de la sociedad civil

Funciones verticales

Protección

Se refiere al rol del defensor de la esfera privada, en la cual cada individuo/agrupación desarrolla sus libertades y derechos frente al Estado y el sector privado y, en contextos específicos, frente a actores paraestatales o por fuera de la legalidad.

Monitoreo

En su papel de supervisor, la sociedad civil controla las acciones del Estado, de actores armados y de las empresas, y detecta y documenta violaciones de derechos e incumplimientos de acuerdos.

Intermediación

En su función de intermediador, la sociedad civil actúa como abogado de los intereses de los ciudadanos frente al Estado, las empresas y los organismos multilaterales. A través de estrategias de incidencia busca posicionar sus intereses en las agendas de aquellos con quienes interactúa.

Prestación/ejecución de servicios

En su rol de ejecutor, la sociedad civil asume funciones tradicionalmente del Estado y/o se encarga de la implementación de partes de planes de desarrollo.

Funciones horizontales

SocializaciónEn su función de escuela de valores, la sociedad civil enseña principios (de cualquier índole) y herramientas para la participación ciudadana.

Cohesión social

En su rol de unificadora y constructora de puentes sobre posibles divisiones entre diferentes grupos de la comunidad, la sociedad civil integra sectores y fortalece la solidaridad.

Articulación y agregación

En su papel de articulador, la sociedad civil crea escenarios de diálogo y agrega intereses en búsqueda de una agenda común.


la sociedad civil. Ellas incluyen las funciones de socialización, integración y articulación/agregación.

Como se expuso en páginas anteriores, tales funciones pue-den sobreponerse y basarse parcialmente la una en la otra. Así, los resultados de la función de monitoreo constituyen en ocasio-nes el fundamento de una intermediación entre la sociedad civil y el Estado, porque los datos recopilados sirven de argumentos para tener incidencia. Esta incidencia, por otra parte, puede ser la herramienta clave para cumplir con la función de protección.

Igualmente, la socialización de valores de tolerancia puede llevar a la aceptación del otro y por ese camino a la integración de sectores dentro de la sociedad civil. Lo mismo posiblemen-te sucede a través de ejercicios de articulación y agregación de intereses, que pueden crear espacios de encuentro y lograr el acercamiento de grupos.

Sin embargo, cada función puede adelantarse de manera in-dependiente de las demás y tiene una importancia intrínseca. Por ejemplo, en el marco de la función de monitoreo pueden reco-pilarse datos, sin que después sean forzosamente utilizados para otras funciones. Adicionalmente, tanto en el caso de las vertica-les como en el de las horizontales, el resultado de cada función no debe ser necesariamente constructivo, como fue expuesto atrás.

Esta comprensión de las funciones que tienen o no tienen mayor relevancia en cada municipio es el principal interés de los estudios de caso, lo cual se relaciona de manera estrecha con las relaciones que construye la sociedad civil para llevar a cabo sus propósitos.

2.4.4. Las relacionesAl estar en interacción permanente con otros sectores y otros actores del mismo sector de la sociedad civil, cada actor de la


última mantiene permanentemente relaciones con otros. Esas relaciones, que son primordialmente positivas o principalmente conflictivas,tienenelpotencialdeinfluenciareldesempeñodelasfuncionesdelasociedadcivil,yasíinclusodeinfluirenelcarácter del actor (constructivo o destructivo). En eso es impor-tante diferenciar las relaciones entre actores de la misma socie-dad civil de las relaciones entre ésta y otros sectores. Mientras que las primeras apoyan o afectan primordialmente las funcio-neshorizontales,lasúltimasinfluyensobretodoenlasfuncionesverticales.

Enestalíneadeargumento,lasrelacionesconflictivasentreactoresdelamismasociedadcivilpueden,porejemplo,dificul-tar o impedir el desempeño efectivo de funciones horizontales, como las de cohesión social y articulación, e incluso llevar a la socializacióndevaloresfavorablesaunaculturadeconflictoyconfrontación. Las relaciones positivas entre actores de la socie-dad civil y actores del sector público, por otra parte, posiblemen-tellevanaunaintermediaciónmásfluidayefectiva.

Por tal razón el análisis de las relaciones, tanto entre los di-versos actores de la sociedad civil como entre la misma y otros sectores, debe estar en el centro de un estudio de las tendencias de la sociedad civil. A lo largo de esta investigación, dicho aná-lisisformapartedecadacasoyfinalmenteestáenelcentrodelestudio comparativo.

3. Contexto de la sociedad civilen Colombia

La sociedad civil colombiana ha tenido una compleja trayec-toria, queha influidoen lasdistintas aproximacionesquehanvenido construyéndose sobre ella, sus funciones y sus desafíos. Algunoselementoshanconfluidoparadarleformayescribirsuhistoria y las huellas que ésta ha dejado en su presente.

Unodeloselementosquesehanidentificadohistóricamentecomobasesdelactualconflictoarmadocolombianoeslaexis-tencia de un sistema político cerrado y excluyente desde los ini-ciosdelarepúblicahastafinalesdelsigloXX,conpocosonu-los espacios formales para la participación política más allá de los partidos políticos tradicionales, el Liberal y el Conservador. Adicionalmente, la extendida exclusión económica de la que ha sido históricamente víctima la población del país, en especial aquella de las regiones periféricas, lejanas de Bogotá, también ha sido un atenuante para alimentar la existencia de las guerrillas y mantener la confrontación armada.

Esta realidad ha afectado la trayectoria de la sociedad civil colombiana, ya que, por un lado, la ha puesto en medio del fuego cruzado entre las guerrillas y el Estado, y, por otro, durante un largo periodo la excluyeron de las discusiones políticas, ante la falta de espacios de participación formales que posibilitaran un mayor acercamiento del gobierno a la población. Esto hizo que durante un tiempo considerable, entre los decenios de 1960 y


1980, las acciones “civiles” fuesen ubicadas por muchos como partedelmismoconflictoarmado,ysellegóinclusoaafirmarque la única sociedad civil existente en Colombia era la armada (Pécaut, 1996).

Igualmente, y como un soporte parcial de lo expuesto atrás, entre los años 60 y 80 algunas facciones de movimientos cam-pesinos, como la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos (Anuc), sindicales y estudiantiles tuvieron una relación cercana con los movimientos insurgentes armados. Esta relación presen-tó siempre múltiples matices y se vio atravesada por aspectos comolasrelacionesfamiliaresolasafinidadesdiscursivas.Eneste último caso, el apoyo no se daba de manera directa sino en la proclamación de congruencias con los proyectos políticos, que terminaban por promover propuestas similares en espacios diversos (GMH, 2010).

Tales expresiones se vieron favorecidas en gran medida de-bido a la falta de posibilidades para establecer diálogos con un Estado cerrado políticamente y que además recurrió sistemáti-camente a medidas represivas para restringir la participación de todos los sectores sociales, ejemplo de lo cual fue el empleo constantedelafiguradelestadodesitio,bajolacualsesupri-mieron libertades políticas y derechos ciudadanos con el pretex-to de resguardar la seguridad nacional.

Sin embargo, afines del decenio de 1980, factores prove-nientesdelEstadoyactoresdelamismasociedadcivilconflu-yeron en el interés de abrir un camino de posibilidades de par-ticipación que no involucrara acciones armadas de ninguna de las partes. Fue así como, en el contexto del surgimiento de la descentralización, que en Colombia se vio consolidado por la aprobación de la elección popular de alcaldes en 1986, por la vía del voto ampliado se abrió la posibilidad de participación yseidentificóestaestrategiacomodecisivaparasolucionarlacrisis de legitimidad que enfrentaba el Estado colombiano en


ese momento, ante el fracaso de la represión, el auge del narco-tráficoylascríticasalasviolacionesdelosderechoshumanos.Estasseñalesdeapertura,sumadasalincrementodelconflictobélico33, dieron un impulso a la institucionalidad, a un sector de los grupos armados al margen de la ley34 y a la ciudadanía para llevar a cabo un cambio en el acuerdo político que regía al país, lo cual condujo en 1991 a la expedición de una nueva Constitu-ción Política que sentó un hito de gran relevancia para la nación en materia de inclusión y de búsqueda de salidas hacia la paz por medio de la participación.

Con la Constitución Política de 1991 se abrió el espacio para adelantar reformas democráticas y sociales, se fortaleció ladescentralizaciónpolítica,administrativayfiscal(porejem-plo, mediante la extensión de la elección popular de los gober-nadores), se crearon condiciones normativas para la promoción deunambiente institucionaldemocrático, sedefinieron reglaspara la formación de organizaciones ciudadanas independientes, la interlocución con el Estado y la participación conjunta en la gestión pública. Igualmente se abrieron instancias para la con-sulta y el debate de políticas públicas de interés local, como los Consejos territoriales de planeación, las Juntas Administradoras

33 Durante ladécadade1980 loscartelesdelnarcotráficoseconsolidaroncomograndespoderes en Colombia y a escala mundial. La resistencia de la clase política a verse per-meada por estos actores provocó una guerra entre el principal cartel (Cartel de Medellín, en cabeza de Pablo Escobar) y el establecimiento, que cobró muchas vidas ciudadanas. Adicionalmente, los enfrentamientos entre los carteles y las guerrillas y además las medidas violentas tomadas por las elites políticas regionales para hacer resistencia a la guerrilla y mantener su control territorial, dieron nacimiento a los grupos paramilitares, que se dedicaron al exterminio de las poblaciones en las regiones, bajo el pretexto de la lucha contrainsurgente. Finalmente, las propias guerrillas realizaron múltiples acciones armadasconelfindeenviarmensajespolíticosalgobierno,entrelascualessedestacólatoma del Palacio de Justicia por el M-19, realizada en 1985.

34 El primer grupo guerrillero que buscó el camino de las negociaciones de paz con el go-bierno nacional y llegar a concretarlo fue el M-19. Le siguieron otros, en buena medida atraídos por la posibilidad de participar en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, como el Ejército Popular de Liberación (EPL), el Movimiento Armado Quintín Lame (Maql) y el Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT). Pocos años después, en 1994, se sumó a ese proceso la Corriente de Renovación Socialista (CRS), facción di-sidente del Ejército de Liberación Nacional.


Locales, los Consejos Municipales de Desarrollo Rural, las Jun-tas Municipales de Educación, los Consejos Juveniles Munici-pales y las Veedurías Ciudadanas (Fundación Social, 1998: 122 y ss.). Es en este escenario donde el concepto de sociedad civil adquiere mayor relevancia en Colombia (aunque desde los años 80existíanalgunasreflexiones),yelpaíssesumaconelloalasdiscusiones internacionales que estaban teniendo lugar a princi-pios de los 90.35

Esta renovada importancia, además de surgir en un contexto particular del país, se relaciona con un segundo aspecto de la historia de la sociedad civil, que hace alusión a la incidencia del contexto internacional en el papel de la sociedad civil colom-biana. En tal escenario global, las apuestas hechas en los años 90 a favor de ampliar la participación política de los sectores sociales ocuparon un punto central en la agenda mundial, en es-pecial en América Latina, gracias al papel desempeñado por los movimientos ciudadanos en el desalojo de las dictaduras que había soportado la mayoría de los países latinoamericanos, ten-dencia que en Colombia fue la misma, aunque como respuesta al conflictoarmadointerno.Estapresióndelcontextointernacio-nal incidió de manera directa en la Carta Política de 1991, pero también presionó al gobierno para garantizar la apertura.

Durante los primeros años posteriores a la Constitución del 91 hubo un aumento importante del número de organizaciones no gubernamentales, en especial las dedicadas a la defensa de los derechos humanos, que constituyeron la antesala de un posterior movimiento por la paz. Muchos de estos nuevos actores sociales fueronproductodelafirmadeacuerdosdepazsuscritosporel

35 ColombiafirmólaDeclaracióndeRíode1992,quesuscribíalaAgenda 21, y se mantuvo cercana a la Cumbre Mundial de Copenhague sobre Desarrollo Social. En su momento, la ciudad de Manizales fue destacada por su ejercicio del llamado Bioplan, que la convertía en una ciudad sostenible ambientalmente. Este ejercicio también implicó la participación de diversos actores claves en el ámbito local, que debieron llevar a cabo ejercicios de articulación para el buen desarrollo del proyecto (Velázquez, 1998).


gobierno y las guerrillas entre 1989 y 1994.36 No obstante, a esta leve apertura inicial siguió una arremetida de los actores ar-mados, en especial de los grupos paramilitares, en contra de los nuevos movimientos políticos disidentes y la propia ciudadanía no organizada, circunstancia que hizo de la década de 1990 una de las más sangrientas en la historia de Colombia.37

Ante esta situación, los nuevos actores sociales comenzaron a manifestarseafavordeunasalidanegociadadelconflictobélico.En 1997 se logró el Mandato Nacional por la Paz, que fue fruto de una amplia movilización nacional por la paz que se materializó en una papeleta suscrita por diez millones de votos que exigían negociaciones de paz entre el gobierno y la insurgencia guerri-llera. Así, en enero de 1999, la guerrilla de las Farc y el gobierno colombiano decidieron iniciar diálogos de paz en una zona de dis-tensión ubicada en el municipio de San Vicente del Caguán.

Esta participación de la sociedad civil en torno a la paz, no soloafinalesdeladécadade1990sinoenlosprocesosdenego-ciación previos, ha sido uno de los principales roles cumplidos por los actores sociales colombianos en los últimos decenios. De acuerdo con García (2011), hasta el momento la sociedad civil de Colombia ha cumplido en esta materia principalmente tres roles: promover una opinión pública favorable en torno a la paz,facilitareldiálogoymediarentrelosactoresenconflicto(participación en mecanismos de negociación) y monitorear su cumplimiento (durante las negociaciones de paz efectuadas por elgobiernodeBelisarioBetancur).Ejemplificanestospapeleseventos ya mencionados, como el proceso constituyente de 1991 y el Mandato Ciudadano por la Paz de 1997.

36 Ejemplos de esto fue la fundación de varias organizaciones sociales que posteriormente tendrían gran importancia en el país: Fundación Cultura Democrática, a cargo de exinte-grantes del EPL (1996); Corporación Nuevo Arco Iris, producto de los acuerdos de paz con la CRS (1996); Observatorio de la Paz, en cabeza de ex integrantes del M-19 (1996) y la Asamblea Permanente de la Sociedad Civil (1998), entre otros.

37 Para más información, ver Romero 2003 y 2007.


Otra muestra de participación la constituyen los Programas de Desarrollo y Paz (PDP), ideados inicialmente en tres zonas del país (Magdalena Medio, Oriente Antioqueño y Montes de María) y que pretenden crear espacios de respeto por la vida y la dignidad humanas, de solidaridad e igualdad, enderezados a promover un ambiente de participación democrática ante las di-versas coyunturas que ha vivido el país (Rodríguez, 2012).

Sin embargo, el mencionado proceso de paz terminó en fra-caso y promovió la generalizada percepción ciudadana de que las Farc habían jugado con el país, lo cual llevó a la Presidencia a Álvaro Uribe Vélez, quien cerró la puerta al diálogo y adelantó la implementación de la política de Seguridad Democrática, con lacualpretendíaacabarconelconflictoporlavíaarmada.

Esta nueva estrategia contrainsurgente no se redujo al campo militar sino que desencadenó una empresa político-ideológica que cambió de manera importante la forma como se había entendi-do la contienda en el curso de los dos decenios anteriores. Ello implicó la sistemática discriminación de la sociedad civil, basa-da principalmente en la posible existencia de relaciones entre las guerrillas y las organizaciones sociales no gubernamentales. Adi-cionalmente,senególaexistenciadeunconflictoarmadointernoen el país, postura que se alineó con la de los Estados Unidos y su lucha contra el terrorismo, al sostener que en Colombia solo existían grupos terroristas que buscaban alterar el orden interno.

Estos cambios en la postura del gobierno central, sumados a la personalidad carismática del presidente Uribe, llevaron a mo-dificacionesenlosdiscursosdemediosdecomunicación,orga-nizaciones sociales e instituciones gubernamentales en general, que favorecieron una profunda polarización del país.

Lasociedadcivilseviosignificativamenteafectadaporlosseñalamientos que se hicieron a través de procesos legales sin fundamento, las restricciones presupuestales y las declaracio-nes de funcionarios colombianos y del propio presidente de la


república, que buscaron desacreditar y estigmatizar a las orga-nizaciones sociales de todo tipo, tanto nacionales como inter-nacionales.38 La postura del gobierno nacional aumentó signi-ficativamenteel riesgode lasactividadesde la sociedadcivil,cuyos integrantes se vieron sometidos a amenazas y asesinatos por parte de los grupos paramilitares (Cinep, 2013), los cuales lograron su punto de mayor incidencia nacional durante el perio-do de gobierno de Uribe Vélez (Pnud, 2006).

Los elementos anteriores permiten ubicar y comprender las líneas descriptivas que atraviesan a la sociedad civil colombiana en la actualidad. Pese a que el gobierno actual, que recibió el legado de la administración de Uribe Vélez, cambió en algún grado las políticas estigmatizadoras y abrió la puerta al diálogo con la guerrilla en una nueva búsqueda de la paz negociada, los principales problemas transversales expuestas anteriormente si-guen marcando el contexto político y social en el presente.

Elconflictoarmadointernosigueexistiendoymantienealasociedad civil como víctima del fuego cruzado entre los grupos armados. Muchos avances se han dado en el fortalecimiento de los actores sociales, quienes se han empoderado y reclaman cada vez con más vehemencia, tanto a los actores armados como al Estado, respetar el Derecho Internacional Humanitario y dejar a la población civil por fuera de los enfrentamientos. Sin embargo, todavía son grandes los desafíos en este sentido, pues el control territorial de zonas importantes del país sigue manteniéndose en manos de los actores armados y dejando como consecuen-cia enfrentamientos que provocan bajas civiles y reclutamiento forzado.

38 Un ejemplo sobre el aspecto presupuestal fue el caso de los Programas de Desarrrollo y Paz, los cuales durante el gobierno del presidente Uribe vieron restringida su actividad, debido a la creación de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional (Acción Social), ya que ésta fue la encargada de captar los recursos que llegaban de la cooperación internacional y así poder distribuirlos en los diferentes PDP, acción con la cual se cuestionó la autonomía de cada uno de ellos al ejecutar los proyec-tos (Rodríguez 2012) .


Como ya se mencionó, un aspecto de cambio importante del gobierno en curso frente al anterior, relacionado principalmen-te con la Vicepresidencia de un antiguo líder social, ha sido el de que ha disminuido –aunque no superado– la tendencia a la estigmatización de los actores sociales. Esto se relaciona estre-chamente con los diálogos de paz que adelanta el gobierno en La Habana, que han reducido la presión en contra del discurso de las guerrillas y abierto la posibilidad de que estos actores pasen a participar en la vida democrática luego de dejar las armas, lo cual reduce la presión sobre aquellas organizaciones de la so-ciedad civil que coinciden eventualmente en algunos elementos con los discursos guerrilleros.

La movilización social efectuada durante la primera presi-dencia de Santos manifestó su inconformismo con las políticas planteadas por el Ejecutivo frente a problemas como la cuestión agraria, la educación, la salud y los recursos ambientales, lo cual se ha exteriorizado en marchas, bloqueos de vías públicas y pa-ros para exigir la solución de los mismos. Pese a que ha habido avances en las garantías dadas a la movilización social, ellas son tímidas y los actores sociales siguen corriendo altos riesgos de ser víctimas de violaciones de sus derechos humanos, en espe-cial por parte de actores estatales como el Escuadrón Móvil Anti Disturbios (Esmad) y el propio Ejército Nacional (Cinep, 2014).

Los desafíos se mantienen todavía con mucha fuerza y plan-tean interrogantes sobre las circunstancias que puedan presentar-se en un posible escenario de posnegociación. Las discusiones en torno al tema del desarrollo nacional han sido el eje central de las expresiones de movilización del último cuatrienio por parte de la sociedad civil, que busca ser incluida. De acuerdo con el más reciente informe del Cinep sobre luchas sociales, es posible identificar“treslíneasdeanálisisparaentenderlarecientecon-flictividadsocial:ladisputaporelmodeloeconómico,elrecha-zoalmanejoestataldelosconflictossocialesylosaspectoscul-turales y políticos implícitos en ellos” (Cinep, 2014: 25). Estos


elementos siguen siendo problemáticos porque no han estado en discusión en la mesa de La Habana y difícilmente serán supera-dos,inclusiveluegodeunaposiblefirmadeacuerdos.

De la mano de esta realidad, la sociedad civil sigue siendo muy importante en el tema de construcción de paz en Colombia yanteelescenarioactualdelposibleposconflicto;definirsurolse hace más necesario, en especial el de la sociedad civil que ha-bita las regiones, que enfrentará varios de sus mayores desafíos al recibir a los grupos desmovilizados en sus municipios y asu-mir el reto de la reconciliación del país. Naturalmente, todo ello sepresentaráapartirdeunaaccióngubernamentalplanificada,aunque en esa coyuntura las apuestas de la sociedad civil tienen un amplio escenario.

Finalmente, es de gran importancia hacer una revisión del andamiaje institucional con que cuenta actualmente la sociedad civil y la ciudadanía en general para participar y relacionarse de manera directa con los actores institucionales (ver Tabla 2). El punto de partida de la legislación de participación es la Cons-titución de 1991, la cual aboga por un modelo de democracia participativa. Ésta parte del reconocimiento de la existencia de sujetos colectivos, plurales y diversos, con identidad propia, ca-pacidad propositiva, interlocución y decisión desde una perspec-tiva del bien común, y vincula por igual al Estado y a la sociedad civil en la construcción de proyectos de desarrollo (Fundación Social, 1998).

Siguiendo lo anterior, la primera novedad otorgada por la Constitución es que consagra como derechos fundamentales la participación política y la libre asociación y reunión (capítulo 1). Ellos fueron una clara señal de que el constituyente buscó darsoluciónaunadelasprincipalescausasdelconflictoarmadointerno: la exclusión política. En segundo lugar, se encargó de proveer espacios de participación claros, que se podrían ubicar principalmente en las funciones verticales de la sociedad civil


–abordadas atrás–, ya que tuvieron el nítido objetivo de poner en relación a los sectores sociales con el Estado en funciones tanto de control como de participación. Este es el principal eje de inspiración consagrado por la Carta Política.

En ella encontramos mecanismos de índole electoral, como el plebiscito, el referendo, la consulta popular y la revocatoria de mandatos, que se relacionan con la función de intermediación desde un punto de vista consultivo, al llamar a la población para que exprese su sentir sobre algún aspecto o algún gobernante. También aparecen otros de incidencia directa en los asuntos del Estado, como la iniciativa legislativa, que se relaciona con la toma de decisiones indirectas en materia del Estado, y algunos que se ubican dentro de la función de monitoreo y control del ejercicio de las funciones del Estado y de protección de los dere-chos fundamentales, como la Tutela y la Acción Popular (Art. 86 y 87) y la Consulta Previa, relativa a la protección de derechos sobre el territorio.

Igualmente, bajo la función de monitoreo y control, enfocada principalmente en vigilar la adecuada ejecución de los recursos del país, también fue creado el Sistema Nacional de Planeación, compuesto por el Consejo Nacional de Planeación y los Con-sejosTerritorialesdePlaneaciónencadamunicipio.Lafiguraencuentra una importante limitación: está sujeta a la voluntad política del gobernante, por ser únicamente de carácter consul-tivo. Sin embargo, es igualmente de gran importancia, ya que constituye un espacio formal de participación de la sociedad ci-vil en un escenario de articulación intersectorial.

Finalmente, aunque muy anteriores a la proclamación de la Constitución de 1991, se conformaron las Juntas de Acción Comunal, las cuales se han convertido en un actor fundamental del territorio y tienen diferentes funciones que es posible apro-vechar, tanto en sentido vertical como horizontal. En materia vertical, ellas son interlocutoras de las autoridades locales para


la ejecución de planes y proyectos y como espacio de consulta antes de que se implementen actividades que afecten a la comu-nidad.En lohorizontal, sonespaciosquepueden identificarsecomo escuelas de democracia y socialización de valores y prin-cipios en el seno de la sociedad civil (Ley 743 de 2002). Lo anterior, así como el detalle de los mecanismos, se presentan en la Tabla 2.

Sin embargo, más de veinte años después de la expedición de esta Carta Política, su aplicación ha sido muy limitada y la clase política nacional ha buscado sin descanso su desmonte (Uprim-ny, 2002). La participación, en contravía de lo esperado por los constituyentes, se ha mantenido muy baja, tanto en los espacios electorales como en los creados en provecho de la democracia participativa.

Las preguntas sobre la razón de esto han recibido varias ex-plicaciones, relacionadas con la falta de cambios en la cultura política (García, 1997), la idea de dejar de lado la guerra como sinofueseuncondicionanteeidentificarlaaperturapolíticaconlasustitucióndelconflictoarmado(Uribe,2001),asícomolasacciones de la clase política tradicional en contra de la participa-ción ciudadana (Uprimny, 2002).

Los autores citados parecen coincidir en que el Constituyen-te sobrestimó las posibilidades de la participación y “terminó asociando esta forma de acción política, la participación, con la solución de todos o casi todos los problemas del país […] la democracia participativa en la narración metafórica sería la salidaparaelclientelismo,laviolencia,elconflictoarmado,elbipartidismo, la ausencia de cultura política, la debilidad de la sociedad civil, la crisis de legitimidad del Estado” (Uribe, 2001: 195), entre otras.

Lanoconsideracióndelconflictoarmadocomounfactordeincidencia directa en la participación ciudadana tuvo dramáti-cosefectosdebidosalrecrudecimientodelconflictoarmadocon


Tabla 2. Herramientas legales de la sociedad civil en Colombia

Acción popular

Mecanismo de protección de derechos e intereses colectivos y difusos (relacionados con ambiente sano, moralidad administrativa, espacio público, patrimonio cultural, seguridad y salubridad públicas, servicios públicos, consumidores y usuarios, libre competencia económica, etc.).

Constitución Política de 1991, art.; Ley 472 de 1998.

Cabildo abierto

Es la reunión pública de los concejos municipales o las Juntas de Administración Local (JAL), con la participación directa de los habitantes para discutir asuntos de interés para la comunidad.

Constitución Política de 1991, art. 103; Ley 134 de 1994, arts. 9 y 81 a 90.

Consejo Nacional de Planeación/ Consejo Territorial de Planeación

Representantes de la sociedad civil en la planeación del desarrollo integral de las entidades territoriales.

Constitución Política de 1991, art. 340; leyes 152 de 1994 y 388 de 1997.

Consulta popular

El Presidente de la República, el Gobernador o el Alcalde, según el caso, hace al pueblo una pregunta de carácter general sobre un asunto de trascendencia nacional, departamental, municipal, distrital o local.


Consulta previa

Derecho fundamental que tienen los pueblos indígenas y los demás grupos étnicos cuando se toman medidas (legislativas y administrativas) o cuando se vayan a realizar proyectos, obras o actividades dentro de sus territorios, buscando de esta manera proteger su integridad cultural, social y económica y garantizar el derecho a la participación.

Convenio 169 de la OIT, art. 7, ratificado por Colombia a través de la Ley 21 de 1991.

Iniciativa popular legislativa y normativa

Los ciudadanos tienen derecho político de presentar proyectos de acto legislativo o de ley ante el Congreso; acuerdos ante los Concejos Municipales y resoluciones ante las JAL.

Constitución Política de 1991, Art. 103. Ley 134 de 1994, Art. 2.


Juntas de Acción Comunal

La Acción Comunal es una expresión social organizada, autónoma y solidaria de la sociedad civil, cuyo propósito es promover el desarrollo integral, sostenible y sustentable construido a partir del ejercicio de la democracia participativa en la gestión del desarrollo de la comunidad.

Ley 743 de 2002, art. 38.

PlebiscitoEs el pronunciamiento del pueblo convocado por el Presidente de la República, mediante el cual apoya o rechaza una determinada decisión del Ejecutivo.


ReferendoConvocatoria que se hace al pueblo para que apruebe o rechace un proyecto de norma jurídica o derogue o no derogue una norma ya vigente.

Constitución Política de 1991, art. 103; Ley 134 de 1994, arts. 3 a 5 y 32 a 49.

Revocatoria de mandato

Derecho político por medio del cual los ciudadanos pueden dar por terminado el mandato que le han conferido a un gobernador o a un alcalde.

Constitución Política de 1991, art. 103; Ley 134 de 1994, arts. 64 a 73.

Tutela

Instrumento mediante el cual toda persona puede reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos resultan vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de particulares en los casos establecidos en la ley.

Constitución Política de 1991, art. 86; Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992 y 1382 de 2000.

Veeduría Ciudadana

Es el mecanismo democrático de representación que permite a las personas y a las diferentes organizaciones comunitarias ejercer vigilancia sobre la gestión pública respecto a las autoridades administrativas, políticas, judiciales, electorales, legislativas y los órganos de control, así como a las entidades públicas o privadas encargadas de la ejecución de un programa, proyecto o contrato, o a la prestación de un servicio público.

Constitución Política de 1991, art. 270; Ley 80 de 1993, art. 66 (contratación); Decreto 2170 de 2002, Ley 850 de 2003, Ley 134 de 1994, art. 100.


posterioridad a la promulgación de la Constitución de 1991. Eso contribuyó“demanerasignificativaacerrarlosespaciospartici-pativos; el aumento de la pobreza en las ciudades y del desplaza-miento en las zonas rurales ha convertido en virtuales y retóricos los diferentes derechos consagrados en la Carta de 1991” (Uribe, 2001: 192). Sin embargo, también ha sido importante el genera-lizado desconocimiento de la existencia de una Constitución que pensó en un país activamente participativo.

El actual escenario de diálogo plantea muchos interrogantes a la sociedad civil colombiana y a su capacidad efectiva de cons-truir diálogos que promuevan la reconciliación nacional. Pese a que ella fue inicialmente excluida de la mesa de diálogo, la reciente convocación del Consejo Nacional de Paz muestra que existe una posibilidad clara de contribuir al debate y de involu-crarse como actor determinante. La construcción de propuestas concretas y el reconocimiento de que en la propia sociedad civil existendificultadesinternasparallevaracabodiálogosproposi-tivos podrían ser elementos claves para su reposicionamiento en unposibleescenariodeposconflicto.

4. Estudios de caso

4.1. Metodología

Como elemento introductorio a los estudios de caso, se pre-senta a continuación la metodología aplicada para evidenciar las herramientas de aproximación utilizadas en el trabajo de campo y las limitacionesydificultadesencontradasen los territorios,que le pusieron un color especial a la investigación y agregaron elementos de análisis. Finalmente, el subcapítulo aborda la deci-sión de la estructura elegida para plantear el análisis.

4.1.1. Estudio de caso El presente estudio de las tendencias de la sociedad civil colom-biana ha sido planteado a partir de dos momentos principales. El primero consistió en la construcción de cada uno de los estudios de caso, que se convirtieron en la base para llegar al segundo momento: un análisis comparativo. El estudio de cada caso se adelantó en tres etapas consecutivas: la selección de los munici-pios, la elaboración del contexto histórico y el trabajo de campo.

Dado el interés en explorar las expresiones de la sociedad civil en interacción con otros sectores, principalmente con el público y el privado, la elección de los casos se orientó sobre todo hacia mu-nicipios petroleros, en primer lugar debido a las inquietudes que suscita el actual modelo de desarrollo de Colombia (minero-ener-


gético), acrecentadas porque en estos casos el sector privado tiene una intromisión más preponderante y clara que en otros similares.

Sin embargo, con el propósito de asegurar un cierto grado de diversidad en los casos, fueron elegidos municipios heterogéneos (Tabla 3) que fueran parte de los diversos momentos de produc-ción del petróleo para comparar los impactos de esta actividad extractiva en sus diferentes fases. Eso quiere decir que municipios que presentan primordialmente actividades del sector upstream (extracción) como Acacías, Puerto Asís, Saravena y Tibú, posible-mente albergan modalidades diferentes de las existentes en otras etapasdelcaminodelcrudo,comoladerefinación(downstream) en Barrancabermeja o la exportación (midstream) en Coveñas.

En el primer grupo de municipios se seleccionaron además casos con historias diversas en relación a la presencia petrolera en el territorio, tanto en tiempo de antigüedad en la extracción como en el tipo de empresa predominante. Mientras que los mu-nicipios de Acacías y Puerto Asís son escenario de una nueva ola petrolera, marcada por un largo periodo de presencia marginal delaindustriaenestaslocalidades,SaravenayTibúfiguranen-tre los municipios petroleros más antiguos del país. En cuanto al tipo de empresa asentado en el territorio, mientras Acacías y Tibú son núcleos de acción de Ecopetrol, Puerto Asís y Saravena han albergado principalmente a empresas de índole multinacio-nal (Occidental de Colombia, Consorcio Colombia Energy, Pe-tróleos Grand Terra, entre otros).

Adicionalmente, más allá de la presencia petrolera, también se buscó una muestra heterogénea que permitiera que la “radio-grafía” de la sociedad civil tuviese elementos de territorios dife-rentes. Las economías municipales fueron un elemento decisivo, ya que allí existe una fuerte presencia de tradición campesina, como es el caso de Saravena, Tibú y Puerto Asís; mientras que en Coveñas con mucha fuerza y como tendencia en proceso de fortalecimiento en Acacías, el turismo tiene un mayor predomi-


nio. Barrancabermeja, a su vez, se percibió como un ejemplo de mayor diversidad en términos económicos.

Tabla 3

Municipios Población* Extensión (km2)**

Categoría Municipal***

Fecha de erección

municipal

Principal sector de producción

petrolera

Acacías 54.753 1.169 Categoría 4 1947 Upstream

Barranca-bermeja 191.498 1.154 Categoría 1 1922 Downstream

Coveñas 11.270 56 Categoría 6 2002 Midstream

Puerto Asís 57.055 2.610 Categoría 6 1967 Upstream

Saravena 43.063 658,7 Categoría 6 1976 Upstream

Tibú 34.773 2.737 Categoría 6 1977 Upstream

* Fuente: Censo 2005 Dane.** Fuente: Datos de las diferentes alcaldías. *** La categoría municipal se otorga de acuerdo con el número de habitantes del municipio y sus Ingresos Corrientes de Libre Destinación. El mayor nivel de desarrollo se encuentra en los municipios de Categoría 1 y los de menos ingresos y desarrollo los de categoría 6. Fuente: Datos de las diferentes alcaldías.

Finalmente,otroelementodegranrelevanciafueelconflictoarmado y su desenvolvimiento en relación con la sociedad civil y el desarrollo local. Pese a que todos los municipios han sido afectadosporeseconflicto,susmanifestacionesenlosterritorioshan sido distintas. De acuerdo con información del Centro de RecursosparaelAnálisisdeConflictos(Cerac)paraelperiodo2000-2012, es posible ubicar a los municipios estudiados en tres grupos, como se puede observar en la Tabla 4.

Con base en esta tipología, los municipios de Barrancaber-meja, Saravena, Tibú y Puerto Asís se han visto afectados en mayor medida que los de Coveñas y Acacías, a pesar de que el conflictohatenidopresenciaentodosellosysemantienehasta


hoy. En el informe “Basta ya!”, del Centro Nacional de Memoria Histórica(Cnmh),estosdatossevenconfirmadosensuCapítulo1, que evalúa las dimensiones y modalidades de la violencia. En crímenes como el secuestro, las masacres y los asesinatos selec-tivos, todos los municipios de este estudio muestran afectación, y ella es crítica en todas las modalidades de violencia mencio-nadas en los de Saravena, Puerto Asís, Barrancabermeja y Tibú (Grupo Memoria Histórica, 2013: 37 y ss.).

Tabla 4. Tipología del conflicto en municipios

Categoría* Municipios

Conflicto interrumpido y baja intensidad. Levemente afectado e interrumpido. Acacías, Coveñas.

Conflicto permanente y alta intensidad. Fuertemente afectado y persistente. Barrancabermeja, Saravena, Tibú.

Conflicto interrumpido y alta intensidad, fuertemente afectado e interrumpido. Puerto Asís.

Fuente: Cerac, 2012.* DeacuerdoconlacategorizaciónrealizadaporCerac,unconflictopersistentemarcapresenciadegruposarmadosdurantetodoelperiodo,mientrasqueunointerrumpidoreflejaausenciadegrupos durante un periodo de tiempo. Por otra parte, la afectación de los municipios hace re-ferenciaalpromediodeeventosdelconflictoarmadoenelmunicipio,conrespectoalamedianacional. Marca fuertemente cuando los eventos han sido superiores a la media nacional, y leve-mente cuando han sido inferiores.

La presencia reciente de actores armados en estos territorios ha sido igualmente variada y en algunos casos es simultánea, como ocurre en Tibú (Farc, ELN, bandas criminales (Bacrim)) y Puerto Asís (Farc, bacrim). En el caso de Saravena predomina un actor (ELN), así como en Acacías (bacrim), Coveñas (ba-crim) y Barrancabermeja (bacrim).

El petróleo ha afectado también de manera diferencial las conflictividades locales. Losmunicipiosmás afectados por la


guerra, como Saravena, Puerto Asís y Tibú, se han constituido en fuente de recursos adicionales para la guerra. Tales recursos se logran principalmente mediante las presiones armadas hechas a las empresas y a la institucionalidad local, o a través de la co-rrupción (Cusaria & Alfonso, 2004: 491 y ss.; González Posso, 2011: 61 y ss.). Sin embargo, en territorios que han presentado menor intensidad en cuanto a la confrontación armada, como es el caso de Coveñas, las regalías fueron también fuente de fondos para los grupos paramilitares.

Una vez elegidos los municipios, se procedió a elaborar el contexto histórico de cada uno de ellos, lo cual permite la com-prensión de los fenómenos actuales en relación con el desarrollo ylapaz.Estamismacontextualizaciónfacilitólaidentificaciónde algunos de los actores claves de cada caso, paso decisivo para la siguiente fase: el trabajo de campo.

Tal trabajo de campo se realizó mediante tres estrategias: las entrevistas semiestructuradas, la participación en espacios y even-tos de la sociedad civil y la realización de talleres con representan-tes de la misma en los municipios. En una primera fase este ejerci-cioincluyólaidentificacióndeactoresylosespaciosdeterminan-tes de la sociedad civil, tarea que en todos los casos fue adelantada con la colaboración de aliados encontrados en las regiones, tales como organizaciones de la misma sociedad civil y representantes de la institucionalidad pública y de la empresa privada.

Apartirdelaidentificacióndelosactoresclavesypartiendode una guía para las interlocuciones, posteriormente tuvo lugar en los seis municipios un total de 116 entrevistas. Aunque el mayor número de entrevistados (93) pertenece al sector de la sociedad civil, debido a que él es el principal sector de interés de la investigación, también fueron abordados representantes de los sectores público (11) y privado (6), así como expertos ex-ternos en el conocimiento de cada región o subregión (6). Por haber sido guiadas por el marco teórico del estudio (capítulo


Casos de estudio:Municipios abordados en la investigación


2), las interlocuciones realizadas se enfocaron en las relaciones establecidas, las funciones desempeñadas y las principales pre-ocupaciones y visiones del desarrollo de los diferentes actores.

Todas las entrevistas, con excepción de las hechas a empre-sarios y funcionarios públicos, han sido dadas en condición de confidencialidad(pormotivosdeseguridaddelosinvolucrados),porlocuallasfuentesespecíficasdecadaentrevistasonanóni-mas. Esta fue una de las condiciones solicitadas expresamente por los entrevistados para acceder al intercambio.

En la medida de lo posible, se buscó adicionalmente la par-ticipación en espacios y eventos de la sociedad civil, tales como Consejos Territoriales de Planeación, Comisiones de Reconci-liaciónCiudadanadeAraucayreunionesgremiales,conelfindecontribuir al esclarecimiento de las relaciones entre actores. Tal tipo de participación se efectuó sobre todo mediante la observa-ción de espacios de discusión social y política, en los cuales se pudo complementar la información.

Finalmente, una serie de talleres con representantes de la so-ciedad civil, efectuados durante eventos como el Encuentro Mu-nicipal Tejiendo Caminos de Articulación Social para el Desa-rrollo (Coveñas, 20 de febrero de 2014), el segundo Foro Inter-nacional Horizontes para la Paz y la Reconciliación en Arauca (Arauca, 30 de octubre-1º de noviembre de 2013) y el encuentro nacional Visiones y tendencias del desarrollo territorial en Co-lombia (Bogotá, 4 y 5 de junio de 2014), brindaron otra fuente de recopilación y validación de información. En dichos ejerci-cios se elaboró de manera participativa un mapeo preliminar de actoresyseidentificaron,discutieronypriorizaronlasprincipa-les preocupaciones de cada municipio.

Aparte de haber formado la base de información para el aná-lisis de las tendencias de la sociedad civil en cada uno de los casos, el trabajo de campo ofreció además los insumos necesa-rios para la elaboración de herramientas explicativas, que al pre-


sentarresultadosdeformagráficaayudanavisibilizaraspectosclaves de cada caso, los cuales se explican a continuación.

4.1.1.1. Mapeo de actores

El mapeo de actores muestra de manera clara los actores sociales decisivos de cada sector, sus principales relaciones (positivas y conflictivas)y,enalgunoscasos,losespaciosmásimportantesde interacción y agrupación.

No obstante, resulta importante aclarar que, dado el diseño de las entrevistas, las cuales indagaron en cada actor clave únicamente sus relaciones, aliados y oponentes principales, en el mapeo apa-recen solamente las relaciones y los actores más “visibles”. Eso quiere decir que no todos los actores existentes en un municipio estánincluidosenlosmapeos.Enestemismosentido,enlagráficaúnicamente aparecen las relaciones percibidas por los entrevistados como importantes. Igualmente, el mapeo no visibiliza posibles se-gregaciones internas, sino que muestra a cada actor como una uni-dad. Sin embargo, en la vida real puede ocurrir que una institución u organización cuente con múltiples fracciones internas.

Mientras que el relativo tamaño de los símbolos en algunos mapeos depende del número de relaciones que el actor mantiene con otros presentes (mayor número de relaciones símbolo más grande), la ubicación del actor, por otra parte, no expresa ningún grado de importancia. La posición relativamente más cercana o lejanadeloselementostienerazonesúnicamentegráficas.

4.1.1.2. Sistematización de las principales preocupaciones

Lasistematizacióngráficadelasprincipalespreocupacionesfueelaborada por los autores sobre la base de una priorización rea-lizada por representantes de la sociedad civil de cada municipio en el curso de un taller efectuado en Bogotá el 4 y 5 de junio, en el marco del encuentro nacional Visiones y tendencias del de-


sarrollo territorial en Colombia. En tal ocasión se solicitó a los participantesdiscutireidentificarengrupolascincoprincipalespreocupaciones de sus municipios y ordenarlas según su respec-tiva prioridad. Posteriormente los resultados fueron sistematiza-dosenseiscategorías(Tabla5)yclasificadossegúnsuprioridad,de 5 puntos (prioridad máxima) a 1 punto (prioridad mínima). En el posible caso de que dos preocupaciones pertenecieran a la misma categoría, sus respectivos puntos fueron sumados.

Tabla 5

Categoría Descripción

Conflicto armado/DD.HH.

Esta categoría se refiere a preocupaciones relacionadas con la presencia en el territorio de grupos armados al margen de la ley. Dicha presencia puede ir de la mano de violaciones de derechos humanos y de la promoción de una cultura de violencia generalizada.

Economía

Agrupa preocupaciones acerca del modelo de desarrollo, las características de la economía local (por ejemplo, economía de enclave, etc.) en el territorio o a la carencia de oportunidades laborales en especial.

Medio ambiente Reúne preocupaciones relacionadas con el medio ambiente.

Relaciones horizontales

Alberga preocupaciones acerca de las relaciones entre los acto-res de la sociedad civil y las capacidades de las mismas.

Relaciones verticales

Se refiere a preocupaciones, tanto acerca de relaciones entre la sociedad civil y el sector público y/o privado, como respecto de las características de actores de los últimos dos (por ejemplo, co-rrupción, clientelismo, falta de interés, etc.). Igualmente incluye preocupaciones acerca de mecanismos de participación insufi-cientes y procesos de planeación excluyentes.

Servicios públicos

Agrupa las preocupaciones referentes a necesidades básicas insatisfechas y carencias de servicios públicos y sociales (agua potable, electricidad, educación, salud, infraestructura, etc.) o la baja calidad de los mismos.

Sinembrago,respectodeestagráficaesimportantesubrayarque las preocupaciones asignadas a máximo cinco de las siete ca-tegoríasnoreflejantodalagamadepreocupacionesexistentesencada municipio. Dada la limitación a las cinco prioridades que se


solicitaron, es posible que algunas inquietudes no se muestren en lagráfica,yaqueellasseencuentranpordebajodelasprioridadesquelosparticipantesdeltallerfijaronenlosprimeroslugares.

4.1.2. Limitaciones generales Al basarse en una metodología netamente cualitativa, el estudio enfrenta una serie de limitaciones derivadas directamente de este tipoespecíficodeestrategiasdeconstruccióndeconocimiento,yhastaciertopuntodelcontextoespecíficodelconflictocolom-biano, marco dentro del cual se efectuó el estudio.

Con respecto a las limitaciones desprendidas del carácter cuali-tativo de la investigación, es importante destacar que, en términos generales, las entrevistas expresan únicamente la opinión (verdade-raofingida)delosentrevistados.Dichasopinionessonsubjetivasy pueden ser polarizadas o erróneas. Eso quiere decir que la reali-dad descrita por un entrevistado al entrevistador no debe coincidir necesariamente con “lo real” del municipio. Según Ferdinand de Saussure (1998), el punto de vista de las personas es el que crea la realidad, es decir, que es desde la perspectiva como se da forma a lo existente, a “lo real”. Para él, en nuestro lenguaje se pueden hacer variacionesfrenteaunamismasituación,yaqueéstanosignificaenun solo sentido ni depende de una sola persona.

Comorespuestaaestadificultadidentificada,seprocurócru-zar la información obtenida en las entrevistas llevadas a cabo en cada municipio, dando especial importancia a la comparación de opiniones entre interlocutores pertenecientes a sectores di-ferentes. Adicionalmente, se recurrió a información secundaria que permitiera revisar datos históricos y se mantuvo un diálogo constante con actores del nivel nacional que habían hecho traba-jo permanente en el territorio y que contaban con una informa-ción obtenida durante un mayor espacio de tiempo.

El trabajo de campo también se vio influenciado de formanegativa por el contexto en el cual se realizaron las entrevistas.


DadoqueColombiaseencuentraenunconflictoarmadointernoy que en cada región se presentan constreñimientos por parte de distintos sectores, se encontró que algunos de los actores claves se habían visto amenazados en algún momento o temían ponerse en esa situación. Por lo anterior, la información recibida se encuentra muchasvecesmediadaporel temory ladesconfianzafrentealentrevistador, quien, por tal razón, debe ser sensible a los efectos que él mismo posiblemente causa sobre el entrevistado. Ligado a lo anterior, hay que resaltar la corta duración del trabajo de campo y la posibilidad limitada de visitar algunas regiones. Ambos fac-tores hicieron que la construcción de certidumbre entre los actores municipales fuera difícil. No es fácil que se entregue toda la in-formación a un actor externo que tiene una corta y poca presencia en el territorio.

A lo anterior debe sumarse la coyuntura del año 2013, cuan-do se presentó una fuerte movilización social (expresada en dis-tintos paros campesinos regionales) en medio de un ambiente que se preparaba para un año electoral, lo cual llevó, en algunos de loscasosanalizados,aunaumentode ladesconfianzay lapolarización, tanto entre los actores locales como frente a los externos.

Finalmente, debido a las características del estudio y a los límites del tiempo, constituyó un reto el hecho de lograr vislum-brar las redes de poder ocultas en cada región a partir de las en-trevistas y aproximaciones realizadas. Lo anterior es importante porque ellas influyen en las dinámicas de la construcción deldesarrollo y la paz, pero no son visibles ni aprehensibles. Esto se debe igualmente a que la fuente de información concreta del estudio es principalmente aquello que los actores del territorio están dispuestos a compartir; cuando un ambiente de miedo im-pidepresentarelpanoramacompleto,esdifícilhacerafirmacio-nes categóricas sobre asuntos como la seguridad o la presencia e influenciadeactoresilegalesenesecontexto.


4.1.3. Estructura de los estudios de casoCada uno de los estudios de caso presenta una fotografía de la situación de cada municipio en el tiempo que se realizó la inves-tigación, además del contexto histórico y posteriores contextua-lizaciones. La presentación de cada estudio de caso se divide en cuatro subcapítulos: contexto, mapeo de actores, tendencias de la sociedad civil del municipio, conclusión y recomendaciones. En su conjunto, ellos se enfocan en una de las cuatro variables claves del concepto de la sociedad civil utilizadas en este análisis.

La primera sección (contexto histórico) alberga una breve reseña de la historia del municipio y hace énfasis especial en la trayectoria de la sociedad civil en el territorio, junto a una presentación de las principales variables socio-económicas y po-líticas.Asimismo,seresaltaelcontextodelconflictoarmadodela región.

La segunda sección (mapeo de actores) muestra de manera gráficalosactoresdecisivosdecadasector,susprincipalesre-laciones y, en algunos casos, los espacios más importantes de interacción y agrupación.

La tercera y principal sección (tendencias de la sociedad ci-vil) alberga el propio análisis de la sociedad civil en general y sus relaciones, funciones y visiones en especial. Al seguir las variables presentadas anteriormente, se divide en tres partes. Mientras que la primera parte se centra en las relaciones entre los mismos actores de la sociedad civil (horizontales) en el ni-velintramunicipalysupramunicipal,identificatemas,actoresyespacios decisivos de articulación y enfatiza en el repertorio de funciones; la segunda parte analiza las relaciones entre la socie-dad civil, por un lado, y el sector público y privado (verticales) porelotro;ylaterceraparte,finalmente,resaltalasprincipalespreocupaciones y las visiones de los actores de la sociedad civil. Esta última parte acoge además la sistematización de las princi-pales preocupaciones de la sociedad civil del municipio.


Finalmente, la cuarta y última sección destaca, a manera de conclusión, los principales resultados del estudio que serán re-cuperados posteriormente en el estudio comparativo. Para una mejor visibilización de los puntos decisivos se presenta además una tabla que muestra la información más relevante. Con base en el estudio se diseña además una serie de recomendaciones para mejorar la cooperación intersectorial.

4.2 La sociedad civil en Acacías – La disputa por los recursos y la necesidad de articulación

El presente informe es el resultado de 18 entrevistas realizadas en el curso de cuatro visitas hechas al municipio entre julio de 2013 y febrero de 2014. Este trabajo de campo fue adicionalmente enriquecido por insumos del Encuentro Nacional Visiones y ten-dencias del desarrollo territorial en Colombia, reunido en Bogotá el 4 y 5 de junio de 2014 con la participación de varios actores de la sociedad civil de Acacías. El estudio se divide en cuatro subca-pítulos. En primer lugar se presenta brevemente el contexto his-tórico y socio-económico del municipio; en el subcapítulo 2, de forma descriptiva, se muestran las relaciones de los principales actores del municipio, ilustradas por tres mapeos de actores. Tales visiones son recuperadas de forma más explícita en el análisis de las relaciones presentes en el municipio, que asimismo enfoca las interpretaciones y visiones de los actores principales acerca del tema de desarrollo y paz. Finalmente, en forma de conclusión, se acude a las variables centrales del estudio.

4.2.1. Contexto histórico de AcacíasEl municipio de Acacías, con una extensión de 1.169 km2 (Cerón, 2011: 25) y una población que en 2005 sumó 54.753 habitantes, según el Dane, hace parte del departamento del Meta, extensión que pertenece a la región de los Llanos Orientales. Acacías des-


cansa sobre el piedemonte de la Cordillera Oriental de los Andes. Fue fundado el 7 de agosto de 1920 como un caserío por un grupo de familias que estaban en proceso de recuperarse una vez termi-nada la Guerra de los Mil Días.39 Durante sus primeros decenios de vida se consolidó como una economía principalmente agrope-cuaria y ganadera y, a raíz de su crecimiento poblacional paulati-no, fue erigido como Municipio el 20 de abril de 1947.

Desde sus inicios Acacías se caracterizó principalmente por su ubicación estratégica entre los dos centros tradicionales de la Intendencia Nacional del Meta40: Villavicencio y San Martín. Sobre todo, el primer puente sobre el río Guayuriba, aledaño a la nueva población e inaugurado en 1918, transformó poco después el entonces corregimiento del municipio de San Martin en escalón intermedio, casi obligatorio, para el traslado de los viajeros de Villavicencio hacia el sur y puso en marcha un pro-ceso de crecimiento que perdura hasta el día de hoy (Hernández, 1994: 53 y ss.).

Alconvertirseen receptordeunconstanteflujodemigra-ción, procedente particularmente de los municipios del orien-te cundinamarqués, la nueva población creció de una manera inesperada y al mismo tiempo se convirtió en el mayor centro ganadero y arrocero de la región.41 En los años 40, detrás del municipio vecino de Villavicencio, Acacías ya contaba con el áreaurbanamásedificadayconlasrentasylapoblación42 más elevadas de la Intendencia Nacional del Meta. Con la conclu-sión de la carretera Villavicencio-Acacías-Guamal-Humadea en 1943 y el puente sobre el río Sardinata un año después, el auge económicoylaafluenciadetrabajadoresmigrantes,quellena-

39 A pesar de que muy tempranamente el corregimiento fue llamado popularmente Acacias, el nombre de fundación fue Corregimiento de Boyacá (Hernández 1994, 53 y ss.).

40 La Ley 118 del 1956 erigió al Meta como departamento.41 Solo entre abril y agosto de 1945 se pilaron casi 32.000 arrobas de arroz en los molinos

del corregimiento (Cerón 2011, 79).42 En 1945 Acacías tenía una población de más de 8.000 habitantes (Cerón 2011, 77).


ban hoteles y restaurantes de Acacías durante los meses de cose-cha, alcanzaron nuevas dimensiones.

En ese entonces el desarrollo industrial y comercial del co-rregimiento superó los indicadores de municipios como Restre-po o San Martín, en particular en lo referente a la producción de arroz. Mientras que diariamente salían de Acacías alrededor de 30 toneladas de mercancías hacia los mercados de la capi-tal del Meta, cada una de las tres empresas trilladoras de arroz procesaba cincuenta arrobas por hora, capacidad que no alcan-zaba a procesar la producción total de ese grano. De la mano del progreso económico y de las olas de migración, temporal o permanente, el nuevo municipio empezó a enfrentar un aumento de la delincuencia común y de la oferta de prostitución. Frente al establecimiento de la primera zona de tolerancia en los años 40 y el próspero negocio de una casa de juegos de azar, muchos ha-bitantes tradicionales empezaron a expresar preocupaciones por una supuesta pérdida de valores (Cerón, 2011: 77 y ss.). Ante el crecimiento económico presentado, el clamor por el estatus legal creció paulatinamente entre la población y llevó a su reco-nocimiento como municipio mediante el Decreto 1353 del 20 de abril de 1947 (Cerón, 2011: 99 y ss.).

Al auge agropecuario se sumó, a partir de la década de 1940, la presencia en el territorio de la empresa petrolera Shell, su-ceso que anunció el curso siguiente de la historia petrolera de los Llanos Orientales. Si bien al principio la empresa holandesa, y luego la petrolera estadounidense Chevron, concentraron sus áreas de operación primordialmente en los actuales municipios de San Martín y Castilla la Nueva, en especial la explotación ubicada en los cerros de Chichimene cayó en la jurisdicción del nuevo municipio (Avellaneda, 1998: 47 y ss.).

Eldesarrollopetrolerosemantuvoconbajoperfilhastaco-mienzos de los años 2000, cuando Ecopetrol hizo nuevos hallaz-gos en el municipio y en otros aledaños, como Castilla La Nue-


va.Apartirdeesafechalaactividadsehavenidointensificandoy en la actualidad Acacías es uno de los municipios con mayor proyección en materia de producción petrolera del país. Eso ha traído consecuencias para la localidad, entre ellas la de que el petróleo se haya convertido en uno de los renglones de mayor relevancia para el desarrollo actual y futuro de Acacías.

Otroasuntoessurelaciónconelconflictoarmadoqueviveel país. Pese a que no existe una amplia documentación sobre la presencia de guerrillas en su territorio, en el curso de los años 80 el municipio se vio afectado principalmente por la presencia de las Farc. Por su parte, desde de mediados de los años 90 en el municipio, al igual que en otras partes del departamento del Meta, hizo presencia el Bloque Centauros de las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC), el cual inauguró un periodo de represión y temor en toda la región (Verdad Abierta, 2012). En los últimos dos años, como producto de un proceso generalizado en el país, se ha venido dando reconocimiento a las víctimas, en particular las relacionadas con los grupos paramilitares.

Sin embargo, dos condiciones mantienen a Acacías cercano alconflictoarmado:porunlado,lapermanenciaenelterritoriode grupos armados al margen de la ley, en especial bandas crimi-nalesdedicadasalnarcotráfico,quebuscanmantenerelcontrolde la zona por considerarla estratégica; por otra parte, Acacías es uno de los grandes receptores de víctimas del desplazamiento forzado en el departamento del Meta.

4.2.2. Mapeo de actoresEl mapeo de actores claves del municipio de Acacías permite identificar,enprimerlugar,unacaracterísticaimportante:tresson los actores determinantes en el nivel local. Si bien el ma-peo revela un número relativamente alto de relaciones, tanto normalescomoconflictivas,resaltaunadivisióndelpanoramatotal. Mientras que un grupo de actores interactúa mediante

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relaciones principalmente positivas, hay otro actor que parece estarenconflictocongranpartedelrestodeactoresdelmu-nicipio, enprimer lugar las JACde la zonade influenciadeEcopetrol (A7).

Como puede observarse en el Mapeo 2, tal actor maneja rela-cionesconflictivastantoconelsectorpúblico–enlapersonadela Alcaldía (B1) y el Estado nacional– como con el sector públi-co en la persona de Ecopetrol (C1) y sus empresas contratistas (C1).Lasdosrelacionesconflictivasconactoresdelasociedadcivil, las organizaciones ambientalistas (A8) y la Asociación de TransportadoresdeAcacías(A1),porotraparte,sonconflictivasúnicamente desde el punto de vista de estos dos actores sociales, unhechoquelasflechasrepresentangráficamenteenelmapeo.Almismotiempo,lasJACdelazonadeinfluenciamuestranunadesarticulación con el resto de los actores sociales, hecho que se manifiestaenlafaltaabsolutaderelaciones.

El Mapeo 3 revela una agrupación interesante de organiza-ciones, clubes sociales e iniciativas de voluntariado que incluyen el Club de Leones (A3), su organización juvenil Club Leo (A5), el Club Kiwanis (A4) y el cuerpo de bomberos (A2) como actor central de este grupo (dado el número de relaciones). Aunque sobre todo los bomberos manejan relaciones con otros sectores, como, por ejemplo, la Alcaldía (B1), el CTP (A6) y Ecopetrol (C1), este grupo no está vinculado a las líneas principales del conflicto en elmunicipio, concentradas principalmente en lasJACdelazonadeinfluencia(A7).

Aparte de esta relativa división de los actores, y de la pola-rizaciónqueparecenoriginarlasJACdelazonadeinfluencia,sedejan identificardosactorescentralesqueconectanconunalto número las dos fracciones del mapeo (Ecopetrol [C1] y la Alcaldía[B1]).DadassusrelacionesconflictivasconlasJACdelazonadeinfluencia,supotencialdeposiblemediadordecon-flictos,sinembargo,pareceserlimitado.

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4.2.3. Tendencias de la sociedad civil de Acacías4.2.3.1. Las relaciones de la sociedad civil

Actualmente Acacías ve sus condiciones sociales, económicas ypolíticasfuertementeinfluidasporlapresenciadelaindustriapetrolera, lo cual se proyecta hacia el futuro como un gran inte-rrogante sobre los desafíos que deberán ser enfrentados ante el auge petrolero que se avecina.

En esta coyuntura, a partir del trabajo de campo y de las entrevistasrealizadasenelmunicipio,seidentificarontresele-mentos constitutivos de las tendencias de la sociedad civil de esta localidad: primero, sus desafíos internos como actor y las diferentes características que presenta; segundo, su relación con la institucionalidad pública y en particular con la Alcaldía, yfinalmentelarelacióndeestosactoresconlaindustriapetro-leraylamaneracomoestoinfluyeensuactividadydefinesusagendas.

Relaciones entre la sociedad civil y su repertorio de acciónEn cuanto a sus relaciones internas, el principal desafío que

enfrenta actualmente la sociedad civil de Acacías es la división quesepresentaentrelasveredasdelazonadeinfluenciadelaindustria petrolera y el casco urbano y veredas donde no hay actividad petrolera directa, lo cual tiende a crear polarización. Pese a que la división y las características diferentes del territo-rioocurrencomoresultadodeunadistribucióngeográficaper se,elprimerfactorsehavistomarcadoyredefinidoapartirdela presencia de la industria petrolera en el municipio y de los in-centivos positivos y negativos que ha creado para la actividad de la sociedad civil. Dos preguntas relacionadas han sido centrales enladelimitacióndelconflicto:frentealcontextomencionadoque vive actualmente Acacías, ¿quién es el principal afectado por los impactos de la extracción?, y, dado lo anterior, ¿quién


deberíaserelprincipalreceptordelosbeneficiosotorgadosporla empresa extractiva?

El primer grupo, correspondiente a la zona donde no se extrae petróleo, argumenta que todo el municipio percibe los efectos adversos de la extracción, como el aumento del costo devida,losproblemassocialesrelacionadosconelflujocons-tante del dinero y la prostitución, la drogadicción o el desinterés de la población frente a las actividades productivas distintas del petróleo. Por todo lo anterior, este sector reclama para sí un ma-yorporcentajedelosbeneficiosqueotorgalaindustria,comolainversión en infraestructura y la asignación de plazas laborales.

El otro, que recibe de manera directa el impacto de la extrac-ciónporsersuzonadeinfluencia,estimaquelasgravesconse-cuencias que enfrenta, en especial el impacto medioambiental, deben ser compensadas con la asignación directa de un mayor beneficioparaestasveredasexpresadoenmayor inversiónensus necesidades de infraestructura y a nivel social.

Esta discusión atraviesa toda la dinámica de la sociedad civil y sus relaciones con el Estado y las empresas y constituye uno de los problemas que con mayor urgencia requiere solución. Sin embargo, es igualmente importante caracterizar a ambos sectores sociales.

Enprimerlugar,enlazonadeveredasdeinfluencia,laprin-cipal forma de organización son las Juntas de Acción Comunal (JAC), las cuales se encargan de la interlocución con los actores estatales y las empresas petroleras. Las JAC han logrado un alto nivel de articulación, que gira principalmente en torno a la uni-ficaciónde lasdemandas frentea lasempresaspetrolerasy laAlcaldía, situación que llevó a la creación de la Corporación Co-munitariaJuntasdeAcciónComunalÁreadeInfluenciaDirectaSan Isidro de Chichimene (Cjaid). Esta corporación, de acuerdo conlasentrevistasrealizadas,esunafiguralegalquedemaneraconcertadacrearonlasJACdeláreadeinfluenciadirectaconelpropósito de mantener el manejo de los empleos asignados por


la extracción petrolera,43 ante los cambios de la respectiva legis-lación laboral.44

Por otro lado, en la zona del casco urbano existe una mayor diversidad y pluralidad de opciones organizativas, entre las cuales se pueden destacar tres tendencias. La primera es la relativa a los clubes sociales, o iniciativas de voluntariado, que han proliferado con fuerza en el municipio; ejemplo de esto es el Club de Leo-nes, su versión juvenil el Club Leo, las Damas Grises, las Damas Rosadas y el Club Kiwanis, entre otros. Al apoyarse mutuamente –por ejemplo, en la organización de eventos de recolección de fondos o espacios de socialización que convocan al municipio–, en este grupo aparece interconectada una densa red de relaciones positivas y amistades personales (Mapeo 3). Las actividades desa-rrolladas por tales agrupaciones tienen como principal estrategia las donaciones, entre las cuales encontramos desde jornadas de donación de sangre, ayuda a personas en situación de discapaci-dad o apoyo a personas de la tercera edad, hasta bienes materiales destinados a la biblioteca municipal o al cuerpo de bomberos.45 A pesar de algunos contactos puntuales con la industria petrolera, es importante resaltar que dicha tendencia ha conservado hasta el momento, como única dinámica de la sociedad civil del mu-nicipio, cierta independencia frente a la discusión omnipresente, relacionada con la presencia de actores de tal sector económico en el territorio.

43 DeacuerdoconlasentrevistashechasalasJuntasdeAcciónComunaldelazonadeinflu-encia directa, la corporación Cjaid efectúa la asignación de empleos de manera rotativa y exigeunpagoporcadaunodelosafiliadosmientrasseencuentrenempleados,dirigidoalsostenimiento de los aspectos administrativos de la entidad.

44 El Decreto 2852 de 2013 mediante el cual se reglamenta el Servicio Público de Empleo, perjudica la gestión que venían haciendo las Juntas de Acción Comunal en la asignación deempleosytrasladaestacompetenciaaentidadescertificadas,enelcasodelMetalaCaja de Compensación Familiar Cofrem. Dentro de los cambios más importantes es que amplíalarecepcióndehojasdevidaapersonasporfueradeláreadeinfluencia,locualaumenta la competencia por las plazas que ofrece el sector petrolero.

45 Entre otras donaciones el Club de Leones apoyó al municipio con la compra de una máquina extintora en el año 1976, y de una incubadora para el hospital municipal en el año 1984 (Cerón, 2011: 133 y ss.).


Una segunda tendencia es aquella que ha venido organizán-dose en torno a la defensa del medio ambiente. Esto tiene una gran importancia, ya que hay dos tendencias sociales que recla-man llevar la bandera del asunto: las JAC en las veredas de in-fluenciaylasorganizacionesambientalistasenelcascourbano;estaesunaprimeramanifestacióndelconflictoqueexisteentrelos dos sectores del municipio.

En el casco urbano se han venido llevando a cabo una serie de iniciativas direccionadas a crear una conciencia cívica entre los pobladores del municipio, que poco a poco ha venido sumán-dose a la participación en eventos públicos de socialización en torno a temas como el medio ambiente y la paz (Entrevista 10). Entre las estrategias utilizadas por este sector ambientalista apa-recen encuentros locales de difusión, proyectos de reforestación y la búsqueda de alianzas con el nivel nacional, todo en apoyo a un mejor manejo del tema ambiental en el municipio. Sin embar-go, existe el reconocimiento de que deben adelantarse acciones más proactivas y no solamente de protesta frente al impacto que genera la extracción petrolera (Entrevista 4)46.

En ese mismo sentido es importante señalar que, si bien va-rios de los actores entrevistados parecen compartir la preocu-pación por los impactos ambientales de la extracción petrolera (contaminación de ríos, disminución de la disponibilidad, etc.), entre los mismos actores hay un desconocimiento generalizado de las iniciativas que cada cual desarrolla y no existen procesos de socialización. Un ejemplo de esto es el del Club Leo, que ade-lanta proyectos de reforestación como parte de su repertorio de acción, pero ellos son completamente desconocidos y se mantie-nen desarticulados de proyectos similares que tiene el grupo de ambientalistas del casco urbano.

46 Entrevista a un funcionario público del Municipio.


Lacontroversiaentrelasveredasdeinfluenciapetroleraylazona exenta de ella ha tenido otra fuerte expresión en las discu-siones en torno al medio ambiente. La cuestión ha sido presen-tadaporvariospresidentesdelasJACdelazonadeinfluenciacomo una de las principales demandas frente a la actividad ex-tractiva de Ecopetrol. Sin embargo, algunos ambientalistas han percibido que las JAC rurales podrían estar utilizando el asunto solo como una especie de maquillaje de los verdaderos intereses (el problema laboral, por ejemplo). La disputa por el lideraz-go de esta iniciativa se ha profundizado a partir de posiciones como la negación de participar en espacios de socialización con Ecopetrol hecha por las JAC a los ambientalistas urbanos (En-trevista 10).

Finalmente, el panorama de la sociedad civil del municipio se caracteriza por una tímida articulación y formación de gre-mios económicos, entre ellos el de los transportadores, el cual ha venido calificando su estructura y participación en la eco-nomía como una respuesta a la cerrada actividad de las JAC en cuanto a la prestación de servicios a las empresas petroleras y sus contratistas. De acuerdo con algunos actores del municipio, lospresidentesdelasJACdelazonadeinfluenciaadelantabannegociaciones con empresas de transporte ajenas al municipio, lo cual despertó un gran malestar y llevó al fortalecimiento de este gremio a escala local. En palabras de uno de los entrevista-dos, la “zonadeinfluenciaquierecogertodoyalaspersonasdeAcacías no les dejan nada” (Entrevista 3).47

Lo anterior ha llevado a procesos de discriminación por parte del sector urbano que no recibe la afectación petrolera contra el rural que sí la tiene y cuyas estrategias de acción, principalmente las de hecho, son rechazadas. En palabras de un entrevistado, las JACdelazonadeinfluencia“yaestánbuscandoaliadosalnivel

47 Entrevista a representante de gremios.


nacional y utilizan acciones de vías de hecho porque se sienten incapaces” (Entrevista 3). Por su parte, las JAC de la zona de in-fluenciadesestimanengeneralloqueocurreenelcascourbano,ya que existe la percepción de que eso no tiene consecuencias en los asuntos que les afectan directamente, como el laboral o el ambiental. Por otra parte, este sector no considera sus acciones como negativas sino como necesarias. Así es posible observar cuandounentrevistadoafirmóque

“nosotros, como un paro como tal, pues, la verdad, no. Nosotros hacemos un cese de actividades, de pronto lle-gamos a cierta empresa y no permitimos que entre el per-sonal, porque hay mucho personal de afuera y el de acá no entra. Pero, como tal, las vías quedan libres para que vayan y vengan. Y no, a veces duran […] Por ahora no pensamos hacer eso, han llegado a durar cinco o seis días, ocho días, depende, hasta que Ecopetrol llegue y se pon-ga de acuerdo con nosotros” (Entrevista 8)48.

Existe una generalizada legitimidad en torno al recurso a las vías de hecho como estrategia principal a través de la cual es po-sible conseguir respuestas del Estado y de las empresas. Como sostenía un entrevistado,

“[…] desafortunadamente aquí a toda hora toca es con protestas o amenazar con que vamos a parar para que de pronto le pongan a uno cuidado. De resto, la gente la es-tán trayendo de donde las empresas quieran. La inversión social ahora […] la inversión social, si tú dices, tienen unas vías bacanas, bonitas, pavimentadas, pero, para que usted vea, que si esto es pavimentado desde Acacías a

48 EntrevistaarepresentantedelasJAC(zonadeinfluencia).


acá es porque nosotros como juntas de acción comunal hemos tenido que hacerle protestas a Ecopetrol para que nos arregle las vías” (Entrevista 15)49.

Esta percibida legitimidad del recurso a los paros, a la vez que la estigmatización que empieza a construirse desde la zona denoinfluenciafrentealasveredasquesísonafectadas,dificul-ta la discusión de agendas de desarrollo municipal que incorpo-renelementosquebeneficientantoalazonadeinfluenciaruralcomo a la urbana y a veredas de no recepción del impacto.

Laconflictividadentrelatendenciadelazonadeinfluenciaylaurbanadenoinfluenciaesalgoqueespercibidoconclari-dad sobre todo por los actores del casco urbano, incluidos los institucionales. De acuerdo con un funcionario de la Alcaldía, “Aquí se han generado dos tipos de población: los de la zona de influencia,dondeestánlospozos,dondeseestáextrayendo,yelcasco urbano y las otras veredas” (Entrevista 7)50.

Sin embargo, a partir de esas tensiones y debido a las nuevas necesidades del municipio, los actores tanto de las JAC como de la población del casco urbano han adoptado medidas de forma-ciónparacualificarsuconocimientosobrelasestrategiaspetro-leras,afindeimprimiruncontenidomásclaroalosprocesosdediscusión.Estacualificacióndeldebateesunodelosmayoresdesafíosdelmunicipioencuantoalasociedadcivilserefiere.

Un espacio municipal que no es utilizado como articulador de distintas visiones y que es importante destacar es el Conse-jo Territorial de Planeación (CTP). En las entrevistas hechas se identificó que este espacio carece de legitimidad, en dos sen-tidos: primero, desde la perspectiva de los actores, la Alcaldía no favorece los procesos de control que este espacio tiene la

49 EntrevistaarepresentantedelasJAC(zonadeinfluencia).50 Entrevista a funcionario público del Municipio.


responsabilidad de ejercer; segundo, como producto de la fal-ta de atención de la Alcaldía, los actores sociales (tanto de las veredasdeinfluenciacomodelaparteurbana)tampocoveneneste espacio social un soporte desde el cual se pueda adelantar la incidencia en torno a sus demandas (Entrevista 6)51.

Lo anterior muestra la falta de utilización de los mecanismos existentes para la participación local, de diálogo entre las comu-nidades y la institucionalidad local, que permitan la construc-ción de acuerdos estables que sean respetados por ambas partes. La falta de escucha mutua favorece las posturas de la Alcaldía que no se abren al diálogo y el recurso a las vías de hecho por parte de algunos sectores de la sociedad civil, como las JAC de laszonasdeinfluencia.Peseaqueestaherramienta,comosehasostenido atrás, cuenta con una gran legitimidad, contribuye a postergar la construcción de agendas de largo plazo y tiende a solucionar solamente temas inmediatos.

Relaciones con la institucionalidad pública La relación de la sociedad civil con la Alcaldía municipal

aparece mediada por las condiciones ya expuestas sobre la dis-puta alrededor de los recursos generados por la extracción pe-trolera,yaqueelconflictoentrelasociedadcivildelasveredasinfluidasporlaactividaddelaindustriaylasociedadcivildelcasco urbano y las veredas no afectadas se traspasa a esta rela-ción, evidenciando la toma de posiciones de cada sector.

La Alcaldía, al sentirse representante de los intereses de todo el municipio, comparte en mayor medida la interpretación hecha por elsectordenoinfluenciadirecta,deacuerdoconlacuallosimpac-tos de la extracción son experimentados por todo el municipio.

La Alcaldía evalúa los efectos mediatos de la explotación petrolera de Acacías, así como los cambios en la economía lo-

51 Entrevista a representante del CTP.


cal, en la cultura de las personas y en las prácticas sociales de la comunidad (Entrevista 7). Algunos ejemplos de esto se pueden apreciar en las entrevistas al hacer referencia a aspectos ya men-cionados atrás, como el encarecimiento del costo de la vida y el aumento de la prostitución, o el de los cambios culturales y de la familia ante la presencia de contratistas externos de Ecopetrol, quesonpoblaciónflotantedelmunicipio(Entrevistas2,7y15).

Esta toma de posición distancia a la administración de las JAC rurales, con quienes a partir de este punto se ha venido creandounconflictoenelcualsepercibequetalesactoresso-lamente piensan en sus intereses. Según un entrevistado, “ellos (las JAC rurales) han comenzado a comportarse como una espe-cie de república independiente en la cual, en la administración, se genera como la creencia [de] que están desconociendo la le-gitimidad del alcalde” (Entrevista 4). Al respecto, un represen-tantedelasJACruralesafirmó,enreferenciaalfuncionario:“Élcomo muy allá y nosotros muy aisladitos” (Entrevista 13).

Esto muestra una percepción de no representatividad de la institucionalidad local frente a los intereses del conjunto de los habitantesdelmunicipio.Reflejaunafaltadecoordinaciónentrelo que unos sectores de la sociedad sienten como sus necesida-des urgentes y las lecturas que de eso hace la Alcaldía; hay una desconexión, que puede estar relacionada con una falta de socia-lización clara de las posiciones.

Es una relación que es de ida y vuelta, ya que la instituciona-lidadsientequedebeabogarporunosinteresesynoseidentifi-ca con otros, al mismo tiempo que las comunidades se dividen entre apoyar o no apoyar la gestión del funcionario. En palabras de un entrevistado, “No tengo nada que hablar, de pronto, dentro de su mandato, de su gobierno, pero dentro de lo laboral es una persecución muy grande con nosotros” (Entrevista 15).

Otro aspecto de gran relevancia es la relación existente entre la Alcaldía y las empresas de la industria petrolera, cuyo repre-


sentante más claro es Ecopetrol. Al respecto, una de las prime-ras preocupaciones es el cambio que se presentó en el Sistema General de Regalías, el cual alteró la distribución de las regalías arrojadas por la explotación minero-energética en perjuicio del porcentaje recibido por los municipios productores.

Ante esta situación, la institucionalidad local ha encontrado, como estrategia de supervivencia y a favor del desarrollo, el es-tablecimiento de alianzas con las empresas, a pesar de que ellas mismassonlafuentedemuchosdelosconflictosqueaquejanala sociedad. Al respecto, un entrevistado expresó que “Ecopetrol es aliado a la vez que causa de los problemas” (Entrevista 14).

Adicionalmente, Acacías, dada su condición de municipio receptordevíctimasdelconflictoarmado,havistoincrementa-das sus obligaciones de respuesta a la sociedad, ya no solo frente a su propia población sino también frente a la que proviene de tales situaciones de violencia, así como de aquella que ha venido a poblar el municipio atraída por el auge petrolero. De acuerdo con información de la Alcaldía, esta novedad ha afectado con fuerzalasfinanzasmunicipales.

Una de las estrategias recientes que ha empleado la Alcaldía para relacionarse con la sociedad civil ha sido la promoción de la paz, dado que ella es un elemento que, a la vez que transver-sal, es también muy puntual y tiende a reducir la polarización social. El asunto convoca a la mayoría de sectores del municipio ylosimpulsaareflexionarporfueradelproblemapetrolero.Unejemplo de esto fue la marcha por la paz efectuada en el marco de la Semana por la Paz Nacional, que tuvo lugar entre el 8 y el 15 de septiembre de 2013. La iniciativa, que surgió del alcalde, fue apoyada por la Iglesia, que se hizo cargo de la convocatoria y contó con la participación del Concejo Municipal, la Personería, organismos de socorro como los bomberos y otros actores, entre ellos el Club de Leones, la Defensa Civil, la Cruz Roja, el Club Kiwanis y Asojuntas.


Eseespaciofuepercibidocomodeunificacióndelosdistin-tos sectores del municipio, en particular de los que componen los sectores sociales del casco urbano, y el suceso evidenció las posi-bilidades de diálogo y cooperación entre la Alcaldía y los sectores urbanos,encontrasteconlasdificultadesquesepresentanparaavanzar en la articulación con los sectores sociales de las veredas.

En este punto nuevamente sobresale la falta de funciona-miento del CTP, frente al cual, según el punto de vista de acto-res de la sociedad civil, existe un fuerte desinterés por parte de la Alcaldía, la cual carece de voluntad política para favorecer el funcionamiento de este espacio de participación institucional (Entrevista 6).

Relaciones con el sector privadoEn cuanto a las relaciones entre la industria petrolera y la so-

ciedad civil de Acacías, nuevamente encontramos algunas divi-sionesentrelasdosagrupacionesdelasociedadcivilidentificadasy algunos aspectos de percepción común sobre las consecuencias que esta actividad extractiva tiene en la comunidad en general. Se pueden destacar seis elementos principales: primero, una per-cepción generalizada de abuso de poder por parte de la industria; segundo, un alto riesgo de suplantación del Estado; tercero, sigue enpieelconflictoalrededordeltemalaboral;cuarto,hayunaten-dencia constante hacia el incumplimiento de acuerdos; en quinto puesto aparece la problemática ambiental y, por último, las inter-pretaciones que se hacen frente a la gestión social.

En primer lugar, tanto en los sectores rurales como en los ur-banos existe la percepción de un ejercicio abusivo y asimétrico del poder por parte de la industria petrolera, en cabeza de Ecope-trol y que se expresa en dos sentidos: la capacidad de incidencia de Ecopetrol en la orientación de políticas nacionales y la falta de socialización con la comunidad en general del municipio de Acacías.


Sobre el primer aspecto, algunas de las personas entrevista-das resaltaron el poder de Ecopetrol para influir en las decisiones que se adoptan en los niveles local y regional (Alcaldía y Gober-nación), pero igualmente en el plano nacional. En lo regional, uno de los aspectos más relevantes es la percepción de que la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial La Macarena (Cormacarena) otorga licencias para la operación petrolera a pesar de que en muchas ocasiones no tiene en cuenta las condiciones ambientales que podrían avalar esa decisión (Entrevistas 13 y 15).

“Cormacarena le avisa a Ecopetrol cuándo viene a hacer-les las visitas a sus instalaciones; de una vez, Ecopetrol llama al contratista y ellos, de una vez, contratan ocho o diez personas, lavan las piedras [del río], cogen con cepillos y lavan para quitar el crudo que tengan, todo ese químico, porque las piedras se vuelven todas babosas, to-das lisas, y lavan lo que más puedan, y si ven que ya va a llegar la visita, porque les ponen el día que es y ese día llega” (Entrevista 15).

Igualmente, desde este ámbito local, la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) y la Agencia Nacional de Licencias Am-bientales (Anla) son percibidas como entidades al servicio de la extracción petrolera y no como organismos que se encarguen del control de esa actividad para evitar sus efectos sociales y am-bientales nocivos (Entrevistas 13 y 15). “Las contaminaciones [al agua] son muy grandes. Tengo videos de contaminación y les hemos mandado a Cormacarena, [a las instancias controladoras del] medio ambiente, de todas las especies que nos digan; hemos ido a Bogotá a la Cámara de Representantes, hemos ido a poner la queja allá, y no hay un poder humano que le ponga control a esa gente” (Entrevista 15).



Uno de los entrevistados dijo al respecto: “[…] pues real-mente ambientalmente es imposible frenarlos; uno oye hablar que la locomotora minera, que este cuento, pues, igual: lo van a hacer con aceptación o no aceptación de las comunidades” (En-trevista 8).

Por otra parte, la falta de socialización sobre las actividades de la industria petrolera es un factor que despierta tensiones y contribuyeacreardesconfianzaentrelascomunidadesafectadasy las empresas petroleras. Muchas de las personas entrevistadas, tantodelaAlcaldíacomodelossectoressociales,afirmaronqueEcopetrol con frecuencia lleva a cabo proyectos sin consultar con la comunidad (Entrevistas 13 y 15).

Esta percepción se suma al resto de impactos que descarga estaactividadeconómicaydificultaunaarticulaciónenprodeldesarrollo entre el petróleo y las comunidades afectadas por su extracción.

Ejemplo de esto puede observarse cuando un entrevistado afirma:

“[…] hubo una reunión y una socialización que no se le dejó, pero que lo iban a socializar por encima de las comunidades a las malas. Ecopetrol estuvo socializando porque toda la gente que fue le protestaba y ellos seguían, porque vinieron con un representante de la Gobernación que es el secretario del gobernador, que vino con el al-calde de la Acacías, con la Fiscalía, con la Procuraduría, vino la Policía y vino con Ejército por encima a hacerlo” (Entrevista 15).

Finalmente, una síntesis de las dos percepciones sobre el abuso de poder se expresa en las palabras de un entrevistado que afirma:


“[…] para nosotros Ecopetrol es una empresa que pri-mero actúa y después viene y socializa. Nos hemos dado cuenta que Ecopetrol ya tiene todo montado, tiene un esquema tan montado que ellos lo único que hacen es duplicar municipio por municipio lo que están haciendo. Entoncesmuchasvecesimperamáslafilosofíadeextrac-ción de hidrocarburos que el mismo hecho de afectar o no el mismo ambiente” (Entrevista 7).

Por otra parte, la presencia del petróleo en Acacías acarrea un riesgo de gran envergadura: que la empresa suplante las fun-ciones que le corresponden legalmente al Estado, tanto en lo municipal como en lo nacional.

Este riesgo apareció con anterioridad, durante las operaciones de la empresa Chevron, la cual se encargó de suplir necesidades largamente aplazadas sin tener que recurrir a una consulta con la institucionalidad o a procesos administrativos de control (Entre-vista 14)52. Lo anterior creó la idea de que bastaba con llegar a un acuerdo con la empresa para obtener una respuesta inmediata.

Con la presencia de Ecopetrol, esta expectativa se ha manteni-do pero se han producido tensiones por la legislación a la que se encuentra sujeta Ecopetrol en tanto que empresa mixta, lo cual le impide ejecutar obras sin controles adicionales del orden nacional.

Sin embargo, Ecopetrol es el principal aliado de una gran ma-yoría de actores del municipio, inclusive aquellos con quienes tie-ne frecuentes disputas (Mapeo 1), ya que se ha convertido en la principal fuente de recursos para la inversión pública y la principal fuente de empleo, desde la perspectiva de la población. En pala-bras de un entrevistado, “afortunadamente para nosotros ha hecho presencia Ecopetrol y básicamente la presencia del Estado ha sido básicamente por intermedio de Ecopetrol” (Entrevista 14).



Elriesgodesuplantaciónnosolamenteesidentificableparael caso de la sociedad civil, ya que la institucionalidad también enfrenta este desafío. Según un funcionario público, “nosotros nos tenemos que volver socios y aliados de Ecopetrol porque ya no podemos ser socios y aliados de la nación, porque la nación distribuyó, como ellos dicen, la torta en todos lados” (Entrevis-ta7).Estoreflejaunafaltadecoordinaciónentre lasaccionesemprendidas por la Nación y las del territorio, y una clara per-cepción de que el Estado debe hacer presencia local a través de Ecopetrol. Lo anterior implica un altísimo riesgo de dependen-cia económica que puede estancar el desarrollo.

Otro de los aspectos que mayor sensibilidad ha despertado en la extracción de hidrocarburos dentro del municipio de Acacías es la distribución y el método de asignación a la comunidad de los empleos en la industria. La discrepancia se presenta en torno a dos aspectos: la distribución de empleos entre las veredas de la zonadeinfluenciadirectaylazonadenoinfluenciadirecta,quecomprende principalmente el casco urbano, y la competencia de asignación de estos empleos, que se relaciona con la nueva nor-matividad nacional respecto del empleo.

El primer aspecto, la forma como los empleos otorgados por la industriaalacomunidadsedistribuyenentrelazonadeinfluenciadirecta y el casco urbano y otras veredas es actualmente objeto de disputa entre las dos zonas del municipio. Los argumentos en ese sentido se dividen entre si quienes reciben el impacto directo son los únicos que deben tenerse en cuenta para trabajar en las empre-sas o si el resto de la población municipal, por recibir el impacto indirecto, también debe tener derecho a los mismos.

El punto central de la discusión se ha mantenido en el plano de los daños que provoca la actividad petrolera en el municipio. Comoseafirmóatrás,laAlcaldíahamantenidounainterpretacióncompleja de este impacto y ha alineado su postura con las deman-das del casco urbano y otras veredas y entrado en controversias


con las JAC de la zona rural que, en general, no se muestran dis-puestas a hacer una redistribución del porcentaje de empleos.

A lo anterior se suman demandas por evitar la contratación de personas no nativas de Acacías o del departamento del Meta, yaquealgunosactoresafirmanqueseencuentranconfrecuenciacon que Ecopetrol y sus contratistas han enganchado de forma arbitraria a los foráneos (Entrevistas 3, 8, y 15).

Conrespectoaloanteriorunentrevistadoafirmó:“Elcientoporcientodebeserdelacomunidad,peroelloslocamuflandi-ciendoquesoncapacitados,quesoncalificados,perono,enlaobra ya se ve que es lo contrario” (Entrevista 8).

El segundo aspecto, el de la competencia en la asignación de empleos, se ha convertido en una problemática central del municipio en los últimos meses. Hace alusión a los temores que se han despertado particularmente en las JAC de la zona de influenciaalrededorde lacreacióndelServicioPúblicodeEmpleo, a cargo del Ministerio de Trabajo, y de la asignación de la competencia de intermediación a ciertas agencias de em-pleocertificadasporelgobiernonacional.Hastaantesdeexistiresta norma –que entraría en vigencia en el segundo semestre de 2014- en el nivel nacional las JAC eran las encargadas de hacer la intermediación entre las empresas que tienen presencia en los municipios y las comunidades, y por tanto para asignar los em-pleos pertenecientes a estas últimas. Por ese motivo, como se dijo atrás, fue fundada la Cjaid.

Sin embargo, esta situación dio pie para que las comunidades elevaran denuncias de corrupción en el seno de las JAC, cuyos líderes, en algunos casos, llegaron a cobrar por la asignación de empleos, perjudicando así el libre desarrollo laboral de sus afiliadosypromoviendoredesdeclientelismoycorrupción(En-trevistas 13 y 15).

Como respuesta a la existencia de casos similares en todo el país y como política nacional, fue creado el Servicio Público de


Empleo (Decreto 722 de 2013), el cual ha recibido en Acacías algunas críticas por el alto riesgo de que las bolsas laborales se politicen, ya que las agencias acreditadas por el nivel adminis-trativo nacional son entidades de importancia, como las Cajas de Compensación (en el caso particular del Meta fue designada Cofrem) y pueden estar expuestas a la captura política destinada, a alimentar prácticas de corrupción como la compra o el condi-cionamiento de votos, o bien la asignación de la dirección de estas entidades en calidad de favor político (Entrevistas 4, 9 y 2).

Otra preocupación que esto ha despertado es que la oferta de empleos se ampliaría al departamento del Meta y no se manten-dría la exclusividad para Acacías, lo cual haría más difícil la par-ticipación de las personas en esta actividad y aumentaría el riesgo de que personal foráneo tenga participación en este privilegio.

“Esa gente, yo no sé, yo no puedo entender cómo plan-tea el Ministerio del Trabajo quitarnos lo poco que nos está quedando, porque, como le digo yo, hay veces a us-ted lo contratan por un mes, otros que están de buenas y loscontratanatérminoindefinidotrabajanaveceshastaocho meses, seis meses, pero ahorita ya quieren que no, que Cofrem maneje eso. Entonces, estamos aterrados” (Entrevista 13).

Almomentodefinalizar la investigación,estasituaciónsemantenía en gran tensión, mientras la presión por el recurso a las vías de hecho por parte de las JAC ha tenido efectos importantes en la forma como Ecopetrol toma las decisiones, llevándoles a crear la percepción de que el relacionamiento principal se pre-sentacon lasJACde lazonade influencia,dejandode ladoaotros sectores de la comunidad municipal.

De acuerdo con lo expresado por algunos entrevistados, el problema laboral tiene el gran potencial de convertirse en un de-


tonadordelaintensificacióndeconfrontacionesyvíasdehechoen el municipio. Los temores a ver afectado el acceso a los em-pleosalampliarelespectrodebeneficiariossehanconvertidoen una presión fuerte para los líderes de las JAC y para las co-munidades en general, como ya ha venido expresándose en los frecuentes paros y manifestaciones que se han llevado a cabo.

En algunos actores existe además la percepción de que Eco-petrol,enconnivenciaconelalcalde,influyedemaneradirectaen la elaboración de estas políticas, a pesar de que ellas obedecen a una política nacional (Entrevistas 13 y 15), lo cual evidencia una falta de estrategias de socialización por parte de los actores del nivel nacional sobre tales políticas para aclarar inquietudes y contribuir a un ambiente de diálogo que haga que ellas sean aceptadas por la comunidad con mayor facilidad.

Todoloanteriorsesumaaunadesconfianzaafincadaenlapercepción de que Ecopetrol incumple los acuerdos que esta-blece con la comunidad como producto de las obligaciones que ella, como empresa extractiva, tiene. En palabras de un entre-vistado, “se habla algo y queda en acta y queda escrito, pero no lo cumplen [...] Ejemplo son ciertas obras que se quedan por realizar en cada comunidad y no las ejecutan. Entonces, pues, hay inconformismo, quedan de recibir cierto personal y no lo reciben, lo rajan, ponen mucha traba” (Entrevista 8).

Finalmente, con respecto a la gestión social y a la inversión que efectúa la industria en el municipio, existe un reconocimien-to generalizado de que sí se han realizado obras, pero también nofaltanquienesaleguenqueellasnosonsuficientesynocom-pensan los daños que se ocasionan en el municipio. Uno de los entrevistados sostiene que

“Ecopetrol, si bien no se le puede desconocer que han hecho inversión social, pero el impacto que genera la in-dustria petrolera demanda todavía una actividad mayor de


Ecopetrol, una respuesta mayor de las empresas petroleras, porque el solo hecho de hacer una exploración ya genera un impacto, genera impacto en el orden ambiental, en el orden social, en el orden económico” (Entrevista 4).

Por lo demás, de acuerdo con los entrevistados, con frecuen-cia la inversión que se efectúa no está bien diseñada o no ha sido suficientementeconsultadaconlacomunidad,locualrestapo-sibilidades de éxito a la misma. Un ejemplo positivo que podría marcarunarutapararedefinirlosprocesosdeinversiónsocialesel de los “cafés veredales”, los cuales fueron un ejercicio reali-zado por la Alcaldía y Ecopetrol para consultar a todo el muni-cipioalrededordecuáleseranlasnecesidadesdeinversión,afinde priorizarlas para una posterior asignación de recursos. Este ejercicio fue destacado por los entrevistados, dado que se sintie-ron incluidos dentro de las prácticas de planeación. No obstante, siguen las dudas sobre el proceso de implementación de estos acuerdos, a causa de incumplimientos anteriores cometidos por el Estado y la empresa privada.

Finalmente, frente a los gestores sociales existe una percep-ción positiva en general, aunque ella se basa en el presupuesto de que estas personas no tienen capacidad de decisión y se en-cargan solamente de adelantar un diálogo que no tiene efectos en las comunidades. Lo anterior lleva al cuestionamiento de la estructura encargada de dar respuesta a las demandas de la co-munidad y a la forma como estos mensajes se transmiten de arri-ba hacia abajo (Entrevistas 3 y 13).

4.2.3.2. Visiones acerca del desarrollo y principales preocupaciones

Vinculados con las características de las relaciones horizon-tales y verticales de la sociedad civil en Acacías y para retornar a la comprensión de que las visiones de los actores se construyen


sobre la base de dar respuestas a problemas identificados, lasprincipales preocupaciones priorizadas por los representantes de la sociedad civil del municipio –y que participaron en el encuen-tro nacional Visiones y tendencias del desarrollo territorial en Colombia, realizado el 4 y 5 de junio de 2014 en Bogotá– mues-tran como factores centrales las relaciones verticales y la eco-nomíalocal(Gráfica3).Mientrasquelaspreocupacionesdelaprimera categoría (relaciones verticales) subrayan en el caso de Acacías la desarticulación de los actores públicos (Nación-ins-titucionalidad local-comunidad)yunadeficiente inversión so-cial del sector de hidrocarburos, el desasosiego ante la categoría “economía” hace énfasis sobre todo en la falta de oportunidades laborales. Sin embargo, la más alta prioridad de los actores parti-cipantes en el ejercicio son las necesidades básicas insatisfechas. Lamásbajaentrelascincopreocupacionesidentificadasseatri-buyó al débil tejido social.

La sociedad civil de Acacías se encuentra en un momento crucialdedefinicióndelosplanesdedesarrolloquequierenpro-yectarse en el municipio. Dos temas son de especial relevan-cia: la forma como se aborde el modelo minero-energético y la capacidad de respuesta del municipio ante los rápidos cambios quehavenidosufriendo.Ambasmateriasdebenconfluirenladefinicióndelasprioridadeslocalesyelmodeloeconómicoquedebaprimarfinalmente.

Sobre el primer aspecto existen diversas posiciones frente a la industria minero-energética. Por un lado, persisten las críticas al modelo como tal, debido a sus efectos sobre el medio ambien-te y en el incremento del costo de la vida en general, el cual se ha visto encarecido por la baja disponibilidad de dinero con que cuentan los contratistas externos de Ecopetrol.

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El tema medioambiental ha sido un punto central en el clima de polarización del municipio, en especial debido a lo los pro-blemas del agua. A pesar de que la industria ha buscado hacer aclaraciones al respecto a través de diversas campañas, la po-blación continúa percibiendo que su actividad provoca grandes males a la naturaleza, y esto se traduce en un gran temor por las consecuencias que el auge petrolero pueda tener a largo plazo (Entrevistas 8, 10, 11, 13 y 14).

Ladesconfianzaexisteacausadediversassituaciones,comolas sequías que se vienen prolongando en la región y la mencio-nadadesconfianzahacialasinstitucionesencargadasdelcontrolambiental, frente a las cuales existen sospechas de una labor de-ficiente(Entrevista14).Unodelosentrevistadosexpresóalres-pecto que “Estamos en un problema con Ecopetrol. Yo le diría, la verdad, grave, porque las contaminaciones que Ecopetrol nos ha hecho aquí en la zona son absurdas, pero él nunca lo ha dado a conocer a nivel nacional o internacional: los daños y perjuicios que él nos está haciendo a nosotros” (Entrevista 15).

Deacuerdoconloafirmadoporlosentrevistados,laempre-sa petrolera ha llevado a cabo acciones en zonas no permitidas, como sería el caso de humedales y terrenos explorados cerca de nacimientos de agua a una distancia menor de la permitida (En-trevistas 13, 14 y 15).

No obstante, como se estableció atrás, en el seno de la so-ciedad civil surgen críticas y divisiones por la forma como este argumento –desde la perspectiva de algunos actores– se ha utilizado para legitimar protestas que tienen que ver con otros asuntos, como el laboral. A pesar de que la demanda de mejo-rar las prácticas ambientales es común a todos los entrevistados, noexisteunaposturaunificadaycompartidapor losdistintossectores sociales, por lo cual ese es otro factor de división y des-confianza.Hayelretodelograrunadiscusiónampliadeltemaentre los tres sectores –industria, institucionalidad pública local


y nacional y sociedad civil– para aclarar los procedimientos y sus efectos reales, así como la construcción de acuerdos que per-mitan una convivencia constructiva.

Por otra parte, una opinión más compleja y más compartida por la sociedad en general se pregunta por el día de hoy: ¿cómo se aprovecha ahora el auge? Y por el futuro: ¿qué viene luego del auge? Un entrevistado expresó claramente esta preocupación cuandoafirmóqueAcacíasnecesita“quenuestrosnuevosman-datarios sean personas conscientes de lo que está pasando. Que miremos qué le queda a Acacías de toda esta cantidad de petró-leo, de toda esta situación que se presenta” (Entrevista 8).

Esta lectura parte del dilema entre aceptar el lugar del muni-cipio como productor de petróleo o proteger el medio ambiente para garantizar la posibilidad de un turismo sostenible y negar el petróleo como opción económica. En palabras de uno de los entrevistados en este sentido, “La salida es que cogieran y se llevara a Ecopetrol por allá para los altos cielos y no lo volvieran a dejar llegar” (Entrevista 13)54.

Frente a lo anterior, la respuesta tiene que ver con el aprove-chamiento que se logre de los recursos económicos que arroja la industria, a pesar de que, con la reforma del Sistema General de Regalías, ellos son mucho menores. Algunos de los entrevista-dos expresaron que ese aprovechamiento debe dirigirse a crear una infraestructura que fortalezca a otros sectores productivos del municipio, principalmente el turismo y la agricultura (Entre-vistas 13 y 14).

De acuerdo con un actor, “El desarrollo del municipio aquí en Acacías necesita que haya por lo menos más inversión en el campo, porque se perdió. Eso hace que el costo de vida se suba, porque aquí ya no se cultiva ni plátano. Acacías era un centro de acopio de arroz, era arrocero por excelencia, pero ya no se



siembra arroz, ya quedaron los molinos prácticamente a media marcha” (Entrevista 6).

Ahí no terminan las inquietudes: están los efectos de la in-dustria minero-energética en las dinámicas culturales de la so-ciedad. La diferencia abismal entre los ingresos del trabajador industrial y aquellos que se perciben por otras actividades se ha convertido en un potente desincentivo para el desarrollo de otras posibilidades económicas en Acacías. Un entrevistado expresó en este sentido que “hay que luchar mucho con la gente en me-terles que no solo se puede trabajar en lo petrolero, que hay otras actividades como la turística, la agropecuaria” (Entrevista 4).

Enlamismadirección,otroentrevistadoafirmóqueapartirdelaintensificacióndelaexplotaciónpetrolera

“el uso del suelo se cambió, se les cambió la cultura a las personas. Digo yo que en este momento en un noventa por ciento la gente de la vereda se volvió petróleo-de-pendiente. Ya no conciben la vida sin la oportunidad de ganarse en un mes dos, dos y medio, tres millones de pesosenunafinca,pueslagenteseganaríaelmínimo:esa actividad se cambió. Ya piensan solo en la actividad petrolera. Les va muy bien” (Entrevista 14).

Esta práctica cultural del dinero fácil es un aspecto que a corto plazo no es posible vislumbrar en toda su dimensión, pero que ya crea preocupaciones en algunos sectores de la sociedad, tantoeneláreadeinfluenciacomoenlasdemászonas(Entre-vistas 1 y 13). Si los recursos del petróleo son utilizados para establecer mecanismos de desarrollo hacia el futuro, enfrentarán el obstáculo de que no existan personas dispuestas a promover y consolidar tales proyectos.

Porotraparte,elMunicipiohaidentificadoclaramentedosdirecciones en las cuales podría ir el desarrollo municipal más


allá del petróleo, y ellas son la agricultura y el turismo. A partir de esto ha surgido la preocupación de que los daños causados por laindustriatambiénperjudiquenestospotencialesidentificados,ya que ellos dependen fundamentalmente del agua. Dado que lamayoríadeentrevistadosafirmóabrigartemorporlasafecta-ciones que pueda provocar la extracción en la conservación de este recurso natural, el asunto se vincula directamente con las posibilidades de desarrollo turístico del municipio, que convoca principalmente por sus ríos, y con las de la agricultura, cuyo fun-cionamiento depende de un adecuado suministro de agua.

Un entrevistado exteriorizó esta angustia al afirmar que“cuando se acabe el petróleo y se vayan y se acaben los minera-les y se vayan, nosotros, los ciudadanos colombianos que vivi-mos aquí, que trabajamos aquí, ¿qué vamos a hacer sin agua?” (Entrevista 2)55.

En cuanto al segundo punto, los acelerados cambios que so-porta el municipio plantean un importante desafío para la insti-tucionalidad local en términos de competencias y de prestación de los servicios y satisfacción de las necesidades básicas de la creciente población, si se piensa en que el principal aliado en tér-minos de recursos actualmente existente (Ecopetrol) ya no estará en el futuro para ser la fuente que supla las urgentes necesidades locales. Esto se ve profundizado por la presencia de población víctima del conflicto armado, factor que acarrea necesidadesadicionales que el municipio tendrá que cubrir. Una discusión sobre este aspecto con los gobiernos departamental y nacional podría ayudar a trazar modalidades de coordinación destinadas a establecer las competencias de cada nivel en este sentido y a plantear estrategias de largo plazo más allá del petróleo.

El incremento demográfico despierta también una preocu-pación expresada por algunos de líderes entrevistados: la falta

55 Entrevista a representante del sector del voluntariado.


de oportunidades para los jóvenes de ambos sexos (Entrevista 1). Esta preocupación se relaciona con las posibilidades de vin-cularse a la delincuencia que se presentan para esta población en caso de no ser adecuadamente atendida. De acuerdo con un entrevistado, los jóvenes “así no tienen unas posibilidades, un futuro, unas alternativas, y si no se las brindamos ellos se van a dedicar a otras cosas. La droga está a la orden del día y ahí ha aumentado mucho el consumo de estupefacientes. Eso es grave” (Entrevista 17)56.

Antelasdificultadesidentificadasyexpuestasenlaslíneasanteriores, algunos actores proponen “crear un proceso de de-sarrollo en el cual se incentiven los diferentes sectores para que elmunicipiogenereunaeconomíaautosuficiente[y]proveasuspropios recursos desde el punto de vista privado y público, por-que un municipio que no tiene recursos propios es un municipio llamado a acabarse” (Entrevista 4).

Loanteriorhacereferenciaprincipalmentea ladiversifica-ción económica, que sería el pilar para el futuro desarrollo de la localidad. La mayoría de los actores se mostraron dispuestos (aunque con algunos matices) a ver en Ecopetrol un aliado que permita ese desarrollo, que contribuya en términos de infraes-tructura y bases al turismo y la agricultura como pilares muni-cipales. Sin embargo, como se ha sostenido a lo largo del docu-mento, esta cooperación será posible solamente si se presentan procesos de cualificación de los diálogos intersectoriales, dedespolarización y de creación de acuerdos que sean respetados por las tres partes involucradas (sociedad, Estado y empresa).

Otroaspecto,identificadocomoestratégicoporelentrevis-tado, sostiene la idea de “que trabajáramos todos, primero en hacer como unos talleres de sensibilización con todas las perso-nas, con toda la población, para que logremos buscar unos obje-

56 Entrevista a representante del sector cultural.


tivos en común” (Entrevista 17). Lo anterior refuerza esta idea einvitademaneraespecíficaalasociedadcivildelmunicipioaconstruirdiálogosincluyentesquepermitanidentificarpuntosen común sobre los cuales trabajar.

Tales elementos se suman a las condiciones de precariedad que padece Acacías en relación frente a elementos básicos como educación, salud y pobreza, que no han podido ser superados hasta el momento. El despertar petrolero puede ser una oportuni-dad importante si cada sector asume el papel que le corresponde y se trabaja coordinadamente en pro del interés común.

4.2.4. Conclusión y recomendacionesAl partir de un análisis guiado por las tres variables del estudio (relaciones horizontales, relaciones verticales y visión), presen-tadas en el subcapítulo 2.4., y con el propósito de identificarfactores que favorecen u obstaculizan una participación real de la sociedad civil en una posible alianza intersectorial, en el caso de Acacías se pueden resaltar aspectos importantes en cada una de las tres variables (Tabla 6).

Acerca de las relaciones horizontales presentes en el munici-pio, sobresalen dos dinámicas, una ligada al tema minero-ener-géticoylaotradistantedelosconflictospetroleros.Laprimeray predominante se constituye sobre todo alrededor de una divi-siónparcialentrelasJAC,deinfluenciapetrolera,yelrestodelmunicipio. Al girar en torno a quién recibe el mayor impacto de la presencia de la industria petrolera en el territorio y quién entonces debería ser el principal beneficiario del auge actual,se ha presentado una fuerte polarización entre los dos grupos. La segunda expresión social, por su parte, alberga una amplia red de clubes apolíticos de voluntariado que, a pesar de algunos contactos puntuales con la industria petrolera, no se relacionan conel sectorminero-energéticoo losconflictosanteriormentemencionados.


Sin contar con importantes espacios de articulación o acto-res que los favorezcan, la paz parece ser recientemente el único tema transversal de la sociedad civil. Por tratarse de una preo-cupación compartida, el problema del medio ambiente alberga otro punto de encuentro, a pesar de no ser todavía un asunto que convoque actores diversos, dado que cada fracción de la socie-dad civil esgrime la consigna central de su propia agenda.

Respecto de las relaciones verticales, hay que destacar cier-ta limitación de la institucionalidad pública para mediar en los conflictosyamencionados.Esasituaciónvadelamanodeunapercepción al interior de la sociedad civil de incapacidad en la institucionalidad para dar respuesta a las demandas de los ciu-dadanos y a las necesidades del municipio, tanto por falta de presupuesto como de competencia. Por eso el principal receptor de demandas ha sido el sector público del plano nacional.

Finalmente, y acerca de las relaciones con el sector privado, el análisis mostró una postura pragmática de la sociedad civil frente a la presencia petrolera en el municipio. Si bien los efec-tos de la misma se observan con preocupación, al mismo tiempo Ecopetrol es percibido como el principal aliado de las estrategias de desarrollo, las cuales, sin embargo, buscan principalmente unadiversificacióndelaeconomíalocal.

El análisis de la Tabla 6 permite resaltar algunas recomenda-ciones para el municipio:

• En primer lugar, desde hace algunos años el municipio de Acacías viene siendo un gran receptor de víctimas, factor que se suma a la migración como producto del auge petro-lero y ocasiona cambios importantes en las características desucomunidad.Eltemor,ladesconfianzaylafaltadeinfraestructura para atender a estos cambios son algunos de los problemas que acarrea esa situación. En ese senti-do, es importante desarrollar políticas locales y la Alcaldía


municipalhaidentificadoestedesafío,perotambiénllamala atención sobre la necesidad de enlazarlo a políticas del nivelnacional,comolaLeydeVíctimas,afindeayudaramunicipios que, pese a no experimentar de forma directa elconflictobélico,recibenalgunasdesusconsecuencias.

• Otro problema de gran relevancia es la polarización existen-teentrelazonadeinfluenciapetroleradirectaylaquenoloes. Tanto la institucionalidad local como la nacional, de la mano de las empresas y en discusión con la sociedad civil, deben llegar a un acuerdo sobre la reforma requerida, la ma-nera como se lleva a cabo la inversión municipal y como se actúa frente al problema laboral. Las reformas de la legisla-ción en este último aspecto, pese a que fueron realizadas con elobjetivodedespolitizar,handespertadodesconfianzasyprevenciones en las comunidades. Una discusión nacional abierta sobre este asunto podría contribuir a aclarar los ele-mentos más sensibles y a desarmar desde sus comienzos discusionesquepodríantornarsemásconflictivas.

Tabla 6


IntramunicipalDivisión parcial con fuerte polarización entre el área de influencia petrolera y el resto del municipio. Tema articulador: paz.

Supramunicipal Clubes de voluntariado, que forman parte de estructuras nacionales e internacionales; ambientalistas.


Sector público (local)

Percepción de incapacidad para dar respuesta a las demandas por carencia técnica y financiera.

Sector público (nacional)

Tensión y confrontación: vías de hecho como mecanismo para entrar en diálogo.

Sector privado Alianza y diálogo pragmático.


• En la misma dirección, un aspecto central es la discusión sobre los alcances del impacto petrolero, que en la actua-lidad es objeto de un debate tanto nacional como local, provocado por la redistribución de las regalías impulsada por el SGR, en cuanto a qué partes de la comunidad reci-benlosbeneficiosofrecidosporlasempresaspetroleras,sobre todo en materia del acceso a los empleos. Llegar a acuerdos sobre este aspecto es un desafío urgente, no solo en Acacías sino asimismo a escala nacional.

• Un elemento adicional de la polarización plantea que es igualmente importante el fortalecimiento de las capacida-des de diálogo de los actores sociales. La actual sociedad civildeAcacíasdemandaprocesosdecalificacióncomoactor decisivo del desarrollo. Un ejemplo de la falta de comunicación existente son las Juntas de Acción Comu-nal, que se mantienen ajenas a los procesos globales del municipio,locuallesdificultacomprenderlasdemandasde los actores y articularse a expresiones de desarrollo integrales.

• Un actor que podría desempeñar un rol positivo frente a lo anterior son los clubes sociales, pues ellos se basan en el trabajo de voluntariado y podrían aportar elementos de comprensión de los problemas locales y establecer un diálogo articulador, en especial entre las JAC y los secto-res urbanos ambientalistas.

• En cuanto al tema medioambiental, que también tiene unagranrelevanciaenelmunicipio,seidentificarondosnecesidades principales. La primera es que los ambienta-listas urbanos y las JAC deben conquistar un espacio de discusión que permita trascender las luchas en torno del temalaboralparallegaralaidentificacióndepuntosdeacuerdo sobre las amenazas al ambiente en Acacías, y a partir de ahí construir estrategias que permitan solucio-


nar ese problema. En segundo lugar está pendiente un diálogo franco con la empresa petrolera para que se logre mayor claridad sobre los riesgos que acarrea esta acti-vidad a causa de sus características intrínsecas. Ambas recomendacionesnopuedenlograrsesinlacualificaciónde los diálogos entre los dos sectores, que además parta de un lenguaje comprensible para todas las partes.

• Sobre la presencia de la industria petrolera, es importante que tanto la institucionalidad local como la sociedad civil inicien procesos que lleven a la disminución de la centra-lidad de esta industria y a la independencia frente a los recursos que provee (tanto en las finanzasmunicipalescomo en el comercio local y la órbita laboral). Este es uno de los principales desafíos del municipio, que solo será posible encarar si se adelanta una discusión en pro-fundidad sobre el modelo de desarrollo que se pretende para Acacías, más allá de la industria petrolera.

• En este sentido, igualmente, se recomienda que el go-bierno central inicie una política de inclusión de los te-rritorios en la planeación minero-energética del país, de forma conjunta con las grandes empresas que hacen pre-sencia en el territorio nacional. Sin embargo, los actuales impactos del petróleo en Acacías y los temores que sus habitantesidentificanhaciaelfuturosondetalrelevan-cia, que la comunidad local (tanto la sociedad civil como la Alcaldía) no debe centrar todas sus expectativas en la respuesta del gobierno nacional sino iniciar la construc-ción participativa de estrategias locales que permitan ha-cer frente al escenario que se avecina.

• Finalmente, en este municipio es posible apreciar la es-trecha relación que guarda el hecho de contar con unas fuertes funciones horizontales encaminadas a lograr unas funcionesverticalesmáseficientes.EnelcasodeAcacías


ella se presenta de un modo negativo, ya que la división de agendas de las dos fracciones de la sociedad civil les quita peso a la hora de dialogar con el resto de actores y prioriza unas agendas sobre otras.

• Se reitera que este es un momento crucial para el mu-nicipioencuantoaladefinicióndesucaminoentodossus niveles del desarrollo. Atender a tiempo los desafíos puedeserunaformaclaradeevitarmayoresconflictosenel futuro.

4.3 La sociedad civil en Barrancabermeja - Entre un pasado oscuro y un futuro prometedor

El análisis de las tendencias de la sociedad civil de Barrancaber-meja se basa principalmente en un amplio estudio de campo que incluyó 21 entrevistas y la asistencia a espacios de la sociedad civil tales como el Consejo Territorial de Planeación (CTP) y el Espacio de Trabajadores y Trabajadoras de Derechos Humanos (Ettdh), realizados entre mayo y agosto de 2013. Tanto la iden-tificacióndeactoresclavesparalasentrevistascomolacoordi-nación del trabajo de campo fueron desarrolladas de mano con aliados de larga experiencia en el municipio de Barrancaberme-ja, entre ellos el Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio (Pdpmm), el Ettdh y la Unión Sindical Obrera de la In-dustria del Petróleo (USO).

Dadas la ubicación, la historia y la importancia económica, Barrancabermeja se planea como ciudad región. Es imposible pensar en Barrancabermeja sin pensar en el Magdalena Medio y, a la vez, no se puede pensar en el Magdalena Medio sin tener en cuenta a Barrancabermeja. Esa lectura se expresa en planes de desarrollo regional, estudios de prospectiva e inclusive el debate público.Laimportanciadelarelaciónciudad-regiónsereflejóclaramente, por ejemplo, en el foro “Por un gran pacto social


para el desarrollo humano en la región del Magdalena Medio”, realizado el 3 de mayo 2012 por la Revista Semana y Ecopetrol (Foro Semana, 2012: 14 y ss.).

Sin embargo, el diseño del estudio de campo, al igual que el análisis, se limita al municipio de Barrancabermeja. Si bien es cierto que las diversas visiones de desarrollo y la prospectiva de la ciudad no se pueden aislar de la región, la selección de entrevistas se concentró principalmente en actores claves de esta ciudad.

El informe que vamos a rendir se divide en cuatro subca-pítulos. Hecho un breve contexto histórico, son presentados de formagráfica,mediante losmapeosdeactores, lasprincipalesrelaciones y los espacios de interacción del municipio. Antes de reseñar las variables claves de los casos de Barrancabermeja para el estudio comparativo y plantear algunas recomendaciones en el subcapítulo 4, el tercer subcapítulo alberga el análisis de las tendencias de la sociedad civil y considera a profundidad la situación de la sociedad civil de Barrancabermeja, la relación de sus principales actores con la institucionalidad pública y el sector empresarial y sus visiones de desarrollo.

4.3.1. Contexto histórico de BarrancabermejaDesde su fundación en el año 1922, el municipio de Barranca-bermeja, hoy con una población de 192.000 habitantes (CER, 2013: 10),57 se ha caracterizado por su importancia económica y geoestratégica y por una larga tradición de movilización so-cial. Lo primero se asienta tanto en la industria de hidrocarburos como en la ubicación privilegiada en el corazón del país, que convierte a la ciudad en un punto nodal de la comunicación del centro con la costa Caribe y del occidente con el oriente. Ambos

57 Según el Centro de Estudios Regionales del Magdalena Medio (CER), el 90,3% de la población habita la zona urbana y 9,7% la zona rural del municipio (CER, 2013: 10).


factores hacen que Barrancabermeja haya sido y sea un centro de megaproyectos, como lo son la actual modernización de la refineríamásgrandedeColombia,laVíaYumaylaplataformamultimodal58, y asimismo el hecho de que el municipio se haya convertido en un atractivo receptor de olas de migración en bús-queda de ofertas laborales y de una vida mejor. Adicionalmente, un alto número de refugiados desplazados por la violencia bi-partidista de los años 50, la violencia de la costa Atlántica en los años 70 y, sobre todo, el paramilitarismo en los 80 y 90,59 acudió en masa a la ciudad. Todas estas corrientes de migración lle-varon a un crecimiento incontrolable, marcado por procesos de invasión en áreas no aptas para la vivienda. Lo anterior, sumado a la incapacidad del Estado para atender esta situación, hizo que Barrancabermeja se caracterizara a lo largo de toda su historia por una segregación socio-espacial profunda que imprimió en muchos habitantes la sensación de vivir en la pobreza en medio de una ciudad rica (García, 2006: 262 y ss.).

En dicha sensación se funda la segunda característica del municipio: su larga tradición de luchas sociales. Desde un prin-cipio sus habitantes se movilizaron en procura de condiciones de vida más dignas. Particularmente, a raíz del arribo de Ecopetrol a la ciudad en 1951, las solicitudes de educación, infraestructu-ra, alimentación y proyectos culturales fueron incluidas en las negociaciones laborales de los asalariados (Ardila et al., 2009: 10yss.).Estaexperienciacreólafirmeconviccióndeque“paralograr cosas [en Barrancabermeja] toca salir a la calle a pelear” (Entrevista 7)60. A lo largo de la historia, la movilización social ha contado con una amplia participación de todos los sectores de la ciudad, que han mostrado habilidad para pronunciarse de ma-nera colectiva tras objetivos comunes, tales como la mejora de la

58 Puertofluvial.59 Solo entre los años 1990 y 1996 llegaron a Barrancabermeja más que 15.000 desplazados

(García, 2006: 256).60 Entrevista a ex sindicalista.


prestación de servicios públicos básicos. En este contexto debe resaltarse su larga experiencia en la creación de juntas coordi-nadoras y comités populares que, principalmente a partir de los años 70, lograron aglutinar a diversas organizaciones e incluso a sectores de la población. Algunos de los múltiples ejemplos son el Comité Privado de Desarrollo (1972), el Comité Cívico Popular (1975) y la Coordinadora Popular (1982). Como los dos anteriores, la última buscaba inicialmente el mejoramiento de las condiciones de vida, pero en los años posteriores centró su agenda en la defensa de los derechos humanos y marcó una ten-dencia de las movilizaciones sociales en general.

Mientras en un comienzo las agendas comunes se ocupaban sobre todo del mejoramiento de las condiciones de vida de la población, a partir de los años 80, cuando la sociedad civil se ve confrontada con el auge de los asesinatos, las desapariciones y las amenazas contra líderes sociales, la movilización empieza a concentrarse en la defensa de la vida. Para entonces, el paramili-tarismo llega a la región del Magdalena Medio y sucesivamente invade de manera sistemática los municipios a su alrededor. A partirdelfinaldeladécada,el“sociocidio”(García,2006:304)empieza a afectar a Barrancabermeja, cuyos movimientos po-pulares sufren un tratamiento de choque61 que desemboca en la masacre del 16 de mayo de 1998 y la toma de la ciudad por los militares en 2000 (Madariaga, 2006: 66 y ss.). Ante tales expe-riencias, el número de acciones colectivas –que insistieron en la defensa de los derechos humanos- sobrepasó al primer grupo de motivos en más del doble (García, 2006: 266 y ss.). Pese al elevado número de víctimas, el terror paramilitar no logró romper el tejido social sino que condujo más bien a la creación de nuevas redes de solidaridad (Sarmiento, 2012: 119) y nue-vas iniciativas de paz y espacios de diálogo y acción colectiva.

61 Las principales víctimas fueron sindicalistas, defensores de derechos humanos y perio-distas (Madariaga, 2006: 65 y ss.).


Ejemplos de ello son, entre otros, el Espacio de Trabajadores y Trabajadoras de Derechos Humanos y el Programa de Desarro-llo y Paz del Magdalena Medio; este último se convirtió en el modelo de múltiples programas semejantes aparecidos en otras regiones del país.

En la actualidad, y a pesar de la desmovilización de las AUC, Barrancabermeja sigue presenciando un contexto de violencia. En los primeros meses del año 2013 el Observatorio de Paz In-tegral registró un aumento de los homicidios selectivos, las des-apariciones forzadas y las amenazas individuales y colectivas contra la sociedad civil. Las principales víctimas de tales accio-nes son defensores de derechos humanos y jóvenes con proble-mas ligados al consumo de drogas. Las amenazas denunciadas en 2013, en particular, aumentaron de forma significativa encomparación con el año inmediatamente anterior,62 lo cual crea un ambiente de miedo en las comunas de la ciudad. De acuer-do con el Observatorio de Paz Integral del Magdalena Medio (OPI), los detonantes pueden localizarse sobre todo en disputas territoriales suscitadas entre diferentes bandas criminales63 y con ocasión de la coyuntura actual del proceso nacional de paz y de las justas electorales que culminaron a mediados de 2014 (OPI, 2013a; OPI, 2013c).

4.3.2. Mapeo de actoresA primera vista, el mapeo de actores de Barrancabermeja mues-tra claramente una tendencia de agrupación alrededor de agen-das comunes. Eso ocurre en el caso del Espacio de Trabajadores y Trabajadoras de Derechos Humanos (Ettdh), la Integración

62 Entre el 1º de enero 2013 y el 18 de abril de 2013 aparecen registradas 56 amenazas selectivas. En el mismo periodo del año anterior sumaron solo 6 (OPI, 2013a).

63 Para el OPI, muchas organizaciones y la misma población de Barrancabermeja, solo se ha cambiado el nombre, pero no las estructuras. Al referirse al mismo modus operanti, las bacrim representan todavía estructuras paramilitares (OPI, 2013b; OPI, 2013c).

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Regional por la Paz (Interpaz) y el Gran Acuerdo Social Barran-cabermeja Ciudad-Región 100 años (Gasb), los cuales represen-tan los espacios más importantes en la actualidad. Aunque los últimos dos muestran además un carácter intersectorial, sobre todo el Gasb cuenta con participación tanto de actores sociales, enlafiguradelaDiócesis(A15)yCdpmm/Pdpmm(A7),comode la institucionalidad pública y las empresas privadas, el mapeo muestra una relativa segregación sectorial. Si bien es verdad que tanto la Diócesis, a través de su Pastoral de los Trabajadores (A22), como el Pdpmm (A7) funcionan como una especie de intermediadores y los sindicatos, por su naturaleza, mantienen relaciones cercanas con sus respectivos sectores empresariales, como lo muestra el caso de la USO (A26) con Ecopetrol (C2), vale la pena resaltar la falta de relaciones entre la mayor parte de los actores sociales y los demás sectores en general, y con el Gasb en especial. La USO se caracteriza por mantener una rela-ción ambivalente con el Gasb, dada la vaguedad respecto de su estatus en ese espacio. Únicamente la Alcaldía (B1) parece tener relaciones –de carácter principalmente negativo– con organiza-ciones sociales, como ocurre con el Ettdh y el conjunto de las AsoJuntas (A5).

El Mapeo 5 revela esta relativa segregación de manera clara.Aparte de esas características, llama la atención la mala re-

lación entre la Policía y el Ettdh. Igualmente parece interesante la posición aislada de Fundesmag (A16) en el mapeo de actores.

4.3.3. Tendencias de la sociedad civil de BarrancabermejaEl examen de las tendencias de la sociedad civil de Barranca-bermeja se subdivide en dos momentos. En el primero el en-foque está puesto sobre las principales relaciones mantenidas por la sociedad civil, tanto horizontales como verticales. En un primer paso, luego de presentar a la sociedad civil en términos generales y analizar sus principales espacios y temas transver-

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sales, el informe hace, en el segundo subcapítulo, énfasis en la tensasituacióndeseguridadyconflictosocasionadaentreéstayla institucionalidad pública. En el tercer subcapítulo el análisis se centra en el Gran Acuerdo Social por Barrancabermeja, que apunta a lograr un amplio diálogo social e intersectorial y cons-tituye la principal iniciativa en la actualidad. Ese punto muestra que, si bien muchos actores perciben el Gasb como una gran oportunidad para la ciudad, la iniciativa, de la manera como ha funcionado hasta el momento, presenta algunos puntos débiles que requieren revisión. En el siguiente y último momento se dis-cutenfinalmente las principales preocupaciones y visiones delos diversos sectores.

4.3.3.1. Las relaciones de la sociedad civil

Relaciones entre la sociedad civil y su repertorio de acciónEn la actualidad, Barrancabermeja cuenta con una sociedad

civil muy amplia y activa. El tema de los derechos humanos fun-ciona como eje transversal, alrededor del cual se agrupan múlti-ples organizaciones de diversa índole. En ese sentido, escenarios como el Espacio de Trabajadores y Trabajadoras de Derechos Humanos (Entrevista 1)64, que cuenta con una amplia participa-ción de sindicatos, la Iglesia y organizaciones de víctimas, mu-jeres y campesinos, expresan una profunda solidaridad entre ac-tores que fueron y continúan siendo afectados por la violencia de grupos armados (Entrevista 2)65. Dicho espacio mantiene bue-nas relaciones con otros actores sociales de la ciudad como, por ejemplo, algunas Juntas de Acción Comunal (JAC), y representa a una institución reconocida por las denuncias de violaciones de derechos humanos. Asimismo, muchas de las organizaciones integrantes de carácter inicialmente local y regional ya han ga-

64 Entrevista a representante del Ettdh.65 Entrevista a representante de una organización de víctimas.


nadoinfluencianacionaleinclusointernacionalenelterrenodelos derechos humanos y sus propias agendas. Muestras de ello son los casos de la Organización Femenina Popular (OFP) y la Asociación Campesina del Valle del Río Cimitarra (Acvc).

En este sentido, el día municipal de las víctimas (16 de mayo de cada año) es presentado por organizaciones de víctimas como un ejemplo positivo de incidencia política de la sociedad civil de Barrancabermeja(Entrevista2).Aloficializaresedía,Barran-cabermeja reconoció, como primer municipio del nivel nacional, la importancia de la construcción de memoria colectiva alrede-dor de la violencia sufrida, con el ánimo de que ella no vuelva a presentarse.

Otro tema transversal, aunque de menor dimensión, es el actual proceso de paz. Por iniciativa de organizaciones de-fensoras de derechos humanos y de la Secretaría de Gobierno municipal, se formó el grupo intersectorial Interpaz, el cual convoca foros y eventos. El objetivo es animar una discusión regionalsobreeseflagelodelacomunidadparaqueella“en-tienda de una vez por todas que el tema de la paz no es de un grupo cerrado, ni de la gente de izquierda ni de los trabajadores de derechos humanos, sino un tema muy importante para toda la sociedad” (Entrevista 3)66. El interés respecto al asunto pa-rece ser grande, lo cual se expresa en una amplia participación en eventos como En Barrancabermeja y la Región hablemos de Paz, efectuado el 8 de agosto 2013. En este sentido, al ac-tualprocesodepazyalafasedeunposibleposconflictoselesconcede tanto la necesidad como el potencial de articular los diferentes actores del municipio, para los cuales la paz es un asunto esencial (Entrevista 4)67.

No obstante, y a diferencia de décadas anteriores, sobre todo enlosaños70y80,sepuedennotarciertasdificultadesdearti-

66 Entrevista a representante de Interpaz.67 Entrevista a representante de la Diócesis de Barrancabermeja.


culación de la sociedad civil. Pese a la cultura de solidaridad frente al tema de derechos humanos y la participación amplia en espacios como el Ettdh,68 parecen existir obstáculos que impiden la construcción de una agenda común alrededor de problemas que vayan más allá de la denuncia de violaciones de derechos humanos. Aunque es cierto que hay ejemplos de coordinación popular respecto de temas coyunturales y pun-tuales, algunos actores critican la falta de continuidad e inte-gración de fondo en el actual momento histórico, cuando la instalacióndemegaproyectospodríasignificarundesafíoperotambién un futuro dorado para la ciudad (Entrevista 4 y 5)69. “[Esa] sociedad civil se mira, se reconoce pero no se junta para actuarenunadimensióncualificadaque lepodríadarmayordinámica en la interlocución con la gran empresa, en la inter-locución con el Estado, en la interlocución con la comunidad internacional” (Entrevista 6)70.

El criterio de muchos actores de Barrancabermeja sostiene quepersisteladesconfianzayciertogradodeprevencióncomoherencia del capítulo violento del paramilitarismo (Entrevista 6), el cual, pese a la desmovilización de las Autodefensas Uni-das de Colombia (AUC), para los entrevistados no está total-mente cerrado. Con vista hacia el futuro, esta situación lleva a muchos actores a expresar su temor por un agravamiento de la situación. Por un lado, perciben críticamente que viejas estruc-turas paramilitares siguen funcionando, aunque bajo el nuevo nombre de Bandas Criminales Emergentes (bacrim) (Entrevista 10)71. Por otro, señalan que en la historia de Barrancabermeja los megaproyectos estuvieron generalmente acompañados por olas de violencia que tenían el objetivo de asegurar su implantación,

68 El Foro Social de Barrancabermeja, que sobre todo bajo el liderazgo del padre Eliécer Soto servía como espacio de coordinación, no está funcionando en este momento.

69 Entrevista a representante de la Cámara de Comercio.70 Entrevista a representante de una organización social.71 Entrevista a representantes de una organización social.


incluso contra la oposición de sectores sociales afectados (En-trevistas 1 y 11)72.

Actualmente, como se ha señalado, muchos líderes de orga-nizaciones defensoras de derechos humanos están amenazados y han tenido que salir de la ciudad. Este hecho muestra que la presente situación de seguridad sigue siendo complicada para la sociedad civil. Recientemente, esas amenazas son dirigidas también a presidentes de las Asojuntas. Ante este paisaje com-plicado, no pocas organizaciones buscan respaldo nacional y sobre todo internacional.Apartede apoyofinanciero, alianzascon organizaciones internacionales como las Brigadas Interna-cionales de Paz (PBI) o Diakonía brindan una mayor visibilidad y,atravésdeella,unamayorfiguraciónenlasagendaspúblicasy cierta protección (Entrevistas 9 y 10).

Así mismo, hace falta una organización o un personaje que adopte el papel de líder y logre la conjugación de los diversos intereses (Entrevistas 4 y 7), hecho que parece igualmente di-ficultarlaarticulaciónyagregacióndeinteresesaunaagendacomún. La USO, que en muchos momentos de la historia ha cumplido con ese papel, en la actualidad no parece poder asu-mirtalfuncióndebidoaconflictosinternos.Elsindicatopare-ce haber perdido en cierta medida su cercanía a la comunidad barranqueña como consecuencia de la persistencia de olas de violencia paramilitar, tal como la misma organización lo reco-noce. En este difícil contexto, al haber tenido que reaccionar ante el incremento de las amenazas y los asesinados de sus líderes, el sindicato se vio obligado a retirarse en cierta medida de los barrios y romper relaciones tradicionalmente cercanas con la población (Entrevista 8)73. Por otra parte, algunos ac-tores expresan que la Iglesia, que anteriormente había tomado el liderazgo, en los últimos años también se ha alejado de la

72 Entrevista a sindicalista.73 Entrevista a miembro de la USO.


comunidad, a causa de cambios internos de personal74 (Entre-vista 9)75.

Pese a todo lo anterior, en la actualidad la Asociación de Juntas Unidas de Barrancabermeja (Asouniba) y una propuesta presentada por una amplia red de organizaciones de mujeres, representan dos excepciones de esa tendencia general. La pri-mera es un proyecto que, por primera vez en la historia, busca unir las diez AsoJuntas de Barrancabermeja, con el objetivo de imprimirles un mayor grado de incidencia en la agenda públi-ca. La segunda iniciativa apunta a la creación de un pilar de género en el Gasb, que será explicado con mayor detalle en el punto 4.1.3. de esta publicación. De todos modos, ambas ini-ciativas deben ser caracterizadas como puntuales y de limitado alcance.

Relaciones con la institucionalidad públicaFrente al preocupante problema de seguridad atrás repasado,

gran parte de la sociedad civil resalta la ausencia de ayuda prove-niente de la institucionalidad pública. Aunque son públicamente denunciados, distintos actos de violación de derechos humanos parecen, desde el punto de vista de muchos actores, no llevar a reacciones de respaldo ni a proyectos concretos destinados a mejorar la situación (Entrevista 3 y 12)76. Este contexto provoca una relación relativamente tensa entre el Ettdh y las AsoJuntas, por un lado, y la Policía y la administración pública, por el otro. Al sentirse no escuchadas o simplemente ignoradas, muchas or-ganizaciones subrayan un problema de incomunicación entre la sociedad civil y los funcionarios públicos.

74 Un entrevistado recuerda, por ejemplo, que el anterior Monseñor Jaime Pietro Amaya “se la ha jugado con nosotros hombro a hombro” (Entrevista 9) y añade su sensación de que su sucesor, Monseñor Camilo Castrellón Pizano, maneja otro concepto del papel de la Iglesia, concentrado más en la parte espiritual y menos en la social.

75 Entrevista a sindicalista.76 Entrevista a representante de las JAC.


Representantes del Ettdh señalan incluso que sus denuncias, en algunas ocasiones, fueron respondidas por la administración pública con el argumento de que el complicado problema de los derechos humanos representaría un freno al desarrollo. “Aquí lo que les importa es la inversión, así lo ha dicho muchas veces el alcalde [...] ‘No se pongan a decir que aquí hay violación de los derechos humanos, porque se va la inversión’” (Entrevista 1). Otros comparten esa impresión al relatar que

“La Alcaldía del señor Elkin Bueno […] se ha dedicado a señalarnos a nosotros públicamente cuando hemos hecho las reuniones del Consejo de Paz. Nos ha señalado que por culpa de lo que nosotros decimos, que por culpa de lo que nosotros denunciamos sobre la situación de Barranca (desaparecidos, asesinatos, desplazamientos, en fin, to-dos los robos, todo lo que pasa aquí en Barranca), que por culpa de eso somos los responsables de que la inversión se esté alejando de Barranca” (Entrevista 9).

Espacios originalmente diseñados para el diagnóstico y la elaboración de respuestas conjuntas, como el Consejo Munici-pal de Paz, que en la historia posibilitó una discusión intersec-torial de temas relevantes, incluido principalmente el tema de los derechos humanos, en la actualidad no funcionan de manera satisfactoria. Sobre todo por falta de continuidad en la convoca-toria de dicho espacio (situación en la cual muchos actores de lasociedadcivilvenreflejadalafaltadevoluntadporpartedela institucionalidad pública), el Consejo Municipal de Paz no ha “logrado pasar [del] punto de diagnóstico al punto del qué hacer” (Entrevista 1). Eso quiere decir que el espacio falla en el momento de elaborar propuestas concretas y que en las pocas ocasiones en que se reunió en los últimos años se quedó estan-cado en una discusión sobre la interpretación del contexto actual


que vive la ciudad. Igualmente no existen estrategias por parte de los sectores sociales para la creación de planes concretos de acción, lo cual muestra una vez más la actual desarticulación, que es presentada autocríticamente por algunos actores sociales como otra razón de la falla de esos espacios (Entrevista 1).

Queda por ver si el nuevo secretario de gobierno, que evoca la defensa de derechos humanos como uno de sus principios, cambiará en algo esa circunstancia.77

Más allá del problema de derechos humanos, muchos entre-vistados de la sociedad civil perciben de forma crítica la atención a los ciudadanos y la representación de la comunidad por parte de la institucionalidad pública. Mientras que representantes de las JAC hacen énfasis en acuerdos incumplidos (Entrevista 12), otros resaltan casos de corrupción y despilfarro del presupuesto público (Entrevista 15)78. Por ese motivo las posibilidades reales de incidencia en la construcción de políticas públicas de la ciu-dad se perciben como limitadas.

No obstante, en este panorama importa resaltar la línea de acción adoptada por el actual CTP, la cual busca en primer lu-gar una despolitización de tan importante espacio de la sociedad civil. Un representante del CTP explica el asunto así: “[…] el Consejo no es un espacio para generar contradicciones políticas, sino que es un espacio donde nos podamos es llenar de razo-nes y poder ser propositivos; aconsejar de manera propositiva al alcalde es lo que está pasando. En ese sentido yo creo que hemos logrado cosas interesantes” (Entrevista 15). Se trata, de acuerdo con el entrevistado, de interpretar su papel, ya no como contrapeso de la Alcaldía sino más bien como consejero proac-tivo cuya misión consiste en “coger el pulso de la ciudad y de-cirle a él [al alcalde]: Mire, estos temas se le están poniendo

77 Después de haber terminado este estudio de caso, el Secretario de Gobierno, F. Acuña, renunció a su cargo el 11 de marzo de 2014.

78 Entrevista a miembro del CTP.


críticos” (Entrevista15),afindeasegurarunmayorgradodeimplementación del plan de desarrollo. Según uno de sus repre-sentantes, esa nueva línea había llevado hasta ese momento a un mejoramiento de la relación tradicionalmente complicada entre la Alcaldía y el CTP, organismo que en varias ocasiones ha sido consultado incluso por el alcalde actual, por su propia iniciativa.

Relaciones con el sector privado y el Gran Acuerdo Social por BarrancabermejaA lo largo de toda la historia del municipio, los actores del

sector privado presentes en el territorio, y primordialmente Eco-petrol, han asumido tanto el papel de uno de los principales re-ceptores de demandas de la sociedad civil, como el del principal aliado de la institucionalidad pública. Por tal razón, en Barran-cabermeja, el enfoque intersectorial cuenta con cierta trayectoria arraigada desde los años 80, como ya fue señalado en el contexto histórico.79 En cierto modo, la ciudad presenta un caso emble-mático en línea con una discusión de escala internacional que tomó fuerza sobre todo a partir de la cumbre de Río de Janeiro, que en 1992 impulsó la Agenda 21 y exhortó al establecimien-to de enfoques de desarrollo intersectoriales. Muchos expertos y organizaciones nacionales e internacionales concedieron, en ciertos momentos, una especial importancia a dicho enfoque, al ubicarlo como principal herramienta para asegurar políticas pú-blicas pertinentes y desarrollo sostenible.

Algunas de las iniciativas de este tipo de planteamientos, como el Pdpmm, encaminaron sus esfuerzos iniciales sobre todo hacia la variable de comunicación. El mismo diálogo intersecto-rial debía ser la clave para superar el ambiente de confrontación, por estar orientado hacia una cultura constructiva de diálogo, la

79 Otros intentos de abrir espacios de participación intersectoriales los hizo el Comité Priva-do de Desarrollo (1972), el Frente Común por la Vida, la Paz y la Democracia (1988) y el Consejo de Desarrollo Socio-Económico (Codes), en 1993.


cual, como se planteó anteriormente, es uno de los requisitos para una concertación exitosa de los diferentes pareceres (2.3.4.).

No pocos actores entrevistados reconocen el éxito del Pdpmm respecto de este objetivo. Al parecer, hoy es posible hablar libre-mente sobre asuntos “complicados”, incluso con actores anterior-mente percibidos con cierta precaución, bajo el concepto de ami-go-enemigo (Entrevistas 7 y 13)80. “Yo pienso que, cada vez más, hay un ambiente y un escenario propicio para que sectores polí-ticos, sectores de gremios, sectores de universidad, de academia, etc., se incorporen o puedan llegar a un escenario, puedan llegar a encontrarse y hablar juntos de cosas [...] Hoy día creo posible, y fue posible incluso, hacer diálogo alrededor del tema de desapari-ción forzada y de falsos positivos” (Entrevista 13).

Sin embargo, algunos diagnósticos también observaron im-plícitamente, en distintos momentos de los últimos decenios, que los numerosos intentos de creación de espacios intersecto-rialesresultaroninsuficientesparacambiarelproblemadebase.Todos recomendaron prioritariamente un fortalecimiento de la “construcción colectiva de lo público” (de Roux, 1996: 110)81 y de “espacios de interlocución [e] instrumentos de participación directa” (Ardila et al., 2009: 22).

Más de veinte años después de la cumbre de Río de Janeiro, el enfoque intersectorial sigue siendo uno de los conceptos prin-cipales en la ciudad. Todos los actores entrevistados para este estudio parecen no solamente compartir esta percepción sino que expresan, además, su voluntad e interés en una apertura de

80 Entrevista a representante del Pdpmm.81 Mientras el diagnóstico inicial del Pdpmm resaltó la existencia en la región de una con-

cepción patrimonial del Estado por parte de los funcionarios políticos en materia de ad-ministración pública, que consideraba que el Estado se manejaba como una propiedad de quien ha ganado legalmente el poder y que eso alimentaba una tradición de clientelismo y corrupción (de Roux, 1996: 88 y ss.), un informe más reciente subraya que “existe un interés generalizado en los diferentes sectores de la ciudad […] por la interlocución pluralista. Se hace necesaria la construcción o el fortalecimiento de una escenario propio para hacerla” (Ardila, 2009: 18).


escenarios de diálogo entre la institucionalidad pública, la socie-dad civil y el sector privado presente en la ciudad.

“Barrancabermeja necesitaba [escenarios] en donde se inter-locutaran esos intereses económicos con los intereses sociales y comunitarios, donde se articularan también los intereses polí-ticos y donde la institucionalidad también pusiera su cuota ahí, en la armonización de eso” (Entrevista 14). Al respecto, Juan de Dios Castilla, anterior Secretario de Gobierno de Barrancaber-meja, resaltó en el Foro Semana, reunido en 2012, la importan-cia de “construir liderazgo colectivo, recogiendo todas las ex-periencias y los diversos planteamientos en torno al desarrollo” (Foro Semana, 2012: 18).

En esa línea de argumentación, el Gran Acuerdo Social de Barrancabermeja, como ejemplo de espacio de diálogo inter-sectorial sobre problemas de desarrollo y paz, se ha convertido últimamente en el centro de la atención pública nacional. Con participación, tanto de la institucionalidad pública (Alcaldía, Concejo Municipal y Gobernación de Santander) como de ac-tores sociales (Diócesis y Pdpmm) y del sector empresarial (Cá-mara de Comercio y Ecopetrol), el Gasb es presentado como un espacio amplio e incluyente, fundamentado “en los principios de compromiso, inclusión, transparencia y responsabilidad” (Gran Acuerdo Social 2010). La institucionalidad pública lo estima como experiencia exitosa que puede mostrar un “aporte funda-mental a otros regiones del país” (Foro Semana, 2012: 18). Se construye a partir de seis pilares fundamentales82 y cuenta con el respaldo del gobierno nacional.

Este panegírico, sin embargo, no puede disimular algunos puntos de crítica al proyecto en el momento de hacer un análi-sis más detallado, los cuales se centran primordialmente en dos

82 Fortalecimiento institucional, infraestructura para la sostenibilidad, fortalecimiento económico, familia como eje del desarrollo, cultura ciudadana, desarrollo del talento hu-mano.


de los cuatro principios mencionados –la inclusión y la trans-parencia-.Apartirdesufirmaafinesdelaño2010,elGasben-frentaba obstáculos internos que se expresaron en la vaguedad del estatus de la USO en el espacio y la retirada temporal de la Cámara de Comercio en noviembre de 2011. Mientras que la USO ha ingresado y salido varias veces del Gasb y actualmente ostenta el vago estatus de observador, el retiro de la Cámara de Comercio se basó en la crítica a la “agenda secuestrada, [que no tiene] en cuenta las necesidades de la ciudad y el sentir de los barranqueños” (Cámara de Comercio, 2011; Flórez, 2011). En reacción a tal cuestionamiento, en el año 2012 los mecanismos de participación fueron ampliados mediante talleres con partici-pación abierta de la sociedad civil, razón por la cual la Cámara de Comercio retornó al Gasb.

En la actualidad, la discusión alrededor del supuesto incum-plimiento de los dos principios mencionados sigue en marcha, tanto interna como externamente. Internamente, varios de los integrantes cuestionan si el actual carácter del acuerdo es verda-deramente el carácter de un acuerdo social o más bien de institu-ciones que sobre todo buscan imponer su propia agenda (Entre-vistas 4, 5 y 8). En este sentido, y aunque voces críticas internas reconocen que es normal que cada actor actúe principalmente en pro de sus propios intereses, el reto debe ser “conjugar la diversidad de intereses, crear una mentalidad de interés común” (Entrevista 4), una tarea que, al parecer, no ha sido posible cum-plir hasta el momento, ya que muchos actores, en procura de liderazgo, tratan de imponerse sobre otros.

Algunos miembros del acuerdo, sobre todo de la sociedad civil, reconocen además la necesidad de abrir el Gasb hacia toda la comunidad y perciben los mecanismos actuales como insu-ficientes. No obstante, la forma de lograr este objetivo siguesiendopuntodediscusión.Antelasupuestadificultadactualdelas diversas organizaciones sociales en cuanto a la coordinación de intereses, algunos resaltan, por ejemplo, el peligro de que el


proyecto se disperse frente a un descoordinado número de de-mandas y expectativas (Entrevista 4). Un modelo de representa-ciónmáseficiente,atravésdeunaorganizaciónconcapacidady voluntad de garantizar, tanto la socialización como la consulta amplia de acuerdos, podría ser una propuesta viable para tratar ese asunto.

Externamente, muchas organizaciones de la sociedad civil critican al Gasb por su carácter de pacto elitista alrededor de una agenda impuesta por un actor dominante: Ecopetrol. Varias críticas hechas en esa línea argumentativa, y de acuerdo con las mencionadas discusiones internas del Gasb, expresan, sobre todo, una percibida falta de inclusión, hecho que no se ha mejo-rado con la creación de los talleres ya mencionados (Entrevista 1). En este punto, muchas organizaciones ven el acuerdo como una herramienta más destinada a asegurar el terreno para la im-plementación de megaproyectos y de las inversiones que ellos implican, sin intención de enfrentar realmente los problemas de base. Para ellos, principalmente, el retraso en incluir un pilar de derechos humanos es una expresión de esa situación. Otros, en su mayoría organizaciones comunitarias, resaltan la falta de transparencia y critican que no saben mucho sobre los aconteci-mientos que ocurren en el seno del acuerdo (Entrevista 12).

Más allá de tales críticas, que parecen ser compartidas en su totalidad por las organizaciones sociales externas, pueden identificarse dos grupos con percepciones diferentes. Uno deellosdescalificaelespacioensutotalidadyloestimacomo“unafrustración más y [...] una burla para las comunidades y las or-ganizaciones” (Entrevista 14)83. “Hoy se apropian los grupos económicos y la institucionalidad de ese escenario para validar unas acciones demagógicas, para intentar desde allí refrendar una especie de concertación [...] sobre el desarrollo, cosa que no

83 Entrevista a líder social.


viene sucediendo” (Entrevista 14). Otros perciben el Gasb como “un maquillaje muy bien inventado por Ecopetrol para […] la-varles la cara a las empresas. Es presentar la ciudad ante los inversionistas como una ciudad de paz” (Entrevista 9).

El segundo grupo de actores llega en cambio a una conclu-sión más optimista. A pesar de las críticas mencionadas, la ma-nera como el acuerdo se amplía y abre procesos, que ya parecen serpuestosenmarcha,confirmaqueelGasbpuedetener,segúnsu punto de vista, el potencial de funcionar como uno de los espacios de interlocución y participación intersectoriales reco-mendados por los diversos diagnósticos citados e incluso lograr pasar la fase de diagnóstico y facilitar propuestas reales y perti-nentes. Como expresión típica de la opinión de ese grupo, un ac-tor entrevistado resaltó que el Gasb “marca un horizonte a donde tenemos que llegar. Pero que eso vaya a ser una realidad, ahí está el reto” (Entrevista 15).

Tales sectores de la sociedad civil entienden el potencial del acuerdo y están desarrollando iniciativas para posicionar sus te-mas en la agenda del grupo. Un ejemplo de esto es una inicia-tiva reciente, presentada por la Organización Femenina Popular (OFP) y con respaldo de una gran cantidad de organizaciones sociales, que busca crear un pilar adicional de género. En el mo-mento de nuestra indagación el Comité Técnico del Gasb estaba decidiendo sobre dicha propuesta.


Con vistas hacia el futuro de Barrancabermeja, todos los acto-res entrevistados coinciden en la convicción de que a la ciudad le espera un futuro dorado y prometedor. Todos son conscientes, tantode lasventajas–resultadode laubicacióngeográficay laimportancia del sector petrolero de la ciudad- como de la serie de megaproyectos que aparecen en el horizonte (Entrevistas 4 y 9).


No obstante, es importante llamar la atención sobre las du-das y preocupaciones directamente relacionadas con la forma de implementación que tales megaproyectos causan en muchos actores de la sociedad civil. Por un lado, estos dudan de que losmegaproyectosdeverdadbeneficiaránatodalacomunidad.Representantes del Ettdh resaltan, por ejemplo, que se “sien-te que aquí el interés es el tema económico, o sea, no el tema económico para los pobladores sino el tema económico para los empresarios” (Entrevista 1). Por otro lado, hay voces que se re-miten a olas de violencia que anteriormente estuvieron dirigidas contra líderes de la misma sociedad civil que demandaban una redistribuciónmásjustadetalesbeneficios(Entrevistas1y11).Otros resaltan además efectos secundarios y ya palpables que esa prospectiva prometedora está causando y que la comunidad debe asumir en su totalidad. Ejemplo de eso es la burbuja in-mobiliaria fundada, al menos hasta el momento, en una falsa expectativa de bonanza, que se avecinaría gracias a los posibles megaproyectos y elevaría de manera crítica el costo de vida de la ciudad para muchos sectores populares (Entrevistas 1 y 6).

Respecto al desarrollo se percibe una visión muy clara, prin-cipalmente promovida por parte de la Cámara de Comercio. Para que la economía pierda su carácter de economía de enclave y para que las ventajas comparativas del municipio se vuelvan ventajas competitivas, voceros de la Cámara de Comercio re-saltanlaimportanciadeunadiversificacióneconómica.Lapro-puesta concreta se construye principalmente alrededor de cinco ejes estratégicos que incluyen 1) la logística, 2) el turismo, 3) el fortalecimiento de las empresas de bienes y servicios a través del clúster y el encadenamiento, 4) la industrialización de la petro-química y 5) el sector agroindustrial, con especial acento en la palma africana, el caucho y el cacao (Entrevista 5).

Adicionalmente, “de una u otra forma, [aconseja] la Cáma-ra de Comercio, avanzar en este propósito requiere preparar el talento humano no petrolero mediante esquemas novedosos de


educación; generar competitividad, como impulso a las iniciati-vas de los nuevos clústers económicos; acceso a nuevas fuentes definanciaciónafindefortalecerMipymes84; buscar la sosteni-bilidad del medio ambiente; promover el desarrollo con perspec-tiva alimenticia y que conduzca a un encadenamiento distributi-vo de la riqueza” (Foro Semana, 2012: 17).

Aunque la preocupación por el carácter de enclave de la eco-nomía barranqueña es resaltada como de alta prioridad por la sociedadcivil(Gráfica4)yotrosactoresimportantes,comolaCorporación Nación, el Pdpmm y la USO, comparten la visión dediversificacióneconómicabasadaenelpuntofuertedeBa-rrancabermeja –el sector petrolero (Entrevista 6 y 8)-, la gran mayoría de los actores entrevistados no tiene una visión tan clara frente al factor económico. No obstante, todos hacen una lectura clara de los problemas actuales de Barrancabermeja85 y subra-yan ciertas prioridades sobre el largo camino hacia un desarrollo sostenible86 que, desde su punto de vista, deberían ser contes-tadas. En línea con la intervención de la Cámara de Comer-cio citada atrás, tanto la búsqueda de sostenibilidad del medio ambiente (Entrevista 11 y 12) como el problema alimentario y lanecesidaddemecanismosmáseficientesdedistribucióndebeneficios (Entrevista11)sonpercibidoscomodeterminantes.En ese sentido, muchos actores, sobre todo integrantes del Ettdh y representantes de las JAC, hacen referencia a una “paz inte-gral” caracterizada por el respeto de los derechos humanos y una justicia económica y social. Tal justicia debe incluir el derecho a una vida digna, derechos laborales con salarios dignos basados

84 Portal empresarial colombiano.85 Los actuales problemas son principalmente el costo de vida, el pésimo sistema de salud,

el alto nivel de desempleo, la situación complicada de seguridad y un mal sistema de educación. A eso se suman preocupaciones de carácter más general acerca de la desarticu-lación de la institucionalidad frente a dichas problemáticas y respecto del fraccionamien-todeltejidosocialdelamismasociedadcivil(Gráfica4).

86 El concepto de desarrollo sostenible incorpora una percepción tridimensional, que in-cluye los vectores económicos, ecológicos y sociales.


en una ética empresarial y acceso a un sistema de salud y edu-cación de calidad. Cada proyecto económico debe respetar ese concepto de paz integral y “ser implementado de forma justa, de acuerdo con necesidades de la población y respeto del medio ambiente” (Entrevista 11).

Al tema de la educación se le concede una importancia su-perior. Un buen nivel de educación es subrayado como prerre-quisito para poder participar del porvenir dorado y de la fuente de nuevas perspectivas, ajenas a la carrera delictiva que para muchos jóvenes de estratos bajos parece ser la única salida de la pobreza en la actualidad. Y especialmente, con vistas a un eco-nomía diversa y próspera, que desde el punto de vista de muchos entrevistados caracterizará el futuro de la ciudad, se resalta la creación de una infraestructura educativa que garantice la pre-paracióndemanodeobracalificadaenel lugarde lademan-da (Entrevista 11, 12 y 16)87. En la actualidad, la calidad de la educación es preocupante, como señalan muchos entrevistados: “Barranca es casi el último municipio, si no es el último, en el tema de la educación del Magdalena Medio, y yo me imagino que el Magdalena Medio debe estar en un nivel muy bajo con respecto al país. Una población que no esté educada obviamente genera un retraso para la comunidad” (Entrevista 1).

Como asunto adicional a la visión que maneja la Cámara de Comercio, la situación de los derechos humanos es de especial importancia para todos los actores de la sociedad civil, aunque su principal preocupación hace alusión a la continua presencia degruposalmargendelaleyenelmunicipio(Gráfica4).Talcriterio hunde raíces sobre todo en la percepción común de que los megaproyectos usualmente están acompañados de olas de violencia contra actores sociales que, al exteriorizar sus deman-das, pueden ser percibidos por el sector propietario como obstá-

87 Entrevista a académico.


culos del auge económico y el progreso. En este orden de ideas, la participación real en el diseño e implementación de planes de desarrollo que permitan la articulación libre de demandas y pre-ocupaciones de todos los actores sociales debe ir de la mano con la protección de los derechos humanos. Al partir de esa posición, muchos actores participaron en el diseño de un pilar de derechos humanos del Gasb. No obstante, no pocos entrevistados perci-ben que ni la institucionalidad pública ni el sector empresarial comparten este punto de vista.

“Ahí está Ecopetrol, que tiene un interés totalmente dis-tinto a la población […] A Ecopetrol ahorita el tema de derechos humanos […] a ellos no les hablen de derechos humanos. O sea, por ejemplo, nosotros estamos, estuvi-mos discutiendo con el acuerdo social, que un acuerdo social que no esté pensado con el tema de los derechos humanos no es un acuerdo social que funcione para la región” (Entrevista 1).

Ante tal panorama, algunos expertos llegan a preguntarse si la ciudad está preparada para enfrentar los retos que esperan. El motivo de esa preocupación hace referencia sobre todo a dos problemas internos: la percibida incapacidad de la instituciona-lidad local para representar verdaderamente el interés público y la desarticulación de la sociedad civil, asunto ya mencionado aquí.Ambosproblemassereflejanclaramenteenelcuartoyelquinto lugar que ocupan respectivamente las categorías “relacio-nes verticales” y “relaciones horizontales” en la priorización de las principales preocupaciones de la sociedad civil barranqueña (Gráfica3).Respectoalcarácterdelainstitucionalidadpública,sobre todo las JAC llaman la atención en torno a una serie de acuerdos que no fueron cumplidos por la administración local (Entrevista 12). Un análisis del porcentaje de implementación

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de los anteriores planes de desarrollo va en la misma dirección.88 Así mismo, algunos actores señalan estructuras de corrupción y clientelismo que parecen dominar todavía en el universo social del municipio: “Entonces el presupuesto municipal se ve […] comounatortaalaquehayqueirasacarparabeneficio,biensea particular, como persona o incluso como sector. [Cada repre-sentantepiensaensu]sector,sebeneficiaenesto,perodifícil-mente [está] pensando en la ciudad” (Entrevista 15).

Ambosproblemasinternosparecendificultar,enmayorme-dida, la incidencia de los sectores sociales en la política pública y el planteamiento conjunto del desarrollo (Entrevistas 4 y 13). Se necesitan prontamente soluciones que apunten, por un lado, hacia un mejor seguimiento de los gastos públicos, y, por otro, a facilitar la creación de una agenda común de la sociedad civil y una apertura de escenarios de participación de manera más efectiva,paradarlemayorinfluenciaenlaetaparetadoraperoprometedora que se avecina. “Yo no me quejo de que Ecopetrol tenga una agenda. Yo constantemente lo digo en las reuniones: yo lo que me quejo es [de] que la ciudad no tenga una agenda” (Entrevista 5).

4.3.4. Conclusiones y recomendacionesEvaluado sobre la base de las tres variables del estudio (relacio-nes horizontales, relaciones verticales y visión) presentadas en el subcapítulo 2.4, y con la atención puesta en factores que favo-recen u obstaculizan una cooperación intersectorial, en el caso de Barrancabermeja se perciben limitaciones en cada una de las tres variables (Tabla 7).

Por un lado, y a pesar de la existencia de problemas, ac-tores y espacios articuladores y de los avances innegables del

88 Atresmesesdefinalizarlaadministraciónmunicipalanterior,elCTPcriticóquehabíasido implementado apenas el 36% del Plan de Desarrollo (Vanguardia Liberal 2011).


Pdpmm (y de otras iniciativas) sobre el camino largo y com-plicado de creación de una cultura de diálogo constructivo, el análisis de las relaciones horizontales muestra una relati-va desarticulación general de la sociedad civil, principalmen-tedebidaalaltogradodedesconfianzayaunaproblemáticaconstante de amenazas contra líderes sociales. Esto dificultala elaboración de una agenda común que vaya más allá de los asuntos puntuales y coyunturales o del problema transversal de los derechos humanos.

Amplios sectores de la sociedad civil se sienten excluidos del debate de “los grandes” alrededor del desarrollo y expresan que sus intereses y necesidades no son tenidos en cuenta de manera satisfactoria. El Gasb, hasta el momento, no ha logrado atender a esta situación. Muchos entrevistados demandan mecanismos de participaciónmás eficientes para agilizar, tanto la relacióncon la institucionalidad púbica local –la cual, en concepto de la sociedad civil, no atiende sus demandas–, como la relación con el sector privado, el cual todavía es percibido como un aliado importante en el terreno del desarrollo.

Finalmente, y respecto de las visiones, hay que resaltar la falta de una agenda común de la sociedad civil. Si bien es cier-to que existen visiones puntuales e incluso un algún consenso sobre aspectos importantes que no pueden faltar en un plan de desarrollo, parece difícil que la sociedad civil, en su totalidad, asuma la tarea de construir de manera conjunta una visión co-herente, que abarque tanto el tema social como el económico. El consenso frente al concepto de desarrollo –que debe ser un desarrollo sostenible e incluir, tanto una elevación del índice NBI y una mejora del sistema de educación y salud, como la protección de los derechos humanos y la reducción del desem-pleoatravésdeunadiversificacióndelaeconomía–presentasin embargo un común denominador compartido por toda la sociedad civil.


Tabla 7


IntramunicipalRelativa desarticulación general Tema articulador: derechos humanos y paz; actor/espacio arti-culador: Ettdh, Pdpmm.

Supramunicipal Muchas relaciones con organizaciones nacionales e interna-cionales. Tema articulador: derechos humanos.


Sector público (local)

Problema de incomunicación; percepción de no representa-ción de intereses de los ciudadanos por funcionarios públicos; acuerdos incumplidos; ausencia de ayuda en temas de dere-chos humanos.

Sector público (nacional)

El estudio no contempló las relaciones con el sector público nacional como uno de los temas primordiales.

Sector privado Alianza y diálogo pragmático: crítica frente a mecanismos ac-tuales de participación en la adopción de decisiones.

Ante este panorama, surge una serie de recomendaciones que posiblemente pueden ayudar mejorar algunos asuntos de-terminantes:

• Desde su fundación, Barrancabermeja cuenta con una sociedad civil despierta que aprendió a demandar sus de-rechos. A pesar de esa tradición, hasta cierto grado cau-sada por el “sociocidio” (García, 2006: 304) de los años 90, hoy enfrenta un problema de desarticulación que, con vistas hacia los megaproyectos por venir, requiere una solución rápida. Frente a esto es esencial que se sobre-pase,porunlado,elclimadedesconfianzayprevenciónque aún afecta a muchas relaciones, y, por otro lado, que las organizaciones que históricamente han desempeñado un papel importante como líderes se acerquen de nuevo a la comunidad para facilitar la creación de una agenda o visión común y asegurar una mejor representación en espacios prometedores, como el Gasb.


• En la medida en que una inclusión de muchos más actores al Gasb pueda llevar a una desmovilización del espacio, y para que el espacio pueda mantener su capacidad de produ-cir propuestas concretas, parece ser decisivo que los intereses delasociedadcivilesténrepresentadosmáseficientementepor actores miembros del Gasb. Eso podría lograrse mediante mecanismos de retroalimentación y consulta más amplios.

• Paralelamente al Gasb parece ser importante reiniciar la apertura de espacios adicionales con participación más amplia, como podría ser, por ejemplo, el Consejo Mu-nicipal de Paz. Para asegurar un trabajo más fructuoso se recomienda, primero, una convocatoria con más re-gularidad y, segundo, la creación de un comité técnico a cargo de una metodología y una agenda que permitan un trabajo que sobrepase la fase inicial de diagnóstico.

4.4 La sociedad civil en Coveñas - Fortalecimiento de capacidades para el diálogo y la articulación

El presente informe es fruto de la realización de 25 entrevistas hechas en el municipio de Coveñas, en el tiempo comprendido entre mayo de 2013 y febrero de 2014. Es igualmente producto de la participación en algunos talleres amplios convocados por el Consejo Territorial de Planeación del municipio y en conver-saciones informales con gremios, como el de pescadores.

El caso particular de este municipio contó además con un espa-cio de validación por parte de los actores entrevistados, en el cual se recibió retroalimentación sobre resultados preliminares y sugeren-cias que han sido integrados en el texto presentado a continuación.

Se destaca el acompañamiento dado por la Fundación Oleo-ductos de Colombia, que fue aliado estratégico en el territorio y


facilitó el acceso a los actores claves del municipio de Coveñas. Igualmente se resalta el acompañamiento de diferentes organi-zaciones que operan en el territorio y en especial del Consejo Te-rritorial de Planeación en el proceso de realización de entrevistas y en la convocación de los eventos realizados.

El informe consta de cuatro subcapítulos. El primero es un breve contexto histórico del municipio de Coveñas, en el cual se ubican las principales características locales y los sucesos que han conformado su actual coyuntura actual. En segundo lugar aparece el mapeo de actores del municipio con sus respectivas relaciones, elaborado a partir de las entrevistas y el trabajo de campo realiza-dos. Un tercer documento presenta las tendencias de la sociedad civil de Coveñas, texto que se ocupa del análisis de las relaciones encontradas en el seno de la sociedad civil y aquellas que estable-ce con el Estado y con el sector privado, así como del recuento de las visiones de desarrollo encontradas. Finalmente el informe pre-senta las conclusiones en relación con las variables establecidas en el marco teórico de la presente investigación.

4.4.1. Contexto histórico de CoveñasEl municipio de Coveñas, que cubre un área de 56 km2 y alojaba a 12.387 habitantes en el año 2010 (DNP 2010), es una de las localidades colombianas de más reciente creación. Fue erigido como tal en el año 2002,89 hace parte de la región del Golfo de Morrosquillo, en el noroeste del Departamento de Sucre, junto con los municipios de Santiago de Tolú, San Onofre y Toluviejo) (Parra 2009).

Coveñascuentaconunaparticularidadquelodefinecomodivisión administrativa: su ubicación geoestratégica. El hecho de encontrarse en un punto de fácil comercialización de produc-

89 El municipio fue creado mediante el Decreto 0063 de 2002. bajo la gobernación de Sal-vador Arana Sus.


tos y conectado con el interior del país y con el mar Caribe, ha impulsadoelflorecimientode sueconomía, tantoen laesferalegalcomoenlailegal,factorquehamarcadosuhistoriaydefi-nido sus características sociales, económicas y políticas.

Partiendodeloanterioryconelfindecomprendereldesa-rrollo moderno de Coveñas,90 es pertinente remitirse al momen-to de fundación de la empresa Colombian Products Company (CPC)91afinalesdeldecenio1910-1920,eventoimportanteyaque inaugura el proceso seguido por la economía legal moderna delmunicipio.LafundaciónperfilóaCoveñascomouncentrode desarrollo industrial, que parte de la base de sacar el mayor provecho posible de una ubicación favorable para la exporta-ción. La CPC construyó una infraestructura muy amplia, que tuvo en cuenta, tanto las instalaciones destinadas a la producción de carnes como aquéllas que tenían por objeto proveer calidad de vida a sus trabajadores. Al momento de su cierre, estas ins-talaciones no se demolieron sino que fueron simplemente aban-donadas. Y las mismas se reactivaron en 1939 para alojar a la South American Gulf Oil Company (Sagoc).

La nueva compañía inicia la relación de Coveñas con el pe-tróleo, que se mantiene hasta nuestros días. Coveñas fue el pri-mer puerto exportador de petróleo que tuvo el país y hasta la fecha se mantiene como el más importante. Sus operaciones se iniciaron a raíz del tendido del oleoducto que conecta a Petrólea (Catatumbo) con Coveñas y que fue terminado en ese mismo

90 Los asentamientos poblacionales de Coveñas se remontan al inicio de la Colonia, cuan-do en los terrenos aledaños a Cartagena se conformaron haciendas esclavistas, entre las cuales estuvo la llamada Santa Bárbara de Cobeña. A partir de ese momento hubo una repartición de la tierra que garantizó la presencia estable de habitantes en la región (Moré Sierra, 2006).

91 Esta compañía se dedicó al procesamiento, almacenamiento y exportación de carnes. Fue elprimerfrigoríficoqueseconstruyóenColombia,comoproductodeunaalianzaconJulián Patrón, importante empresario dueño de la mayor parte del territorio de Coveñas y quien también aprovechó la ubicación del territorio para el comercio de cocos. La Co-lombianProductsfuncionóhastaelaño1926,cuandoquiebracomoconsecuenciadelfinde la Primera Guerra Mundial.


año.92 La compañía reparó la infraestructura dejada por la CPC yampliólosbeneficiosotorgadosalostrabajadores.Estedetallees importante porque la forma como el petróleo empezó su re-lación con la población de Coveñas fue positiva, ya que destacó los aportes al desarrollo local (a través de condiciones dignas para los trabajadores) y minimizó la percepción de los daños.93

La Sagoc permaneció en Coveñas y explotó el petróleo del Catatumbo hasta el año 1974, momento cuando las reservas pe-trolíferas se agotaron debido a la sobreexplotación de los cam-pos concesionados a esa empresa. Al ver que su tiempo en el país se agotaba, la empresa inició su proceso de liquidación y traspasó a Ecopetrol una parte importante de sus deudas y su infraestructura.94

El arribo de Ecopetrol a Coveñas estuvo acompañado de otro evento decisivo para entender las actuales condiciones del muni-cipio: la creación de la Base Naval ARC Coveñas por parte del gobierno nacional. Los dos actores se instalaron sobre la misma infraestructura de la Sagoc.Moré Sierra lo define claramentecuandoafirmaque“delcampodeCoveñaslosentoncesfuncio-narios de Ecopetrol reservaron para esa empresa el muelle, o lo que quedaba de él, la estación de bombas y la zona de tanques de almacenamiento del petróleo, mientras que la parte restante de las 2.632 hectáreas de propiedad de la Sagoc que quedaban, incluidos Rancho Grande, la represa de Villeros, el aeropuerto y

92 De acuerdo con la recopilación histórica hecha por Moré Sierra, “El oleoducto Petrólea-CoveñasfueconstruidoporlaSagoceneltérminodeunañoyoficialmentepuestoenservicio el 1° de noviembre de 1939, con las estaciones de La Petrólea, Bellavista (El Tarra), Convención y el terminal de Coveñas. Su extensión total era de 411 kilómetros” (Moré Sierra, 2006: 279).

93 En algunos de los relatos recopilados en la población de Coveñas todavía puede apreciar-se cierta nostalgia de los tiempos de esta compañía petrolera.

94 Siguiendo a Moré Sierra, “en 1974 la Empresa Colombiana de Petróleos (Ecopetrol) termi-nó adquiriendo alrededor del 45% de las empresas, que incluyó además el pasivo pensional con todas las obligaciones inherentes al mismo y los campos de la Colpet, el oleoducto de la Sagoc, las estaciones de El Retiro, Ayacucho, Convención, I-21 de Tibú y otras intermedias menores, así como las instalaciones de Coveñas” (Moré Sierra, 2006: 308).


todaslasedificacionesresidencialesytalleres,pordisposicióndel gobierno fueron entregadas a la Armada Nacional, que insta-ló allí la Base Naval ARC Coveñas”95 (Moré Sierra, 2006: 309).

Deesemomentoenadelantequedaclaramenteconfiguradoel panorama actual de Coveñas: la exportación de petróleo y la consecuente recepción de regalías, y la presencia de la base mi-litar con todas sus implicaciones sociales y económicas, ambas articuladas en función de intereses nacionales.

El funcionamiento de Ecopetrol está estrechamente ligado a la presencia de la base naval y esta empresa ejerce un papel protagónico en la vida de la comunidad coveñera, a pesar de que en varias entrevistas hay una percepción de desconexión entre el funcionamiento del oleoducto y la vida de la comunidad.

La Base Naval, por su parte, también ejerce una fuerte pre-sión sobre las dinámicas sociales, ya que alberga a un prome-dio de 7.000 personas (entre los soldados y sus familias) y el consumo, así como los residuos de tan alto volumen de pobla-ción, afectan hondamente a los pobladores y al medio ambiente. Aspectos como los incentivos a la prostitución igualmente han venido siendo un reto para la comunidad coveñera, a causa de la alta demanda proveniente de la población masculina de la base. Por otra parte, el nivel ilegal alcanzado por la economía local es más reciente, pero ha descargado profundos daños en su dinámi-ca política y su tejido social.

Dada su ubicación, Coveñas funciona como un corredor de co-mercio que conecta la región de los Montes de María con el exte-rior, y eso hace que, a pesar de que los dos territorios no hacen parte de la misma región en sentido estricto, sus actividades estén profun-damente correlacionadas. Esta relación ha convertido a Coveñas en punto estratégico del contrabando de mercancías y el comercio de sustancias ilegales (Fundación Ideas para la Paz, 2011).

95 La Base Naval ARC Coveñas fue creada el 22 de junio de 1974.


Tal característica, sumada a la gran suma de recursos perci-bidos por concepto de las regalías, hicieron que este municipio (antes de ser constituido como tal y después) fuese punto estraté-gico de funcionamiento del bloque paramilitar Héroes de Montes de María y de los paramilitares en el lapso 1990-2000 (Verdad Abierta, 2009), en particular en lo que concernía a la captación derecursospúblicosparaelfinanciamientodesusactividadesilícitas. La incidencia de estos grupos ilegales no solo en materia militar sino también económica, social y política fue muy fuerte, debido a sus implicaciones en áreas que favorecían el fácil ac-ceso a los dineros ilícitos, y contribuyó a la construcción de una cultura del silencio frente a la corrupción y los crímenes.

Como escenarios de la actividad de los paramilitares, el Golfo de Morrosquillo y los Montes de María fueron escenario demasacreseincentivaroneltráficodeestupefacientes,aun-que en el caso de Coveñas lo más importante residió en que allí se puso en marcha una estrategia de captura del Estado que tuvo resultados muy efectivos en términos económicos. El ejemplo más claro en ese sentido fue el robo de los dineros destinados a la construcción del acueducto de Coveñas (Verdad Abierta, 2010).

El control ejercido por el grupo ilegal96 facilitó el saqueo de los recursos que eran recibidos por concepto de regalías, como lo confesó el propio alias ‘Diego Vecino’ en las declaraciones dadas en el marco de la Ley de Justicia y Paz.97 Lo anterior ha tenido como consecuencia que el desarrollo, tanto de la infraes-tructura como de productividad y el bienestar social, no sea el que se espera de un municipio que percibe tal nivel de recursos.

96 Además de lo dicho por alias ‘Diego Vecino’, algunos de los escoltas de alias ‘Cadena’ (quien fue desaparecido en 2005) dieron fe del control que ejercían los grupos paramili-tares sobre la región del Golfo de Morrosquillo.

97 En sus declaraciones para Justicia y Paz, alias ‘Diego Vecino’ informó que los recursos eran desviados mediante una cooperativa llamada Coopsabana, creada por él mismo y en la cual incidió ampliamente alias ‘Cadena’ (Verdad Abierta, 2009).


En medio de esta situación de inseguridad y control de ac-toresarmados,afinalesdelosaños90segestóelmovimientopor la independencia de Coveñas. Las disputas en ese sentido no fueron sencillas y estuvieron a cargo de la sociedad civil, princi-palmente de algunas Juntas de Acción Comunal (JAC) de com-posición indígena y afrodescendiente. Desde su creación como centro poblado, el territorio del municipio de Coveñas había he-cho parte del municipio de Tolú, el cual recibía todo el dinero por regalías que se obtenía de las actividades de exportación del petróleo en el Golfo de Morrosquillo.

Dada la situación de rezago económico y social, estas pobla-cionescomenzarona realizarmovilizacionespacíficasa favorde la erección de Coveñas como municipio independiente, y a esa iniciativa adhirió un gran número de líderes locales, que pre-sionaron por su éxito. De acuerdo con una experta en materia de afrodescendientes que habitan el Golfo de Morrosquillo,

“muchos de los líderes afrodescendientes ahora son parte de los consejos [afro] y estuvieron en ese proceso, de que ellos miraban que Tolú creció muchísimo y Coveñas que-daba rezagada y rezagada y cada vez más apoderada por los ‘extranjeros’, llámese empresa o sector de infantería o militar. Entonces ellos luchan, se crea un municipio y al mismo tiempo van creciendo estas organizaciones, tanto indígenas como afro” (Entrevista 6)98.

Esta fue la primera iniciativa exitosa en torno a la organiza-ción social local y sentó un precedente muy positivo, al lograr la articulación de todos los sectores sociales en torno a un objetivo común. El 7 de febrero de 2001 se concretó la fundación del municipio de Coveñas.

98 Entrevista con Fides


4.4.2. Mapeo de actoresA continuación se presentan los mapeos de actores elaborados a partir de la realización de entrevistas y talleres con líderes socia-les claves del municipio de Coveñas.

Como se dijo atrás, el mapeo de actores fue elaborado en el marco de un taller con personal del Consejo Territorial de Pla-neación realizado el 3 de mayo de 2013, y con insumos adicio-nales de un segundo taller que operó en el marco del encuen-tro nacional “Visiones y tendencias del desarrollo territorial en Colombia”, efectuado en Bogotá el 4 y 5 de junio de 2014. El mismo reviste a primera vista cuatro características importantes y dos actores claves del municipio de Coveñas. Ambos, el sector afrodescendiente (A12) y la Alcaldía (B1), merecen mayor aten-ción a causa del elevado número de relaciones que mantienen con los demás actores. El Mapeo 7, en el cual el relativo tamaño de los actores depende del número de relaciones logradas, mues-tra esta importancia más claramente.

La primera característica es la ausencia casi total de alianzas transversales entre los diversos actores de la sociedad civil, punto queseligaaladificultadparaunirtemasenunaagendacomún.En el momento de no tener en cuenta al sector afrodescendien-te (A12), que, respaldado por sus buenas relaciones con muchos actores del municipio, funge como una especie de interlocutor, la mayor parte de los actores sociales se quedarían sin ninguna relación con algún otro actor social. El Mapeo 8, que resalta úni-camente a actores sociales con menos de dos relaciones con otros actores de la sociedad civil, muestra esa tendencia claramente.

La segunda característica es que el principal actor con el que se establecen relaciones desde todos los sectores es la Alcaldía (B1), actor que al mismo tiempo aparece en el centro de una polarización principalmente negativa. Esta percepción se puede establecerporlaformacomolosotrosactoressocialescalificaneste vínculo. Desde esta perspectiva, la Alcaldía concentra la re-

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Actores

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ados

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cepción, tanto de propuestas alrededor de los temas del desarro-llo en el municipio como de críticas frente a su labor.

La tercera característica denota que las relaciones que se te-jen con Ecopetrol (C1), pese a que algunas de ellas son tensas, revisten características positivas que, por su naturaleza, en al-gunos casos tenderían a ser más críticas. Tal es el caso de las asociaciones de pescadores (A5) y campesinos (A1), que se han beneficiadodeprocesosdecapacitaciónadelantadosporlaem-presa, lo cual crea una percepción relativamente positiva de las mismas. Lo mismo se puede resaltar para las relaciones de la empresa petrolera con las comunidades étnicas. Tanto el sector indígena(A15)comoelafrodescendiente(A12)calificanlasre-laciones como principalmente positivas.

La cuarta característica es la relativamente mala conexión del sector turístico con el resto de los actores del municipio, si-tuaciónquesereflejaclaramenteenelMapeo9.

Alrededor de esas cuatro características importantes se agru-paunparderelacionesconflictivasentreactoresdelasociedadcivil e instituciones públicas o actores armados. Esto ocurre en los casos de Vigías del Patrimonio (A18) y la Casa de Cultura (B4), o sector de las mujeres (A17), y el Ejército (D2).

4.4.3. Tendencias de la sociedad civil de CoveñasCon base en las visitas de campo, los talleres de validación, las 25 entrevistas hechas a diversos actores sociales del municipio y a expertos externos, los resultados del Encuentro Municipal “Tejiendo caminos de articulación social para el desarrollo de Coveñas” y los resultados del encuentro nacional “Visiones y tendencias del desarrollo territorial de Colombia”, se construyó nuestro análisis de la situación de la sociedad civil de Coveñas, a partir de cuatro circunstancias principales: la existencia de una sociedad civil desarticulada; una relación tensa de la sociedad con la Alcaldía del municipio; una relación ambivalente con las

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empresaspetroleras,y,finalmenteunareflexiónsobrelosaspec-tos claves del desarrollo local.


En este apartado se describen los diferentes tipos de relacio-nes que establece la sociedad civil. Un primer nivel lo ocupan las relaciones que se establecen de manera horizontal entre ac-tores de la misma sociedad civil. En segundo lugar se indaga so-bre las relaciones que se han construido con la institucionalidad pública,yfinalmentelasestablecidasconelsectorprivado,enespecial con la industria petrolera.

Relaciones entre la sociedad civil y repertorios de acciónLa sociedad civil de Coveñas vive hoy en un momento de gran

importancia. En el presente análisis se destacan dos aspectos que de-finensusprincipalesdesafíosacortoymedianoplazo:porunlado,sumarcadadesarticulación,queacarreadificultadesdeenvergadura,y,por el otro, el cambio en las expresiones del liderazgo local.

El primer aspecto, la desarticulación, es un punto que los mismosactoressocialesdelmunicipiohanvenidoidentificandocomo su principal desafío (Entrevista 1)99. Este rasgo tiene im-portantes implicaciones en la forma como la sociedad civil de Coveñas cumple su rol de “guardiana” de la democracia, pues, en primer lugar, no se consolidan bloques que ubiquen su acción en el control de las acciones de la institucionalidad pública, y, en segundo término, no es posible la construcción de agendas estra-tégicas que ayuden a encaminar al municipio hacia procesos de desarrollo desde la base.

En ese sentido, varios actores sociales del municipio han ma-nifestado que se presenta una atomización de las estrategias de

99 Entrevista a líder social.


acción de cada agrupación municipal en función de sus intereses particulares, con lo cual se deja de lado la posibilidad de una incidencia conjunta, que logre acercamientos en condiciones de más igualdad con la administración municipal.

Se trata de una de las características más importantes de la sociedad civil de Coveñas en la actualidad: existen múltiples ini-ciativas de articulación social alrededor de temas específicos,pero solo ahora, y de manera incipiente, comienzan ellos a bus-car alianzas que les fortalezcan de manera intrasectorial, como sociedad civil.

Este intentodearticulaciónporsectoresespecíficoshaco-menzado a extenderse en el territorio y ya existen algunas alian-zas circunscritas al Golfo de Morrosquillo, como ocurre con la Corporación de Pescadores del Golfo de Morrosquillo (Corpa-golfo), cuyos integrantes se han agrupado alrededor de los pro-blemas que enfrenta ese sector, entre las cuales se destacan las existentes en torno a las zonas marítimas delimitadas por la in-dustria petrolera y la Capitanía del puerto. Otra iniciativa que agrupó a estos sectores es el proyecto Diáspora, uno de cuyos objetivos es la construcciónde arrecifes artificiales en coope-raciónconCarsucre,EcopetrolyOcensa,ideahasidobenéficapara este sector productivo.

La acción del gremio de pescadores ha involucrado también a la institucionalidad local y al sector de afrodescendientes, y ha servido de amparo a este sector para impulsar su capacidad de incidencia, dado el tratamiento especial en materia de consulta previa que cobija a esta etnia. Este actor reconoce que el hecho de organizarsehasignificadounbeneficioimportanteparaalcanzarlos objetivos de su corporación; en palabras de uno de sus líderes, “como ya ven que estamos organizados, ya nos están escuchando y eso ha sido para notros un éxito” (Entrevista 2)100.

100 Entrevista a líder del sector Pescadero.


Otro ejemplo de iniciativas de asociación puntuales es el de la Asociación Campesina de Coveñas (ACC), que incide en sec-tores agropecuarios del municipio, como ganaderos y pequeños productores agrícolas, y están destinadas a fortalecer su capaci-dad productiva y promover la protección del medio ambiente y la recuperación de ecosistemas afectados por la industria petrolera y otras actividades productivas. La ACC ha impulsado iniciati-vas de articulación con la institucionalidad pública, en especial delnivelnacional,paralograrfinanciamientosquecontribuyanabeneficiaraestesector,perohaencontradoresistenciasenlaadministración municipal y no ha buscado alianzas con otros sectores sociales más allá del Consejo Territorial de Planeación (CTP) (Entrevista 3)101.

Estos ejemplos revelan una tendencia al fortalecimiento de la articulación intragrupal, pero también son muestra de la desar-ticulación de la sociedad civil en su conjunto. Tal hecho, desde la perspectiva de los propios actores sociales, se relaciona estre-chamente con expresiones de rivalidad entre algunos líderes y sectores que se enfrentan principalmente por conseguir mayor protagonismo frente a las empresas petroleras o a la administra-ción municipal.

La situación de falta de coordinación y cooperación entre los sectores sociales también se relaciona de manera estrecha con las posibilidades de desarrollo del municipio, que serán aborda-das más adelante.

El segundo punto de relevancia es la transformación o rede-finicióndelosliderazgosenelnivelmunicipal.Enlaactualidadpueden identificarse con claridaddos actores líderes enmate-ria de organización social: el sector afrodescendiente y el de las Juntas de Acción Comunal. Dada la composición social del mu-nicipio, estos espacios se entrecruzan, pero aún es posible carac-

101 Entrevista a miembros de la ACC.


terizarlosdemaneraespecífica,graciasalasrelacionesdisímilesque establecen con los demás sectores del municipio.

Por una parte, el sector afrodescendiente debe su amplia legitimidad a la composición poblacional de Coveñas: de acuerdo con algunos sondeos locales no oficiales, alrededordel 85% de la población coveñera es afrodescendiente, y esto otorga una amplia base social a las propuestas agenciadas por estos liderazgos y los ubica en una situación privilegiada a la hora de negociar, tanto con el sector industrial como con la administración pública, pese a que se mantienen algunas di-ferencias. Esta posición también se ve fortalecida por la men-cionada normatividad nacional que protege de forma especial a las poblaciones étnicas y por la preocupación común entre los habitantes del municipio por recuperar y cultivar la cultura afro,manifiestaenaspectoscomolosalimentos,losbailesyla música, entre otros.

Alsectorafrodescendientesehanvenidoafiliandootrosqueadelantanunaactividadmásespecífica,comoocurreconelsec-tor de los pescadores en el terreno cultural y con algunas ini-ciativas relacionadas con la educación pública. Todos ellos han encontrado una fuente de protección y legitimidad al amparo del liderazgo afrodescendiente (Entrevistas 2, 4102, 5103).

Hay que decir que el fortalecimiento de esta población ha sido un proceso paulatino, que ha requerido el acompañamiento de diversas entidades, tanto del sector educativo como de la ges-tión social de las empresas de la industria petrolera, y que él pue-de estimarse como un evento relativamente reciente. La falta de reconocimiento y los bloqueos erigidos por la Alcaldía munici-pal para frenar el logro de los objetivos han sido factores que han acompañado a este grupo poblacional durante toda su existencia en el municipio. Incluso en la actual administración encontraron

102 Entrevista a líder afrodescendiente.103 Entrevista a líder afrodescendiente.


resistencias a las iniciativas que actualmente adelantan, aunque talactitudhavenidomodificándosepaulatinamente.

Uno de los obstáculos más relevantes es, sin embargo, la falta deuncensooficialquedécuentadelnúmerodepersonasqueseidentificancomopoblaciónafrocolombiana,conelfindeavalarpolíticaspúblicasdeaccesoalosbeneficiosparaestapoblaciónque se ofrecen desde el nivel central. Hasta el momento no ha sido posible gestionar los recursos necesarios para la realización de tal censo (Entrevista 4).

Adicionalmente, de acuerdo con investigadores locales, no se está adelantando la formación de nuevos líderes de esta po-blación, lo cual pone en cuestión la sostenibilidad del proceso. Segúnafirmaunaexperta,“hayunadeficienciaenlosprocesosporque están concentrados en pocos líderes y eso está impidien-do que las capacidades se instalen en más personas para que haya nuevos líderes, y va a llegar un momento en que el proceso se puede detener, porque las futuras generaciones no están reci-biendo esa capacidad instalada” (Entrevista 6)104.

Por su parte, las Juntas de Acción Comunal han tenido el liderazgo tradicional de los sectores sociales y al día de hoy, amparadas por la ley colombiana, continúan siendo el principal interlocutor de las empresas y de la institucionalidad pública.

Sin embargo, las JAC enfrentan actualmente una fuerte crisis de legitimidad como representantes de las comunidades en el mu-nicipio de Coveñas. Su actividad de gestión en el campo laboral frente a la industria petrolera ha creado profundos descontentos y cuestionamientos sobre su capacidad de inclusión. Una de las razones más importantes para ello es que algunos de sus dirigen-tes, desde el punto de vista de varios entrevistados, han dejado de responder a los intereses comunitarios para trabajar solamente en función de los propios y creado mecanismos de exclusión y

104 Entrevista con Fides.


de abuso de poder que anteriormente no se presentaban en este nivel (Entrevista 1). De acuerdo con uno de los participantes en el proceso de independencia, el municipio de “Coveñas tenía el ho-rizonte de salir de la esclavitud que teníamos [de Tolú]; lo logra-mos, y hoy en día que se logró se miran los intereses personales, personales o, digamos, de grupos” (Entrevista 1).

El problema del manejo de empleos con las empresas pe-troleraseselejeprincipaldeeseconflicto,yaqueincentivalacompetencia por el acceso a estos trabajos en el seno de las co-munidades. Ese es uno de los puntos que más contribuyen a la desarticulación social en el municipio (Entrevista 5).

Otro sector de importancia pero que no ha logrado el mismo nivel de popularidad es el Consejo Territorial de Planeación, espacio que convoca a diversos sectores de Coveñas interesados en fortalecer el control que puede ejercer la sociedad civil sobre la administración municipal. Allí podemos advertir la presen-cia del sector afrodescendiente, las JAC, el sector educativo, el cultural y el campesino, entre otros. Sin embargo, este espacio cuentaconmuypocoapoyoinstitucionalyhaydificultadparamantener de forma estable el proceso (Entrevista 7)105.

El CTP ha venido funcionando como un espacio de impor-tancia para el intercambio de inquietudes de los sectores sociales que lo conforman y también ha buscado establecer relaciones positivas con otros actores de la sociedad coveñera. Sin embar-go, uno de sus principales retos sigue siendo el de convertirse en un actor más propositivo en el desarrollo del municipio, en la medida en que le sea posible plantear iniciativas concretas.

Relaciones con la institucionalidad públicaLa relación de la administración municipal con los distintos

sectores sociales del municipio es, en términos generales, tensa.

105 Entrevista a miembro del CTP.


Tresaspectosenmarcanestadificultadderelacionamientoentrelos dos sectores: la crisis de legitimidad, la poca y, en ocasiones, nulacomunicaciónentregrupossocialesyestainstitución,y,fi-nalmente, derivada de lo anterior, la falta de apoyo institucional a las demandas elevadas por la sociedad civil y el no cumpli-miento del rol de articulación que estos actores deberían ejercer.

En cuanto al primer aspecto, como se evidenció al inicio de esteinforme,elmunicipiodeCoveñashatenidomarcadasdifi-cultades para consolidar una institucionalidad pública que supe-re la tendencia a la corrupción y que responda a los intereses de la localidad, dejando en un segundo plano a las élites regionales tradicionales,quienessehanbeneficiadohistóricamentedelasregalías percibidas por el municipio.

Por lo anterior, la actual administración municipal enfrenta un importante reto en la búsqueda de recuperar la legitimidad institucional que corresponde a una institución de esa índole. Esta problemática tiene una gran importancia, pues sin la cons-trucción de una institucionalidad transparente y legítima los pro-cesos de articulación en pro del desarrollo no son posibles.

En segundo lugar, en la mayoría de los grupos sociales ha sido una constante la falta de escucha y apoyo institucionales a sus demandas e iniciativas (Entrevista 1). Hay varios ejemplos al respecto y el primero proviene una vez más del grupo pobla-cional más importante: el afrodescendiente. De acuerdo con uno de sus líderes,

“para nadie es desconocido de que no tenemos apoyo en la parte de políticas públicas. Existen, pero existen de pa-pel. Para que a nosotros se nos oiga y se nos pueda dar un apoyo muy mínimo debemos de hacer una cantidad de cosas y expresarnos en diferentes formas, para que nos puedan poner cuidado. Entonces, nos vemos un poquito maltratados por ese lado” (Entrevista 4).


El CTP enfrenta el mismo desafío, a pesar de ser un organis-mo constituido con el propósito de ser interlocutor de la Alcaldía y ejercer el control social sobre la ejecución de las políticas del PlandeDesarrollo:noseha logradounacomunicaciónfluidaque favorezca la realización de críticas constructivas en favor del desarrollo municipal (Entrevista 7).

Lamismadificultadsepresentaenelsectorcampesino.Unade las principales preocupaciones del mismo es que, pese a que existe un diálogo con instituciones del orden nacional, en el es-pacio local no se les escucha ni apoya en iniciativas que serían provechosas para el municipio porque ellas incentivan desarro-llos alternativos frente a la industria extractiva (Entrevista 3).

En ese sentido, las iniciativas puntuales de buscar aliados en el espacio supramunicipal –actitud ya reseñada– pueden ser entendidas como intento de compensar la falta de apoyo de la institucionalidad local. Sobre este asunto el sector afrodescen-diente ha hecho conocer en varias ocasiones la necesidad de buscar aliados en otros niveles, tanto entre la sociedad civil de otros municipios como en sectores distintos, especialmente el empresariado (Entrevista 4). A pesar de lo anterior, los gru-pos mencionados, y asimismo otros actores locales, reconocen los esfuerzos realizados por esa administración en materia de obras públicas, que son una ventana de oportunidad para im-pulsar una mejora de la relación sociedad civil-Estado. Aspec-to importante es que la Alcaldía, a pesar de no contar con la legitimidad política que requiere, cuenta con el reconocimien-to de los actores sociales frente a su respaldo legal para ejercer funciones que son determinantes para el municipio. En el con-textoespecíficodeCoveñas,lainterlocuciónconlasempresas,el manejo de los recursos de las regalías y de los provenientes de las transferencias nacionales en general, son puntos estra-tégicos en los cuales debe haber un mayor involucramiento de la sociedad civil.


La falta de articulación –que corresponde a la Alcaldía, como eje central del desarrollo social, económico y político del muni-cipio- afecta actualmente posibles diálogos entre actores apa-rentemente contrarios pero que, en el fondo, buscan objetivos similares.Ejemploimportanteeselmencionadoconflictoentreel sector turístico y los actores sociales municipales. Pese a que en el Plan de Desarrollo de Coveñas el turismo ha sido consa-grado como uno de los pilares económicos, en este campo no existen políticas de incidencia que conduzcan a una articulación social en pro del desarrollo. Lo anterior hace que la Alcaldía no promueva espacios de interacción y diálogo constructivo entre la sociedad civil y el empresariado del área del turismo. Superar esaresistenciaacumplirunroldearticulaciónpodríabeneficiarnotoriamente los procesos de desarrollo municipal.

Comoresumen,esposibleafirmarquelarelaciónentrelaAlcaldía y los sectores sociales coveñeros aparece marcada por factores como la tensión y la falta de diálogo y de articula-ción de asuntos sociales claves. Esto trasciende incluso hasta las relaciones con sectores empresariales, como el hotelero, y todo ello fortalece las trabas puestas para alcanzar un desa-rrollo concertado del municipio y estanca las posibilidades de fortalecimiento, tanto de la institucionalidad pública como de la sociedad civil.

Relaciones con el sector privadoLapresenciadelaindustriapetroleradefineenlaactualidad

todas las dinámicas sociales existentes en el municipio, ya que incide en el acopio de recursos públicos, en el mercado labo-ral y, por ende, en el devenir de las relaciones institucionales y sociales, aunque sus efectos constituyen ya una creciente pre-ocupación de la población. A su lado, la presencia del sector turísticoyhotelerohacomenzadoainfluirenlasrelacionesdelnivel municipal.


Hay que observar que los impactos de la industria son am-bivalentes y presentan aspectos tanto positivos como negativos.

La incidencia positiva proviene esencialmente del apoyo brindado por la gestión social de las diferentes empresas, que ha incidido en procesos de capacitación y fortalecimiento organiza-tivo y, a partir de este trabajo, en la orientación de la inversión social que adelantan algunas empresas. Ejemplos de este traba-jo ya han sido mencionados, pero es conveniente considerarlos nuevamente, por ejemplo, en el caso del sector de pescadores y del proyecto Diáspora,deconstrucciónartificialdearrecifes.Enpalabras de un representante de este sector, la iniciativa es muy importante porque,

“Cuando empezamos, los pescadores estábamos bastan-te desunidos, cada quien pescaba por su lado y a nadie le interesaba estar asociado, hasta que llegó la empresa Ocensa… Nos dijeron que la única manera de impul-sar este proceso era organizados […] y ahí empezamos ahacerlosprimerosarrecifesartificialesenelGolfodeMorrosquillo, que fue un éxito total para la pesca, para aumentar la captura de nuestro sustento” (Entrevista 2).

La importancia de esta iniciativa estribó en el hecho de que, de manera simultánea, ella impulsó la asociatividad entre los pescadores y materializó esta mejora en un proyecto concreto quebeneficióalascomunidades.

Otros ejemplos de esta incidencia positiva son el apoyo a la Escuela de Líderes y el fortalecimiento del CTP, ambas adelan-tadas por la Fundación Oleoductos de Colombia. En particular, la segunda experiencia es de gran relevancia, pues ha puesto de relieve dos necesidades importantes del desarrollo de la socie-dad civil del municipio: por un lado, la vigilancia de la tarea asignada a la administración pública, proceso todavía muy in-


cipiente, y, por otro, la búsqueda de articulación entre sectores diversos que, como se ha venido advirtiendo, se encuentran en constante rivalidad.

El CTP es asimismo un espacio que puede servir como in-terlocutor entre los sectores sociales y la Alcaldía municipal, así como fortalecer diálogos que deriven en mayor desarrollo para el municipio en su conjunto. La mayoría de las agrupaciones participantes se siente altamente motivada en la consolidación de ese espacio.

El apoyo al proceso de constitución del Cabildo indígena ha sido igualmente rescatado como un aspecto de alta relevancia (Entrevista 8).

Un aspecto percibido como positivo por todos los actores sociales respecto de la industria petrolera es la posibilidad de recibirfinanciamientoparaproyectosespecíficos(Entrevistas4y 8). Tal iniciativa proviene de la larga presencia que ha tenido la industria en el municipio, principalmente por parte de empresas privadas foráneas. Sin embargo, reconociendo los aportes que pueden hacerse a partir de esta iniciativa, tanto de comunidades como de empresas, igualmente puede resultar problemático, por desincentivar otras formas de desarrollo económico y favorecer todavía más la dependencia que la sociedad tiene del sector ex-tractivo (Entrevista 6).

Elincrementodelagestiónsocialenelterritorioreflejauninterés por impulsar procesos de articulación, tanto en el nivel municipal como en el regional. Un aporte importante en esa di-rección fue la propuesta del Acuerdo por el Golfo de Morrosqui-llo, liderado por Ecopetrol, el Programa de Desarrollo y Paz de Córdoba y Urabá (Cordupaz) y la Pastoral Social de la Diócesis de Sincelejo, entre otros. La propuesta se mantuvo durante un breve periodo de la primera mitad de 2013 pero no continuó.

Hay que decir, por otra parte, que el empresariado relacio-nado con el turismo y la hotelería del municipio es percibido


como apático frente a la construcción de diálogos con los actores sociales de Coveñas (Entrevistas 4 y 9)106. Mientras que, gracias a la normatividad existente en materia de responsabilidad social –que obliga a las empresas petroleras a diseñar planes estratégi-cos de gestión de impactos en las comunidades a las que llegan-, la gestión social de la industria ha mostrado posibilidades de construcción de diálogo con los actores sociales, el sector turís-tico permanece desconectado de las preocupaciones y necesida-des del municipio como conjunto.

Actualmente, el turismo constituye el segundo pilar econó-micodelmunicipio,yunpuntodeacuerdobásicoafirmaqueelturismo es un sector de la economía que puede traer desarrollo almunicipiosiseplanificadeunaformaincluyente(Entrevista4). A pesar de reconocer ese potencial, algunos actores socia-lesmanifiestanpreocupaciónporlosposiblesdañosquepuedancausarse si llega a presentarse un auge turístico repentino en el municipio, como podrían ser las posibles restricciones de acceso a las playas o los desplazamientos de población nativa por la construcción hotelera (situación que ya empieza a presentarse). Estas reservas pueden estar relacionadas con el hecho de que el turismo ha sido explotado tradicionalmente por actores que pro-vienen de otras regiones y no por la población coveñera raizal.

Un ejemplo de la percepción del empresariado hotelero como apático al diálogo es expresado por uno de los entrevista-doscuandoafirma:

“Con turismo no hemos podido avanzar mucho, porque tu-rismo es un sector muy cerrado, es muy cerrado, no ha sido abierto con la población, nos hemos visto atropellados, cual-quier persona o inversionista vienen o son dueños de sus condominios [y a] ellos no les importa venir a hacer ningún

106 Entrevista al presidente de una JAC.


diálogo con las comunidades que estén allí a su alrededor. En ningún momento lo han hecho” (Entrevista 4).

No obstante, existe un punto de acuerdo entre muchos em-presarios turísticos y los actores sociales de Coveñas, y podría alcanzarse un mayor entendimiento si la Alcaldía asumiera un rol de articulación (Entrevista 10), ya que él sería el que podría convocar al diálogo y la concertación. La presencia de perso-nal foráneo en este sector productivo ha despertado, como ya se dijo, resistencias de la población que se siente excluida en la tomadedecisionesalrespecto.Unodelosentrevistadosafirmó:

“Nosotros nos dirigimos a nuestro mandatario inmedia-

to, que es el alcalde, y no encontramos tampoco ningún respaldo.[Elturismo)despuésdeserunbeneficioyunaopción de sostenibilidad económica del municipio, viene siendo un perjuicio para los nativos, y estamos trabajan-do, pero la administración trabaja a espaldas de ese pro-ceso de apoyar y respaldar su población” (Entrevista 10).

En conversaciones mantenidas con el sector hotelero pudo saberse que hay disposición al diálogo con los sectores sociales, pero solamente si él ocurre bajo el liderazgo de la Alcaldía. Hay el convencimiento de que el encuentro entre los actores del mu-nicipio es una responsabilidad que corresponde únicamente a la administración municipal (Entrevista 10).

En la actualidad, lograr este diálogo se hace imperativo, ya que el proceso de construcción de 26 hoteles y los cambios que estotraeráenelordenamientodelmunicipioafectaránsignifi-cativamente a los sectores sociales, por cuanto cambiará la for-ma de habitar el territorio que hasta ahora se ha mantenido, lo cual provocaría desplazamientos y afectaciones en el acceso a los servicios. Por eso, esta situación es hoy uno de los puntos críticos de la convivencia ciudadana.



En relación con las características de las relaciones horizon-tales y verticales de la sociedad civil de Coveñas, y para recor-dar que las visiones de los actores se construyen sobre la base dedarrespuestaaproblemasidentificados,lasprincipalespre-ocupaciones de un grupo de representantes de la sociedad civil coveñera que participaron en el encuentro nacional Visiones y tendencias del desarrollo territorial en Colombia, realizado el 4 y 5 de junio de 2014 en Bogotá, muestran que la falta de una construcción conjunta de lo público es lo más relevante para el municipio en la actualidad. A ello siguen las inquietudes en tor-noalasnecesidadesbásicasinsatisfechasylaprestacióndefi-ciente o nula de los servicios públicos. En tercer lugar aparece el problema de la corrupción y el clientelismo, seguido de la desarticulación entre Estado-sociedad civil-sector privado y el desconocimiento que muestra la misma sociedad civil frente a los mecanismos e instancias de participación ciudadana como derechos fundamentales.

El conjunto de factores atrás abordados se relaciona estre-chamente con el proceso de desarrollo del municipio y explica demanerasignificativalasrazonesdesuestancamiento.Eneltrabajodecamporealizadotambiénseidentificarontresaspec-tos relacionados con el desarrollo y las visiones que hoy en día existen en los sectores sociales de Coveñas: primero, la caren-cia de una institucionalidad pública que encare el problema de los servicios básicos municipales y los efectos que se causen a partir de ellos; segundo, la desarticulación de la sociedad civil, que incide en la falta de visiones estratégicas de desarrollo de ese sector; y tercero, la presencia de la industria petrolera y las consecuencias en materia de visiones que esto acarrea. Final-mente, las visiones encontradas sobre desarrollo y los desafíos queplanteacierranlareflexióndeesteapartado.Estosaspectos

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aparecen en gran medida congruentes con la priorización hecha posteriormente en el mencionado encuentro de Bogotá.

Respectodeloprimero,comosehavenidoafirmandoalolargo del texto, la institucionalidad pública de Coveñas ha ca-recido históricamente de capacidades técnicas y políticas para cumplir con las responsabilidades que constitucionalmente le han sido asignadas. La situación persiste y es una de las prin-cipales preocupaciones de todos los actores de la localidad: la carencia de servicios básicos, como salud, agua, educación, in-fraestructura urbana y empleo.

El conjunto de sectores sociales entrevistados manifestó in-conformidad por la falta de estos servicios y planteó como una necesidad prioritaria el goce de los mismos (Entrevista 11)107. Ejemplo de ello es el problema turístico. De acuerdo con un en-trevistado,

“Coveñas es un destino atractivo, pero no tiene la infraes-tructura necesaria para poder presentarse como nosotros queremos […] Hace falta acueducto, alcantarillado, el temaderecoleccióndebasurasesmuydeficiente,eltemadealumbradopúblicoesmuydeficiente,ylomásdelica-do que vemos nosotros es que el tema de playas también está muy quedado” (Entrevista 10).

A pesar de que se reconocen algunos esfuerzos hechos por la actual administración en materia de infraestructura y salud, ellos siguensiendoinsuficientes.

Por lo anterior, el fortalecimiento de la institucionalidad en Coveñas es una de las tareas que aparecen como más urgentes si se quiere avanzar en un desarrollo conjunto y concertado.

107 Entrevista a representante de sector educativo.


En segundo lugar, al lado de una institucionalidad pública dé-bil, encontramos una sociedad civil desarticulada. Esta situación ha impedido,significativamente,laidentificacióndelospuntosestra-tégicos del desarrollo, y esto mismo ha llevado a que no exista una agenda estratégica propia de la sociedad civil, que sea compartida por todos los sectores sociales y les permita entablar un diálogo más horizontal, tanto con la administración municipal como con el empresariado. Hasta el momento, pese a la existencia de demandas puntuales y estructuradas, como las que provienen del sector afro-descendiente o el indígena, la agenda que ha primado es aquella que otorga privilegios a la exportación del crudo y que ha concentrado su acción en la construcción de infraestructura básica.

Igualmente, tal desarticulación, como ya se señaló, impide el ejercicio adecuado y permanente del control que debería ejercer-se sobre la administración municipal, pues los sectores sociales no adelantan una operación conjunta que pueda ser un contrape-so efectivo de las visiones de desarrollo propias de la institucio-nalidad pública o de la industria petrolera.

Un tercer punto de mira se relaciona de manera estrecha con el anterior: la presencia de la industria petrolera. En materia de desarrollo esto reviste un gran desafío, porque, como ha ocu-rrido en otros municipios de este estudio, la tendencia general es a concentrarse en esta actividad como única posibilidad de desarrollo laboral de las comunidades. Esto conduce a que pro-gresivamente se dejen de lado otros sectores económicos que podrían ser más incluyentes para avanzar hacia un desarrollo de largo plazo que permita enfrentar la prevista decadencia del pe-tróleo cuando eso ocurra. En palabras de una experta consultada al respecto, la presencia de esa industria “ha hecho que ellos [la población] se enfrasquen mucho en qué vamos a hacer para que Ecopetrol nos dé esto, o en que Ecopetrol nos tiene que dar la parte laboral, que tiene que tener equis número de trabajadores, y eso ha limitado que ellos puedan ver otras esferas o instancias donde hay que tocar” (Entrevista 6).


Las actividades productivas relacionadas con el agro, e in-clusoelturismo,sehanvistoopacadasporelflujoconstantededinero que acarrea la economía petrolera. Este es el eje central de la crisis enfrentada por las JAC en el municipio y es fuente de conflictosquevandesdelaconfrontaciónverbaldirectahastaladesconfianzaexpresadaporlosactores,acausadelacompeten-cia generalizada por la posesión de estos recursos.

Laabundanciadedinerofluyeyhaafectadodemanerasig-nificativaalajuventudcoveñera.Esunapreocupaciónconstantede algunos líderes entrevistados, ya que la tendencia de la ma-yoría de los jóvenes es a buscar ubicarse en un empleo (tempo-ral) de la industria, vincularse al Ejército o dedicarse al llamado “mototaxismo”, como únicas opciones de vida (Entrevista 5 y 12)108. En ese escenario, los actores ilegales que circundan la localidadconquistanunainfluenciafácil,enperjuiciodelcreci-miento del capital social del municipio.

Otro de los riesgos más resaltantes que plantea la presencia petrolera hace alusión a que esa industria es percibida como el actor que debe suministrar todos los servicios que la institucio-nalidad pública no provee. El riesgo de reemplazar este rol en el imaginario de las comunidades, contribuye a debilitar aún más la precaria institucionalidad existente, en lugar de fortalecerla. Por esa razón es crucial que sean las alcaldías quienes lideren procesos de agendas comunes y desarrollo conjunto, que subor-dinen a la industria como un actor más que mantiene su condi-ción estratégica pero no reemplaza a la autoridad estatal.

Finalmente, en cuanto a las visiones de desarrollo contra-puestas, constituye un eje de pensamiento común la compren-sión del desarrollo en un sentido amplio, más allá del poderoso factor económico y de los avances en infraestructura. Se encon-traronreflexionesquemuestraneso,comoladeunlídercuando

108 Entrevista a personero de Coveñas.


afirmaque“EcopetrolpiensaolasAlcaldíaspiensanquemien-tras hacen un palacio con escaleras eléctricas, ya eso es desarro-llo en nuestra población. No, no, el desarrollo de un pueblo está en si tú capacitas a sus moradores, a sus habitantes, y partiendo de nuestra niñez eso es lo más importante” (Entrevista 4). El entendimiento de que lo primero que debe solucionarse en el municipioeslafaltadeserviciospúblicosbásicosesreflejodeesta comprensión del desarrollo.

El inicio de procesos de articulación regional, como ocurre en el caso de las comunidades afrodescendientes y los pescado-res, muestra que en la sociedad civil hay una voluntad de tras-cender la situación actual. Todavía no es sustentable hablar de una situación generalizada en este sentido, pero ella está empe-zando. Lo que hace falta es la construcción de diálogos con el resto de los sectores que favorecen estos procesos.

4.4.4. Conclusiones y recomendacionesYa hemos dicho que la sociedad coveñera se encuentra en un momento crucial de su desarrollo económico, político y social. Este momento, como se ha visto a lo largo del documento, traerá consecuencias decisivas para todos los sectores claves del muni-cipio. Por lo anterior, a manera de cierre del presente documen-to, enfocaremos las conclusiones en recomendaciones en torno a las tres variables de análisis: las relaciones horizontales, las rela-ciones verticales y la visión del desarrollo de Coveñas (Tabla 8).

En cuanto a las relaciones horizontales, Coveñas es un mu-nicipio con grandes desafíos, pues presenta una fuerte desarti-culación general entre sus actores sociales. Pese a que cuenta con una actividad importante de varios sectores, en particular delafrodescendiente,noexisteunaidentificacióndepuntosco-munes ni agendas conjuntas. Esto ha llevado a que cada actor se concentre en sus propias iniciativas e intereses y deje de lado la posibilidad de un trabajo conjunto, lo cual ha restado capacidad


de incidencia de la sociedad civil y ha parcializado el diálogo que se adelanta con el resto de sectores.

Enestadesarticulaciónseidentificaroncarenciasencuantoacapacidaddeidentificarlíneasestratégicasdeacciónporpartede los actores sociales, algunos de los cuales no conocen ente-ramente los mecanismos e instancias de participación y abrigan temoresydesconfianzasacausadelpasadorecientedeviolenciaque vivió la localidad de manos de los grupos paramilitares.

En cuanto a las relaciones verticales, el municipio requie-re la creación de capacidad de diálogo de los actores de la so-ciedad civil frente a la industria petrolera y a la administración municipal. En este sentido hay ciertos avances que es necesario profundizar, y la identificacióndepuntos comunesdeposiblearticulación intersectorial sería un primer paso. El turismo es el escenarioenqueestosemanifiestaconmayorclaridad.Ejem-plo de ello es la iniciativa de protección y limpieza de la playa, tarea que podría convocar a una gran variedad de actores y pro-mover otras iniciativas de articulación. Es igualmente crucial la construcciónymantenimientodeunaconfianzamutua,basadaen acuerdos sobre metas logrables y en el establecimiento de tiempos de cumplimiento claros, para evitar entendimientos par-cialesquedespiertennuevosconflictosytensiones.

Asimismo, la institucionalidad pública tiene pendiente una reflexiónsobresuscapacidadesdeescuchayrespuestaalasde-mandas que eleva la población, cosa que contribuiría al logro de avances hacia un desarrollo incluyente. Por su parte, la in-dustria petrolera, principalmente mediante su gestión social, ha mostrado interés en servir de apoyo para la implementación de proyectos sociales y de infraestructura que podrían contribuir al desarrollo local.

Finalmente, en cuanto a las visiones, como se vio en el apar-tadofinaldelpresenteinforme,lamayoríadelossectoresmuni-cipales interpreta el desarrollo como la integración de diversos


factores y reconoce los múltiples desafíos que los actores socia-les enfrentan para llegar a él. Sin embargo, la agenda relaciona-da con la industria petrolera y el importante peso que tiene en las preocupaciones inmediatas de los líderes sociales impiden hasta ahora la construcción de agendas integrales y constituyen uno de los principales desafíos que hoy encara Coveñas. Lograr la apro-baciónde proyectos serios que cuenten con elfinanciamientoadecuado–cosaquesignificaríauntriunfoparaalgunossectoressociales- sigue planteando el desafío de llegar a un espacio de construcción común entre los diferentes grupos y actores que conforman la sociedad civil.

Tabla 8


Intramunicipales Fuerte desarticulación general; tema articulador: desarrollo; actor/espacio articulador: CTP.

Supramunicipales Pescadores, afrodescendientes.


Sector público local Falta de diálogo. La Alcaldía es percibida como actor ausente.

Sector público nacional Poca relación.

Sector privado Alianza y diálogo pragmático: alianzas parciales entre industria petrolera y sector afrodescendiente, indígenas y pescadores; desarticulación con el sector hotelero.

Con base en el análisis anterior, se pueden destacar las si-guientes recomendaciones para el municipio:

• El Consejo Territorial de Planeación y el sector afrodescen-diente son dos actores centrales que tienen el potencial de convertirse en articuladores y constructores de agendas co-munes. Por un lado, el CTP ha logrado ser un espacio que


convoca a diferentes sectores de la sociedad civil y es reco-nocido en el municipio, tanto por la institucionalidad como por las empresas petroleras. Este actor ha venido buscando avanzarensucalificacióntécnicaparacumplirconsurolde vigilante del presupuesto y representante de la sociedad civil ante la Alcaldía, pero aún mantiene el reto de pasar de una postura de confrontación a un diálogo propositivo.

• El sector de afrodescendientes, por su parte, ha dado muestras de liderazgo social, por agenciar procesos y convertirse en un punto de referencia obligado, incluso para los actores gremiales, como ocurrió en el caso de los pescadores.Sucualificaciónenmateriadeconocimientode instancias y mecanismos de participación se ha hecho evidente en el proceso de conseguir que el municipio de Coveñas sea declarado afrocolombiano y sus habilidades de diálogo también se han expresado en su interlocución con los otros actores del territorio.

• El sector del turismo es la principal oportunidad de forta-lecimiento del municipio en todos los niveles, por lo cual se recomienda su impulso. Ese fortalecimiento exige la solucióndedificultadesenmateriadeinfraestructuraqueenfrenta Coveñas desde su misma creación y antes de ella, como lo son las vías públicas, el acueducto y el alcantari-llado, núcleos de presión sobre la administración munici-pal, que solo recientemente empieza a mostrar resultados positivos en esa materia, cosa que también ha ocurrido en la recuperación de las playas y su mantenimiento.

• Elturismonecesitarádepersonalcalificadoparaatenderla demanda de mano de obra que tendría un sector fuerte como ese, lo cual implica la necesidad de fortalecer el sistema educativo y reorientar los programas ofertados en la zona y en sus cercanías hacia los requerimientos del territorio. Como el punto más importante, el logro


de un turismo sostenible en Coveñas hace necesario el diálogo entre el sector empresarial turístico, la adminis-tración municipal y la sociedad civil coveñera, cuyo rol es determinante, ya que de allí provienen los líderes que impulsan las estructuras gremiales que facilitan que fun-cione (o no) la economía en el municipio.

• Todo lo anterior se relaciona con lo expuesto en torno a lasdificultadesqueenfrentaelmunicipioenmateriadedesarrollo humano y seguridad: la única posibilidad que tiene Coveñas de salir del corredor de violencia en que se encuentra, o de ofrecer a sus jóvenes posibilidades dife-rentes que les alejen de las opciones ilegales que actual-mente tienen es mediante la construcción de una agenda de desarrollo municipal que incluya las inquietudes de todos los sectores que modelan el destino del municipio.

- Como lo evidenciaron las entrevistas realizadas y el es-pacio de diálogo de los encuentros municipal y nacional, hay disposición de todos los sectores (institucionalidad pública, sociedad civil y empresariado) a establecer con-versaciones y crear espacios de articulación para que las propuestas de progreso municipal encuentren el camino de las soluciones justas. En este mismo sentido, existe un acuerdo generalizado en cuanto a la importancia del liderazgo de la Alcaldía municipal, que es la llamada a promover este diálogo para que sea una realidad.

4.5 La sociedad civil en Puerto Asís - Entre la desconfianza y la cultura de la ilegalidad. Reconstruyendo el tejido para alcanzar la paz

El presente informe es el resultado de la realización de 16 entre-vistas en el municipio de Puerto Asís, en el tiempo comprendido


entre diciembre de 2013 y febrero de 2014. El caso particular de este municipio, contó además con un espacio de validación por parte de los actores entrevistados, en el cual se recibió retroali-mentación sobre resultados preliminares y sugerencias que han sido integrados en el texto a continuación.

Se destaca el acompañamiento dado por el Consejo Terri-torial de Planeación, quienes fueron aliados estratégicos en el territorio y facilitaron el acceso a los actores claves del muni-cipio.

El informe a continuación consta de cuatro subcapítulos. El primero de ellos es un contexto histórico del municipio de Puerto Asís, en el cual se ubican las principales característi-cas locales y las dinámicas que han producido su coyuntura actual. En segundo lugar se encuentra la presentación del ma-peo de actores del municipio con sus respectivas relaciones, el cual fue elaborado a partir de las entrevistas y trabajo de campo realizado. En tercer lugar se presentan las tendencias de la sociedad civil en Puerto Asís, subcapítulo que se divide en el análisis de las relaciones al interior de la sociedad civil y aquellas que establece con el Estado y con el sector privado y en el recuento de las visiones del desarrollo encontradas. Finalmente el informe presenta las conclusiones en relación a las variables establecidas en el marco teórico de la presente investigación.

4.5.1. Contexto histórico de Puerto AsísEl municipio de Puerto Asís se encuentra ubicado en la región sur del departamento del Putumayo. Limita con los munici-pios de Puerto Caicedo, Puerto Guzmán, Orito y San Miguel; y con la República de Ecuador. Fue erigido municipio el 24 de octubre de 1967. De acuerdo con el Dane, para el año 2008 tenía una población de 57.055 habitantes y su extensión es de 2.610 Km2 (Proyección Dane, 2005). Hace parte de la región conocida


como el Bajo Putumayo109, la cual ha sido la más golpeada por lasdinámicasdelconflictoyelnarcotráficoenestazonadelpaís. Este municipio tiene una relevancia política y económica muy importante, a pesar de no ser la capital. A lo largo de la historia “la impronta económica de explotación petrolera y de loscultivosdecocaqueseinicianafinalesdeladécadadelossetenta ha convertido a Puerto Asís, constituido como muni-cipio en 1967, en polo de desarrollo económico, institucional y político, en permanente competencia con Mocoa” (Cnmh, 2012: 26).

Puerto Asís debe la mayoría de sus condiciones sociales, económicas y políticas a su ubicación geoestratégica, que le da unos suelos fértiles y posibilidades fáciles de intercambio, lo cual se ve acentuado por su condición de frontera. Igual-mente, sus dinámicas sociales han estado ligadas desde sus inicios a la explotación y extracción de productos de diversa índole, teniendo especial fuerza los hidrocarburos y la hoja de coca.110

Su formación comenzó a partir de una colonización diri-gida, auspiciada por el Estado colombiano y llevada a cabo por los padres ‘capuchinos’, entre finales del siglo XIX y

109 El Putumayo se divide en tres zonas: el alto (los municipios del norte), el medio (Puer-to Guzmán, Villagarzón y Mocoa) y el bajo Putumayo, el cual es la zona de la llanura amazónica conformada por los municipios de Puerto Asís, Puerto Caicedo, Orito, Valle del Guamuez, San Miguel y Puerto Leguízamo; esta última zona ha sido históricamente lamásgolpeadapor laviolenciayel conflictoarmado, el sur sehaconvertidoenuncorredordemovilidadparaelnarcotráficoentrelosdepartamentosdeAmazonas,MetayCaquetá, además de Ecuador (CNA, 2008: 3; Cnmh, 2012: 26).

110 Siguiendo el Plan Básico de Ordenamiento Territorial, Pbot “Al igual que el resto de la Amazonía Colombiana, la evolución socioeconómica y cultural de la región ha estado determinada por las bonanzas extractivas de diversos productos” (Pbot, 2001: 11). Ha-ciendo referencia a este mismo aspecto en la zona del bajo Putumayo y planteando una claralíneadetiempoenestesentido,laCorporaciónNuevoArcoIrisafirma“tenemoselmomento de explotación de la quina entre 1850 y 1882 (Lasso, 2006); la explotación de caucho y la fundación de la Casa Arana a inicios del siglo XX; la explotación petrolera de la década de los sesenta por la Texas Petroleum Company y el descubrimiento de los pozosdeOritoylaHormigayla llegadadelnarcotráficohacia1977(Rivera,2005)”.(CNA & MOE, 2008: 2))


comienzos del XX,111 el cual estuvo marcado por las cons-tantes migraciones de poblaciones buscando asentamiento, lejos de la violencia. Los migrantes de otros departamen-tos112 eran principalmente agricultores, quienes encontraron suelos fértiles en el Putumayo, por lo que pronto la siembra de plátano, yuca, maíz, entre otros, convirtió a la región en una despensa alimentaria. El carácter social de estas fami-lias estaba además fuertemente influenciado por la violencia en el país.113

La presencia del Estado en el Putumayo ha estado ligada fundamentalmente a los desarrollos económicos en la región o a laatencióncoyunturalaconflictosespecíficos.Apesardeincen-tivar el proceso de colonización mediante la iglesia, no fue sino hasta la década de 1950, cuando la Texas Petroleum Company recibió terrenos en la región, que el gobierno central se interesó por hacer presencia en la zona,114 también ligado a la construc-ción de la carretera Pasto-Puerto Asís.

La explotación petrolera comenzó en Orito (que para enton-ces hacía parte del municipio de Puerto Asís) en 1963, lo que llevó a una nueva ola de colonización, que se complementó me-diante la política de reforma agraria impulsada durante la década de 1960 en Colombia a través del Incora (Salgado, 1995: 45).

111 Uno de los incentivos para llevar esto a cabo fue la extracción de quina, que fue muy extendida en estos años en el país. En 1931 se concretó la construcción del camino de herradura, lo cual fue determinante para el desarrollo local y abrió las puertas para la construcción del carreteable en 1957, que facilitó la comercialización de los productos con Pasto y Cali, así como el poder realizar un intercambio comercial (Pbot, 2001)

112 Los migrantes provenían principalmente de Nariño, Caquetá y Huila (Pbot, 2001).113 De acuerdo con Salgado “La mayoría de los colonos que empezaron a ocupar el actual depar-

tamento del Putumayo, como se ha visto, procedían de regiones de donde fueron expulsados por la alta presión sobre la tierra, la incapacidad del minifundio de reproducirse, por los pro-cesosdereestructuraciónagrariaimpulsadosporelEstadoyporlosfuertesconflictossocio-políticos que azotaron a la Colombia en los años cincuenta” (Salgado, 1995: 47)

114 Antes de esta época, el Estado colombiano hizo presencia mediante el Ejército Nacional durante la guerra contra el Perú de 1932. La región fue propicia para la estadía de las tro-pas debido a la previa colonización y la siembra de alimentos, que permitieron alimentar a los militares.


Todo esto permite que Puerto Asís se constituya como munici-pio en 1967.115

La extracción petrolera trajo consigo la construcción de un oleoducto de importancia en el país: el Oleoducto Transandino, OTA,116 el cual ha jugado desde entonces un papel clave en las dinámicasdeconflictoenelterritorio.117

El auge petrolero duró hasta el año de 1973, cuando la Texas Petroleum abandonó la región y en 1979 Ecopetrol adquirió las acciones de esta compañía bajo la razón social Petrolera del Río Panamá S.A118.

A pesar de la nueva situación adversa para los nuevos llega-dos a la región, muchos deciden quedarse y enfocar su trabajo al sector agropecuario, dando a este departamento un volumen de población más o menos estable. Sin embargo, la falta de una institucionalidadconcapacidades suficientes,elabandonoporparte del gobierno central y las precarias condiciones económi-cas, abrieron la puerta a una nueva bonanza: la de la coca, que se sumaría al petróleo para marcar el devenir de la región hasta nuestros días.

EltemadelnarcotráficoenelPutumayotienetresmomen-tos diferentes: uno entre 1970 y principios de la de 1980, que jugó un papel importante ya que impulsó el proceso poblacio-

115 A pesar de que el impacto fue sentido en todo el territorio de Puerto Asís y este concentró la migración de trabajadores que se desplazaron hacia allí para formar parte de los traba-jos de la Texas Petroleum, “fue en los actuales municipios de Orito, Valle del Guamuez y San Miguel donde se concentró la explotación petrolera” (Cnmh, 2012: 27).

116 Este oleoducto inicialmente comunicaba a Orito con Tumaco, puerto desde el cual se exportaba el crudo al exterior y comenzó operaciones en 1970. Actualmente la extensión cubre también territorio del Ecuador, lo cual facilita el intercambio comercial, a pesar de que se encuentra en permanente amenaza por los constantes ataques por parte de las Farc

117 A pesar de ser un eje de desarrollo de infraestructura, ya que implicó la construcción de vías que posibilitaran el transporte de la maquinaria necesaria, ha tenido también impac-tos importantes para la población, como las olas migratorias sin un adecuado soporte institucionalylamodificaciónenlasprácticaseconómicas.

118 DeacuerdoconlainformaciónoficialdeEcopetrol,eshasta1981queseasumelaadmi-nistración de esos campos como el Distrito Sur (DIS).


nal en el municipio119; el segundo asociado a la presencia de las Farc y los grupos paramilitares durante los años 90, acompaña-do igualmente de campañas de contención y erradicación de los cultivos por parte del gobierno central, con el acompañamiento de los Estados Unidos120; y un tercero que sería el momento ac-tual del departamento, en el que los cultivos tienen aún un peso importante en la producción total del país, pero se percibe una disminuciónyuncambioenlaconfiguracióndepoderesenelterritorio (Unodc, 2013). El municipio de Puerto Asís ha estado estrechamente relacionado con esta problemática.

La masiva expansión de la siembra de hoja de coca redujo de manera abrupta la producción agrícola del departamento, ha-ciéndolo más vulnerable a la dependencia alimentaria, lo cual ha idomodificándoseenlosañosrecientes.

Producto del contexto de actividades ilícitas y de grandes carencias sociales, Puerto Asís es un municipio donde una buena parte de los actores armados han hecho presencia.121 Sin em-

119 Gracias a este rápido cambio en la población se generó la necesidad de servicios e infraes-tructura acordes con la nueva realidad, lo cual evidenció la pobre capacidad del Estado local y la ausencia del nivel central. Todo ello permitió que se diera “un aumento repen-tino en el costo de vida. Se introdujeron bienes de lujo, como automóviles y generadores de corriente privados, y un número considerable de armas de fuego (ibíd.). Sin embargo, el vertiginoso aumento en la circulación del dinero y la abrupta intrusión del mercado producida por la bonanza cocalera seguían contrastando con una ausencia en la provisión de servicios públicos básicos, como agua, luz y recolección de basuras” (Torres, 2007: 217). Fue igualmente en este periodo cuando los carteles colombianos de la droga, tanto de Medellín como de Cali comienzan a posicionar a Colombia en la parte de producción de la cocaína, amparados por el entorno del Putumayo de falta de institucionalidad, con-flictoyamazonia(MedinaGallegoyTéllezArdila,1994:159).

120 AdemásderesaltarelinvolucramientodelasFarcconelnegociodelnarcotráficoenesteperiodo,sedestacaqueenestemomento tomaelcontroldelnarcotráficoen laregiónGonzalo Rodríguez Gacha, quien establece una alianza con la guerrilla de las Farc para el cuidado al transporte de la cocaína en su salida del país, la cual al romperse sirve de germen para el fortalecimiento de grupos paramilitares que incursionan por primera vez en el departamento en el año 1987. Igualmente en este periodo se combinan la política antidrogas del gobierno nacional, que alterna sustitución de cultivos con aspersión aérea con glifosato, y la proliferación de los cultivos en el departamento del Putumayo, que en el año 2000 llega a concentrar el 40% del total del país (Ramírez, 2012; Simci, 2012).

121 El M-19 hizo presencia entre 1980 y 1982 en varias partes del departamento. El EPL por su parte tuvo un accionar importante entre 1983 y 1990. Sin embargo otros actores de relevancia como el ELN no han incursionado en el territorio (Cnmh, 2012).


bargo, han sido los grupos paramilitares y las Farc quienes con más fuerza se posesionaron todo el bajo Putumayo, incluyendo a Puerto Asís.122

La relación de esta guerrilla con la población ha sido diversa. Durante la década de 1990, algunos testimonios dan cuenta de una convivencia engeneral pacífica.En estudiosoficiales “seconstató que durante su periodo de hegemonía las muertes de civiles en el Bajo Putumayo disminuyeron y se mantuvieron en niveles bajos hasta 1998, año en que reaparecen los paramilita-res” (Cnmh, 2012: 42). A pesar de ello, también han sido actores que han implementado otros tipos de violencia que han impacta-do de diversas formas a la población.123

El otro gran actor armado en el territorio fueron los grupos pa-ramilitares y su transformación en bandas criminales, más conoci-das como bacrim. Los grupos paramilitares, como ya se mencionó, hicieron presencia en dos momentos en el Putumayo, el primero de ellosasociadoalnarcotráficoylasdisputasconlasFarcentre1987y 1991 y el segundo entre 1997 y 2006, hasta su desmovilización,124 que ante la falta de políticas que dieran una atención estructural al problemasignificóunarecomposicióndeestosgruposenbandascriminales, las cuales de acuerdo con información de la Corpora-

122 Las Farc llegan a la zona a partir de 1984, “como resultado de la política de desdobla-miento de los frentes que tiene lugar en el marco de la Séptima Conferencia realizada en 1982” (Cnmh, 2012, 31). Desde entonces han tenido una fuerte presencia en el territorio a través de sus frentes 2, 32 y 48 (CNA & MOE, 2008).

123 Ejemplos de esto es el ejercicio de la justicia que llega a comprometer la vida de los juzgados, o el estricto control que con el tiempo fue aumentando, sobre la producción de hoja de coca. El primer aspecto, en particular, se convirtió en una práctica con efectos perversos, como que la misma población señalara a personas para que fueran ejecutadas o desplazadas por el grupo armado.

124 En el segundo momento, los paramilitares se establecieron en el departamento a través del frente Sur perteneciente al Bloque Central Bolívar (BCB); este bloque tuvo presen-cia en los municipios de Valle del Guamuez, Orito y Puerto Asís (López, 2007: 4). Esta segundafasesevemarcadaporunaumentosignificativodelaviolencia,lasmasacresyasesinatos selectivos en la zona del Bajo Putumayo. Estas estrategias apuntaban a someter a la población al dominio del paramilitarismo y erradicar la presencia de las Farc en la zona, lo cual no llegó a ocurrir. Las masacres de El Tigre, El Placer y La Dorada en el año de 1999 marcaron el inicio de un periodo de terror que duró hasta la desmovilización de los paramilitares en 2006.


ción Nuevo Arco Iris, hacen presencia por medio de los grupos los Rastrojos y las Águilas Negras (López, 2007).

Lasconsecuenciasdelconflictoarmadopara laregiónhansido múltiples y en diversos niveles. Una de ellas ha sido el des-plazamiento,elcualnosolamenteseexplicaporelconflictoensí (que incluye las acciones de las Farc y los grupos paramilita-res),sinoapartirde“efectosparalelosalconflicto,comolapo-lítica de fumigación y erradicación de cultivos de coca que se ha traducido en el desplazamiento interno de la población así como en la expulsión de varios habitantes hacia los departamentos y países vecinos” (López, 2007: 12).

Adicionalmente, como se ha esbozado a lo largo de este con-texto, una de las características más importantes y que afecta de manera más fuerte el desarrollo del municipio es la falta de una institucionalidad pública local con capacidades y recursos para hacer frente a la complejidad del territorio, y establecer una re-lación diferente con el gobierno nacional. Este último, ha hecho presencia de manera histórica a través del aparato militar, des-cuidando su responsabilidad en cuanto a la provisión de bienes y servicios y la implementación de políticas públicas integrales en el territorio.

Se destacan aquí las estrategias del Plan Colombia125 que tuvo un alto impacto en la región del Putumayo, al ser una de las priorizadas; el Plan Patriota126 y la Política Nacional de Con-

125 Fue una estrategia integral de cooperación bilateral, cuyo objetivo general era combatir las drogas ilícitas y el crimen organizado, para así contribuir a la reactivación económica y la consecución de la paz en Colombia. Contaba con cuatro componentes: Lucha contra las drogas; reactivación económica y social; fortalecimiento institucional; desmovilización, desarme y reintegración. (DNP, 2006). Sin embargo su accionar en el caso del Putumayo estuvo concentrado en la erradicación de cultivos ilícitos y la lucha contrainsurgente.

126 Se trató de un enorme despliegue militar que inició en 2003 el gobierno de Álvaro Uribe Vélez y con el cual se buscaba recuperar terreno que las Farc ocupaban en Meta, Caquetá y Putumayo. El Estado colombiano fue condenado por impactos sobre la población civil deesteplan.ElConsejodeEstadoafirmaensufallo“Lasoberaníasobreel territoriosirve de poco, si los ciudadanos no pueden permanecer en él y ejercer los derechos y libertades de que son titulares, como ocurrió en el presente caso”. (El Universal, 2013)


solidación, iniciada por el gobierno de Álvaro Uribe Vélez y continuada por el actual bajo el nombre de Política Nacional de Consolidación Territorial.

Producto del todo lo anterior, la sociedad civil en Puerto Asís sehaconfiguradodeformasmuyparticulares,siendodosaspec-tos de gran importancia: los efectos de la economía cocalera y el lugar en medio del fuego cruzado que ha debido asumir a lo largo de los últimos treinta años.

Con respecto a lo primero, la economía de la coca golpeó con mucha fuerza a la sociedad asicense tanto en la dependencia económica como en la cultura que se construyó alrededor de la misma.Elflujoconstantededineroconllevóqueseabandona-ran otras actividades productivas como la agricultura, la pesca y el comercio; pero adicionalmente, creó una dependencia cultural que impidió el surgimiento de iniciativas privadas locales, que garantizaran el desarrollo.

Loanteriorseligóestrechamentealconflictoarmado,elcualse nutrió (y se nutre hoy en día) de esta economía ilegal. Han sido diversos los escenarios en los que el campesinado cocale-ro ha expresado que no tuvo alternativa frente a la siembra de coca, dado que no existieron otras posibilidades de desarrollo y la presión por parte de los grupos armados se ha mantenido en el tiempo.

Por otra parte, producto del conflicto armado, la sociedadcivil de Puerto Asís se ha visto en medio de una confrontación que involucra grupos criminales como las llamadas ‘bacrim’, a la guerrilla de las Farc que hace una fuerte presencia en el territorio a través de su frente 48 y del Estado, que en ocasiones coopera con uno y otro actor para garantizar la prevalencia de los intereses de las multinacionales.

Al igual que en otros territorios en el país, Puerto Asís se ha venido adaptando al uso de la violencia como estrategia de convivenciayderesolucióndeconflictos.Estohageneradoun


climadedesconfianzayfaltadecapacidaddediálogo,queresul-ta determinante para la vida el municipio hoy en día.

4.5.2. Mapeo de actoresA continuación se presenta el mapeo de actores elaborado a par-tir de la realización de entrevistas y talleres con líderes sociales claves del municipio.

En el mapeo de actores es posible observar que la sociedad civil cuenta con dos grandes espacios de participación. El pri-mero de ellos es el Consejo Territorial de Planeación (CTP), que agrupa a un importante sector de actores sociales; el segundo es un espacio que aún no se consolida (línea punteada verde) pero que surgió como proyecto de relevancia a lo largo de las en-trevistas: la mesa municipal de organizaciones sociales. Ambos espacios logran agrupar a la mayoría de actores, pese a que al-gunos se mantienen formalmente fuera de ellos, pero mantienen relaciones positivas con ambos espacios.

Se destaca un relacionamiento de tensión de Acsomayo (A1) tanto con la institucionalidad pública como con la empresa pe-trolera que apareció con mayor importancia en las entrevistas, el Consorcio Colombia Energy (C2), aunque esta no es la úni-ca que hace presencia. Pese a que esta empresa es percibida de manera negativa por la mayoría de actores sociales, el sector de personas en situación de discapacidad (A9) muestra una relación positiva.

La Alcaldía por su parte muestra relaciones de tensión con la mayoría de actores sociales con la excepción del sector turis-mo (A14) y el de vivienda (A15). Adicionalmente se muestran relaciones positivas con la empresa petrolera (C2), con la Cá-mara de Comercio (C1) y con Corpoamazonia (B2). Este último actor también aparece con relaciones de tensión con todos los actores sociales, manteniendo un enlace positivo con la empre-sa petrolera.

Map

eo 10


Finalmentetambiénsedestacalainfluenciapermanentequetiene el gobierno nacional en el contexto de relacionamiento de los distintos sectores en Puerto Asís, así como la incidencia que mantiene la presencia de actores armados al margen de la ley en el municipio, en especial las Farc y las bacrim.

4.5.3. Tendencias de la sociedad civil en Puerto AsísConelpropósitodecomprender la formacomoseconfiguranlas tendencias de la sociedad civil en Puerto Asís, se divide este apartado en las relaciones que establece la sociedad civil entre sí y con los otros sectores y sus visiones del desarrollo.


Teniendo en cuenta el contexto expuesto anteriormente, se encuentra que en la actualidad la sociedad civil en Puerto Asís estádefinidaydeterminadaportresaspectos:susdemandasur-gentes y las incipientes iniciativas de articulación en torno a pro-pósitos comunes frente a esas demandas; la relación que mantie-ne con la institucionalidad pública local, pero con mayor fuerza con la nacional; y la relación que ha venido estableciendo con la industria petrolera que tiene un gran peso en el territorio. Estos elementos serán abordados en el orden presentado a continua-ciónyfinalmentesellegaráaidentificarcuálessonlasvisionesdel desarrollo y la paz que existen hoy en el municipio.

Relaciones entre la sociedad civil y repertorios de acciónUno de los aspectos más importantes en la actualidad del

municipio de Puerto Asís es que los actores sociales locales hancomenzadounprocesodearticulaciónconelfindedarso-lución a las principales demandas y desafíos que presenta hoy el municipio, como la carencia de una adecuada infraestruc-tura para la prestación de los servicios públicos básicos, entre


otros. Cuatro son centrales en esta materia: el mejoramiento de las vías, las garantías para el adecuado funcionamiento del sector salud, las mejoras al sector educativo y la generación de empleo.

Con respecto al primer aspecto, el municipio ha vivido histó-ricamenteunafaltadevíaspermanente,locualhadificultadosuconectividad con el resto del país y por ende su desarrollo. Sin embargo, en la actualidad esto se ha vuelto un aspecto crucial ya que involucra directamente a las empresas petroleras, que son las principales generadoras del daño, pero también a los otros sectores claves como el de salud y empleo, al no contar con una infraestructura adecuada.

El sector salud, por su parte, es uno de los que con mayor ur-gencia buscan atender los sectores sociales, ya que enfrenta hoy en día una grave crisis debida al desfalco llevado a cabo por va-rias EPS, las cuales no llegaron a desembolsar los recursos para el funcionamiento de los hospitales locales, llevándolos casi a la quiebra. Este aspecto es de extrema urgencia, ya que Puerto Asís presta sus servicios médicos a todos los municipios que com-ponen el Bajo Putumayo. A las condiciones de precariedad per-manentes que viven los habitantes de Puerto Asís, se suman las consecuenciasdelconflictoarmadoparaloshospitaleslocales,quedebenatender,sinlosrecursossuficientes,heridosproductode la confrontación.

Frente a esta situación, los entrevistados se muestran con una sensación de abandono por parte del gobierno central. En palabras de uno de ellos “yo quisiera que el estado colombiano mirara un poco más para el sector salud y más a estas partes que son marginadas porque son lejos” (Entrevista 4)127.

En cuanto al sector educativo, la mayoría de entrevistados lo identificaroncomounaspectoclave,enespecialporlafaltade

127 Entrevista a Sector Salud.


cobertura y calidad, que continúa con las tendencias nacionales, al igual que la falta de infraestructura. Al respecto, existe interés en los actores sociales de mejorar la relación entre la oferta aca-démica y la demanda laboral (Entrevista 5)128.

Finalmente, existe un consenso frente a la necesidad de una mayor generación de empleo, que se complementa con el re-conocimiento de la dificultad que esto representa debido a lacultura facilista de la coca que aún permanece en el municipio. Unentrevistadoafirmóalrespecto“yoleencuentroeseincon-veniente más que todo es a la falta de empresa, no vamos a decir que a la falta de empleo, porque si no hay a donde emplearse, tiene que haber desempleo, yo pienso de que aquí lo que hace falta es empresas, y ojalá empezar por empresas comunitarias, a donde uno mismo sabe con quién puede trabajar” (Entrevista 1129). El desafío de superar “la cultura de la coca, ese facilis-mo que quedó, esa forma de vida de querer todo fácil, que todo venga rápido” (Entrevista 6)130 es grande, pero se comienza a identificarlanecesidad.

Frenteatodasestasdificultades,seencuentraunasociedadcivil con una evidente voluntad de mejorar las condiciones del desarrollo local a través de iniciativas de articulación.

La más clara de ellas es la llamada Mesa Municipal de sectores sociales de Puerto Asís, que comenzó su confor-mación en el año 2009 y cuyo objetivo es lograr aglutinar a todos los sectores sociales locales, para crear un espacio de interlocución con el municipio, el departamento y el gobierno central (Entrevista 2)131. Así, la Mesa cumpliría simultánea-mente funciones de intermediación (vertical) y de articula-ción (horizontal).

128 Entrevista a representante de Consejo Territorial de Planeación.129 Entrevista a trabajador independiente.130 Entrevista a representante Sector turismo.131 Entrevista a representante Sector Desplazados.


Este ha sido un proceso que se vio fortalecido por el paro agropecuario del año 2013. Al indagar sobre su historia, uno de los entrevistados comentó que:

“un grupo de personas cansados de la problemática de Puerto Asís, de pronto la falta de una cultura que no ha faltado acá y de pronto como mirando el abandono que tiene el gobierno nacional con nuestro municipio y con Putumayo, decidió organizando un grupo de personas como mesa municipal para que podamos tener voz y voto, que todo mudo tengamos una opinión” (Entre-vista 3)132.

En el mismo sentido, se trató de “comenzar entre todos los habitantes, como presidentes como asociaciones hasta comer-cio que se unan a esta causa y podamos hablar un solo idioma, porque aquí el problema es que ha habido muchas divisiones” (Entrevista 3).

Apesardeseraúnunainiciativanacienteycongrandesdifi-cultades para su consolidación, las cuales son principalmente de debilidad en las capacidades de diálogo entre los propios actores sociales y la actual relativa desarticulación, la mesa se presenta como un escenario de grandes oportunidades para la sociedad civil y la posibilidad de inclusión de sus demandas en los es-pacios institucionales. Esta relevancia es posible destacarla en dos sentidos: por un lado, dado que representa un cambio de estrategias y repertorios de acción para el logro de la incidencia. Varios de los entrevistados destacaron que la principal forma de logro de objetivos por parte de los actores sociales, al igual que en otras partes del país, es la recurrencia a las vías de hecho (Entrevistas 2 a 7).

132 Entrevista a representante de Mesa Municipal de Organizaciones Sociales.


A propósito de esta situación, la mesa ha sido planteada como una posible solución. Uno de los entrevistados mencionó que es frecuente una salida al uso de ‘paros’

“Porque es que todo el mundo hace un paro aquí, otro paromás allá, hoy termina el otro entonces el fin era,unifiquémonos,llamaralasempresasydecirle:estoesloque queremos y la obligación de usted es esto, la obliga-ción de usted es lo otro, la obligación del alcalde es esto, comenzar como a darle a todo solución, a todo su lugar exacto, esa es la mesa municipal” (Entrevista 3).

En la misma ruta de encontrar un espacio de articulación, se pudo observar en la mayoría de entrevistas realizadas que la so-ciedad civil en Puerto Asís se ha venido haciendo consciente de su partedelaresponsabilidadenelconflictivoescenarioactual.Losactoreslocaleshanidentificadosufaltadeunidadytendenciaalaconfrontación como parte de los ingredientes que mantienen viva laconflictividadlocal,asícomosuparticipaciónenactividadesque han tendido tradicionalmente a criticar (Entrevistas 1 a 8).

Un ejemplo de ello es el tema de la corrupción. Uno de los en-trevistadosafirmóalrespectoque“nosotrostambiénentramosenparte de la corrupción, porque si a mí como presidente, me vie-nen y me dicen “don fulano, necesito que vamos a hacer esto aquí, ustedmefirmaundocumentico,yhaydoscientosmilpesitos,nohay problema” digo, pero cómo no va a haber problema, sí lo hay, porque estoy vendiendo a mi comunidad por una mísera moneda” (Entrevista 1). En el mismo sentido, se encontró que este tema de la corrupción a pequeña y gran escala causa gran preocupación en la sociedad ya que ha contribuido a la fragmentación del tejido social albasarlasrelacionesengeneralenladesconfianza(Entrevista6).

Igualmente, fue recurrente el destacar las rivalidades inter-nas de la sociedad civil, que lleva incluso al ejercicio sistemático


de la violencia, a pesar de realizar intentos de articulación. A propósitodeellounactorafirmóque“losmismossectores,lamisma sociedad civil, entre nosotros mismos nos atacamos por diferentes motivos, celos de poder, intereses particulares, dife-rente ideologías” (Entrevista 5).

El riesgo del uso de la violencia se ve incrementado por la in-fluenciadelosdiversosactoresarmadosenelterritorio.Unadelas estrategias utilizadas con mayor frecuencia por la población paradirimirconflictosesllevarlaproblemáticaaestosactores,en particular a la guerrilla de las Farc. Este tipo de accionar de-bilita las posibilidades de incidencia de la sociedad civil, ya que pasa a ser un actor secundario en el territorio, supeditado a las decisiones que vienen de la ilegalidad.

Esto además se ve reforzado por otros actores con presencia en el territorio como las empresas e incluso la institucionalidad, que de igual manera se ven obligados a aceptar las condiciones de poder en el territorio. Mientras esta situación permanezca, noseráposibleelflorecimientodeunasociedadcivil fuerteypacíficaenPuertoAsís,apesardelosintentosqueserealizanactualmente y del recambio en los repertorios de acción que ya se está viviendo.

Relaciones verticalesComo se ha mencionado anteriormente, la relación vertical

con el sector público de la sociedad civil tiene dos dimensiones: la relación con la Alcaldía (y con menor grado la gobernación) y aquella que mantiene con el gobierno central.

En cuanto al primer nivel, el de la Alcaldía, existen posturas divididasfrentealaeficaciaypertinenciadesusacciones.Porun lado, algunos actores encuentran en la actual administración del alcalde Jorge Coral Rivas (2012-2015) una diferencia frente a las anteriores, ya que tiene mayor capacidad de ejecución. Por el otro, y de manera más generalizada, hay una fuerte percepción


de falta de rendición de cuentas y transparencia en la adminis-tración,quemuestranunaclaradesconfianzaenlainstituciona-lidad y en su capacidad de respuesta. De acuerdo con uno de los actores:

“hay muchas cosas que están oscuras tapadas y nadie las destapa porque la gente dice “para que digo esto si nadie no va a parar bolas” las entidades no están funcionando en nuestro municipio, por ejemplo tenemos problemas tam-bién de contaminaciones, tenemos problemas de salud, te-nemos problemas de vías, entonces yo miro que aquí hay mucha violación de nuestro derechos”. (Entrevista 3).

La falta de transparencia se puede apreciar principalmente a travésdelasafirmacionesdelosactoresdelConsejoTerritorialde Planeación. Este escenario de participación es de gran impor-tancia a nivel municipal ya que muestra un proceso avanzado en cuanto al cumplimiento de su labor de vigilancia y control, a pe-sardelasdificultadesqueenfrentaporsucarácternovinculante.

De acuerdo con uno de sus integrantes “el consejo desde el año 2008 ha tenido una importante participación dentro de la organización de la sociedad civil porque logramos empoderar el trabajo que realizamos como control social dentro del segui-miento que hacemos al plan de desarrollo” (Entrevista 5).

Las preocupaciones de este actor (que convoca varios secto-res sociales) se ubican en dos direcciones: por un lado, la trans-parencia, ya que si “yo como ciudadano, voy y solicito un do-cumento a la Alcaldía porque ese es un deber mío y un derecho de cualquier empleado público me tiene que rendir informe a mí como ciudadano, pero es un enemigo, de una vez se con-vierte uno en el molestoso en el problemático, entonces esa es una situación que no gusta a la comunidad” (Entrevista 1). Lo anterior evidencia una tendencia a percibir la institucionalidad


comopocoaccesible,frentealocualtambiénserafirmóque“noestamos de acuerdo con una rendición de cuentas que solamente nos lleven allá a dar un informe general de gestión, eso no es una rendición de cuentas, necesitamos conocer una medición, necesitamos conocer un instrumento el cual nos pueda decir que se ha cumplido, que no se ha cumplido y como va ese plan de de-sarrollo en ese cuatrienio que está por terminar” (Entrevista 5).

Adicionalmente, el CTP de Puerto Asís ha venido identi-ficando fallas en los procesos de planificación delmunicipio,ejemplo de lo cual es la falta de actualización del Plan Básico de Ordenamiento Territorial del municipio, sin el cual el municipio continuará su crecimiento de forma desorganizada y con costos excesivoseninfraestructuraporlafaltadeplanificación(Entre-vista5).Enestemismosentido,unactorafirmóque“parecequenuestros administradores no conocen otro municipio, no cono-cen una ciudad donde hay organización” (Entrevista 1).

Conbase en lo anterior, es posible afirmarqueno existenprocesos claros de articulación entre la Alcaldía y los sectores sociales, más allá de iniciativas puntuales como en el tema de vivienda o en el de palma.133

Por otro lado, la relación con el gobierno central tiene mayo-res implicaciones cotidianas. Como se mencionó en el contexto, el Putumayo es un departamento de interés nacional, lo que im-plica que muchas de las decisiones que le afectan, son tomadas desde otras instancias. La sociedad civil por su parte tiene unas lecturas concretas al respecto en cuanto a la pertinencia de los proyectos de compensación que se realizan en el territorio y en la trascendencia que tiene la no capacidad de toma de decisiones desde lo local. Esto se relaciona además, con unas ideas distintas sobre el territorio y sus posibilidades de desarrollo. Mientras que el nivel central se enfoca en el potencial minero-energético del

133 Se encuentra en estudio la posibilidad de iniciar un proceso de siembra de palma de carác-ter comunitario.


departamento, la población local continúa identificándose consu carácter amazónico.134

Con respecto a lo primero, muchos de los proyectos que se han realizado desde una mirada nacional, no han logrado aten-der las necesidades del territorio, a pesar de la gran cantidad de recursos que han sido asignados para ello. En palabras de un entrevistado:

“toda la plata que ha entrado acá ha sido mal manejada, la han manejado solamente con personas que ven de afue-ra, que no conocen el territorio. Llevan computadores a veredas donde no hay luz, trapiches donde no hay caña, entonces yo miro que ahí es donde está el problema. Si para acá mandaran, no mucha plata, sino bien manejadi-ta, el pueblo tiene que caminar” (Entrevista 3).

En este mismo sentido, otro actor expresó que

“el Putumayo deberían de ser una despensa con tantos ríos de dinero que han pasado por aquí, pero mire; ex-perimentaron el caucho, experimentaron el sancha inchi, experimentaron las vacas, experimentaron los pollos, los peces,einfinidaddedinero,peroelresultadonoseve,¿porque? Porque es lo que yo le decía ahorita, llega una entidaddelgobierno̒ venimos con un proyecto para pes-cado̕ysiyodigo,no,yoquieromarranosmedicen ̒no, no, no, no, usted salga de aquí ̕” (Entrevista 1).

134 Es importante recordar que a pesar de ser parte de la Amazonía colombiana, en el Putu-mayo se han mantenido las explotaciones petroleras debido a la voluntad del gobierno nacional de fortalecer este sector. A partir del último Plan Nacional de Desarrollo (2010-2014) esto se ha intensificado.Pese a que en el territorio las posturas estándivididasfrente a qué hacer con la industria, existe un fuerte rechazo al impacto ambiental que esta genera y temor por las posibilidades que se abren en el horizonte para la minería.


Esta falta de comprensión de las necesidades locales que se basa en una total falta de escucha por parte de los actores del nivelcentral,hageneradograndesdesconfianzasenlosprocesosque buscan agenciarse desde el nivel nacional. Durante el traba-jo de campo, a pesar de que no se registró de manera explícita en ninguna de las entrevistas, se pudo apreciar que esa situación no ocurre solamente frente a la institucionalidad pública, sino tam-bién frente a la cooperación internacional y las organizaciones no gubernamentales nacionales.

Ladesconfianzalocalylafaltadeescuchanacionalsongran-des desafíos que sería clave superar, dada la congruencia de in-tereses en algunos aspectos. Un ejemplo de esto es el tema de la coca. Desde el nivel nacional existe la búsqueda de superar este flageloy lascomunidadescomienzanacompartiresecamino.De acuerdo con un entrevistado “nosotros percibimos que casi el 50% de la población así censo que nosotros conocemos, no quie-ren ni siquiera escuchar ni tener como alternativa nuevamente el cultivo de coca” (Entrevista 5). Sin embargo, la estrategia del gobierno central en este sentido se ha basado en la aspersión aérea con glifosato, lo que ha ocasionado desplazamientos de campesinos, pérdida de soberanía alimentaria del departamento y rechazo a las políticas nacionales. El mismo actor manifestó al respecto que “las fumigaciones aéreas en este momento no acaba con la coca, están acabando con todos los productos que producen nuestro campesinos” (Entrevista 5).

Los retos en el nivel institucional son enormes y requieren primordialmente la creación de espacios de escucha entre el ni-vel local y el central.

Relaciones con el sector privadoFrente a la presencia de la industria petrolera, existe consen-

so frente a los perjuicios que esto conlleva para el municipio, pero a la vez frente a la relación que se espera con este actor.


En el primer punto, la industria ha afectado en especial en cua-tro niveles al municipio: salud, infraestructura, medio ambiente, y economía.Unactorexpresóestasituaciónclaramentealafirmarque “el petróleo y la exploración de este hidrocarburo ha hecho que las viviendas, el medio de transporte, las vías entre otros fac-tores se vean perjudicados en Puerto Asís” (Entrevista 5).

En cuanto al tema de la salud, el constante tránsito de vehí-culos pesados y el polvo que esto genera, ha ocasionado afec-ciones respiratorias a la población cercana a las vías (Entre-vista 4).

Este problema está estrechamente relacionado con la de in-fraestructura. Algunas de las vías por las que los vehículos trans-portadores del crudo transitan en la actualidad han sido cons-truidas por las mismas comunidades, lo cual aumenta la moles-tia que se genera frente al deterioro que esta actividad general (Entrevistas 3 y 9). Adicionalmente, las casas que se encuentran aledañas a estas vías se han visto severamente afectadas, inclu-so destruidas debido al movimiento que genera el peso de los vehículos. En palabras de un entrevistado “aquí no hay ni vías transitables porque todas las vías las han dañado las mulas que transitan con el hidrocarburo a diario” (Entrevista 4).

En cuanto a medio ambiente, hay una preocupación gene-ralizada por los derrames de crudo que se han presentado y que desde la perspectiva de la población no han sido debidamente atendidos.Esto,desde lasafirmacionesde losconsultados,hacontaminado las aguas de muchas comunidades y afectado al pueblo en general (Entrevistas 5 y 6). A esto se suma el surgi-miento paulatino de la minería, que de momento se mantiene ilegal, que también está afectando con mucha fuerza al medio ambiente de la región. Este aspecto se ve reforzado por una con-cepción distinta del territorio desde el nivel local, frente a lo determinado por el central, y es que el Putumayo es una región amazónica esencialmente, por lo que su mayor capital es la con-


servación de la naturaleza y no la explotación de los recursos (Entrevistas 6 y 9).

Finalmente, respecto a la economía, la presencia de la indus-tria ha encarecido el costo de la vida en el municipio y poten-ciado la existencia de negocios ilegales que ya venían andando previamente,comolaprostituciónyelnarcotráficolocal.Igual-mente, hay una gran inconformidad frente a la contratación de personal no nativo para los trabajos implicados en la industria. Alrespectounodelosentrevistadosafirmóque:

“estamos mal porque las petroleras que son las que están trabajando actualmente sobre el sector que están hacien-do: están contratando, la gran mayoría de gente la con-tratan desde afuera, desde conductores en adelante (…) pero el bum no es de aquí, el bum es de afuera porque los recursos realmente van para afuera. La gente viene y trabaja aquí 20 días o 45 días y vuelven a salir. La plata no se está invirtiendo aquí” (Entrevista 8)135.

Otro actor expresó en el mismo sentido que:

“tenemos lo que es el impacto social donde las empresas están entrando a trabajar mas no están generando empleo a las personas de nuestro municipio, de nuestras comuni-dades que es lo mismo, las veredas; no están generando el empleo que se debería dar, están trayendo personas de otro lado muchas empresas, ahora están entrando empre-sas nuevas en la cual no se socializa con la comunidades” (Entrevista 3).

135 Entrevista a sector vivienda.


Estaúltimaafirmaciónintroduceelotroaspectoenrelacióna la presencia de la industria y la sociedad civil y es el tipo de relación que se busca establecer con estas empresas. Existe una mirada generalizada que no busca evitar la presencia de la ex-plotación petrolera en el municipio ni se opone a este tipo de economía, sino que no se siente conforme con la falta de con-sulta a las comunidades frente a lo que se planea realizar y la falta de responsabilidad social y compromiso con el desarrollo territorial por parte de las empresas.

Esasíquevariosactoresahondaronenestesentidoalafirmar“no estamos contra las empresas estamos en contra de la mala organización que el gobierno ha tenido bajo esta problemática” (Entrevista 3); o “no decimos que no saquen el petróleo pero sí que lo hagan bajo una norma que hagan que la gente mire y la gentesebeneficie,deaquísacaronpetrolero,peroaquídejaroneso” (Entrevista 7)136.

Frentealsegundopunto,ladesconfianza,alparecerhaexis-tido la tendencia a implementar proyectos con una consulta a una parte muy limitada de la población. Esta falta de socializa-ción es uno de los grandes retos que debe superar tanto la ins-titucionalidad pública (local y nacional) como la industria (la petrolera y posteriormente la minera) para conseguir relaciones más constructivas en el territorio.

Esta problemática comenzó desde que llegó esta nueva olea-dapetroleraaPuertoAsísdesdefinalesdeladécadade1990.Unactor expresó al respecto que “cuando entraron las compañías, comenzaron a engañar, documentos, socializaciones, documen-tos como hay gente que no sabe leer ni escribir, Ud. Llegaba con un documento ve vamos a hacer esto, estamos recopilando ésta información, una foto, y ya, esta socializado” (Entrevista 9137). Enelmismosentido,otroentrevistadoafirmóque“esqueen

136 Entrevista a representante de una organización social.137 Entrevista a Sector Agropecuario.


el municipio uno mira que hacen lo que quien pero no se sabe quién, llegan a hacer cualquier obra” (Entrevista 1).

Esta falta de socialización es percibida como falta de respeto hacia la comunidad. Un actor resumió esta situación al expresar “la relación de las juntas con las empresas petroleas es muy sen-cilla, la empresa no quiere sino que le den una autorización para explotar el hidrocarburo… pero ojalá usted vaya con la zona deinfluenciaquellamanyvaaencontrardesolacióngentequeapenas van a decir nos engañaron” (Entrevista 6).

Todoloanteriormuestraqueenlaactualidadseafirmaqueno hay una relación positiva con las empresas petroleras “las petrolera están sacando petróleo, sacando petróleo y ¿qué le es-tán dejando al pueblo? Miseria, nada y como eso es ya a nivel nacional porque eso lo maneja el ministerio de minas, nosotros no tenemos velas en ese entierro, no podemos hacer nada ni pro-testar” (Entrevista 4). Esta realidad solamente podrá mediarse si se aprovecha la disposición al diálogo de muchos actores locales y se plantea una relación de mayor inclusión de las comunidades en el diseño del desarrollo en el territorio.


En relación con las características de las relaciones horizon-tales y verticales de la sociedad civil en Puerto Asís, las prin-cipalespreocupacionesidentificadasporungrupodepersonasde la sociedad civil que participaron en representación de este municipio en el encuentro nacional Visiones y tendencias del desarrollo territorial en Colombia, muestran como principal preocupacióneltemadelconflictoarmadoylaviolaciónalosderechos humanos. Este aspecto es seguido por la falta de plani-ficaciónyordenamientoterritorialqueseadecarácterparticipa-tivo e incluyente y la falta de proyectos productivos y protección


ambiental.138 Las dos últimas inquietudes priorizadas fueron el tema de la explotación minero energética y la carencia de servi-cios públicos de calidad.

El trabajo de campo realizado permitió reconocer previa-mente cuatro elementos claves relacionados con los aspectos anteriores, identificadosporlosentrevistadosenrelaciónalasvisiones de la sociedad civil en Puerto Asís: el petróleo y su relaciónconelmodelodedesarrolloterritorial;lasdificultadesentornoalafaltadeconfianzaenlasinstituciones;lanecesidaddemayorarticulacióndelosactoresdelasociedadcivil;yfinal-mente la incipiente preocupación por la paz (en términos de cese a las actividades bélicas).

Con respecto al primer punto, como se mencionó anterior-mente, existe principalmente una preocupación por la forma como se toman las decisiones sobre la explotación petrolera en elmunicipio.Esteconflictollevaadiscusionesmásprofundassobre si el Putumayo debe o no ser espacio para este tipo de actividades. Algunos actores en el territorio han comenzado a plantear propuestas alternativas a las hegemónicas (tanto nacio-nales como internacionales) y se ha llevado a la formulación del Plan Integral de Desarrollo Amazónico, que de acuerdo con un entrevistado es “un plan integral amazónico en el cual se está queriendo manejar que nuestros productos sean nativos de acá de nuestra región, que no sean productos como ha venido dicien-do el gobierno” (Entrevista 3). Esta búsqueda surge de la iden-tificacióndeposibilidades comercialespara elmunicipio, queincluye elementos como el turismo y la comercialización de fru-tas de origen amazónico. Personas que participan en el impulso de actividades turísticas incluso expresaron que el desarrollo de este sector podría ser un foco generador de reconciliación a nivel

138 Esta región, como se mencionó anteriormente, ha sido fuertemente afectada por la fu-migación indiscriminada con glifosato y los repetidos derrames de petróleo sin la reac-ción adecuada por parte de las autoridades ambientales que ha derivado en la contamina-ción de suelos y acuíferos.

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local, como se puede apreciar en las palabras de un entrevistado al decir “si mañana o pasado mañana, personas se vinculan que hayan pertenecido al margen de la ley y sean los que nos mues-tren de aquí para abajo todo lo que conocen, bienvenidos como guías turísticos y bien remunerados” (Entrevista 6).

Estaalternativa,ademásderesponderalasdificultadesenlaplaneación de proyectos que se realizan desde el nivel nacional, se relaciona con las percepciones negativas que existen frente a la industria petrolera como fuente de desarrollo. Hay quienes re-lacionan de manera directa la existencia de esta actividad con los conflictosterritoriales,comoloexpresóunentrevistadoaldecir“mientras exista petróleo y coca hay guerra” (Entrevista 9).

Para el logro de estos propósitos, la mayoría de los actores consideran que el rol de la institucionalidad pública, en especial la municipal,esfundamental.Elaumentoenlaconfianzaenlasins-tituciones, que parte de una actitud más amplia por parte de este sector a las actividades de control de la sociedad civil a la gestión y el establecimiento de mayores compromisos puntuales para la mejora de las condiciones locales, serían fundamentales para el logro efectivo del desarrollo de Puerto Asís (Entrevistas 1 y 5).

Pese a lo anterior, existe un gran consenso en la sociedad civil del municipio en lo crucial de su participación en el logro de un desarrollo verdadero. Uno de los entrevistados manifestó como una posible solución que:

“en la población desplazada o víctimas como se llama ahora, tenemos médicos, tenemos ginecólogos, tene-mos trabajadores sociales tenemos enfermeras, o sea hay personas capacitadas, pero realmente no se le está dando el reconocimiento necesario, están trayendo de otras partes para que se nos hagan a nosotros unas in-ducciones que nosotros nos podríamos hacer nosotros mismos” (Entrevista 2).


Enelmismosentido,elentrevistadoafirmóque“somosno-sotros, ese es el desarrollo del pueblo, somos nosotros, el pueblo no se desarrolla solo, se desarrolla por nosotros, pero si nosotros permanecemos a diario peleando, no hay desarrollo pero la vo-luntad, la paz nace por nosotros” (Entrevista 2).

Lo anterior expresa la necesidad de articulación de los ac-tores sociales, como ya se expresó anteriormente. Al respecto, existe acuerdo frente a las prioridades del desarrollo del muni-cipio “hay tres cosas que necesitamos en Puerto Asís que son muy necesarias. Salud, educación y vías, y trabajo para nuestros habitantes” (Entrevista 3).

Finalmente,peseaqueexistenaúndificultadesparasuperarlos valores que ha inculcado de manera profunda la permanente guerra que se vive en el territorio, los actores de la sociedad civil expresaronquelasalidaalconflictoarmadopodríaredundarenmayor bienestar y en el logro de acuerdos con las instituciones quepuedanserrespetados(Entrevista9).Elconflictonutrelasdesconfianzasqueexistenentrelostressectores,porloquesusolución podría aportar a la construcción de visiones conjuntas quebeneficienalmunicipiocomoconjunto.

4.5.4. Conclusiones y recomendacionesPartiendo de un análisis guiado por las tres variables del estu-dio (relaciones horizontales, relaciones verticales y visión), pre-sentadasenelsubcapítulo2.4,yconelpropósitodeidentificarfactores que favorecen u obstaculizan una participación real de la sociedad civil en una posible alianza intersectorial, se pueden resaltar, en el caso de Puerto Asís, aspectos importantes en cada una de las tres variables (Tabla 9).

En cuanto a las relaciones horizontales, Puerto Asís cuenta actualmente con una sociedad civil aunque muy activa, parcial-mente desarticulada. Se encontró una gama muy amplia de ac-tores dedicados a actividades económicas, políticas y sociales,


quehanvenidoenunprocesodeclarificacióndesusagendasgrupales, pero no se ha llegado a una construcción común de una agendade la sociedadcivil.Enestadesarticulación influye lafalta de capacitación de los actores sociales en materia de diálo-goeidentificacióndeaspectosestratégicosparalaconstrucciónde agendas conjuntas.

Estas carencias también se presentan en el nivel de las rela-cionesverticales.PuertoAsísevidenciadesconfianzasytensio-nes entre la sociedad civil y los sectores de la institucionalidad pública nacional y una falta de diálogo arraigada frente a la ins-titucionalidad local. En cuanto al primer nivel, el nacional, la incidencia que tiene en el municipio es de gran relevancia de-bidoalcontextodeconflictoarmadoqueviveelmunicipio,lasdinámicasdelaeconomíadelnarcotráficoyeltemapetrolero,aspectos que implican la implementación de políticas concretas en el territorio. Algunas de estas iniciativas, dado que su pla-neación se realizó desde el nivel central sin tener en cuenta las necesidadesdelterritorio,hangeneradoestasdesconfianzasqueimpiden un acercamiento constructivo entre los actores sociales y el gobierno nacional.

En cuanto a la institucionalidad local, se encontró que exis-ten variaciones relacionadas con la tendencia política del go-bernante actual, frente a experiencias pasadas, y una tendencia al no diálogo por la percepción de la mayoría de actores de la sociedad civil de no recibir respuesta a sus demandas.

En el aspecto de las relaciones verticales igualmente se en-cuentra la relación con las empresas petroleras. Puerto Asís pre-senta una situación particular en este sentido ya que no existe un diálogofluidoentrelasdiversasempresaspetrolerasylasocie-dad civil.

Finalmente, en cuanto a las visiones del desarrollo, actual-mente existen grandes desafíos en lograr una definición claradel desarrollo local que se quiere hacia futuro, lo cual se en-


cuentramediadoporlasdinámicasdelnarcotráficoyelrecientesurgimiento de una sociedad civil fuerte e independiente. Sin embargo, las iniciativas que apuntan en esta dirección como lo es el Plan de Desarrollo Integral Amazónico (Pladia), constitu-yen la base para generar una discusión más profunda en torno aldesarrolloylaidentificacióndealgunospuntosdepotencialcontroversia, como es el tema minero-energético frente al carác-teramazónicolocal,conelqueseidentificanenmayormedidalos actores sociales.

Tabla 9


Intramunicipal

Relativa desarticulación general

Tema articulador: paz

Actor / espacio articulador: CTP, Mesa Municipal de Organizaciones Sociales

SupramunicipalOrganizaciones no gubernamentales y cooperación internacional.

Tema articulador: derechos humanos


Sector público (local) Falta de diálogo

Sector público (nacional) Tensión y desconfianza, dificultades de diálogo por falta de planeación adecuada de inversión

Sector privado Ausencia de relación (pero interés)

Con base en el análisis anterior, se destacan las siguientes recomendaciones para el municipio:

• Las iniciativas recientes de búsqueda de articulación de actores que han visto la importancia de llevar a cabo accio-nes conjuntas, como es la propuesta de la Mesa Municipal de Organizaciones Sociales, la cual no ha llegado a con-


cretarse pero se encuentra en discusión, puede convertirse en un espacio que permita un diálogo con los otros secto-res en el territorio con mayor capacidad de incidencia. Esta lectura muestra que la sociedad civil en Puerto Asís ve las relaciones en su interior como un elemento de gran impor-tancia para lograr mejores resultados en las relaciones que establece con la institucionalidad y la empresa.

• Frentealasituacióndedesconfianzaconrespectoalni-vel central de gobierno, se recomienda mayor inclusión de los actores territoriales, tanto de la institucionalidad local como sociales, en el diseño de las políticas a imple-mentarseenel territorio, loquecontribuiráamodificarlas dinámicas actuales de relacionamiento.

• La implementación de un diálogo sostenido por la Al-caldía con algunos actores sociales podría constituir una puerta de entrada para acercamientos con los demás ac-tores del municipio.

• Con respecto a la presencia de la industria en el territorio y lanoexistenciadeundiálogofluidoconlosactoressocia-les,unprimerpasoseríaladefinicióndereglasclarasenelterritorio, por parte de la institucionalidad local, en cuanto a las dinámicas de gestión social y su socialización con la comunidad. Este aspecto de la socialización y consulta de las acciones a realizar por parte de los actores estatales o empresariales con las comunidades es un eje central en la solucióndelasdesconfianzasentresectoresenestemuni-cipio, por lo que se recomienda avanzar en este sentido.

• En relación a las visiones de desarrollo en el territorio y los desafíos que plantea la economía petrolera como desincen-tivo a otros renglones productivos, el evaluar la propuesta del Pladia que incluye el aprovechamiento de los recursos naturalesdelaamazoniaparaladiversificacióndelaeco-nomía y que comprende iniciativas en turismo, agricultura


y comercialización, ayudaría a reducir el potencial que tiene la industria petrolera de cooptar la mano de obra disponible e impulsar la dependencia total del municipio.

Avanzar en los anteriores elementos contribuirá a una diná-mica de desarrollo más incluyente y esto puede constituir una baseimportanteparaunposibleescenariodeposconflicto.

4.6 La sociedad civil en Saravena - Autonomía y diálogo intersectorial: retos para una paz duradera

El presente documento es el resultado de la realización de 16 en-trevistas en el municipio de Saravena, llevadas a cabo en el perio-do comprendido entre marzo y septiembre de 2013. Es igualmen-te producto de la participación en espacios de discusión en torno a los temas del desarrollo y la paz, que convocaron no sólo al municipio de Saravena sino a otros del departamento de Arauca. En estos espacios se realizó una permanente consulta de la forma como debía avanzar el proceso con las comunidades, recibiendo su retroalimentación a los resultados preliminares del estudio.

Igualmente se contó con la participación de actores del nivel nacional e internacional con presencia permanente en el territo-rio, que aportaron una mirada más amplia al complejo contexto del municipio. Entre estos actores se destaca el trabajo conjunto que se realizó con la Iglesia Menonita de Teusaquillo y Justa Paz y el apoyo de la Federación Luterana Mundial, que posibi-litaronunaccesoconunnivelmayordeconfianzaporpartedelos actores sociales en el territorio. En especial la Iglesia me-nonita y Justa Paz jugaron un rol determinante al abrir espacios de participación para el equipo de Cinep con los más variados actores y también fueron socios claves en la organización del evento regional 2do. Foro Internacional Horizontes para la Paz


y la Reconciliación en Arauca que se llevó a cabo en octubre de 2013 en Arauca capital.

El informe a continuación consta de cuatro subcapítulos. El primero de ellos es un breve contexto histórico del municipio de Saravena, en el cual se ubican las principales características lo-cales y las dinámicas que han producido su coyuntura actual. En segundo lugar se encuentra la presentación del mapeo de actores del municipio con sus respectivas relaciones, el cual fue elabora-do a partir de las entrevistas y el trabajo de campo realizados. En tercer lugar se presentan las tendencias de la sociedad civil en Saravena, subcapítulo que se divide en el análisis de las relacio-nes al interior de la sociedad civil y aquellas que establece con el Estado y con el sector privado y en el recuento de las visiones del desarrollo encontradas. Finalmente el informe presenta las conclusiones en relación a las variables establecidas en el marco teórico de la presente investigación.

4.6.1. Contexto histórico de SaravenaEl municipio de Saravena se encuentra en el piedemonte araucano, en la frontera con Venezuela. Hace parte de la subregión conocida como el Sarare, la cual está integrada por los municipios de Sarave-na, Arauquita y Fortul del departamento de Arauca; el municipio de Cubará de Boyacá y el municipio de Toledo de Norte de Santander.

Fue fundado municipio en el año 1976, luego de un largo proceso de colonización, que se dio por una parte de forma es-pontánea, y por otro como política estatal para aliviar la presión de falta de tierra en el país.139

139 Es importante ubicar estos sucesos en el marco del contexto internacional de la época, ya que esto va a incidir de forma determinante en las reacciones tanto de los campesinos como del gobierno. La oleada de reformas agrarias que se dio en el continente, estuvo mediada por la preocupación en medio de la guerra fría, de contener los surgimientos ‘comunistas’ a como diera lugar. El aspecto de la tierra era crucial en particular, por el antecedente de la Revolución Cubana y sus acciones en este ámbito.


Comprender las dinámicas del conflicto y las tendenciasde la sociedad civil en Saravena hoy, implica revisar sus an-tecedentes históricos y la forma como se ha construido esta población.

El proceso de colonización en el Sarare comenzó a mediados de la década de 1940, dirigida principalmente desde los santan-deres. La mayor parte de los campesinos migrantes, hacía parte de una oleada de expulsión producto de la violencia entre libe-rales y conservadores, que buscaban un lugar donde comenzar de nuevo.

Hacia mediados de la década de 1950, luego de las amnistías decretadas por el gobierno de Gustavo Rojas Pinilla a las guerri-llas liberales en 1953, se comienza a impulsar la colonización de la frontera agrícola, en zonas como el piedemonte araucano. Es así que comienza el poblamiento amplio del Sarare. Luis Eduar-do Celis, sociólogo experto en la materia, caracteriza a estos migrantes al decir que “para 1959 se inicia un desplazamiento masivo hacia la zona; los colonos eran liberales que llegaban huyéndole a la violencia y conservadores sin tierras, personas mayoritariamente llegadas de Norte de Santander, la provincia de García Rovira y personas del Norte de Boyacá que escapaban de las manos de los chulavitas” (Celis, 2009: 11).

El Estado colombiano encarga las funciones de acompaña-miento a este proceso a la Caja Agraria inicialmente. Esta brinda asesoría técnica y se ocupa de los aspectos de titulación de las tierras. En el año 1962, estas funciones son asumidas por el Ins-tituto Colombiano de la Reforma Agraria (Incora) (recién crea-do)140, el cual crea mediante el decreto 123 de 1964 el proyecto Arauca1,bajoelcualseintensificaelpoblamientodelaregión.

140 El Incora, es creado con la función que su nombre indica: implementar la reforma agraria decretada en 1961. Es importante destacar, como ya se había mencionado, que esta refor-ma no apuntó a la redistribución de la tierra sino a la ampliación de la frontera agrícola, especialmente mediante el aprovechamiento de terrenos baldíos en diversas zonas del país.


El objetivo del gobierno fue reubicar cinco mil familias allí; sin embargo, no contaba con la capacidad operativa para realizar esta labor y los roces entre la población y el gobierno, por falta de condiciones mínimas para la vida, comenzó muy pronto.

Como una estrategia adicional para la colonización, el go-bierno de Carlos Lleras Restrepo comenzó a promover las aso-ciaciones de gremios y las cooperativas, como estrategias de or-ganización a través de las cuales canalizar las demandas y des-contentos, en especial de la población campesina. De la mano deloanterior,loscampesinosdelSararehabíanidentificadolanecesidad de contar con una entidad alrededor de la cual organi-zarse. Es así que surge la Cooperativa Agropecuaria del Sarare (Coagrosarare), institución clave en el desarrollo productivo del municipio y que actualmente continúa teniendo un rol protagó-nico en los procesos de articulación de la sociedad civil a nivel local.

Pero los procesos organizativos del Sarare fueron más allá de lo esperado por el gobierno y con la creación de la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos (Anuc) en 1970 (Coagrosara-re, 1995) empiezan a surgir demandas de educación en materia de cooperativismo y formación política para el campesinado,141 así como la exigencia de mejores condiciones en la infraestruc-tura de la región, que permitiera la comunicación con el resto del país y que pudiera proveer las nacientes ciudades de servicios de educación, salud, agua y electricidad.

El primer evento histórico en el cual esta amplia organiza-ción se levanta en contra del gobierno, fue el paro organizado

141 Esta formación política no provino solamente de los funcionarios estatales. Por su cuenta y ante la falta de respuesta de estos organismos, la población se fue agrupando en grupos de estudio sobre la dinámica social en América Latina e información en general sobre mecanismos para hacer frente a conductas desfavorables que venían del Estado hacia la población, en especial por parte del Incora. De acuerdo con información de Coagrosarare (1995), esta institución tendía al favorecimiento de grandes productores antes que el pequeño campesino.


por integrantes de Coagrosarare y la Anuc142 en 1972. Ante el incumplimiento de los acuerdos, uno nuevo fue organizado en 1975. Esto marcó un camino para la región que permanece vi-gente: el convencimiento de que la única vía para lograr respues-ta por parte del gobierno era mediante las vías de hecho.

Las dinámicas organizativas que comenzaron con estos eventos fueron creciendo hasta que en 1975 Coagrosarare pasa a manos de los campesinos, convirtiéndose en una empresa co-munitaria. Este mecanismo de organización será utilizado igual-mente en la Empresa Comunitaria de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Saravena (Ecaas), la cual se conforma a lo largo de la década de 1970 como parte de los procesos asociativos del municipio.

La historia de Saravena tendría dos momentos adicionales que marcan su situación actual: la conformación del frente Do-mingo Laín del Ejército de Liberación Nacional (ELN) en 1980 y el descubrimiento del pozo petrolero Caño Limón en 1983 y su subsiguiente explotación.

El primer evento mencionado fue el producto de diversos factores. El primero de ellos fue el contexto internacional del momento, en el cual al mismo tiempo que el mundo se polariza-ba en la Guerra Fría, las guerrillas revolucionarias adquirieron fuerza en toda América Latina. Sin embargo, los más importantes fue la serie de desencuentros con el Estado colombiano, medidas represivas por parte de éste e inconformidades en el campesina-do del piedemonte araucano, que llevaron al convencimiento de que la única vía que quedaba era la de las armas. De este modo, un grupo de campesinos líderes de los procesos organizativos en la región, toman la decisión de conformar una guerrilla bajo la

142 EsimportantedestacarqueunagranmayoríadelapoblacióndelSarareestabaafiliada(por voluntad propia o no) a la cooperativa y a la Anuc, ya que esto hacía parte de las políticas estatales para el otorgamiento de créditos. Esto facilitó que muchas personas que inicialmente no tenían el interés, se sumaran a los procesos de formación tanto estatales como no estatales.


línea programática del ELN. Siguiendo a Celis “en el Sarare el conflictoesentreelEstadoyloscolonosquehanoptadoporlaacción armada. No hay gran propiedad terrateniente ni el centro de la lucha es la tierra, porque ésta está en manos de los que han desbrozado selvas y bosques, o sea los colonos. Pero persiste la convicción de que Estado y colonos tienen intereses diferentes, y la forma de dirimirlos es por la vía de aniquilar al otro”. (Celis, 2009: 46).

El evento fundacional de este frente del ELN ocurre en 1980 y en la actualidad es uno de los más importantes y fuertes del país,atravesandolasdinámicasdelconflictoenelpiedemontede manera muy marcada.143

Por otra parte, el hallazgo del pozo petrolero en 1983 y la instalación de la explotación a partir de 1985 marcaron un rum-bo distinto para la región y se convirtió en un elemento de ex-pansióndelconflictosocialyarmado.Losgruposarmadoshanmantenido una relación doble con esta problemática: por una parte rechazan la explotación petrolera por su inconveniencia ambiental y porque favorece los intereses del capital transna-cional; y por otro lado han financiado sus ejércitos con estosdineros cooptados.

La década de 1990 fue complicada para Arauca, porque el frente Domingo Laín ya se encontraba fortalecido enormemen-te, razón por la cual comenzó con la captura de las instituciones locales (alcaldías y la gobernación), para garantizar la sosteni-bilidad del proyecto guerrillero. Esto continuó hasta comienzos de los años 2000 cuando bajo el gobierno de Álvaro Uribe Vé-lez Arauca es declarada zona de consolidación, lo que implicó cientos de capturas a civiles y una estrategia de enfrentamientos armados con la guerrilla, muy fuertes.

143 Es importante mencionar que la presencia del ELN en la región y su estrecha relación con lapoblación,haincididoenlaestigmatizacióndelaprotestaenlaregiónyenladificultaddel diálogo con los sectores sociales, en especial por parte de las empresas petroleras.


Sumado a lo anterior, los paramilitares ingresaron a Arauca en esta misma época, implementando, aunque no con el mismo éxito que en otras zonas del país, sus estrategias contrainsurgentes.

Como si lo anterior fuera poco, a partir del 2005 las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (Farc) y el ELN inicia-ron una confrontación armada que duró hasta el 2009, dejando miles de muertos, en su mayoría civiles. Este enfrentamiento entre ambas guerrillas les restó mucha legitimidad frente a la población.

Hoyendía,elconflictosemantienevigenteenAraucaentodos sus niveles. La presencia de actores armados al margen de la ley hace que un diálogo centrado en lo social y lo económico sedificultemás,yaquegeneraunambientedetensiónquefor-talecelasdesconfianzasqueexistíanpreviamente.

La explotación petrolera en la región ha dejado huellas que no han sido fáciles de tramitar por parte de la población, lo que genera más rupturas entre los sectores que conforman la socie-dad. Los retos, por todo lo anterior, son enormes.

4.6.2. Mapeo de actoresTeniendo en cuenta lo anterior, se presenta el mapeo de actores construidoapartirdeltrabajodecamporealizado,elcualreflejalos principales actores y relaciones en el municipio.

El mapeo de actores permite ubicar cuatro elementos desta-cables, detallados a continuación.

El primero de ellos es que el grupo de organizaciones socia-les, denominado Movimiento Social y Político de Masas, que se encuentra al centro del mapeo en un círculo azul, representa el espacio de mayor articulación social en el municipio.

Allíconfluyenlosactoresquetienenmayorcapacidaddein-cidencia y posicionamiento de sus demandas frente a los otros actores. Aunque no son los únicos actores relevantes, si se han

Map

eo 11


consolidado como los más visibles. También encontramos otro grupo de actores sociales que no se encuentran igual de articula-dos, pero que representan otros sectores igualmente importantes como las Comisiones de Reconciliación Ciudadana y las iglesias evangélicas.

Entreambosespaciosseidentificaunarelaciónpositivaydeinteracción. Algunos actores como los afro descendientes (A1) y la Iglesia católica (A6), mantienen lazos más estrechos con el Movimiento de Masas.

Estos sectores sociales (tanto los pertenecientes al espacio de organizaciones sociales como los que se encuentran fuera de él) mantienen una relación intermitente con la Alcaldía del mu-nicipio (B1).

Porotraparte,esposibleidentificarunarelacióntensaentretodos los actores sociales con las empresas petroleras, en espe-cial con Occidental (C5).

Finalmente, el mapeo de actores revela que hay una fuerte influenciaentodoelcontextodelmunicipioporpartedelasor-ganizaciones armadas al margen de la ley (D2 y D3) producto delaprolongadapresenciadelconflictoarmado,perotambiéncon el Ejército Nacional (D1), el cual incide con fuerza en las dinámicas locales.

4.6.3. Tendencias de la sociedad civil en SaravenaCon base en el trabajo de campo realizado en el municipio, se ha elaborado una lectura general de las tendencias de la sociedad civilenelmunicipioyloselementosdeconflictoalrededordelos cuales se da la movilización.

Seidentificaronalgunoselementosprincipalesapartirdeloscuales la sociedad civil construye su agenda en Saravena. Pri-mero, en relación con las características de la sociedad civil en el municipio se destacan dos aspectos: los impactos dramáticos


quehatenidoelconflictoarmadoenlaregión,queactualmentehan despertado un profundo deseo de construcción de paz y se relaciona con la defensa de los derechos humanos como ban-dera de sectores sociales en el municipio; y por otra parte, una tendencia a la autonomía y el interés por tomar las decisiones sobre sus asuntos tanto en lo político como en lo económico, lo cual ha tenido choques en repetidas ocasiones con los intereses del nivel nacional. En segundo lugar, la existencia de una gran desconfianzaentrelasociedadcivilyelEstado,tantoconelni-vel local como con el nacional, que lleva inmersa una dinámica de confrontación agresiva desde ambas partes. Tercero y muy relacionadoconloanterior,unconflictodelargaduraciónconlas empresas petroleras ya que la sociedad percibe la actividad petrolera como un modelo de desarrollo impuesto, ajeno a sus interesescomunitarios.Yfinalmente,apartirdelainterrelaciónde estos elementos, una noción de desarrollo compartida por la mayoría de actores sociales en el territorio.


En este apartado se analizan los diferentes tipos de relacio-nes que la sociedad civil establece. Un primer nivel de esto son las relaciones que establecen de manera horizontal, entre actores de la misma sociedad civil y las características particulares de las dinámicas en este municipio. En segundo lugar se indaga sobre las relaciones que se han construido con la institucionali-dadpúblicayfinalmenteaquellasrelacionesqueestablececonelsector privado, en especial con la industria petrolera.

Relaciones entre la sociedad civil y repertorios de acciónLas relaciones de la sociedad civil en Saravena muestran una

dinámica de división parcial y polarización, que proviene de las dinámicas que la han rodeado desde la creación del municipio.


En referencia al primer aspecto, la división parcial, esta se vereflejadaenlaexistenciadeunapartedelasociedadcivilqueno se ha plegado a los líderes tradicionales y que se encuentra en proceso de fortalecimiento. Estas iniciativas se relacionan con la construcción de la paz en el territorio y el impulso a procesos de reconciliación. Sin embargo, esto es aún incipiente y cuenta con grandesdesafíosdadoel contextodeconflictoarmadoque sevive en el territorio. Un fragmento diferente de la sociedad civil, que evidencia un mayor peso político y capacidad de incidencia y se mantiene fuertemente articulado, es aquel relacionado con liderazgos de mayor trayectoria, que pese a haber sufrido una fuerte desarticulación a mediados de la década del 2000 como efecto del violento enfrenamiento entre las insurgencias, man-tiene un discurso estructurado en torno a las visiones del desa-rrollo. Estas visiones son compartidas por los otros actores de la sociedad civil que no hacen parte de este núcleo central. A pesar deesto,nosehalogradoundiálogofluidoentreestosdosespa-cios, por ello la situación de la sociedad civil en Saravena se ha denominado desarticulación parcial.

Sin embargo, la fortaleza de este discurso, sumada a la his-toriadedesconfianzasfrentealEstadoyalagranempresaenel territorio, se ha convertido en una debilidad importante para lograr procesos de articulación con los otros sectores, debido principalmente a la incapacidad de encontrar puntos en común con los otros sectores y avanzar en la construcción de diálogos para el desarrollo conjunto.

Estos elementos tienen que ver además con que la sociedad civil en Saravena se ha conformado como actor en medio de un conflictoarmadoquesehaprolongadoportresdécadas,dejandomúltiples consecuencias en la población civil, la cual ha llegado a un punto de agotamiento frente al mismo que le lleva a plan-tearsalidaspacíficasalasconflictividadesquehanalimentadola confrontación armada.


Existen preocupaciones en este sentido de diversa índole que vandefiniendolascaracterísticasdelasaccionesdelasociedadcivil. Algunas preocupaciones contemplan impactos en la vida social del municipio y otras que llevan esto al plano concreto de la lucha por los derechos humanos.

En el primer sentido, uno de los entrevistados afirmó que“espreocupanteelproblemadeordenpúblicoporelconflictoarmado que hay, la preocupación de los padres porque sus hijos se vayan para el lado clandestino o para las fuerzas armadas, para cualquier lado de todas maneras es una angustia” (Entre-vista 2)144. Esta realidad se expresó en varios de los espacios en los cuales fue posible participar, haciendo evidente que se trata deunenfrentamientoquenodefinenlospropiosactorescivileslocales, sino que son puestos en medio del fuego cruzado por los actores armados, tanto del Estado como los de la ilegalidad.

Esta situación de estar ‘en medio’ ha llevado a la sociedad civil a construir formas de supervivencia, que incluyen la migra-ción internacional (principalmente hacia Venezuela) y nacional, la negociación directa con los actores armados, llevada a cabo principalmente por la iglesia católica, o los llamados a la institu-cionalidad pública para que ofrezca protección.

Varias iniciativas de gran importancia se han dado en este sentido, de las cuales se destacan dos en este documento. Por un lado, el respeto al Derecho Internacional Humanitario impulsa-do por organizaciones sociales. En sus palabras “hemos hechos los llamados a los actores al respeto de la población civil, a sacar a la población civil de sus acciones, porque si bien entendemos hayunconflictoarmado,puestambiénhayunoslímitesynode-beríapagarlasconsecuenciasdeeseconflicto”(Entrevista4)145. La lucha de los actores sociales por lograr desligar a la pobla-cióncivildelconflicto tieneaúnmuchosdesafíos,enespecial

144 Entrevista a representante de Iglesia evangélica.145 Entrevista a defensor de Derechos Humanos.


porque los jóvenes de Saravena (y del departamento de Arauca en general) son llamados a sumarse a las acciones del ejército al prestar servicio militar, lo que les convierte a ellos y a sus familias en objetivos militares para la guerrilla, impulsando el desplazamiento. Por ello, desde actores como la Organización de Derechos Humanos Joel Sierra, se han enviado exigencias al Estado central para que se avance en este sentido e impulsado campañas de difusión a nivel local que lleven a una mayor in-formación sobre esta problemática. Esta iniciativa se viene ade-lantando con claridad desde el año 2011 y continúa siendo un frente de acción.

Por otra parte, el proceso de sustitución de cultivos de forma voluntaria. Esta ha sido una de las grandes apuestas llevadas a cabo por la sociedad civil, que manifestó una importante resis-tencia a permitir que Arauca se convirtiera en foco de los culti-vos ilícitos. A propósito de esto un líder comentó que:

“por iniciativa propia, erradicamos la coca por varias ra-zones: porque consideramos que el problema de la coca es un problema ajeno a nosotros, la vocación agrícola del campesino no tiene contemplada la coca. Y además porque es una contradicción desde el planteamiento del plan de vida, si nosotros hablamos de la vida como el valor supre-mos del ser humano y de todo lo que existe, sin plantea-mientos religiosos ni nada de eso sino desde el punto de vista del ser, consideramos que la coca es una sustancia que en su cultivo genera unas afectaciones a la mentalidad del pueblo, genera en los jóvenes una mentalidad traqueta, una mentalidad imaginaria, descomposición, tabaquismo, drogadicción, prostitución, le cambia la vocación agrícola al campesino” (Entrevista 7)146.

146 Entrevista a representante de organización social.


Estas acciones de desligar a la población civil tanto de los cultivos ilícitos como del fuego cruzado, muestran una sociedad civil en Saravena muy activa en su rol de protección.

Ante este escenario, es posible vislumbrar algunas salidas al conflicto, organizadas principalmente alrededor de la posibilidaddeconstruirdiálogos.Hayquienafirmóenestesentidoque“tienenque darse espacios de comunicación tanto de un lado como del otro porque desafortunadamente en algunos escenarios la palabra está presa y ya sea de parte del Estado o de la subversión” (Entrevista 2).

Estaafirmacióndela‘palabrapresa’permiteevidenciarunes-cenario de fuerte polarización entre los diversos sectores en el te-rritorio, en la que los discursos que se esgrimen desde cada orilla tienen una gran importancia en las barreras que se han construido entre sociedad civil por un lado y el Estado y la industria por el otro.

A esto se debe sumar las medidas represivas que el Esta-do colombiano ha implementado, basado en la estigmatización indiscriminada de la sociedad civil en Saravena, la cual tiene sustento en el lugar que tiene la sociedad civil de receptor de distintas violencias. Esto ha impulsado a la organización alrede-dor del tema de derechos humanos para garantizar el derecho a la vida y a procesos de judicialización transparentes.

Tambiénsehavenidoreforzandounsentimientodeidentifi-caciónconformaspacíficasderelacionamiento,queapesardeser aun incipientes, tienden a prosperar, como son ejemplo las comisiones de reconciliación ciudadana o las iniciativas indivi-duales de las familias que habitan el territorio para desvincular a sus hijos del conflicto.Un líder afirmó en este sentido que“somos una población civil a la que le gusta vivir en paz y que a pesar de haber perdido muchas vidas estamos ahí dispuestos a dar la vida por nuestro departamento por nuestra tierra y por permanecer aquí” (Entrevista 3)147.

147 Entrevista a representante de sector educativo.


Otro aspecto fundamental del municipio son las relaciones que se han venido gestando entre el nivel local y el nacional e internacional. La crítica situación de violaciones a los derechos humanos ha atraído las miradas de actores diversos que buscan aportar de diversas maneras a dar un manejo a la problemática. Ejemplos de esto son las Iglesias católica, evangélica (principal-mente los menonitas) y luterana, que de diversas formas hacen presencia en el territorio y las organizaciones sociales del nivel nacional que han buscado apoyar con capacitación en materia de defensa de los derechos humanos a los actores sociales locales.

Relaciones con la institucionalidad públicaComo se vio en la descripción histórica del proceso de cons-

trucción de la sociedad civil en el Sarare y se ha descrito en las características, el contexto en el que se da este surgimiento, pro-muevelaaparicióndedesconfianzasentrelasociedadorganiza-da (campesinos, mayoritariamente) y el Estado, en particular el del nivel nacional.

En este sentido, es de relevancia destacar el carácter empren-dedor y autónomo de la sociedad civil del Sarare, lo cual puede tener sus raíces en el tipo de actividades que fueron necesarias para la construcción de la sociedad araucana (en particular en el piedemonte), que implicaron una gran iniciativa por parte de los pobladores para no perecer en el intento.

La historia de Coagrosarare y de la organización campesina en general, revela un interés en tener la potestad de tomar las decisiones que afectan al territorio. Cuestiones como el modelo de desarrollo, la forma como se da la intervención estatal, en-tre otras, son asuntos sobre los que hay permanente discusión y sobre los que hay interés en decidir. Adicionalmente, pese a que los choques, en especial con el gobierno nacional, han sido históricos, la llegada del petróleo a Arauca contrapuso aún más estos intereses del nivel nacional y el local.


Esta discusión es un tema que ya ha sido planteado por la Constitución de 1991 en términos del ordenamiento territorial, la descentralización administrativa y la autonomía política que allí fueron consagradas. Sin embargo, al país en general le ha costado avanzar en este sentido, estando muy presentes estas tensiones entre el centro y las regiones. A pesar de que no es un tema exclusivo de Arauca, se siente con mucha fuerza por el lugar que ocupa este departamento en la economía nacional.

Lafaltadeherramientasparatramitarestosconflictosdefor-ma temprana, ha llevado a su escalamiento y al fortalecimiento yprofundizacióndeesasdesconfianzas,queimpideneldiálogohoy en día. Este tipo de relacionamiento entre la sociedad y el Estado, ha impedido, por lo menos durante la última década, que se den procesos de articulación que sean fructíferos para el desarrollo y la paz de la región.

Igualmente, marca el carácter de la relación que se establece entre ambos sectores, la cual se basa en la demanda de condi-ciones pero no en el diálogo que permita articular procesos o generar iniciativas comunes.

Esta conflictividad se compone de varios elementos en laactualidad. Uno de ellos, destacado por algunos actores en el municipio, es la corrupción. En palabras de uno de los actores: “un tema que nos afecta mucho es la corrupción política y admi-nistrativa donde los recursos son utilizados mal y de mantenerse acá un partido político que es el de la U, y otros que tradicio-nalmente han malgastado los recursos y no se han aprovechado porque si bien es cierto tenemos explotación petrolera que tiene que demandar cierto recursos para atender a la población” (En-trevista 1)148.

Otro actor del municipio expresó en esta misma mirada que en el municipio se encuentran “gobernantes que se limitan bási-

148 Entrevista a representante de organización de mujeres.


camente a ejercer contratos en los cuales lleven su ganancia, o planes de gobierno en los cuales se vean favorecidos económi-camente” (Entrevista 3).

La corrupción es así uno de los ejes claves en los que debe trabajar el Estado si busca construir una relación más positiva y propositiva con los actores de la sociedad civil.

Esta lectura del mal uso de los recursos es compartida por sectores de la industria petrolera quienes también expresan du-dasydesconfianzasentornoalmanejoqueselehadadohistó-ricamente a las regalías en el departamento.

EstorefuerzaunamiradadelEstadocomoineficienteein-capacitado para promover el desarrollo local. Los descuidos en materia de desarrollo agropecuario, la falta de incentivos a la producción y pocas posibilidades de crédito para el pequeño propietario, sumado a una carencia de políticas en materia de asistenciatécnica,handejadocomoresultadounasgrandesdefi-cienciasenelsectorquehasidoidentificadoportodoslosacto-res entrevistados como el eje central del desarrollo en Saravena: el campo. Sin embargo, a pesar de que las lecturas ubican una parte de la responsabilidad en el Estado, muchas críticas surgen en este sentido hacia la industria petrolera (Entrevista 2).

Las condiciones de desarrollo actuales del municipio de Sa-ravena, carecen aún de la prestación total de servicios públicos de calidad para toda la población y tampoco cuentan con progra-masdecapacitaciónparalacualificacióndesectoresproducti-vos diferentes al petrolero.

En la misma línea argumentativa, los sectores sociales se expresaron inconformes frente a la falta de liderazgo institucio-nal: “uno de los problemas más grande que tiene Saravena en este momento es que no tenemos administración municipal, ese es un problema grave porque no hay administración municipal y pues desde luego que las cosas no están funcionando porque cuando la cabeza empieza a fallar pues los pies difícilmente se


alzan” (Entrevista 6)149. Sin embargo, esta mirada choca con un elemento que será abordado más adelante, con respecto a una voluntad de dirigir los asuntos locales por parte de la sociedad civil, dejando incluso de lado el rol jugado por el Estado, dada la profundadesconfianzaexistente.

Desde el punto de vista de algunos actores “son muy pocas las identidades que existen entre los administradores públicos y el pueblo, las comunidades y el movimiento social, porque ellos ven las cosas de una manera y el pueblo las ve de otra” (Entre-vista 7)150. Esto muestra una falta casi total de un diálogo a con-ciencia entre la sociedad civil y sus representantes en el Estado, manteniendo la situación de polarización.

Esta diferencia se profundiza en el segundo nivel de la con-flictividad:elnivelnacionaldelEstadocolombiano,elcualhasido, como se vio en el contexto histórico, el principal interlocu-tor institucional. Tal situación, al igual que al inicio de las ten-siones en esta relación sociedad civil – Estado, se funda en el en-tendimiento que tienen los sectores sociales municipales sobre las posibilidades que tiene el territorio de tomar autónomamente sus decisiones y de su capacidad para ponerlas en práctica.

Apropósitodeesto,unentrevistadoafirmóque“losmunici-pios hoy en día con el raponazo de las regalías, con el contrato plan que implementaron en Arauca cada día tienen menos auto-nomía frente a los recursos naturales y económicos. Entonces es muy poco lo que se puede hacer” (Entrevista 7).

Así, frente al nivel nacional, las posturas de la sociedad civil sondeunrechazoaunmayor,apesardeidentificaraesteactorcomo un interlocutor válido y con capacidad de acción.

Esta relación, que como se vio ha estado mediada por agre-sividad de parte de ambos sectores, encuentra eco y fortaleci-

149 Entrevista a representante de organización social.150 Entrevista a representante de organización social.


miento de estas dinámicas en la legitimidad con que cuentan las medidas de hecho –en el caso de la sociedad civil- y de represión –por parte del Estado, a pesar de no contar con resultados posi-tivos para ninguna de las partes.

Desde las miradas de la población local organizada, ha sido necesario el uso de las “vías de hecho para ahí sí como decimos popularmente “pararle bolas a las situaciones” y esos se ha ve-nido dando. Sigue la constante de que el Estado sigue dilatan-do y espera hasta que la gente ya no aguanta más y tiene que desarrollar sus acciones de hecho para conseguir unas mínimas garantías para la efectividad de los derechos” (Entrevista 4).

Sin embargo, esta dinámica ha fortalecido procesos de es-tigmatización de los sectores sociales y de su vinculación con actores armados ilegales, lo cual servido como instrumento para justificarelaumentodelarepresión.Enpalabrasdelosactores“el gobierno criminaliza y penaliza la protesta social con la ley de seguridad ciudadana y reprime y encarcela a los dirigentes y al pueblo cuando protesta cuando hace movilizaciones en bús-queda de mejores condiciones de vida” (Entrevista 7). Igualmen-te, “históricamente el Estado ha esperado siempre que la gente tome los espacios que en varias ocasiones han servido también para aumentar la estigmatización, para hacer señalamientos di-rectos” (Entrevista 4).

Del lado de los sectores sociales, este enfrentamiento se ve fortalecido por una mirada negativa generalizada frente al Esta-do colombiano y su accionar. Algunos ejemplos de ello fueron expresados por los entrevistados al decir que “Para nosotros este Estado es entreguista, es permisivo con la violación total de la soberanía nacional de entregar los recursos naturales y el territo-rio a las empresas trasnacionales” (Entrevista 4). En este mismo sentido,otroactorafirmóque“paranadieesunsecretoqueestegobierno juega a los intereses del modelo capitalista y que eso quiere decir invertir en más guerra, acabar con los ríos y acabar


con la vida y que se plantea es la extracción de los recursos naturales a como dé lugar y cuéstele lo que le cueste, nosotros nos planteamos un modelo de vida diferente al que plantea el sistema” (Entrevista 5)151.

Esta sensación en los sectores sociales, con base en su expe-riencia histórica, llega incluso a negar el rol de garante que debe cumplir el Estado, de acuerdo con lo establecido por la Cons-titución de 1991 al asegurar que “lo que tenemos claro es que para poder vivir y poder sobrevivir en esta tierra ha sido gracias al esfuerzo de todas las luchas que se han dado porque el Estado colombiano y la fuerza pública aquí no ha dado ninguna garantía de vida, ha sido todo lo contrario” (Entrevista 5).

Estas lecturas ubican la necesidad de construir un Estado (tanto local como nacional) más cercano a las necesidades de las comunidades en el territorio, el cual podría estar basado en diálogos vinculantes en la toma de decisiones sobre el desarrollo regional.

No obstante, hasta nuestros días la respuesta que ha venido dando el Estado colombiano, en particular desde el nivel nacio-nal, ha enfocado su accionar, como se abordó anteriormente, en el fortalecimiento del pie de fuerza a nivel local, sin atender en igual medida aspectos sociales de igual urgencia.

Así lo expresó un líder social al decir “el Estado aquí en Arauca la presencia que quiere hacer es sólo en la parte militar, entonces usted mira acá que la mayoría del presupuesto va para aumentar el pie de fuerza, para el tema de los armamentos, para militarizar la frontera” (Entrevista 4).

Todo lo anterior está estrechamente relacionado con otro ele-mentoque alimenta las dificultades de interacción entre estossectores: una falta de consulta generalizada a la hora de imple-mentar iniciativas en el territorio. Esto no solamente tiene que

151 Entrevista a representante de organización de jóvenes.


ver con el nivel nacional, sino que con el tiempo ha permeado el accionar de la institucionalidad local, desde el punto de vista de los entrevistados (Entrevista 8)152.

Esta falta de instrumentos de consulta a la población es una delasbasesdelconflictoenArauca,queesunelementoquedeser abordado, podría reducir los niveles de confrontación entre la institucionalidad y los sectores sociales.

Relaciones con el sector privadoLadesconfianzadescritaanteriormentesehadadoigualmen-

te con las empresas petroleras, que tienen como principal inter-locutoralEstadoyestravésdelcualtramitansusconflictos.Porello no se ha logrado un diálogo tampoco con este sector, pero se han venido construyendo una serie de demandas a su alre-dedor, dado el impacto que genera su accionar en el territorio. Adicionalmente, hay una percepción negativa de las empresas petroleras en los sectores sociales, ya que su carácter multina-cional choca con las ideas de soberanía nacional que proclaman la mayoría de sectores sociales del municipio, como se ve clara-menteenlaspalabrasdeunentrevistadoquienafirmó“lasem-presaspetroleras,suobjetivoysufinúnicoeslaexplotacióndenuestros recursos, la vinculación que ellos tienen con las comu-nidades se logra a través de las movilizaciones o de las vías de hecho” (Entrevista 3).

De acuerdo con las entrevistas realizadas, el impacto petro-lero tiene varias dimensiones, en niveles de la cotidianidad y desarrollodelmunicipioalmodificarlasdinámicaseconómicasy llevar al encarecimiento de la vida, pero también en la for-ma como se construyen las relaciones entre los actores locales, ya que esta actividad extractiva ha representado un obstáculo paraelflorecimientopacíficodeotrasactividadeseconómicas,

152 Entrevista a representante de organización afrocolombiana.


como la agricultura, desde la perspectiva de los actores locales. Adicionalmente, hay una lectura compartida por la mayoría de entrevistados, que ve el petróleo en Saravena como algo que no harepresentadobeneficiosparaelmunicipioyquehatraídoper-juicios en muchos sentidos.

Algunos ejemplos concretos de impactos cotidianos en el desarrollodelmunicipio,fueronidentificadosporlosactoreslo-cales al decir que “nosotros sabemos que Arauca vivió el boom petrolero, la riqueza petrolera que fue un bienestar efímero o pasajero pero que sí dejó en la población una mala costumbre de ganar mucho dinero en poco tiempo, eso causó que mucho estudiante, mucho padre de familia rompiera los lazos con su hogar” (Entrevista 3).

Igualmente, se expresó que “hay aquí una red de prostitu-ción, lo que llaman las mujeres prepago y los principales clien-tes son los militares, los ingenieros y el personal que trabaja para la compañía” (Entrevista 4).

Ambos elementos son vistos con gran preocupación por los lídereslocales,queobservanqueestopuedeintensificarseconel aumento de la presencia petrolera en el municipio y el de-partamento,debidoaladesconfianzaquehadejadolarelaciónconflicto-petróleoenelterritorio,manifiestaenrecursosparalaguerra, enfrentamiento entre sectores armados y ataques a la in-fraestructura petrolera por parte de los actores armados ilegales. Los impactos de la industria también pueden verse en la fractura del tejido social, que se ha dado principalmente por la existencia de una gestión social que focaliza la inversión en las comunida-desdeinfluenciadirecta,dejandodeladoalosdemás.

Frenteaestoselementos,unodelosentrevistadosafirmóque“las compañías, los señores que están al frente de esto son muy expertosencolocaralpuebloenunaespeciedeconflicto,alunole dan una cosa y al otro no le dan para que haya choque” (En-trevista 6). En este mismo sentido, otro actor expresó que “noso-


tros como movimiento social siempre hemos sido muy sinceros, muy claros frente a la riquezas, no invierten acá y si han gene-rado una estela de muertes, desapariciones y denuncia y frente a recalcarle la responsabilidad que ellos han tenido, tras de que se llevan las judicializaciones de la gente” (Entrevista 4).

La estigmatización que ha sido promovida desde el Estado, de acuerdo con los actores entrevistados, también se ha presen-tado en la relación industria-sociedad civil, sobre la base de una falta casi total de comunicación entre ambos sectores, en buena medida debido a la percepción de las empresas de que existe una cercanía muy fuerte entre los actores armados ilegales y los actores sociales.Por otra parte también influyen las tensionescon respecto al modelo de desarrollo, que por un lado propende por un desarrollo basado en el sector agrícola y por el otro que otorga mucha fuerza al petróleo.

Así lo expresan algunos actores al informar que “con las empresas ha sido difícil la comunicación porque ellos no quie-ren dar su brazo a torcer y no quieren dejar nada para la re-gión” (Entrevista 4). Las entrevistas en general mostraron una percepción por parte de los actores sociales de falta de un diá-logo incluyente con la industria petrolera (Entrevista 3). Sin embargo, esto muestra que sobre la industria recaen muchas de las demandas que en términos de competencias deberían ser exigidas al Estado. Lo anterior muestra un reto del Estado en términos de legitimidad y la necesidad de establecer un rol más claro por parte de la industria en el territorio que permita la restitución del rol de la institucionalidad en el territorio, sin que la industria deje de hacerse cargo de aquellas exigencias que la ley le impone.

No obstante, la presencia petrolera se ha relacionado tan estrechamente con el conflicto armado en la región, que hayquienesafirmanque“paralapazhayquedecirquenomasalaexplotación petrolea, no más a esa locomotora de leyes” (Entre-


vista1).Lasbasesparaestasafirmaciones tienenqueverconelflujoderecursosquealimentalaguerraylapolarizaciónenlasvisionesdeldesarrolloquellevanalajustificacióndeaccio-nes violentas tanto por parte del Estado como de la insurgencia, como se ha venido evidenciando a lo largo del texto.

Por su parte, la industria encuentra difícil el cambio en la dinámica de estas relaciones si no se da un acompañamiento cla-ro y decidido por parte del Estado. Su postura es muy clara en cuanto a que

“como compañía no pensamos simplemente acatamos la ley. Esa es la dificultad práctica que nosotros tenemos(…) Nuestra responsabilidad es en generar la riqueza, ya de cómo se administra y reparte la riqueza no podemos involucrarnos porque es una decisión de país, de gobierno y son campos que no nos corresponde. Nosotros somos contratistas del Estado, por eso hay contratos de asocia-ción o de concesión y un contratista no entra en la toma de decisiones sólo cumple lo establecido” (Entrevista 9).

La anterior postura, pese a que busca romper con la con-fusión de las funciones que Estado y empresa deben cumplir, también pone un alto muro a la posibilidad de construcción de diálogos en el territorio y niega la relevancia económica y polí-tica que la industria petrolera juega en el territorio.

La voluntad de diálogo se encuentra aún por construir de parte de ambos sectores, aunque hay algunas puertas también enlaindustriacuandoseafirmaque“hayorganizacionesso-ciales con un legítimo deseo de construir un Arauca mejor, soy optimista de que eso sea así y lo valoro y pienso que esa es la manera de construir sociedad. Mientras haya diálogo, mientras haya posibilidad de disentir y se pueda construir” (Entrevista 9).



Retomando la comprensión de que las visiones de los ac-tores se construyen sobre la base de dar respuesta a problemá-ticasidentificadas,lasprincipalespreocupacionesidentificadaspor un grupo de personas de la sociedad civil de Saravena y del departamento de Arauca en general, que participaron en el en-cuentro nacional Visiones y tendencias del desarrollo territorial en Colombia, muestran como principales el tema de servicios públicosyconflictoarmado,seguidodeldeEconomía.Eltemade la falta de una industria generadora de empleo, la ausencia de políticasespecíficasdefronteraqueatiendanalaregiónensuparticularidad y la ausencia de infraestructura vial, fueron pre-sentadas como de gran relevancia.

Sin embargo, las visiones de desarrollo y paz en Saravena, como se ha visto a lo largo del documento y desde una mirada complementaria a la anterior, tienen dos elementos fundamen-tales: la búsqueda de autonomía para el territorio y por el otro, las apuestas que ha venido haciendo la sociedad por encontrar salidas al conflicto armado y definir unmodelo de desarrollofavorable a los intereses locales.

Enelprimersentido,existeunareafirmacióndelosproce-sos organizativos, al menos por parte del sector más fuerte de la sociedad civil, como lo expresó un actor al decir que las organi-zaciones sociales son como “una familia y que esa familia se ve reflejadaahoraenelmovimientopolíticodemasasdondeestánlos cinco sectores, el sindical, el juvenil estudiantil, el indígena, el campesino y el cívico popular” (Entrevista 5).

En cuanto al segundo aspecto, luego de observar elementos deficitariosanivel localcomo“eldesempleo,faltadeoportu-nidades, falta de una universidad, buen acceso a la educación, buena educación pública, una buena salud y un factor que nos ha afectado bastante desde siempre y ha sido por culpa de las com-

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pañías, la perdida de la cultura, la perdida de esa identidad que tenemos”(Entrevista5),sehaidentificadoconmuchaclaridadla necesidad de fortalecer el sector agropecuario del municipio (ylaregión),elcualesidentificadocomolavocaciónauténticadel territorio.

Algunos actores expresaron que “nosotros queremos es que haya intercambio, que podamos consumir alimentos sanos que vamos a producir de acuerdo a las necesidades y mantener esa defensa y esas banderas en el medio ambiente” (Entrevista 1).

El logro del desarrollo, desde la mirada de la sociedad civil en Saravena, requiere dos elementos: el reconocimiento e im-plementación del llamado Plan de Vida y la integración a las políticas públicas de una concepción integral de desarrollo.

El Plan de Vida, de acuerdo con los entrevistados, con-siste en una propuesta programática realizada a partir de la consulta de las comunidades de Saravena por parte del Mo-vimiento de Masas que busca incluir los elementos conside-rados básicos por la población local en materia del desarro-llo, con el objetivo de construir un escenario de existencia diferente. Este proyecto plantea proyectos alternativos y de carácter comunitario (administrados por las propias comu-nidades, de lo cual ya es un ejemplo exitoso la Ecaaas) en materia de salud, educación, productividad, derechos hu-manos, medio ambiente y territorio. Siguiendo a algunos de los entrevistados, el Plan de Vida se plantea como principal objetivo la permanencia en el territorio, lo cual requiere de ciertas garantías (como una economía incluyente, una paz sostenible, entre otras) y ubica al territorio en el centro de las discusiones sobre el desarrollo, el cual es entendido de manera integral (Entrevistas 7 y 4).

Esta también implicaría “mucha inversión, mucha presen-cia del Estado en todos los sentidos, especialmente en la parte agraria porque este departamento es básicamente agropecuario y


se requiere mucha inversión, mucha garantía, mucho estímulo” (Entrevista 2).

Incluso, uno de los actores concluyó en este sentido “que si se estimula el campo, la educación, se mejora en la parte de salud, se entrena mejor a la gente para que trabaje y produzca aquí mismo, estoy seguro de que eso como algo natural se va a ver manifestado en desarrollo (…) la misma subversión tiene un discurso que se podría entender a raíz de todo esto, quedaría entonces bastante corto el discurso de la subversión” (Entrevista 2).

La paz, de acuerdo con los entrevistados, es entonces el re-sultado del desarrollo sostenible. En resumen, sobre este aspecto un líder estimó que

“la paz en Colombia pasa del silenciamiento de los fusiles, pasa porque se den reformas estructurales que permitan erradicar la miseria y la pobreza que existe en el país, pasa por la construcción y aplicación de una verdadera política de soberanía nacional frente a los recursos naturales y frente a las decisiones políticas del país, pasa necesariamente por tener en cuenta qué piensa el pueblo colombiano, lo que ustedes llaman so-ciedad civil, frente a cómo deben de ser las regiones” (Entrevista 7).

4.6.4. Conclusiones y recomendacionesCon base en un análisis guiado por las tres variables del estu-dio presentadas en el subcapítulo 2.4 (relaciones horizontales, relacionesverticalesyvisión),yconlaintencióndeidentificarfactores que favorecen u obstaculizan una participación real de la sociedad civil en una posible alianza intersectorial, se pueden resaltar, en el caso de Saravena, aspectos importantes en cada una de las tres variables (Tabla 10).


En el primer aspecto, en las relaciones horizontales, se en-contró que existen dos niveles de la sociedad civil en el muni-cipio, como se vio en la exposición a lo largo de este informe. El sector predominante, ha acumulado experiencia y organiza-ción, pero mantiene posturas polarizantes que le enfrentan con los otros sectores presentes en el municipio. El sector menos organizado, presenta grandes debilidades en capacidad de con-vocatoria e interlocución, inclusive con los líderes de la primera tendencia. Pese a que existen congruencias en el discurso, las estrategias se mantienen disímiles, ya que mientras que para la primera tendencia la defensa de los derechos humanos es cru-cial pero no lleva necesariamente a la construcción efectiva de la paz, el segundo nivel ha otorgado mayor importancia a este último aspecto.

Por otra parte, en referencia a las relaciones verticales, el municipio de Saravena presenta actualmente un gran desafío y eslafaltadediálogoyprofundadesconfianzaqueexisteentrela sociedad civil, las empresas petroleras y la institucionalidad pública (local y nacional). Este aspecto, atraviesa todas sus diná-micas actuales y se relaciona de manera estrecha con el segundo aspectocrucial:lacontinuacióndelconflictoarmadoquevivensus comunidades.

Lamencionadadesconfianzacuentaconcuatropilares im-portantes: una dinámica histórica de incumplimiento de acuer-dos por parte del gobierno central; la sistemática falta de con-sulta a las comunidades sobre aquellas decisiones que afectan al territorio, tomadas desde el gobierno central, en especial el tema de la industria petrolera; una arraigada corrupción, igualmente relacionada con la regalías provenientes del petróleo y la exis-tenciadelconflictoarmado,quehallevadoalaintensificaciónde la polarización ya existente por las diferencias mencionadas. Ladesconfianzaeslabaseconquecuentaensumayoríalaso-ciedad civil en su función de intermediación, lo que le plantea un gran desafío por superar.


Sin embargo, existen otros elementos que impulsan la ten-sión entre los actores. El primero de ellos es que el Estado en la actualidad mantiene una estrategia de presencia en el territo-rio principalmente a través de estrategias militaristas (Política Nacional de Consolidación Territorial) y no parece realizar una lecturadelcontextodeconflictoqueviveel territorio,deunamanera que le permita actuar y proteger a sus habitantes. Un ejemplo de esto, que es una de las preocupaciones mayores para la sociedad civil, es que se ignora el lugar que tiene la población en medio del fuego cruzado entre el Estado y la insurgencia. Se ha mantenido el servicio militar obligatorio, pese a que esto pone en riesgo al joven que debe cumplir con esta obligación y a su familia, al hacerles objetivo militar de la insurgencia.

Otro elemento de disputa, relacionado con lo anterior, es la falta de autonomía territorial con que cuentan los municipios para tomar sus propias decisiones, que ha convertido al nivel central en el principal interlocutor para las demandas, dado que el local no cuenta con las competencias ni los recursos para aten-derlasdificultadesqueenfrentalasociedadcivil.

La construcción de diálogos entre sectores se muestra como un escenario difícil, debido a que todos se encuentran preveni-dos entre sí y las dinámicas históricas han favorecido que esto seafiance.

Finalmente, en cuanto al tema de las visiones, todas estas di-námicasdescritasencuantoalapolarizaciónyladesconfianza,encuentran asiento en dos visiones opuestas del desarrollo y la posibilidad de un tercer camino. Por un lado, el sector fuerte de la sociedad civil rechaza la actividad petrolera, argumentando la vocaciónagropecuariadelterritoriocomolamásbenéficaparasu desarrollo. Por el otro, el gobierno nacional y las empresas petrolerasqueinsistenenlosbeneficiosqueelpetróleopuedeotorgar a la comunidad y al país. Sin embargo, no se ha dado una discusión amplia sobre esta problemática.


La posibilidad de un tercer camino se abre a partir de la com-prensión compartida del desarrollo y la paz, que son entendidos de manera integral por ambos sectores de la sociedad civil y en cierta medida por las empresas y la institucionalidad local. Adicionalmente,lapresiónqueejerceelconflictoarmadosobretodos los actores, ha hecho que la búsqueda de la paz sea con claridad un escenario posible de articulación.

Tabla 10


Intramunicipal

División parcial y posturas polarizantes de sectores más fuertes de la sociedad civilTema articulador: paz y desarrolloactor / espacio articulador: Movimiento Social y Político de Masas

SupramunicipalIglesias, organizaciones no gubernamentales, Comisiones de Reconciliación Ciudadana. Tema articulador: derechos humanos; reconciliación.


Sector público (local) Falta de diálogo

Sector público (nacional) Recelo, tradición de vía de hecho para entrar en diálogo

Sector privado Tensión y confrontación

Con base en el análisis anterior, se realizan las siguientes recomendaciones para el municipio:

• Ante la situación de polarización que impide el diálogo intersectorial, se recomienda el fortalecimiento de nue-vos liderazgos, menos acostumbrados a estas dinámicas, que favorezcan acercamientos más claros entre estos dos niveles sociales. Las Comisiones de Reconciliación Ciu-dadana podrían aportar en esta dirección.


• En la relación con el nivel central y su aproximación mi-litarista al territorio, sería conveniente que el gobierno nacional avance en la reducción de la estigmatización de los actores sociales y en proteger a la población de los impactosefectivosdelconflictoenlosterritorios.Igual-mente, valorar algunas experiencias de la sociedad civil como exitosas para problemáticas de índole nacional, puede contribuir al inicio de relaciones de colaboración entre estos sectores y que además contribuyan a una me-jor comprensión desde el nivel central de las necesidades territoriales, ejemplo de lo cual es la sustitución volun-tariadecultivos ilícitos,quepartiódeunareflexióndelas propias comunidades sobre los efectos adversos de la economíadelnarcotráfico.

• El carácter proactivo de la sociedad civil en Saravena, que se ha denominado aquí como su ‘tendencia a la autonomía’ y que le llevó a ser muy dinámica en la solución de las pro-blemáticas sociales y de infraestructura en el municipio, es un elemento que no debe desaprovecharse, sino por el con-trario potencializarse en el marco de diálogos constructivos con la institucionalidad tanto local como nacional.

• En este sentido, el fortalecimiento de funciones horizon-tales como la cohesión social y la socialización de valo-res democráticos es la base para lograr una mejora en la función de intermediación (y por lo tanto en las relacio-nes verticales), lo cual requiere principalmente de despo-larizar las posturas e impulsar el diálogo intersectorial. El escenario de posibles conversaciones entre el ELN y el gobierno nacional es un factor positivo para lo anterior, ya que podría contribuir a restar estigmatización al dis-curso de la sociedad civil en Saravena.

• Un proceso de reconciliación es un aspecto urgente en este municipio, por lo que el diseño de políticas locales


en esta dirección ayudaría a fortalecer una base para la construcción de diálogos intersectoriales. Hay actores en el territorio que podrían contribuir a esto, de la mano con lo mencionado de fortalecer nuevos liderazgos positivos.

• Se reitera que la base para el desarrollo en Saravena, de acuerdo con los resultados de la investigación, es la me-jora en los procesos de diálogo y la inclusión de actores sociales a la toma de decisiones. Esto daría una base más sólida a estas comunidades para recibir un posible esce-nariodeposconflicto.

4.7 La sociedad civil en Tibú - Pluralismo de visiones del desarrollo. Entre la Zona de Reserva Campesina y la palma africana

El análisis de tendencias de la sociedad civil de Tibú se basa en un amplio estudio de campo que incluyó veinte entrevistas con diversos actores determinantes del municipio y expertos en el te-rritorio, realizadas en Bogotá, Cúcuta y Tibú entre noviembre de 2013 y enero de 2014. A esta información se sumaron insumos obtenidos en el curso de un taller que contó con participación de diversos actores de la localidad y que fue adelantado en Bogotá durante el Encuentro Nacional Visiones y tendencias del desa-rrollo territorial en Colombia (4 y 5 de junio de 2014).

El informe se divide en cuatro subcapítulos. En el primero se ofrece una breve reseña del contexto histórico del municipio; el subcapítulo posterior presenta, a través de tres mapeos, a los principales actores y sus relaciones. El subcapítulo 3, por su par-te, analiza las relaciones entre sus tres componentes (sociedad civil, institucionalidad pública y sector privado) y hace énfasis en las visiones y preocupaciones de los actores sociales acerca del tema de desarrollo y paz en su respectiva región. Finalmente,


en el subcapítulo 4, aparecen las principales variables que presi-den el estudio comparativo de los seis casos.

4.7.1. Contexto histórico de TibúEl municipio de Tibú, creado en el año 1977 y con una pobla-ción de 35.723 habitantes en 2011 (Alcaldía de Tibú, 2012), está situado en la zona plana de la subregión del Catatumbo, en la frontera con Venezuela. Al igual que el resto de la zona, el mu-nicipio es escenario de actividades económicas que compren-den, tanto la pequeña y mediana producción tradicional agrícola y ganadera, como la agroindustrial de la palma africana. En la zona también han coexistido tradicionalmente ciertas prácticas de contrabando y de siembra de cultivos ilícitos, en parte posi-bilitadas por la escasa presencia estatal y la cercanía con una frontera nacional. Dichas actividades se incrementaron a partir del decenio de 1980, aunque solo en los años 90 lo hicieron con mayor fuerza, tanta, que en las dos últimas décadas se ha vuelto relativamente fácil encontrar cultivos de ese tipo en la zona.153 Adicionalmente, debido a la riqueza en hidrocarburos y carbón, la zona se ha caracterizado por su larga historia de explotación de recursos primarios (González et al., 2011: 131 y ss.).

Pese a la importancia que la subregión ha adquirido –debida, en gran medida, a la mencionada actividad–, en el Catatumbo en general y en Tibú en especial se observa una arraigada desarti-culación con el resto del país, situación que solo recientemen-te ha venido cambiando. Ese carácter de periferia caracterizó a todo el Catatumbo desde el tiempo de la Colonia, a causa de la precariedad de la infraestructura y, en los años recientes, debido a la ausencia o el incumplimiento de los planes de desarrollo puestos en marcha. Mientras que los primeros intentos de mover

153 En el año 1999 Norte de Santander era el cuarto departamento con mayor presencia de cultivos ilícitos en Colombia (Aponte y Yunis).


la frontera agrícola hacia el Catatumbo, hechos en el siglo XIX, encontraron sus límites en la lejanía y aislamiento del territorio y en la continua resistencia de los indígenas Barí, la historia del Catatumbo tomó un nuevo rumbo en 1905, con la aparición de la Concesión Barco, la cual marcó el inicio de la exploración y explotación minero-energética en el subsis-tema de Tibú (Vega y Aguilera, 1995). Sin embargo, pasaron casi treinta años más para que la explotación sistemática del petróleo empezara con el primer pozo, abierto en La Petrólea, y para que la subregión despertara el interés del capital priva-do y los colonos.

Parafinalesdelosaños30einiciosdelos40comenzaronallegar a la zona de Tibú las primeras olas de migrantes154 en bús-queda de nuevas oportunidades, a la sombra del auge petrolero y a pesar de la negativa de la Colombian Petroleum Company (Colpet), que intentó en vano limitar la inmigración. Provenien-tes principalmente del Tolima, Antioquia, Santander y la costa Atlántica, ellos buscaron su suerte como trabajadores de la em-presa norteamericana en la construcción del oleoducto que va a Coveñas y que empezó en 1938, o crearon con sus familias una economía de subsistencia al lado de las principales líneas de producción. Durante este periodo fueron fundados casi todos los centros poblados que actualmente existen.

La llegada de las empresas petroleras y las olas de migración afectaron sobre todo a la comunidad indígena Barí, que tradicio-nalmente había poblado la subregión del Catatumbo. A partir de los años 30, y sobre todo desde los 60, se reforzó una política de desplazamiento que hunde sus raíces en la época colonial. En el curso de apenas veinte años, entre 1960 y 1980, la extensión del territorio indígena tradicional pasó de 5.100 Km2 a solo 2.400 Km2 (Ministerio de Cultura).

154 A partir de la mitad de los años 40 la zona de Tibú se transformó en la principal área de operación de Colpet.


En ausencia absoluta del Estado, la compañía norteame-ricana y posteriormente Ecopetrol155 asumieron las funciones propias de éste, incluidas la construcción de infraestructura, la prestación de servicios básicos y hasta la administración de justicia. En tales condiciones aparecieron nuevas formas de organización de la comunidad. Dos actores fueron fundamen-tales en ese cometido: el Sindicato de Trabajadores del Cata-tumbo (Sidelca) y posteriormente la Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo (USO), la cual, como resultado de la revitalización de la vida sindical en el Catatumbo en los años 60, ejerció cierto liderazgo social, principalmente a través de la organización de los obreros de la empresa petrolera.156 Tal iniciativa estuvo acompañada de formas de organización co-munitarias, como las Juntas de Acción Comunal, que fundaron la ya larga tradición de cooperativismo en todo el Catatumbo. Estos procesos organizativos, acicateados por la ausencia casi total del Estado, crearon a lo largo de los años 60 y 70 una base favorable para el asentamiento de la presencia guerrillera en la zona (Aponte y Yunis, 34). Al respecto, conviene recordar que mientras el ELN hizo presencia en esos parajes a partir de los años 60 y la acrecentó con el correr del tiempo hasta conquis-tar un considerable respaldo de la población –que derivó en una leve situación de legitimidad dentro de la comunidad-,157 la guerrilla de las Farc ingresó al Catatumbo apenas en los años 80 y empezó a promover y regular la economía cocalera (Aponte y Yunis; Pérez, 2006: 17).

155 Ecopetrol inicia su operación en los campos de Colpet en el año 1976, como respuesta a demandas de un amplio movimiento social que tuvo origen en una huelga de Tibú rea-lizada en 1971 y que desembocó en un paro cívico departamental (Minga y Fundación Progresar, 2008: 32).

156 Según un historiador local de Tibú, la mayoría de los colonos asentados al lado de los barrios habitados por los obreros de la empresa no se sintieron representados por los sindicatos (Entrevista 1).

157 Eso también debido al hecho de que la guerrilla en muchas regiones y sectores (como, por ejemplo, el cocalero, en el caso de las Farc) fue por mucho tiempo el único actor capaz de arbitrar (Aponte y Yunis).


A causa de la paulatina crisis del sector petrolero en los años 70, expresada en el descenso continuo de la producción, muchos obreros buscaron en la agricultura una alternativa económica. Sin embargo, el intento tomó un cariz particular con motivo de la apertura económica internacional de los años 90, que llevó a una desaceleración económica del campo en todo el país. En estecontexto,eimpulsadasporloscartelesdelnarcotráfico,va-rias zonas de Colombia habían iniciado una siembra masiva de cultivos de coca enderezada a permitir que estos grupos sociales se posicionaran con mayor fuerza en el mercado internacional y redujeran su dependencia de las materias primas frente a países como Perú y Bolivia. La venta de hoja de coca apareció entonces como una opción a la que muchos campesinos recurrieron para hacer frente, tanto a los cambios particulares de cada región –en el caso de Tibú, al debilitamiento de la economía petrolera–, como a la crisis del agro provocada por una apertura económica noplanificada.

Al igual que había ocurrido con el auge petrolero, el auge cocalero condujo a una nueva ola de migración. Vale resaltar que la subregión del Catatumbo fue, después del área metropolitana deCúcuta,lasegundazonaconmayorcrecimientodemográficoen el departamento de Norte de Santander (Aponte y Yunis: 26). Estatendenciatendríaunpuntodeinflexiónsoloen2005,comoconsecuencia de la incursión paramilitar.

Apesardelcrecimientodemográfico,elabandonoestataldela zona perduró. Entre 1984 y 1986 varias marchas campesinas empezaron a llamar la atención sobre esa situación difícil, que se reflejabamayormenteengravesdéficitsdelainfraestructura,lasaludylaeducación.Lamovilizaciónculminó,finalmente,enelparo del nororiente colombiano ocurrido en 1987, que contó con una amplia participación de todos los sectores de la sociedad ci-vil del Catatumbo y con la vinculación al mismo de la guerrilla. Si bien las negociaciones posteriores condujeron a acuerdos con el Estado sobre problemas de servicios públicos, educación, vi-


vienda, recursos naturales, vías de comunicación y salud públi-ca, también marcaron el comienzo de un continuo vaivén entre acuerdos y planes de desarrollo incumplidos por el Estado, por una parte, y nuevas acciones de hecho de la sociedad civil por la otra. Algunos ejemplos de alcance regional y nacional fueron el paro agrario del año 1995 y la marcha cocalera de 1996.

En ese contexto, varios líderes de la izquierda llegaron a car-gos públicos del joven municipio de Tibú y se vieron enfren-tados a un creciente alud de amenazas.158 La situación se fue agravando a lo largo de los años 90, sobre todo con la incur-siónparamilitar definitiva a la zona en elfinal del decenio.159 En el periodo comprendido entre 1998 y 2004, el municipio de Tibú encabezó los índices de homicidios del nivel nacional y experimentó una ola de víctimas y desplazados sin precedente. Muchos de los líderes sociales de la zona se vieron obligados a abandonarla y dejar atrás una sociedad civil desarticulada y con grandes temores como producto del drama vivido (Minga y Fundación Progresar, 2008).

Pasada la desmovilización de los paramilitares, el municipio ha vivido una situación tanto de cambio como de continuidad. A pesar de una mayor presencia del Estado en toda la subregión –principalmente por vía militar, en el marco del Plan Nacional de Consolidación y Reconstrucción Territorial (Pncrt)-, la nueva situaciónnohaestadoacompañadadeunaadecuaciónsignifi-cativa de la infraestructura, la prestación de servicios básicos o la educación y otros renglones. Si bien el Catatumbo, con su riqueza en recursos primarios, aparece de nuevo en el centro de la discusión nacional en torno al desarrollo y la llamada loco-motora minero-energética, así como en los planes nacionales e internacionales destinados a extinguir los cultivos ilícitos, el

158 En 1988 fue elegido alcalde David Jaimes, a quien sucedió Tirso Vélez en 1990; ambos pertenecían a la Unión Patriótica).

159 Tal incursión alcanzó su máxima intensidad en 1999 con motivo de la masacre de La Gabarra y días después en el casco urbano de Tibú.


nuevo escenario no se traduce, al menos hasta el momento, en undesarrolloregionalsignificativo.

Respecto de la organización social, vale decir que, aunque actores determinantes y tradicionales como, por ejemplo, la USO, perdieron su liderazgo, otras organizaciones e iniciativas parecen haber llenado ese vacío desde el año 2004. A pesar de la experiencia del paramilitarismo, han surgido organizaciones de la sociedad civil con un enfoque de desarrollo regional sosteni-ble y que intentan recuperar el tejido social afectado. Aparte del Comité de Integración Social del Catatumbo (Cisca), hay que mencionar sobre todo a la Asociación Campesina del Catatumbo (Ascamcat), que ganó la atención nacional sobre todo gracias al contexto del paro campesino de 2013.

4.7.2. Mapeo de actoresEl mapeo de actores de Tibú muestra una sociedad civil con un grannúmeroderelaciones,ensugranmayoríacalificadaspo-sitivamente. Llama la atención que las pocas (tres) relaciones negativasoconflictivaspartandeactoressituadosenelamplioespectro de las JAC (A7; A10) y que se dirijan únicamente a actores del sector empresarial (C1) y la institucionalidad pública (B1).LaúnicaexcepcióndeelloeslarelaciónconflictivaentreAscamcat (A1) y el sector palmero (13).

Es importante resaltar que en el centro de ese mapeo se en-cuentra particularmente un grupo de actores de la sociedad civil de todo el municipio. Como será explicado con más detalle en el análisisdecaso,enelmunicipiodeTibúsedejanidentificaralmenos dos tendencias de la sociedad civil. La primera, que para efectos prácticos del análisis denominamos “tendencia urbana”, está formada principalmente por actores del casco urbano y las veredas cercanas del mismo, Tres Bocas y Campo Dos. La de-signaciónsurgedelaexistenciadeundiálogomásfluidoconlacapital,Cúcuta, quepermiteque allí se haya configuradouna

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sociedad menos basada en la cultura campesina (aunque sí la hay). La segunda es formada sobre todo por las JAC de zonas rurales ubicadas más allá del casco urbano, hacia La Gabarra, y organizaciones supramunicipales, entre ellas Ascamcat (A1) y Cisca (A2), con poca o nula presencia en la zona de la primera tendencia. De igual forma, para efectos prácticos del presente documento, a este sector lo denominamos “tendencia rural”. En el mapeo, esa segunda tendencia aparece en la esquina derecha inferioreinfluyeportantoalaprimeratendencia(enelcentrodel mapeo), a causa de que mantiene pocas relaciones directas con los actores de esa primera tendencia. La única excepción está representada por las buenas relaciones que tanto Ascamcat como Cisca mantienen con el sindicato de la USO (A13).

La segunda agrupación de actores externos que reciben una clarainfluenciadelaprimeratendenciaeslaesferanacionaleinternacional, simbolizada con la segunda esfera gris de la es-quina izquierda.

Respecto del mapeo de la primera tendencia (urbana), resal-tan sobre todo dos aspectos importantes. Primero, la existencia de dos actores decisivos –la Diócesis (A5) y la Alcaldía (B1), que mantienen relaciones con la gran mayoría de los demás actores, y, segundo, la falta de unidad en el caso de las JAC. Respecto del primero es importante mencionar el papel de la Diócesis de Tibú (A5) como intermediario ampliamente respe-tado y mencionado por los demás actores. Al tener relaciones únicamente positivas con actores de los tres sectores diferentes (sociedad civil, sector empresarial e institucionalidad pública), laDiócesispuedeserinterpretadacomoactorunificador.Esasrelaciones positivas incluyen también al segundo actor clave del municipio:laAlcaldía(B1).Comofiguraconelmayornúmerode relaciones (9), la Alcaldía desempeña, desde el punto de vis-ta de la mayoría de los actores, un rol principal en el municipio. Llama la atención, sin embargo, su mala relación con dos de los tres subgrupos existentes dentro del actor heterogéneo de


las JAC: las JAC de la zona rural de la “tendencia urbana” y una fracción de las JAC urbanas. Al mostrar el relativo tamaño de los actores en dependencia del número de sus relaciones, los siguientes dos mapeos resaltan con más claridad dicha relativa importancia de la Diócesis y la Alcaldía. Cada uno de los ma-peos destaca en eso únicamente a los actores con los cuales el actor principal mantiene relaciones.

Otra característica del mapeo de Tibú es la heterogeneidad del grupo de las JAC. Con cuatro subgrupos, dos rurales (A7, A8) y dos urbanos (A9, A10), la división va más allá de las di-ferencias entre las dos tendencias de la sociedad civil presentes en el municipio. Solo en el caso de la primera tendencia (la ur-bana),yasedejanidentificarclaramentetresagrupaciones(dosurbanas y una rural), las cuales mantienen sus propias relaciones (positivas y negativas) con otros actores del municipio. En eso es interesante la existencia de una agrupación (A9), que se ca-racteriza atípicamente en comparación con las otras dos por sus relaciones únicamente positivas.

4.7.3. Tendencias de la sociedad civil de TibúPartiendo del anterior contexto, se identificaron cinco ejes deanálisis para abordar las problemáticas relacionadas con la acti-vidad de la sociedad civil en el municipio. El primero sostiene que la sociedad civil de Tibú atraviesa un proceso de recompo-sición a partir de la ola de violencia que desarticuló la organi-zación social, lo cual también ha llevado al surgimiento de una nueva generación de líderes que empiezan a asumir nuevos pro-cesos en el municipio; el segundo destaca la experiencia del paro campesino de 2013 y sus efectos en los repertorios de acción tra-dicionalmente utilizados por los actores sociales; en tercer lugar, ladébilinstitucionalidadlocalseencuentraconunainfluenciadel gobierno central determinante en el desarrollo municipal de las políticas; en cuarto lugar aparece la incidencia de la industria

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petroleraenelmunicipioy,finalmente,lasvisionesdeldesarro-llo de los actores sociales, que actualmente están en proceso de redefinición.

En este análisis también resulta determinante la diversidad territorial del municipio de Tibú (y del Catatumbo), dada su no-table extensión física, en la cual coexisten realidades diferentes que impulsan a los actores sociales de la región a buscar cami-nos diversos frente a sus concepciones de desarrollo. Esta ca-racterística determina la existencia de las tendencias urbana y rural en el municipio, que en ocasiones chocan a causa de sus objetivos diferentes. Como se dijo atrás, la tendencia que hemos denominado urbana se ha construido como modelo económico organizado alrededor de una agricultura empresarial que cuenta con una infraestructura –la extracción de petróleo y el comer-cio–que le ha permitido la comercialización y la conexión con el restodelpaís,yqueenlosúltimosañoshatenidounainfluenciaimportante de grupos paramilitares. Por lo anterior, en esta zona sehaconfiguradounaculturamásurbana (Minga y Fundación Progresar 2008). La tendencia denominada rural se basa primor-dialmente en un modelo de economía campesina limitadamente comercial y en la presencia de cultivos ilícitos. Ha sido el terri-torio donde tradicionalmente han operado grupos guerrilleros y allí se presenta con cierta frecuencia la falta de claridad frente a los derechos de propiedad de la tierra.

Las diferencias entre las dos zonas se han fortalecido a partir deprocesosdeestigmatizaciónqueemanandelconflictoarma-do.Segúnalgunosentrevistados, laszonasgeográficasseper-ciben como contrarias políticamente: en las rurales se observa a los del casco urbano como simpatizantes del paramilitarismo, al tiempo que los del casco urbano ven a los de la zona rural como simpatizantes de la guerrilla (Entrevista 2)160. Como vere-

160 Entrevista a representantes de Ascamcat.


mosmásadelante,estohacreadodificultadesparaestablecerundiálogo constructivo entre las dos tendencias.

Adicionalmente, es importante resaltar la fuerte presencia del grupo indígena Barí, cuyo resguardo Catalaura comprende una parte del norte del municipio. Aunque este actor de la socie-dad civil está en muchos aspectos muy ligado a las posturas de la tendencia rural (como va mostrarse a lo largo del estudio), no forma parte de la misma sino que constituye una tercera fracción aparte de la sociedad civil, con relaciones y percepciones que serán abordadas a lo largo de los siguientes subcapítulos.


Como primer elemento del análisis se tratarán las relaciones que la sociedad civil establece al interior de sí misma, es decir, entre actores sociales, y en seguida aquellas relaciones que cons-truye con los otros sectores: el Estado y el sector privado.

Relaciones entre la sociedad civil y su repertorio de acción Como producto de la intervención paramilitar, la sociedad

civil de la actualidad está en un proceso de recomposición. La violenciadejóunadesconfianzageneralizada,eldesplazamientoo asesinato de importantes líderes y, por ende, el temor de parti-cipar en espacios públicos. Uno de los actores tradicionales más fuertemente afectados ha sido la USO, que después de ser un actor central en el municipio ha perdido protagonismo debido al asesinato o el desplazamiento de la mayoría de sus líderes (Entrevista 3)161.

La desarticulación causada por la campaña de ataques a la sociedadcivilpuestaenmarchaafinalesdelosaños90yco-mienzos de los 2000 ha dejado como resultado un escenario con

161 Entrevista a un sindicalista.


pocosactoresqueesténcualificadosparaadelantarunainciden-ciaefectivaysignificativa,ademásdeunageneralizadadesor-ganización de los gremios económicos y pocas relaciones entre los actores institucionales.

Evidencia de lo anterior pudo observarse claramente cuan-dounodelosentrevistadosafirmóque“lacomunidadnoestáorganizada, ni los comerciantes. Aquí no hay una junta central de comerciantes, no hay una de ganaderos; la de ganaderos me-dio sirve; no hay de transportadores; apenas se están dando los primeros acercamientos entre ellos […] Hay que organizarse. Una comunidad organizada, un sector organizado tiene más po-sibilidades de lograr objetivos económicos que una comunidad desbaratada” (Entrevista 4)162.

La desconfianza se expresa además en rivalidades en elseno de la sociedad que minan la posibilidad de ofrecer un piso firmealosnuevoslíderesyasusorganizaciones.Lareflexióndeunentrevistadoprecisaestaafirmación:“lastensionespro-pias de no saber con quién estoy, quién es mi vecino, con quién estoy hablando: entonces sigue el tema de la desconfianza”(Entrevista 5)163.

A pesar de lo anterior, en el contexto actual de Tibú hay un nacimiento reciente de nuevos liderazgos jóvenes que tienen el potencial de dinamizar procesos sociales en nuevas direcciones. Estos dirigentes se encuentran abiertos a procesos de formación organizativos y políticos. Un espacio donde se percibe con ma-yor fuerza esta expresión son las Juntas de Acción Comunal y el Consejo Territorial de Planeación.

La otra tendencia de la sociedad civil del municipio –la ten-dencia rural- parece, no obstante, haber superado esa etapa de recomposición inicial de manera más exitosa. Aunque sus repre-

162 Entrevista a un líder del sector cultural.163 Entrevista a un representante de la Diócesis de Tibú.


sentantes también resaltan los profundos impactos que la incur-sión paramilitar descargó sobre la construcción del tejido social, basado en solidaridad y cooperativismo, también califican deforma positiva el proceso de reanimación de redes y la articu-lación de la base en sus territorios. Tanto Cisca como Ascamcat buscan y apoyan un proceso de articulación de asociaciones y Juntas de Acción Comunal. El Plan de Vida de Cisca, cuya cons-trucción empezó en el año 2006, presenta un ejemplo de iniciati-va de articulación y agregación de intereses construida de abajo hacia arriba (Entrevista 6)164.

Por su parte, aunque los Barí se muestran abiertos a la arti-culación y el diálogo con otros actores del municipio, tropiezan conciertasdificultadesparaencontrarse,ocasionadas,desdesupunto vista, por la falta de reconocimiento que muchos de los demás actores tienen de su historia, su cultura y su trayectoria en elmunicipio. Esa percepción fue confirmada parcialmentepor algunos de los entrevistados de la tendencia urbana, quienes opinan que la posición de los Barí no es tenida en cuenta, en ocasiones por simple desconocimiento y desinterés de algunos actores (Entrevista 4).

Los Barí mantenían relaciones relativamente cercanas sobre todo con la tendencia rural de la sociedad civil, especialmente con Ascamcat. Sin embargo, dichas relaciones parecen haberse congelado paulatinamente a medida que la propuesta, relativa-mente reciente, de crear una Zona de Reserva Campesina choca con la iniciativa de ampliación del resguardo Catalaura de los Barí, proyecto que nació antes de la propuesta de Ascamcat (En-trevista 15)165.

No obstante, más allá de del interés de dialogar con acto-res locales, los principales aliados del sector indígena se ubican claramenteenelnivelnacional.AlhaberseafiliadoalaOrgani-

164 Entrevista a un representante de Cisca.165 Entrevista a representantes de Asocbarí.


zación Nacional de Indígenas de Colombia (Onic) y mantener buenas relaciones y un constante intercambio con otros grupos étnicos, los Barí buscan la posibilidad de capacitarse para tener una mayor incidencia frente a los principales receptores de sus demandas. Estos últimos están igualmente en el nivel institucio-nal nacional, como es el caso del Instituto Colombiano de De-sarrollo Rural (Incoder). Además, como parte de la estrategia de darse a conocer en los niveles local y nacional, los Barí buscan transmitir su cultura a un público amplio a través de la emisora nacional de la Onic (Entrevista 15).

Finalmente, es importante destacar el rol asumido por la Diócesis de Tibú, la cual aparece como un actor con relaciones estrechas con los más diversos sectores del municipio y es per-cibida de forma positiva, tanto por la tendencia urbana como por la rural y los Barí (Mapeo 13). Esto le ha otorgado un papel de liderazgo y articulación que ha sido asumido positiva-mente por la misma Diócesis y expresado en iniciativas como la Red Sueños del Catatumbo, liderada por el propio Monseñor y que busca unir a los diferentes actores regionales, nacionales e internacionales con el propósito de crear espacios de diálogo. Por lo anterior, la Diócesis es un actor que tiene un alto po-tencial para servir como mediador entre los diferentes actores de la localidad (sociales, institucionales, empresariales) y sus distintas visiones.

A lo largo de las luchas sociales que se han librado en la región, el recurso a las vías de hecho para reclamar derechos no reconocidos por el Estado ha sido el principal. Esto ha lle-vado a que esta forma de acción sea percibida ampliamente, no solo como legítima sino además como necesaria, dadas las li-mitaciones de diálogo que han existido históricamente entre las demandas sociales, la institucionalidad pública y las empresas privadas. Esta creencia se ha visto reforzada por el repetido in-cumplimiento de los acuerdos por parte del Estado.


En términos generales, una representación importante de ambas tendencias expresa comprensión y solidaridad con la de-cisión de tomar las vías de hecho para reforzar las demandas de los actores sociales (Entrevista 7)166. “En el movimiento social sabemos que la única forma de presionar a este gobierno es la movilización. Aquí no hay nada más, no hay ningún otro meca-nismo” (Entrevista 2).

Noobstante lo anterior, esposible identificar algunosmo-mentos de la historia municipal en los cuales esta solidaridad y comprensión ha alcanzado sus límites, en particular cuando la vía de hecho se acompaña con actos de vandalismo. En esos ca-sos, los actores directamente afectados tienden a cuestionar las acciones. Tal situación se presentó, por ejemplo, durante la mar-cha cocalera del año 2000, cuando la población del casco urbano de Tibú se movilizó para detener un acto de sabotaje urdido por parte de los marchantes rurales. Semejantes desacuerdos frente al recurso a las vías de hecho volvieron a presentarse con oca-sión del paro campesino que tuvo lugar en el segundo semestre de 2013.

A pesar de que esta movilización municipal surgió a partir de preocupaciones y molestias concretas, como la problemática social alrededor de los cultivos ilícitos y –de acuerdo con los en-trevistados-deunconflictodeíndolepersonalentreungrupodejuntas de Acción Comunal urbanas y el alcalde, desde el punto de vista de muchos actores componentes de la tendencia urbana de la sociedad civil, fue aprovechado posteriormente por perso-nas externas al casco urbano y que posicionaron su agenda entre las demandas iniciales (Entrevistas 4 y 8)167.

Unadelasgrandesdificultadesqueenfrentabaeldiálogoen-tre las dos tendencias fue, y todavía es, el desconocimiento ge-neralizado de algunos actores y temáticas que cobraron mucha

166 Entrevista a un presidente de las JAC (sector rural).167 Entrevista a un representante del sector palmero.


fuerza durante el reciente paro campesino. El ejemplo más em-blemático de esto se presentó en la discusión tenida a propósito delazonadereservacampesina.Unodelosentrevistadosafir-mó al respecto que “aquí en el casco urbano, aquí en el pueblo realmente no sabíamos qué era la zona de reserva campesina” (Entrevista 9)168.

Por otra parte, las acciones de bloqueo y algunos actos de violencia llevados a cabo por participantes de las manifestacio-nes públicas afectaron sensiblemente a sectores económicos y sociales del municipio, lo cual condujo a un cambio de las pos-turas referidas a las formas de acción. Los desacuerdos frente a esa situación se manifestaron en las entrevistas hechas para este estudio,conafirmacionescomoladeque,“sibienaalgunoslesparecía que esa era la forma de protestar, en su gran mayoría la gente sí consideró que no era la manera” (Entrevista 9).

Estetipodereservashaenfrentadodificultadesparaserexte-riorizado, dada la legitimidad nacional de los actores que acuden a las mesas de diálogo con el gobierno central y el temor que abriga la sociedad civil por desconocer si existían o no existían agendas ocultas detrás del paro (Entrevista 4). No obstante, al-gunos actores del casco urbano expresan hoy un rechazo gene-ralizadoalparoyafirmanque“deprontosíhayalgunosquetie-nen con ellos alguna similitud de pensamiento, pero en su gran mayoría los campesinos en este momento, para ellos eso fue un engaño lo que les hicieron. Salieron muchos de ellos obligados, algunos estaban porque querían, pero muchos estaban obliga-dos. Sí, los presionaron, que tenían que salir. Si no, los obligaban a que tenían que pagar unas multas” (Entrevista 9).

Loanteriorreflejaquelosprincipalesafectadosporelparode 2013 fueron la población del casco urbano y los productores agrícolas, quienes no sienten que tengan representatividad en la

168 Entrevista a un concejal del municipio.


mesa de diálogo con el gobierno, ni en los acuerdos logrados luego de los 53 días que duró el movimiento. En carta dirigida el 25 de junio de 2013 al ministro de Agricultura y Desarro-llo Rural, Francisco Estupiñán Heredia, los presidentes de ocho asociaciones de palmicultores estimaron en 3.699 millones de pesos la pérdida ocasionada por la falta de movilidad y en 650 las familias directamente afectadas.

A pesar de las críticas expresadas por varios actores de la tendencia urbana, algunos destacan igualmente, sin embargo, una mayor articulación de los grupos dentro de esa tendencia. Según un entrevistado, aparecieron líderes y representantes an-tes desconocidos en los espacios del debate público ubicados en el casco urbano (Entrevista 4). Tal efecto positivo de arti-culación llevó además a la elaboración de una carta conjunta de treinta dirigentes de las JAC, el comercio, los transportes, la educación, etc., enviada al senador Juan Fernando Cristo Bustos el 21 de julio de 2013, en la cual llamaban la atención sobre una situación de emergencia económica, social y de seguridad crea-da después de 42 días de paro.

Por su parte, en su evaluación retrospectiva del evento, la tendencia rural de la sociedad civil en general y de Ascamcat –agremiación percibida como el autor principal del paro- no com-parte esa interpretación. Al respecto, las posturas de los princi-pales representantes de estos sectores no son unánimes: mientras Ciscacalifica“lainiciativadeloscompañeros[…]muyválida”yafirmaquelarespaldaron“contodalasolidaridad[…]posi-ble” (Entrevista 6), Ascamcat reconoce algunas incomodidades, sobre todo del sector comercial, aunque subraya al mismo tiem-po el alto grado de solidaridad que recibieron por parte de la población del municipio (Entrevista 2).

En términos generales, varios integrantes de Ascamcat entre-vistados extraen un balance positivo del paro de 2013 y subrayan sobre todo que el evento, en cierto sentido, les abrió la puerta a


un territorio donde anteriormente no tenían mayor presencia. En esta línea de argumentos, el paro es entendido como un espacio de diálogo entre los sectores, de reducción de estigmas que a partir de la incursión paramilitar se han formado en la subregión y de promoción del proyecto Ascamcat al nivel nacional e inter-nacional, pero asimismo al casco urbano de Tibú.

Según los entrevistados, muchos actores de la zona ubicada entre el casco urbano y Campo Dos (entre ellos, pequeños pal-micultores y arroceros que buscaron el diálogo) ven en Ascamcat un posible aliado: “[…] los pequeños palmicultores de siete hec-táreas, ellos quieren conversar con nosotros, quieren que se les ayude, quieren que se les asesore con los contratos” (Entrevista 2).

Lo anterior deja expuesta la compleja relación existente en-tre estas dos tendencias de la sociedad civil y las diversas for-masquetienedeexpresarseenmediodelaconflictividadquepersiste en el Catatumbo, basado principalmente en una diver-gencia de concepciones en torno del desarrollo que debería tener el municipio de Tibú y en algunas ocasiones de las diferencias respecto de los repertorios de acción que se utilizan para lograr objetivos.

Relaciones con la institucionalidad pública Otroactordeterminanteenelmapadelaconflictividadyel

devenir de la sociedad civil del municipio es la institucionalidad pública.Esclaro,comosehavenidoafirmando,queellatienedos niveles de relacionamiento con los actores sociales: uno en el plano local, que corresponde a la Alcaldía, y otro que está en el nivel nacional. Esta diferenciación ocurre a causa de la im-portancia geoestratégica del municipio y de su potencial en el proyecto minero-energético que forma parte del plan nacional de desarrollo.

En el primer nivel, el de laAlcaldía, puede afirmarse quedicha institución es el principal receptor de inconformidades y


deficienciasdelmunicipio,locualseobservaclaramenteenelalto número de relaciones que establece con los actores, sobre todo aquellos de la tendencia urbana (Mapeo 14). Al respecto, hay que decir que la sociedad reconoce su incapacidad para tra-mitar las distintas demandas sociales, bien sea por la falta de re-cursos o bien debido a una superación de competencias (a pesar de sus recursos por concepto de regalías, Tibú es un municipio de categoría 6).

Por su parte, la falta de planificación del municipio haocasionado atrasos e imposibilitado un diálogo más claro con el Estado central; ejemplo de esto es el Plan Básico de Orde-namiento Territorial, cuya última versión corresponde al año 2000. De acuerdo con la Alcaldía, esto ocurre debido a la fal-ta de recursos para la elaboración del nuevo plan, sumada al componente de la seguridad en el municipio. En palabras de un funcionario público, esta actualización “es muy costosa. En la administración anterior se quiso realizar una actuali-zación y desafortunadamente no se tuvieron los elementos necesarios y requeridos para poder terminar ese proceso. Fi-nalmente el contratista, por razones de seguridad, dijo que no quiere seguir con el proceso y que, pues, lo liquidaran” (Entrevista 10).

La percepción general de los actores entrevistados frente a la Alcaldía es neutra y en ocasiones pasa a posturas positivas. Sin embargo, sobre la entidad se escuchan opiniones que deno-tan una visión en torno a que es “poco accesible”. Esto puede observarseenafirmacionescomoladeque“laAlcaldíanuncatiene tiempo para las comunidades” (Entrevistas 7 y 13). La debilidad de esa dependencia se ve reforzada por la falta de estrategias provenientes, tanto del nivel departamental como del nacional, para el fortalecimiento institucional de la misma y la prevalencia de intereses que no necesariamente responden a los deseos locales.


Atendiendo a un experto en el territorio,

“el problema de las Alcaldías es que las Alcaldías, en todo este proceso, nuevamente, de centralización polí-tica que ha operado, los alcaldes han perdido toda posi-bilidad de ser garantes de la seguridad, de todo. Enton-ces, uno, de alcalde, ¿qué gobierna?, dicen ellos, si la seguridad se maneja desde la Fuerzas Militares, si lo de los cultivos, la política antidrogas, la manejan desde lo nacional también, la explotación de los recursos natura-les se hace desde lo nacional, a nosotros hace dos años, cuando hablamos con el alcalde de Tibú, que era donde ya había empezado todo ese proyecto de la palma aceite-ra, él ni sabía: que cuántas hectáreas iban ni para donde iban, nada…” (Entrevista 14)169.

La aplicación de políticas del ámbito nacional relacionadas conelconflictoarmado,comolaPolíticaNacionaldeConso-lidación y el Plan Colombia, sumadas a la “locomotora mine-ro-energética”, tienen un claro efecto en lo dicho atrás, ya que no son procesos consultados con los territorios, ante los cuales los mandatarios locales tienen poca injerencia.

Esto llevaaqueel segundoniveldeconflictividadsepre-sente en el diálogo con el gobierno central, ya que es allí donde son tomadas las decisiones que afectan al municipio, tanto de la zona rural como de la urbana.

Adicionalmente, la tendencia rural, que cuenta con mayor incidencia en el plano nacional, tiende a privilegiar agendas de carácter nacional que proceden de organizaciones cuyas visiones no son necesariamente compartidas por el conjunto del territorio municipal, como ocurre con la Zona de Reserva Campesina. En

169 Entrevista a experto de la subregión.


este sentido, la relación entre esa tendencia y la Alcaldía de Tibú sepresentabastante limitada.MientrasAscamcatafirmaqueelalcalde estuvo presente en la socialización de la propuesta de la ZRC y que la organización en general busca el contacto con la institucionalidad pública local (Entrevista 2), Cisca resalta que ac-tualmente no tiene ninguna relación con la Alcaldía (Entrevista 6).

Sean la ZRC, los títulos mineros o la solicitada ampliación del territorio Barí, las decisiones relevantes en el caso del sector indígena igualmente son adoptadas en gran parte por la institu-cionalidad del nivel nacional. Por tal razón, las estrategias de incidencia apuntan, como en el caso de Ascamcat, hacia una in-cidencia en el nivel nacional e incluso en el internacional. Lo úl-timo incluye sobre todo la iniciativa de dirigirse a la Corte Inte-ramericana de Derechos Humanos, pero también al apoyo dado por la Unión Europea a la realización del Encuentro Misión del pueblo indígena Motilón Barí, ocurrida en 2010 (Entrevista 15).

Relaciones con el sector privado Frente a la presencia de la industria petrolera en Tibú se des-

tacan algunos aspectos importantes, como la incidencia en las dinámicas culturales del municipio, la percepción de los actores locales en torno a las consecuencias positivas y negativas de la industriay,finalmente, los riesgosqueesto representapara laconstrucción de Estado en el municipio.

En primer lugar, como ya se dijo, el municipio de Tibú como tal surgió alrededor de la economía petrolera, lo que hace que ésta hunda profundas raíces en las posturas y visiones de una parte importante de su población. A causa de lo anterior, las em-presas petroleras han sido vistas con frecuencia como aliados y no como enemigos, a pesar de que el diálogo se ha entablado históricamente con base en la presión de las vías de hecho.

Actualmente la industria se concentra principalmente en Ecopetrol. Las posturas asumidas frente a este actor por parte de


la sociedad civil son diversas, aunque aquéllas de la tendencia urbana pueden ubicarse en un espectro de percepción entre neu-tral y positivo, y las de la tendencia rural en uno principalmente negativo.

En el caso de la urbana, una parte de ella tiene conciencia de losbeneficiosquesuintervencióntraealaeconomía.Sedestacatambién el apoyo que esa industria ha anunciado al desarrollo infraestructural, como puede ser la posible financiación de lainstalación de gas de consumo público a escala municipal y la construcción de vías, entre ellas los 6,5 km. de la carretera que de Tibú conduce a Cúcuta, los cuales serán renovados por la em-presa petrolera (Entrevistas 8, 9 y 10)170. Pero esto no evita que se perciban igualmente sus impactos negativos.

En ese sentido, la mayoría de las personas entrevistadas des-tacóelementoscomolosefectosdelflujoconstantededinero,el daño del medio ambiente, la desarticulación de los actores sociales,losconflictosentornoalproblemalaboral(unodelosprincipales) y la sensación de incumplimiento de la compensa-ción que debe dar la empresa petrolera por su actividad.

Enprimerlugar,elconstanteflujodedinerohaafectadoeltejido social y la articulación de las comunidades. Las diferen-cias en materia de ingresos y la competencia que se despierta alrededor del acceso a los empleos petroleros tiende a afectar profundamente a la sociedad, como se colige de una de las en-trevistashechasaunactorqueafirmó:“Nohayjuntasdeaccióncomunal, no hay juntas que propongan desarrollo, no hay líderes que tengan un conocimiento y sean líderes que tengan platafor-ma organizacional, ni plataforma tecnológica. Son líderes que discuten, pelean y no les gusta nada, pero no proponen nada. El empleo acabó con Tibú, con la parte social de Tibú” (Entrevista 11)171. Asimismo se han profundizado las diferencias sociales

170 Entrevista a un representante de la Alcaldía de Tibú.171 Entrevista a ex presidente de una JAC (urbana).


entrequienestienenaccesoalosbeneficiosdelaeconomíape-trolera y los que no tienen esa oportunidad. Uno de los entrevis-tadosafirmóqueesohaprovocado

“un desequilibrio aquí dentro de la sociedad, porque los que son empleados directos de Ecopetrol o trabajan con contratistas de Ecopetrol, viven una realidad completa-mente diferente a lo que vive el resto de la sociedad […] Entonces Ecopetrol necesita en tal vereda perforar un pozo y ponerlo a trabajar, entonces van allá, arreglan la escuela, y que necesitan camisetas, balones, lo que sea, pero realmente no miran el contexto de la zona […] le ha faltado realmente diseñar de alguna manera unas políti-cas que conduzcan a un bienestar general” (Entrevista 9).

Por otra parte, también en relación con el tema laboral, se expresaron opiniones en dos sentidos. El primero se relaciona con los efectos descargados por la industria en el mercado laboral: “Aquí el tema de empleo es porque, como es una zona petrolífera, todas las comunidades o la mayoría de per-sonas quieren trabajar es en Ecopetrol. El enfoque de ellos es Ecopetrol: ‘Es Ecopetrol, no miramos otras alternativas’” (Entrevista 12)172. Esto conduce al segundo aspecto, referi-do a que otros sectores productivos no cuentan con el apoyo de la mano de obra que requieren para prosperar, situación palpable en el sector agrícola y de la construcción de vías, donde los presidentes de las JAC subrayan la existencia de problemas de contratación en ese sentido, pese a que el des-empleoesunadelosprincipalesproblemasidentificadosporla población (Entrevista 13)173.

172 Entrevista a un presidente de una JAC (urbana).173 Entrevista al presidente de una JAC rural.


Otro aspecto que debe ser tenido en cuenta y que se suma al conflictoaludeaunproyectoactualdelaAlcaldíaquebuscaunaparticipación directa de la misma en los procesos de contrata-ción de mano de obra con destino a las empresas petroleras (En-trevistas 8 y 13). Sin embargo, al respecto hay posibilidades de mejora a partir de experiencias exitosas. Ejemplo de ello son los acuerdosylaarticulaciónentrelasveredasquerecibeninfluen-cia de Ecopetrol, aquellas que no la tienen y la parte pertenecien-te al casco urbano en relación al establecimiento de porcentajes departicipación.Conbaseenelloseresolvieronconflictosdeviejadataquedificultabaneldiálogosocial(Entrevista7).

Finalmente, en cuanto a la percepción de incumplimiento de expectativas, los entrevistados expresaron que la base de estos reclamos reposa en la experiencia histórica del municipio frente alaindustriayensucapacidadderespuesta.Unodeellosafirmóque la “comunidad no siente apoyo de Ecopetrol. Si bien recono-cenlainversiónsocialenlavía,entoncessíesunbeneficioparala mayoría aquí, pero se esperaba que fuera más” (Entrevista 7).

Esto lleva al vecindario a una percepción de abandono frente a lo que recibían en el pasado. El último entrevistado manifes-tó, por ejemplo, que “Nosotros no nos sentimos respaldados por Ecopetrol; nosotros vemos a Ecopetrol aquí en la región y todo, pero no el respaldo que de verdad quisiéramos tener. Cuando hemos querido conseguir algo, siempre hay que hacerles paro, o si no, no nos escuchan” (Entrevista 7).

Estasdificultadesparaeldiálogoconducenaunarelacióndeextremos, resumida claramente por uno de los actores cuando saca la conclusión de que “en el concepto de la gente, diría yo, en lo que uno percibe, ven a Ecopetrol como un muy buen alia-do, efectivamente a nivel territorial, pero lo ven también como un causante de todo lo que ha ocurrido y de que la zona real-mente no haya tenido como un desarrollo, como un progreso” (Entrevista 9).


Como se ha venido observando en otros casos del estudio, Tibú enfrenta el desafío de superar la suplantación del Estado que la industria petrolera ha hecho desde sus inicios en el muni-cipio. Ha habido una sobrevaloración del sector petrolero asen-tada en el imaginario de la Colpet y que aún sigue en pie, fun-damentada en la creencia de que esa empresa solucionaba todos los problemas del municipio y dejaba de lado los deberes que la institucionalidad pública tenía frente al mismo. A esto se suma cierta desconexión de la realidad actual de relativa baja produc-tividad del sector, por un lado, y las altas expectativas sociales frente a los recursos provenientes de la industria, por el otro. Mientras que en el periodo de auge de la producción petrolera, entre los años 1945 y 1964, la producción se mantuvo alrededor de 25.000 barriles diarios, actualmente oscila apenas alrededor de 3.000 (Minga y Fundación Progresar, 2008: 31).

La otra tendencia de la sociedad civil –la de orden rural– y la de los Barí se unen alrededor de una clara oposición a los proyectos minero-energéticos en suelo de la subregión del Ca-tatumbo. Sobre ello, tanto Cisca como Ascamcat argumentan que la “liquidación de los recursos” (Entrevista 2) no llevó a un desarrollo real y palpable del Catatumbo. En sus palabras, “Eco-petrol debería actuar como actúa la Federación de Cafeteros con lascooperativasdecaficultoresenlaregión,queensusperiodosde gloria efectivamente genera un desarrollo, y es un desarro-llo concertado con las comunidades. Con Ecopetrol lo que vos lográs conseguir es, o sea, primero el desgaste, el desgaste tan tremendo para que hagan cualquier obra” (Entrevista 6).

Sin embargo, para avanzar en los diálogos entre esta tenden-cia de la sociedad civil y la industria petrolera sería necesario unprocesodeconstruccióndeconfianzasydiálogoslocalesentorno al desarrollo.

Los Barí, por su parte, perciben la industria petrolera, al igual que todo el sector minero-energético, como su “primer


enemigo”, que desde la Concesión Barco penetró su área an-cestral y que tradicionalmente compite con el pueblo Barí por el territorio, que para ellos es sinónimo y prerrequisito para poder conservar su cultura, sus tradiciones y, en últimas, su existencia (Entrevista 15).


Ligadas a las características de las relaciones horizontales y verticales de la sociedad civil de Tibú, las principales preocupa-cionesidentificadasypriorizadasdeformaconjuntaporrepre-sentantes de ambas tendencias (y de la comunidad Barí) durante el encuentro nacional Visiones y tendencias del desarrollo te-rritorial en Colombia, se centran sobre todo en las categorías de “relaciones horizontales” y “relaciones verticales” (Tabla 1). Por un lado, respecto de la segunda categoría, fueron problema-tizadas hasta cierto punto la voluntad política del Estado con la región (prioridad más alta) y la percepción de la falta de una planeación coherente de la inversión social proveniente, tanto del sector privado como del sector público.

Por otro lado, y en correspondencia con la primera categoría, se expresaron preocupaciones acerca de la división interna y la desarticulación de la sociedad civil del municipio. El punto cen-tral de este análisis fue la falta de unidad que acarrea la escasa visión conjunta de desarrollo del territorio.

Justamente a propósito de estas visiones del desarrollo de Tibú aparecen tres aspectos a destacar: en primer lugar, las ex-pectativas no cumplidas respecto del rol de la industria en el desarrollo municipal; en segundo término, el papel del proyecto minero-energético en las visiones del desarrollo y su relación conotrossectoresproductivos;yfinalmentelasdiscusionesen-tre las tendencias existentes en el territorio sobre los caminos del desarrollo de Tibú.

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Con respecto al primer elemento, hay una propensión cons-tante, compartida por las dos tendencias de la sociedad civil, a relacionar la falta de desarrollo con las promesas incumplidas del modelo de economía petrolera. De acuerdo con uno de los expertos regionales entrevistados, “el Catatumbo lleva cerca ya de ochenta años sacando petróleo, pero de esos ochenta años, esas promesas que dijeron en ese tiempo de progreso, desarrollo, prosperidad, no ha habido nada” (Entrevista 14).

Los habitantes del municipio concuerdan con esta lectura, como puede observarse en la afirmación de un entrevistadocuandoafirma:

“Pero, hombre, lo que siempre hemos dicho como mu-nicipio es: que somos uno de los municipios que más aporta petróleo, o a la producción de petróleo en el país; que de una u otra forma estamos aportándole a la eco-nomía del país, y que no tengamos una vía en buenas condiciones, eso es algo que desmotiva, desmoraliza y que desafortunadamente no le aporta a la paz” (Entre-vista 10).

En el mismo sentido, en algunos aspectos de la industria petrolera se perciben obstáculos para el desarrollo, entre ellos el perjuicio que se causa a la autonomía local en provecho del interés nacional, así como los desincentivos del mercado laboralregional.Apropósitodeesto,unentrevistadoafirmaque “No hay alternativas de trabajo. Entonces Ecopetrol aquí se vuelve una necesidad […] no hay visión política de desa-rrollo para otras regiones, todo está pegado al crudo” (Entre-vistas 3).

Laúltimaafirmaciónreflejaunadelastensionesqueexistenfrente al petróleo entre las dos tendencias de la sociedad civil de Tibú y que ya fue tratada en este documento: la tendencia urba-


na reconoce que el petróleo provoca efectos negativos pero ve posible un diálogo que pueda permitir la coexistencia de distin-tasformasdedesarrollo.Estaposturapuedeestarinfluidaporelhecho de que el casco urbano, en general, percibe principalmen-te los efectos positivos de la industria, así como el dinamismo de la economía y los proyectos de mejoramiento de las vías, mien-tras que las zonas rurales son más susceptibles a ser perjudicadas por problemas como el ambiental y la militarización.

De otro lado, la tendencia rural rechaza por completo la eco-nomía extractiva e inclusive la agroindustrial, argumentando que estetipodeproyectosnosolonosoncapacesdecrearsuficientespuestos de trabajo para toda la población, sino que ponen en peligro también el medioambiente. Otros riesgos importantes se asocian a la presencia militar en la zona, que históricamente ha acarreado múltiples violaciones de los derechos humanos (En-trevista 6). Sobre todo los últimos dos puntos son hondamente compartidos por la comunidad Barí y hacen alusión particular-mente a la experiencia sufrida en el curso del Proyecto Álamo I174.Estatendenciaexpresaunadesconfianzageneralizadaenlasacciones estatales que atañen a la industria minero-energética. De conformidad con los entrevistados, el Estado se concentra soloenlaextracciónderiquezas,reflejada,porejemplo,enlainfraestructura, la cual no está diseñada de acuerdo con las ne-cesidades locales sino para “extraer”: “Entonces –sostiene un entrevistado–, se traza la vía para explotar el carbón, ¿y ahora qué se va a hacer?: el Conpes Catatumbo. Se aprueba el Conpes Catatumbo y el 90% de los recursos del Conpes son para habili-tar la vía para sacar el carbón, y nosotros tenemos que ponernos

174 Después de la autorización dada por el Ministerio del Medio Ambiente en el año 2005, Ecopetrol inició el proyecto de exploración y explotación en el área del pozo Álamo I. En elmismoañoAsocbaríylaComisióndeVerificaciónyAcompañamientoalPuebloIndí-gena Motilón Barí denuncian una serie de violaciones de los derechos del pueblo Barí por parte de las empresas petroleras y el Ejército Nacional, que tiene la misión de resguardar el pozo.


en la tarea de demostrar que esas vías no son para potenciar la agricultura” (Entrevista 6).175

Esta misma tensión entre las dos tendencias existe, aunque de forma aún incipiente, en torno de las posibilidades de ex-plotación del carbón de la región, frente a la cual aún no hay posiciones claras.

Aun así, existe una conciencia compartida por ambas ten-dencias en torno de una visión del desarrollo que trasciende el petróleo y busca hallar salidas, aún incipientes, por conducto de otros sectores de la producción, manteniendo las diferencias en este sentido frente a la posibilidad de cultivos agroindustria-les, algo a lo cual se opone la tendencia rural.Estadificultadseprofundiza al no lograr una articulación ni una coincidencia de los sectores, cosa que podría estar relacionada con el proceso actual de recomposición de la sociedad civil y con el menciona-do rechazo de la tendencia rural a la agroindustria, además de que también se presenta un temor frente a la rentabilidad de las nuevas posibilidades económicas. A este temor se suman expe-riencias de fracasos productivos, como el del cacao y el plátano, cuyos planes de diseño fueron cultivos impuestos a partir del financiamientodelnivelnacionalquenotuvieronencuentalosaspectos locales de comercialización y productividad (Entrevis-tas 8 y 10).

Uno de los entrevistados de la tendencia urbana afirmóalrespecto: “Eso es lo que le pedimos y le recalcamos siempre al gobierno nacional cuando trae una oferta: siempre le recalcamos ese error de planeación que hubo en otras experiencias, para que en el momento que se vaya a realizar otro programa no se tenga el error, o el grave error que se cometió con los programas an-teriores” (Entrevista 10). En términos generales, la falla de pla-

175 Elentrevistadoserefieresobre todoa laproyectadacarreteraAstilleros-Tibú-Conven-ción-La Mesa, designado como obra prioritaria por el Conpes Catatumbo (Conpes 2013, 50).


neación a la que se hace referencia fue la falta de consulta a las comunidadesafindeubicarcuáleslamejorformadeinvertirlos recursos que se asignan desde el plano nacional. Un ejemplo claro de esta tendencia a “imponer” iniciativas desde arriba se relaciona con los cultivos, los cuales se seleccionan sin tener claridad sobre lo más pertinente, dado el ecosistema sobre el cual se van a implementar.

En relación con el desarrollo sostenible, uno de los entre-vistados expresó claramente esta preocupación al sostener que “cuando hablamos de desarrollo sostenible debemos tener en cuenta los siguientes aspectos. Por ejemplo lo que tiene que ver con el aspecto ambiental, el aspecto social y el aspecto económi-co, que debe ser el último, porque no podemos tener en cuenta primero el aspecto económico y dejar lo social y lo ambiental de último” (Entrevista 12).

A pesar de lo anterior, es destacable el caso del cultivo de palma en el municipio, ya que condensa varias posibilidades de mejora en materia de desarrollo y en el rol de la sociedad civil, que pueden servir como elementos para otras experiencias.

El cultivo de palma aceitera en Tibú se inició como un pro-yectodesustitucióndecultivosilícitos,financiadoconrecursosdel gobierno nacional a través del Fondo de Inversión para la Paz, Usaid y la Alcaldía. El proyecto consiste en brindar a los campesinos de la zona, a través de un sistema de créditos, la po-sibilidad de ser socios del propio negocio. Desde la perspectiva de algunos actores locales, este proyecto tiene varios potencia-les. En primer lugar, genera empleo en la zona rural y ofrece alternativas de ingresos a familias que desean permanecer en la zona. Esta experiencia, aplicada en el cultivo de la palma, resul-ta emblemática porque no parte de una concentración excesiva de la tierra (como ocurre en otras regiones del país) sino que per-miteconformarunidadesproductivassolidariasquebeneficienal campesino.


En segundo lugar, esa solución ha tenido un papel articula-dor de la sociedad. Los productores han venido uniéndose alre-dedor de asociaciones y esto ha propiciado la necesidad de crear articulaciones más estratégicas. Actualmente el proyecto vincula a 1.200 familias y ha impulsado una incidencia en la comunidad en términos de organización.

En tercer lugar, el hecho de tratarse de un proyecto promo-vido desde el nivel central del gobierno y que ha recorrido una trayectoria relativamente exitosa marca una pauta para un diálo-gomásfluidoconelnivelcentraldelEstadoparaelmanejodela inversión que se realiza desde allí hacia la zona.

La siembra de palma descarga algunos efectos negativos que conviene enfrentar, como ocurre en materia ambiental. Adicional-mente, hoy en día enfrenta dos grandes desafíos para lograr un mejor desempeño: la infraestructura y la participación en las eta-pas industriales del proceso productivo. Actualmente solo se pro-duce la materia prima, y para procesarla se depende del exterior.

Otrodesafíoaúnno identificadopor losparticipantes sinosolo por otros actores hace referencia a que el desarrollo en la palma no debe concentrarse. En palabras de un entrevistado, “las palmas tienen que tener sus límites; esto no puede seguir cre-ciendo desmedidamente, porque aquí mucha gente está viendo la palma como la única alternativa, y no es cierto” (Entrevista 9).

Respecto de la forma como es percibido este proyecto por la tendencia rural, como se vio ya, existe un rechazo importante del sector de Cisca, dado que son cultivos que no producen ali-mentos y que perjudican el sostenimiento de una cultura campe-sina (Entrevista 6). Por su parte, Ascamcat mantiene también su desconfianzayrechazalaexpansióndelmodelo,aunquerecono-ce que tal cultivo no ha sido implementado con la misma fuerza que en otras partes del país (Entrevista 2).

Las visiones del desarrollo de los actores sociales de Tibú se mantienen concentradas en aspectos de servicios básicos, como


son la infraestructura, la salud pública y la educación. Una soli-citud de larga data sigue siendo un tema central de la discusión: la carretera Cúcuta-Tibú. Esta permanente falta de cumplimien-todelosacuerdosreafirmalahistoriatradicionaldeabandonodel municipio por parte del Estado.

Lasvíasenespecialtienenunsignificadodegranimportan-cia, ya que, en palabras de un entrevistado, “Si en la región las vías no se desarrollan va a ser muy difícil, pues, que la región tenga desarrollo” (Entrevista 9).

Como ya se observó, la tendencia urbana concibe el desarro-llodeTibúligadoaladiversificacióndeactividadeseconómicasque superen la dependencia del petróleo, pero reclama del mis-mo una mayor inversión social. Igual actitud se tiene frente a la inclusión de factores de desarrollo de las personas en todos los niveles.

Por su parte, la tendencia rural concentra sus visiones del desarrollo en el sector campesino y aboga por una economía campesina basada en un abastecimiento local que permita que el municipio sea sostenible. Al igual que la urbana, para la rural el desarrollo se compone de múltiples factores, en especial de la garantía en términos de salud, educación y vivienda, hecho que sereflejaclaramenteenelPlandeVidadeCisca(Entrevista6).

Al igual que para la tendencia rural, para los Barí la conser-vación de la propia cultura y el modo de vida son parte esencial de la visión del futuro. Solo si se logra proteger sus tradicio-nes, su idioma (Barí-ara) y su comunidad, puede continuar su existencia. Punto clave en este contexto es la protección de su territorio como base sagrada, sobre la cual se construye todo lo demás. Por eso es tan importante su defensa frente a proyectos y visiones de desarrollo igualmente ligados al territorio, como ocurre con la “locomotora minero-energética” y la proyectada Zona de Reserva Campesina, ante las cuales se sienten actual-mente “entre la espada y la pared” (Entrevista 15).


Finalmente,apesardelasdificultades,lapoblacióndeTibúno tiene una percepción negativa absoluta de su situación: di-visaposibilidadesdecambioysoluciónde lasdificultadesyentiende el momento presente como estratégico para reorientar el desarrollo y la inclusión social en el municipio. Todo ello será posible únicamente por la vía de un diálogo que tenga claridad sobre la diversidad del municipio y apunte a la inte-gración en condiciones de respeto de las distintas tendencias que se expresan allí.

Dos aspectos son fundamentales en ese cometido: la acción dirigida a garantizar un desarrollo más incluyente y la articula-ción social. Algunas expresiones apuntan en esta dirección con mucha claridad, como se deduce de la frase de uno de los entre-vistados: “Si seguimos como vamos, vamos a estar peor […] a pesar de todas las oportunidades” (Entrevista 4).

En cuanto al desarrollo y la situación estratégica del momen-to, ese actor expresó:

“Este es el momento de convocar a todas las comuni-dades como actores indispensables del desarrollo a que aportemos a esa visión de futuro de cinco, seis años, cuando venga una bonanza, cuando venga un petrolero, un palmero, un carbonero, de transporte, de servicios, y si no lo hacemos nos vamos a quedar peor que Macondo, olvidado allá en cien años de soledad” (Entrevista 4).

4.7.4. Conclusiones y recomendacionesAl partir de un análisis guiado por las tres variables del estudio (relaciones horizontales, relaciones verticales y visión), presen-tadas en el subcapítulo 2.4, y con vista hacia factores que favore-cen u obstaculizan una participación real de la sociedad civil en una posible alianza intersectorial, en el caso de Tibú pueden ser


resaltados aspectos importantes en cada una de las tres variables (Tabla 11).

En primer lugar, acerca de las relaciones horizontales que mantienen los actores de la misma sociedad civil se presenta el contraste entre las dos tendencias de sociedad civil (rural y ur-bana), tanto en materia organizativa como respecto a las rela-ciones que establece con otros sectores. Mientras la tendencia urbana carece en la actualidad de capacidades organizativas, producto de las olas de violencia recientes y de la existencia de intereses personales en el seno de algunas Juntas de Acción Comunal, la segunda está avanzando en este sentido a partir del trabajo de base a escala rural. Sin embargo, esta última requiere profundizar sus capacidades de diálogo y escucha, a findelograrmayorarticulaciónenelterritorio,elcualesper-cibido por actores de la tendencia urbana como ajeno a los intereses del municipio.

En términos generales, es importante resaltar la división par-cial existente en la localidad, que va de la mano con un alto grado de polarización y la complicada y limitada relación entre lasdostendencias.Talrelaciónsemanifiestaenlasdiscusionesacerca del modelo de desarrollo, en especial cuando una de las dos se autopresenta frente a entidades foráneas como portavoz de todo el municipio, como ocurrió en el caso de Ascamcat en el paro de 2013.

Dichas posturas heterogéneas frente al modelo de desarrollo deseadoinfluyendeformasignificativatambiénenlasrelacio-nes verticales mantenidas por las dos tendencias. Mientras que la tendencia urbana tiene una alianza y un diálogo pragmático con la industria petrolera y otras empresas como, por ejemplo, Oleoflores,lasrelacionesconelsectorprivadodelatendenciarural se caracterizan primordialmente por su alto grado de ten-sión y confrontación. Al enfocarse en el sector público al nivel nacional como principal receptor de demandas, las relaciones


con la institucionalidad pública local de ambas tendencias se li-mita a las buenas intenciones.

Finalmente, respecto de las visiones hay que resaltar de nue-vo la diversidad existente en el municipio. A la vez que la ten-dencia urbana tiende a aceptar el modelo extractivista y agroin-dustrial y trata de manera pragmática de hacer oír sus propuestas y preocupaciones en ese marco, la tendencia rural rechaza por completo dicho modelo y demanda modelos alternativos, como el Plan de Vida de Cisca o la ZRC de Ascamcat. No obstante, ambas comparten el concepto amplio de lo que se entiende por desarrollo, el cual incluye una mejora de los servicios básicos, la protección de los derechos humanos y una infraestructura acor-de con las necesidades propias del municipio.

Tabla 11


IntramunicipalDivisión parcial y polarización entre tendencia rural y urbana.Actor/espacio articulador: Diócesis de Tibú.

SupramunicipalAlgunas relaciones alrededor del carácter identitario compartido (comunidad Barí-Onic) y temas macro (Ascamcat-Anzorc).

Relaciones verticales/tendencia urbana

Sector público (local) Percepción de incapacidad para responder a demandas, por carencia técnica y financiera.

Sector público (nacional) Recelo por experiencias fracasadas de proyectos productivos diseñados en el nivel nacional.

Sector privado Alianza y diálogo pragmático.

Relaciones verticales / tendencia rural

Sector público (local) Voluntad pero poca relación.

Sector público (nacional) Recelo, tradición de vías de hecho para entrar en diálogo.

Sector privado Tensión y confrontación; rechazo del modelo de desarrollo basado en la locomotora minero-energética.


Con base en este análisis se resaltan algunas recomendacio-nes para el municipio:

• Deacuerdoconloyaexpuesto,laconstruccióndecon-fianza en el seno de la sociedad civil es fundamental.Crear espacios de diálogo entre las tendencias contra-puestas podría resultar de utilidad para concertar puntos de acuerdo y diferencia en las visiones del desarrollo; para lograr armonía en el territorio esta brecha debe ser cerrada. La Diócesis de Tibú podría seguir desempeñan-dosuimportantepapelenestaconstruccióndeconfian-zas, dada su legitimidad frente a todos los actores, que la calificancomoneutral.

• Estamismanecesidadexisterespectodelosdemásactoresdel municipio y en los niveles de gobierno superiores. Los aprendizajes en materia de cambio de los repertorios de acción sociales podrían colaborar en este sentido. Igual-mente, un diálogo con el nivel nacional sobre el proyecto de desarrollo local y los apoyos para la producción agrope-cuaria es fundamental y exigido por los sectores sociales. Esta actitud debe ser reconciliada también con las políticas públicas frente al sector minero-energético.

• Enestemismosentido,elreconocimientodeladiversi-dad de la subregión del Catatumbo es de gran importan-cia para evitar la sobreposición de agendas y los choques entre actores de la sociedad civil. La idea de que es ne-cesaria una sola visión del desarrollo podría no funcionar en esta región; es necesario encontrar puntos comunes para articular proyectos diferenciales. Esta comprensión diversa del territorio es clave, tanto para el nivel central del Estado como para los actores de la sociedad civil. De aceptarse la diversidad, cesarían las agendas uniformes paraelterritorio,quetantoconflictohansuscitado.


• Finalmente,encuantoaldiseñoinstitucionaldelpaísya la forma en que esto afecta la situación local, resulta determinante avanzar hacia una autonomía territorial que permita al territorio incidir en la toma de decisiones que leconciernenyfortalecerseenmateriatécnica,financieray política, lo cual puede contribuir a la disminución de estas tensiones locales.

• Adicionalmente, la creacióndemecanismosdepartici-pación de la sociedad civil o la reforma de los actuales para que tengan un carácter más incluyente y vinculante constituye un elemento fundamental para la disminución delasdesconfianzasquehanmarcadolahistoriadeestey otros territorios colombianos.

5. Estudio comparativo

A partir de la discusión de las variables del estudio en cada uno de los municipios abordados, es de gran importancia identi-ficaraspectoscomunesydisímilesquepermitanrealizarunaná-lisis comparado de los territorios. El presente capítulo se ocupa de este objetivo.

En primer lugar se hace el análisis referente a las relaciones que establece la sociedad civil, comenzando por las de carácter hori-zontal (entre la misma sociedad civil), tanto intramunicipal como supramunicipal. En segundo lugar, se exponen las relaciones ver-ticales, comenzando por aquellas que la sociedad construye con la institucionalidad pública (local y nacional), seguidas de las que sostieneconelsectorprivado,yfinalmenteelcapítuloabordalasfuncionesverticalesyhorizontalesdelasociedadcivileidentificalas principales tendencias que muestran los seis casos de estudio realizados. Por último, se presentan las visiones de la sociedad civil.

5.1. Relaciones de la sociedad civil

5.1.1. Relaciones horizontales de la sociedad civilRelaciones entre la sociedad civil del nivel intramunicipalTodos los casos analizados para este estudio muestran algún

grado de desarticulación entre los diversos actores de la socie-


dad civil del nivel municipal. En ninguno de los seis municipios se puede encontrar una agenda común de la sociedad civil que guíe la acción de sus integrantes.

En todos los casos, las raíces de dicha desarticulación se ubi-can, entre otras razones, principalmente en una herencia com-plejadelconflictoarmado,inconformidadesalrededordetemasde recursos y, en un sentido más general, en divergencias respec-to al modelo de desarrollo y los pilares sobre los que este debe funcionar.

Por una parte, experiencias traumáticas de amenazas, seña-lamientos y asesinatos de líderes de la sociedad civil, pasadas o aún en curso, han sembrado un ambiente de temores y des-confianza. Para muchos actores entrevistados, las protestas ydemandas públicas esconden muchos peligros. A tal percepción –que lleva a una selección cuidadosa de los aliados–, se suma el déficitdedirigentessocialescausadoporolaspasadasdevio-lencia que cobraron la vida de muchos dirigentes reconocidos y obligaron a otros a salir de la zona. En este momento, en todos los municipios, la sociedad civil se encuentra en un proceso de recomposición que implica también el surgimiento de una nueva generación de líderes.

Por otra parte, el acceso a recursos constituye un punto de conflictocentralentrelosactoresdetodoslosmunicipiosyllevacon frecuencia a una polarización entre las distintas fracciones allí presentes, generalmente entre los “con” y los “sin” acceso. Sobre todo las cuestiones acerca de cómo funciona el proceso de contratacióndemanodeobranocalificadaydeladireccióndela inversión social del sector empresarial, principalmente de las empresaspetroleras,aparecenenelcentrodemuchosconflic-tossuscitadosenlasfilasdelasociedadcivilenlosrespectivosmunicipios. Al aplicar un enfoque diferenciado frente a las, así llamadas,zonasdeinfluenciadelapresenciadelsectorpetroleroy el resto del municipio, las políticas de responsabilidad social


implementadas por la industria petrolera son una pieza clave en conflictoshorizontales,yaqueamenudoimpulsanyprofundi-zanconflictosentrelasdiversasfraccionesbeneficiadas.

Esta situación de disputa alrededor de los empleos y la inver-siónprovenientesdelsectorpetroleroseveintensificadaenlaszonas donde se presenta mayor dependencia del petróleo y me-nor diversidad de sectores productivos con capacidad de crear condiciones de vida dignas para los habitantes de los munici-pios. Una economía más diversa y que ofrece posibilidades de desarrollo económico y profesional reales en otros sectores, re-ducelasposibilidadesdeconflictoentornoalasuntopetrolero.

Por último, los desacuerdos acerca del modelo de desarrollo deseado constituyen otra raíz importante de la desarticulación horizontal de la sociedad civil. De las divergencias existentes derivan rivalidades y brechas ideológicas entre la tendencia con posturas pragmáticas frente al modelo minero-energético y agroindustrial, por un lado, y la tendencia con posturas de recha-zo al mismo por el otro, ya que los intereses del uno, con fre-cuencia, son incompartibles con los objetivos del otro. La mejor muestradeello, espor ejemploel conflictoentreAscamcatyCisca (ambos promoviendo un modelo de desarrollo basado en una economía campesina de menor escala) con las Asociaciones de Palmeros del municipio de Tibú cuyo enfoque gira natural-mente en torno a un modelo de desarrollo basado en la agroin-dustria.

No obstante estas características compartidas, hay que re-saltar dos tipos de desvinculación presentes en el territorio: la desarticulación general y la división parcial (Tabla 12).

El primer tipo se caracteriza principalmente por una relativa atomización de las tendencias de la sociedad civil. Es decir, que el mapeo de actores muestra un número limitado de relaciones entre los actores de la misma sociedad. Mientras que cada actor actúa separadamente, buscando principalmente la satisfacción


de sus propios intereses, agrupaciones sociales creadas alrededor de problemas transversales (comunes) se presentan raras veces.

El ejemplo más emblemático de todos los municipios en este sentido es Coveñas. Aunque esa localidad alberga a un gran nú-mero de actores de la sociedad civil, entre gremios, juntas de Ac-ción Comunal, ONG, organizaciones étnicas y culturales, etc., y a pesar de preocupaciones compartidas, las relaciones estra-tégicas entre ellos se encuentran muy raramente, más que todo debido a que cada agrupación procura solucionar y posicionar sus intereses de manera separada, incluso en aquellas temáticas enlascualespodríanconfluirdosactoresomás.

Elsegundotipo(ladivisiónparcial)esdefinido,porsulado,por la presencia de, al menos, dos agrupaciones de actores en un municipio. Mientras que tales alianzas albergan internamente un número relativamente alto de relaciones entre sus integrantes, las diversas agrupaciones entre sí no muestran la misma articu-lación, sino, a menudo, incluso una fuerte polarización.

Tal situación se deja localizar más emblemáticamente en los municipios de Acacías y Tibú. En el primer caso, la zona de in-fluenciadeEcopetrolseenemistaconelrestodelmunicipio(so-bre todo con el casco urbano) en torno al interrogante alrededor de quiéndeberíarecibirprincipalmentelosbeneficiosdelapresenciadel sector petrolero en el municipio (acceso a empleos e inver-sión social, ante todo) con el resto del municipio. Mientras ambos sectoresreclamantalesbeneficiossobrelabasedequeeláreadesus veredas, o todo el municipio, según el caso, es el principal afectado por los efectos de la extracción petrolera, el dilema de los recursos se transforma en el eje de polarización entre las dos agrupaciones de actores y afecta sus relaciones mutuas.

En el segundo caso, el de Tibú, la división parcial se presenta en el curso de las diferencias entre dos contextos altamente hetero-géneos, las cuales fomentan a la vez distintas visiones y modelos de desarrollo. Si la tendencia urbana y su concepción del desarro-


lloseveninfluidasyconfrontadasconoportunidadesyproblemasrelacionados con la presencia de una agricultura industrial y de una extracción minero-energética en su entorno, las preocupacio-nes, agendas y visiones de la tendencia rural responden principal-mente a un contexto caracterizado por una economía campesina limitadamente comercial. Ambas fracciones entran en choque en el momento de discutirse acerca de modelos de desarrollo y, sobre todo, cuando una de las dos reclama representar al municipio, e incluso a la subregión en su totalidad. Tal situación se presentó, por ejemplo, durante el paro del año 2013, cuando muchos actores de la tendencia urbana no se sentían representados por la posición manejada por Ascamcat frente al Estado nacional.

Tabla 12

Municipio Situación

Acacías División parcial y fuerte polarización entre zona de influencia y el resto del municipio.

Barrancabermeja Relativa desarticulación general respecto de asuntos ubicados más allá de los DD. HH.

Coveñas Fuerte desarticulación general.

Puerto Asís Relativa desarticulación general, con perspectivas de integración.

Saravena División parcial y posturas polarizadas de los sectores más fuertes de la sociedad civil.

Tibú División parcial y polarización entre las tendencias urbana y rural.

Con base en la comparación de los diferentes municipios y su relativo grado de desarticulación y polarización, se puede constatar que un contexto no compartido tiende a aumentar el relativo grado de polarización entre los actores de la sociedad civil.Talsituaciónseintensificaenelmomentoenqueelsector


público del nivel nacional o actores del sector privado manejan la discusión sobre el territorio de manera no diferenciada y tien-den así a tener en cuenta a unos representantes de la sociedad civil más que otros. Al igual que el mencionado caso de Tibú, el estudio de Puerto Asís destaca los riesgos de tal estrategia, bien sea intencionada o no premeditada y se hace evidente en la vi-sibilidad al nivel nacional de la organización Acsomayo, pese a no ser representativa de la totalidad de las tendencias sociales en el territorio como tal. Dado que la voz más fuerte con frecuencia no es la más representativa en el territorio, la concentración en la misma como supuesta representante de los intereses de toda la comunidad del municipio, lleva no solamente a conclusiones equivocadas,sinoquetambiéntiendeafomentarconflictosentrela misma sociedad civil.

No obstante el panorama de desarticulación presente en todos los casos, el estudio permite identificar una serie deproblemas transversales que han mostrado su potencial de ar-ticulador de la sociedad civil. Entre ellos pueden resaltarse sobre todo los relacionados con la paz, los derechos humanos y el medio ambiente. Si bien los dos últimos forman parte de las preocupaciones compartidas por todos los actores –como se muestra más adelante en subcapítulo 5.3–, el tema (coyun-tural) de la paz ha sido, hasta el momento, el eje de muchas iniciativas que han contado con participación amplia e inter-sectorial. Dos muestras son la Marcha por la Paz de Acacías, realizada en septiembre de 2013, y la iniciativa de Interpaz, que convoca a eventos relacionados con ese problema en Ba-rrancabermeja.

El tema de la paz, en general, interesa a todos los sectores, por dos razones principales que surgieron en el curso de la in-vestigación. La primera y que mayor fuerza tiene es un compro-misodelascomunidadesconunasoluciónpacíficadelconflictoarmado interno del país, como resultado de su experiencia his-tórica del mismo, que las ha llevado a un punto de agotamiento,


talcomoseejemplificaencasoscomolasComisionesdeRe-conciliación Ciudadana surgidas en Saravena y la mencionada Marcha por la paz de Acacías. Por otra parte, también se ha iniciado una preocupación por aprovechar la coyuntura de las negociaciones de paz para posicionar mejor a las regiones en la discusióndelposconflicto,comopuedeobservarseenelcasodeBarrancabermeja.

Relaciones entre la sociedad civil del nivel supramunicipalTodos los casos del estudio albergan a actores de la sociedad

civil que mantienen relaciones estrechas con aliados en el pla-no supramunicipal. Esto incluye, tanto ejemplos de articulación con actores de municipios vecinos, como con organizaciones del espacio nacional e internacional. Ejemplos de ello son la arti-culación de las asociaciones de pescadores de Coveñas con sus pares asentados en los municipios vecinos de Tolú y San Antero, y el apoyo dado por organismos internacionales a la actividad de defensa de los derechos humanos en Barrancabermeja, Puerto Asís y Saravena.

Lagamadelosfinesdeestasrelacionesvadesdeelapoyoenlafinanciación(sobretodoporactoresdelacooperacióninterna-cional, como Diakonia, Caritas o la Federación Luterana Mun-dial) y el intercambio de experiencias, hasta el aumento de la misma capacidad de incidencia y autoprotección. Al posibilitar una mayor visibilidad en el nivel nacional, o incluso en el inter-nacional, las alianzas con actores estratégicos que operan fuera del municipio muestran las propuestas, demandas y denuncias a la atención de un público más extenso y les otorgan mayor peso a los mismos actores.

Elcontextodelconflictoarmadoquesepresentaentodoslosmunicipios estudiados ha reforzado la necesidad de mantener una vigilancia internacional que promueva la consideración de asuntos como la defensa y protección de los derechos humanos y


dé garantías para que la sociedad civil pueda expresar sus ideas sin convertirse en foco de ataques por parte de los actores de la guerra.

Mientras que algunas de las relaciones supramunicipales entre la sociedad civil se reducen simplemente a la pertenencia de los actores a estructuras nacionales e internacionales –como ocurre en el caso de las pastorales sociales de la Iglesia o las sedes de clubes de voluntariado, entre otros-, el panorama ge-neral de los seis casos del estudio indica además que un interés compartido tiende a constituir, a menudo, ejes de articulación con actores que operan fuera del municipio. Tal interés com-partido se puede caracterizar mediante dos indicadores: un ca-rácter identitario compartido o temas macrosociales, los cuales sobrepasan las simples preocupaciones limitadas al territorio municipal.

Las buenas relaciones que existen entre la Onic y la comuni-dad Barí del municipio de Tibú, o bien la elaborada articulación entre los sectores afrodescendientes de Coveñas y otras comu-nidades de la nación, son ejemplos de la primera situación. En ambos casos, la participación activa en dichas alianzas está mo-tivada sobre todo por el intercambio de experiencias con otros actores portadores de la misma identidad (indígena o afrodes-cendiente).

Respecto de los macrotemas, se subrayan principalmente los relacionados con el modelo de desarrollo y la protección de los derechos humanos. Mientras, en el caso de Tibú, Ascamcat y su propuesta de una Zona de Reserva Campesina encuentran el res-paldo de otras organizaciones campesinas del nivel nacional a través de Anzorc, en los municipios de Barrancabermeja, Puerto Asís y Saravena, sobre todo, puede encontrarse un sinnúmero de cooperaciones entre entidades locales y pares nacionales e inter-nacionales que giran alrededor del eje temático de los derechos humanos.


5.1.2. Relaciones verticales de la sociedad civil5.1.2.1. Relaciones con el sector público

En todos los municipios estudiados la relación de la sociedad civil con la institucionalidad pública es principalmente de ten-sión. Sin embargo, estas relaciones se presentan en dos niveles que se diferencian claramente: el relacionamiento con el Estado en el nivel local, es decir, las alcaldías, y el Estado del nivel nacional, representado principalmente por la rama ejecutiva del poder nacional.

Estado localSi se exceptúa el caso de Barrancabermeja, la instituciona-

lidadpública localno fue identificadapor losactoressocialesentrevistados como un actor decisivo en la adopción de decisio-nes que afectan el desarrollo municipal, pese a que hay una gran variedad de relaciones entre estos dos sectores, como se puede observar en la Tabla 13.

Tabla 13

Relación con el sector público local Municipios

Falta de diálogo Coveñas, Puerto Asís, Saravena.

Percepción de incapacidad técnica para responder a demandas Acacías, Tibú (tendencias rural y urbana).

Tensión por dificultades, desconfianza y falta de apoyo a iniciativas de la sociedad civil

Barrancabermeja.

En los casos de Coveñas, Puerto Asís y Saravena, la Alcaldía es percibida como un actor ausente la mayor parte del tiempo, por locualse identificaunageneralizadafaltadediálogo.Noobstante, la reacción ante esta situación en los tres casos ha teni-


do lugar de manera diferente, y lleva a una actitud pasiva en el caso de Coveñas, cuyos actores no expresan esta inconformidad de manera pública. En el caso de Saravena, por el contrario, los actores han optado por apelar al interlocutor ubicado en el nivel superior de gobierno y son muy proactivos en esta búsqueda, principalmente a través de vías de hecho. En el caso de Puerto Asís, los actores mantienen una discusión en el seno de la socie-dad civil sobre la falta de diálogo con la Alcaldía, aunque no se promueven expresiones públicas.

Otro aspecto que incide en las relaciones entre institucionali-dadpúblicalocalysociedadcivilserefiereaquemuchosdelosactores sociales, dadas las características de sus territorios, reco-nocen una incapacidad en materia de competencias y recursos porpartedelnivelmunicipal,queledescalificaantelosojosdela sociedad civil como organismo capaz de dar solución a sus de-mandas. En municipios como Acacías y Tibú tal es la principal consideración común que se hacen los actores sociales. Ella se relacionaconlaclasificacióndelosmunicipiosestudiados,que,en su mayoría, pertenecen a la sexta categoría, a excepción de Acacías y Barrancabermeja, que aparecen como componentes de las categorías 4 y 1, respectivamente.

Tal percepción se ve reforzada por las condiciones efectivas de la institucionalidad local, que, con excepción de Barranca-bermeja, es muy débil y presenta limitaciones importantes para lograrconstituirseenunactorcualificadoparamantenerundiá-logo constructivo. Los municipios cuentan con muy pocas com-petencias autónomas y deben hacer frente al peso que tiene el gobierno central para tomar las decisiones sobre el desarrollo en zonas de influenciaminero-energética176, acción que se les

176 Es importante recordar que el Código de Minas (Ley 685 de 2001) quitó completamente la competencia de excluir zonas permanente o transitoriamente de la minería, debido a que se reservó esta potestad a las autoridades mineras (Agencia Nacional de Minería) y ambientales (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Corporaciones Autónomas Regionales y Distritos Especiales).


dificultamásdebidoalafaltadecapacidadestécnicasdelnivellocal. El Código de Minas (Ley 685 de 2001) dispuso que nin-guna autoridad regional, seccional o local podría establecer zo-nas de su jurisdicción que queden permanente o transitoriamente excluidas de la minería, porque esa es una competencia exclu-siva de las autoridades mineras (Agencia Nacional de Minería) y ambientales (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Corporaciones Autónomas Regionales y Distritos Especiales)

Como marco general de los aspectos anteriores, se evidenció que en el nivel local existe una carencia generalizada de espacios de participación y discusión y una falta de empleo de aquellos mecanismos creados por la Constitución de 1991 que buscaban contribuir a la solución de esta problemática. Esto obedece prin-cipalmente al desconocimiento de esas herramientas jurídicas y a la malinterpretación que existe de algunas de ellas, tanto por parte de la institucionalidad como por parte de la sociedad civil, locualserelacionaconladesconfianza,queinfluyedemaneratransversal en esta relación.

LamejormuestradeestasituacióneslafiguradelosCon-sejos Territoriales de Planeación, los cuales en la mayoría de loscasospresentanunarelaciónconflictivaconlaAlcaldíalocal(Coveñas, Puerto Asís), cumplen un papel absolutamente mar-ginal –que, por su parte, lleva a una participación muy limitada en el espacio- (Acacías), o simplemente no existen (Saravena).

Unelementoqueinfluyeenestacorrelacióndefuerzasaludea que el propio diseño institucional de los CTP los torna depen-dientes de la voluntad política de los alcaldes para su funciona-miento, ya que no disponen de un presupuesto estable asignado y no tienen carácter vinculante. Esto origina una gran vulnera-bilidad del espacio, que impide que su función marche de forma libre y limita su funcionamiento. Adicionalmente, con frecuen-cia los alcaldes tienden a mostrar una tendencia a la prevención frente a este actor, el cual, debido a su función de controlar la


ejecución presupuestal y elaborar consideraciones en torno al Plan de Desarrollo local, con frecuencia entra en controversias con el poder ejecutivo municipal.

En especial su función de control sobre los recursos ha de-rivado en una politización de ese espacio, que ha tenido difi-cultades para funcionar –el caso de Acacías- o ha enfrentado al alcalde con los actores pertenecientes al espacio, como ocurre en el municipio de Puerto Asís.

Sin embargo, nuestra investigación encontró un ejemplo positivo de esta relación en el caso de Barrancabermeja, cuyo actual CTP ha logrado mediar su relación con la Alcaldía a través de una cambio de su línea de acción, actitud que busca una despolitización de ese espacio de gobierno. Al interpretar su papel, ya no como contrapeso de la Alcaldía sino, más bien, como consejería proactiva del alcalde, y al erigirse primordial-mente en portavoz de toda la comunidad ante la Alcaldía, se ha logradounamejorasignificativadelasrelacionesconelaltomandatario de la ciudad y, según un balance del mismo CTP, ha aumentado la incidencia de tal espacio en la adopción de decisiones.

Otroejemplode lasdificultades técnicasquemedianentresociedad civil y Alcaldía se presenta en los municipios de Puerto Asís y Tibú, cuyos administradores expresaron que la institucio-nalidad no ha dado apoyo para actualizar los Planes Básicos de Ordenamiento Territorial, herramienta que permitiría una pla-neación más estructurada del desarrollo local y facilitaría a los CTP el ejercicio efectivo de su rol.

Estado nacionalLa importancia del gobierno central en la vida de los mu-

nicipios estudiados se relaciona de forma directa con su ca-rácterderegionespetroleras,yaqueestacalificaciónotorgaal nivel nacional del Estado de una incidencia mayor de la


que tiene en aquellos territorios que no comparten tal carac-terística. Sin embargo, en este relacionamiento se presentan también factores históricos. En el presente apartado se desta-can tres aspectos de la relación nación-territorio: el modelo centralizado de Estado, el cual, pese a los avances en mate-ria de autonomía territorial que introdujo la Constitución de 1991, sigue siendo percibido como tal en los territorios; la tradición de confrontación que ha imperado históricamente enestarelacióny,finalmenteloschoquessuscitadosentrelavisión del desarrollo que se tiene en el centro de la nación y la que prevalece en el nivel local.

Sobre el primer aspecto, la Constitución Política de 1991, al transferir competencias y recursos a las entidades territoriales, enespecialalosmunicipios,buscóresolverlosconflictosqueprovenían del arraigado centralismo político que había impera-do bajo la Constitución de 1886. Pese a que las comunidades reconocen avances, tales competencias siguen siendo uno de los temastransversalesqueaparecenenladesconfianzaqueexistehacia el nivel central de gobierno.

Ladesconfianzaprovienedeunaplanificaciónqueserealizaen el centro sin tener en cuenta las condiciones particulares de cada territorio, lo cual suscita decepciones y malos resultados concretos. Ejemplos como una mala inversión social, la siembra de cultivos inadecuados para el clima de la región, la falta de un diseño comercial para los productos, han hecho que algunos municipios sientan un profundo recelo por las acciones del go-bierno central, como pasa en los casos de Puerto Asís, Saravena y Tibú, aunque en realidad tal postura es generalizada en todos los casos.

Dicha desconfianza se relaciona con experiencias con-cretas de incumplimiento de acuerdos y cierta sensación de abandono tradicional del Estado, que se traduce en una pre-cariedad histórica en materia de servicios públicos, presente


sobre todo en Puerto Asís, Saravena y Tibú, por haber sido territorios de colonización dirigida que fueron abandonados por el Estado una vez se estableció allí la población. Esta re-lación se nutre además de una tendencia por parte del Estado, en particular del nivel nacional, a estigmatizar la organiza-ción social y la protesta. La principal forma en que esto se expresadadoelcontextodelconflictoarmado,esseñalandoaestor actores como cercanos o pertenecientes a las guerrillas, lo cual deslegitima el discurso social y aumenta el riesgo de sufrir violencia para los líderes locales. Esta estigmatización reduce dramáticamente las posibilidades de diálogo intersec-torial ya que se invalida por completo al interlocutor y cons-tituye uno de los principales desafíos para el desarrollo en la actualidad.

Como respuesta, la sociedad civil recurre a las vías de hecho con la pretensión de entrar a dialogar con el Estado desamparador. No obstante, este comportamiento da vida a un círculo vicioso (vías de hecho-acuerdos-incumplimien-tos-vías de hecho), ya que los acuerdos son incumplidos con frecuencia, lo cual lleva a nuevas vías de hecho con el objeti-vo de volver a entrar en diálogo con la entidad encargada del nivel nacional. Tales experiencias de incumplimiento profun-dizanladesconfianzayaexistenteentreactoresdelterritorioy el Estado central.

Esa situación, que, como hemos visto, se ha presentado his-tóricamente con fuerza notoria en los municipios de Barranca-bermeja, Puerto Asís, Saravena y Tibú, comienza a expresarse en Acacías en torno al problema petrolero, como resultado de la percepción de incumplimiento de los acuerdos que prevalece enelsectordelasJACdelazonadeinfluenciapetroleradirec-ta. Es importante resaltar que estas expresiones están en línea con la tendencia general de las movilizaciones sociales del nivel nacional; de conformidad con el Informe especial sobre luchas sociales de 2013, el 15% de las protestas registradas por el Ci-


nep a escala nacional estaban motivadas por incumplimientos de acuerdos y leyes (Cinep, 2014: 8).177

Sinembargo,otroaspectoquematizaestasdificultadesenmateria de escucha es que tanto el sector público como el priva-do tienden a escuchar más a unos sectores que a otros, privile-giando ciertas visiones sobre el territorio en lugar de contribuir a la integración de las diferentes miradas que existen desde lo local. Este tipo de relacionamiento contribuye a las rupturas en-tre Estado y sociedad civil y también a la percepción que tienen con frecuencia los actores sociales de no ser escuchados. Adicio-nalmente, dada su capacidad de movilización e incidencia, con frecuencia tanto el Estado como la empresa atienden más a las agrupaciones más radicales, por lo que se presentan grandes di-ficultadesparallegaraacuerdos,loscualessonconstantementeincumplidos. La incorporación de tendencias de la sociedad civil menos radicales puede contribuir como una suerte de mediado-res que permita construir visiones del territorio más integrales.

Finalmente, en el curso de los últimos años la renovada im-portancia del sector minero-energético del país se ha convertido en un punto de controversia en la relación nación-territorio, de-bido a los choques entre las distintas visiones de desarrollo. De acuerdo con el Artículo 332 de la Constitución Política de 1991, el subsuelo del territorio y los recursos no renovables pertenecen a la Nación, por lo cual, cuando se ubican recursos minero-ener-géticos en cualquier parte del país, las comunidades deben acep-tar que se trata de un proyecto del Estado central y que ellas tienen una limitada competencia a la hora de opinar sobre el asunto.Afindeprotegeralascomunidadesétnicasfrenteaestos

177 Dicha tendencia se relaciona fuertemente con la discusión general sobre el modelo de desarrollo basado en la explotación minero-energética, como resalta el Informe especial delCinepsobreminería,conflictossocialesyviolacionesdelosderechoshumanosenColombia (2012), al subrayar que el 24% de las luchas sociales asociadas con la explot-ación del petróleo, el carbón y el oro en Colombia entre 2001 y 2011 fue motivado por incumplimiento de acuerdos suscritos entre las partes.


escenarios se han creado algunos instrumentos, como la consulta previadelascomunidadesétnicas,peroharesultadoinsuficien-te, en especial porque a los habitantes locales que no pertenecen a ninguna étnica no cuentan con la misma protección.

Esta situación ha promovido una amplia discusión en el país en torno a cómo compaginar los impactos nocivos de la activi-dad petrolera sobre las comunidades al cobijo del modelo de desarrollo que impulsa el gobierno central en el país. La gestión social de las empresas ha buscado contribuir a matizar los im-pactos, pero ese sigue siendo un eje de confrontación claro entre sociedad civil y Estado.

En los casos estudiados, lo expuesto atrás ha marcado tres tendencias principales en el tipo de relación que se tiene con el nivel nacional, como puede observarse en la Tabla 14.

Tabla 14

Relación con el sector público nacional Municipios

Niveles de interrelación normales para categoría municipal Barrancabermeja y Coveñas.

Desconfianza con posibilidad de diálogo Tibú (tendencia urbana).

Tensión y confrontación Acacías, Puerto Asís, Saravena, Tibú (tendencia rural).

Mientras en los casos de Barrancabermeja y Coveñas se ob-serva que los diálogos con el nivel nacional son los esperados para sus categorías municipales y esto lleva a que esa no sea una preocupación de la sociedad civil, en los de Acacías, Puerto Asís, Saravena y Tibú (tendencia rural), como se dijo atrás, la relación es de clara tensión y confrontación, situación que tiene una base histórica que se ha sostenido hasta ahora. Finalmente, en el caso de la tendencia urbana de Tibú, se muestra que existe


unadesconfianzaarraigadaperoquenocierralaposibilidaddeestablecer diálogos para llegar a acuerdos que den solución a las problemáticas del territorio.

Los elementos presentados anteriormente, tanto en los factores queinfluyenelrelacionamientocomoenlostiposderelacionesensí, se entrecruzan constantemente en las dinámicas territoriales y es necesario hacer un abordaje integral en los territorios que per-mitasanearlasrelacionesdedesconfianzaentreelEstadocentraly las regiones, previniendo el uso de las vías de hecho y privi-legiando el diálogo como herramienta de interacción, y también haciendodemanerapaulatinaunareflexiónsobrelaautonomíaterritorial en el país y en el sector minero-energético.

5.1.2.2. Relaciones con el sector privado

Hablar de sector privado en los municipios estudiados es ha-blar principalmente de la industria petrolera. Su incidencia en las áreas territoriales y su importancia en la economía son pre-ponderantes y lo ubican como el principal interlocutor de este sector. La industria, a través de su actividad, establece relaciones específicasconlasociedadcivilyasimismoconlainstituciona-lidad pública, cerrando el triángulo intersectorial. Por eso ambas dinámicas se presentan a continuación.

Relación sociedad civil-sector privadoLas relaciones de la sociedad civil con la industria petrolera,

en los casos estudiados, mostraron un panorama ambiguo que marca tres tendencias principales de los escenarios: de tensión y confrontación total, de principal contraparte en las discusiones sobre el desarrollo, y ningún tipo de diálogo (Tabla 15). Por su parte, la presencia de la industria plantea unos riesgos que deben ser tenidos en cuenta como componente de la relación que se aborda en este apartado.


Tabla 15

Relación con industria petrolera Municipios

Tensión y confrontación. Saravena, Tibú (tendencia rural).

Alianza y diálogo pragmático. Acacías, Barrancabermeja, Coveñas, Tibú (tendencia urbana).

Ausencia de relación (aunque interés en ella).

Puerto Asís.

La primera tendencia (tensión y confrontación) se observó en los casos de Saravena y Tibú (tendencia rural), municipios en los cuales existe una organización de la sociedad civil en tor-no a determinadas visiones del desarrollo que entran en abierta confrontación con el modelo basado en el extractivismo. Esta di-ferencia ideológica conduce a que se presenten enfrentamientos en algunos espacios de diálogo, en los cuales ambos sectores se encuentran (como, por ejemplo, las mesas instaladas en ambos casos por el gobierno nacional en el curso de 2013), y asimismo que sean recurrentes las manifestaciones (como marchas y paros en contra de la actividad petrolera en estas zonas).

La sociedad civil de los dos municipios tiene una base social campesina muy importante, lo cual ha hecho que este sector sea visto como el principal pilar deseable de la economía y el desarro-llo de la localidad. En ambos municipios, el diseño de planes de vida en torno a la sostenibilidad agropecuaria es una muestra de la importancia que tiene la cultura campesina en estos territorios. Adicionalmente, esta visión del desarrollo excluye otras formas de aproximación al campo, como la agroindustria, por considerarlas contrarias a los principios campesinos y de respeto por la tierra.

En la segunda tendencia, en la cual se presentan alianzas y diálogos pragmáticos, la industria es la principal contraparte en las discusiones sobre el desarrollo (Acacías, Barrancabermeja, Coveñas y Tibú, de la tendencia urbana). En estos municipios la


sociedad civil mantiene una postura crítica frente a aspectos pun-tuales de los daños que el petróleo descarga en todos los espacios del desarrollo local (ambiental, económico, social), pero muestra apertura para llegar a acuerdos que solucionen (al menos de for-masuperficial)estosperjuiciosyreconocealaindustriacomounposible aliado estratégico en la tarea de fortalecer espacios de la economía que se han mantenido débiles por falta de una base eco-nómicasuficiente.Ejemplodeestacaracterísticaeselmunicipiode Coveñas, que no ha logrado consolidar una economía fuerte y sostenible que sea independiente del petróleo, por lo cual muchos actores conceden un gran potencial a esa alianza.

El caso de Barrancabermeja resulta particular, ya que la ciu-dad se forjó a partir del petróleo, lo que ha hecho de este sec-tor una parte constitutiva de su sociedad y creado una identi-dad aceptada en relación a esta industria. Adicionalmente, dado que el Estado es quien ha manejado principalmente este sector económico a través de Ecopetrol, la presencia petrolera tiene un carácter más institucional que en el resto de municipios aquí abordados. No obstante, los actores sociales e institucionales sí mantienen la preocupación urgente de dejar de ser una economía de enclave, ya que, pese a que hay avances en otros sectores pro-ductivos que han ganado importancia, como el tercer sector, la dependencia frente a ese renglón de la economía es todavía muy alta. El desafío sigue siendo considerable, si se tiene en cuenta que algunos de los desarrollos alternativos de la ciudad, como el turismo,sehanvenidoplanificandoentornoalamismaindus-tria petrolera como atractivo.

Finalmente, en cuanto a la tercera tendencia, encontrada en el caso de Puerto Asís, los actores sociales no mantienen todavía un diálogo con la industria o el que existe es muy marginal, aun-que hay interés en profundizarlo. No obstante, esto no elimina el hecho de que la industria petrolera sea percibida de forma muy negativa y como un elemento adverso al territorio. Sin embargo, la preocupación que existe por lograr una interlocución es supe-


rior a esta percepción, ya que una de las principales demandas de la sociedad civil de este municipio, al igual que en los demás del estudio, es la de ser incluida en los procesos de toma de de-cisiones de aquellas actividades que les afectan.

Por otra parte, la presencia de la industria ha venido presen-tando un riesgo para la organización social de los territorios que es importante destacar: existe la tendencia a que la industria “su-plante” al Estado, en el sentido de que la sociedad civil, al con-vertirse en el receptor y actor que soluciona las necesidades que deberían ser suplidas por el Estado. Esto tiene que ver con las dinámicas de inversión social que se presentan en los territorios.

Pese a que existen controles estatales de estos procesos, en algunos territorios la sociedad los percibe como un problema, ya que el mito de la empresa paternalista que dejaron establecido antiguas multinacionales petroleras que por decenios hicieron presencia en los territorios imprimió en los actores sociales el convencimiento de que sus demandas serán solucionadas de ma-nera más rápida por parte de esa industria. Este convencimiento surge de la responsabilidad social y económica que las empresas tienen con el territorio donde se adelanta la explotación y de su capacidad económica superior frente a la institucionalidad local; a ello se suma la falta de escucha y respuesta de la que se siente víctima la sociedad civil por parte del Estado.

Se trata de un desafío que requiere una atención institucional que permita que cada actor cumpla con su rol.

Relación sector público-sector privadoEstrechamente vinculado con lo anterior aparece el relacio-

namiento de la institucionalidad pública local con el sector petro-lero, el cual gira igualmente en torno al tema de los recursos eco-nómicos y la orientación de la inversión social de las empresas.

Los municipios estudiados presentan una acentuada fragili-daddesusfinanzasencuantoa recursospropios,comoyase


hasostenido.Estohavenidointensificándoseconmotivodelaaplicación del nuevo Sistema General de Regalías (SGR), crea-do por la Ley 1530 de 2012 y que rebajó dramáticamente el por-centaje de los recursos que deben recibir los municipios produc-tores para ser redistribuidos en todo el país. Anteriormente, tales ingresos por regalías eran repartidos simplemente así: el 80% para los municipios productores y el 20% restante para el Fondo Nacional de Regalías, que actuaba como mecanismo de redistri-bución. Bajo el nuevo esquema creado, los municipios produc-tores pasaron a recibir (aunque de manera gradual en el tiempo, a partir de la promulgación de esa ley) el 25% de las regalías por asignación directa, y el 75% restante pasó a redistribuirse mediante la asignación de proyectos al resto del país a través de los llamados Órganos Colegiados de Administración y Decisión (Ocad). Igualmente, a diferencia del anterior esquema, los recur-sos percibidos hoy por regalías ya no pueden destinarse a gastos defuncionamientonidesaneamientofiscal,sinoquedebenserutilizados para inversión178. Por otra parte, uno de los argumen-tos esgrimidos por el gobierno nacional a favor de este cambio de los mecanismos de asignación fue el de que los municipios productores, pese a percibir recursos muy superiores a otros de categoría similar y luego de años de recibir tales ingresos, no lograroncertificarseenelcumplimientoefectivodeningunadelas competencias asignadas al nivel local (agua potable y sanea-miento básico, salud, educación) (OL-ICP 2010).179

178 Gastos productivos que crean riqueza y desarrollo, diferentes de aquellos que se ocupan del funcionamiento cotidiano de las instituciones locales.

179 De acuerdo con el análisis realizado por el Observatorio Legislativo del Instituto de Cien-cia Política, los temas centrales del proyecto de creación del Sistema General de Regalías serefierenalanálisisdeldestinodelainversióndelosrecursosderivadosdelaexplota-ciónderecursosnaturales,quedebebeneficiarnosoloalosmunicipiosdondeserealizala explotación, sino en general para mejorar el desarrollo del país. El segundo argumento hace referencia a la inequidad prevaleciente en la distribución de los recursos entre los departamentos y los municipios, ya que el 80% de los recursos por concepto de regalías iban destinados solo al 17% de la población. Finalmente, un tercer argumento giran en tornoalmencionadoempleoincorrectodelasregalías,reflejadoenelincumplimientodelos deberes asignados a las entidades territoriales (OL-ICP 2010).


Semejantegolpeasestadoalasfinanzasmunicipaleshalle-vado a que los alcaldes busquen que la industria asuma estas fa-lencias económicas, por lo cual hacen de las empresas petroleras sus principales aliados. En este sentido es importante mencionar que aparentemente, los recursos económicos percibidos por con-cepto de regalías, a fuerza de costumbre se convirtieron en un renglónfijodelpresupuestolocal,generandounafuertedepen-denciadelasfinanzasmunicipalesdelosrecursospetroleros,locual no ha sido superado por vía de la reforma al SGR.

A esta dependencia se suma la falta de capacidades técni-cas que permitan a estos municipios competir por los recursos del nuevo SGR, aparato que exige el diseño y la aprobación de proyectos que deben cumplir con una serie de características téc-nicas (viabilidad, pertinencia, sostenibilidad, entre otros), una exigencia que muchos de estos territorios no están en capacidad de alcanzar. Esto completa el trazo de un círculo vicioso en el cual la dependencia económica estanca el desarrollo social, téc-nico y económico, lo cual lleva a su vez a mayor dependencia del sector.

Un ejemplo claro de esta relación petróleo-recursos muni-cipales es el municipio de Acacías, donde se presentó una si-tuación sencilla: elmunicipio financiaba el transporte escolarmediante las regalías percibidas de la explotación petrolera, pero esa tarea se vio afectada por las reformas hechas al SGR. Por eso, el alcalde buscó una nueva alianza con la industria para ob-tenerfondosquepermitierancontinuarconelfinanciamientodela prestación del mencionado servicio. Con esa maniobra no se alcanzó la generación de recursos propios sino que se transfor-mó la relación de dependencia.

Esta dinámica incide profundamente en las relaciones del Estado local con la sociedad civil, ya que la postura de las al-caldías locales no contribuye a desmontar la suplantación del Estado, que tiende a eternizarse en estos territorios, sino que, por


el contrario, la refuerza y contribuye a que la institucionalidad pública local sea percibida como incapaz de dar respuesta a las necesidades de la sociedad civil.

Todosestoselementoshacennecesarialareflexiónsobreelpapel de la industria petrolera en los territorios donde hace pre-sencia,afindellegaraunadiscusiónprofundasobreelmodelodel desarrollo y contrarrestar los riesgos que hoy se presentan.

5.2. Funciones de la sociedad civil

A continuación se presenta en detalle la forma como han sido conducidas las funciones de la sociedad civil en los municipios estudiados, como parte del ejercicio comparativo. En primer lu-gar se detallan las funciones verticales, las cuales son las que mayor actividad presentaron en todos los municipios. Las hori-zontales, por su parte, enfrentan grandes desafíos, toda vez que la sociedad civil no ha prestado especial atención a su desarrollo y fortalecimiento, y, de profundizarse, podrían contribuir al mis-mo tiempo a la mejora de las verticales.

5.2.1. Funciones verticales Las funciones verticales –aquellas que la sociedad civil realiza para relacionarse con otros sectores– son más utilizadas que las horizontales por parte de la sociedad civil en los casos del estudio. Éstas últimas son aquellas a las cuales los actores en general otorgan mayor importancia en los seis municipios es-tudiados, y en especial la de intermediación, como es abordado más adelante.

Sin embargo, también se destaca la importancia de las fun-cionesdeprotecciónymonitoreo,yaqueellasreflejanellugarque ocupa la sociedad civil del país en medio del fuego cruzado en que se mueve, como ha venido exponiéndose.


5.2.1.1. Protección

La función de protección hace referencia al rol de la sociedad civil cuando actúa como defensor de la esfera privada frente al Estadoyalsectorprivado,yencontextosespecíficoscomoelde Colombia, también frente a actores paraestatales o fuera de la legalidad.

Ésta es una de las funciones más importantes que actualmen-te lleva a cabo la sociedad civil, en especial debido al contexto deconflictoarmadoquepersisteenlanación.Apesardequenotodos los municipios presentan una alta actividad y organización en la ejecución de esta función, la totalidad de ellos lleva a cabo acciones en ese sentido.

La sociedad civil de los municipios estudiados adelanta ac-ciones de protección principalmente frente a tres actores: los ar-mados, que pueden ser tanto guerrillas como bacrim; el Estado, que se percibe que ejerce la represión en los territorios, sobre todo mediante el Ejército Nacional; y el sector privado, en espe-cial la gran empresa, que desarrolla diferentes tipos de activida-desquelasociedadcivilidentificacomoperjudicialesyporelloprotege frente a las mismas.

La presencia de actores armados, que se evidencia con ma-yor fuerza en los municipios de Saravena y Tibú, explica que en estas localidades existan procesos organizativos en torno a los derechos humanos. En dichos casos, dada la situación de orden público, también el Ejército Nacional tiene mayor presencia y es identificadopor losactoressocialescomounfactordealtoriesgo. Sobre estos municipios es importante destacar que con frecuencia se presenta al Ejército como un actor que puede vio-lar los derechos humanos con mayor facilidad que los armados ilegales. El temor que esta institución despierta en las poblacio-nes contradice las funciones constitucionales que debería cum-plir, por lo cual esa circunstancia constituye un importante eje de reflexiónparaelgobiernocentral.


La principal demanda de la sociedad civil en materia de protección consiste en que la población civil sea respetada y no constituyaunobjetivomilitarenmediodelconflicto,porlocualreclama el respeto al Derecho Internacional Humanitario. En los casos de los municipios de Saravena, Puerto Asís y Tibú y en la ciudad de Barrancabermeja esta es una de las principales bande-ras que esgrime la sociedad civil y donde logra un mayor nivel de incidencia, al recibir atención de la comunidad internacional y de la sociedad civil nacional.

Para lograr este objetivo, los actores sociales se han vali-do de denuncias y protestas, así como de la organización de eventos nacionales e internacionales enderezados a visibilizar el problema. Adicionalmente, en el presente contexto de apli-cación de la Ley 1448 de Víctimas y Restitución de Tierras, existen espacios de participación formales, como las Mesas Municipales de Víctimas. Otro ejemplo de institucionalización de acciones es el Ettdh de Barrancabermeja, una oportunidad que posibilita la discusión e institucionaliza la solidaridad en-tre actores que fueron afectados en el curso del capítulo para-militar de la ciudad.

Finalmente, frente al sector privado, algunos municipios (Acacías, Puerto Asís y Saravena) expresaron que la industria petrolera, al utilizar al Ejército Nacional como protector de su actividad, pone en riesgo en ocasiones a la población civil cuan-dosemanifiestamedianteparosomarchas.Lamismadinámicade concesiones a la industria extractiva y su intensa actividad en el país, ha iniciado el debate sobre los derechos de la tierra (como ser viviente) y del medio ambiente, poniendo sobre la mesa la pregunta por la sostenibilidad misma de los territorios. La actividad petrolera, desde la perspectiva de algunos actores sociales, pone en juego las posibilidades de desarrollo hacia fu-turo al poner en riesgo los recursos naturales de que disponen los municipios.


5.2.1.2. Monitoreo

La función de protección se ve estrechamente relacionada con la de monitoreo, ya que ésta es una de las herramientas a las cuales la sociedad civil recurre para dar soporte a la protección. Ella consiste en el rol de supervisor que ejerce la sociedad civil sobre las acciones del Estado, actores armados y empresas, con el propósito de detec-tar incumplimientos de acuerdos o violaciones de derechos.

Los municipios donde existen organizaciones de derechos humanos (Barrancabermeja, Puerto Asís, Saravena y Tibú) cuentan con mecanismos de seguimiento y documentación de los casos en los cuales la población ha sido víctima, tanto de actores estatales como ilegales, en ocasiones apoyados por or-ganizaciones sociales del nivel nacional e internacional. En este sentido hay una larga tradición, que se explica principalmente porlapersistenciadelconflictoarmadointerno.

Sin embargo, esta función no se limita únicamente a la con-frontacion bélica, ya que en los últimos años también se ha ve-nido dinamizando el monitoreo del estado del medio ambiente, en especial en las zonas donde se adelantan actividades mine-ro-energéticas. En el municipio de Acacías se han visto casos de organizaciones en proceso de fortalecimiento para ejecutar acciones en ese sentido, como ocurre con la veeduría ciudadana; en Saravena, entretanto, en el curso de los años, las organizacio-nes han hecho ese seguimiento a través de la consulta con las comunidades afectadas.

Existen, no obstante, limitaciones para ejercer, tanto la fun-ción de protección como la de monitoreo, debido a la falta de recursosfinancierosyexigenciasenmateriadecapacitaciónqueaún no han podido solucionarse. En municipios como Puerto Asís y Acacías, los actores evidenciaron la necesidad de contar con mayores recursos, que permitan fortalecer estas iniciativas ciudadanas, así como la de atender a la baja capacitación que presentan algunos líderes.


Un desafío importante en cuanto al monitoreo, en especial en materia ambiental, reside en el hecho de que el asunto ha tendido apolitizarse,locualdificultaunaacciónefectivaquecontribuyaa la protección del ambiente. En lugar de eso, las discusiones de la sociedad civil con el resto de sectores (el privado y el público) muestran una tendencia al estancamiento o al logro de objetivos muy puntuales y de carácter no estructural.

Ejemplos de esto tienen que ver con las discusiones en torno al tema laboral en el municipio de Acacías, donde se ha pre-sentado una polarización alrededor del asunto, que en principio debería ser un eje articulador, ya que alude a las críticas que se hacen al recurso a las demandas relacionadas con el respeto del medioambientecomoherramientaparalograraccesoabenefi-cios laborales otorgados por la empresa petrolera.

5.2.1.3. Intermediación

La función de intermediación es aquella a través de la cual la sociedad civil aboga por los intereses de la ciudadanía frente al Estado, las empresas y los organismos multilaterales, para po-sicionar sus intereses en las agendas de aquellos con quienes interactúa.

Como se ha venido sosteniendo a lo largo del presente do-cumento, la intermediación es la función que mayor importan-cia tiene y en la que la sociedad civil mostró mayor nivel de actividad en todos los municipios estudiados, así como la que mayores desafíos presenta. A través del análisis de las relaciones verticales que establecen los actores sociales con el Estado y las empresas, se muestra que una de las principales preocupaciones expresadas por los actores entrevistados en los seis municipios es lograr posicionar sus demandas en las agendas de estos otros sectores.

Sin embargo, a lo largo de la historia y debido a situaciones históricas, los actores sociales han recurrido principalmente a


las vías de hecho para cumplir con esta función, lo que no ha conducido a un diálogo estable con los demás actores, sino a situaciones de polarización.

Las actividades en torno al cumplimiento de la función de intermediación y la circunstancia de que esa sea la vía de hecho más utilizada, también se relacionan con la desconfianza queexiste entre la sociedad civil y el Estado a causa de los incum-plimientos de los acuerdos a los que se llega cuando se logra un diálogo con posterioridad a la manifestación pública. El hecho de que esta sea la actividad más utilizada por la sociedad civil en Colombiadejaenclaroquelasaccionesquepermitancualificara los actores para una intermediación más efectiva son cruciales, tanto por parte de los actores sociales como del Estado.

En este sentido, se observó que la falta de agendas comu-nes construidas por los actores sociales, que les permitan la identificacióndepuntosestructuralesdecisivosparallevaralamesaalahoradeunanegociación,dificultaelejerciciodeestafunción. El ejemplo lo dan municipios como Acacías y Cove-ñas, donde se observa con más claridad una desarticulación de la sociedad civil.

En los casos donde hay agendas más claras, al menos por partedeun sectorde la sociedadcivil con suficientepeso, selogra una mayor efectividad, por lo menos en la escucha y en la visibilización de las demandas en los niveles nacionales. Es el caso de Saravena, cuyo movimiento político y social de masas desplegado en 2013 logró el establecimiento de una mesa de diá-logo con el gobierno nacional y la industria petrolera al término de un extendido paro, y el de Tibú, cuyas organizaciones de la tendencia rural igualmente consiguieron la atención del gobier-no nacional y pusieron en el debate público la idea de la Zona de Reserva Campesina para el Catatumbo.

Sin embargo, mantener las vías de hecho como la principal herramienta dificulta el establecimientodediálogosdemayor


profundidad y los esfuerzos por posicionar el discurso de la so-ciedad civil sin correr riesgos de estigmatización. Pese a que la Constitución de 1991 y sus posteriores desarrollos crearon herramientas de participación que contribuyeran a mejorar es-tas formas de relacionamiento –como ocurre con la iniciativa popular legislativa, la consulta popular o la consulta previa–, tanto el Estado como el sector privado y la sociedad civil man-tienen grandes desafíos en este sentido, debidos principalmente alafaltadeconstruccióndeconfianzasentreestossectoresyaldesconocimiento de estas herramientas legales por parte de los actores involucrados.

5.2.1.4. Prestación/ejecución de servicios

Finalmente, la función de prestación de servicios o ejecución de obras de carácter público, que, como su nombre lo indica, consiste en aquellos casos en que la sociedad civil asume funcio-nes que deberían ser cumplidas por el Estado, es la que menos actividad revela en los municipios estudiados. Sin embargo, se identificaron tresejemplosclarosdeellaen losmunicipiosdeSaravena, Acacías y Puerto Asís.

El primer caso es el de la Empresa Comunitaria de Acueduc-to, Alcantarillado y Aseo de Saravena (Ecaaas), la cual funciona con independencia del Estado y se encarga de la prestación del servicio en todo el municipio. Pese a que lleva varias décadas en funcionamiento, ha recibido presiones y señalamientos por parte del Estado, que cuestiona su actividad, de manera que no se ha establecido una relación de cooperación entre estos dos actores en torno a la prestación de los servicios públicos.

Por otra parte, está el caso de los clubes de voluntariado creados en el municipio de Acacías, los cuales han dinamizado larecoleccióndefondosparaejecutarobrasenbeneficiodelacomunidad. Ejemplos de esto son la determinación de un terreno para la construcción de la Biblioteca Municipal y el apoyo del


carro extintor para el cuerpo de bomberos local. Estos actores no mantienen una relación muy dinámica con el Estado.

Finalmente, en el caso del municipio de Puerto Asís exis-ten dos líneas diferenciadas. Por una parte, las comunidades del municipio se hicieron cargo de la construcción de vías en algu-nas zonas de la localidad por parte de sus habitantes, quienes sevieronenfrentadosa lanecesidaddesolucionar losdéficitsen materia de conectividad terrestre que presentaba (y presenta todavía) el municipio. Sin embargo, esto tiene la característica particular de no haberse elevado a través de una forma organi-zativa concreta sino como iniciativa espontánea de la población. Es una muestra de las presiones ejercidas en estos municipios al no contar con apoyos por parte del Estado.

Por otra parte, la agrupación de personas víctimas del des-plazamiento en el municipio lleva a cabo acciones de atención y orientación a aquellos que llegan a la zona expulsados de sus lugares de origen por la violencia. En este sentido ha comenzado a producirse una mejora, debida a la aplicación de la Ley 1448, de Víctimas y Restitución de Tierras, reconocida por los líderes en esta materia, aunque aún se presentan grandes desafíos.

5.2.2. Funciones horizontales5.2.2.1. Socialización

Al desempeñar una función ejemplar, las organizaciones de la so-ciedad civil generalizan valores entre sus integrantes. Independien-temente de si eso constituye un objetivo intencionado o simple-mente es un producto secundario de acciones principales, al dar ejemplo a sus miembros de manejos democráticos en materia de toma de decisiones, jerarquías planas o maneras constructivas de solucióndeconflictos,lasociedadcivilescapazdefundarculturasde diálogo y valores de convivencia y respeto mutuo, y transfor-marse en lo que Tocqueville llamó una escuela de democracia.


A pesar de este potencial, en todos los municipios del estudio prevalece todavía un clima de confrontación, temor y descon-fianza,comoyahasidoexpuestoatrás.Alexpresarpreocupacio-nes fuertes frente a esta situación, muchos entrevistados resalta-ron la urgente necesidad de romper esa realidad a través de una socializacióndevaloresdeconfianzaymutuorespeto,afindecrear la base de una convivencia y una articulación de distintas iniciativas, intereses y puntos de vista.

Claro está que la existencia o la ausencia de una cultura de diálogo,odetemor,desconfianzayconflictonodependeúnica-mente del desempeño de la función horizontal de socialización. Si bien ella puede alimentar u obstaculizar procesos de cambio (de largo plazo), hay factores del contexto que igualmente in-fluyenen la situación. Noobstante, sobre todo la reconocidatrayectoria exitosa del Programa de Desarrollo y Paz del Magda-lena Medio muestra el potencial que alberga la sociedad civil en este aspecto. Casi veinte años después de iniciada en Colombia laexperienciadelprimerprogramadedesarrolloypaz,afinalesde los años 90 el Pdpmm ya rompió con el esquema amigo-ene-migo que afectaba la convivencia en esa región. De acuerdo con muchas entrevistas hechas en la ciudad de Barrancabermeja, ya es posible hablar libremente de temas complicados, incluido, por ejemplo, el de los falsos positivos, e incluso con actores an-teriormente percibidos por la ciudadanía con cierta precaución.

5.2.2.2. Cohesión social

A diferencia de las funciones verticales de protección, y sobre todo de intermediación, la construcción de puentes entre fraccio-nes polarizadas y de comunidad en general, no ocupa un lugar prioritario en la agenda de los entrevistados.

A pesar de este panorama general, deben ser resaltados al-gunos pocos ejemplos de que la sociedad civil sí puede lograr resultadossignificativosatravésdelafuncióndecohesiónso-


cial. Diversos procesos de construcción de identidades comunes que están en marcha en varios de los municipios del estudio se convierten aquí en el centro de interés. Mientras que el discur-so con un fuerte énfasis en la cultura campesina, manejado por Ascamcat y Cisca en la tendencia rural del municipio de Tibú y por el Movimiento Social y Político de Masas en Saravena, promueve una identidad común (campesina) y sirve claramente como fundamento de una fuerte cohesión basada en un sentido deunidad,laautodefinicióncomoafrodescendientecreaunsen-tido de comunidad en el municipio de Coveñas. Sin embargo, en algunos casos de este municipio, detrás de la motivación desti-nadaaautoidentificarsecomopartede lacomunidadafrohaycálculos netamente políticos, como muestra el caso de algunos pescadores del municipio, quienes declararon pertenecer a esta etniaporreconocerelpesopolíticoylosbeneficiosqueellopue-de otorgar en escenarios de negociación con los demás sectores.

Estas experiencias de construcción de comunidad y de cie-rre de divisiones encontradas no pueden disimular, sin embar-go, que algunos de los ejemplos del desempeño de la función horizontal de cohesión social no llevan a semejantes resultados positivos, sino surten efectos contrarios. En vez de establecer las bases para construir puentes y comunidad mediante la pro-moción de identidades comunes y sentidos de unidad, ciertas manifestaciones de pertenencia a un cierto grupo llevan a una autodefiniciónnegativafrentea“losdemás”,situaciónqueenestoscasosescausamásbiendepolarizaciónyconflictos.

5.2.2.3. Articulación y agregación

Como ya lo indica la desarticulación entre los diversos acto-res de la sociedad civil presente en cada uno de los municipios (5.1.1.), el desempeño de la función de articulación y agregación en todos los casos analizados no es solamente limitado, sino con frecuenciaineficienteparahacerposiblelaelaboracióndeuna


agenda común. Por eso tales limitaciones afectan directamente la capacidad de incidencia de la sociedad civil, ya que obstacu-lizan el reto de hablar con una sola voz.

Debido a quemuchas de las funciones identificadas en lateoría se complementan en la práctica, de tal forma que el ejerci-cio efectivo de unas puede facilitar (u obstaculizar) el desempe-ño de otras (2.4.), esta situación depende hasta cierto punto del alcance relativamente limitado de las dos funciones horizontales presentadas anteriormente. En la medida en que el desempeño de la función de socialización no logra sembrar valores de diá-logo y el desempeño de la función de cohesión social no alcanza a cerrar brechas y divisiones, e incluso profundiza las mismas en algunos casos, el ejercicio de articular actores y agregar sus diversos intereses a una agenda común enfrenta todavía obstácu-los difíciles de superar.

No obstante, respecto de la función de articulación y agre-gación conviene resaltar tendencias positivas. Por un lado, hay que subrayar una serie de temas transversales que ya están pro-moviendo la articulación de los diversos actores de la sociedad civil. Tales problemas giran primordialmente alrededor de preo-cupaciones comunes. La mejor muestra de ello es el tema de los derechos humanos en el caso de Barrancabermeja. El hecho de que casi todos los actores de la sociedad civil cuenten con expe-riencias traumáticas propias o que sus miembros sean objetivo y receptores de amenazas y violaciones de derechos humanos, creó un ambiente de intercambio constante y apoyo mutuo ca-racterizado por el principio de la solidaridad. Esta articulación se limita sin embargo al tema de los derechos humanos y no llega al nivel de una agregación de intereses para superar la di-ficultadactualdelasociedadcivilbarranqueñadeconstruirunaagenda de desarrollo común.

Por otro lado, resulta importante hacer énfasis tanto en espa-cios ya institucionalizados como en actores claves que cumplen


con el papel de articuladores de la sociedad civil, por promo-ver iniciativas concretas de encuentro y abrir y liderar dichos espaciosdearticulación.Aunquesurelativoefectoyeficienciavarían, ejemplos de esta índole se pueden ubicar claramente en cinco de los seis municipios del estudio (Tabla 16).

Tabla 16

Municipio Actor/espacio articulador

Barrancabermeja Ettdh, Pdpmm

Coveñas CTP

Puerto Asís CTP, Mesa Municipal de Organizaciones Sociales

Saravena Movimiento Político y Social de Masas

Tibú Diócesis de Tibú

Algunos de los espacios registrados cuentan con un actor clave que promueve la articulación interna y la continuidad del espacio en general. En el caso del CTP de Coveñas, por ejem-plo, ese rol ha sido cumplido por la Fundación Oleoductos de Colombia, que convoca a reuniones, brinda asistencia técnica y encabeza el diálogo interno. Esta función es cumplida en el marco de las actividades de gestión social de la industria petro-lera, la cual muestra un interés de fortalecimiento institucional a través de este tipo de iniciativas. Sin embargo, aunque concede especial importancia para lograr reunir constantemente a diver-sos actores desarticulados, hasta el momento el espacio del CTP ha promovido pocas iniciativas concretas.

Igualmente, algunos casos analizados indican que experien-cias exitosas de articulación y agregación de intereses en el pasado conservan cierto potencial movilizador para el futuro, hecho que sevioreflejadoclaramenteenmuchasdelasentrevistashechasenlos municipios de Barrancabermeja y Coveñas. En ambos casos, personas entrevistadas hicieron énfasis en iniciativas concretas de


articulación que en su momento llevaron a acciones conjuntas de la sociedad civil, estuvieron orientadas por una agenda común y lograronfinalmenteresultadossignificativos.Sibienlacortahis-toria de Coveñas únicamente cuenta con una sola experiencia de esta índole, el proceso de independencia del municipio de Tolú que condujo a la creación de Coveñas como entidad territorial in-dependiente, la memoria colectiva de la sociedad civil de Barran-cabermeja gira alrededor de recuerdos de movilizaciones sociales que alcanzaron un alto nivel de incidencia en las agendas públicas de la ciudad. Los ejemplos más destacados son el Comité Cívico Popular de 1975 y la Coordinadora Popular de 1982. En ambos municipios, este antiguo espíritu colectivo es utilizado por varios entrevistados como argumento para enfatizar la necesidad de vol-ver a alcanzar un alto grado de articulación.

5.3. Visiones acerca del desarrollo y principales preocupaciones

Aldefinirunavisióncomounaideaconcretadecondicionesfuturasdeseadas y como la manera de alcanzar las mismas, el análisis de aquellas que plantean diferentes actores debe abordar tres aspectos centrales: las principales preocupaciones, la idea del futuro deseado y la estrategia para hacerlo posible. Mientras que los últimos dos conforman la verdadera visión, el primer aspecto (las preocupacio-nes) crea la base sobre la cual ésta se constituye y en consecuencia influyeenelcontenidodelamisma.Portalrazón,lossiguientesdossubcapítulos del estudio comparativo ponen el énfasis, primero en las principales preocupaciones de los actores de la sociedad civil y, en segundo término, en los deseos y estrategias.

5.3.1. Principales preocupaciones Apesardeque las tendencias identificadasenmateriadepre-ocupaciones fueron en general similares en todos los casos, el


trabajo de campo permitió identificar algunas particularida-des en grupos poblacionales específicos. Ejemplo de esto esel caso de las mujeres, las cuales en la mayoría de municipios estudiados manifestaron como un tema central la presencia del ejército en el territorio, por los casos de abusos de la fuerza que se han presentado constantemente. Uno de los ejemplos más claros en este sentido fue el municipio de Coveñas, en donde el asentamiento de la base del ejército ha cambiado las dinámicas locales, promoviendo por ejemplo la prostitución. Por otra parte, el caso de los jóvenes también mostró una ten-dencia generalizada en todos los municipios a preocuparse por las posibilidades de desarrollo personal y profesional con que cuenta esta población. En especial surge la inquietud debido al tema petrolero y los desincentivos que genera a otros sectores productivos, frenando el desarrollo local, frente a lo cual fue-ron claros ejemplos los municipios de Acacías y Puerto Asís. Finalmente, las comunidades indígenas, presentes con mucha fuerza en municipios como Puerto Asís y Tibú, mostraron una tendencia a temer por el destino de sus territorios ante la presenciadelsectorpetroleroylosbeneficiosqueesterecibedesde el nivel nacional de gobierno. Estas comunidades resal-tan que su territorio hace parte de su identidad, de aquello que los constituye como comunidad y las amenazas que reciben al mismo les fragmentan.

Ahora bien, en cuanto a las tendencias generales el estudio comparativo de la sistematización de las principales preocupa-ciones de los seis municipios muestra que la mayoría de ellas se centran en temas aquí agrupados en la categoría de “relaciones verticales”.Dicha categoría se refiere a preocupaciones, tantoacerca de relaciones entre la sociedad civil y el sector público o privado, o ambos, como respecto de las características de los ac-tores de los dos últimos (por ejemplo, corrupción, clientelismo, falta de interés, etc.). Igualmente incluye preocupaciones acer-cademecanismosdeparticipacióninsuficientesyprocesosde


planeaciónexcluyentes.ComomuestralaGráfica10,estonoserefiereúnicamentealaintensidaddelasrelativaspreocupacio-nes (barra azul180, 31 puntos), sino también a la frecuencia con la cual fueron nombradas las preocupaciones planteadas en esta categoría (barra roja)181.

LaGráfica9señalaquemásdel77%delaspreocupacionesidentificadasserefierenalsectorpúblico.

En segundo lugar, con una intensidad, un poco por encima de la mitad de los puntos (23), y presente en 5 de los 6 municipios, se presenta la categoría de “servicios públicos”, la cual alberga preocupaciones acerca del acceso limitado o la baja calidad de los servicios públicos y las necesidades básicas insatisfechas.

La categoría “economía” suma 14 puntos de intensidad, tie-ne presencia en cuatro casos (Acacías, Barrancabermeja, Puerto Asís, Saravena) y ocupa el tercer lugar. Aquí las preocupaciones se concentran en el modelo de desarrollo o las características de la economía del municipio.

Inmediatamentedespuésaparece lacategoríade“conflictoy DD. HH”, que agrupa diversas preocupaciones relacionadas con la presencia en el territorio de grupos armados al margen de la ley. Pese a que inquietudes de esta índole aparecen única-mente en tres de los seis municipios (Barrancabermeja, Puerto Asís, Saravena) dentro de las cinco preocupaciones principales, locualnosignifica,sinembargo,quenoesténpresentestambiénen los demás casos, aunque con una menor prioridad que los mencionados, llegan no obstante a una intensidad de 14 puntos, dada la alta prioridad que dicha categoría alcanza entre las preo-cupaciones de los actores de los tres municipios.

180 ElpuntajedelasbarrasazulesdelaGráfica10resultadelasumadelospuntajesdecadacategoría en los seis casos.

181 Las barras rojas muestran qué tan frecuente es una preocupación en la mirada global de todos los casos. El puntaje de estas barras (rojas) es resultado de la suma del número de municipios en los cuales, entre las cinco preocupaciones principales, se expresó al menos una de la respectiva categoría.

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Con 9 puntos, la categoría de “relaciones horizontales”, que agrupa inquietudes acerca de las relaciones internas de la socie-dad civil y las capacidades de las mismas, sigue en el quinto lu-gar y muestra que la sociedad civil observa su propia desarticu-lación y la falta capacidades con mayor preocupación en cuatro municipios (Acacías, Barrancabermeja, Coveñas, Tibú).

Relativamentemenorimportancia(4puntos)seotorgafinal-mente a la categoría de “medio ambiente”. Preocupaciones de esta índole fueron incluidas en la lista de las cinco prioridades solamente en dos de los seis casos.

Dicho panorama general hace evidente sobre todo una dis-crepancia entre preocupaciones de la sociedad civil y enfoques de desarrollo manejados por el Estado, y en parte también por el sector privado. Estas segundas giran principalmente en torno a dos temas: obras de infraestructura y mejoras en la prestación de servicios públicos. A pesar de que la categoría de “servicios públicos” alberga el segundo número más alto de preocupacio-nesidentificadascomoprioritariasporlosparticipantesdeltaller–hecho que coincide con una tendencia general encontrada en las luchas sociales registradas por el Cinep para el año 2013-,182 al menos el primer tema del enfoque estatal (infraestructura vial) no parece tener la misma prioridad en las agendas de la sociedad civil,comolorevelalaGráfica11.Soloungrupoderepresen-tantes (Departamento de Arauca) expresó preocupaciones, de relativa baja intensidad (2 puntos)183, directamente relacionadas con la subcategoría de “infraestructura vial”.

No obstante, al contrastar la lista de prioridades elaborados por los participantes del taller con la información obtenida en las entrevistas, la infraestructura sí aparece como una preocupación

182 Según el último Informe Especial de luchas sociales del Cinpe, de las 1.027 protestas re-gistradas en el curso del año 2013, el 28% fueron motivadas por problemas relacionados con servicios sociales, servicios públicos e infraestructura física (Cinep, 2014).

183 8,7% de todas las preocupaciones sumadas en esta categoría.

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central, pero con base en la concepción amplia del desarrollo que tiene la sociedad civil en general en los territorios aborda-dos. Como muestran las discusiones alrededor de las estrategias de desarrollo relatadas en los estudios de caso, muchos acto-res de los municipios (también de la sociedad civil) consideran una infraestructura adecuada a sus necesidades como uno de los prerrequisitos para romper con las lógicas de una economía de enclaveyserbaseparaunamayordiversificacióndelamisma.

Esto también puede observarse en las movilizaciones socia-les reseñadas por los actores locales en las entrevistas, en las cuales se exponían algunas problemáticas en torno a la falta de infraestructura que perjudican el desarrollo integral de los mu-nicipios. Ejemplo de esto es la falta de una vía de comunicación terrestre adecuada entre Tibú y la capital del departamento de NortedeSantander(Cúcuta),quedificultalacomercializaciónde productos y en general el contacto con ese centro urbano, o el caso de Puerto Asís, que también carece de vías adecuadas que lo comuniquen con el interior del país.

Más allá de las preocupaciones de la categoría de “relaciones verticales”, que incluye explícitamente inquietudes acerca de las relaciones con la actividad del sector petrolero, muchas de las preocupacionesexpresadasporlasociedadcivilserefierenim-plícitamentealapresenciadeestaindustriaysuinfluenciaenelterritorio. El establecimiento de empresas como Ecopetrol, Oc-cidental o Colombia Energy promueve con frecuencia la trans-formación de la economía municipal en una economía de encla-ve, lo cual se evidencia en el hecho de que algunas inquietudes agrupadas en la categoría “economía” hacen alusión directa, por ejemplo, a la industria del petróleo. Por otra parte, no pocas de los señalamientos resumidos en la categoría “relaciones hori-zontales” atañen a divisiones internas de la sociedad civil, con frecuenciahundensusraícesenconflictossuscitadosentornoaciertas prácticas de las empresas petroleras del territorio (acceso abeneficiosdeinversiónsocial,procedimientosdecontratación,


etc.). Otra muestra del asunto estriba en que observaciones de problemas expresados en la categoría “medio ambiente” ponen el enfoque en las consecuencias de la acción petrolera sobre las fuentes hídricas del municipio.

Las preocupaciones directamente relacionadas con la pre-sencia petrolera en el territorio se concentran en cuatro de sus efectos: económico, social, medioambiental y político de la in-dustria petrolera.

Las consecuencias económicas presentan distintas modali-dades. La primera de ellas es que el hecho de ser un municipio petrolero constituye un atractivo para la migración de personas hacialaregión,enbuscadelosbeneficioseconómicosqueestaactividad puede arrojar. Tal migración cambia la dinámica eco-nómica del municipio y aumenta, por ejemplo, el desempleo como consecuencia del exceso de mano de obra disponible.

Otraformadeafectacióneselflujoconstantededineroenelterritorio y el arribo de actores foráneos que disponen de recur-sos para adquirir bienes y servicios, lo cual aumenta el costo de vidaengeneralenlosterritorios.Estossondañosidentificadosen todos los casos estudiados. La alteración de los precios hace mayor el riesgo de exclusión económica de la mayoría de la po-blación que carece de recursos para mantener esa exigencia de gasto. En los municipios de Acacías y Puerto Asís se expresó con mayor fuerza esta preocupación, pero la inquietud estaba presente en los otros casos.

Finalmente, un aspecto de gran importancia es el desestímu-lo de otros desarrollos económicos, como ocurre con la llama-da enfermedad holandesa, que aparece como tendencia notable en la mayoría de los municipios y ha sido señalada como un grandesafíoparaestascomunidades.Ladificultadha surgidodel monto de los salarios ofrecidos por la industria petrolera, los cuales superan en gran medida aquellos que pueden ofrecer estos municipios en áreas como la agricultura y el turismo, su-


mado ello a una excesiva concentración de las comunidades en la economía petrolera como opción laboral.

De acuerdo con algunos entrevistados, esta tendencia ha debilitado la participación de la población en los demás secto-res productivos, en especial de los jóvenes, quienes prefierenmantener la intermitencia laboral para percibir ingresos que les permitenfinanciarlosmesesenlosquenotrabajan,ynoinvolu-crarse en otros sectores que les garantizarían mayor estabilidad en el puesto.

Lo anterior se relaciona de manera directa con las posibili-dades de desarrollo económico en general de los municipios, ya que la falta de una disponibilidad de mano de obra para impulsar otrossectoresdelaeconomíaimpidequeflorezcansectoresal-ternativos. Ejemplos de ello son Tibú en el sector agropecuario y de construcción, y Acacías en el agrícola.

Tanto las alteraciones de las economías municipales como los desincentivos de otros sectores productivos son muestra de que en estos territorios se está presentando la temida “enferme-dad holandesa”, lo cual es un enorme desafío, en especial para el gobierno nacional, en materia de instrumentos que contrarres-ten esta tendencia.184 De no atenderse a tiempo estas señales, la presencia de la industria no lograría su propósito de contribuir al desarrollo (ni local, ni nacional), y en su lugar dejaría conse-cuencias todavía más adversas que las iniciales.

184 Las discusiones al respecto ya se han iniciado, tanto en la academia como en la economía. La debilidad institucional del Estado colombiano es una señal de alarma inicial, que ha sido escuchada a en el curso de la creación de fondos de compensación como parte del Sistema General de Regalías, destinados a favorecer la inversión y evitar la desindustria-lización del país. Sin embargo, en relación con las estrategias internacionales de atención a la “enfermedad holandesa”, los fondos han sido interpretados solamente como una parte de una estrategia de mayor envergadura. Muestra de ello es que el SGR se ha enfrentado aunadeficienciaimportanteenmateriadecapacidadestécnicasparalapresentacióndeproyectos (de toda índole), lo cual explica que las estrategias de redistribución de los re-cursos no están apuntando a reducir el riesgo de sufrir de la mencionada enfermedad. Para más información, ver González Posso (2011), UN periódico (2012) y Revista Semana (2012).


Otro escenario de afectación de la industria petrolera de estos municipiosidentificadoporsusactoressocialeshacerelaciónalos efectos sociales sobre las comunidades. Esto se percibe prin-cipalmente en dos niveles. El primero es el impulso y prolife-racióndeactividadesquelapoblacióncalificacomonegativas,como la prostitución y la disponibilidad de drogas ilícitas, las cualestiendenaaumentaracausadelflujodedineroyelarribode foráneos a los territorios. El segundo es la fragmentación del tejido social que se produce principalmente por la disputa entre las comunidades por el acceso a los empleos, pero también por-que en ocasiones se presenta la fragmentación de las familias. Estos efectos son percibidos en todos los municipios estudiados, pero en algunos casos es una preocupación mayor, como ocurre en Acacías y Puerto Asís.

De la misma manera, tales efectos son relacionados con la llamada “maldición de los recursos”, concepto ampliado de la “enfermedad holandesa” que ha visibilizado la discusión en tor-no a las consecuencias de la explotación de recursos no reno-vables en distintos niveles del desarrollo de los países que la albergan.185 Dar respuesta a este riesgo exige un gran esfuerzo defortalecimientoinstitucionalydediversificacióndelaecono-mía, que la situación de los municipios abordados en esta inves-tigaciónnoreflejademomento.

Relacionado con las dos consecuencias anteriores aparece el problema ambiental, una de las principales preocupaciones de la sociedad civil. Juntamente con la económica, se sabe ya

185 Entrelosefectosidentificadosdela“maldicióndelosrecursos”puedenseñalarselaagu-dizacióndeconflictosviolentospormotivosdecontrol territorial,situaciónquepuedeprofundizar el conflictoarmado internoqueviveColombia.Laabundanciadedivisaspresiona hacia la revaluación de la moneda, perjudica los procesos de exportación del país y el crecimiento de la industria y la agricultura, aumenta el desempleo y reduce las condiciones dignas del empleo; fomenta la corrupción y el mal empleo de los recursos procedentes de regalías, desincentiva otros sectores productivos y aumenta la desigualdad social, la concentración de la riqueza y la fractura del tejido social, entre otros efectos nocivos (González Posso, 2011: 61 y ss.).


que las afectaciones al medio ambiente han sido vistas por los actores sociales como un potencial daño a otras posibilidades de desarrollo económico de los territorios. Ejemplos muy claros en este sentido son los de Acacías y Coveñas, municipios que se proyectan principalmente como turísticos y que, de ser puesta en riesgo su base natural –sus atractivos hídricos, por ejemplo-, este potencial desaparecería y dejaría sin opciones a las comuni-dades afectadas. Tal preocupación aparece en el caso de Puerto Asís, asentado sobre la Amazonia colombiana y donde algunos desusactoreshanempezadoa identificarel turismocomounespaciodedesarrolloqueofreceríaampliosbeneficiosalasco-munidades, que podrían replicar la exitosa experiencia turística de Leticia, en el vecino departamento del Amazonas. La explo-tación minero-energética ha venido siendo percibida como una amenaza para esta posibilidad y también para el sostenimiento del ecosistema propio de la región.

En los casos de Saravena y Tibú, como ya se dijo, el petróleo esigualmenteidentificadocomounaamenazaparalaeconomía,aunque ella no se relaciona de manera tan estrecha con la situa-ción ambiental.

Finalmente, otra de las percepciones observadas se refierea que la industria también descarga efectos de índole política. Ello se relaciona principalmente con la percepción que existe en las comunidades estudiadas de que es la empresa petrolera quien debe solucionar las carencias que en materia de bienes y servicios presentan estos municipios, y no el Estado, a quien constitucionalmente corresponde esa función. Tal criterio debi-lita todavía más la relación entre la sociedad civil y el Estado, ya que dejan de buscarse diálogos entre estos dos sectores para con-centrarse fundamentalmente en la gran empresa. Se ve afectada asimismo la relación entre la sociedad civil y el Estado local, que,comoyasesabe,estábasadaenladesconfianzaypercep-ción de incapacidad de la institucionalidad local para solucionar las demandas.


Tal amenaza se vive de igual manera en el lado de la insti-tucionalidad pública, en particular la local, la cual, ante su de-bilidad técnica, política y económica, busca que las empresas petroleras se conviertan en su principal aliado y postergan dis-cusiones de importancia en procura de su propio fortalecimiento por la vía del incremento de la autonomía territorial.

La dependencia económica que crea la industria conlleva un poder político que no tiene actualmente reglas claras para ser ejercido, y a pesar de que, legalmente, a la industria no le corres-ponde la toma de decisiones sobre el desarrollo, la sociedad civil que habita los territorios percibe que ella cuenta con una gran incidencia en ese sentido.

Igualmente, la disponibilidad de recursos aumenta los ries-gos por corrupción y clientelismo en los municipios. Un claro ejemplo de esto es el caso de Coveñas, donde grupos parami-litaressebeneficiaronampliamentede las regalíasquerecibíaeste municipio, ante lo cual el nivel central de gobierno no tuvo capacidad de reacción.

Todosestosestragos,peseaseridentificadosporlosactoressocialescomoactuales,tienentendenciaaintensificarsealargoplazo y plantean importantes interrogantes sobre el desarrollo futuro de estos territorios.

El panorama de preocupaciones acerca de la presencia del sector petrolero en el territorio –el cual señala los principales problemas causados por este actor prepotente- coincide en eso con los perjuicios de la industria petrolera y el modelo de desa-rrollo basado primordialmente en el sector minero-energético, documentados y analizados por diversos estudios (Avellanada, 1998, 2004; González Posso, 2011; Indepaz, 2013).

5.3.2. VisionesA pesar de la casi ilimitada variedad de futuras condiciones de-seadas y expuestas a lo largo de las 93 entrevistas efectuadas con


actores de la sociedad civil durante el trabajo de campo, que en últimas depende fuertemente de los diferentes contextos y la rela-tivaposicióndereposodecadamunicipio,esposibleidentificarun mínimo común denominador compartido por toda la sociedad civil: el concepto amplio de lo que se entiende por desarrollo.

Al sobrepasar el estricto concepto tradicional del desarrollo, que lo equipara primordialmente con el crecimiento económi-co, la gran mayoría de los entrevistados de la sociedad civil se orienta hacia conceptos más amplios, como el de desarrollo hu-mano, manejado por el Pnud, o del desarrollo sostenible, según la definición de laConferencia de lasNacionesUnidas sobreMedio Ambiente y Desarrollo de Río de Janeiro. Mientras que el primer concepto cree que el desarrollo debe incluir “la parti-cipación, la seguridad, la sostenibilidad, las garantías de los de-rechos humanos, todas necesarias para ser creativo y productivo y para gozar de respeto por sí mismo, potenciación y una sensa-ción de pertenecer a una comunidad”, y además subraya que “En definitiva,eldesarrollohumanoeseldesarrollodelagente,parala gente y por la gente” (Pnud, 2000: 17), la segunda concepción incorpora una percepción tridimensional del desarrollo al incluir los vectores económicos, ecológicos y sociales.

En esta línea de ideas, la sociedad civil de los seis municipios estudiados expresa que “el desarrollo debe ser más que cemen-to y crecimiento de rentas” (Entrevista 12, Tibú) y hace énfasis explícitamente en aspectos como servicios básicos públicos que permitan una vida digna, acceso a sistemas de educación y salud de calidad, empleo y explícitamente también el respeto de los derechos humanos, la protección del medio ambiente, la posi-bilidad de conservar la cultura y el modo de vida propios, y el derecho de autodeterminación a través de mecanismos reales de participación en la toma de decisiones que afectan el territorio.

La mayoría de los actores entrevistados en todos los muni-cipios considera que la estrategia necesaria para alcanzar dicho


objetivo tiene carácter intersectorial. Al nombrar a actores per-tenecientes tanto al sector público como al privado y a la misma sociedad civil como agentes determinantes del desarrollo en los territorios,reivindicanosolamentesuderechodepoderinfluen-ciar y modelar la estrategia de desarrollo aplicada sino que acep-ta también al sector empresarial como importante aliado en ese largo camino hacia un futuro mejor. Con esto, la mayor parte de los actores de la sociedad civil pone el enfoque sobre dos pre-misas: una participación verdadera y una posición pragmática acerca del modelo minero-energético.

Respecto a la premisa de participación es importante resaltar la insistencia de la sociedad civil en un carácter incluyente y vinculante del proceso de planeación y toma de decisiones. Una verdadera cooperación intersectorial sería posible únicamente bajo estas dos condiciones. Sobre todo el carácter vinculante tieneimportanciaparaincrementarpaulatinamentelaconfianzaentre los sectores, un paso necesario para mejorar las relaciones verticales y romper así el círculo vicioso de vías de hecho-acuer-do-incumplimiento-vías de hecho, ya mencionado atrás.

Acerca del carácter incluyente, la sociedad civil no demanda la creación de nuevos mecanismos de participación sino, más bien, el respeto de los que ya existen por parte del Estado mismo y la aseguración de un entorno que permita su aprovechamiento real.

Al igual que la alta intensidad de las preocupaciones acerca de la categoría “relaciones verticales” formulada anteriormente, tan-to el análisis de las relaciones verticales entre sociedad civil, por un lado, y los sectores público y privado, por el otro, (5.1.2), como el análisis de la función de intermediación, muestran claramente que, si bien una participación bajo estos términos es punto central de la estrategia planteada por la sociedad civil, la misma también constituye todavía uno de los principales desafíos.

En este sentido también son centrales los objetivos iden-tificados acerca de las relaciones horizontales. Sobre todo la


superación de la desarticulación y la construcción de agendas comunes entre los actores de la sociedad civil son exigencias importantes para dotar de mayor peso a sus posiciones. El logro deesteobjetivonosolobeneficiaríaalosactoressocialessinotambién la construcción de la sociedad en su conjunto, al tornar-la más incluyente.

Si bien una gran parte de la sociedad civil hace énfasis en el desarrollo desde una posición pragmática, en la cual una im-portante contraparte de los debates sobre el desarrollo es, con algunas reservas, el sector privado –en particular la industria pe-trolera–, sobre todo respecto de esta segunda premisa se eviden-cia una ruptura entre la mayoría de la sociedad civil entrevistada y tendencias divergentes, presentes sobre todo en los casos de Puerto Asís, Saravena y Tibú. Dichos casos muestran la presen-cia de fracciones de la sociedad civil que rechazan fuertemente, sobre todo, el modelo minero-energético y a veces también la agroindustria, al proponer y defender al mismo tiempo modelos de desarrollo alternativos que, según su opinión, se adecúan me-joralasituaciónespecíficadelmunicipio.

Mientras que la propuesta de una Zona de Reserva Campe-sina, impulsada por Ascamcat en el caso de Tibú, constituye un ejemplo claro de un modelo alternativo promovido en diálogos con el gobierno nacional, en el municipio de Puerto Asís puede encontrarse el proyecto del Plan de Desarrollo Integral Amazó-nico (Pladia), iniciativa que ha surgido del seno de las comuni-dades para darle un nuevo valor a la condición amazónica de este municipio y procurar su desarrollo a partir de la misma. A diferencia de las ZRC del Catatumbo, este plan no cuenta toda-vía con una estructura clara y no ha logrado ser introducido con claridad en las agendas públicas locales, sino que permanece en las de la sociedad civil, no obstante lo cual muestra un avance en el propósito de construir agendas de incidencia comunes.

6. Conclusiones y recomendaciones

Las estimaciones hechas a lo largo de este documento a pro-pósito de la sociedad civil han permitido llegar a ciertas conclu-sionesentornoalasvariablesdelestudioeidentificardiversastendencias de la sociedad civil, tanto frente a las visiones que la misma maneja como respecto al modus operandi de sus inte-grantes.

En cuanto a las relaciones horizontales de la sociedad civil, es posible establecer tres puntos importantes. El primero se re-fiereaqueentodoslosmunicipiosestudiadosexisteunpanora-ma generalizado de desarticulación y falta de agendas comunes. Pese a que se comparte una visión de lo que debe ser el desa-rrollo (desarrollo sostenible) y la paz (paz positiva), la sociedad civil enfrentagrandesdificultadesparaestablecerdiálogos in-trasectoriales que le permitan marchar en una misma dirección, aspecto que se relaciona en especial con marcadas diferencias en torno a cómo lograr esas visiones de la paz y el desarrollo. En estas diferencias median aspectos como la forma de relacionarse con la institucionalidad pública, frente a la cual existe una gran desconfianza debido a repetidos incumplimientos de acuerdosy a la falta de espacios de inclusión para los actores sociales en las decisiones que afectan a los territorios. Como es natural, al-gunos actores se muestran más dispuestos que otros a establecer diálogos, pero eso los distancia entre sí.


Otro aspecto que incide en las relaciones horizontales es la problemática en torno a la explotación minero-energética, que mostró dos tendencias. En primer lugar, en el seno de la socie-dad civil hay tensión frente al modelo de desarrollo. Mientras una tendencia concibe la posibilidad de incluir esta actividad como parte de la realidad local y buscar los elementos positivos que ella pueda aportar a largo plazo, la otra rechaza de plano este modelo y se oponen al mismo en los hechos. La segunda diná-micaapareceentornoalosbeneficiosqueestaindustriaotorga,comosonlosempleosolainversiónsocialespecífica.Estohagolpeado con fuerza las relaciones de la sociedad civil entre sí y quebrantado en general el tejido social.

Finalmente, la mencionada desarticulación se relaciona con las secuelas que el conflicto armado interno ha dejado en losterritorios de estudio, donde los líderes debieron replegarse o abandonar su terruño, o fueron asesinados. Por ese motivo se observa actualmente un proceso de recomposición y renovación de liderazgos, que puede favorecer la construcción de escenarios diferentes, tanto en materia de desarrollo como de paz.

En cuanto a las relaciones verticales, se observó una falta de diálogos intersectoriales, por lo cual el desarrollo que tiene lugar en los territorios no es incluyente. Como factor común de los tressectoresseidentificólafaltadecapacidadesdediálogo,queen el caso de la sociedad civil se expresa en desconocimiento de los procesos que implican la implementación de políticas y las herramientas y espacios que la legislación les otorga para inci-dir; en el caso de la institucionalidad pública, igualmente una falta de capacidades técnicas e interés en las necesidades de la comunidad para darles respuesta; y en relación con el sector pri-vado, en algunos casos una baja capacidad de socialización que no permite dar a conocer de mejor manera sus acciones y, por otrolado,unmanifiestodesinterésentornoalrolquesecumpleen el territorio y en los efectos tangibles que puede alcanzar su actividad.


En la relación de la sociedad civil con el Estado, como ya se dijo,existeunadesconfianzaarraigada.Poresomismo,algunosactores sociales han instaurado el recurso a las vías de hecho como principal estrategia de incidencia, con lo cual se prolonga el ciclo de no diálogo, que además se ve alimentado por la con-tinuación del incumplimiento de acuerdos, así como de la falta de comprensión de los procesos de implementación de políticas, situación que lleva a la percepción de un nuevo incumplimiento y una nueva movilización social.

Con el sector privado, por su parte, la división entre las vi-siones conduce a que la sociedad civil establezca diálogos frag-mentados con este actor, sin que se logre la construcción de una inversión estratégica e integral.

El escenario de la explotación petrolera presente en los seis municipios urge que este diálogo intersectorial tenga lugar, si lo que se busca es lograr una presencia del petróleo que provoque la menor cantidad de impactos negativos posible y permita ins-talar posibilidades de desarrollo hacia el futuro.

Igualmente, las condiciones mencionadas conducen hacia una incidencia de la sociedad civil muy baja en términos reales, con lo cual se pierde la oportunidad de impulsar iniciativas y proyectos concretos mediante el diálogo intersectorial.

Todo lo anterior permite concluir que la construcción del de-sarrollo local presenta hoy al país grandes retos en materia de inclusión. La poca presencia que tiene actualmente la sociedad civil en los procesos de toma de decisiones sobre el desarrollo local encarna un desafío importante, así como la baja capaci-dad de incidencia que tienen los niveles locales y regionales de gobierno en la orientación del mismo. La inconformidad social frenteaestaproblemáticasemanifiestaenlaprotestasocialge-neralizada de los últimos años en el país e invita a reequilibrar la relación sector público-sociedad civil-sector privado, así como laqueseestableceentrelanaciónylosterritorios,afindelo-


grar un diálogo intersectorial que promueva la implementación depolíticasmáseficientesysostenibles.Frentealoanteriorycomo producto de la investigación realizada, se plantean las si-guientes recomendaciones:

Para la sociedad civil:- Aprovechar el surgimiento de nuevos líderes como una

ventana de oportunidad para superar la cultura de des-confianzayconfrontación.Latendenciahistóricaparaelrelacionamiento de las organizaciones de sociedad civil con otros sectores de poder se ha basado en la perspectiva amigo–enemigo. Se requiere de líderes más abiertos al diálogo y la concertación con otros sectores, sin que ello represente renunciar a las posiciones ideológicas o polí-ticas que sustentan sus luchas y demandas sociales. Sin embargo, estos liderazgos requieren mayor formación y capacitación para la gestión social y política y el abor-dajedelosconflictos.Lasinstanciasdelaconfrontaciónnoson laestrategiaopuntodepartidamáseficazparala interlocución con el Estado y el sector privado; otros mecanismos, como el diálogo y la cooperación pueden conducir a resultados deseados por las agendas sociales, lo mismo que promover funciones como el monitoreo al cumplimiento de acuerdos o la protección de derechos representan roles más proactivos.

- Fortalecer las relaciones horizontales entre actores so-ciales, de tal manera que se gane en la articulación y conformación de bloques de negociación. Sectores me-jor organizados y con agendas estructuradas tienen más oportunidades de proponer y negociar frente al sector privado y la institucionalidad pública local y nacional. Por lo general los actores sociales se concentran en sus propiosinteresesycondificultadlogranarticularpropó-


sitos comunes. Convendría más ganar en una perspectiva territorial, como eje articulador de los procesos sociales, políticos y económicos; desde esta perspectiva plantear la concertación del desarrollo y la paz con el gobierno lo-cal o nacional y con el empresariado. El fortalecimiento de las relaciones sociales horizontales pasa por la arti-culación con instancias suprarregionales de la sociedad civil, como mecanismo de articulación de propuestas y demandas en el nivel nacional.

- Fortalecer capacidades técnicas en materia de conoci-miento de la normatividad y los procesos administrati-vos. La comprensión de los procesos de diseño e imple-mentación de políticas e inversiones públicas es un paso necesario para reducir del lado de la sociedad civil la pre-sión negativa hacia la institucionalidad pública y el sector privado. Ello ayudaría a ganar en niveles de concreción y viabilidad de propuestas sociales en el corto, mediano y largo plazo; esto es, traducir los grandes discursos trans-formadores de lo político, lo social y lo económico en propuestas concretas que logren el respaldo institucional.

Para el sector público local:- Fortalecer su papel como garante de lo público y me-

diador en los conflictos sociales. Ello significa asumircon mayor claridad el trámite de los diversos intereses y mejorar sus capacidades de diálogo en la planeación del territorio de forma adecuada e incluyente. En buena me-dida ladefiniciónyconstruccióndevisiones conjuntasdel desarrollo local tienen mucho que ver con las capa-cidades de interlocución de la institucionalidad, pues se requiere un agente promotor del diálogo que acerque a los distintos sectores, en la perspectiva de intercambio inter-sectorial e intra-sectorial. Ello implica a la vez me-


jores estrategias de comunicación e inclusión en la toma de decisiones, de tal manera que se disminuyan los nive-les de polarización.

- Plantear estrategias de largo plazo para la sostenibili-dad de los territorios. Resulta crucial para la perspectiva del desarrollo sostener economías viables que garanti-cen el sostenimiento después del boom petrolero. De forma inmediata, se hace necesario promover y forta-lecer iniciativas productivas locales que contrarresten los efectos que se están manifestando de la denominada “enfermedad holandesa” (economías de enclave) o la ‘maldición de los recursos naturales’. La promoción del empresariadolocal(Pyme),lainnovaciónyladiversifi-cación de la economía son poderosas herramientas para contrarrestar los impactos económicos de la industria extractiva. No se puede renunciar a la vocación econó-mica de los territorios ni a la búsqueda de economías alternativas que sean sostenibles y favorezcan la soste-nibilidad de los territorios.

- Asumir la tarea de ser agentes de incidencia en el nivel nacional. El debate regional y nacional en torno a los im-pactos del sector minero-energético en los territorios ha mostrado la urgencia de atender este tema en perspec-tiva nacional. Entre los efectos negativos se cuenta que los recursos en juegohandesatadoconflictosdeordenpolítico y económico, han profundizado el clientelismo, acentuado la corrupción y debilitado la institucionalidad pública. Las autonomías territoriales se ve comprometi-das, no sólo desde la perspectiva de las organizaciones sociales, sino también desde la institucionalidad pública local. La dimensión del tema requiere de la participa-ción de municipios y departamentos en el debate frente al gobierno nacional respecto a las políticas vigentes en materia de ordenamiento territorial, manejo de regalías


y para la explotación por parte de empresas nacionales y multinacionales.

Para el gobierno nacional:- Reconocer la diversidad de los territorios del país cuan-

do se pretenden instalar o implementar políticas de orden nacional. En este sentido, el diseño de políticas requiere de una perspectiva diferencial de orden territo-rial. El gobierno nacional podría acercarse para conocer más de cerca las ventajas relativas y los factores gene-radoresdeconflictoentresectoressociales,políticosyeconómicos. El punto de partida es el diálogo con los actores locales para acercar lo nacional con lo regional y local. Se requiere incluir a los territorios en la toma de decisiones, más sobre aquellas materias que les afectan de manera directa, como es el caso de la explotación petrolera,quenohasidoconsultadasuficientementeenlolocal.Lamodificacióndeestrategiasdediseñodepo-lítica, basada en una mejor comprensión del territorio, puede ser un elemento crucial para acelerar el desarro-llo local. El diseño e implementación de políticas pasa por acompasar la institucionalidad nacional con la del orden regional y nacional, a la vez que superar la estig-matizaciónconquesecalificaalossectoressocialesypopulares que por décadas han sostenido sus demandas sociales frente al Estado.

- Promover y liderar el debate nacional en torno a los mo-delos de desarrollo. Esta discusión resulta crucial en la perspectiva de la construcción de paz, dado que en bue-namedidalosconflictossocialesypolíticos,incluidoelconflicto armado, se han desatado a raíz de los proce-sos de exclusión económica de regiones y poblaciones enteras. Avanzar en perspectivas más incluyentes y que


garanticen la equidad social y económica es un reto aún pendiente en el país.

Para el sector privado:- Orientar el modelo de gestión social al fortalecimiento

de las relaciones de la empresa con las organizaciones de la sociedad civil y la institucionalidad pública local y na-cional. Se trata de que la empresa aumente su conciencia sobre el rol que ocupa en la sociedad y evite profundizar las rupturas existentes entre y dentro de los distintos sec-tores. Con frecuencia las empresas focalizan su gestión socialenactoresgeneradoresdeconflictoy/oenzonasdeinfluencia,desconociendoquehayprocesosinstituciona-les y sociales más amplios y que quedan por fuera de lasdecisiones,generandoyprofundizandolosconflictosentre actores de la sociedad civil y limitando la capacidad de la institucionalidad local.

- Mejorar los procesos de socialización y comunicación con las organizaciones de la sociedad civil en los terri-torios.Confrecuencialosconflictosqueemanandelascomunidades parten de la no comprensión de procesos y de la percepción de no ser incluidas en la toma de deci-siones. El objetivo es que la gente conozca mejor lo que la empresa hace y los cambios que se presentan, generan-doporestavíamayorconfianza.Mejorarenestesentidocontribuiríaaunareducciónsignificativadelosconflic-tos. Los cambios en las estrategias de gestión social como respuesta a las condiciones en los territorios son eventos quecabeesperar,perodeelloemanaconflictividadcuan-do no es informado ni acordado de forma adecuada con los actores sociales. Ocurre también que el cambio de personal o el cambio en los enfoques por parte de la em-presa llevan a la interrupción de proyectos e iniciativas,


perdiéndose así la perspectiva de mediano o largo plazo. Por lo general los paros, bloqueos y otras formas de vías de hecho por parte de organizaciones sociales son meca-nismos para presentar sus demandas o buscar el diálogo; son en el fondo un llamado a la comunicación.

- Reconocer y respetar los escenarios existentes tanto de orden institucional como social (Ej. Consejo Territorial de Planeación, las mesas intersectoriales, entre otros). Este tipo de escenarios funcionan como espacios pro-picios para la tramitación de conflictos, la creación derelaciones y el cumplimiento de funciones horizontales entre los actores de la sociedad civil; y verticales con la institucionalidad pública y el sector privado. Pueden ser aprovechados como medios de formación e información sobre la gestión social, la inversión económica, la políti-ca pública local y nacional. La empresa por lo regular se relaciona de forma dispersa con los distintos actores, pro-fundizandoconflictosydesconfianzasentrelosmismos,como se dijo en el punto anterior.

- Actuar a través de los canales institucionales y evitar negociaciones directas con las comunidades que des-legitimen a la institucionalidad local. La empresa no puede convertirse en el sustituto de la institucionalidad pública para resolver los problemas sociales existentes. Por esta vía la institucionalidad local desvía sus respon-sabilidades a la empresa y no media en las relaciones dependientesyconflictivasquesecreancon lasorga-nizaciones sociales. La articulación de la estrategia de inversión social a los planes de desarrollo locales puede contribuir en este sentido.

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ENTREVISTAS

Entrevistas Caso de Acacías1. Representante del sector voluntariado, entrevistador: David Ram-

pf, Acacías, 17 de septiembre de 2013.


2. Representante del sector voluntariado, entrevistador: David Ram-pf, Acacías, 17 de septiembre de 2013.

3. Representante de gremios, entrevistador: David Rampf, Acacías, 26 de febrero de 2014.

4. Funcionario público, entrevistador: David Rampf, Acacías, 27 de febrero de 2014.

5. Representante de los bomberos, entrevistadores: Diana Chavarro y David Rampf, Acacías, 1º de julio de 2013.

6. Representante del CTP, entrevistadores: Diana Chavarro y David Rampf, Acacías, 1º de julio de 2013.

7. Funcionario público, entrevistador: David Rampf, Acacías, 17 de septiembre de 2013.

8. Representante de JAC, entrevistador: David Rampf, Acacías, 17 de septiembre de 2013.

9. Periodista local, entrevistador: David Rampf, Acacías, 26 de febre-ro de 2014.

10. Ambientalista del municipio, entrevistador: David Rampf, Aca-cías, 26 de febrero de 2014.

11. Ambientalista del municipio, entrevistador: David Rampf, Aca-cías, 26 de febrero de 2014.

12. Académico, entrevistador: David Rampf, Bogotá, 19 de septiem-bre de 2013.

13. Representante de JAC, entrevistadora: Diana Chavarro, Acacías, 28 de enero de 2014.




17. Representante del sector cultural, entrevistadora: Diana Chavarro, Acacías, 29 de enero de 2014.

18. Representante de Cordepaz, entrevistadora: Diana Chavarro, Villa-vicencio, 1 de junio de 2013.

Entrevistas Caso de Barrancabermeja1. Representante del Ettdh, entrevistador: David Rampf, Barranca-

bermeja, 6 de agosto de 2013.


2. Representante de una organización de víctimas, entrevistador: Da-vid Rampf, Barrancabermeja, 12 de junio de 2013.

3. Representante de Interpaz, entrevistador: David Rampf, Barranca-bermeja, 9 de agosto de 2013.

4. Representante de la Diócesis de Barrancabermeja, entrevistador: David Rampf, Barrancabermeja, 8 de agosto de 2013.

5. Representante de Cámara de Comercio, entrevistador: David Ram-pf, Barrancabermeja, 5 de agosto de 2013.

6. Representante de una organización social, entrevistador: David Rampf, Barrancabermeja, 6 de agosto de 2013.

7. Ex sindicalista, entrevistador: David Rampf, Barrancabermeja, 16 de mayo de 2013.

8. Representante de la USO, entrevistador: David Rampf, Barranca-bermeja, 14 de junio de 2013.

9. Sindicalista, entrevistador: David Rampf, Barrancabermeja, 14 de junio de 2013.

10. Representante de una organización social, entrevistador: David Rampf, Barrancabermeja, 13 de junio de 2013.

11. Sindicalista, entrevistador: David Rampf, Barrancabermeja, 14 de mayo de 2013.

12. Representante de Asojuntas, entrevistador: David Rampf, Barran-cabermeja, 9 de agosto de 2013.

13. Representante del Pdpmm, entrevistador: David Rampf, Barranca-bermeja, 15 de junio de 2013.

14. Líder social, entrevistador: David Rampf, Barrancabermeja, 13 de junio de 2013.

15. Representante del CTP, entrevistador: David Rampf, Barrancaber-meja, 5 de agosto de 2013.

16. Académico, entrevistador: David Rampf, Barrancabermeja, 13 de junio de 2013.

17. Sindicalista, entrevistador: David Rampf, Barrancabermeja, 14 de junio de 2013.

18. Representante de Pastoral Social de trabajadores, entrevistador: David Rampf, Barrancabermeja, 13 de junio de 2013.

19. Secretario de Gobierno, entrevistador: David Rampf, Barrancaber-meja, 9 de agosto de 2013.

20. Funcionario público, entrevistador: David Rampf, Barrancaberme-ja, 9 de agosto de 2013.


21. Representantes de Fundesmag, entrevistador: David Rampf, Ba-rrancabermeja, 16 de mayo de 2013.

Entrevistas Caso de Coveñas1. Líder social, entrevistadores: Diana Chavarro y David Rampf, Co-

veñas, 3 de mayo de 2013.2. Representante del sector pescadero, entrevistadores: Diana Chava-

rro y David Rampf, Coveñas, 3 de julio de 2013.3. Representante de la ACC, entrevistador: David Rampf, Coveñas, 2

de julio de 2013.4. Representante del sector afrodescendiente, entrevistador: David

Rampf, Coveñas, 27 de noviembre de 2013.5. Representante del sector afrodescendiente, entrevistadores: Diana

Chavarro y David Rampf, Coveñas, 4 de mayo de 2013.6. Representante de Fides, entrevistadores: Diana Chavarro y David

Rampf, Coveñas, 3 de julio de 2013.7. Representante del CTP, entrevistadores: Diana Chavarro y David

Rampf, Coveñas, 5 de mayo de 2013.8. Representante del sector indígena, entrevistador: David Rampf,

Coveñas, 27 de noviembre de 2013.9. Presidente de una JAC, entrevistadora: Diana Chavarro, Coveñas,

2 de julio de 2013.10. Representante de Asetur, entrevistador: David Rampf, Coveñas, 26

de noviembre de 2013.11. Representante del sector educativo, entrevistador: David Rampf,

Coveñas, 12 de diciembre de 2013.12. Funcionario público, entrevistadores: Diana Chavarro y David

Rampf, Coveñas, 18 de febrero de 2014.13. Sindicalista, entrevistadores: Diana Chavarro y David Rampf, Bo-

gotá, 9 de mayo de 2013.14. Académico, entrevistadores: Diana Chavarro y David Rampf,

Montería, 2 de mayo de 2013.15. Ex concejal, entrevistadores: Diana Chavarro y David Rampf, Co-

veñas, 18 de febrero de 2014.16. Representante de la Fundación Oleoductos de Colombia, entrevis-

tadores: Diana Chavarro y David Rampf, Coveñas y San Antero, 3 de mayo y 3 de julio de 2013.


17. Representante de Carsucre, entrevistadora: Diana Chavarro, Since-lejo, 2 de julio de 2013.

18. Representantes de organización social de Montes de María, entrevista-dores: Diana Chavarro y David Rampf, Coveñas, 3 de julio de 2013.

19. Representante del Programa de Desarrollo y Paz de Córdoba y Urabá (Cordupaz), entrevistadores: Diana Chavarro y David Ram-pf, Montería, 2 de mayo de 2013.

20. Líder de una ONG en Coveñas, entrevistadores: Diana Chavarro y David Rampf, Coveñas, 18 de febrero de 2014.

21. Presidente de una JAC, entrevistadores: Diana Chavarro y David Rampf, Coveñas, 18 de febrero de 2014.

22. Secretario de Turismo, entrevistador: David Rampf, Coveñas, 27 de noviembre de 2013.

23. Secretario de Gobierno, entrevistadores: Diana Chavarro y David Rampf, Coveñas, 4 de mayo de 2013.

24. Periodista local, entrevistadores: Diana Chavarro y David Rampf, Coveñas, 3 de julio de 2013.

25. Representante del sector turístico, entrevistador: David Rampf, Coveñas, 27 de noviembre de 2013.

Entrevistas Caso de Puerto Asís1. Trabajador independiente Representante de Cámara de Comercio

de Putumayo, entrevistadora: Diana Chavarro, Puerto Asís, 12 de diciembre de 2013.

2. Representante del sector de desplazados y víctimas, representan-te de la Cámara de Comercio de Putumayo, entrevistadora: Diana Chavarro, Puerto Asís, 12 de diciembre de 2013.

3. Representante de la Mesa Municipal de organizaciones sociales, representante de Cámara de Comercio de Putumayo, entrevistado-ra: Diana Chavarro, Puerto Asís, 12 de diciembre de 2013.

4. Representante del sector de la Salud, Representante de la Cámara de Comercio de Putumayo, entrevistadora: Diana Chavarro, Puerto Asís, 13 de diciembre de 2013.

5. Representante del CTP, representante de Cámara de Comercio de Putumayo, entrevistadora: Diana Chavarro, Puerto Asís, 12 de di-ciembre de 2013.

6. Representante del sector turismo, representante de Cámara de Co-mercio de Putumayo, entrevistadora: Diana Chavarro, Puerto Asís, 13 de diciembre de 2013.


7. Representante de organización social, representante de la Cámara de Comercio de Putumayo, entrevistadora: Diana Chavarro, Puerto Asís, 13 de diciembre de 2013.

8. Representante del sector vivienda, representante de la Cámara de Comercio del Putumayo, entrevistadora: Diana Chavarro, Puerto Asís, 12 de diciembre de 2013.

9. Representante del sector agropecuario, representante de la Cámara de Comercio de Putumayo, entrevistadora: Diana Chavarro, Puerto Asís, 13 de diciembre de 2013.

10. Representante del sector palmero, representante de la Cámara de Comercio de Putumayo, entrevistadora: Diana Chavarro, Puerto Asís, 13 de diciembre de 2013.

11. Representante del Consejo Municipal de Desarrollo Rural, repre-sentante de la Cámara de Comercio de Putumayo, entrevistadora: Diana Chavarro, Puerto Asís, 27 de febrero de 2014.

12. Representante del sector discapacitados, representante de la Cá-mara de Comercio de Putumayo, entrevistadora: Diana Chavarro, Puerto Asís, 28 de febrero de 2014.

13. (2013, 13 de diciembre): Mesa Departamental de Organizaciones Sociales, representante de la Cámara de Comercio de Putumayo, entrevistadora: Diana Chavarro, Puerto Asís.

14. Representante del sector de mujeres, representante de la Cámara de Comercio de Putumayo, entrevistadora: Diana Chavarro, Puerto Asís 12 de diciembre de 2013.

15. Representante de organización indígena, representante de la Cá-mara de Comercio de Putumayo, entrevistadora: Diana Chavarro, Puerto Asís, 27 de febrero de 2014.

16. Representante de Cámara de Comercio de Putumayo, entrevistado-ra: Diana Chavarro, Puerto Asís, 26 de febrero de 2014.

Entrevistas Caso de Saravena1. Representante de organización de mujeres, entrevistadora: Diana

Chavarro, Saravena, 12 agosto de 2013.2. Representante de Iglesia evangélica, entrevistadora: Diana Chava-

rro, Saravena, 12 agosto de 2013.3. Representante del sector educativo, entrevistadora: Diana Chava-

rro, Saravena, 26 de junio de 2013.4. Defensor de derechos humanos, entrevistadora: Diana Chavarro,

Saravena, 26 de junio de 2013.


5. Representante de organización de jóvenes, entrevistadora: Diana Chavarro, Saravena, 27 de junio de 2013.

6. Representante de organización social, entrevistadora: Diana Cha-varro, Saravena, 27 de junio de 2013.

7. Representante de organización social, entrevistadora: Diana Cha-varro, Saravena, 26 de junio de 2013.

8. Representante de organización social afrocolombiana, entrevista-dora: Diana Chavarro, Saravena, 28 de junio de 2013.

9. Representante de Occidental de Colombia, entrevistadora: Diana Chavarro y David Rampf, Bogotá, 12 agosto de 2013.

10. Representante de organización indígena, entrevistadora: Diana Chavarro, Saravena, 13 agosto de 2013.

11. Representante de Asojuntas, entrevistadora: Diana Chavarro, Sara-vena, 27 de junio de 2013.

12. Representante del sector político, entrevistadora: Diana Chavarro, Saravena, 28 de junio de 2013.

13. Representante del sector político, entrevistadora: Diana Chavarro, Saravena, 27 de junio de 2013.

14. Representante de Coagrosarare, entrevistadora: Diana Chavarro, Saravena, 27 de junio de 2013.

15. Representante de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Sara-vena, entrevistadora: Diana Chavarro, Saravena, 26 de junio de 2013.

16. Representante de organización social internacional, entrevistadora: Diana Chavarro, Bogotá, 27 de junio de 2013.

Entrevistas Caso de Tibú1. Historiador local, entrevistador: David Rampf, Tibú, 27 de enero

de 2013.2. Representante de Ascamcat, entrevistador: David Rampf, Bogotá y

Tibú, 9 y 17 de octubre de 2013.3. Sindicalistas, entrevistadores: David Rampf y Fernando Sarmien-

to, Tibú, 15 de octubre de 2013.4. Líder del sector cultural, entrevistador: David Rampf, Tibú, 27 de

enero de 2013.5. Representante de la Diócesis de Tibú, entrevistadores: David Ram-

pf y Fernando Sarmiento, Tibú, 15 de octubre de 2013.6. Representante de Cisca, entrevistador: David Rampf, Bogotá, 30

de enero de 2013.


7. Presidente de una JAC (rural), entrevistador: David Rampf, Tibú, 28 de enero de 2013.

8. Representante de sector palmero, entrevistador: David Rampf, Tibú, 27 de enero de 2013.

9. Concejal, entrevistadores: David Rampf y Fernando Sarmiento, Tibú, 15 de octubre de 2013.

10. Representante de la Alcaldía, entrevistador: David Rampf, Tibú, 28 de enero de 2013.

11. Ex presidente de una JAC (urbana), entrevistador: David Rampf, Tibú, 27 de enero de 2013.

12. Presidente de una JAC (urbana), entrevistador: David Rampf, Tibú, 26 de enero de 2013.

13. Presidente de una JAC (rural), entrevistador: David Rampf, Tibú, 28 de enero de 2013.

14. Experto de la subregión, entrevistadores: Diana Chavarro y David Rampf, Bogotá, 10 de abril de 2013.

15. Representante de Asocbarí, entrevistador: David Rampf, Tibú, 15 de octubre de 2013.

16. Trabajadorsocial,OleofloresS.A.,entrevistadores:DavidRampfy Fernando Sarmiento, Tibú, 16 de octubre de 2013.

17. Concejal, entrevistadores: David Rampf y Fernando Sarmiento, Tibú, 16 de octubre de 2013.

18. Representantes de SJR, entrevistadora: Diana Chavarro, Cúcuta, 11 de octubre de 2013.

19. (2013,): representante de Cámara de Comercio de Cúcuta, entre-vistadora: Diana Chavarro, Cúcuta, 11 de octubre de 2013.

20. Presidente de una JAC rural, entrevistador: David Rampf, Tibú, 26 de enero de 2013.