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EL ACUERDO DE LIBRE COMERCIO DE NORTEAMERICA, EL PENSAMIENTOUNICO Y LA REFORMA DE LA SEGURIDAD SOCIAL MEXICANA
Víctor M. SoriaUniversidad Autónoma Metropolitana-Iztapalapa
Departamento de Economí[email protected]
ABSTRACT
Esta comunicación tiene el propósito de analizar la influencia tanto del llamado"pensamiento único" como del Tratado de Libre Comercio de América del Norte(TLCAN) en las reformas reciente de la seguridad social mexicana. La presionespara transformar el sistema de protección social vienen no sólo de las tendencias dela globalización y el proceso de integración de la región de Norteamérica, sinotambién del pensamiento único, el cual está tratando de ajustar las institucionessociales al nuevo orden mundial, cortado de acuerdo a la línea neoliberal. Loscambios recientes en la legislación del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS)han privatizado el sistema de pensiones, con el propósito declarado de incrementarel ahorro y financiar el crecimiento económico. Sin embargo, los fondos de ahorro delos trabajadores hasta ahora han financiado la deuda interna del gobierno federal. Elsistema de pensiones está siendo administrado por empresas financieras privadas,algunas de las cuales ya ha tenido pérdidas. Hasta ahora, el desempeño ineficientede las administradoras de ahorro para el retiro (AFORE) y de sus correspondientessociedades de inversión (SIEFORE) augura un porvenir incierto para la clasetrabajadora mexicana, en vista no sólo de los riesgos por fallas del mercado, laespeculación financiera y elevados costos administrativos, sino también por las crisisrecurrentes y la inflación que traen aparejada, la cual puede barrer con el valor de losfondos de ahorro.
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Introducción
La globalización económica se puede visualizar como la principal estrategia del
capitalismo para salir de la crisis del fordismo (Hirsch, 1996, p. 89). No se trata de
una estrategia planeada, sino que es un resultado de la creciente competencia
intercapitalista que busca dejar atrás la crisis de los modos de regulación de corte
fordista, la cual se expresa primero en una intensa competencia tecnológica, una
profunda transnacionalización empresarial, así como una dramática flexibilización de
la relación salarial (la relación capital-trabajo) y de los sistemas de protección social
que le son concomitantes. Más recientemente, la globalización se ha reflejado en la
liberalización comercial así como en la internacionalización de los mercados
financieros. No obstante, el proceso de globalización es todavía incompleto, por lo
que no puede interpretarse en términos fundamentalistas de que constituye una
fuerza avasalladora que todo lo sobredetermina (Boyer, 1997).
La ideología de la globalización ha estructurado un paquete de política económica
alrededor del libre mercado y de la propiedad privada, dentro del cual se encuentran
políticas fiscales y monetarias restrictivas, la desregulación, la privatización de
empresas públicas, la destrucción de los compromisos institucionalizados de la
relación salarial, dentro de la cual se incluye el debilitamiento del sistema de
seguridad social. Este paquete ha sido empujado tan vigorosamente por los Estados
Unidos, por lo que se le ha denominado el "consenso de Washington"1, y los
europeos le han adjudicado el nombre de "pensamiento único", del cual nos
ocuparemos en la siguiente sección.
A la vez, la competencia entre los líderes de los países centrales ha llevado al
establecimiento de bloques regionales, fenómeno que de acuerdo con Pipitone
(1994) es al mismo tiempo contradictorio y complementario a la globalización. Estos
bloques compiten entre sí económica y políticamente, pero se han abstenido de una
confrontación militar, en vista de la superioridad armamentista de los Estados Unidos
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(Hirsch 1996, p.89). La formación de bloques económicos, en especial los avances
logrados por el bloque de países europeos y el reciente establecimiento del bloque
de Norteamérica, han revitalizado la deseabilidad de la integración regional.
El Tratado de Libre Comercio de Norteamérica (TLCAN) se ubica dentro de las
profundas transformaciones de la economía internacional derivadas de la
globalización y la regionalización, las cuales han sido orientadas principalmente por
la liberalización económica y la regulación a través del mercado. El TLCAN se vino a
imbricar a una serie de transformaciones de la economía y la sociedad mexicanas,
que comienzan con el llamado “cambio estructural” en 1983 y cuyo eje principal fue
la liberalización comercial unilateral efectuada entre 1985 y 1989, acompañada de
una drástica ola de ajuste económico de carácter neoliberal, la reprivatización de
empresas públicas y la promoción de la inversión extranjera. A esto se suma, poco
después, la liberalización financiera la cual desde un principio siguió la senda de la
inversión de corto plazo en la Bolsa de Valores, agregando otra tensión a la
tendencia al desequilibrio del sector externo.
La liberalización comercial y el ajuste económico en la última década se han
traducido en una especialización incompleta y dependiente de las importaciones que
se reflejan en un desequilibrio en la balanza comercial y la desarticulación intra e
intersectorial (Unger 1997). La apertura económica también está favoreciendo el
desplazamiento de las industrias tradicionales por nuevos sistemas productivos que
las hagan más competitivas, cambios que están dislocando los mercados laborales,
propiciando el desempleo estructural y contribuyendo a la generación de nuevas
corrientes migratorias entre México y Estados Unidos (Dussel 1997). Además, estas
transformaciones están llevando a México a buscar formas de aumentar sus ventajas
comparativas mediante la reducción de los niveles salariales y la flexibilización de las
reglamentaciones del mercado laboral (Alba 1997).
El cambio hacia un nuevo patrón de acumulación, ha originado una recomposición
productiva, la cual lleva aparejada la flexibilización de las relaciones entre el capital y
1 Lo que John Williamson (1991) llama el “consenso de Washington”, abarca los siguientes elementos: disciplina fiscal,prioridades en los gastos públicos, reforma fiscal, liberalización financiera, tipo de cambio, liberalización del comercio,inversión, inversión extranjera directa, privatización, desregulación y derechos de propiedad (Cf. Guillén 1997, p. 90).
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el trabajo y éstas a su vez han impactado el nivel y la estructura institucional de la
protección social de la fuerza de trabajo2. Ahora bien, el TLCAN está dando lugar a
una serie de cambios en la legislación mexicana para hacer más expedito el
intercambio con Canadá y Estados Unidos, transformaciones que también están
mediadas por el cambio estructural de la economía.
Mucho se ha discutido sobre los beneficios y los costos económicos de la adhesión
de México al Tratado de Libre Comercio de Norteamérica (TLCAN), sin embargo,
pocas veces se ha incorporado al análisis del impacto de la internacionalización de
las economías sobre la política social. De acuerdo con Courchene (1997, Cuadro 4),
algunas de las implicaciones importantes son:
"En su nivel más básico, la internacionalización de la producción presenta unimportante reto a la política social, en vista de que el Estado del Bienestar en todoslos países, se ligó a su propio sistema productivo. En estos términos cual sería lanaturaleza optima de la envoltura de la política social cuando la producción seinternacionaliza ? (…) Además, en vista de que es el sector privado el que se hainternacionalizado y no el sector público, algunas funciones del Estado-naciónestán tratando de ser transferidas al sector privado".
Cual sería entonces el molde óptimo de la política social en la región de
Norteamérica ? Ciertamente el sistema de protección social estadounidense no
podría ser el "molde óptimo" para Canadá y México en vista de su alto grado de
mercantilización. Sin embargo, se podría avanzar la hipótesis que en el muy largo
plazo la tendencia sería hacia la homologación de dichos sistemas de acuerdo al
modelo estadounidense. No afirmamos que el nivel de protección social de México
alcanzaría el de sus socios, sino más bien que será moldeado en una vertiente
liberal.
Esta comunicación está estructurada en cuatro secciones. En la primera se
analizará la influencia del pensamiento único en el modelo de integración económica,
así como sobre los cambios que ha propiciado en el sistema de protección social.
En la segunda sección se describen las características principales del sistema de
2 La protección social en sentido amplio incluye el apoyo presupuestal y las instituciones que prestan los servicios sociales deeducación y actividades culturales, apoyo a la vivienda, asistencia y seguridad social (estas incluyen también atención a lasalud), así como esquemas de empleo y crédito para las capas marginadas, entre los servicios más comunes. En este trabajo laprotección social se restringe al análisis de la asistencia y la seguridad social.
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protección social mexicano y se hace una constatación de la casi continua
declinación del gasto público en salud y seguridad social. En la tercera sección se
analiza la privatización de las pensiones en el Instituto Mexicano del Seguro Social
(IMSS) y, en la última sección, se vierten algunas reflexiones finales a manera de
conclusión.
I. La influencia del pensamiento único en la integración económica y la políticasocial
El pensamiento único se ha ido conformando a partir del oneroso patrón de
desarrollo preconizado por los Estados Unidos y que se sintetiza en el "american way
of life". Este patrón se caracteriza por una proliferación de satisfactores superfluos
que ha llevado a un consumismo irracional, el cual está basado en una producción
con uso excesivo de energéticos y un elevado costo ecológico que pone en peligro
la viabilidad misma del planeta. La productividad propugnada por el capitalismo y
guiada por la ganancia ha desembocado en la depredación de los recursos naturales
y humanos, convirtiéndose en una fuerza destructiva, cuyos efectos resienten con
mayor intensidad los países subdesarrollados a través del "dumping" de procesos
contaminantes y de una creciente dependencia científico-tecnológica.
En los años recientes el pensamiento único se expresa en la llamada globalización
económica y cultural, cuyo enfoque fundamentalista la concibe con una fe ciega
como un proceso natural que avanza fatalmente y del que nadie puede escapar.
Postula que dará paso a una cultura universal cortada a la imagen y semejanza de
los valores y los comportamientos del american way of life, de las prácticas y
motivaciones derivadas de la cultura corporativa de aspiración global proveniente de
las empresas transnacionales (ET), y de los límites de comportamiento
macroecnómico marcados por la cultura de austeridad librecambista del Fondo
Monetario Internacional (FMI) y del Banco Mundial. Es una cultura eminentemente
mercantil construida alrededor de la ideología individualista liberal, que fomenta el
consumismo como el valor supremo de la civilización global (Bartoli 1998: 96).
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De acuerdo con Lo Vuolo y Marques-Pereira (1997), el pensamiento único puede
verse como una forma de ajuste de las incidencias de lo social y lo político al nuevo
orden mundial. En palabras de estos autores:
Esta posición pretende conformar la opinión social de acuerdo a la ortodoxiaeconómica, de la cual las organizaciones internacionales son sus más preclarasimpulsoras, arguyendo que es el único resultado posible para la humanidad. Eneste contexto latinoamérica puede ser considerada como un laboratorio delpensamiento único, el cual ofrece algunas enseñanzas de amplitud general. Estomuestra claramente que su poder de convicción no está basado en unrazonamiento lógico impuesto a través de un debate, sino a través de un violenciasimbólica enraizada en las relaciones económicas, cuyo soporte principal estáconstituido por la mediación monetaria. Así, la ideología neoliberal ha devenidotan dominante hasta el punto de constituir, hoy en día, la base de una retóricapolítica basada en la racionalidad económica, la cual le podría abrir el caminohacia el éxito electoral.
Si pasamos ahora a examinar el proceso de constitución del bloque de
Norteamérica, se puede afirmar que el pensamiento único ha impuesto su línea
neoliberal en el TLCAN y está tratando de orientar en la misma dirección la
integración económica dentro de las negociaciones para constituir el Acuerdo de
Libre Comercio de las Américas (ALCA). Estados Unidos, el principal impulsor del
pensamiento único, ha puesto por delante la concepción de que la integración
económica no es sino la constitución de un mercado único a través del libre
comercio. Se eliminan artificialmente todo tipo de consideraciones políticas que están
por detrás de dichos acuerdos. "De esta manera se pierde, por la voluntad imperial,
la oportunidad de implementar una integración positiva, o sea una integración
propulsada por su propia institucionalización, en virtud de la cual se podrían crear las
instituciones requeridas para lograr un bienestar óptimo" (Timbergen, citado por
Brunelle y Deblock 1994: 3). En términos más precisos, los Estados Unidos negocian
la integración económica dejando de lado la integración social. Claramente esta
última requeriría la transferencia de soberanía hacia el establecimiento de
instituciones comunes, en términos de los poderes y jurisdicciones de que gozan los
Estados miembros.
En la orientación que ha seguido la política económica de continentalización de los
Estados Nación de la región de América del Norte, se pueden identificar dos
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tendencia principales: a) la introducción del principio de competitividad en lugar del
principio de la seguridad general y, b) la competencia directa entre los diferentes
sistemas de protección social dentro de la región (Brunelle y Deblock 1994: 20). A
tono con esta tendencia, los gobiernos de Canada, Estados Unidos y México siguen
esta continentalización como la piedra de toque de su política internacional.
Mientras que la Comunidad Europea trata de poner en marcha la Carta Social de
1989, la protección social es cuestionada por el TLCAN. El principio que guía a los
miembros de este último, es el de la soberanía -ampliamente ejercida por Estados
Unidos pero no por los socios más débiles-, principio que ha sido ratificado por los
Acuerdos Paralelos sobre normas laborales y preservación del medio ambiente,
firmados en septiembre de 1993, negociados bajo la exigencia de los Estados
Unidos.
Recientemente, durante la Reunión Cumbre de Belo Horizonte para discutir el
lanzamiento del ALCA, Brasil propuso la creación de una Carta Social, iniciativa que
fue rechazada tanto por Estados Unidos como por México. Esto muestra hasta que
punto domina el pensamiento único, el cual es más peligroso para países pobres
como México, cuyos gobiernos han establecido una política económica de austeridad
y han optado por una competitividad elusiva en lugar de promover el bienestar social.
La conclusión a la que llegaron Brunelle y Deblock (1994, p.13) es que la
subordinación de Canadá y México a los Estados Unidos es tal que "si hay efectos
inevitables de influencia hacia el plano social, sus consecuencias serán no sólo el
reforzamiento de la sujeción de los sistemas de protección al criterio de la
competitividad, sino también la progresiva alineación de los sistemas de Canadá y
México al de Estados Unidos, ya sea al nivel de principios generales o al nivel de la
cobertura que ofrecen".
En los Estados Unidos, la filosofía sostenida por el Estado del Bienestar descansa
en el individualismo económico y el esfuerzo personal, así como en la preferencia de
soluciones a través del mercado. "En los dominios de la salud, de los servicios
sociales y familiares, los mecanismos de protección están fragmentados,
diversificados e incompletos, los cuales dan preferencia a las instituciones privadas.
En el dominio de la asistencia, la ayuda está destinada esencialmente a grupos
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reconocidos como "vulnerables". La distinción entre los pobres meritorios y los no
meritorios es la piedra angular de dicho Estado mínimo de bienestar (Boismenu y
Noël, 1995, p. 60).
Canadá, en cambio, parece estar animada por los principios de solidaridad, los que
después de todo, han influenciado el credo individualista-liberal. "Tanto las
transferencias a las personas de edad mayor por medio de una asignación fija y
universal, como las asignaciones familiares, se han efectuado dentro de una
perspectiva que garantiza un ingreso mínimo a todas las personas. Al mismo tiempo,
las medidas asistenciales con examen socio-económico previo, bajo la forma de
beneficios pecuniarios o de servicios, contribuyen a alcanzar una línea mínima de
seguridad" (Ibid.).
Aun cuando existe una mejor protección social para las personas de edad en
Canadá que en los Estados Unidos, la pequeña cobertura que se ofrece incita a la
población a utilizar planes privados de retiro. Para los que carecen de empleo existe
el seguro de desempleo, sin embargo, tanto en los Estados Unidos como en Canadá
se ha desarrollado una elevada mercantilización que penaliza la pérdida del trabajo.
En ambos países este seguro se orienta a cubrir, tan sólo el desempleo de corto
plazo. (Boismenu y Nöel, 1995, p 62).
En Canadá se ha dado la tendencia –aun antes de que comenzara el TLCAN-, de
modificar la protección social hacia un nivel más bajo, por lo que la integración
económica podría dar un impulso complementario a esta tendencia. En otras
palabras, la armonización económica y social podría llevar a debilitar los derechos
sociales inscritos en los programas de protección social (Ibid.: 64-65).
Tanto en Canadá como en los Estados Unidos la configuración institucional del
fordismo amenazada por la concepción liberal del Estado del Bienestar, ha
propiciado un marco que favorece una estrategia defensiva contra la flexibilización
de la relación salarial. Esto ha dado lugar a una reacción neoliberal conservadora,
cuya visión ha llevado a ciertos cambios en la esfera laboral así como en cuestiones
de política social, los cuales han favorecido un dumping social al interior del espacio
nacional en el que la deslocalización industrial ha ido hacia los lugares con salarios
más bajos y que utilizan trabajo no calificado (Ibid., p. 75).
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En México, antes de la crisis de 1982, el sistema de protección social estaba
basado en principios de solidaridad, sin embargo, con la persistencia de la crisis y la
alineación de los últimos tres gobiernos -Miguel de la Madrid, Carlos Salinas y
Ernesto Zedillo- a los principios neoliberales, la solidaridad ha ido perdiendo
identidad. Se ha desarrollado una tendencia a la privatización tanto en la seguridad
como en la asistencia social, lenta y disfrazada al principio, pero exhibiendo una gran
fuerza y franqueza en los años noventa. En una primera etapa, se empezó a
subcontratar con empresas privadas ciertas funciones auxiliares y se comenzó a
cobrar cuotas de recuperación en las clínicas y hospitales de la asistencia social. En
los años noventa la destrucción del principio de solidaridad ha sido más explícita,
culminando con la privatización del sistema de pensiones del IMSS, amenazando
extenderse recientemente a los servicios médicos de esta institución. No hay duda
de que la política social se ha venido ajustando cada vez más a las líneas
propugnadas por el Banco Mundial y el consenso de Washington.
La política social neoliberal trata el desempleo y la pobreza por medio de la
asistencia social, es decir, mediante programas sociales residuales destinados a
aquellos que no son capaces de obtener un ingreso a través de su trabajo o por otras
vías. Esta ayuda de último recurso implica la supervisión previa del nivel socio
económico de las personas, y abre el camino al “workfare” (disciplinamiento del
trabajo). Este enfoque se ha propuesto la misión del control disciplinario de los
individuos, aun cuando en la práctica han surgido limitantes presupuestales que han
frenado su implementación (Boismenu y Nöel, 1995, p. 79).
En México, la llamada “reforma del Estado” en la esfera de la protección social
durante la administración de Carlos Salinas se justificó en términos de que “la
dominación burocrática desemboca en un sistema de decisión de política social
jerarquizado y centralizado, así como en una creciente autonomía del aparato
burocrático frente a los beneficiarios de la política social, y en una tendencia de
crecimiento ilimitado del gasto social (...) el cual ha sido una fuente de legitimidad,
reproducción y poder de la burocracia”[Consejo Consultivo del Programa Nacional de
Solidaridad (CCP),1987, p. 24].
10
No se puede negar que las instituciones de salud y seguridad social han tenido un
desempeño a menudo negativo que afecta a los usuarios del sistema, pero la nueva
estructura construida alrededor del “liberalismo social” de Carlos Salinas agregó un
nuevo centralismo, una burocracia ampliada y un renovado clientelismo político, que
ha dejado cortos los anteriores vicios del sistema de protección social. La acusación
de que los beneficiarios de los programas sociales estaban inmersos en “una cultura
peticionista y pasiva” (CCP, 1987, p. 25) se esgrimió como una justificación para
abolir los subsidios a las clases populares, lo cual podría tomarse como un ejemplo
de lo que Nöel (1994) denomina “workfare”.
1. El TLCAN ha comprometido tanto la política económica como la políticasocial.
Las relaciones históricas entre los Estados Unidos con sus dos países vecinos,
muestran que se ha dado una significativa integración económica silenciosa, lo cual
en la etapa actual de globalización y regionalización económicas, refuerza las
ventajas e interés del primero para construir un área de libre comercio. Por una
parte, los Estados Unidos pueden tomar ventaja de los vastos recursos canadienses
-metales, petróleo y gas así como recursos hidroeléctricos-, junto con las importantes
reservas de petróleo mexicano y la extensa mano de obra barata, para, por otra
parte, combinarlos con su enorme capital y su tecnología y capacidades
organizacionales de primer orden, lo cual puede darle una posición estratégica en la
competencia mundial frente a la Comunidad Europea y el Japón.
Dentro de las relaciones históricas con los Estados Unidos no se puede ignorar el
crecimiento demográfico de México, que combinado con la persistente crisis
estructural, confronta a su economía con trabajadores excedentes que tratan de
emigrar al vecino país. Para contrarrestar esa ola humana interminable, se dice que
los Estados Unidos tienen tres opciones principales o una combinación de ellas: ya
sea recibir y contratar a los trabajadores mexicanos, comprar más productos
mexicanos, o exportar capital a México para expandir su sector industrial. No
obstante, se ha escogido una cuarta opción: militarizar y cerrar cada vez más la
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frontera y tratar a los trabajadores ilegales mexicanos como delincuentes. En vista de
que los Estados Unidos tajantemente excluyeron de la negociación la entrada legal
de trabajadores mexicanos, probablemente se piensa que el cierre de la frontera
junto con el TLCAN, son la opción más adecuada. La realidad es que la emigración
de trabajadores ilegales al vecino país ha aumentado, muchos de los cuales han sido
sujetados a explotación y despojo de sus derechos humanos. Los acontecimientos
muestran, que la posición estadounidense ha ido cada vez más explícitamente, hacia
un rechazo de la integración social.
En la agenda de relaciones binacionales entre México y los Estados Unidos han
surgido, además, tres cuestiones políticas muy importantes: la primera es la
seguridad nacional, la segunda el narcotráfico y la tercera es la democracia. De
acuerdo con el punto de vista estadounidense, el narcotráfico, la migración y el
terrorismo atentan contra seguridad nacional y contra la del continente. A medida
que la militarización de la frontera aumenta y que se establece la cooperación de la
policía mexicana para impedir que los trabajadores ilegales entren al vecino país, así
como el involucramiento del ejército mexicano en el combate al narcotráfico y la
creciente militarización de la policía mexicana, tal parece que la política de seguridad
de los Estados Unidos ha empujado a México a incorporarse a su estrategia, es
decir, a la binacionalización de la seguridad nacional (REMALC, 1997, p. 16).
Dentro del discurso del gobierno de los Estados Unidos, se ve a la democracia
como un prerequisito para la seguridad nacional y como una necesidad para el
funcionamiento eficiente de las economías de mercado3. Sin embargo, la política
internacional de los Estados Unidos interfiere con el derecho a la autodeterminación
de los pueblos (e.g. la Ley Helms-Burton). En relación al TLCAN algunos de sus
promotores arguyeron que este promovería la democratización de México, pero el
hecho es que a pesar de algunos efectos positivos menores (por ejemplo el
florecimiento de algunas ONGs y la presencia de observadores extranjeros en
algunos procesos electorales), ha habido una pérdida de democracia. El carácter
3 De acuerdo con Anthony Lake, director del Consejo de Seguridad Nacional de la Casa Blanca, para mejorar la seguridadnacional de los Estados Unidos se necesita: reforzar una comunidad de democracias de mercado, así como contener laagresión de Estados hostiles a la democracia y los mercados (El Financiero 19-X-1993, p. 20, citado por Espinoza 1994, p.79).
12
elitista del TLCAN que promueve el monopolio (artículos 1502 y 1505) (RMALC,
1997, p. 17) y da continuidad a las políticas económicas y sociales restrictivas, junto
con las violaciones al mismo Tratado por parte de Estados Unidos, así como la
militarización de México para conformarse a la estrategia de seguridad nacional de
este último, ciertamente que no promueven el mejoramiento de la democracia en
México. Los pequeños avances democráticos han sido una función de los
movimientos populares, del sindicalismo independiente, de los partidos políticos de
oposición y de la ciudadanía mexicana.
En relación a la política contra el narcotráfico, los Estados Unidos no aceptan que
el problema es originado esencialmente tanto por sus consumidores como por las
organizaciones criminales, y en cambio culpan a México por el aumento en le tráfico
de narcóticos. El proceso de "certificación" del desempeño en la lucha contra el
narcotráfico que realizan los Estados Unidos, presiona sobremanera la política
económica y social mexicana para conformarse al pensamiento único, siendo usada
también para obtener mayores concesiones del gobierno mexicano. Si al problema
de narcotráfico se agrega el de la inmigración ilegal, una vez que el fantasma del
comunismo ha desaparecido, en lugar de que México se convierta en un verdadero
socio, se ha vuelto el candidato más cercano para encarnar el principal enemigo de
los Estados Unidos, de acuerdo con las tendencias xenofóbicas animadas por
importantes políticos y líderes de ese país.
Hasta ahora, el proceso de negociación del TLCAN arroja un saldo negativo para
México frente a Estados Unidos. En primer lugar porque éste último impuso sus
condiciones tanto en relación a los bienes, servicios y factores de producción que
serían materia del Tratado, como por las bases y el ritmo de la negociación y, en
segundo por la dialógica política del gobierno mexicano, que subordinó la política
económica a la obtención del mismo, lo cual significó una fragilización extrema de la
economía que la llevó a la crisis a finales de 1994 y que ha tenido un inmenso costo
social para la población de México (Soria 1999b, p. 43).
Varios de los productos mexicanos competitivos no obtuvieron una apertura
inmediata al mercado estadounidense; se excluyó de la negociación la exportación
de mano de obra mexicana; las exigencias de "trato nacional" trajeron aparejada la
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consiguiente eliminación de los "requisitos de desempeño" para la inversión
extranjera, que junto con las "reglas de origen" y los leoninos derechos concedidos a
la "propiedad intelectual" le dan ventaja al miembro más fuerte (Ibid.).
En el corto plazo algunos sectores ya están siendo perjudicados por la apertura
pactada, como el agropecuario, cuya crisis ahonda su vulnerabilidad; algunas
empresas eléctricas han sido adquiridas por inversionistas de Estados Unidos. En el
mediano y largo plazos el sector automotríz de autopartes y el financiero
(principalmente en cuanto al crédito y servicios a grandes empresas, así como por el
incremento de la inversión externa en vista de la crisis bancaria) muy probablemente
resentirán el poderío estadounidense (Soria, 1999b, p. 44). La industria petroquímica
paraestatal se ha propuesto que sea privatizada y vendida a compañías privadas, ya
sea mexicanas o transnacionales.
En términos de la relación salarial desde que entró en vigor el TLCAN han
aumentado las presiones para flexibilizarla aun más. Muchas de las nuevas
empresas extranjeras están utilizando los llamados "contratos de protección" con la
CTM que permite una flexibilización abierta del contrato de trabajo, y que significa
salarios más bajos, una intensificación del trabajo y menores niveles de vida. Hay
una tendencia creciente a privatizar una buena proporción de las instituciones de
protección social, así como a bajar el nivel de los beneficios para sus usuarios.
2. La Influencia del TLCAN sobre los sistemas de protección social Las actividades enmarcadas dentro la seguridad social que pueden ser facilitadas
por el TLCAN son principalmente las de servicios y seguros médicos a efectuar por
empresas privadas a través de la subcontratación con las instituciones públicas a
cargo de dichas prestaciones. Para que esto pueda suceder se están dando ya
cambios significativos en las instituciones de seguridad y asistencia social mexicanas
como analizaremos más adelante.
Además, la falta de una definición clara del concepto de subsidio en el TLCAN
podría dar lugar a que ciertas medidas sociales fueran interpretadas como ventajas
discriminatorias, que podrían afectar a México en vista de sus programas contra la
pobreza. También en el caso de los monopolios públicos, aunque se pueden
14
establecer previa consulta con los otros miembros del Tratado, las restricciones
fijadas son tales que su creación resulta difícil e incluso imposible, lo cual podría
llevar a un retiro del Estado en las prestación de servicios sociales. De acuerdo al
Tratado, los países tienen la obligación de liberar los mercados públicos, cuando
menos en el nivel federal, y se supone que se ampliará a las instancias estatales y
municipales, lo cual implica que el sistema estadounidense de protección social
ejerza una presión los sistemas de Canadá y México (Boismenu, 1995, pp. 88-89).
La afectación de la protección social por el TLCAN tiene otros ángulos, como los
relacionados con la provisión de fármacos, equipos biomédicos para las instituciones
de atención a la salud, así como la investigación y desarrollo de productos y
procesos en estos ámbitos. Aun cuando la industria farmacéutica muestra uno de los
índices de transnacionalización más elevados, la apertura comercial ha diezmado
cada vez más el raquítico número de fabricantes de fármacos y equipos médicos.
Probablemente la investigación y desarrollo podría incrementarse a través de
empresas transnacionales que operarían con costos mas bajos relativos al pago de
científicos y personal técnico, sin embargo, las patentes, marcas y la transferencia
tecnológica quedarían bajo el control de dichas empresas. En esta línea el TLCAN
incorporó los derechos intelectuales como uno de los capítulos más importantes, en
relación al cual se han concedido en la legislación mexicana plazos más amplios
para la duración de las patentes y marcas.
Aunque el Tratado ha reglamentado el uso del trabajo y la preservación del medio
ambiente a través de los “acuerdos paralelos,” el llamado “dumping social” continua
siendo un problema que preocupa probablemente más a los otros socios de México,
en vista de que le da una ventaja competitiva a este último.
II. Principales características del sistema de salud y seguridad social hastaantes de las reformas recientes
Si ubicamos la crónica crisis fiscal del Estado mexicano dentro del contexto de sus
relaciones internacionales, la generalización de las políticas de austeridad
económica neoliberales a las cuales ha dado continuidad el TLCAN, se puede
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visualizar que se han añadido a dicha crisis una serie de restricciones que tiene por
finalidad segmentar la protección social de acuerdo con la estratificación social: para
controlar los costos de la protección social de las capas pobres y, paralelamente,
constituir un mercado de servicios y seguros médicos privados rentables para las
capas medias y pudientes4. Esto reclama, por lo tanto, nuevas formas de estructurar
los sistemas de seguridad y asistencia social, de ofrecer varios paquetes de atención
médica a diferentes niveles, en suma, nuevas formas de regulación del
empobrecimiento creciente que ha producido la astringencia económica del modelo
neoliberal.
El sistema de protección social en México siempre ha sido y todavía hoy es
excluyente, a pesar de su rápido crecimiento desde mediados de los años cuarenta.
La seguridad social, tan sólo ha podido alcanzar una cobertura del 62% a finales de
1996, mientras que la población no asegurada –la llamada población abierta- el 38%,
ha sido parcialmente cubierta por la asistencia social, estimándose que en la
actualidad un 16% de la población total no accede a ningún tipo de servicios
asistenciales. Véase la Tabla 1.
Tanto la seguridad social como la asistencia social han tenido como característica
la segmentación institucional, la primera cuenta con cinco institutos, entre los que
sobresalen el IMSS y el ISSSTE5 que cubren al 97% de los derechohabientes; la
segunda está conformada por los servicios médicos a nivel federal de la Secretaría
de Salud (SSA), del Sistema de Desarrollo Infantil y de la Familia (DIF), los Sistemas
Estatales de Salud (SES) que antes pertenecían a la SSA y fueron descentralizados,
así como el programa IMSS-Solidaridad. Los institutos de seguridad social cubren
los riesgos de enfermedad y maternidad, accidentes de trabajo, pensión por vejez,
incapacidad y muerte (recientemente privatizada en el IMSS), así como el servicio de
guardería para hijos pequeños de los trabajadores y algunos servicios educativos, 4 Antes de los años ochenta la segmentación institucional en la asistencia y la seguridad social fue una estrategiagubernamental para negociar y controlar más fácilmente a los sindicatos, implantada a raíz de las confrontaciones con losgrandes sindicatos nacionales de ferrocarrileros, telegrafistas y maestros en los años cincuenta. La nueva segmentaciónobedece a los problemas financieros operados por la crisis estructural mexicana en las instituciones de protección social y a lanueva correlación de fuerzas entre los sectores privado y público así como a la orientación neoliberal hacia la privatización.5 Los otros institutos de seguridad social son: el de los trabajadores y empleados de Petróleos Mexicanos (PEMEX), el de losmilitares pertenecientes a la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA), y el de los marinos, trabajadores y empleados dela Secretaría de Marina (MARINA).Véase la Tabla 1.
16
deportivos y culturales. Los riesgos cubiertos no han variado, pero en los años
ochenta algunas de las prestaciones pagadas en dinero han disminuido. En México
no existe el seguro de desempleo y las asignaciones familiares son marginales. La
asistencia social proporciona mayoritariamente servicios primarios de salud, aunque
cuenta también con hospitales de segundo y tercer nivel a los que accede de
manera restringida la población abierta.
En los años ochenta, principalmente el IMSS y el ISSSTE sufrieron una reducción
en el ritmo de afiliación de nuevos trabajadores y la inflación vulneró
significativamente su presupuesto, sobre todo el de enfermedad y maternidad, cuyos
servicios entraron en una aguda crisis. Ambas instituciones trataron de afiliar grupos
de bajos ingresos como taxistas, pequeños comerciantes y prestadores de servicios,
o aun grupos sin ingresos propios como el de estudiantes, lo cual agravó aun más la
baja calidad de sus servicios de salud. PEMEX también ha visto disminuir a menos
de la mitad sus afiliados en vista de la drástica reducción de personal de esta
empresa pública durante la administración de Carlos Salinas. La asistencia social
sufrió recortes presupuestales en términos reales que la llevaron a congelar la
construcción de hospitales y clínicas, así como a disminuir la calidad de sus servicios
primarios de salud y a desmantelar algunos programas de salud preventiva que
desembocaron en la reaparición del paludismo, de la tuberculosis, el dengue y otras
endemias anteriormente bajo control.
No cabe duda que las instituciones mexicanas de la seguridad social, sobre todo el
IMSS y el ISSSTE, han coadyuvado a la reproducción de la fuerza de trabajo
mayormente urbana y contribuyeron hasta antes de la crisis, con el mantenimiento
de una norma de consumo, que se reflejó en un salario indirecto o salario social para
los trabajadores de la industria manufacturera que llegaron a alcanzar en 1980 un
44% del salario total (Gutiérrez, 1988, p.156). Las instituciones de asistencia social
también apoyaron la reproducción de los trabajadores, no obstante, su contribución a
la norma de consumo ha sido pequeña. Dicha norma, durante el periodo de
crecimiento sostenido, estuvo ligada a la regulación de la demanda efectiva, la cual
apoyó significativamente el progreso económico del país.
17
Tabla 1. México. Sistema de Seguridad y Asistencia Social. Camas Censables,Personal Médico y Cobertura de Población por Instituciones, 1980-1996. (cantidad total, por cada 1000 habitantes y porcentajes)
Año Total Porc.1000Habitantes
SSAyOtrasa
IMSSSb
ISSSTEc
PEMEXd
SEDENAe
MARINAf
MedicinaPrivada
Camas Censables en Hospitales y Clínicas
198078,655
1.26 28.7 36.3 6.7 1.0 2.5 0.6 24.2 100.0
198577,617
1.09 27.1 36.2 7.9 2.0 2.5 0.6 23.7 100.0
199082,689
0.91 28.4 35.0 7.7 2.0 2.4 0.7 23.8 100.0
1996 102,606
1.11 32.8 29.3 6.6 1.0 3.5 0.6 26.2 100.0
Personal Médico en Hospitales y Clínicas
198071,696
1.14 30.4 39.8 10.8 2.2 1.4 0.6 14.8 100.0
198582,699
1.16 27.7 40.4 13.0 2.8 0.9 0.6 14.6 100.0
1990 106,013
1.16 26.7 41.0 12.2 3.0 1.2 0.6 15.3 100.0
1996 144,813
1.57 33.9 36.8 11.1 1.6 1.l 0.5 15.0 100.0
Cobertura de Población Población g Total Cubierta
198062,225
49,925
27.6 48.3 10.0 1.3 0.7 0.3 11.8 100.0
1985 55,52 19.1 56.7 11.6 1.9 0.3 0.6 9.8
18
71,228
8 100.0
199081,250
74,223
24.6 51.6 10.8 1.2 0.4 0.3 11.1 100.0
199692,159
77,401
25.6 49.2 12.0 0.7 0.5 0.4 12.6 100.0
Fuentes: Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI). 1998.Anuario Estadístico de los Estados Unidos Mexica-nos 1997. Pp. 107, 109 y 123. Aguascalientes; INEGI. 1998. Estudio Demográfico ySocioeconómico de México. P. 141. Aguasca-lientes.a Incluye la Secretaría de Salud (SSA), el Departamento del Distrito Federal (DDF), ySistemas Estatales de Salud (SES); b InstitutoMexicano del Seguro Social; c Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de losTrabajadores del Estado d Petróleos Mexicanos;e Secretaría de la Defensa Nacional; f Secretaría de Marina; g Miles de habitantes.
Los efectos negativos de la crisis sobre la fuerza de trabajo mexicana fueron
agudizados por la política de austeridad neoliberal, sobre todo que el pacto entre el
Estado y lostrabajadores se resquebrajó durante la administración de Miguel de la
Madrid a partir de 1983, la que aplicó una drástica política de ajuste económico, así
como un manejo autoritario de las relaciones laborales. Además de que el gasto en
desarrollo social fue disminuido significativamente, los cambios en la política de
protección social fueron presionados tanto por las grandes empresas nacionales y
extranjeras, como por el Banco Mundial y el FMI, hacia la privatización y la
descentralización de los servicios de salud y seguridad social6. Las sucesivas
administraciones neoliberales, que comienzan en 19827, han aplicado cada vez con 6 No estamos a favor de la estatización a priori, sino que criticamos la extrema mercantilización de muchas de las empresaspúblicas privatizadas, algunas de las cuales siguen detentando el monopolio del mercado y obteniendo gananciasextraordinarias. El proceso de privatización de empresas públicas y bancos, sobre todo en el sexenio de Carlos Salinas estuvoplagado de fraudes y fracasos de los nuevos dueños que han sido o están en proceso de ser pagados por el erario público. Porejemplo, el costo de la quiebra bancaria por 65,000 millones de dólares aprobado por el Congreso será pagado por loscontribuyentes.7 La etapa neoliberal comienza con la administración gubernamental de Miguel de la Madrid (1982-1988), sigue con la deCarlos Salinas (1988-1994) y continúa actualmente con Ernesto Zedillo (1994-2000). Anteriormente, las llamadasadministraciones de la post-revolución tenían el objetivo del crecimiento económico, el nacionalismo y la preservación de lasoberanía nacional. La concentración del poder político y la corrupción, además de otros factores, minaron la consecusión deestos objetivos. La política neoliberal ha privilegiado más la estabilidad de las finanzas públicas que el crecimientoeconómico, así como la promoción de las políticas económicas del consenso de Washington (Cf. nota de pie 1).
19
más fuerza la reforma de la protección social, debilitando primero el presupuesto de
sus instituciones, privatizando los servicios de mantenimiento, limpieza, preparación
de alimentos, etc., instituyendo cuotas de recuperación en los servicios médicos
asistenciales, promoviendo seguros de salud privados complementarios a los
servicios médicos del ISSSTE y, recientemente privatizando las pensiones a cargo
del IMSS, así como preparando el camino para la privatización de los servicios
médicos de este último.
1. La crónica disminución del gasto en salud y seguridad social La crisis financiera y de servicios de la asistencia y la seguridad social, se
comienza a visualizar desde el inicio de la administración de López Portillo (1976-
1982) y se agudiza con la crisis general de 1982. Esto no sólo ha cuestionado las
antiguas formas institucionales de la protección social, sino que también ha
empujado a sus autoridades a una estrategia ligada a la legitimación estatal, por la
vía falsa del aumento de cobertura en un contexto de drástica disminución del gasto
en salud y seguridad social. La crisis de 1976-1977 marca el punto de inflexión para
la declinación del financiamiento de la seguridad social y 1982 marca el comienzo de
importantes recortes presupuestales tanto para la asistencia social como para la
seguridad social, los cuales afectaron significativamente su funcionamiento.
Para acercarnos más al desplome real del gasto, es conveniente calcularlo en
términos de gasto per cápita. En 1982, el gasto en desarrollo social, que incluye
además de la salud y la seguridad social, a la educación, los programas de
desarrollo regional y urbano, el abasto alimentario así como las instituciones
laborales, alcanzó 429.5 millones de nuevos pesos a precios de 1980, que distribuido
entre 65.8 millones de habitantes arroja un gasto per cápita de 6.52 nuevos pesos
(de cualquier manera una cantidad irrisoria). Véase la Tabla 2. La crisis fiscal llevó a
un presupuesto de 4.62 nuevos pesos en 1988, comenzando una lenta recuperación
en 1990, llegando a 6.33 en 1994 año final de la administración de Carlos Salinas.
Con la crisis financiera que comienza en diciembre de 1994, durante el primer mes
del gobierno de Ernesto Zedillo, el año siguiente bajó drásticamente el presupuesto
per cápita a 4.92 nuevos pesos, subiendo ligeramente para 1998 hasta alcanzar 5.31
20
nuevos pesos por persona, pero quedando lejos todavía de los niveles de 1982 y
1994.
En cuanto al gasto en salud y seguridad social, el gasto per cápita a precios de
1980 fue de 2.94 nuevos pesos en 1982, bajando a 2.10 nuevos pesos en 1988,
subiendo a 2.62 nuevos pesos en 1994, volviendo a bajar en 1995 a 1.90 nuevos
pesos, ubicándose en 2.03 nuevos pesos para 1998. Véase la Tabla 2.
Dentro del gasto en salud y seguridad social, las instituciones más castigadas fueron
el IMSS y el ISSSTE, cuyo presupuesto bajó un 31% entre 1982 y 1988, mientras
que la baja en la legitimación del régimen desembocó en una vigorosa campaña de
aumento de la cobertura poblacional de la seguridad social. En cambio las
instituciones de asistencia social tan sólo perdieron poco más del 5% en dicho
periodo. Durante el sexenio de Carlos Salinas tanto la asistencia como la seguridad
sociales lograron una recuperación significativa en su presupuesto, pero
permaneciendo en términos de gasto per cápita todavía debajo de 1982. La crisis de
1995 sumió el gasto per cápita debajo del nivel de 1988.
Tabla 2. México. Gasto Programable Ejercido en Desarrollo Social, 1982-1998.
Sector 1982 1983 1988 1994 1995 1998ª
Gasto en Desarrollo Social(millones de nuevos pesos a precios de 1980 b)
Gasto Total 429.5 351.8 356.1 565.7 448.7 552.6 Educación 177.8 145.5 154.4 246.6 197.4 237.7 Salud y seguridadsocial
193.6 158.6 162.5 234.4 173.4 238.1
Laboral 3.2 1.5 1.9 2.2 3.5 5.2 Desarrolloregional Desarrollo urbano
33.821.1
24.821.4
14.223.1
34.935.6
27.129.2
32.636.4
Programa socialde abasto
12.0 18.1 19.2
21
Población y Gasto en Desarrollo Social Per Cápita
Millones dehabitantes
65.8 67.6 77.1 89.4 91.1 96.9
Gasto per cápita(nuevos pesos aprecios 1980 b)
6.52 5.20 4.62 6.33 4.92 5.31
Tasa anual decambio 82/83
-20.2
Tasa anual decambio 82/88
-5.4
Tasa anual decambio 88/94
5.3
Tasa anual decambio 94/95
-22.3
Tasa anual decambio 94/98
-2.2
Fuentes: Carlos Salinas de Gortari. 1994. Sexto Informe de Gobierno. AnexoEstadístico, pp.41-45.México. Poder Ejecutivo Federal; y Ernesto Zedillo Ponce de León. 1998. CuartoInforme de Gobier-no. Anexo Estadístico, pp.73-74. México. Poder Ejecutivo Federal.a Cifras preliminares.b Deflactado de acuerdo con el Indice de precios implícitos del Producto InternoBruto, 1980 = 100.
III. La privatización de las pensiones en el IMSS Hasta antes de 1982, la dinámica de las instituciones de asistencia y seguridad
social fue de elevación de la cobertura apoyada por la asignación de incrementos
presupuestales, que aunque modestos, permitían ampliar su radio de acción. A partir
de 1983, la crisis económica y la crisis de las finanzas públicas, junto con la
orientación neoliberal de austeridad financiera de la administración de Miguel De la
Madrid, llevaron al gobierno federal a ensayar una política de descentralización en
los servicios médicos de la SSA, así como a una reforma administrativa y diferentes
formas de privatización parcial, tanto en la SSA como en el IMSS y en el ISSSTE.
Durante la administración de Carlos Salinas se incrementa la privatización de
algunas funciones auxiliares de estas instituciones y se sientan las bases para
22
privatizar las pensiones en el IMSS, lo cual se materializa al principio de la
administración Ernesto Zedillo.
Entre las acciones tomadas por los gobiernos neoliberales, las cuales reflejan una
creciente presión privatizadora tanto sobre la asistencia como la seguridad social se
encuentran: a) la conversión en 1983 de los Institutos Nacionales de Salud,
pertenecientes a la SSA, en organismos descentralizados, los cuales comenzaron a
obtener ingresos por atención a pacientes privados y por subcontratación; b) el cobro
de cuotas de recuperación a la población que no pertenece a la seguridad social por
parte de los hospitales de la SSA y de los Sistemas Estatales de Salud (SES); c) la
conversión de la producción estatal de biológicos en una empresa privada; d) la
paulatina privatización de servicios auxiliares del IMSS desde finales de los años
ochenta, tales como plantas de lavado, el aseo de edificios e instalaciones, la
preparación de alimentos en algunos hospitales, algunas guarderías infantiles e
inclusive en algunas ciudades el servicio de radiodiagnóstico (Lovera, 1991, p.17);
numerosas dependencias gubernamentales y empresas públicas y algunas privadas,
a pesar de que su personal está inscrito en el ISSSTE o en el IMSS, ha contratado
seguros de enfermedad para “gastos mayores” y cuyos servicios son prestados por
clínicas y hospitales privados autorizados por las compañías de seguros.
La privatización de la seguridad social, como indica Laurell (1996, 1997) no puede
ser total, en vista de la pobreza de la mayoría de la población mexicana y la
exigencia de rentabilidad por parte de las empresas privadas. Más bien la
privatización será selectiva y estará encaminada a crear un mercado de servicios de
salud dirigido a las capas medias y altas.
La primera incursión que sirvió de cabeza de playa para la privatización de las
pensiones fue la modificación realizada en diciembre de 1990 a la Ley de IMSS en
cuanto al uso de los fondos del ramo del seguro de invalidez, vejez, cesantía por
edad avanzada y muerte (IVCM), que se utilizaban para el pago de pensiones, los
cuales en adelante se invertirían en activos financieros8.
8 El IVCM se debía aplicar al fomento de empresas productoras de insumos para el propio IMSS, de forma tal, que generaríarecursos para el momento en que se empezaran a pagar las pensiones. En realidad dicho fondo no operó productivamente sinoque se aplicó a la construcción de unidades de servicio. A partir de 1989 el pago de pensiones rebasó el fondo y el ramo del
23
La segunda incursión importante hacia la privatización de las pensiones fue el
establecimiento del sistema de ahorro para el retiro (SAR). Este nuevo seguro
empezó a funcionar a partir de mayo de 1992 y fue incorporado tanto a la ley del
IMSS como a la del ISSSTE. Consistió en una cuota de 2% sobre los salarios a
cargo de los patrones para constituir un fondo de ahorro en los bancos privados para
el retiro de los trabajadores, en adición a la pensión que estaba incluida en el IVCM.
La privatización definitiva del ramo del IVCM se dio con la aprobación de la nueva
ley del IMSS el pasado 8 de diciembre de 1995, la cual entraría en vigor el 1 de
enero de 1997, pero que fue aplazada hasta julio de 1997 en vista de la incapacidad
financiera del Estado para cumplir con sus aportaciones. La aprobación de la ley fue
realizada en vista de la mayoría de representantes con la que todavía contaba el
partido oficial en las cámaras legislativas, la cual sirvió de correa de transmisión para
la imposición de la voluntad del poder ejecutivo. Las propuestas de sindicatos,
organizaciones sociales e investigadores universitarios fueron simplemente
desechadas9, apoyándose el gobierno en la opinión de las cúpulas empresariales y
siguiendo los lineamientos del Banco Mundial.
La nueva ley sustituye el IVCM y el SAR por el seguro de retiro, cesantía en edad
avanzada y vejez (RECEAV) y por el de invalidez y vida (INVI). El RECEAV se nutre
de un 6.5% [de patrones (5.15%), trabajadores (1.125%) y Estado (0.225%)] sobre
el salario base de cotización (SBC), más por parte del Estado un 5.5% sobre el
salario mínimo general (SMG). Estos fondos serán manejados por las
Administradoras de Fondos para el Retiro (AFORE), abriendo una cuenta a cada
trabajador. También se depositará en la cuenta individual el 5% sobre el salario
corespondiente al Instituto Nacional para el Fomento de la Vivienda de los
Trabajadores (INFONAVIT), siempre y cuando el trabajador no haya recibido un
IVCM pasó a ser deficitario. El destino de las cuotas ya no se aplicaría a la construcción de edificios, sino a la inversión enactivos financieros (Eibenschutz, Diario Uno más Uno 10 mzo. 1991: 13).9 Los argumentos oficiales fueron la necesidad de hacer frente a la crisis financiera del IMSS y la inequidad de las pensionesen relación al tiempo de cotización o cuando se pensiona a los trabajadores antes de la edad de retiro (Laurell 1996: 9). Porparte del sector privado las razones esgrimidas fueron la conveniencia de “reforzar el ahorro privado”, el “envejecimiento dela estructura demográfica” (El Financiero 23 oct. 1995: 7 y 5 nov.1995: 10), así como la consabida “superioridad de laadministración privada” frente a la ineficiencia y corrupción del sector público. Sin embargo, el ahorro de los trabajadores seha invertido en 96% en bonos y certificados gubernamentales y el resto en valores privados. Véase la Tabla 3.
24
préstamo para la vivienda. El INVI se financia con cuotas del 2.5% sobre el SBC
pagado por los patrones, los trabajadores y el gobierno.
Cada una de las AFORE está acompañada de una Sociedad de Inversión de
Fondos para el Retiro (SIEFORE), la cual se encarga de invertir en valores
financieros los ahorros depositados y de pagar la pensión cuando el trabajador elige
al jubilarse la modalidad de retiro programado. Alternativamente podrá elegir la
modalidad de renta vitalicia, la cual contratará con una compañía de seguros, a la
que se entregan los fondos de la cuenta individual.
Para tener derecho a la pensión el asegurado requiere 1,250 semanas de
cotización y haber cumplido 65 años de edad. En caso de tener la edad pero no el
número de cotizaciones, el trabajador podrá retirar el saldo de su cuenta individual
en una sola exhibición o seguir cotizando hasta cubrir las semanas necesarias para
que opere su pensión. Sólo si el asegurado tiene cotizadas un mínimo de 750
semanas tendrá derecho a las prestaciones en especie del seguro de enfermedades
y maternidad (Art.154 de la nueva Ley del IMSS). Cuando cumple los requisitos de
tiempo de cotización y edad, si escoge la modalidad de retiro programado, no podrá
retirar sino 10% cada cinco años y con las modalidades que establezca la AFORE.
La otra alternativa es contratar un seguro de renta vitalicia con una compañía de
seguros.
Se ha debatido ampliamente acerca de las ventajas y desventajas de la
capitalización de las pensiones y de su manejo privado, por lo que es conveniente
conocer cual ha sido el rendimiento de las SIEFORE desde que empezaron a operar
el 1º de julio de 1997. La Tabla 3 muestra el rendimiento promedio de las 14
SIEFORE en términos reales (precios de julio de 1997); en los primeros seis meses
de operación el rendimiento real fue de 4.7%, en términos anualizados del 9.4%,
bajando a 5.7% en el año de 1998. Se puede observar que el rendimiento nominal
anualizado de los CETES (certificados de tesorería del gobierno) fue 18.75% en
1997 y 23.57% en 1998, que disminuidos de la inflación que les corresponde, el
rendimiento neto es muy cercano al de los fondos de las SIEFORE, por lo que las
administradoras resultan un elevado peso burocrático que genera gastos y apropia
25
comisiones y que sin ellas como intermediarias, se obtendrían rendimientos mucho
más altos.
El costo principal para los ahorradores es el de las comisiones cargadas por las
adminis tradoras, las cuales son muy elevadas. En el periodo julio-diciembre de 1997
ascendieron a 873.3 millones de pesos (Datos de AMAFORE, El Financiero 15-02-
98, p.4), mientras que los rendimientos obtenidos fueron de 258.2 millones de pesos,
(El Financiero, 8-1-1998, p.4), por lo que se obtuvo una pérdida para los trabajadores
de 615 millones de pesos, todas estas cifras a precios de julio de 1997. Estos
resultados nos llevan a concluir, por el momento, que esto puede constituir si los
resultados continúan con la tendencia actual, el despojo del siglo para la clase
trabajadora mexicana.
Tabla 3. Sistema de Ahorro para el Retiro: Ahorro Acumulado de los Trabajadores y Rendimientos Reales, Julio de 1997 a diciembre de 1998a. (miles de pesos y porcentajes)
Concepto Julio-Diciembre 1997
Enero-Diciembre 1998
Ahorro de trabajadores aprecios de julio de 1997b 5,447,183
43,644,519
Rendimientos a precios dejulio de 1997b 258,259
2,498,224
Tasa real de rendimiento4.7% 5.7%
Rendimientos a precios dejulio de 1997b
258,259
Menos: Comisiones cobradaspor las Administrado- Ras de Ahorro para el Retiro(AFORE) a precios de Julio de 1997b
873,316n.d.
Pérdida de los trabajadores aprecios de julio 1997b
(615,057)
Inversión de los ahorros delos trabajadores Bonos y certificados 99.0
26
gubernamentales % 96.2% Valores privados
1.0% 3.8%
Rendimiento anualizados deCertificados de Tesorería delgobierno (CETES)
18.75% 23.57%
Fuente: Comisión Nacional de Ahorro para el Retiro (CONSAR).a El Sistema de Ahorro para el Retiro inició actividades el 1 de julio de 1997.b Los ahorros de los trabajadores y los rendimientos fueron deflactados con base enel Indice Nacional de Precios al Consumidor reportado por el Banco de México: 6.33%para julio- diciembre de 1997 y 18.61% para enero-diciembre de 1998.
Existe un proyecto de privatización de los servicios médicos del IMSS vinculado al
establecimiento del Sistema Nacional de Salud, cuyo análisis hemos efectuado en
otro trabajo (Cf. Soria, 1999a). Este proyecto está siendo apoyado por un préstamo
de 700 millones de dólares y la asesoría del Banco Mundial así como por las
recomendaciones de privatización y organización de la OCDE (1998). De llevarse a
cabo la privatización de los servicios médicos del IMSS y la reestructuración de la
atención a la salud, esto podría desembocar en la formalización de una ciudadanía
jerarquizada en tres niveles: el más bajo, un paquete de atención primaria de salud,
para la población marginada a cargo de los Sistemas Estatales de Salud (SES); el
intermedio, un paquete básico de atención de la salud para los trabajadores de bajos
salarios afiliados a la seguridad social; y un paquete superior, consistente en un
conjunto de módulos de atención, administrado por compañías de seguros privados y
empresas médicas privadas, en el que los cotizantes de la seguridad social con
ingresos más altos se canalizarían al esquema de “reversión de cuotas”, las cuales
se entregarían a dichas compañías y empresas privadas. Las capas medias y altas
de la población no perteneciente a la seguridad social entrarían en ese nivel de
medicina privatizada.
27
IV. Reflexiones finales
La reestructuración capitalista que comenzó a raíz de la crisis económica
internacional de 1973-1975, ha intensificado la vieja tendencia a la globalización
económica por medio de la intensificación de la competitividad la cual se ha buscado
a través del cambio tecnológico, la desregulación de los mercados, la flexibilización
de la relación salarial así como la supremacía de las relaciones monetarias y fiscal-
financieras sobre las relaciones productivas. La competencia económica entre los
Estados-nación ha tomado el camino de la integración económica y política regional,
la cual constituye otra de las caras contradictorias de la globalización.
La globalización está transformando las formas concretas de las relaciones
sociales de producción dándole mayor peso al mercado y a la propiedad privada y,
al mismo tiempo, está conduciendo a un cambio significativo en las formas de
intervención del Estado-nación, especialmente en lo relativo a la política social.
Mientras que el sector privado internacional se ha globalizado, el sector público casi
no ha avanzado en la conformación de estructuras supranacionales, salvo en el caso
de la Comunidad Europea. No sólo el espacio económico está trascendiendo el
espacio político, sino que las formas nacionales para el control de las ET ha perdido
su efectividad, así que la transferencia de conocimientos y tecnología a la clase
trabajadora se ha desarrollado cada vez más en el lado de la producción que en el
lado social. Todavía más, los instrumentos de asignación económica del Estado-
nación parecen salirse de la órbita de éste, por lo que las medidas redistributivas
amenazan en convertirse cada vez más en una función de las fuerzas políticas
internacionales.
Por el lado ideológico, la reestructuración capitalista ha tomado la bandera de las
políticas liberales, las cuales están siendo empujadas vigorosamente por los
gobiernos de las economías avanzadas, hegemonizadas por los Estados Unidos y
facilitadas por la caída de la Unión Soviética y el bloque socialista europeo. La
ideología ha tomado la forma de un credo único, como una manera de ajustar las
transformaciones económicas y políticas a la estructuración de un orden mundial, de
acuerdo con una línea conservadora de pensamiento y acción excluyentes.
28
Los Estados Unidos, como el paladín del pensamiento único le ha dado
direccionalidad al TLCAN y está tratando de dársela también al ALCA, de acuerdo
con sus intereses económicos y políticos de largo plazo. Al poner por delante la
concepción de que la integración regional es tan sólo la constitución de un gran
mercado único a través del libre comercio, deja de lado la integración social y
política. Al introducir en el TLCAN y en el ALCA la línea del consenso de
Washington, trata de sustituir, en un nivel continental, el principio de solidaridad por
el de competitividad. Recientemente, el gobierno de los Estados Unidos, seguido por
el de México, rechazaron abiertamente la inclusión de una Carta Social dentro del
proceso de negociación del ALCA.
La manera en que el TLCAN fue negociado y los resultados obtenidos desde que
entró en vigor al comienzo de 1994, constituyen un ejemplo negativo para el proceso
de negociación y el futuro del ALCA. El TLCAN se negoció bajo el marco de los
principios de economía internacional ortodoxa, los cuales impulsan la ilusión que el
socio más débil obtiene los beneficios económicos más elevados, mientras que en
los hechos los acuerdos reales relativos al trato nacional a la inversión extranjera, la
protección de los derechos intelectuales, la apertura a los servicios financieros, las
reglas de origen, entre otros, así como los Acuerdos Paralelos sobre la preservación
del medio ambiente y las normas laborales, fueron diseñados para ventaja del socio
más fuerte. Al mismo tiempo, los Estados Unidos rechazaron tajantemente la
inclusión en la negociación del Tratado la contratación de trabajadores mexicanos,
que junto a su política contra la inmigración, pondrá presiones a la política de empleo
y a la política social mexicanas, bloqueando así una posible nivelación futura del
socio más débil para la eliminación de las asimetrías económicas y políticas que lo
aquejan.
El primer costo pagado por la población mexicana derivado del periodo de
negociación y la entrada en vigor del TLCAN fue la fragilización de la economía, en
especial por el incremento del capital especulativo de corto plazo, principalmente
estadounidense, que con su huida --alarmado por la inestabilidad política--, catalizó
la crisis a la vista del creciente déficit comercial entre 1991 y 1994. En los cinco años
y medio de operación del Tratado, varios sectores han sufrido el poderío competitivo
29
estadounidense, entre ellas la agricultura y las industrias de autopartes, de equipos
industriales, de comunicaciones, del papel y de la tipografía, así como las compañías
de seguros y el sector comercial. Además, otros sectores están resintiendo el
bloqueo unilateral estadounidense para entrar a su mercado, entre los que se
encuentran la industria del transporte, del cemento, la siderúrgica, la de pesca, así
como algunos productos agrícolas como el jitomate y el aguacate.
Sin embargo, el costo político y económico más alto que ha reforzado la operación
del TLCAN, ha sido la pérdida de soberanía del Estado-nación mexicano (sin
contrapartida compensatoria), que viene de la política de seguridad nacional de los
Estados Unidos, sobre todo la lucha contra el narcotráfico y las políticas contra la
entrada de trabajadores mexicanos apoyada por Washington, algunos grupos
parlamentarios y diversos grupos de interés, los cuales están constantemente
levantando acusaciones contra México, país que se está convirtiendo desde el punto
de vista de los grupos mencionados en el nuevo enemigo de los Estados Unidos,
una vez que desapareció el fantasma de la Unión Soviética.
La aplicación a ultranza de políticas de austeridad económica aplicadas en las
últimas administraciones neoliberales, a las que el TLCAN ha dado continuidad,
unidas a la corrupción y a la organización mafiosa del PRI y parte de los grandes
empresarios, le dan características peculiares al caso mexicano. Ello ha propiciado la
profundización de la sociedad dual mexicana, i.e. el enriquecimiento desmedido de
unos pocos y el empobrecimiento masivo. Además, las tendencias de la inversión y
las exportaciones promovidas por el TLCAN están beneficiando a las regiones
norteñas mexicanas, lo que unido a la polarización epidemiológica y la regresión
sanitaria de la regiones del Sur dará probablemente pie a una profundización de la
dualidad regional del país.
Aun cuando el proceso de privatización de las pensiones se ha generalizado en las
economías más importantes de América Latina, en México tiene rasgos que lo
diferencian de los sistemas de otros países: el elevado número de instituciones
financieras que administran los ahorros de los trabajadores, que convierte a las más
pequeñas en incosteables por los elevados gastos fijos (3 de las 17 AFORES han
tenido que fusionarse); pero la principal diferencia es la utilización de los ahorros de
30
los trabajadores para la deuda interna del gobierno en lugar de promover el
crecimiento económico. Mientras que en Argentina y Chile las administradoras de
fondos pueden invertir hasta 50% en bonos gubernamentales; y en Brasil se puede
invertir hasta un 50% en acciones de empresas, en México no se ha autorizado
invertir en acciones de empresas privadas, sino que el 96% se ha canalizado a
financiar la creciente deuda pública. En general, desde el punto de vista económico
en América Latina, las administradoras privadas de fondos de pensiones tienen un
porvenir incierto, aún si la administración fuera eficiente, por el simple hecho de la
inflación recurrente que puede barrer con los fondos de los trabajadores.
En los primeros 18 meses de operación de las AFORES y SIEFORES en México,
los rendimientos reales fueron pequeños en vista de la permanente inflación, además
de que dependen de una política de elevada tasa de interés que frena el crecimiento
económico. Disminuidas las comisiones cobradas de los rendimientos, los fondos de
los trabajadores arrojan pérdidas a las que debe sumarse la baja por inflación. En
términos objetivos estas administradoras de ahorros e inversiones no deberían existir
por dos razones: una porque sus rendimientos provienen de los bonos de la deuda
pública cuyo servicio debe hacerse a través de los impuestos generales, y otra,
porque el rendimiento real podría ser de más elevado si en lugar de 14 instituciones
que cobran comisiones y erogan elevados gastos administrativos, se creara una
institución no lucrativa descentralizada del gobierno, que canalizara los ahorros de
los trabajadores no a la deuda pública, sino al financiamiento de pequeñas y
medianas empresas y a la creación de infraestructura productiva y social con un
rendimiento real aceptable.
Otra de las diferencias entre México y los países sudamericanos es la mayor
propensión a sufrir los efectos del llamado dumping social en vista de la ubicación
geográfica de México como vecino de Estados Unidos y la configuración de la
competencia internacional. Los países del Mercado Común Sudamericano
(MERCOSUR) tienen un problema menor, tanto por la menor distancia del nivel
económico entre ellos, por la participación del movimiento obrero en las
negociaciones entre los países, así como por la mayor aceptación a establecer una
carta social. La política de bajos salarios y de externalización de los costos
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ambientales no es conveniente ni para México, ni para sus socios, ya que si la región
de Norteamérica no es capaz de construir un sistema productivo competitivo y
sustentable, que no descanse en los bajos salarios y el descuido ambiental, puede
verse sobrepasada en el largo plazo por otras regiones.
En el futuro las reglas que contiene el TLCAN sí pueden afectar los sistemas de
salud y seguridad social y otros esquemas de protección social, en términos de que
la subcontratación servicios sociales con empresas privadas sí es materia de libre
comercio, así como por las barreras de la reglamentación al establecimiento de
monopolios públicos en los servicios sociales. La incursión de compañías
estadounidenses y canadienses de seguros y servicios médicos en México, podría
ser importante dependiendo de que se materialice el proyecto de privatización de los
servicios médicos de IMSS y posteriormente del ISSSTE, a través de la cláusula de
“reversión de cuotas”, la cual está vigente en la legislación del IMSS.
Si las transformaciones del sistema de protección social que hemos descrito se
analizan a través del mercado, la clase y el Estado, se podrían aportar las siguientes
hipótesis. Las presiones privatizadoras externas son importantes, pero no son
suficientes para explicar los que ha sucedido en México. El telón de fondo lo ha
constituido la renuencia del empresariado a compartir con los trabajadores los frutos
del significativo crecimiento económico del país entre 1934 y 1981, lo que en parte
explica en parte el agotamiento temprano del patrón de crecimiento por sustitución
de importaciones. Esto se combinó con la monopolización cada vez más aguda del
sistema político mexicano, a través de la corporativización y el clientelismo, que
desembocó en el aumento de la corrupción y el ulterior freno a las fuerzas
productivas. La agudización de la crisis política y económica en los años ochenta,
fracturó al bloque en el poder, que trató de continuar su hegemonía abrazando las
tendencias neoliberales, y de construir un modelo de crecimiento liderado por
exportaciones manufactureras, antes que a cambiar las formas institucionales del
Estado. La crisis económica, las emergentes fuerzas políticas de oposición, así como
las tendencias económicas internacionales, han llevado, sin embargo, a una reforma
del Estado, la cual se encuentra en transición. La liberalización económica unilateral
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entre 1986-1989 y el TLCAN se inscriben en este contexto de reubicación de
fuerzas.
La privatización parcial del sector de asistencia y seguridad social es parte de las
reformas de las institucionales del Estado y del nuevo modelo de crecimiento hacia
fuera. La ampliación del mercado privado de la salud es hasta ahora parcial y lo
seguirá siendo, debido tanto porque la mayoría de los mexicanos son pobres, 40%
de ellos sujetos a la asistencia social, como porque la seguridad social que puede
darle los clientes cautivos a la medicina privada también tiene una cobertura parcial.
La segmentación social que promueve la conformación propuesta por el Banco
Mundial y abrazada por el gobierno de Ernesto Zedillo de un Sistema Nacional de
Salud con tres niveles, podría legalizar servicios de salud y seguridad social para tres
segmentos sociales y propiciar el aumento de la brecha entre el segmento bajo y el
alto. Lo más lógico desde el punto de vista de la promoción de la unidad política y
social de los mexicanos, sería promover en el largo plazo, un sistema de salud y
seguridad social con un nivel homogéneo de beneficios para toda la población, con
costos más bajos, el cual iría absorbiendo los niveles inferiores que ahora existen.
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