LE BUDGET COMMUNAL - Intellect Territorial · PDF file7030-1 le budget communal l’Élaboration du budget communal chapitre 1 - les principes applicables au budget communal table

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LE BUDGET COMMUNAL

(2000-2)

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7025-1

L’ÉLABORATION DU BUDGET COMMUNAL

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LE BUDGET COMMUNAL

L’ÉLABORATION DU BUDGET COMMUNAL

CHAPITRE 1 - LES PRINCIPES APPLICABLES AUBUDGET COMMUNAL

Table des matières

SECTION 1. La notion de budget . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 5 à 51§ 1. Le budget au sens formel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 6 à 11§ 2. Le budget au sens matériel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 12 à 42

A. Le budget, acte de prévision . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 13 à 16B. Le budget, acte d’autorisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 17 à 42

1° L’autorisation en matière de recettes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 18 à 27a) Les recettes fiscales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 19 à 24b) Les recettes non fiscales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 25 à 27

2° L’autorisation en matière de dépenses : le crédit budgétaire . . . . . . . . . . . . . . . nos 28 à 42a) La notion de crédit budgétaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 29 à 41b) Les caractères du crédit budgétaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . no 42

§ 3. Le principe d’antériorité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 43 à 51A. L’antériorité du document budgétaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 44 à 45B. L’antériorité de l’autorisation budgétaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 46 à 51

SECTION 2. L’annualité du budget . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 52 à 107§ 1. L’application du principe d’annualité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 54 à 93

A. L’établissement annuel du budget . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 55 à 711° Le budget primitif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 56 à 572° Les décisions modificatives . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 58 à 67

a) Les décisions modificatives en cours d’exercice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 59 à 62b) Les décisions modificatives après la fin de l’exercice . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 63 à 67

3° Le budget supplémentaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 68 à 71B. L’exécution annuelle du budget . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 72 à 87

1° La période (journée) complémentaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 73 à 772° Le rattachement des charges et produits à l’exercice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 78 à 803° Les reports de crédits (restes à réaliser) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 81 à 87

C. La continuité des exercices (la reprise des résultats) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 88 à 931° La reprise définitive des résultats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 90 à 912° La reprise anticipée des résultats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 92 à 93

§ 2. Le dépassement du principe d’annualité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 94 à 107A. Les crédits pluriannuels : les autorisations de programme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 96 à 103B. La programmation pluriannuelle : les délibérations de programme . . . . . . . . . . . . . nos 104 à 107

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SECTION 3. L’unité et l’universalité du budget . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 108 à 234Art. 1. Le contenu des principes d’unité et d’universalité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 110 à 131

A. L’unicité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 111 à 115B. La totalité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 116 à 120C. La non-compensation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 121 à 123D. La non-affectation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 124 à 131

Art. 2. Les aménagements budgétaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 132 à 197§ 1. Les affectations dans le budget principal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 133 à 154

A. Les sections . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 134 à 1411° L’origine de la distinction entre sections . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 135 à 1362° Les critères actuels de distinction entre sections . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 137 à 1403° La portée de la distinction entre sections . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . no 141

B. Les recettes grevées d’affectation spéciale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 142 à 1541° Les prélèvements affectés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 143 à 1462° Les concours financiers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 147 à 154

a) Les concours versés par l’État . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 148 à 152b) Les autres concours . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 153 à 154

§ 2. Les budgets annexes (services à comptabilité distincte) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 155 à 197A. Les budgets annexes industriels et commerciaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 158 à 180

1° Le régime général des budgets annexes industriels et commerciaux . . . . . . nos 160 à 172a) Le principe d’individualisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 161 à 165b) Le principe d’équilibre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 166 à 172

2° Le régime des services d’eau et d’assainissement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 173 à 180a) L’individualisation des services . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 175 à 178b) L’équilibre des services . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 179 à 180

B. Les budgets annexes administratifs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 181 à 1921° Les budgets annexes obligatoires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 182 à 188

a) Les services assujettis à la TVA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 183 à 184b) Les services sociaux et médico-sociaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 185 à 186c) Les arrondissements à Paris, Marseille, Lyon et les communes

associées . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 187 à 1882° Les budgets annexes facultatifs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 189 à 192

C. Les budgets annexes particuliers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 193 à 1971° Les sections de commune . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 194 à 1962° Les centres d’action sociale et les caisses des écoles de faible taille . . . . . . no 197

Art. 3. Les opérations hors budget . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 198 à 234§ 1. Les opérations de trésorerie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 199 à 201§ 2. Les budgets autonomes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 202 à 234

A. Le développement des budgets autonomes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 203 à 2261° Les budgets des organismes de droit public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 204 à 218

a) Les budgets des groupements locaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 205 à 209b) Les budgets des autres établissements publics locaux . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 210 à 218

2° Les budgets des organismes de droit privé . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 219 à 226a) Les budgets des délégataires de service public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 220 à 221b) Les budgets des sociétés d’économie mixte locale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 222 à 223c) Les budgets des associations para-municipales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 224 à 226

B. Les efforts de « globalisation » des comptes communaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 227 à 234

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1° Les inconvénients des débudgétisations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 229 à 2302° Le principe de « transparence » budgétaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 231 à 2323° Le problème de la consolidation des comptes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 233 à 234

SECTION 4. La spécialité du budget . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 235 à 248§ 1. La présentation par chapitre et article . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 236 à 237§ 2. Le vote par chapitre ou article . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 238 à 240§ 3. L’exécution par chapitre ou article . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 241 à 248

A. La spécialisation par chapitre ou article . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 242 à 2461° Les virements de crédits . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 243 à 2442° La spécialité de l’objet des crédits . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . no 2453° Le caractère limitatif des crédits . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . no 246

B. Les crédits pour dépenses imprévues . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 247 à 248

SECTION 5. L’équilibre du budget . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 249 à 278§ 1. L’obligation d’équilibre réel des prévisions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 252 à 269

A. La notion d’équilibre réel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 253 à 2651° La sincérité des évaluations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 254 à 2562° La neutralisation des emprunts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 257 à 2603° L’absence de déficit par section . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 261 à 265

B. Les budgets soumis à équilibre réel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 266 à 268C. La sanction du défaut d’équilibre réel (renvoi) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . no 269

§ 2. L’obligation de résorption du déficit d’exécution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 270 à 278A. La notion de déficit d’exécution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 271 à 276

1° Un déficit global . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 272 à 2732° Un déficit net . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 274 à 276

B. La sanction du déficit d’exécution (renvoi) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 277 à 278

Index alphabétique

(les chiffres renvoient aux numéros)

Affectation– dans le budget principal : 133 et s.– d’opportunité : 146.– principe de non - : 124 et s.– spéciale des recettes : 142 et s.

Affermage : 220, 221.Annexes

– au budget : 231, 232.V. Budget annexe.

Annualité : 52 et s.– dépassement du principe : 94 et s .

Antériorité : 43 et s.Arrondissements (Paris, Marseille et Lyon) : 187, 188.Article

– exécution par - : 241 et s.

– présentation par - : 236, 237.– spécialisation par - : 242 et s.– vote par - : 238 et s.

Associations para-municipales : 224 et s.Autorisation

– budgétaire : 17 et s.– de programme : 84, 85, 96 et s.

Budget– élaboration : 55 et s.– exécution : 72 et s.– notion : 5 et s.– opérations hors - : 198 et s.– primitif : 56 et s.– supplémentaire : 66 et s.

Budgets annexes : 155 et s.– des services publics administratifs : 181 et s .

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– des services publics industriels et commerciaux : 158et s.

– facultatifs : 181 et s.– obligatoires : 182 et s.– particuliers : 193 et s.

Budgets autonomes : 203 et s.– de droit privé : 219 et s.– de droit public : 204 et s.– des délégataires de service public : 220, 221.

Caisses des écoles : 197, 213.Centre national de formation des personnels territoriaux :

209.Centres communaux (ou intercommunaux) d’action so-

ciale : 197, 212.Centres départementaux de gestion de la fonction publique

territoriale : 209.Chapitre

– exécution par - : 241 et s.– présentation par - : 236, 237.– spécialisation par - : 242 et s.– vote par - : 238.

Communes associées : 188.Compensation (Non -) : 121 et s.Comptabilité distincte (services à -)

V. Budgets annexes.Comptes

– consolidation : 233, 234.– globalisation : 227 et s.

Concession : 220, 221.Concours financiers (aux communes) : 147 et s.

– versés par l’État : 148 et s .– versés par les autres personnes : 153, 154.

Consolidation des comptes : 233, 234.Continuité des exercices : 88 et s.Crédit (s) : 28 et s.

– absence : 46 et s.– caractère limitatif : 246 et s.– notion : 29 et s.– pluriannuels : 96 et s.– pour dépenses imprévues : 247, 248 .– reports : 81 et s.– spécialité de l’objet : 245.– virements : 243, 244.

Débudgétisation : 229, 230.Décisions modificatives : 58 et s.Déficit

– absence de - : 261 et s.– d’exécution : 270 et s.– notion : 271 et s.

– résorption : 270 et s.– sanction du déficit d’exécution : 277, 278.

Délégataires de service publicV. Budget autonome.

Délibérations de programme : 104 et s.Démembrements financiers

V. Budgets autonomes.Dépense (s)

– autorisation : 28 et s.– imprévues : 247, 248.

Eau et assainissement (budgets des services) : 173 et s.Élaboration du budget : 55 et s.Emprunts : 257 et s.Équilibre

– budgets soumis : 266 et s.– des services publics industriels et commerciaux : 166

et s.– des services d’eau et d’assainissement : 179, 180.– principe : 249 et s.– notion d’équilibre réel : 253 et s .– sanction du défaut : 269.

Établissements publics– de coopération intercommunale : 205 et s .– d’enseignement : 211.– fonciers : 208.– industriels et commerciaux : 159, 214.– locaux : 210 et s.– de santé : 211.– sociaux : 212.

Évaluations (sincérité) : 120, 254 et s.Excédent : 263 et s.Exécution

– du budget : 72 et s.– par chapitre ou article : 241 et s.

Fiscalité localeV. Recettes fiscales.

Gestion déléguée : 159.Globalisation des comptes : 227 et s.Groupements locaux : 205 et s.Individualisation

– des budgets annexes des services d’eau et d’assainis-sement : 175 et s.

– des budgets annexes des services industriels et com-merciaux : 161 et s.

Journée complémentaireV. Période complémentaire.

Légalité budgétaire : 8 et s., 25.Limitatifs (crédits) : 246 et s.

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Nomenclature : 236 et s.Non-affectation

V. Affectation.Non-compensation

V. Compensation.Non-rétroactivité

V. Rétroactivité.Offices de tourisme : 215.Opérations

– hors budget : 198 et s.– de trésorerie : 199 et s.

O.P.H.L.M., O.P.A.C : 211.Périmètre budgétaire : 116 et s.Période complémentaire : 73 et s.Pouvoir budgétaire : 8.Prélèvements affectés : 143 et s.Présentation par article et chapitre : 236 et s.Prévision : 13 et s.Programmation pluriannuelle : 104 et s.Programme

– autorisation de - : 84, 85, 96 et s.– délibération de - : 104 et s .

Rattachement des charges et produits à l’exercice : 78 et s.Recettes : 18 et s.

– fiscales : 19 et s., 50, 51.– non fiscales : 25 et s.

Régie– autonome ou non personnalisée : 164, 165 .– directe ou simple : 162, 163.– personnalisée : 159, 214 et s.

Reports de crédits : 81 et s.Reprise

– anticipée des résultats : 92, 93 .– définitive des résultats : 90, 91 .– des résultats : 88 et s.

Résorption du déficit d’exécutionV. Déficit.

Restes à réaliser : 81 et s.Rétroactivité : 50 et s.Sections de commune : 194 et s.Section (s) du budget : 16, 134 et s.

– absence de déficit par - : 261 et s .– excédent par - : 263 et s.– liens entre - : 262 et s.

Services à comptabilité distincteV. Budgets annexes.

Services départementaux d’incendie et de secours : 207.Services publics industriels et commerciaux : 158 et s.

– équilibre des budgets : 166 et s.– individualisation des budgets : 161 et s .

Services sociaux et médico-sociaux : 185, 186.Sincérité : 15, 116 et s.

– du périmètre : 117 et s.– des évaluations : 120 et s.

Sociétés d’économie mixte locales : 222, 223.Spécialisation par chapitre ou article : 242 et s.Spécialité

– principe : 235 et s.– de l’objet des crédits : 245.

Subventions accordées par les collectivités locales : 38.Totalité : 116 et s.Transparence : 231, 232.Trésorerie (opérations de) : 199 et s.TVA (services assujettis) : 183, 184.Unicité : 111 et s.Unité : 108 et s.

– aménagements au principe : 132 et s .– contenu du principe : 110 et s.

Universalité– aménagements au principe : 132 et s .– contenu du principe : 110 et s.

Virements de crédit : 243, 244.Vote par chapitre ou article : 208 et s.

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CHAPITRE 1

LES PRINCIPES APPLICABLES AU BUDGET COMMUNAL

ParLuc SaïdjProfesseur à l’Université Jean-Moulin (Lyon III)

1. Bibliographie. Léon Say (sous la direction de), Dic-tionnaire des finances, Berger-Levrault, 1889. – C. Bul-té, Le budget communal en France et à l’étranger, thèse,Lille, A. Rousseau, 1898. – Henri Choppin, Du budgetcommunal, thèse, Paris, A. Rousseau, 1898. – RobertLainville, Le budget communal, Sirey, huit éditions jus-qu’en 1959. – M. Albrespy, Finances et comptabilité descommunes, Vie communale et départementale, 1938. –Paul Guerrier et Denis Bauchard, Économie financièredes collectivités locales, A. Colin, 1972. – Michel Bou-vier et Marie-Christine Esclassan, Le système commu-nal : état actuel et virtualités de la gestion financièredes communes, L.G.D.J., 1983. – Yves Charles et PaulCharbonnier, Initiation aux finances communales, Ber-ger-Levrault, 2e éd., 1983. – ministère de l’Intérieur etde la Décentralisation, Les budgets locaux et la loi. Ma-nuel de contrôle budgétaire, La Documentation française,1984. – Dominique Flecher et Henri Fort, Les finances

locales, Masson, 2e éd., 1986. – Joël Bourdin, Les fi-nances communales, Economica, 1988. – René Dosièreet Marc Wolf, La commune, son budget, ses comptes :guide pratique d’analyse financière, éditions ouvrières,11e éd., 1988. – Henri Isaïa et Jacques Spindler (études co-ordonnées par), Histoire du droit des finances publiques,vol. III, Les grands thèmes des finances locales, Econo-mica, 1988, notamment : Robert Hertzog, L’éternelle ré-forme des finances locales, p. 9 ; Michel Bottin, L’au-torisation budgétaire, p. 97 ; Loïc Philip, Le contrôledes actes budgétaires, p. 127 ; Paul Guerrier, La comp-tabilité du secteur public local, p. 157. – Philippe Li-mouzin-Lamothe, Les contrôles externes, budgétaires etcomptables et la gestion des collectivités locales : unbilan, une problématique, Politiques et management pu-blic, septembre 1988, p. 39. – Raymond Muzellec, De lapertinence des principes budgétaires et comptables appli-cables aux collectivités territoriales, L.P.A., 1987, no 149et no 150, Politiques et management public, septembre

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7033-2 L’ÉLABORATION DU BUDGET COMMUNAL

1988, p. 3. – Jean Cluzel, Les finances locales décentra-lisées, L.G.D.J., 1989. – François et Yves Luchaire, Droitde la décentralisation, P.U.F., 2e éd., 1989. – Jean-Ma-rie Marin et Jean-Pierre Muret, La gestion des financesmunicipales, Syros, 1989 ; Les budgets municipaux, Sy-ros, 1989. – Jean-François Copé et François Werner, Fi-nances locales, C.N.F.P.T. – Economica, 1990. – PhilippeDefoort, Précis de finances communales, éditions d’orga-nisation, 1990. – Edward Jossa et Igor Semo, Les financeslocales, La Documentation française, Notes et études do-cumentaires, no 4911, 1990. – J.-P. Rougeaux, Les fi-nances publiques locales, Les Cours de droit, 1990. –François Labie, La commune. Sa gestion budgétaire, Édi-tions Liaisons, 1991. – Loïc Philip (sous la direction de),Dictionnaire encyclopédique de finances publiques, Eco-nomica, 1991, vol. 1 et 2. – François Werner, La pré-sentation, la préparation et l’adoption d’un budget local,Les Notes bleues, no 543, 3-9 juin 1991. – Gilbert Orso-ni, Principes et techniques budgétaires, La documenta-tion française, Documents d’études, no 5-02, 1992. – Ro-ger Servan et Daniel Mourier, Gestion communale, Bel-fond-Delmas, 2e éd., 1992. – Jean Cathelineau, Les fi-nances locales, Dalloz, 1993. – André Paysant, Financeslocales, P.U.F., 1993. – Henry-Michel Crucis et Jean Be-neteau, Analyse de la loi 94-504 du 22 juin 1994 portantdispositions budgétaires et comptables relatives aux col-lectivités locales, A.J.D.A., 1994, p. 809. - ministère del’Intérieur et de l’Aménagement du territoire (Directiongénérale des collectivités locales), Le Guide du maire, LaDocumentation française, 2e éd., 1994. – Jacques Blanc etBruno Rémond, Les collectivités locales, F.N.S.P.-Dalloz,3e éd., 1995. – René Dosière, La commune et ses finances.Guide pratique, Éditions locales de France, 1995. – Fran-çois Labie, Finances locales, Dalloz, 1995. – RaymondMuzellec, Finances locales, Mémentos Dalloz, 2e éd.,1995. – Françoise Astier, Finances publiques. Droit bud-gétaire. Le budget des collectivités locales, Ellipses-édi-tions marketing s.A., 1996. – Marie-Thérèse Bidart etJean-Christophe Moraud, M. 14. La nouvelle comptabi-lité des communes. - Dominique Flecher-Bourjol, Budgetcommunal, J.-Cl. Coll. territ., fasc. 146, 1996. – FrançoisValembois, Le nouveau budget communal. Pratique de laM. 14, Sofiac, 1996. – Jean-Luc Albert et Jean-Louis Pé-reau, L’exécution des budgets locaux, Economica, 1997. –Roland Brolles et Pierre Detroit, Budget des communes.Gestion et comptabilité, Berger-Levrault, 10e éd., 1997. –Budgets communaux, Secrétaire de mairie, fasc. 114-10,2-1997, Litec. – Dominique Delarue et Luc Alain Ver-visch, Finances territoriales. Aide-mémoire personnel,C.N.F.P.T., 1997. – Michel Klopfer, Gestion financièredes collectivités locales, Le Moniteur, 1997. – Louis Im-bert, Budget communal. Élaboration et exécution, J.-Cl.

adm., fasc. 127-10, 1997. – Didier Lamy, Vade-mecumde l’action municipale, Le Moniteur, 1997. – Jean-Fran-çois Picard, Finances publiques, Litec, 2e éd., 1997. –Jean-Bernard Auby et Jean-François Auby, Droit des col-lectivités locales, P.U.F., 1998. – Jacques Bourdon, Jean-Marie Pontier, Jean-Claude Ricci, Droit des collectivi-tés territoriales, P.U.F., 1998. – Michel Bouvier, Les fi-nances locales, L.G.D.J., 5e éd., 1998. – André Chami-nade et Lysiane Dury, La mise en œuvre de la réforme dela gestion communale, J.C.P., 1998, I, 128. – Henry-Mi-chel Crucis, Droit des contrôles financiers des collectivi-tés territoriales, Le Moniteur, 1998. – Bernard Dafflon,La gestion des finances publiques locales, Economica,2e éd., 1998. – Principes budgétaires, dans Gestion et fi-nances des collectivités locales, Lamy, étude 205, 1998. –Qu’est-ce qu’un budget ?, dans Gestion et finances descollectivités locales, Lamy, étude 204, 1998. – Marcel-Gérard Hauswirth, Comment avoir un budget communalperformant, Vie communale et départementale, 1998. –Olivier Decaux, Introduction aux finances locales, Lettredu cadre territorial, 1998. – Jean-Bernard Mattret, Bud-get et comptabilité. Établissement du budget, J.-Cl. Coll.territ., fasc. 2041, 1999. – Laurent Touvet, Jacques Fers-tenberg, Claire Cornet, Les grands arrêts du droit de ladécentralisation, Dalloz, 1999. – Michel Bouvier, Lestransformations du droit public financier local, L.P.A.,1999, no 75, p. 26. – Paul Hernu, Les spécificités du droitcomptable des communes. Comptabilité des communes etcomptabilité des entreprises, A.J.D.A., 1999, p. 860.

2. Les principes applicables au budget communal ontété progressivement dégagés à partir du XIIe siècle, aufur et à mesure que se développait le mouvement commu-nal (v. les ouvrages de la fin du XIXe siècle mentionnésci-dessus no 1, ainsi que les travaux de E. Monnet et Fer-dinand Béchard, publiés au cours dudit siècle. – PierreBodineau et Michel Verpeaux, Histoire de la décentra-lisation, P.U.F., Que sais-je ?, no 2741, 2e éd., 1997. –Michel Bottin, Histoire des finances publiques, Econo-mica, 1997 ; L’autorisation budgétaire, précité ci-des-sus no 1 ; Budget (historique et notion politique), dansL. Philip (sous la direction de), Dictionnaire encyclo-pédique de finances publiques, précité ci-dessus no 1. –Jean Cathelineau, Le contrôle des finances communalesen France, L.G.D.J., 1963. – Sylvain Petitet, Histoiredes institutions urbaines, P.U.F., Que sais-je ?, no 3291,1998. – Marie-Ange Santarelli, Les finances communalesdu Moyen-Age à la Révolution, Les notes bleues de Ber-cy, no 27, 16-30 novembre 1993).

L’apparition puis l’affermissement de ces principes sonttrès largement dus à la contrainte royale puisqu’une despremières causes d’un effort de prévision et de suivi a été

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7033-3LES PRINCIPES APPLICABLES AU BUDGET COMMUNAL

l’existence de deniers d’octroi, par lequel le roi autorisaitles villes à lever l’impôt en contrepartie de l’affectation deson produit à des dépenses déterminées, essentiellementmilitaires, ce qui impliquait l’existence d’un budget spé-cial.

Inégalement mis en œuvre selon les municipalités concer-nées, ces principes ont connu leur première consécration offi-cielle (ou, en tout cas, leur première unification) avec l’édit deColbert du 12 avril 1683 portant règlement pour les dettes descommunes (Recueil Isambert, t. 19, p. 420) qui, pour luttercontre le désordre des finances communales (dont la Royautéétait, d’ailleurs, largement responsable en raison des ponctionsopérées sur les ressources des villes à partir du XVIo siècle),plaçait les finances des villes et bourgs fermés des 18 généra-lités du royaume sous tutelle de l’intendant en imposant, à ceteffet, la remise d’un état prévisionnel de dépenses, respectant uncadre précis (notamment la distinction des dépenses ordinaireset extraordinaires), en vue d’une autorisation préalable par le re-présentant du roi.

Ces exigences - au demeurant moins développées que cellesqui pesaient sur les collectivités locales de la Maison de Savoie(v. M. Bottin, L’autorisation budgétaire, précité, p. 103) - furentréaffirmées dans les édits d’août 1764 et mai 1765 du contrôleurgénéral Laverdy (Recueil Isambert, t. 22, p. 405 et 434), qui lesétendirent à toutes les villes et bourgs du royaume, en imposant,en plus, un état prévisionnel de recettes (mais l’application, ausurplus sans périodicité fixe, en demeura très relative en dehorsdes villes les plus importantes).

Leurs fondements, théoriques et pratiques, disparurent en-suite avec la période révolutionnaire, marquée par l’impossibili-té de réelles prévisions et procédures budgétaires, en raison desdésordres financiers, et par la large intégration de principe del’administration communale à l’administration nationale (uneautonomie patrimoniale étant cependant maintenue : v. décretdu 11 décembre 1791).

3. C’est à partir du Consulat, en particulier de la loidu 28 pluviôse an VIII réorganisant l’administration ter-ritoriale, qu’ont, pour l’essentiel, été posés les principesrégissant actuellement le budget communal, en ajoutantnotamment aux règles instituées sous l’Ancien Régime leprincipe, nouveau, d’annualité. (posé dès le Directoire,par les lois des 15 frimaire an VI sur la comptabilité pu-blique et 11 frimaire an VII sur le mode d’administrationdes recettes et des dépenses).

Un arrêté du 4 thermidor an X (23 juillet 1802) et une instruc-tion d’application du 5 thermidor ont ainsi exigé un « aperçu desrecettes et des dépenses », « divisé par chapitres » et destiné à« faire régler d’avance les dépenses de chaque commune pourl’année suivante et [...] placer à côté de chaque article des li-mites qu’on ne pourra pas excéder », étant entendu, aux termesd’un arrêté du 17 germinal an XI (7 avril 1803), introduisant parailleurs le mot « budget », qu’il s’agissait de rétablir « l’ordre,l’uniformité, l’économie sage qui empêche les dépenses d’ex-céder les revenus et qui applique ces revenus aux besoins réelsdes communes et aux objets d’utilité publique » (v. M. Bottin,L’autorisation budgétaire, précité, p. 109, avec indication des

sources, et Recueil Duvergier, tome 13, p. 498 et s. – H. Chop-pin, thèse précitée, p. 19. – C. Bulté, thèse précitée, p. 37).

Ces principes, dont les modalités techniques ont été préciséespar la suite (notamment par des circulaires du 28 août 1806 et10 mai 1816 sur le cadre budgétaire, une circulaire du 10 avril1835 et l’instruction générale des Finances du 20 juin 1859 -art. 811 - sur l’application de l’annualité, la loi municipale du18 juillet 1837 en ses dispositions relatives à la présentation dubudget...), ont été repris par la loi municipale du 5 avril 1884puis par le Code de l’administration communale de 1957 (livre II« Finances communales ») et le Code des communes de 1977(notamment ses articles L. 211-1 à L. 264-10). Leur contexteinstitutionnel (et une partie de leur fondement) a, par ailleurs, étémodifié par la suppression du rattachement des centimes com-munaux à la loi de finances en vertu de la loi du 18 juillet 1892,et l’allégement du contrôle de l’État sur les collectivités locales,en particulier par la loi du 2 mars 1982 (modifiée, en certains deses aspects budgétaires, par les lois des 22 juillet 1982, 19 août1986, 5 janvier 1988 et 6 février 1992).

4. Pour l’essentiel, ces principes sont actuellement po-sés ou impliqués par les articles L. 1611-1 et suivants etL. 2311-1 et suivants du Code général des collectivités ter-ritoriales (C.G.C.T.), complétés par les dispositions régle-mentaires d’application, notamment les articles R. 211-1et suivants du Code des communes.

Ces textes font obligation aux communes d’élaborer unbudget (Section 1), soumis aux principes, devenus clas-siques, d’annualité (Section 2), d’unité et d’universalité(Section 3), de spécialité (Section 4) et d’équilibre (Sec-tion 5).

SECTION 1

LA NOTION DE BUDGET.

5. Selon la définition devenue traditionnelle, « le bud-get ou, le cas échéant, l’état des prévisions de recettes etde dépenses est l’acte par lequel sont prévues et autori-sées les recettes et les dépenses des organismes publics »(art. 4, al. 1, du décret 62-1587 du 29 décembre 1962 por-tant règlement général sur la comptabilité publique).

Cet article 4 reprend, pour l’essentiel, l’article 5 du décret im-périal du 31 mai 1862 portant règlement général sur la comptabi-lité publique, aux termes duquel « le budget est l’acte par lequelsont prévues et autorisées les recettes annuelles de l’État ou desautres services que les lois assujettissent aux mêmes règles ».

Tout aussi traditionnellement, cette définition peut êtrecomprise au sens formel (§ 1) ou au sens matériel (§ 2),mais implique dans les deux cas un principe d’antériorité(§ 3).

§ 1. – Le budget au sens formel.6. Au sens formel, le budget peut être défini comme

un document (ou un ensemble de documents) dans lequel

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sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses d’unorganisme public.

Cela ne veut pas nécessairement dire que ce documenta pour objet exclusif la prévision et l’autorisation de re-cettes et de dépenses. En effet, dans les collectivités pu-bliques contemporaines, le pouvoir financier s’exerce ju-ridiquement sous au moins deux formes.

7. La première, qui relève d’un pouvoir « normatif » dedroit commun (et de la « légalité ordinaire ») consiste àprendre des décisions à incidence financière (recrutementd’agents, conclusion d’un bail, vente d’éléments du patri-moine...) ou à objet financier (fixation d’un tarif, contratd’emprunt...). Ces décisions modifient par elles-mêmesl’ordonnancement juridique et, selon les cas, demeurentvalables jusqu’à ce qu’elles aient été abrogées ou jusqu’àce qu’elles aient épuisé leur effet.

8. La seconde, qui relève d’un pouvoir proprement« budgétaire » (et du contrôle « budgétaire »), consisteà prévoir et à autoriser les recettes et les dépenses. Cesprévisions et ces autorisations, qui ne modifient pas parelles-mêmes l’ordonnancement juridique, ne valent, enprincipe, que pour l’année et doivent donc être annuelle-ment renouvelées (v. ci-dessous no 52 et s.).

Sur ces questions, v. Paul Amselek, Sur le particularisme dela légalité budgétaire, Rev. adm., 1970, p. 653 ; Le refus descomptables publics d’exécuter les ordres de paiement et le jugede l’excès de pouvoir, A.J.D.A., 1973, p. 172 ; Une institutionfinancière en clair-obscur : la règle du service fait, Études definances publiques, Mélanges en l’honneur de Paul-Marie Gau-demet, Economica, 1984, p. 447. – Jean-Louis Autin, Le re-fus d’ordonnancer une dépense publique, A.J.D.A., 1979, no 3,p. 3. – Jacques Buisson, De la nature juridique des actes comp-tables de dépenses publiques, R.F.D.A., 1989, p. 1031. – Do-minique Discors, La loi et le budget, l’expérience européenne,R.F.F.P., no 68, 1999, p. 49. – Robert Ludwig, Nature juridique etétendue des pouvoirs de l’ordonnateur secondaire, R.S.F., 1965,p. 667. – Joël Molinier, Sur la nature juridique des opérations fi-nancières, Mélanges Gaudemet, précité, p. 405. – Éric Oliva, Lecontrôle de la légalité des actes réglementaires en matière bud-gétaire, R.F.F.P., no 47, 1994, p. 145. – Nadine Pantonal-Lor,Autorisation de dépense et pouvoir réglementaire, Rev. Trésor,1994, p. 243. – Joseph Pini, Les « décisions administratives dedroit privé ». Contribution à la notion d’acte administratif, Rev.rech. jurid., 1993-3, p. 793.

9. Au niveau de l’État, la loi de finances permet la juxtaposi-tion de ces deux pouvoirs puisqu’elle contient à la fois des dis-positions « normatives » (dont la plupart, notamment les dispo-sitions fiscales, peuvent cependant figurer également dans deslois ordinaires) et des dispositions proprement budgétaires qui(ne pouvant, elles, figurer dans un autre type de loi) prévoientet autorisent les recettes et les dépenses retracées dans le « bud-get », défini par l’article 16 de l’ordonnance organique 59-2 du2 janvier 1959 comme « l’ensemble des comptes qui décrivent,

pour une année civile, toutes les ressources et toutes les chargespermanentes de l’État ».

10. Au niveau des collectivités locales, notamment descommunes, le droit financier ne prévoit pas de « délibé-ration de finances » qui serait l’équivalent de la loi de fi-nances et qui rassemblerait à la fois les principales dispo-sitions fiscales et financières de droit commun et les dis-positions approuvant ou fixant le « budget », c’est-à-direles prévisions et autorisations en matière de recettes et dedépenses.

Cette absence institutionnelle de « délibération de finances »est due à la fois à la conception traditionnelle du rôle des col-lectivités locales, qui n’auraient pas, comme l’État, à fixer un« équilibre économique et financier » par une série de disposi-tions interventionnistes du type de celles contenues dans les loisde finances, et au décalage entre la date d’adoption du budget(elle intervient souvent après le début de l’exercice) et la date àlaquelle, pour des raisons juridiques ou techniques, doivent in-tervenir certaines décisions, notamment fiscales (v. ci-dessousno 22).

11. Mais rien n’empêche les collectivités locales qui lesouhaiteraient de se rapprocher d’une « délibération definances » qui regrouperait dispositions « normatives »et dispositions proprement « budgétaires ». On retrouve,d’ailleurs, quelques traces de cette distinction dans le do-cument budgétaire actuel des communes puisque ce do-cument, non seulement prévoit et autorise des recettes etdes dépenses, mais (outre une série d’informations finan-cières) retrace les « décisions en matière de taux de contri-butions directes ».

L’instruction M 14 indique, à ce sujet, que « la fixation di-recte, par les communes, du produit de chacune des quatre taxesdirectes locales, est un élément constitutif du processus d’adop-tion du budget primitif. Ce dernier ne peut être considéré commevalablement voté par le conseil que s’il inclut, non seulement ladétermination de l’ensemble des dépenses et des recettes, maiségalement, pour chacune des quatre taxes directes locales, leurtaux. Si le budget est voté avant le 1er janvier de l’exercice, lafixation définitive des taux peut toutefois faire l’objet d’une dé-cision modificative » (version 1999, vol. I, p. 217).

Cette conception formelle du budget est ensuite confirméepar ladite instruction, qui considère notamment que « la forceexécutoire du budget voté est acquise » lorsque (notamment) « ladélibération et l’ensemble des documents constituant le budget »sont transmis à l’autorité préfectorale (même référence).

§ 2. – Le budget au sens matériel.12. Au sens matériel, le budget est constitué des dis-

positions par lesquelles sont prévues et autorisées les dé-penses et les recettes d’un organisme public.

Ces dispositions (le budget au sens matériel) ne consti-tuent pas nécessairement l’objet exclusif des documentsbudgétaires (le budget au sens formel ; v. ci-dessus no 6et s.). Mais elles en constituent la raison d’être et en font

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l’originalité juridique puisqu’elles relèvent d’un pouvoirspécifique (v. ci-dessus no 8). Elles font du budget, à lafois un acte de prévision (A) et un acte d’autorisation (B).

A. – Le budget, acte de prévision.13. Dans son acception juridique moderne, le budget

est, au moins dans son principe, un acte de prévision,qui se distingue ainsi fondamentalement des actes deconstatation que sont le compte administratif du maire,le compte de gestion du receveur ou le compte financiercommun, dans certains établissements publics, à l’ordon-nateur et au comptable.

Le terme budget a été (et demeure parfois) employé dans unsens différent de celui qu’il revêt en droit financier moderne ;ainsi, note M. Michel Bottin, « au Moyen-Age [...] le termebudget est [...] largement employé [...], mais pour décrire lesopérations de recettes ou de dépenses déjà faites ; il recouvredonc... une réalité tout à fait différente et très éloignée des no-tions d’autorisation et de prévision » (L’autorisation budgétaire,précité, p. 99. – v. également, H. Choppin, thèse précitée, p. 14).

Alors que les comptes rétrospectifs sont fort anciens et,semble-t-il, inhérents à toute organisation financière de quelqueimportance, le budget, au sens moderne, n’est, lui, historique-ment apparu qu’à partir du moment où un effort de prévisiona été imposé aux responsables municipaux en vue d’obtenirune autorisation, et des assemblées municipales, et de l’autoritéde tutelle (v. M. Bottin, L’autorisation budgétaire, précité, etci-dessus no 2 et 3), l’aspect « autorisation » du budget ayant icitrès largement incité à l’aspect « prévision » de ce document.

14. À la nécessité de contrôle politique s’est progres-sivement ajouté, au moins dans les grandes collectivités,l’impératif de gestion, imposant d’insérer l’action muni-cipale dans un cadre prévisionnel cohérent, en applica-tion de l’adage selon lequel « gouverner, c’est prévoir ».L’un et l’autre de ces impératifs expliquent que, fonda-mentalement, le budget soit, en tant qu’acte de prévision,une émanation de l’autorité « exécutive », celle qui solli-cite l’autorisation et qui a la responsabilité de l’exécutionet de la gestion, à savoir, pour la commune, le maire etles agents placés sous son autorité (ou sollicités par lui).Ces considérations expliquent également que la prévisionbudgétaire oscille entre évaluation technique et tactiquepolitique, ce qui accroît son caractère équivoque.

Par définition, en effet, une prévision, comporte une partd’aléa, et on ne saurait donc lui reprocher de s’avérer approxi-mative en étant, en fin de compte, différente de la réalisation.Ainsi que l’indiquait le Conseil d’État, « le budget est, parnature, un document prévisionnel et aléatoire » (Cons. d’État,Sect., 27 mai 1994, Braun-Ortega et Buisson et autres : Rec.Lebon, p. 869 ; A.J.D.A., 1994, p. 658. – v. également Trib.adm. Marseille, 20 octobre 1989, Brun et autres c. Communede Carpentras : Rev. Trésor, 1991, p. 157 ; Rec. Lebon, tables,p. 670) ; ceci explique, en particulier, qu’on ne puisse interdiresa modification (v. ci-dessous no 59), qu’on ne puisse tirer

argument de modifications ultérieures pour conclure à soninsincérité (Cons. d’État, Sect., 27 mai 1994, Braun-Ortega,précité) et que le contrôle du juge sur les prévisions de recettesne soit parfois qu’un contrôle restreint (Trib. adm. Marseille,20 octobre 1989, Brun et autres, précité).

Par ailleurs, on ne saurait, comme on aurait peut-être tendanceà le faire trop souvent, à se fonder sur les budgets, c’est-à-diresur des actes de prévision, pour établir des statistiques et uneanalyse financières.

15. Mais, sauf à vider de tout contenu réel contrôle po-litique et gestion prévisionnelle, cette prévision doit pré-senter un minimum de sincérité, comme l’exige en par-ticulier l’article L. 1612-4 du C.G.C.T., qui pose commeune des conditions de l’équilibre réel du budget le fait queles dépenses et les recettes aient « été évaluées de façonsincère ». Le contenu précis de cette notion de sincéritéest exposé ci-dessous avec le principe d’équilibre budgé-taire (v. no 254 et s.). On retiendra cependant ici qu’ilmontre bien le caractère équivoque, ou, en tout cas, rela-tif et composite de la notion même de prévision.

La prévision peut, en effet, concerner en premier lieu des élé-ments... imprévisibles (la prévision devant alors être divina-tion) ou chronologiquement exceptionnels (un tremblement deterre...), pour lesquels la seule exigence peut être celle de créditspour dépenses imprévues (v. ci-dessous no 247).

La prévision peut, en deuxième lieu, porter sur des élémentsdont le chiffrage financier ne peut être qu’approximatif, la sincé-rité imposant alors une vraisemblance : on ne peut, à titre prévi-sionnel, qu’approcher les dépenses nécessaires au déneigementd’une commune du Jura ou les recettes d’une piscine munici-pale, mais on ne peut, ni les exclure totalement, ni les décuplerd’une année sur l’autre.

Mais la prévision peut, en troisième lieu, ne comporter, enréalité, que très peu d’aléa et relever de la constatation antici-pée, la sincérité relevant alors de la conformité : les subven-tions déjà notifiées à la commune bénéficiaire, le produit desquatre vieilles contributions directes votées par le conseil mu-nicipal, la somme à verser par une municipalité au titre d’unbail..., sont précisément connus et doivent, à due concurrence,être inscrits au budget, le caractère prévisionnel étant alors trèsatténué. Dans certains budgets communaux, la part de ce typed’opération est, on le sait, élevée.

16. On ne manquera pas, par ailleurs, de relever qu’aufur et à mesure que se déroule l’exercice, le caractère pré-visionnel s’amenuise, les décisions budgétaires modifica-tives du dernier trimestre se rapprochant (comme le « col-lectif » de fin d’année pour l’État) de la constatation.

Et il est même des cas où la prévision est, en réalité, uneratification puisqu’elle intervient après la fin de l’exer-cice, ainsi qu’en dispose l’article L. 1612-11, alinéa 2, duC.G.C.T., aux termes duquel « dans le délai de vingt etun jours suivant la fin de l’exercice budgétaire, l’organedélibérant peut [...] apporter au budget les modifications

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permettant d’ajuster les crédits de la section de fonction-nement pour régler les dépenses engagées avant le 31 dé-cembre et inscrire les crédits nécessaires à la réalisationdes opérations d’ordre de chacune des deux sections dubudget ou entre les deux sections » (v. ci-dessous no 63et s.).

B. – Le budget, acte d’autorisation.17. Le budget n’est pas seulement, comme dans les en-

treprises et les organismes industriels et commerciaux, unacte de gestion prévisionnelle, établi par ceux-là mêmesappelés à l’exécuter : lorsqu’il n’est que cela, les textes re-latifs aux organismes publics ne le dénomment d’ailleurspas « budget », mais, comme dans les établissements pu-blics à caractère industriel ou commercial, « état des pré-visions de recettes et de dépenses » (v. art. 4 de l’actuel rè-glement général de comptabilité publique, précité ci-des-sus no 5).

Le budget est également et, d’un point de vue histo-rique, fondamentalement un acte d’autorisation donnéepar une autorité à une autre, c’est-à-dire un acte politiquepermettant de concrétiser des rapports de pouvoir. Lephénomène est particulièrement net au niveau de l’État,dans lequel de droit budgétaire s’est développé, par réfé-rence au principe traditionnel de consentement à l’impôt,au fur et à mesure que s’affermissait le contrôle du Parle-ment sur le Gouvernement (même si, par la suite, le sys-tème a, au moins partiellement, évolué vers un contrôle del’autorité politique constitué du couple Parlement-Gou-vernement sur l’Administration : v. Luc Saïdj, Financespubliques, Dalloz, 2e éd. 1997, p. 8 à 10).

L’analyse est également valable pour les collectivitéslocales, notamment communales, mais elle est ici com-pliquée par le fait que le contrôle de l’assemblée délibé-rante sur l’exécutif, transposition au niveau local du sché-ma national, doit être combiné avec le contrôle de l’Étatcentral sur une collectivité subordonnée, qui limite d’au-tant le pouvoir d’autorisation du conseil.

Par ailleurs, il faut distinguer le cas des recettes de celuides dépenses.

1° L’autorisation en matière de recettes.

18. En ce domaine, l’autorisation budgétaire est tradi-tionnellement présentée comme une autorisation donnéepar l’assemblée délibérante à l’exécutif de percevoir lesrecettes. Cette assertion, déjà approximative lorsqu’elleconcerne l’État, est inexacte s’agissant des collectivitéslocales, qu’il s’agisse des recettes fiscales, ou même desautres ressources.

a) Les recettes fiscales.

19. En effet, aux termes de l’article 47 de la Constitu-tion du 4 octobre 1958 et des articles 4, 31 et 44 de l’or-donnance 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organiquerelative aux lois de finances (qui ne font, sur le principe,que reprendre la tradition du droit français contemporain,v. Cons. d’État, 9 avril 1889, Borelly : Rec. Lebon, p.968), c’est le Parlement national (ou, exceptionnellement,le Gouvernement par ordonnance spéciale) qui, en appli-cation du vieux principe de consentement à l’impôt, auto-rise la perception des recettes fiscales, l’article 34 de l’or-donnance organique précisant même que c’est la premièrepartie de la loi de finances qui « autorise la perception desimpôts affectés aux collectivités et aux établissements pu-blics » (v. également Cons. const., 21 décembre 1999, Dé-cision 99-422 DC : J.O., 30 décembre, p. 19730. – 29 dé-cembre 1999, Décision 99-424 DC : J.O., 31 décembre,p. 19991).

En pratique, cette autorisation figure dans l’article premier dela loi de finances annuelle, aux termes duquel « la perceptiondes impôts, produits et revenus affectés à l’État, aux collectivi-tés territoriales, aux établissements publics et organismes divershabilités à les percevoir continue d’être effectuée pendant l’an-née [...] conformément aux lois et règlements et aux dispositionsde la présente loi de finances ».

On sait, par ailleurs, que les impôts locaux les plus im-portants, à commencer par les quatre vieilles contribu-tions directes, sont assis et recouvrés par l’administrationd’État agissant ès qualités, c’est-à-dire pour le compte etsous la responsabilité de l’État.

V. Cons. d’État, Ass., 20 décembre 1985, Ville de Paris :A.J.D.A., 1986, p. 381, note J.-B. Auby ; R.F.D.A., 1986, p. 283,concl. M.-A. Latournerie. – 7 février 1986, Commune de Tal-lard : Droit fiscal, 1986, no 28, com. 1332, concl. O. Fouquet. –Section, 29 décembre 1997, Commune d’Arcueil : A.J.D.A.,1998, p. 112, chr. Th.-X. Girardot et F. Raynaud ; R.F.D.A.,1998, p. 97, concl. G. Goulard ; R.J.F., 1998, no 2, p. 81, concl.G. Goulard ; Répertoire fiscal, mai-juin 1998, p. 14, note J. Ba-zin ; Bull. fisc. Lefebvre, 1998, no 2, p. 94.

20. Ces considérations expliquent que, même en l’ab-sence de vote du budget ou en cas d’annulation de ladélibération approuvant le budget, les impôts locauxpuissent être perçus, au besoin sur la base des décisionsfiscales de l’année précédente (v. art. 1612-1 du C.G.C.T.,et art. L. 1639 A du C.G.I., qui prévoient notamment qu’àdéfaut de fixation en temps utile des taux ou produitsdes impositions directes, « les impositions peuvent êtrerecouvrées selon les décisions de l’année précédente ». –Cons. d’État, 26 juin 1996, req. 148711 : Droit fiscal,1996, com. 1253. – Cour adm. Bordeaux, 9 janvier 1997,req. 941385 : Droit fiscal, 1997, com. 1118).

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21. Ces décisions fiscales sont elles-mêmes prises dansun cadre normatif fixé au plan national, en applicationde l’article 34 de la Constitution, en vertu duquel c’estla loi qui « fixe les règles concernant [...] l’assiette, letaux et les modalités de recouvrement des impositions detoutes natures », ce qui rend illégales des délibérationslocales qui méconnaîtraient la compétence du législateurnational, par exemple en instituant des minorations nonprévues par la loi (v. Cons. d’État 26 mars 1952 : Rec.Lebon, p. 183. – 29 juin 1955 : D., 1955, p. 527).

Et on sait que, si le législateur peut laisser aux autorités,notamment locales, le soin de fixer certaines modalités,en particulier certains taux (Cons. const., 25 juillet 1990,Décision 90-277 DC : Rec., p. 73), il ne peut le faire qu’àl’intérieur de certaines limites (Cons. const., 30 décembre1987, Décision 87-239 DC : Rec., p. 70. – 29 décembre1998, Décision 98-405 DC : Rec, p. 326).

S’agissant de la fiscalité locale, il laisse essentiellementaux conseils locaux la possibilité de renoncer à certainsimpôts, dits « facultatifs », de décider de certains abat-tements et, surtout, de voter le produit ou, depuis la loi80-10 du 10 janvier 1980, le taux des principales imposi-tions directes.

22. Les décisions prises en ces domaines par les as-semblées locales n’interviennent pas toujours au momentdu vote du budget primitif : certaines, portant essentiel-lement sur les abattements et exonérations en matièrede contributions directes, doivent être prises avant le1er juillet pour être applicables au 1er janvier suivant,d’autres, relatives à une série de taxes formant la « fisca-lité accessoire », doivent intervenir avant le 31 décembrepour avoir effet l’année suivante, le vote des taux desquatre vieilles contributions directes devant, lui, inter-venir dans les délais impartis pour l’adoption du budget(v. art. 1639 A du C.G.I.).

Ces délais sont, en tant que de besoin, « prorogés par l’ap-plication des dispositions propres au contrôle budgétaire », no-tamment « lorsque la fixation de ces taux intervient par la voied’un arrêté préfectoral d’inscription d’office d’une dépense obli-gatoire » (Cour adm. Paris, 13 décembre 1994, M. Antoine :A.J.D.A., 1995, p. 63, concl. A. Mendras).

Sur les différents délais, v. Répertoire fiscal, mai-juin 1998,p. 5 (Les délibérations pour 1999 en matière de fiscalité directe) ;juillet-août 1998, p. 4 (Taxes locales : autres délibérations àprendre en 1998) ; décembre 1998 (Dossier : comment voterles taux pour 1999) ; mai-juin 1999 (Dossier : les délibérationspour 2000 en matière de fiscalité directe).

23. Mais, même lorsqu’elles interviennent à l’occasiondu vote du budget primitif - ce qui, s’agissant de la fixa-tion des taux des quatre vieilles contributions directes, nepourrait guère être fait qu’à titre provisoire si le budget

devait être adopté avant le 1er janvier, les bases d’imposi-tion n’ayant pas encore été notifiées par les services fis-caux (v. ci-dessus no 11) -, ces décisions ne sauraient êtreassimilées à des autorisations de perception : elles re-lèvent d’un pouvoir normatif de droit commun, juridique-ment distinct du pouvoir budgétaire d’autorisation, et qui,d’ailleurs, continue de produire effet tant que la décisionn’a pas été modifiée, éventuellement donc bien au-delà del’année budgétaire.

Ainsi, l’article L. 4311-1-1 du C.G.C.T., issu de la loi 99-36du 19 janvier 1999 relative aux conseils régionaux, distinguebien (pour leur appliquer les procédures exceptionnelles d’adop-tion), le « projet de budget » et « les projets de délibérations re-latives au taux » des impôts. Dans un sens voisin, Jacques Ma-gnet relève que « les délibérations par lesquelles sont votés lesbudgets [...] contiennent des dispositions relatives aux recettes,telles que celles qui fixent des taux ou des tarifs, dans les limitesposées par les lois. Mais ces dispositions de fond concernentl’existence ou le montant des créances publiques [...], non leurréalisation, qui n’est pas autorisée par ces budgets, mais par laseule loi de finances » (Comptabilité publique, P.U.F., 1978,p. 111).

24. Seraient-elles, d’ailleurs, formellement inclusesdans la même délibération et dans le même document quecelui contenant les prévisions et autorisations budgétaires(v. ci-dessus no 11), elles demeureraient juridiquementdistinctes de ces dernières, de la même façon que lesdispositions de législation fiscale incluses dans les loisde finances sont distinctes des autorisations proprementbudgétaires et, à la différence de ces dernières, peuventéventuellement en être retirées pour figurer dans une loiordinaire (v. ci-dessus no 9 et s.).

Le seul risque, procédural, accentué par une certaineconfusion conceptuelle régnant en ce domaine, serait deconduire à une annulation de l’ensemble des éléments in-clus dans la délibération (v. par exemple Cour adm. Lyon,5 avril 1993 : R.J.F., 6/1993, no 837. – Trib. adm. Lyon,5 juillet 1994, Tardy et Commune de Lorette : Rec. Lebon,p. 701 ; Rev. Trésor, 1995, p. 726. – conclusions AntoineMendras sur Cour adm. Paris, 13 décembre 1994, M. An-toine : A.J.D.A., 1995, p. 65. – Cons. d’État, 4 juillet1997, Région Rhône-Alpes : R.F.D.A., 1997, p. 1092 ;Droit fiscal, 1998, no 4-5, p. 169, concl. G. Goulard).

b) Les recettes non fiscales.

25. Alors qu’en matière fiscale une autorisation de per-ception existe mais n’émane pas de l’assemblée délibé-rante locale, en matière non fiscale elle n’existe mêmepas, en tout cas sous une forme budgétaire.

D’une part, l’inscription d’une recette au budget nesuffit pas à permettre une dépense, laquelle doit trouver

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ailleurs son fondement normatif (v. Cour des comptes, 14et 28 octobre 1971, Casenave et Mazerolles, Service dé-partemental de protection contre l’incendie de Meurthe-et-Moselle : Rev. adm., 1997, no 150, p. 605. – H.-M. Cru-cis, Droit des contrôles financiers des collectivités lo-cales, précité, p. 316 - F.-J. Fabre et A. Froment-Meurice,Les grands arrêts de la jurisprudence financière, Dalloz,4e éd., 1996, p. 205). Mais il n’y a là que la manifesta-tion, en matière de recette, du particularisme de la « léga-lité budgétaire » (v. ci-dessus no 8), une inscription bud-gétaire ne pouvant en principe servir de fondement à uneopération.

D’autre part, et surtout, l’absence d’une recette non fis-cale au budget n’empêche pas la perception de ladite re-cette dès lors que cette dernière trouve par ailleurs un fon-dement normatif qui, notamment, est le seul élément dontle comptable doive vérifier l’existence au moment du re-couvrement (v. H.-M. Crucis, Droit des contrôles finan-ciers des collectivités locales, précité, p. 316).

26. Ce fondement normatif peut, naturellement, consis-ter en une délibération du conseil : fixation ou ratificationd’un tarif, approbation d’un contrat, notamment d’em-prunt...

Le juge administratif rappelait ainsi récemment que le voted’une redevance (notamment de son tarif) par un conseil localétait indépendant du processus budgétaire et pouvait donc (sousréserve de ne pas rétroagir) intervenir à toute époque de l’année(Cour adm. Nancy, 3 décembre 1998, Syndicat intercommunald’assainissement de la Haute-Seine).

Mais il peut aussi résider dans un texte général ou unedécision unilatérale externe : dotations et subventions at-tribuées à la commune, que le conseil pourrait au mieuxrefuser...

Il peut même parfois être constitué d’une décision dejustice rendue en faveur de la commune, qui est alors te-nue de recouvrer la créance correspondante (loi 80-539du 16 juillet 1980, art. 1er, IV, introduit par la loi 94-564du 22 juin 1994).

27. Dans tous ces cas, l’absence d’inscription budgé-taire porte, certes, atteinte à la sincérité de l’évaluation desrecettes mais n’empêche pas la perception, ce qui n’estd’ailleurs là que l’application du droit commun. Ainsique le rappelle le professeur Gabriel Montagnier, pourles recettes non fiscales (et mis à part le cas des taxesparafiscales, qui ne sont pas perçues au profit des orga-nismes publics à caractère administratif), « aucun textene prévoit, ni pour l’État ni pour les collectivités locales,la nécessité d’une autorisation annuelle » (G. Montagnier,Principes de comptabilité publique, Précis Dalloz, 2e éd.,1981, p. 20).

De sorte que, pour des raisons générales (recettes nonfiscales) ou pour des raisons propres aux collectivitéspubliques subordonnées (recettes fiscales), les budgetsdes communes (comme celui des autres collectivitéspubliques subordonnées) sont, en matière de recette,« des actes de prévision et d’évaluation, mais non desactes d’autorisation » (Jacques Magnet, Comptabilitépublique, P.U.F., 1978, p. 111 ; Éléments de comptabilitépublique, L.G.D.J., 4e éd., 1998, p. 46).

2° L’autorisation en matière de dépenses :le crédit budgétaire.

28. C’est en matière de dépenses que le budget est,fondamentalement, un acte d’autorisation, c’est-à-dire unacte de pouvoir à l’égard, ici, des autorités exécutives dela commune.

La raison traditionnelle en est le fait que le budget municipalest, comme tout budget public à caractère administratif, large-ment alimenté par des prélèvements obligatoires. L’utilisationde ces prélèvements, en particulier quant à leur objet, ne peutdonc être laissée à la discrétion des autorités exécutives maisdoit, au moins en principe, être décidée par le conseil délibérant,représentant des contribuables locaux auxquels lesdits prélève-ments ont été unilatéralement imposés (ou, à titre subsidiaire,par l’autorité étatique de contrôle, chargée notamment de veillerau respect de la réglementation des dépenses, obligatoires ou in-terdites).

À cette nécessité politique s’ajoute, au moins dans les col-lectivités de quelque importance, la nécessité, plus technique,pour l’équipe dirigeante de maîtriser le montant des dépenses etd’encadrer l’activité dépensière de chaque service (ou unité deconsommation) en lui imposant des limites qu’il n’est générale-ment pas en mesure de déterminer seul, faute de vision globalede la situation financière.

Aussi le budget communal est-il, comme tous lesbudgets publics à caractère administratif, présenté endépenses sous forme de crédits budgétaires.

a) La notion de crédit budgétaire.

29. Le crédit budgétaire est une autorisation de dépense.Il s’agit donc d’une notion juridique qui ne saurait êtreconfondue avec la notion, matérielle, de fonds.

Un crédit peut être ouvert alors que n’existent pas, ou pasencore, les fonds nécessaires au paiement de la dépense ; en sensinverse, peuvent exister des fonds dont l’utilisation n’est pas, oupas encore, autorisée par un crédit.

Cette distinction, valable en elle-même, est accentuée en droitfrançais par le principe de séparation ente l’ordonnateur, quigère les crédits ouverts dans le budget, et le comptable, qui ma-nie les fonds.

30. Cette autorisation budgétaire conditionne parfoisl’action du conseil lui-même.

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Ainsi, l’article 34, alinéa 2, de la loi 84-53 du 26 janvier 1984portant dispositions statutaires relatives à la fonction publiqueterritoriale dispose qu’« aucune création d’emploi ne peut in-tervenir si les crédits disponibles au chapitre budgétaire corres-pondant ne le permettent », étant précisé que ces emplois sont« créés par l’organe délibérant de la collectivité ou de l’établis-sement » (art. 34, al. 1) et que l’organe délibérant ne peut délé-guer ce pouvoir (Cons. d’État, 17 octobre 1990, Préfet, Com-missaire de la République de la Guadeloupe : Rec. Lebon, p.283 ; R.F.D.A., 1990, p. 1092. – 15 janvier 1997, Communed’Harfleur c. Mme Baert, req. 141737. – Rép. min. no 40198,J.O.A.N., 17 juin 1991 ; Rev. Trésor, 1991, p. 677). Cette dispo-sition est à rapprocher des articles 1er, alinéas 4 et 5, et 43, ali-néa 4, de l’ordonnance organique 59-2 du 2 janvier 1959 relativeaux lois de finances, sur les créations, suppressions et transfor-mations d’emplois au budget de l’État.

31. Mais, au-delà des exigences d’autodiscipline, l’au-torisation budgétaire conditionne, fondamentalement,l’action de l’ordonnateur puisque c’est à ce dernier queles crédits sont ouverts.

En l’absence de crédit, la dépense ne pourrait être payéepar le comptable, même sur réquisition de l’ordonnateur(art. L. 1617-3 du C.G.C.T. – v. par exemple Ch. rég.comptes de Haute-Normandie, 11 mai et 24 novembre1993, Dame D..., comptable de la commune de Viron-vay : Rev. Trésor, 1994, p. 533, concl. D. Ruellan. – Rép.min. no 7165, J.O.A.N., 26 mars 1998 ; Rev. Trésor, 1998,p. 361), et même en présence d’une dépense obligatoire,puisque le préalable obligé au règlement d’une telle dé-pense est l’inscription d’office des crédits nécessaires aupaiement (art. L. 1612-15, L. 1612-17 et L. 1612-18 duC.G.C.T. ; loi 80-539 du 16 juillet 1980 relative aux as-treintes prononcées en matière administrative et à l’exé-cution des jugements par les personnes morales de droitpublic). Ainsi jugé que « les dépenses faites en dépas-sement de ces crédits sont nécessairement irrégulières,alors même qu’elles auraient pour objet l’acquittement dedettes exigibles » (Cour des comptes, 29 juin 1995, SieurR..., comptable de la commune de Saint-Julien : Rev. Tré-sor, 1995, p. 691).

Mais l’ouverture d’un crédit ne signifie pas nécessaire-ment que la dépense sera engagée (a fortiori mandatée etpayée), et ce pour au moins deux séries de raisons.

32. La première est que l’autorisation budgétaire ne suf-fit pas, par elle-même, à donner compétence à l’ordonna-teur pour passer les actes d’engagement juridique de lacollectivité : « l’existence de crédits au budget de sau-rait constituer une justification suffisante d’une créance »(Ch. rég. comptes de Bourgogne, 19 janvier 1989, SieurC..., comptable de la commune de T... : Rev. Trésor, 1991,p. 208) ; « le maire qui ne bénéficie pas de la délégationprévue (au Code) ne peut décider seul de passer une com-mande hors marché et cela même si les crédits qui ont été

ouverts au budget sont suffisants » (Rép. min. no 15976,J.O.A.N., 19 septembre 1994 ; Rev. Trésor, 1995, p. 62).

33. En effet, en application de la distinction du pouvoir bud-gétaire et du pouvoir normatif de droit commun (v. ci-dessusno 7 et s.), qui a tout particulièrement été illustrée par la juris-prudence de la Cour de justice des Communautés européennesdans le problème des « bases légales », toute dépense nécessite,d’une part une base budgétaire (un crédit) permettant la dépense,d’autre part une base normative distincte, créant ou permettantla dette.

V. C.J.C.E., 24 octobre 1989, Commission c. Conseil, Aff.16/88, : Rec., p. 3457 ; R.T.D.E., 1990, no 1, p. 170, noteCl. Blumann. – 12 mai 1998, Aff. C-106/96 : A.J.D.A., 1998,p. 805, chr. H. Chavrier, H. Legal et G. de Bergues. – Accordinterinstitutionnel du 13 octobre 1998 sur les bases légales etl’exécution du budget (98/C344/01), J.O.C.E., C 344, 12 no-vembre 1998. – Accord interinstitutionnel du 6 mai 1999 sur ladiscipline budgétaire et l’amélioration de la procédure budgé-taire, J.O.C.E., C 172, 18 juin 1999, p. 1, notamment l’article 36,indiquant que, sauf exceptions (prévues à l’article 37), « l’exé-cution des crédits inscrits au budget pour toute action commu-nautaire requiert l’adoption préalable d’un acte de base », c’est-à-dire « un acte législatif de droit dérivé qui donne un fonde-ment juridique à l’action communautaire et à l’exécution de ladépense correspondante inscrite au budget ». – D. Badré, Ga-rantir la régularité des dépenses communautaires, Les rapportsdu Sénat, 1997-1998, no 489.

La Cour de justice a cependant réservé le cas d’« actions nonsignificatives » pour, selon l’avocat général M. Tesauro, « per-mettre à la Commission de lancer et de mener des études oudes expériences nécessaires à l’élaboration de ses propositionsfutures sur la base du seul crédit budgétaire et de sa compé-tence d’exécution » (A.J.D.A., 1998, p. 805). ; cette conception aété confirmée par les accords interinstitutionnels des 13 octobre1998 et 6 mai 1999 (art. 37).

34. Il est vrai qu’on a pu relever des cas dans lesquels l’ou-verture de crédits a pu être analysée comme créant une com-pétence normative en faveur de l’administration. Ainsi, en sefondant sur deux décisions du Conseil constitutionnel (30 dé-cembre 1975, Décision 75-60 DC : Rec., p. 29. – 28 décembre1976, Décision 76-73 DC : Rec., p. 43), qui estimait que le votepar le Parlement de certains comptes spéciaux du Trésor habili-tait le Gouvernement à procéder aux opérations de gestion des-dits comptes, on a pu écrire qu’une inscription budgétaire « peutcréer une compétence pour l’administration, autorisée à régle-menter la dépense » (R. Hertzog, Linéaments d’une théorie dessubventions, R.F.F.P., no 23, 1988, p. 36). Sur le plan du droitlocal, on peut aussi relever une réponse ministérielle qui estimeque, pour les commandes hors marché public, une délibérationdu conseil autorisant le maire à passer la commande n’est pasindispensable car « il ressort... du décret 83-16 du 13 janvier1983 modifié par le décret du 21 janvier 1988 que le budget estconsidéré comme délibération suffisante pour permettre à l’or-donnateur d’effectuer la dépense sans autre autorisation, dans la

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mesure où les crédits font l’objet d’une prescription clairementindividualisée et où la réglementation ne prescrit pas expres-sément une décision particulière de l’assemblée délibérante »(Rép. min. no 21616, J.O.A.N., 11 décembre 1995 ; Rev. Tré-sor, 1996, p. 201). On verra, de même (v. ci-dessous no 39), quel’octroi de subventions par les collectivités locales peut autori-ser des interprétations de ce type.

Mais ces cas, concernant des situations particulières qui sontloin d’être complètement éclaircies sur le plan juridique, nepeuvent, au mieux, être considérées que comme des exceptions(des « actions non significatives », dirait le juge communau-taire, v. ci-dessus no 33), qui ne sauraient annuler la règle,car la remise en cause de cette règle serait la remise en causede l’ensemble de notre architecture juridique et politique. Enparticulier, le conseil aurait ainsi pouvoir de déléguer libre-ment ses compétences et l’autorité budgétaire aurait pouvoird’affranchir l’administration, ici municipale, du respect desrègles dont la fixation n’incombe pas toujours à ladite autoritébudgétaire, ce qui serait, au sens littéral de l’expression, un« excès de pouvoir ». Ainsi que le rappelle avec simplicité etforce l’article 27 du règlement général de comptabilité publiquedu 29 décembre 1962, « les dépenses des organismes publicsdoivent être prévues à leur budget et conformes aux lois etrèglements ».

35. La seconde série de raisons pour lesquelles l’ou-verture d’un crédit n’implique pas nécessairementune dépense tient au fait que l’autorisation budgétairen’oblige pas l’ordonnateur à engager ladite dépense.Elle ne l’oblige pas directement car le crédit budgétaireest traditionnellement, et au moins juridiquement, unefaculté, et non un ordre, de dépense.

Les crédits votés sont « mis à la disposition » de l’ordonna-teur (selon l’expression utilisée, pour le budget de l’État, dansl’article 7 de l’ordonnance organique 59-2 du 2 janvier 1959)et constituent la limite supérieure « des dépenses qui peuventêtre engagées » ou « des dépenses pouvant être mandatées »(art. L. 2311-3 du C.G.C.T., relatif aux dépenses d’investisse-ment), ce qui implique possibilité de non-utilisation par l’ordon-nateur et, éventuellement, d’annulation par le conseil (v., s’agis-sant du budget de l’État, Christine Maître, La mise à dispositiondes crédits budgétaires, L.G.D.J., 1988, et R.F.F.P., no 24, 1988,p. 75) ; ainsi que le rappelait en 1998 une réponse ministériellerelative à la comptabilité d’engagement des communes, « l’ins-cription budgétaire en dépenses constitue une autorisation d’en-gager mais ne saurait valoir obligation de dépenser » (Rép. min.no 9456, J.O. Sénat, 17 décembre 1998, p. 4038 ; Rev. Trésor,1999, p. 216 ; Répertoire adm., février 1999, p. 15).

Certes, on peut estimer qu’il est du devoir de l’exécutifd’utiliser ces crédits et que l’absence d’utilisation, pourfavorable qu’elle soit aux économies et au contribuable,va à l’encontre de la volonté de l’assemblée délibérante etdu programme qu’elle souhaite mettre en œuvre (la ques-tion est, on le sait, récurrente dans les finances publiquescontemporaines, locales et nationales, françaises et étran-gères). Mais ce devoir d’utilisation ne peut résulter que

d’une obligation politique (dont le non-respect peut éven-tuellement entraîner, lorsqu’elle est possible, la mise enjeu de la responsabilité politique de l’exécutif), ou d’unacte normatif distinct rendant obligatoire la dépense.

36. Car il peut évidemment arriver que l’ordonnateur localsoit tenu d’effectuer une dépense ; c’est, en particulier, pourcette raison que sont prévues des procédures de mandatementd’office (art. L. 1612-16, L. 1612-17 et L. 1612-18 du C.G.C.T. ;loi 80-539 du 16 juillet 1980 relative aux astreintes prononcéesen matière administrative et à l’exécution des jugements par lespersonnes morales de droit public).

Mais cette obligation découle d’un acte ou d’une situation ju-ridiques distincts de l’autorisation de dépense, ainsi que l’a ex-posé, avec une particulière netteté, le Conseil d’État en considé-rant que « la décision prise par une collectivité publique d’attri-buer une subvention [...] est un acte susceptible de faire grief,indépendamment du fait que les crédits nécessaires au paiementde la subvention ont été préalablement inscrits dans le bud-get voté par la collectivité, cette inscription ne comportant parelle-même aucune obligation d’effectuer la dépense correspon-dante » (Cons. d’État, 26 juin 1996, Département de l’Yonne :Rec. Lebon, p. 743 ; J.C.P., 1997, II, 22777, note J.-M. Peyri-cal).

En effet, cette autorisation de dépense, pas plus qu’elle necontraint directement l’ordonnateur, ne l’oblige indirectementà effectuer la dépense en créant un droit au profit d’un tiers :depuis les arrêts du Conseil d’État Jardin (4 juin 1920 : Rec.Lebon, p. 559) et Jaurou (28 mars 1924 : D.P., 1924, III, 29,avec les conclusions, devenues classiques, de René Mayer), esten effet acquis le principe selon lequel « l’inscription de cré-dits..., ayant un caractère purement budgétaire, ne saurait êtreconstitutive de droits », en permettant notamment d’exiger lepaiement d’allocations ou d’indemnités prévues par ces crédits,ou le maintien d’un emploi prévu au budget (v., en particulier,la jurisprudence recensée par Paul Amselek, Sur le particula-risme de la légalité budgétaire, Rev. adm., 1970, p. 654). Ainsique le rappelait récemment une réponse ministérielle (no 9456,précitée ci-dessus no 35), « la délibération du conseil municipalportant ouverture de crédits budgétaires s’analyse [...] commela limite maximale des dépenses que le maire est autorisé à exé-cuter au cours d’un exercice. Cette délibération ne s’apparentedonc aucunement [...] à un engagement juridique donné par lacollectivité à un tiers précisément dénommé (fournisseurs, parexemple)... ».

Cette autorisation peut, certes, conditionner la dépense(v. ci-dessus no 31) voire la dette (lorsque certains avantagesne peuvent être accordés que « sous réserve des crédits dis-ponibles »), mais elle ne saurait créer une dette - pas plus,évidemment, qu’une réduction ou une suppression de crédit nevaudrait réduction ou suppression de dette, ou que l’ouvertured’un crédit ne légaliserait un acte administratif (v. l’articleprécité du professeur Amselek).

37. Sans doute, ici aussi, la validité de l’analyse a parfois étécontestée, au point de faire conclure qu’il convient « de revoir

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la théorie bien vieillie selon laquelle les actes budgétaires n’au-raient pas de valeur normative et ne créeraient ni droits ni obli-gations » (R. Hertzog, article précité à la R.F.F.P., no 23, 1988,p. 35).

Cette affirmation peut trouver appui sur quelques élémentsde jurisprudence, à commencer par certaines formulations de laCour de justice des Communautés européennes, indiquant que« le budget... relève des actes de nature à produire des effetsjuridiques vis-à-vis des tiers » (C.J.C.E., 3 juillet 1986, Conseilc. Parlement, Aff. 34/82) ou que, dans certains cas, l’ouverturede crédits fournit par elle-même la base juridique de certainessituations (23 avril 1986, Parti écologiste « Les Verts » c. Par-lement, Aff. 294/83 : R.T.D.E., 1987, p. 462, note M. Bazex).

Mais, pour l’essentiel, elle repose sur certains cas particuliers,principalement les subventions accordées par les collectivitéslocales, qui se présentent en réalité en trompe-l’œil, et sur uneéquivoque.

38. On sait que l’attribution d’une subvention est créatricede droits pour le bénéficiaire (Cour adm. Nantes, 11 juin 1992,ministre de la Culture c. Centre dramatique national de Rennes :Rev. Trésor, 1993, p. 808. – Ch. rég. comptes de Bretagne, Avisde contrôle budgétaire du 9 septembre 1992 : Arrêts, jugementset communications des juridictions financières, 1992, p. 237),à condition cependant de justifier, au moment de la liquidation,que toutes les conditions d’octroi étaient réunies (Cons. d’État,29 mai 1996, secrétaire d’État chargée à la Mer : L.P.A., 1996,no 127, note Jean-Paul Markus).

Lorsque les crédits de subventions votés au budget sont glo-baux, l’absence d’individualisation empêche d’y voir acte d’at-tribution et, a fortiori, de notification de subvention. Ainsi quele constatait récemment le Conseil d’État, « par la délibérationattaquée, le Conseil régional, sans décider de l’attribution d’unesubvention à aucun établissement déterminé, s’est borné à ou-vrir à son budget un crédit global d’un million de francs pour lefonds d’urgence des établissements secondaires privés ; la pro-cédure ainsi adoptée ne préjuge pas des décisions que l’autoritécompétente sera appelée à prendre... » et ne vaut donc pas déci-sion de subvention (Cons. d’État, 10 février 1997, Sale : Droitadm., 1997, no 92, note L. T.).

La décision individuelle d’attribution de chaque subventionrelève alors d’un pouvoir normatif qui n’est pas, en l’état,clairement réparti, susceptible qu’il est d’osciller entre leconseil lui-même, l’exécutif et, dans les départements et lesrégions, la commission permanente - appelée bureau jusqu’en1992 (v. Cons. d’État, 5 mars 1997, Commune de Saint-Martind’Hères : Vie départementale et régionale, 1997, no 144, p. 19,admission d’un pouvoir du bureau en matière de subvention).Les autres instances locales, notamment les offices municipaux,ne peuvent bénéficier de ce pouvoir (Rép. min. no 38753,J.O.A.N., 26 août 1996 ; Rev. Trésor, 1996, p. 761).

Mais ce pouvoir normatif est, en tout cas, clairement distinguédu pouvoir budgétaire d’ouverture de crédits.

39. Il est cependant des cas dans lesquels les bénéficiairessont individualisés dans le budget lui-même, comme semblent

d’ailleurs l’imposer les textes budgétaires les plus récents,puisque le décret 96-1256 du 27 décembre 1996 modifié relatifà la définition (en M. 14) des chapitres et des articles des bud-gets des communes et des établissements publics administratifscommunaux indique que « pour les subventions, allocations,primes et secours, l’article (de la nomenclature budgétaire)correspond au crédit voté par bénéficiaire », qu’il figure dansun budget par nature (art. 4) ou dans un budget par fonction(art. 6).

C’est dans cette hypothèse précise qu’on a pu soutenir que levote du crédit de l’article vaut attribution de subvention, le pou-voir budgétaire se confondant alors avec le pouvoir normatif :ainsi, se référant à un arrêt du Conseil d’État du 5 mai 1965,Commune de Méaudre c. Dalbera (Rec. Lebon, p. 261), on apu noter que « dans certaines circonstances (petites communesoù la destination de chaque crédit est exactement connue) l’ins-cription budgétaire peut valoir elle-même octroi de subvention »(R. Hertzog, article précité, R.F.F.P., 1988, no 23, p. 36). Demême, le ministre des Finances estimait récemment (Rép. min.no 9457, précitée ci-dessus no 35) que « la délibération du conseilmunicipal portant ouverture de crédits budgétaires [...] ne s’ap-parente [...] aucunement [...] à un engagement juridique donnépar la collectivité à un tiers précisément dénommé [...], exceptéle cas particulier des subventions versées à des tiers ».

Indéniable sur le plan politique et pratique, cette analyse ne leparaît cependant pas sur le plan juridique. À ce dernier égard,on peut, en effet, estimer que, dans cette hypothèse, il n’y apas confusion mais exercice simultané des deux pouvoirs, leconseil prenant une décision individuelle d’attribution en vertude son pouvoir normatif et autorisant la dépense correspondanteen vertu de son pouvoir budgétaire, la « chronologie » pouvantmême être inversée (la décision n’intervenant qu’au vu d’un cré-dit disponible) et l’opération décomposée (l’ouverture d’un cré-dit, même individualisé, n’ouvrant aucun droit, ce droit ne nais-sant qu’avec une décision et/ou une notification distinctes).

La dissociation apparaît nettement dans certains arrêts duConseil d’État : « considérant que, par des délibérations des10 février 1994 et 3 mars 1994, le conseil municipal de Béziersa, d’une part, accordé une subvention de 50 000 F à la Fédé-ration des conseils de parents d’élèves du secteur de Béziers,d’autre part, décidé d’inscrire les crédits correspondants aubudget primitif... » (Cons. d’État, 4 avril 1997, Commune deBéziers : Rev. Trésor, 1997, p. 629) ; « la décision prise par unecollectivité publique d’attribuer une subvention à une personnephysique ou morale déterminée est un acte susceptible de fairegrief, indépendamment du fait que les crédits nécessaires aupaiement de la subvention ont été préalablement inscrits dansle budget voté par la collectivité, cette inscription ne compor-tant par elle-même aucune obligation d’effectuer la dépensecorrespondante » (Cons. d’État, 26 juin 1996, Département del’Yonne, précité). également, selon la version 1999 de l’instruc-tion M 14, le paiement des subventions « est subordonné à laproduction d’une décision individuelle d’attribution prise parl’assemblée délibérante » (vol. I, p. 232).

40. La dissociation est soulignée, sur un plan plus général, parcertains auteurs : « Pour qu’une collectivité puisse engager une

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dépense, deux opérations au moins, successives ou simultanées,sont nécessaires : - une inscription budgétaire dans un chapitreet un article déterminés qui définit la nature de la dépense ainsiautorisée ; - l’individualisation d’un montant, soit pour accorderune subvention à tel organisme nommément désigné, soit pourpayer un traitement à un agent soit régler une prestation au vud’une facture ou d’un mémoire » (note L. T., précitée ci-dessusno 38).

Et lorsque la dissociation n’est pas formellement opérée,ce n’est que par commodité, la dichotomie restant présumée :« l’inscription des crédits nécessaires au paiement des indem-nités de fonctions ne peut être considérée comme ouvrant aumaire et aux adjoints un droit au paiement de ces indemnités.Le Conseil municipal doit expressément se prononcer sur lesmodalités de répartition entre le maire et les adjoints attribu-taires de délégations des crédits ainsi alloués. Toutefois, selonles termes d’une circulaire du ministère de l’Intérieur en date du19 décembre 1952, l’intervention d’une délibération spécialen’est pas nécessaire à cet effet, à la condition que la volonté del’assemblée ait été exprimée avec suffisamment de clarté lorsdu vote du budget » (Rép. min., no 22468, J.O.A.N., 2 avril1990 ; Rev. Trésor, 1990, p. 655).

De sorte que même les cas particuliers ne révèlent pas, enréalité, le caractère normatif de l’autorisation budgétaire.

41. Par ailleurs, l’affirmation selon laquelle les « actes bud-gétaires » auraient véritablement valeur normative (v. ci-des-sus no 37) repose sur une équivoque, la notion d’actes bud-gétaires pouvant être comprise au sens formel (les documentsbudgétaires) ou au sens matériel (les autorisations budgétaires)(v. ci-dessus no 6 et 12).

Les « actes budgétaires » au sens matériel sont des autorisa-tions, essentiellement de dépenses. Or, ainsi que le relève leprofesseur Robert Hertzog, « la thèse traditionnelle de la nonjuridicité s’appliquerait essentiellement aux autorisations de dé-penses. Le juge administratif en consacrant ce qu’on appelait leparticularisme de la légalité budgétaire utilisait un principe d’in-terprétation traditionnel, celui de la spécialité des législations.L’inscription d’un crédit au budget n’a pas pour objet direct decréer des droits au profit des particuliers par exemple. Il fautpour cela la médiation d’une norme nouvelle » (article précité,R.F.F.P., 1988, no 23, p. 36). L’analyse doit, à notre sens, êtreentièrement déclinée au présent car elle paraît demeurer pleine-ment valable, y compris, on vient de le voir, pour les dispositions« à double visage ».

Mais, ainsi que déjà indiqué (v. no 6 et s.), l’« acte budgétaire »au sens matériel est inclus dans un « acte budgétaire » (une « dé-libération budgétaire ») au sens formel qui lui, peut contenir etmême, parfois, doit contenir certaines dispositions normativesqui sont, alors, tout naturellement appelées à modifier l’ordon-nancement juridique et à créer éventuellement des droits. Ainsi,au niveau de l’État, on trouve des dispositions qui peuvent (fis-calité) ou doivent (responsabilité pécuniaire des agents publics,création d’emplois...) figurer dans la loi de finances. De même,on trouve en droit financier local la fixation du taux des quatrevieilles contributions directes qui, lorsqu’elle figure au budget

(v. ci-dessus no 11 et 24), donne bien à cet « acte budgétaire »une valeur normative.

Il en va a fortiori ainsi lorsque l’expression « acte budgé-taire » ou, de façon beaucoup plus équivoque, « acte de na-ture budgétaire », est prise dans un sens, encore plus vaste,d’« acte financier » et englobe, non seulement le budget ausens formel, mais encore une série d’actes à effet ou à objet fi-nancier (v. ci-dessus no 7). Une délimitation relativement pré-cise de son « noyau dur » est notamment établie par les dis-positions, législatives ou jurisprudentielles, qui interdisent auconseil général ou régional de déléguer ses pouvoirs à la com-mission permanente (bureau jusqu’en 1992) : vote du budget, ycompris des mesures de redressement budgétaire (art. L. 3211-2,L. 3212-1 et L. 1612-14 du C.G.C.T. pour les départements,art. L. 4221-5 pour les régions), vote du taux des impositionset taxes (art. L. 3211-2 et L. 3212-1 pour les départements ;v. Trib. adm. Bastia, 3 octobre 1996, Stéfani : L.P.A., 15 no-vembre 1996, concl. Ph. Chiaverini), vote du compte adminis-tratif (art. L. 3211-2, L. 1612-12 et L. 1612-13 pour les dépar-tements, art. L. 4221-5 pour les régions), inscription de créditspour dépenses obligatoires (art. L. 3211-2 et L. 1612-15 pour lesdépartements, art. L. 4221-5 et L. 1612-15 pour les régions) ;également, transformation ou création d’emploi (Cons. d’État,17 octobre 1990, Préfet, Commissaire de la République de laGuadeloupe : Rec. Lebon, p. 283 ; R.F.D.A., 1990, p. 1092. –Rép. min. no 40198, J.O.A.N., 17 juin 1991 ; Rev. Trésor, 1991,p. 677), fixation des indemnités de fonction (Trib. adm. Lyon,18 mai 1993, Préfet de la Région Rhône-Alpes, req. 9205469).Serait, en revanche, permise la délégation du pouvoir de créerdes régies d’avances ou de recettes (Rép. min. no 7998, J.O. Sé-nat, 12 novembre 1998 ; Rev. Trésor, 1999, p. 141 ; Répertoireadm., janvier 1999, p. 17.

b) Les caractères du crédit budgétaire.

42. Sauf à n’être que symbolique, l’autorisation queconstitue le crédit budgétaire ne saurait être globale et per-manente.

Elle doit être détaillée en portant sur un objet, un mon-tant et, éventuellement, un service déterminés, en vertudu principe de spécialité budgétaire, impliquant, en droitfinancier local, spécialisation des crédits par chapitre et,éventuellement, article (v. ci-dessous Section 4).

Elle est établie et exécutée dans le cadre d’un exerciceannuel à l’issue duquel elle devient, en principe, caduquesi elle n’a pas été utilisée (v. ci-dessous section 2).

Elle doit, enfin, et, par définition, être préalable à l’ac-tion qu’elle autorise.

§ 3. – Le principe d’antériorité.43. Le principe d’antériorité (v. Luc Saïdj, Antériori-

té budgétaire (Principe d’), dans Dictionnaire encyclopé-dique de finances publiques, sous la direction de L. Phi-lip, Economica, 1991, vol 1, p. 85) est parfois présentécomme inhérent à la notion même de budget.

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En réalité, et ici aussi, tout dépend du sens que l’ondonne au mot, qui peut être compris d’au moins deuxmanières.

A. – L’antériorité du document budgétaire.44. Dans un premier sens, le principe d’antériorité si-

gnifie que le budget doit être adopté avant le début del’exercice auquel il s’applique.

On peut alors dire que l’antériorité constitue peut-êtreune pratique souhaitable, mais - à la différence des prin-cipes régissant, en tout cas depuis 1958, le budget del’État et à l’instar de la situation des établissements pu-blics nationaux - elle ne constitue pas, ou ne constitueplus, une règle du droit positif local, la loi 82-213 du2 mars 1982 (art. 7) ayant officiellement fixé au 31 mars(ou dans certains cas à des termes ultérieurs) la date limited’adoption du budget primitif de l’exercice commençantle 1er janvier, et prévu, à l’expiration du délai d’adoption,une procédure d’établissement d’office du budget.

45. Lorsque le budget est établi après le 1er janvier, les éva-luations qu’il contient ne sont évidemment plus préalables audébut de l’exercice (l’écoulement du temps, et les décisions bud-gétaires modificatives, ne faisant d’ailleurs qu’affermir l’exacti-tude des opérations : v. ci-dessus no 16) et les autorisations qu’ilouvre englobent les opérations effectuées depuis le 1er janvier,ce qui leur donne un caractère postérieur, sinon rétroactif.

En effet, les opérations accomplies entre le 1er janvier et ladate d’adoption du budget ne le sont pas sur le fondement d’uneautorisation rétroactive contenue dans le budget mais en appli-cation d’une autorisation spéciale donnée, hors budget, par lesdispositions législatives (art. 7 de la loi 82-213 du 2 mars 1982,puis art. L. 1612-1 du C.G.C.T.) habilitant l’exécutif à effectuercertaines recettes et dépenses dans l’attente du budget.

Car, même en l’absence de budget, l’exécutif reste soumis àun principe d’antériorité, mais entendu, ici, dans un autre sens.

B. – L’antériorité de l’autorisation budgétaire.46. Dans sa seconde signification, le principe d’antério-

rité signifie, en effet, que les autorités qui accomplissentles opérations financières doivent avoir reçu une autori-sation préalable. Ce principe fait, lui, partie du droit fi-nancier local.

La règle concerne tout particulièrement les dépenses,pour lesquelles l’exigence d’antériorité de l’autorisationa été appliquée de façon stricte (v. Henry-Michel Cru-cis, Droit des contrôles financiers des collectivités terri-toriales, Le Moniteur, 1998, p. 285. – Francis-J. Fabreet Anne Froment-Meurice, Les grands arrêts de la juris-prudence financière, Dalloz, 4e éd., 1996, p. 178. – JeanLe Foll, Les dépassements de crédits dans l’exécution dubudget communal, R.F.F.P., 1988, no 23, p. 163).

En effet, elle n’est pas, ou plus, uniquement conçuecomme la nécessité de crédits au budget (ou d’une autori-sation en tenant lieu), telle qu’elle est, notamment, rappe-lée par l’article 27 du règlement général de comptabilitépublique du 29 décembre 1962, aux termes duquel « lesdépenses des organismes publics doivent être prévues àleur budget et être conformes aux lois et règlements », etpar l’article L. 1617-3 du C.G.C.T., interdisant au comp-table le paiement sans crédit, même sur réquisition de l’or-donnateur local (v. ci-dessus no 31).

Elle tend également à être conçue comme l’interdictionde régulariser des dépenses, ou, plus exactement, de ré-gulariser des paiements de dépense.

47. Depuis la loi 88-13 du 5 janvier 1988 (art. 20, insé-rant art. 8-1 de la loi 82-213 du 2 mars 1982), les textes,actuellement l’article L. 1612-11, alinéa 2, du C.G.C.T.,donnent en effet la possibilité de régulariser certains en-gagements par l’ouverture postérieure de crédits, puisque,ainsi que déjà signalé (v. ci-dessus no 16), « dans le délaide vingt et un jours suivant la fin de l’exercice budgétaire,l’organe délibérant peut [...] apporter au budget les modi-fications permettant d’ajuster les crédits de la section defonctionnement pour régler les dépenses engagées avantle 31 décembre et inscrire les crédits nécessaires à la réa-lisation des opérations d’ordre de chacune des deux sec-tions du budget ou entre les deux sections ».

Ainsi que le notait, dès 1988, un commentateur, ce texte,sans doute fort commode pour la gestion, notamment des pe-tites communes (v. Rép. min. no 1224, J.O. Sénat, 13 octobre1988 ; Rev. Trésor, 1989, p. 294), et qui ne faisait, d’ailleurs,que ratifier certaines pratiques courantes, « va à l’encontre d’unprincipe de base du droit budgétaire public : le caractère préa-lable de l’ouverture des crédits » (J. Le Foll, article précité, p.180).

Il ne résout d’ailleurs pas tous les problèmes de l’engagementsans crédit, obligeant probablement à distinguer engagement ju-ridique sans crédit (qui, sauf textes exprès contraires, est, surle plan juridique toujours possible) et engagement comptablesans crédit (traditionnellement possible en raison de l’absencede contrôleur financier local mais appelé à décroître avec le dé-veloppement de l’obligation de tenir une comptabilité d’enga-gement).

48. S’agissant du mandatement et du paiement, le jugefinancier a un moment admis qu’ils puissent être régula-risés par l’ouverture postérieure de crédits.

Il se fondait, au moins implicitement, sur le fait que « la dispo-nibilité (des crédits) pourrait être appréciée au regard de l’annua-lité budgétaire, une insuffisance de crédit au jour du paiementpouvant, de ce point de vue, être couverte pendant toute la du-rée de l’exercice » (H.-M. Crucis, ouvrage précité, p. 285) ; « ilsemble possible de conclure de (l’) analyse d’une jurisprudenceconstruite en quatre-vingt dix années, qu’en ce qui concerne les

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dépassements de crédit des communes et des établissements pu-blics locaux, la Cour des comptes ne prononçait le débet (descomptables payeurs) qu’en l’absence de délibération de régu-larisation, celle-ci pouvant intervenir plusieurs années après lepremier arrêt de la Cour » (J. Le Foll, article précité, p. 175).

Mais « craignant... qu’une jurisprudence trop indulgente nefavorise le laxisme dans les questions budgétaires locales », leParquet près la Cour des comptes obtint de cette dernière un revi-rement de jurisprudence, favorisé par le fait que le Cour ne pos-sédait plus, depuis l’institution en 1982 des chambres régionalesdes comptes, d’une faculté d’appréciation directe de chaque cas(F.-J. Fabre et A. Froment-Meurice, ouvrage précité, p. 180 et181).

Depuis 1988, le principe posé par la Cour des comptesest que l’absence de crédit s’apprécie « au jour du paie-ment » et engage donc immédiatement la responsabilitédu comptable qui aurait payé, sans qu’une ouverture ulté-rieure de crédit puisse dégager cette responsabilité (Courdes comptes, 4 février 1988, Fuet, comptable du bureaud’aide sociale de la commune de Matour : Les grandsarrêts de la jurisprudence financière, p. 178. – 28 avril1988, Dame D..., comptable de la commune de G... : Rev.Trésor, 1988, p. 602. – Rép. min. no 21277, J.O.A.N.,5 février 1990 ; Rev. Trésor, 1990, p. 411).

La jurisprudence est, depuis, constante sur ce point : v. parexemple Cour des comptes, 25 mars 1991, M. Pasquier, comp-table de la commune de Cuers (Var) : Rec. juridic. fin., 1991,p. 18. – 28 avril 1993, Lycée Xavier-Marmier à Pontarlier :Rev. Trésor, 1993, p. 695, chron. R. Ludwig. – 25 juin 1995,M. Rouer, comptable de la commune de Saint-Julien : Rec. ju-ridic. fin., 1995, p. 65. – 12 octobre 1995, M. Faivre, comp-table du district urbain d’Épernay (Marne) : Rec. juridic. fin.,1995, p. 97 ; Mémorial des percepteurs, 1996, no 1, p. 18, la ré-gularisation alléguée ayant, ici, eu lieu à l’occasion du vote ducompte administratif - Ch. rég. comptes de Bretagne, 28 mai1997, Office d’H.L.M. de s... (Ille-et-Vilaine) : Mémorial despercepteurs, 1997, no 8, p. 158.

49. Cette jurisprudence est d’ailleurs valable pour des régu-larisations fondées sur des actes autres que les décisions bud-gétaires, par exemple des délibérations « normatives » ou descertificats administratifs : v. par exemple Cour des comptes,2 mai 1996, S..., comptable du district de l’agglomération age-naise, 2 mai 1996, D..., comptable du service départementald’incendie et de secours de l’Eure, et 4 juillet 1996, C..., comp-table du service départemental d’incendie et de secours desAlpes-de-Haute-Provence : Rev. Trésor, 1996, p. 739, noteR. Ludwig. – Ch. rég. comptes Rhône-Alpes, 31 décembre1996, Commune d’A... : Mémorial des percepteurs, 1997, no 10,p. 203.

Elle s’applique également en matière de fonds disponibles :v. la jurisprudence fournie dans Les grands arrêts de la juris-prudence financière, précité, p. 181. – H.-M. Crucis, ouvrageprécité, p. 285.

Elle ne paraît actuellement souffrir de dérogation en droit fi-nancier local que dans le cas, particulier, des gestions de fait,pour lesquelles la reconnaissance de l’utilité publique des dé-penses par l’assemblée délibérante locale - lorsque cette déli-bération peut légalement intervenir, ce qui n’est pas toujours lecas - « vaut ouverture de crédit à fin de régularisation des opéra-tions constitutives de la gestion de fait » (F.-J. Fabre et A. Fro-ment-Meurice, ouvrage précité, p. 377), étant ainsi considéréecomme « une ouverture rétroactive de crédits » (J. Magnet, Lesgestions de fait, L.G.D.J., 1998, p. 119).

Hormis ce cas, le principe d’antériorité est donc conçu de ma-nière particulièrement stricte en matière d’autorisation de dé-pense des collectivités locales.

50. Ce principe d’antériorité s’applique également,mais de manière différente, en matière de recettes.

En effet, la seule autorisation préalable qui, au sensstrict, s’impose ici est l’autorisation de perception des res-sources fiscales, donnée dans la loi de finances (v. ci-des-sus no 19). Mais le principe d’antériorité peut, dans unsens dérivé, qui se confond alors avec celui de non-ré-troactivité, être aussi conçu comme la nécessité de fixeravant le début de l’exercice les dispositions, notammentfiscales, applicables à l’exercice.

Lorsque ces dispositions sont fixées par le législateurnational, elles peuvent, au moins jusqu’à présent et sousles réserves posées par le Conseil constitutionnel et laCour européenne des droits de l’homme, avoir un effetrétroactif.

Mais lorsque ces dispositions sont de la compétencede l’assemblée locale, elles ne peuvent en principe, etcomme pour tout autre acte administratif, rétroagir (v. àpropos de redevances, Cour adm. Nancy, 3 décembre1998, Syndicat intercommunal d’assainissement de laHaute-Seine).

51. Ceci explique, en particulier, que certaines déli-bérations en matière fiscale doivent intervenir avant le1er juillet ou le 31 décembre pour prendre effet à partir du1er janvier suivant (v. art. 1639 A bis du C.G.I., et ci-des-sus no 22).

Ceci explique aussi que le Conseil d’État ait estimé queles taux d’imposition votés après le 1er janvier (à l’occa-sion, tout particulièrement, du vote du budget primitif) nepeuvent, en principe, s’appliquer rétroactivement à par-tir du 1er janvier (Cons. d’État, 14 mai 1965, secrétaired’État aux Finances c. Sieur Jacquier : Rec. Lebon, p.278 ; R.D.P., 1966, p. 164, concl. Lavondès) et que lesdécisions en ce domaine doivent, en tant que de besoin,être dissociées du vote du budget primitif et avancées àune date antérieure au 1er janvier (Cons. d’État, 9 no-vembre 1992, Commune de Fort-de-la-Plasne : Rec. Le-bon, p. 399 ; Droit adm., 1992, no 508).

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Il a donc fallu qu’une disposition législative spéciale(l’article 53-I de la loi de finances 65-997 du 29 novembre1965) vienne déroger à la règle en permettant l’applica-tion à dater du 1er janvier des taux ou quotités décou-lant d’un budget primitif adopté après le 1er janvier, laloi 84-600 du 13 juillet 1984 (art. 1er) venant ultérieure-ment fixer l’actuelle date limite (31 mars, 15 avril ou 15jours après la communication par l’État aux collectivitéslocales des informations indispensables à l’établissementde leur budget, art. L. 1612-1 et L. 1612-2 du C.G.C.T.)pour la communication par la collectivité locale aux ser-vices fiscaux des « décisions relatives soit aux taux, soitaux produits... des impositions directes perçues à leurprofit » pour l’exercice en cours (art. 1639 A du C.G.I.),cette date étant en tant que de besoin reculée pour per-mettre un règlement d’office par le préfet (Cour adm. Pa-ris, 13 décembre 1994, M. Antoine : A.J.D.A., 1995, p. 63,concl. A. Mendras).

Mais, comme toute dérogation, cette disposition est, au moinsen principe, d’interprétation stricte : passée la date limite, lacollectivité locale ne peut plus fixer rétroactivement ces taux,même pour faire face à une décison de justice la privant d’unepartie de ses recettes (Cons. d’État, 20 février 1985, Communede Huisseau-sur-Mauves : Annuaire coll. loc, 1986, p. 142. –21 octobre 1985, Commune d’Amneville : R.F.D.A., 1986,p. 502, concl. Olivier Fouquet et note Jean Lamarque).

Cette jurisprudence n’est cependant pas pleinement cohérenteavec celle qui admet la prorogation du délai d’établissement destaux, non seulement pour l’établissement d’office du budget pri-mitif, ce qui se conçoit assez bien, mais aussi pour l’inscriptiond’office de crédits pour dépenses obligatoires (v. Cour adm. Pa-ris, 13 décembre 1994, M. Antoine, ci-dessus no 22 et 51).

SECTION 2

L’ANNUALITÉ DU BUDGET.

52. Inconnu sous l’Ancien Régime, le principe d’annua-lité a, semble-t-il, été introduit dans le droit financier localmoderne par les lois des 15 frimaire an VI et, surtout, 11frimaire an VII, en leurs dispositions fixant un calendrierannuel pour l’établissement des budgets départementauxet municipaux (v. M. Bottin, L’autorisation budgétaire,précité ci-dessus no 1, p. 108 et 112. – H. Choppin, Dubudget communal, précité ci-dessus no 1, p. 19).

Il a, par la suite, été repris et développé par plusieurs textes,notamment un arrêté du 4 thermidor an X et son instructiond’application du 5 thermidor (v. ci-dessus no 3), l’ordonnancedu 24 avril 1823 (art. 1er et 2) et des instructions ministériellesde septembre 1824 et d’avril 1835 (v. M. Bottin, L’autori-sation budgétaire, précité, p. 112), l’ordonnance du 31 mai1838 portant règlement général sur la comptabilité publique(art. 432-433), l’instruction générale des Finances du 20 juin

1859 (art. 811) et le décret impérial du 31 mai 1862 portantrèglement général sur la comptabilité publique (art. 5 et 487 ets.)

Il est, depuis, devenu d’une évidence telle qu’il est, par-fois, beaucoup plus impliqué que proclamé par les textes,notamment législatifs, relatifs au budget communal, quise contentent, pour les plus importants d’entre eux, defaire allusion à « l’exercice » sans prendre la peine de pré-ciser que cet exercice est annuel.

Ainsi, le C.G.C.T. fait état, s’agissant du budget, du « 1er jan-vier de l’exercice auquel il s’applique » (art. L. 1612-1), du« 31 mars de l’exercice auquel il s’applique » (art. L. 1612-2),de délais « suivant la fin de l’exercice budgétaire » ou « sui-vant l’exercice auquel ils se rapportent » (art. L. 1612-11, fai-sant par ailleurs mention du « terme de l’exercice »), de « l’an-née suivant l’exercice » (art. L. 1612-12), du « budget afférent àl’exercice suivant » (art. L. 1612-14), étant précisé que le bud-get « comprend les ressources nécessaires à la couverture desdépenses d’investissement à effectuer au cours de l’exercice »(art. L. 2311-2, reprenant les termes de l’article L. 211-2 duCode des communes ; v. également article R. 241-2 dudit Code).Il n’est guère que quelques textes réglementaires pour préciser,presque par accident, qu’il s’agit du « budget de l’année » (rè-glement général de comptabilité publique du 29 décembre 1962,article 55 applicable à tous les organismes publics) ou que la pé-riode complémentaire commence « au début de chaque année »(Code des communes, art. R. 241-3).

Mais la solution annuelle ne fait, évidemment, aucundoute, et, s’il en était besoin, elle serait d’ailleurs confor-tée par les liens qui existent entre le budget communal etla loi de finances annuelle (ne serait-ce que pour l’autori-sation de perception des impositions, v. ci-dessus no 19)ainsi que par les dispositions législatives imposant auxcollectivités locales de faire connaître aux services fis-caux leurs décisions en matière d’impositions directes« avant le 31 mars de chaque année », les impositionspouvant, à défaut, être recouvrées selon les décisions « del’année précédente » (art. 1639 A du C.G.I.).

53. Ce principe est traditionnellement justifié par deuxséries d’exigences. La première est d’ordre politiquepuisqu’il s’agit de permettre un contrôle suffisammentfréquent, d’une part de l’assemblée locale et, de manièreplus diffuse mais de plus en plus certaine, des administréset de l’opinion, sur l’exécutif et les agents en dépendant,d’autre part de l’autorité étatique sur l’activité financièrelocale. La seconde série de justifications est d’ordre tech-nique : traditionnellement, l’année a paru constituer unepériode raisonnable pour faire des prévisions sérieuses,des comparaisons rapprochées et des rectifications entemps utile.

Mais le principe une fois posé, son application n’a puêtre effectuée que de manière souple (§ 1), les exigences

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techniques contemporaines poussant même parfois à undépassement de la règle (§ 2).

§ 1. – L’application du principe d’annualité.54. Depuis l’ordonnance du 24 avril 1823 (art. 2), l’an-

née budgétaire commence le 1er janvier (v. M. Bottin,L’autorisation budgétaire, précité, p. 112).

Cette solution ne découle pas forcément de la nature deschoses. On pourrait concevoir une date différente pour le débutde l’année budgétaire, ou bien pour l’ensemble des collectivitéslocales : on pense volontiers au 1er avril compte tenu des condi-tions actuelles d’adoption des budgets primitifs, ou bien, sansnécessairement aller jusqu’au libre choix de l’exercice permisaux sociétés par la législation commerciale, pour certainescatégories de collectivités : on pense ainsi au 1er octobre pourcertaines communes rurales ou pour les communes touristiques(v. la question écrite no 35685 posée à l’Assemblée nationalele 19 novembre 1990, Rev. Trésor, 1991, p. 487 : la nécessitéde faire coïncider l’année civile et l’année budgétaire « s’avèretrès contraignante et ne correspond pas au caractère saisonnierdes régies municipales des remontées mécaniques qui ne fonc-tionnent qu’en saison hivernale, de décembre à avril. L’exercicebudgétaire d’octobre à octobre semblerait mieux adapté »).

Cependant, le choix d’une date autre que le 1er janvier pourle début de l’exercice (sinon pour le vote du budget primitif)a jusqu’à présent été refusé aux collectivités locales (comme àl’ensemble des organismes publics), essentiellement pour assu-rer « la cohérence des statistiques économiques et financièresdu secteur public » et « parvenir à une consolidation des bud-gets locaux » (Rép. min. no 35685, J.O.A.N., 18 février 1991 ;Rev. Trésor, 1991, p. 487).

L’année civile sert donc de référence à la fois pour l’éla-boration (A) et pour l’exécution (B) du budget, comptetenu, cependant, de la règle, fondamentale en droit finan-cier local, de continuité des exercices (C).

A. – L’établissement annuel du budget.55. Réduit à sa plus simple expression, le principe d’an-

nualité signifie d’abord que doit être établi un budget parannée (civile).

Si le conseil délibérant ne siégeait qu’une fois par an(comme le conseil général de 1789 à 1871 et même leconseil municipal sous le Consulat et l’Empire), ce bud-get devrait être établi en une seule fois. Mais, dès lorsque le conseil siège plusieurs fois en cours d’année, il esttechniquement discutable et politiquement difficile d’em-pêcher que le budget soit rectifié en cours d’exercice.

Aussi distingue-t-on, en effet, traditionnellement unbudget primitif et des décisions modificatives dont la plusimportante a longtemps été, et demeure encore parfois,le budget supplémentaire, l’ensemble de ces documentscontribuant à modeler le budget de l’exercice.

1° Le budget primitif.

56. Le budget primitif est ainsi dénommé parce qu’ilest le premier afférent à l’exercice. Cela ne veut pas direqu’il intervient nécessairement avant le début de l’exer-cice, comme le voudrait une application complète du prin-cipe d’antériorité (v. ci-dessus no 44).

Depuis la loi 82-213 du 2 mars 1982 (art. 7, actuelle-ment codifié à l’art. L. 1612-2 du C.G.C.T.), il est, en ef-fet, législativement admis qu’il puisse être adopté pendantle premier trimestre (et parfois le premier semestre) del’exercice auquel il s’applique, l’exécutif étant, en atten-dant, autorisé à effectuer certaines opérations (v. ci-dessusno 45, et ci-après, Chapitre 2, p. 7040-1). Mais ces opé-rations seront ensuite reprises au budget (art. L. 1612-1,al. 4, du C.G.C.T. ; v. ci-dessus no 45), qui constitue ain-si, en tout cas sur le plan quantitatif, le document le plusimportant de l’exercice.

Cette importance est parfois accrue par le fait que lebudget primitif peut constituer et même, en certaines cir-constances, doit constituer (v. art. L. 1612-9, al. 2, duC.G.C.T.), un budget de report des résultats de l’exerciceprécédent (v. ci-dessous no 88 et s.).

57. La structure technique de ce budget primitif est dé-crite ci-après, p. 7165-1, Le budget et les comptes de lacommune (M 14).

2° Les décisions modificatives.

58. On a parfois souhaité réduire le budget de l’annéeau budget primitif en « figeant » les autorisations que cedernier contient pour le reste de l’exercice.

Ainsi, écrivait en 1989 le Conseil des impôts, « on peut sedemander s’il ne conviendrait pas de rompre avec le mécanismed’adaptation budgétaire en continu et d’arrêter le budget aumontant des recettes connu en début d’année ; le surplus derecettes, actuellement intégré par les budgets supplémentaires,pouvant être mis en réserve » (Conseil des impôts, Dixièmerapport au Président de la République, relatif à la fiscalitélocale, année 1989, J.O., no 4118, tome I, p. 27 ; v. également,Annuaire des collectivités locales, 1990, Litec, p. 265, chr.A. Guenguant et J.-M. Uhaldeborde).

Cette solution, qui peut être discutée sur le plan desprincipes, serait, en tout état de cause, difficile à mettre enœuvre. Aussi le principe retenu par le droit financier est-illa possibilité, et même, parfois, l’obligation de modifier lebudget primitif par des « décisions modificatives » (jadisappelées « délibérations spéciales »).

La forme de ces décisions est variable (v. ci-après, Lebudget et les comptes de la commune, p. 7165-1).

Ces décisions peuvent intervenir, non seulement pen-dant l’exercice mais encore, pour certaines d’entre elles,durant une période complémentaire suivant la fin del’exercice.

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a) Les décisions modificatives en cours d’exercice.

59. Le principe posé par les textes est que « des mo-difications peuvent être apportées au budget par l’organedélibérant jusqu’au terme de l’exercice auquel elles s’ap-pliquent » (art. L. 1612-11, al. 1, du C.G.C.T.).

Le conseil est donc en principe libre d’apporter au bud-get autant de modifications qu’il le juge nécessaire : « au-cune disposition législative ou réglementaire ne prévoitqu’une commune ne serait pas libre de modifier son bud-get et, notamment, de procéder à l’inscription de dépensesnouvelles jusqu’au terme de l’exercice auquel ce budgets’applique » (Cons. d’État, 15 juin 1998, M. Grosz, req.104016 : Vie départementale et régionale, 30 juin 1998,p. 17).

Le pouvoir du conseil est cependant triplement limité.

60. En premier lieu, le pouvoir de modification est re-connu au conseil « sous réserve du respect des disposi-tions des articles L. 1612-1, L. 1612-9 et L. 1612-10 »(art. L. 1612-11du C.G.C.T.), c’est-à-dire des cas danslesquels le pouvoir budgétaire du conseil est limité ou sus-pendu : il s’agit, pour l’essentiel, des hypothèses danslesquelles le budget primitif de l’exercice n’a pas encoreété adopté (ce qui entraîne notamment, à l’issue des dé-lais légaux, saisine par le préfet de la chambre régionaledes comptes et dessaisissement du conseil en matière bud-gétaire) et, surtout, s’agissant de décisions modificatives,de l’hypothèse dans laquelle le budget a été déféré par lepréfet à la chambre régionale des comptes pour absenced’équilibre réel, ce qui a pour effet de limiter, jusqu’à lafin de la procédure, le pouvoir de modification du conseilpuisque ce dernier ne peut, en principe, modifier le budgetincriminé, sauf pour en rétablir l’équilibre (art. L. 1612-5et L. 1612-9 du C.G.C.T.).

61. En deuxième lieu, le conseil est tenu, en votantles décisions modificatives, de respecter les règles bud-gétaires de droit commun, ce qui entraîne, notamment, lasoumission de principe de ces décisions aux mêmes règlesde contrôle budgétaire que celles applicables au budgetprimitif.

En particulier, car là semble résider le principal frein àl’exercice de son pouvoir de modification par le conseil,les décisions modificatives doivent respecter le principed’équilibre budgétaire.

V. Cons. d’État, 23 décembre 1988, Département du Tarnc. M. Barbut et autres : Rec. Lebon, p. 466 ; A.J.D.A.,1989, p. 135, chr. Michel Azibert et Martine de Boisdeffre,p. 91 ; D. 1989, p. 381, note Llorens et Soler-Couteau ; J.C.P.,1989, IV, 34 ; R.F.D.A., 1989, p. 369, concl. Daniel Levis ;Annuaire coll. loc, 1989, no 199 ; Droit adm., 1989, no 10 ;Les grands arrêts du droit de la décentralisation, p. 241. –9 juillet 1997, Commune de Garges-lès-Gonesse : Rec. Lebon,p. 297 ; D., 1997, I.R., 197 Droit adm., 1997, no 351, p. 19,

note J.-P. Rougeaux ; Guide de jurisprudence territoriale,janvier-février 1998, F-L/3-1 ; Procédures, juillet 1998, p. 16,note X. ; R.F.D.A., 1998, p. 1048, note F. Lafargue ; Rev. Trésor,1997, p. 700.

Ceci ne veut d’ailleurs pas dire que toute décision modifica-tive doit être équilibrée (un niveau supplémentaire de dépensepourrait être ainsi décidé s’il était permis par un excédent dubudget avant modification) mais signifie que le budget modi-fié par la décision doit demeurer en équilibre (v. les avis decontrôle budgétaire des chambres régionales des comptes citéspar Pierre Varaine et Daniel Malingre, Budgets supplémentaires,A.J.D.A., 1986, p. 625. – Jean-Louis Chartier et Alain Doyelle,Le principe d’équilibre réel des budgets locaux, A.J.D.A., 1988,p. 644).

Ce point est d’autant plus important que les décisions modifi-catives peuvent parfois être des décisions de report dans l’exer-cice en cours des résultats de l’exercice précédent (v. ci-dessousno 88 et s.), ce qui peut poser problème lorsque ces résultats sontdéficitaires, et a entraîné l’édiction d’une procédure spéciale etdérogatoire en cas de déficit important (v. art. L. 1612-14 duC.G.C.T.).

62. En troisième lieu, le conseil est parfois tenu deprendre des décisions modificatives, faute de quoi celles-ci seraient décidées d’office par l’autorité de contrôle bud-gétaire.

Il en est ainsi lorsqu’une dépense obligatoire n’a pas étéinscrite au budget ou l’a été pour une somme insuffisante(art. L. 1612-15 du C.G.C.T.).

Il en va de même lorsque le budget n’a pas été adop-té en équilibre réel (art. L. 1612-5) ou ne comporte pasles mesures de redressement imposées par un déficit an-térieur (art. L. 1612-15).

b) Les décisions modificatives après la fin de l’exercice.

63. Le principe de périodicité du budget, tel qu’actuel-lement concrétisé par le principe d’annualité, voudrait, entoute logique, qu’aucun crédit ne puisse être ouvert autitre d’un exercice après la fin dudit exercice. Mais cetterègle gênait la gestion, ou, plus exactement, la pratique decertaines municipalités.

Maîtrisant mal leurs engagements en cours d’exercice, elless’efforçaient de régulariser les dépassements de crédits en aug-mentant ces derniers après la clôture de l’exercice, ce qui, pourconstituer une pratique assez répandue, était irrégulier, et pou-vait conduire à la mise en débet de certains comptables (v. lesjugements des chambres régionales des comptes reproduits dansla chronique de droit budgétaire et de comptabilité publique deR. Ludwig, Rev. Trésor, 1990, p. 69).

Aussi l’article 8-1 de la loi 82-213 du 2 mars 1982 (in-troduit par la loi 88-13 du 5 janvier 1988, art. 20), actuel-lement codifié à l’article L. 1612-11, alinéas 2 et 3, duC.G.C.T., est-il venu assouplir la règle

V. circulaire interministérielle INT/B/89/00017/C du 11 jan-vier 1989, annexée à l’instruction 89-18-MO du 30 janvier 1989,B.O.C.P. – Rép. min. no 1224, J.O. Sénat, 13 octobre 1988 ; Rev.

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Trésor, 1989, p. 294. – Jean Le Foll, Les dépassements de cré-dits dans l’exécution du budget communal, R.F.F.P., 1988, no 23,p. 163.

Depuis cette disposition, le principe est que « dans ledélai de vingt et un jours suivant la fin de l’exercice bud-gétaire, l’organe délibérant peut [...] apporter au budget(certaines) modifications » (art. L. 1612-11, al. 2).

Ces dernières peuvent avoir un double objet.

64. Il peut s’agir, en premier lieu, de « modificationspermettant d’ajuster les crédits de la section de fonction-nement pour régler les dépenses engagées avant le 31 dé-cembre » (art. L. 1612-11, al. 2), ce qui répond directe-ment aux préoccupations de certains responsables locaux(v. ci-dessus no 63), mais s’avère contraire à la fois au ca-ractère prévisionnel du budget (v. ci-dessus no 16) et à larègle d’antériorité (v. ci-dessus no 47).

L’organe délibérant peut, en second lieu, « inscrire lescrédits nécessaires à la réalisation des opérations d’ordrede chacune des deux sections du budget ou entre les deuxsections » (art. L. 1612-11, al. 2), ce qui répond à des né-cessités plus techniques mais concerne des opérations quipeuvent être importantes, notamment les amortissementset provisions ainsi que le virement prévisionnel de la sec-tion de fonctionnement à la section d’investissement, etqui peuvent donc avoir une incidence sensible sur l’équi-libre budgétaire.

65. Dans les deux cas, « les délibérations doivent êtretransmises au représentant de l’État au plus tard cinq joursaprès le délai limite fixé pour leur adoption » (art. L. 1612-11, al. 3), de façon à être soumises au contrôle budgé-taire de droit commun. En effet, ces délibérations doivent,comme les autres décisions modificatives, respecter les(autres) principes budgétaires, notamment celui d’équi-libre (v. ci-dessus no 61).

On en a aussi conclu que les crédits à ouvrir par cesdélibérations pourraient, si nécessaire, être inscrits d’of-fice, notamment en cas de dépenses obligatoires (Ch. rég.comptes de Champagne-Ardennes, 21 février 1995, Com-mune de Mareuil-le-Port : v. C.G.C.T. Le Moniteur, t. 1,sous art. L. 1612-12).

66. On notera également que, selon la circulaire inter-ministérielle du 11 janvier 1989 (v. ci-dessus no 63), l’or-donnateur peut, pendant la période de trois semaines sui-vant la fin de l’exercice, effectuer des virements de créditsd’article à article non spécialisé à l’intérieur d’un chapitredu budget en cours de clôture.

67. Par ailleurs, pour éviter d’accroître encore la duréede l’exercice, la loi indique que les mandatements décou-lant des modifications budgétaires décidées pendant lesvingt et un jours suivant la fin de l’exercice doivent être

achevés au plus tard le 31 janvier (art. L. 1612-11, al. 3),le non respect de cette disposition entraînant le rattache-ment à l’exercice suivant mais n’étant évidemment pasde nature à éteindre d’éventuelles créances ou dettes dela collectivité (Cons. d’État, 30 septembre 1987, Lucas :Rec. Lebon, p. 299 ; A.J.D.A., 1988, p. 238).

3° Le budget supplémentaire.

68. Bibliographie. Pierre Varaine et Daniel Malingre,L’activité des chambres régionales des comptes. Budgetssupplémentaires, A.J.D.A., 1986, p. 625. – Jean-LouisChartier et Alain Doyelle, Le principe d’équilibre réel desbudgets locaux, A.J.D.A., 1988, p. 644. – Budget supplé-mentaire annulé par le juge, Répertoire de comptabili-té locale, janvier 1995, p. 9. – La préparation du bud-get supplémentaire, Vie communale et départementale,juillet-août 1995, p. 202. – J.-P. Coblenz, Comment pré-parer le budget supplémentaire, Journal des maires, sep-tembre 1995, p. 13. – Comment réussir son budget sup-plémentaire, Journal des maires, septembre 1996, p. 16.

69. Institué en 1835 sous forme de « chapitres addition-nels » (v. H. Choppin, Du budget communal, précité, p. 28et 31), le budget supplémentaire était, jusqu’en 1982, undocument obligatoire, ainsi qu’en disposait indirectementl’article L. 241-2 du Code des communes, aux termes du-quel « le compte administratif du maire pour l’exerciceclos est présenté au conseil municipal avant la délibéra-tion du budget supplémentaire ».

Mais cet article a été abrogé par la loi 82-213 du 2 mars1982 (art. 21-1), ce qui, malgré certaines incertitudes ini-tiales - on aurait pu dire que le budget supplémentaire de-meurait obligatoire mais n’était plus nécessairement pos-térieur à l’arrêté du compte administratif (v. Rev. Trésor,1985, p. 474 et 1986, p. 282) -, a été interprété commerendant facultatif le vote du budget supplémentaire.

Ce budget n’est plus guère mentionné dans les textes, sinondans l’article L. 1612-9 du C.G.C.T. (issu de l’article 8 de la loi82-213 du 2 mars 1982, modifié par la loi 92-215 du 6 février1992), qui dispose que, lorsque le budget d’une collectivité ter-ritoriale a été réglé d’office pour déséquilibre « les budgets sup-plémentaires afférents au même exercice sont transmis [...] à lachambre régionale des comptes », et dans l’article L. 3312-1 (is-su de l’article 50 de la loi 82-213 du 2 mars 1982), qui disposeque « le budget et les budgets supplémentaires sont votés par leconseil général » (le pluriel revenant d’ailleurs à assimiler bud-gets supplémentaires et décisions modificatives).

70. Ce budget reste, cependant, assez largement re-commandé et utilisé, dans des conditions d’ailleurs cri-tiquées lorsqu’il intervient trop tardivement (v. P. Va-raine et D. Malingre, chronique précitée, A.J.D.A., 1986,p. 626. – Cour des comptes, Rapport public 1995, p. 272et 287). Il présente, en effet, l’avantage d’améliorer la

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clarté de la situation budgétaire puisqu’il a généralementun triple objet.

Il peut, en premier lieu, constituer un budget récapitula-tif des décisions modificatives intervenues depuis le votedu budget primitif. À ce titre il n’a, d’ailleurs, aucune va-leur juridique propre puisqu’il ne fait que reprendre desdécisions déjà en vigueur.

Il est, en deuxième lieu, un budget d’ajustement puis-qu’il peut lui-même apporter, généralement à l’automne,des modifications au budget primitif et constituer ainsiune décision modificative importante et multiforme, com-parable à une loi de finances rectificative.

Il peut, en troisième lieu, constituer un budget de re-port en intégrant dans l’exercice en cours les résultatset restes à réaliser de l’exercice précédent (v. ci-dessousno 88 et s.). Mais cette fonction, qui lui était réservée jus-qu’en 1982 (v. ci-dessus no 69), peut, depuis cette date,être remplie par une décision modificative spéciale ou,parfois, le budget primitif.

71. Le budget supplémentaire, en tant que budgetd’ajustement ou de report, est soumis au même ré-gime juridique que les décisions modificatives spéciales(v. ci-dessus no 58 et s.). En particulier, il est soumisau même contrôle budgétaire que le budget primitif(v. chronique P. Varaine et D. Malingre et chroniqueJ.-L. Chartier et A. Doyelle, précitées), et la délibérationqui l’approuve peut être annulée pour atteinte à l’équi-libre et à la sincérité budgétaires.

V., annulant le budget supplémentaire 1993 de la région Gua-deloupe et le budget supplémentaire 1993 de la commune deChâteau-Thierry, Trib. adm. Basse-Terre, 25 janvier 1994, etTrib. adm. Amiens, 8 septembre 1994 : Répertoire de compta-bilité locale, janvier 1995, p. 9. – Conseil d’État, 9 juillet 1997,Commune de Garges-lès-Gonesse, précité, confirmant l’annula-tion du budget supplémentaire de ladite commune par le tribunaladministratif de Versailles.

Mais sa taille plus importante conduit à formaliserdavantage sa présentation en la calquant, logiquement,sur celle du budget primitif (v. ci-après, Le budget et lescomptes de la commune (M 14), p. 7165-1).

B. – L’exécution annuelle du budget.72. Élaboré pour une année civile, le budget doit, en

bonne logique, être, de même, exécuté sur une année ci-vile. Ainsi, reprenant les termes du décret 88-139 du10 février 1988 sur le régime financier et comptable desrégions (art. 2), le Conseil d’État rappelait en 1997 qu’enprincipe « la période d’exécution du budget est limitée àl’année même à laquelle ce budget s’applique » (Cons.d’État, 4 juillet 1997, Région Rhône-Alpes : Rec. Lebon,p. 276 ; Rev. droit fiscal, 1998, no 4-5, p. 169, concl.G. Goulard ; R.F.D.A., 1997, p. 1092 ; Rev. Trésor, 1998,p. 63).

Ceci signifie, concrètement, que le budget ne peut plusrecevoir exécution au-delà du 31 décembre puisque lesautorisations qu’il contenait sont devenues caduques àcette date.

Pour les opérations n’ayant connu aucun début d’exé-cution, ce principe est de plus en plus strictementappliqué puisqu’en particulier les crédits (de paiement)qui n’auraient pas connu un début d’utilisation (enga-gement) avant le 31 décembre doivent être purement etsimplement annulés, même en section d’investissement(v. ci-dessous no 84). Les seules atténuations viennentde la possibilité, législativement ouverte depuis 1988,d’ouverture et d’utilisation de crédits pour des opéra-tions d’ordre pendant le mois de janvier suivant la fin del’exercice (v. ci-dessus no 64) et de la pratique, longtempstolérée mais qui ne semble plus admise, consistant à re-porter à l’exercice suivant les crédits d’investissementinutilisés en fin d’exercice (v. ci-dessous no 83).

S’agissant, en revanche, des opérations qui ont connuun commencement d’exécution pendant l’année, les so-lutions sont nécessairement plus nuancées. Ces solutionsconsistent à faciliter leur rattachement à l’exercice qui setermine par les techniques de la période complémentaireou, pour les grandes collectivités, du rattachement descharges et produits. À défaut, les restes à réaliser peuventêtre reportés à l’exercice suivant.

1° La période (journée) complémentaire.

73. Au moment de l’instauration du droit budgétairecommunal contemporain (v. ci-dessus no 3 et s.), la duréedes exercices était illimitée : un exercice n’était clos quelorsque toutes les opérations juridiquement nées au coursd’une année civile étaient achevées. Cette technique, quiallongeait exagérément la durée des exercices, fut assezvite abandonnée au profit d’un système consistant à clorel’exercice au bout d’un délai préfix courant après le 31 dé-cembre de l’année budgétaire et permettant d’achever lesopérations en cours au 31 décembre.

La durée de cette période complémentaire fut initialementfixée à un an - exercice de deux ans comprenant une « annéede tolérance » (v. ordonnance du 23 avril 1823, art. 3) - maisfut progressivement réduite à six ou trois mois selon la taille descommunes (v. art. 1er de l’ordonnance du 1er mars 1835, intégré àl’article 433 de l’ordonnance du 31 mai 1838 portant règlementgénéral sur la comptabilité publique), puis à trois mois pourtoutes les communes (ordonnance du 23 janvier 1843, intégréeaux articles 488 et 506 à 508 du décret du 31 mars 1862 portantrèglement général sur la comptabilité publique. – v. H. Choppin,Du budget communal, précité ci-dessus no 1, p. 23 et s.).

La durée fut ensuite ramenée, en principe, à deux mois (dé-cret 59-1447 du 18 décembre 1959, modifiant l’article 488 dudécret du 31 mai 1862), la solution étant reprise en 1977 à l’ar-ticle R. 241-3 du Code des communes, permettant, cependant,

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un allongement jusqu’à la fin mars après avis du receveur parti-culier des finances et autorisation du sous-préfet.

Ce délai fut, une nouvelle fois, raccourci par le décret 80-739du 15 septembre 1980 (v. Rép. min. no 417, J.O. Sénat, 3 dé-cembre 1980 ; Rev. Trésor, 1981, p. 203. – Rép. min. no 37823,J.O.A.N., 2 février 1981 ; Rev. Trésor, 1981, p. 291. – Rép. min.no 40315, J.O.A.N., 4 mai 1981 ; Rev. Trésor, 1981, p. 427).C’est de ce décret que découle la rédaction actuelle de l’articleR. 241-3 du Code des communes qui régit la matière dans ledomaine municipal, un régime analogue étant appliqué aux dé-partements par l’article 7 du décret du 12 juillet 1893 dans sarédaction issue du décret 80-740 du 15 septembre 1980, et auxrégions par l’article 2 du décret 88-139 du 10 février 1988.

74. Depuis le décret du 15 septembre 1980, la durée dela période complémentaire est, en principe, d’un mois etexpire donc le 31 janvier (art. R. 241-3, al. 1, du Code descommunes)

Toutefois, « en cas de circonstances particulières (ce)délai peut être prorogé d’une durée n’excédant pas unmois par décision du sous-préfet prise sur avis du rece-veur des finances » (art. R. 241-3, al. 3). D’après la doc-trine ministérielle, cette disposition « ne doit jouer qu’encas de difficultés particulières graves dans l’établissementdes restes à mandater » (Rép. min. no 417 et 37823, pré-citées), car en l’absence de prorogation du délai, ces dif-ficultés auraient pour conséquence de gonfler anormale-ment le montant des restes à réaliser.

Les dispositions relatives à cette période complémen-taire « ne sont pas applicables aux opérations intéres-sant uniquement la section d’investissement du budget »(art. R. 241-3, al. 4).

Au moment de l’édiction de ce décret, on considérait, en ef-fet, que tous les crédits d’investissement ouverts au titre d’unexercice et non utilisés pouvaient être reportés à l’exercice sui-vant (v. ci-dessous no 83), cette pluriannualité rendant, dès lors,inutilement complexe le recours à une période complémentaire,(v. Rép. min. no 417 et 37823, précitées). Depuis que les reportsde crédits d’investissement sont plus strictement réglementés(v. ci-dessous no 84), cette suppression peut, cependant, poserquelques problèmes, en tout cas dans les communes qui n’uti-lisent pas la technique des autorisations de programme.

Actuellement, la période complémentaire s’appliquedonc à toutes les opérations de la section de fonc-tionnement et aux opérations budgétaires d’ordre, quiconcernent les deux sections (v. ci-dessus no 64), ain-si qu’aux opérations relatives aux comptes de stocks(v. Rép. min. no 417 et 37823, précitées).

75. Durant cette période, le maire et le receveur muni-cipal peuvent, outre les opérations d’ordre, achever cer-taines opérations en cours au 31 décembre et nées pendantl’année ou les années précédentes (art. R.241-3, al. 1 et 2,

du Code des communes), tout en les rattachant à l’annéequi se termine.

Il s’agit, d’une part, des recettes pour lesquelles existaitun droit acquis au 31 décembre (par exemple, une sallemunicipale, dont la location a été demandée en novembre,a effectivement été occupée pendant les fêtes de Noël).

Il s’agit, d’autre part, des dépenses pour lesquelles exis-tait un service fait au 31 décembre (par exemple, des four-nitures, commandées en novembre, ont été livrées en dé-cembre).

76. Dans les deux cas, le maire peut, et même doit,émettre un titre de perception ou un mandat de paiement etle receveur municipal comptabiliser ce titre ou ce mandatavant la fin de la période complémentaire (art. R. 241-3,al. 1 et 2).

Dans les deux cas, la recette ou la dépense est alors im-putée à l’année qui s’est terminée le 31 décembre et figuredonc au compte administratif du maire (et au compte degestion du receveur) concernant ladite année - aucune dis-position n’imposant, d’ailleurs, de faire apparaîre distinc-tement les résultats des opérations de cette période com-plémentaire (Cons. d’État, 28 juillet 1995, Mme Médès :Rec. Lebon, tables, p. 688 ; R.F.D., 1996, no 3, p. 93,note P. Mandon ; Répertoire de comptabilté locale, jan-vier 1996, p. 16 ; Mémorial des percepteurs, no 2, p. 32).

D’un point de vue technique, cela ne veut au demeurantpas dire que la recette aura été effectivement encaissée oula dépense effectivement décaissée puisque ne sont ratta-chés au budget que les « droits constatés », l’encaissementou le décaissement étant une opération (extra-budgétaire)de trésorerie (donnant, notamment, lieu à des états de tiresde recettes non encaissés ou de mandats de paiement nondécaissés).

77. Si, pour une raison ou une autre, une opération (nonannulable) de recette ou de dépense en cours au 31 dé-cembre ne pouvait faire l’objet d’un titre de perceptionou d’un mandat de paiement (ainsi que d’un enregistre-ment par le comptable) pendant la période complémen-taire, l’absence d’achèvement ne ferait évidemment pasdisparaître la créance ou la dette correspondant à laditeopération ; en particulier, les titres de recette émis aprèsl’expiration de l’exercice garderaient leur pleine valeur(Cons. d’État, 30 septembre 1987, Lucas : Rec. Lebon, p.299 ; A.J.D.A., 1988, p. 238 ; Droit adm., 1987, no 581).

Cette opération devrait, en principe, être reportée àl’exercice suivant (v. ci-dessous no 81 et s.), sauf si ellepouvait faire l’objet d’un rattachement à l’exercice clos,en application des nouveaux mécanismes instaurés parl’instruction M 14.

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2° Le rattachement des charges et produits à l’exercice.

78. En effet, depuis l’entrée en vigueur de l’instructionM 14 (le 1er janvier 1997 pour la généralité des collectivi-tés communales), certaines opérations engagées en coursd’exercice et ayant entraîné droit acquis (recette) ou ser-vice fait (dépense) au 31 décembre mais qui, à l’expirationde la période complémentaire, n’auraient toujours pas faitl’objet d’un titre de perception ou d’un mandat de paie-ment doivent malgré tout être rattachés à l’exercice qui setermine (au lieu d’être reportés à l’exercice suivant).

Elles font alors d’objet d’un titre ou d’un mandat derattachement à l’exercice qui se termine, le mandat né-cessitant, en particulier, l’existence de crédits disponibles(v. Rép. min. no 14771, J.O.A.N., 16 novembre 1998 ;Rev. Trésor, 1999, p. 133), et la perception ou le paie-ment effectifs intervenant au cours de l’exercice suivant,selon des modalités techniques décrites ci-après (Le bud-get et les comptes de la commune (M 14), p. 7165-1, éd.1998-3, no 347 et s.).

79. Cette technique, qui renoue avec le système budgé-taire dit de l’exercice (par opposition au système dit dela gestion) permet d’améliorer la sincérité des résultatspuisqu’elle rattache à une année toutes les opérations ju-ridiquement nées (et non toutes les opérations achevées)au cours de cette année.

Cette sincérité est, en principe, elle-même accrue parla technique consistant, en sens inverse, à retrancher del’exercice les opérations effectuées au cours de l’annéemais concernant, en réalité, les années suivantes (chargeset produits constatés d’avance, charges à répartir sur plu-sieurs exercices : v. ci-après, Le budget et les comptes dela commune (M 14), p. 7165-1, éd. 1998-3, no 371 et s.).

80. Mais, revers de la médaille, ce système entraîne uneindéniable complexité qui explique, au moins en partie,qu’il ait un champ d’application relativement limité.

Il ne concerne, à titre obligatoire, que les communeset établissements publics de coopération intercommunaled’au moins 3 500 habitants, ainsi que leurs caisses desécoles et leurs centres d’action sociale, mais les collec-tivités de moindre importance démographique peuvent yrecourir.

Il ne s’applique qu’à la section de fonctionnement.Il peut être écarté pour les opérations qui « ne sont pas

susceptibles d’avoir une incidence significative sur le ré-sultat de l’exercice » (instruction M 14, version 1999, vo-lume I, p. 321).

Il connaît, enfin, un régime spécial pour certaines opé-rations : contingents de lutte contre l’incendie et d’aidesociale, subventions à verser assorties de conditions sus-pensives, impôts, taxes et dotations à recevoir (v. ci-après,

Le budget et les comptes de la commune (M 14), p. 7165-1, éd. 1998-3, no 368 et s.).

Les opérations qui, à l’expiration de la période complé-mentaire, ne font pas l’objet d’un rattachement en appli-cation de ce système sont soumises au régime des reportsde restes à réaliser.

3° Les reports de crédits (restes à réaliser).

81. Ainsi qu’indiqué ci-dessus (no 72 et s.), les auto-risations budgétaires étant annuelles, elles expirent, nor-malement, le 31 décembre et ne peuvent donc recevoirexécution au-delà de ce terme que si elles ont connu undébut d’utilisation.

L’application de ce principe a cependant varié selon lanature des opérations en cause.

82. Pour les opérations de la section de fonctionnement,la règle est strictement appliquée.

En conséquence, un crédit qui n’a pas été engagé au31 décembre doit être annulé (quitte, évidemment, à ceque le conseil décide éventuellement d’un crédit identiquedans le budget de l’exercice suivant). Ce n’est que lors-qu’un texte législatif spécial en dispose autrement qu’unreport à l’exercice suivant peut ou doit être organisé.

Ainsi en est-il, dans le budget du département, des crédits quece dernier est tenu d’inscrire pour le financement du programmedépartemental d’insertion : « le montant des crédits n’ayant pasfait l’objet d’un engagement de dépenses, constaté au compteadministratif, est (sauf pour une fraction d’entre eux) reportéintégralement sur les crédits de l’année suivante [...]. En l’ab-sence de report [...] le représentant de l’État dans le départementmet en œuvre la procédure » de règlement d’office (art. 41 de laloi 88-1088 du 1er décembre 1988 modifiée, relative au revenuminimum d’insertion. – v. également, circulaire du 9 mars 1989,J.O., 11 mars, point 1.5.3) ; de son côté, le juge censure toutedésaffectation desdits crédits car cette dernière empêcherait unreport intégral (Cour adm. Paris, 1er octobre 1998, Départementde Seine-Saint-Denis, req. PA 01306 : Vie départementale et ré-gionale, décembre 1998, p. 13).

Lorsqu’en revanche un crédit de la section de fonction-nement a été engagé et qu’à l’issue de la période com-plémentaire la dépense, faute notamment de service faitau 31 décembre, n’a pas fait l’objet d’un mandat de paie-ment (v. ci-dessus no 75 et 76) ou éventuellement de rat-tachement (v. ci-dessus no 78), ainsi que d’un enregistre-ment dans la comptabilité du receveur (v. ci-dessus no 76),le crédit est reporté à l’exercice suivant, sauf annulationd’un engagement devenu sans objet et sauf pour certainesdépenses (v. ci-dessous no 85).

De même lorsqu’une recette était certaine au 31 dé-cembre et qu’à l’issue de la période complémentaire, fautenotamment de droit acquis au 31 décembre, elle n’a pasfait l’objet d’un titre de perception (v. ci-dessus no 75

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et 76) ou éventuellement de rattachement (v. ci-dessusno 78), ainsi que d’un enregistrement dans la comptabi-lité du receveur (v. ci-dessus no 76), elle est reportée àl’exercice suivant, sauf pour certaines recettes (v. ci-des-sous no 85).

83. S’agissant des opérations de la section d’investisse-ment, on a longtemps considéré qu’elles pouvaient fairel’objet d’un régime de reports plus souple en raison, à lafois, de leur caractère tradionnellement exceptionnel, dela longueur des procédures de mise en œuvre et, de façongénérale, d’une pluriannualité plus marquée.

On rappellera, ainsi, que dans le budget de l’État, les créditspour dépenses en capital inutilisées en fin d’année sont intégra-lement reportées à l’année suivante alors que les crédits pour dé-penses ordinaires sont, sauf exceptions, annulés s’ils n’ont pasété engagés (v. ordonnance organique 59-2 du 2 janvier 1959,art. 17).

Aussi, pendant un temps, a-t-on officiellemet admis que, dansles budgets locaux, les crédits (de paiement) de la section d’in-vestissement non engagés au 31 décembre pouvaient, contraire-ment à ceux de la section de fonctionnement (et sans passage parune période complémentaire, v. ci-dessus no 74), être reportés àl’année suivante (v. ministère de l’Intérieur et de la Décentrali-sation, Les budgets locaux et la loi. Manuel de contrôle budgé-taire, Documentation française, 1984, p. 15. – Rép. min. no 417,J.O. Sénat, 9 décembre 1980 ; Rev. Trésor, 1981, p. 203. –Rép. min. no 37823, J.O.A.N., 2 février 1981 ; Rev. Trésor,1981, p. 291. – Rép. min. no 19068, J.O. Sénat, 12 décembre1991 ; Rev. Trésor, 1992, p. 345. – Rép. min. no 7743, J.O. Sé-nat, 19 janvier 1995 ; Rev. Trésor, 1995, p. 305. – circulaireINT/B/89/00017/C du 11 janvier 1989, B.O.M.I.

Ce système conférait ainsi indirectement aux crédits d’inves-tissement un caractère pluriannuel et assurait aux responsablessouplesse et sécurité dans l’utilisation. Mais il n’incitait, ni àla la rigueur (notamment dans la tenue d’une comptabilité d’en-gagement), ni aux économies budgétaires et fiscales (le contri-buable étant, notamment, appelé à financer dès la première an-née des opérations parfois appelées à se dérouler sur plusieursannées).

84. La loi d’orientation 92-125 du 6 février 1992 ayantpermis aux grandes collectivités locales de recourir à latechnique des autorisations de programme (v. ci-dessousno 96 et s.) et ayant renforcé l’obligation, pour toutesles collectivités locales, de tenir une comptabilité d’en-gagement (article 51, codifié à l’article L. 241-3 du Codedes communes puis à l’article L. 2342-2 du C.G.C.T., etprécisé par un arrêté du 26 avril 1996), la doctrine ad-ministrative en est cependant venue à une interprétationplus stricte, qui était d’ailleurs contenue dans une cir-culaire du 19 avril 1983 relative au contrôle budgétaire(point II-D-2), et qui est conforme à la logique de l’ar-ticle L. 2311-2, al. 1, du C.G.C.T., aux termes duquel « le

budget communal comprend les ressources nécessaires àla couverture des dépenses d’investissement à effectuerau cours de l’exercice pour lequel il a été voté ».

Elle estime désormais que seuls peuvent être reportésà l’exercice suivant les crédits (de paiement) d’investis-sement qui, au 31 décembre, ont été engagés sans avoirété mandatés (v. circulaire INT/B/95/00041/C du 7 fé-vrier 1995 relative aux contrôles de légalité et budgé-taire exercés sur les budgets des collectivités territoriales,B.O.M.I., 1995, no 1, p. 222 ; Gazette communes, 27 mars1995, p. 70. – Guide budgétaire communal, départemen-tal et régional, 1998, Doc. française, p. 84. – InstructionM 14, version 1999, vol. I, p. 344 et 367). Ceci revient àfaire annuler les crédits (de paiement) qui n’auraient pas« été engagés en fin d’exercice et à exiger, pour leur ré-ouverture à l’exercice suivant, une nouvelle délibérationdu conseil (Rép. min. no 9456, J.O. Sénat, 17 décembre1998, p. 4038 ; Répertoire adm., février 1999, p. 14 ; Rev.Trésor, 1999, p. 217).

Quant aux prévisions de recettes, peuvent être repor-tées celles qui, au 31 décembre, correspondent à des res-sources juridiquement certaines mais n’ayant pas donnélieu à l’émission d’un titre (mêmes sources).

85. Pour les opérations faisant l’objet d’une autorisationde programme, le système est, somme toute, logique etn’a, semble-t-il, que des conséquences limitées puisque,malgré l’annulation des crédits de paiement non engagés,l’autorisation d’engager les dépenses demeure toujoursvalable, seuls les paiements étant différés.

On remarquera, cependant, que la solution diffère alors decelle appliquée au budget de l’État puisque, pour ce dernier, lescrédits de paiement afférents aux autorisations de programmesont reportables à l’exercice suivant même s’ils n’ont pas été en-gagés (v. ordonnance organique 59-2 du 2 janvier 1959, art. 17).

Pour les opérations ne faisant pas l’objet d’une autori-sation de programme - en particulier pour les opérationsd’investissement de la majorité des collectivités locales,qui ne peuvent avoir recours à cette technique - le chan-gement peut, en revanche, s’avèrer sensible puisque lescrédits de paiement constituent la seule autorisation d’en-gagement (puis de paiement) des dépenses et que leurannulation peut donc fragiliser certains projets et hacherleur réalisation en supprimant momentanément les auto-risations (jusqu’à leur éventuelle ouverture au budget sui-vant) ou en précipitant l’engagement des dépenses (pourpermettre le report).

Ainsi que le rappelait un parlementaire dans une questionécrite, « certaines opérations d’investissement nécessitent despréalables importants : acquisitions ou expropriations foncières,études techniques sommaires puis détaillées, réunion d’un ju-ry, recours aux procédures imposées par le Code des marchés

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publics, délibérations multiples du Conseil municipal. Dans cecas, il est parfois impossible de procéder à un engagement comp-table pertinent avant la fin de l’exercice... » (Question de M. Ar-thur Dehaine no 27135, J.O.A.N., 6 novembre 1995 ; Rev. Tré-sor, 1996, p. 119).

Conscient de cette difficulté, le ministère de l’Écono-mie et des Finances estime que l’ordonnateur peut pro-céder à un engagement comptable provisionnel, de façonà pouvoir reporter les crédits correspondants « pour luipermettre de faire face aux obligations qui résultent del’engagement juridique ultérieur » (Rép. min. no 27135,précitée).

Reste cependant à savoir si l’autorité de contrôle bud-gétaire, qui est habilitée à vérifier la réalité des engage-ments (arrêté du 26 avril 1996), pourra toujours considé-rer comme sincères de telles opérations.

86. En l’état, et à la période complémentaire près, lessystèmes applicables aux deux sections du budget localont donc été rapprochés, seules pouvant désormais êtrereportées les opérations déjà engagées.

On précisera que, cependant, certaines opérations nepeuvent, en tout état de cause, faire l’objet d’un report : ils’agit des opérations d’ordre, des remboursements d’em-prunt (qui constituent une dépense obligatoire qui doitdonc avoir été réalisée) et des contributions directes (quifont l’objet d’un système d’avances automatiques de lapart de l’État).

87. D’un point de vue pratique, l’ordonnateur établit,à la fin de l’exercice, un état des dépenses engagées nonmandatées et un état des titres restant à émettre, qui servi-ront, non seulement à accompagner le compte administra-tif, mais encore, et auparavant, à la poursuite des opéra-tions. En effet, les opérations reportées peuvent, dès lorsque le comptable a reçu les états, être immédiatement sui-vies de réalisation.

Puis, au moment de la reprise des résultats de l’exerciceprécédent, elles seront budgétées dans l’exercice en cours(aux subdivisions budgétaires concernées qui, en sectiond’investissement des budgets par nature, sont, au surplus,individualisées dans une colonne spéciale).

C. – La continuité des exercices (la reprise des résultats).88. Le principe de continuité des exercices impose de

reprendre dans un exercice les résultats d’exécution del’exercice précédent, ce report obligatoire de résultats nedevant donc pas être confondu avec le report de créditsou restes à réaliser permis, dans certains cas, par le droitfinancier (v. ci-dessus no 81 et s.).

Ce principe est caractéristique de toutes les collectivités pu-bliques soumises à la règle d’équilibre budgétaire (c’est-à-dire,actuellement, toutes les personnes morales de droit public fran-çais, sauf l’État, dont seuls certains comptes spéciaux du Trésor

se voient appliquer la règle - à laquelle sont également astreintesles Communautés européennes).

En effet, le principe d’équilibre budgétaire (d’ailleurs de plusen plus entendu au sens d’absence de déficit) resterait large-ment platonique s’il se contentait d’imposer de prévoir un bud-get en équilibre puisque, par la force des choses, les réalisationspeuvent être, et sont fréquemment, différentes des prévisions ;pour être effectif, le principe doit donc également imposer deréaliser le budget en équilibre, ce qui, en fin de compte, ne peutêtre traduit que par l’obligation de résorber un éventuel déséqui-libre d’exécution (v. ci-dessous no 270 et s.), donc d’intégrer cedéséquilibre à l’exercice suivant.

Aussi le principe de continuité des exercices, qui était la véri-table raison d’être du budget supplémentaire (v. ci-dessus no 68et s.), a-t-il été posé, même si c’était parfois de manière impli-cite, dès l’origine du droit budgétaire local contemporain (v. lesarticles 451 et suivants de l’ordonnance du 31 mai 1838 et lesarticles 506 et suivants du décret impérial du 31 mai 1862, enpartie issus d’une ordonnance du 1er mars 1835) ; seules les ins-tructions (M 31) relatives aux offices publics d’H.L.M. ont, unmoment, omis de prévoir cette obligation (v. la chronique deJ.-L. Chartier et A. Doyelle, A.J.D.A., 1988, p. 650) mais ellesont, ultérieurement, été rectifiées sur ce point, en application dudécret 88-921 du 9 septembre 1988 (Code de la construction etde l’habitation, art. R.423-27 et R.423-63-1).

89. Longtemps impliqué et sanctionné par les seulstextes relatifs au vote du compte administratif et auxprocédures de redressement d’office des budgets dése-quilibrés, ce principe a été renforcé et organisé parl’instruction M 14, puis la loi 99-1126 du 28 décembre1999 insérant (art. 8) dans le C.G.C.T. un article L. 2311-5(à préciser par décret). Ce texte a institutionnalisé uneprocédure spécifique de reprise (dans l’exercice en cours)et, éventuellement, d’affectation des résultats de l’exer-cice précédent.

On précisera, en effet, que, d’un point de vue technique,un résultat déficitaire de la section de fonctionnement etle résultat positif ou négatif de la section d’investissement(« besoin de financement » ou « excédent ») font l’objetd’une simple reprise, sans qu’il y ait à décider d’une af-fectation, seul un résultat excédentaire de la section defonctionnement faisant l’objet, pour le surplus subsistantaprès comblement d’un éventuel déficit d’exécution de lasection d’investissement, d’une véritable décision d’af-fectation (capitalisation en section d’investissement oumaintien par report à nouveau en section de fonctionne-ment ; v. ci-après, Le budget et les comptes de la commune(M 14), p. 7165-1).

Ceci étant précisé, chacun de ces résultats d’exécutionde l’exercice précédent (qui incluent eux-mêmes les ré-sultats des années antérieures) doit être repris ou affec-té « en totalité » dans l’exercice en cours, en tout étatde cause avant la fin de cet exercice (art. L. 2311-5 duC.G.C.T).

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1° La reprise définitive des résultats.

90. Traditionnellement, cette reprise intervient aprèsl’arrêté des comptes constitué par l’approbation ducompte administratif, le terme initialement fixé au 1er oc-tobre ayant été ramené en 1992 au 30 juin - ou au 1er juinsi le budget de l’exercice concerné a été redressé d’office,la limite étant reculée au 15 juin pour l’année d’électiondu conseil (v. art. L.1612-9 et L.1612-12 du C.G.C.T.).

Aussi le procédé normal consiste-t-il à intégrer les ré-sultats « dès la plus proche décision budgétaire suivant levote du compte administratif » selon l’article L.2311-5 duC.G.C.T., qui précise que « la délibération d’affectation(d’un résultat excédentaire de fonctionnement, v. ci-des-sus no 89) prise par l’assemblée délibérante est produiteà l’appui de la décision budgétaire de reprise de ce résul-tat ».

91. Habituellement, l’intégration est effectuée par l’in-termédiaire du budget supplémentaire (v. ci-dessus no 70)ou, depuis que ce budget n’est plus obligatoire, par unedécision modificative (v. ci-dessus no 58 et s. et 70).

Mais, dans au moins un cas, prévu à l’article L. 1612-9,alinéa 2, du C.G.C.T. (dans sa rédaction issue de l’ar-ticle 36 de la loi 86-972 du 19 août 1986, modifiant l’ar-ticle 8 de la loi 82-213 du 2 mars 1982), cette intégrationdoit avoir lieu dès le budget primitif. Il s’agit de l’hy-pothèse dans laquelle le budget d’une collectivité territo-riale a été réglé et rendu exécutoire par le représentant del’État, aussi bien, d’après l’avis des chambres régionalesdes comptes, pour déséquilibre que pour défaut d’adop-tion en temps utile (Ch. rég. comptes Champagne Ar-dennes, 8 février 1993, Commune de Charnois, cité auC.G.C.T. Dalloz, 1998, sous art. L. 1612-9). Le vote ducompte administratif doit alors intervenir avant le vote dubudget primitif afférent à l’exercice suivant (dont la datelimite d’adoption est alors repoussée au 1er juin, ou au15 juin les années d’élection du conseil). Si ce compte ad-ministratif « fait apparaître un déficit dans l’exécution dubudget, ce déficit est reporté au budget primitif de l’exer-cice suivant (art. L. 1612-9, al. 2, du C.G.C.T.).

Une solution identique pourrait être appliquée dans lescas où, les progrès techniques aidant, l’arrêté des comptesd’un exercice pourrait intervenir avant le vote du budgetprimitif, qui doit généralement avoir lieu avant le 31 mars,ou le 15 avril les années de renouvellement du conseil(v. en ce sens la circulaire du 7 février 1995, précitéeci-dessus no 84, point 3-1).

2° La reprise anticipée des résultats.

92. Par ailleurs, s’est longtemps posée la question de sa-voir si, en tout état de cause, ce budget primitif - ou même

une décision modificative postérieure au budget primitif,au cas où ce dernier aurait été adopté avant le 31 janvier- ne pouvait pas procéder à une reprise anticipée des ré-sultats de l’exercice précédent, ces résultats n’ayant pasencore été arrêtés par le vote du compte administratif.

V. notamment circulaire INT/B/95/00041/C du 7 février 1995,précitée ci-dessus no 84 - Précisions de la Direction généraledes collectivités locales, reproduites dans Maires de France,juin 1995, p. 26 ; Répertoire de comptabilité locale, juillet-août1995, p. 12. – Rép. min., J.O.A.N., 29 janvier 1996, p. 505 ;Répertoire de comptablité locale, février 1996, p. 14. – Rép.min. no 24164, J.O.A.N., 5 février 1996 ; Rev. Trésor, 1996,p. 268 ; Rép. min. no 33387, J.O.A.N., 10 juin 1996, p. 3126 ;Rev. Trésor, 1996, p. 604. – Le point sur la reprise antici-pée des résultats, dans le Répertoire de comptabilité locale,mai-juin 1996, p. 1 et 9, et décembre 1996, p. 10. – circulaireFPPA/97/10035/C du 10 avril 1997 relative au contrôle des bud-gets des communes et de leurs établissements publics adminis-tratifs en M 14 : méthode et orientation, B.O.M.I., juin 1997,p. 12 ; Gazette communes, 14 juillet 1997, p. 40. – circulaireINT/B/97/00130/C du 5 août 1997 relative au contrôle bud-gétaire des comptes administratifs des communes et établisse-ments publics de l’exercice 1996, B.O.M.I., 1997-3, p. 29 ; Jour-nal des maires, octobre 1997, p. 1 ; Répertoire adm., octobre1997, p. 19 ; Répertoire de comptabilité locale, octobre-no-vembre 1997, p. 11. – Rép. min. no 17025, J.O. Sénat, 16 jan-vier 1997, p. 125 ; Rev. Trésor, 1997, p. 305 ; 14534, J.O. Sé-nat, 13 février 1997 ; Rev. Trésor, 1997, p. 387. – Rép. min.no 36607, J.O.A.N., 10 mars 1997, p. 1216 ; Mémorial des per-cepteurs, 1997, no 5, p. 106 ; Rev. Trésor, 1997, p. 886. –circulaire INT/B/97/00228/C du 30 décembre 1997 relative aucontrôle budgétaire, B.O.M.I., 98-1, p. 89 ; Gazette communes,27 avril 1998, p. 36. – Instruction M 14, version 1998, vol. I,p. 321. – circulaire INT/B/98/00250/C du 4 décembre 1998 surla reprise anticipée des résultats, Répertoire des maires-Compta-bilité, janvier 1999, p. 1 ; Répertoire adm., février 1999, p. 18. –Instruction M 14, version 1999, vol. I, p. 344.

En se fondant, au moins implicitement, sur le fait que la nou-velle instruction M 14 accentue l’indépendance des exercicesen instituant une véritable procédure d’affectation des résultats(v. ci-dessus no 89), le ministère de l’Intérieur a, un moment,donné instruction à l’autorité préfectorale de ne pas accepter unetelle reprise de résultats, « dont la réalité et la sincérité ne se-raient pas justifiées légalement » (circulaire du 7 février 1995,précitée, point 3-1).

Mais, même après l’entrée en vigueur de l’instruction M 14,cette position semblait juridiquement discutable car, par défini-tion, le budget est un acte de prévision, dont la sincérité impose,précisément, qu’il inclue, même avec un montant approxima-tif, les charges et les ressources prévisibles - dès lors, bien sûr,que les montants prévus ne sont pas fantaisistes mais reposentsur des indices pertinents. D’ailleurs, la position ministériellen’était pas exempte d’une certaine contradiction puisqu’aprèsavoir donné pour instruction de ne pas accepter une reprise an-ticipée de résultats décidée par une collectivité locale (point3-1), la circulaire du 7 février 1995 indiquait qu’en l’absencede compte administratif arrêté en temps utile, le préfet devaitconsidérer le budget de l’exercice en cours comme insincère et

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devait donc « régler l’acte budgétaire en cause en y intégrant lesrésultats qui auraient dû être constatés et qui apparaissent sur lecompte de gestion établi par le comptable » (point 3-2).

De plus, les juridictions n’adhéraient pas toutes à la doctrineadministrative. Ainsi, la jurisprudence administrative, recon-naissant le caractère prévisionnel du budget (v. ci-dessus no 14),estimait notamment, à propos du budget du territoire de Polyné-sie française, qu’« aucune disposition législative ou réglemen-taire ne s’oppose à ce que les excédents prévisibles soient reprisdans le budget primitif alors même que le résultat définitif ducompte n’est pas encore connu » (Trib. adm. Papeete, 10 oc-tobre 1989, Braun-Ortega et autres : Rev. Trésor, 1991, p. 414).

De même, la plupart des chambres régionales des comptesacceptaient, voire préconisaient, une reprise anticipée des résul-tats, en ne faisant d’ailleurs que reprendre la doctrine antérieuredu ministre de l’Intérieur, aux termes de laquelle « les excé-dents... peuvent être repris dans le budget primitif, éventuel-lement pour une valeur estimée lorsque le résultat définitif ducompte n’est pas encore connu » (Rép. min., J.O. Sénat, 24 mai1984, p. 836, par Jean-Louis Chartier et Alain Doyelle, L’activi-té des chambres régionales des comptes : le principe d’équilibreréel des budgets locaux, A.J.D.A., 1988, p.650, avec la chro-nique des avis de contrôle budgétaire en ce domaine. – v. égale-ment, Ch. rég. comptes Lorraine, 27 mai 1991, Commune d’Au-trepierre, et Ch. rég. comptes Pays de la Loire, 30 juin 1993,Commune de Huillé, cités au C.G.C.T. Dalloz, sous art. L. 1612-9.

Aussi l’autorité ministérielle a-t-elle rapidement assoupli saposition en admettant une reprise anticipée « à titre exception-nel » pour les résultats de 1996 et 1997 (à intégrer dans les bud-gets de 1997 et 1998) puis pour ceux de 1998 (à intégrer dansle budget 1999), tout en l’assortissant de plusieurs précautionsparticulières (dont une partie a été reprise par le législateur en1999) et en invitant l’autorité préfectorale à une vigilance parti-culière en ce domaine : v. circulaires précitées des 10 avril 1997(point 6), 5 août 1997 (point IV) et 4 décembre 1998, ainsi queles versions de la M 14 pour 1998 (vol. I, p. 321) et pour 1999(vol. I, p. 344).

93. L’article L. 2311-5 (al. 4 et 5) du C.G.C.T., introduitpar la loi du 28 décembre 1999, est venu lever toute hé-sitation puisqu’il a posé comme principe que « le conseilmunicipal peut, au titre de l’exercice clos et avant l’adop-tion de son compte administratif, reporter de manière an-ticipée au budget le résultat de la section de fonctionne-ment, le besoin de financement de la section d’investisse-ment, ou le cas échéant l’excédent de la section d’inves-tissment, ainsi que la prévision d’affectation ».

Mais, selon le même article, cette reprise ne peut inter-venir qu’entre le 31 janvier (date limite de mandatementdécoulant des modifications qui peuvent être apportées aubudget de l’année précédente, v. ci-dessus no 63 et s.) etla date limite de vote des taux des impositions locales,c’est-à-dire, sauf retard dû à l’État, le 31 mars (v. art. 1639A du C.G.I.).

Par ailleurs, les circulaires permettant, jusqu’en 1999,la reprise anticipée des résultats (v. ci-dessus no 92), exi-geaient, en quelque sorte, la « caution » du comptablepuisque la reprise ne pouvait être effectuée qu’au vu d’unefiche de calcul élaborée par la maire mais attestée par lereceveur et accompagnée du compte de gestion dudit re-ceveur ou d’un tableau de résultats visé par lui (ainsi qued’un état des restes à réaliser arrêté au 31 décembre).

De plus, la commune devait, et doit toujours, procéderaux ajustements nécessaires après l’adoption du compteadministratif, de façon, notamment, à ajuster à la baissedes prévisions qui se seraient avérées trop optimistes :ainsi que l’indique actuellement l’article L. 2311-5, al. 5,du C.G.C.T., « si le compte administratif fait apparaîtreune différence avec les montants reportés par anticipation,l’assemblée délibérante procède à leur régularisation et àla reprise du résultat dans la plus proche décision budgé-taire suivant le vote du compte administratif et, en toutétat de cause, avant la fin de l’exercice ».

§ 2. – Le dépassement du principe d’annualité.

94. Bibliographie. Jean Bouinot, La nouvelle gestionmunicipale, Cujas, 1977. – R. Demeestère et C. Lalu,Planifier ou contrôler ?, La pratique de la planificationdans les villes, F.N.E.G.E., 1983. – Alain Guenguant,Planification, gestion prévisionnelle et vote annuel dubudget communal, Politiques et management public,septembre 1988, p. 81. – Vincent Hoffmann-Martinot,Enseignements pour les collectivités locales françaisesdes pratiques et techniques de planification et de gestionprévisionnelle appliquées à l’étranger, Politiques et ma-nagement public, septembre 1988, p. 103. – Jean-LouisKoenig, Budget local et programmation, L.Q.J., 23 jan-vier 1990, p. 2. – Philippe Defoort, Précis de financescommunales, Éditions d’Organisation, 1991, p. 60. –Alain Guenguant et Raymond Muzellec, Les aspects bud-gétaires, comptables et fiscaux de la loi d’administrationterritoriale, Les Cahiers du C.N.F.P.T., no 37, décembre1992, p. 43. – J. R. Jourde, La prospective financière enapplication, Gazette communes, 27 avril 1992, p. 29. –Jean-Michel Uhaldeborde, Gestion, péréquation, coopé-ration : les dimensions financières de la loi du 6 février1992, R.F.D.A., 1993, p. 223. – Éric Portal, La gestionAP/CP et la programmation des investissements, Dossierd’experts, Lettre du cadre territorial, 1995. – PhilippeLaurent, Jean-Philippe Paraboschi, Gilles Puyo, La M 14.Enjeux et mise en œuvre, éd. Sorman, 1995, p. 146. –Michel Klopfer, Autorisation de programme et gestiondes engagements des départements et des régions, Viedépartementale et régionale, 1996, no 31, p. 16. – Plu-riannualité et stratégies financières des collectivités

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locales, R.F.F.P., no 53, 1996, comprenant notammentdes études de Robert Hertzog, Enjeux et contraintesde la pluriannualité dans les collectivités territoriales(p. 25) ; Charles-Eric Lemaignen, Les enjeux et lescontraintes pour les régions (p. 73) ; Raymond Muzellec,Les moyens et les techniques de la démarche stratégiquefinancière pluriannuelle des collectivités locales (p. 81) ;Pierre-Louis Mariel, Le cadre législatif et réglementairede la pluriannualité (p. 99) ; Jean-Christophe Moraud,Les plans de redressement des collectivités locales :problématique juridique (p. 105) ; Philippe Laurent,Stratégie financière et gestion budgétaire (p. 115) ; ÉricPortal, Éléments sur l’utilisation d’outils financiers plu-riannuels dans les collectivités locales (p. 121) ; GérardMaarek et Albert Sayal, Les programmes pluriannuelsd’investissements : outil de pilotage ou programmationfinancière (p. 139). – Bénédicte Boyer, dossier sur laprogrammation des investissements, Gazette communes,15 septembre 1997, p. 20. – Henry-Michel Crucis, Droitdes contrôles financiers des collectivités territoriales, LeMoniteur, 1998, p. 95. – André Chaminade et LysianeDury, La mise en œuvre de la réforme de la gestioncommunale, J.C.P., 1998, I, 128. – Gestion et financesdes collectivités locales, Lamy, études. 211-82 et s.,1998. – Michel Klopfer, Gestion des engagements etautorisations de paiement-crédits de paiement (AP-CP)des collectivités locales, Rev. Trésor, 1999, p. 520.

95. Pour justifié qu’il puisse paraître, en particulier surle plan du contrôle politique (v. ci-dessus no 53), le prin-cipe d’annualité présente des inconvénients, essentielle-ment techniques, qui ont crû au fur et mesure que se dé-veloppaient les responsabilités des collectivités locales.

Même atténué par une application souple ou par la re-conduction annuelle de nombreux crédits, il introduit, eneffet, des rigidités parfois peu propices à une gestion éco-nome (on pense, en particulier, à certaines surconsomma-tions de crédits en fin d’année) ou, en tout cas, prospectiveet souple des deniers publics, et conduit à une « myopiefinancière » susceptible de déboucher sur « de véritableshérésies financières qui n’ont pas encore été totalementéradiquées de l’inconscient collectif » (Michel Klopfer,Gestion financière des collectivités locales, Le Moniteur,1997, p. 94).

Traditionnellement, ces inconvénients se font particu-lièrement sentir dans le domaine des opérations d’inves-tissement, qui débordent fréquemment le cadre annuel,dont la rigidité a été récemment accrue par l’impossibilité,nouvelle, de report des crédits non engagés (v. ci-dessusno 84).

Aussi le législateur a-t-il prévu la possibilité pour lesgrandes collectivités locales d’ouvrir des crédits plurian-nuels d’investissement sous forme d’autorisations de pro-gramme (A) et pour toutes les collectivités de recourir àune programmation pluriannuelle (B).

A. – Les crédits pluriannuels : les autorisationsde programme.

96. Sur un plan général, les autorisations de pro-gramme, parfois appelées, de façon financièrement plusexplicite, « crédits d’engagement », sont des actes del’autorité budgétaire qui autorisent l’exécutif à engagerjuridiquement la collectivité pour plusieurs années, lescrédits nécessaires au paiement, appelés « crédits depaiement », demeurant, eux, ouverts annuellement dansles budgets.

Cette technique présente l’avantage d’ouvrir aux ges-tionnaires une réelle possibilité d’action pluriannuelle(des engagements juridiques pluriannuels peuvent êtrepris à tout moment, ce qui entraîne à la fois certitude,souplesse et meilleures conditions financières) tout enfractionnant, par tranches annuelles, en principe pro-portionnées aux besoins effectifs, le paiement, donc lacharge imposée aux contribuables. Mais elle présenteaussi des dangers : les engagements pris (même par lamajorité municipale précédente...) devront être honorés,ce qui peut mettre en péril les finances si ces engagementset les ressources qui permettent d’y faire face ne sont passuffisamment maîtrisés.

Aussi cette technique a-t-elle longtemps été réservée à l’État(« crédits d’engagement » utilisés dès la fin du XIXe siècle,institutionnalisés par un décret-loi du 21 avril 1939 et la loide finances du 30 mars 1947, devenus « autorisations de pro-gramme », art. 25 à 28 du décret-loi organique du 19 juin 1956puis art. 12 de l’ordonnance organique 59-2 du 2 janvier 1959),et à certains établissements publics nationaux (« autorisationsde programme », art. 168 du règlement général de comptabili-té publique du 29 décembre 1962), ainsi qu’aux Communautéseuropéennes (« crédits d’engagement », art. 1er du règlement fi-nancier du 21 décembre 1977 applicable au budget général).

S’agissant des collectivités locales, la technique n’a, au dé-part, été accordée, en raison d’une « surface financière » ju-gée suffisante, qu’à la région Ile-de-France (loi 76-394 du 6 mai1976, art. 18, et décret 76-1312 du 31 décembre, art. 6 et 7, latechnique n’ayant pas été expressément prévue auparavant parla loi 61-845 du 2 août 1961 et le décret 61-1190 du 31 octobre1961 sur le district de la région parisienne), puis à la généralitédes régions (loi 86-16 du 6 janvier 1986, art. 5, modifiant art. 6-1de la loi du 5 juillet 1972, devenu art. L. 4311-3 du C.G.C.T.,et décret 88-139 du 10 février 1988, art. 5 et 6), ainsi qu’à laville de Paris (loi 86-1308 du 29 décembre 1986, art. 1er, « ré-tablissant » art. 19 de la loi 75-1331 du 31 décembre 1975 qui,

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en réalité, ne prévoyait pas expressément cette technique, pourlaquelle on pouvait cependant trouver une base dans le décret61-3 du 26 janvier 1961 introduisant un art. 2 bis dans le décretdu 21 avril 1939 relatif au régime de Paris...).

Malgré une situation généralement bien assise, les départe-ments, eux, durent attendre la loi d’orientation 92-125 du 6 fé-vrier 1992 (art. 50-II, introduisant art. 50-1 dans la loi 82-213 du2 mars 1982, devenu art. L. 3312-2 du C.G.C.T.) pour qu’un fon-dement juridique général soit fourni à l’utilisation de cette tech-nique. Auparavant, les départements pouvaient y avoir recourspour leurs seuls programmes d’équipements scolaires puisque,en application du décret 85-1036 du 19 septembre 1985, les do-tations accordées par l’État pour lesdits équipements sont ver-sées sous forme d’autorisations de programme (art. 6) et doiventêtre inscrites, en section d’investissement du budget départe-mental (ou régional), à un chapitre spécial qui « comporte, d’unepart, des crédits d’autorisations de programme et, d’autre part,des crédits de paiement... Les dépenses peuvent être régulière-ment engagées dans la limite des autorisations de programme »(art. 8 ; v. Rép. min. no 10178, J.O. Sénat, 31 mars 1988 ; Rev.Trésor, 1988, p. 535).

Pour les communes, les réticences furent encore plus grandesen raison d’une maîtrise jugée insuffisante, en tout cas dans lesplus petites d’entre elles, des engagements et des ressources(v. Rép. min. no 16491, J.O.A.N., 2 mars 1987 ; Rev. Trésor,1987, p. 488. – Rép. min. no 10178, J.O. Sénat, 31 mars 1988 ;Rev. Trésor, 1988, p. 535). Aussi les propositions généralementeffectuées n’ouvraient-elles la possibilité d’autorisations de pro-gramme qu’aux grandes communes (v. le Rapport public 1981de la Cour des comptes, p. 98. – C. Martin, Le contrôle de ladisponibilité des crédits dans les budgets locaux, Rev. Trésor,1987, p. 750), ce qui, d’ailleurs, ne faisait parfois que rejoindrela pratique de certaines villes qui utilisaient, sans texte, cettetechnique. C’est en ce sens que s’est orienté, non sans difficul-tés, le droit positif.

97. En même temps qu’elle donnait force législativeà l’obligation faite à toutes les communes de tenir unecomptabilité d’engagement (art. 51), la loi d’orientation92-125 du 6 février 1992 (art. 50-I) a prévu la possibilitéd’autorisations de programme « pour les communeset pour les établissements publics administratifs quiremplissent les conditions fixées par décret en Conseild’État » (art. L. 211-4 du Code des communes).

La rédaction ainsi donnée au Code des communes, quisemblait impliquer que seules certaines communes etétablissements publics communaux pourraient avoir re-cours à cette technique, a cependant été modifiée en 1996dans l’article L. 2311-3 du C.G.C.T., qui n’introduit plusaucune restriction à l’égard des communes, se contentantd’indiquer, en son dernier alinéa, que « les dispositionsdu présent article s’appliquent aux établissements publicsadministratifs qui remplissent les conditions fixées enConseil d’État ». Cette nouvelle rédaction, qui, a priori,permet de n’interdire les autorisations de programme

qu’à certains établissements publics, n’a, cependant, pasempêché une interprétation plus restrictive dans le décretd’application 97-125 du 20 février 1997 (art. R. 211-2du Code des communes), dont la parution était de plusen plus attendue (v. Rép. min., no 18337, J.O. Sénat,26 décembre 1996, p. 3513).

En vertu de l’article R. 211-2 du Code des communes,issu de ce décret - dont la légalité, s’agissant des com-munes, pourrait donc être discutée sur ce point - le re-cours aux autorisations de programme n’est possible que« pour les communes de 3 500 habitants et plus, pour leursétablissements publics administratifs ainsi que, quand ilscomprennent au moins une commune de 3 500 habitantset plus, pour les établissements publics de coopération in-tercommunale et les syndicats mixtes à caractère admi-nistratif mentionnés à l’article L. 5711-1 du C.G.C.T. »

Encore n’est-ce là qu’une faculté, et non une obliga-tion, les textes indiquant que les dotations « peuvent com-prendre » (art. L. 2311-3) ou que le budget « peut com-prendre » (art. R. 211-2) des autorisations de programme.

98. Ces autorisations de programme ne sont pos-sibles que pour les « dépenses d’investissement »(art. L. 2311-2 du C.G.C.T.) ou la « section d’investis-sement » (art. R. 211-2 du Code des communes), ce quiexclut, en particulier, les subventions d’investissementversées par la collectivité communale, qui, depuis l’en-trée en vigueur de l’instruction M. 14, sont imputées ensection de fonctionnement.

Il y a là une différence sensible avec les autorisations deprogramme utilisées dans le budget de l’État puisque ces der-nières englobent les subventions d’investissement accordéespar l’État (classées, au titre VI de la nomenclature, dans lesdépenses en capital) et peuvent exceptionnellement comprendredes dépenses ordinaires de matériel (art. 12 de l’ordonnanceorganique 59-2 du 2 janvier 1959). On sait, d’ailleurs, quece point pose problème pour la réforme des budgets des dé-partements et des régions, qui, à la différence des budgetscommunaux, comportent une part importante de subventionsd’investissement (versées par ces collectivités).

De façon encore plus restrictive que la loi, qui ne faitétat que des « dépenses d’investissement » (art. L. 2311-3du C.G.C.T.), les dispositions réglementaires du Code descommunes - dont la totale rectitude juridique peut, iciencore, être discutée -, précise que les autorisations deprogramme ne sont applicables qu’« aux acquisitions debiens meubles et immeubles et aux travaux en cours », au-trement dit aux « dépenses d’équipement » (art. R. 211-2,al. 1 et 2). Ceci exclut donc les autres dépenses de lasection d’investissement, notamment les dépenses finan-cières (on sait que, pour l’État, les prêts accordés parce dernier peuvent faire l’objet d’autorisations de pro-gramme).

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99. Ces opérations doivent concerner des immobi-lisations « acquises ou réalisées par la commune »(art. R. 211-2, al. 2).

De plus, elles doivent présenter un « caractère pluri-annuel » (art. R. 211-2, al. 1), ce qui, pour paraître nor-mal, n’en exclut pas moins la technique consistant, se-lon une forme de « crédit dissocié », à faire coïncider lemontant du crédit d’engagement et celui du crédit de paie-ment, l’absence d’utilisation de ce dernier en fin d’annéeentraînant annulation de l’autorisation de paiement maisnon celle de l’autorisation d’engagement.

Aux termes du Code des communes (art. R. 211-2,al. 2), « constitue un programme à caractère pluriannuelune opération prévisionnelle ou un ensemble d’opé-rations de dépenses d’équipement se rapportant à uneimmobilisation ou à un ensemble d’immobilisationsdéterminées, acquises ou réalisées par la commune ». Ondoit, évidemment, rapprocher cette définition de la notiond’« opération » d’équipement consacrée par le décret96-1256 du 27 décembre 1996 (art. 3 et 6, modifiés par ledécret 97-1123 du 4 décembre 1997), aux termes duquel« l’opération correspond à un ensemble d’acquisitions,d’immobilisations, de travaux sur immobilisations et defrais d’études y afférents, aboutissant à la réalisation d’unouvrage ou de plusieurs ouvrages de même nature ».

On sait, en effet, que, depuis la réforme consacrée dans l’ins-truction M. 14, le conseil peut choisir de voter ses dépensesd’équipement sous forme d’« opérations », qui sont logiquementappelées à correspondre à une autorisation de programme - ou àune « tranche » d’autorisation de programme, si on se réfère à laterminologie utilisée pour le droit budgétaire de l’État et des ré-gions, selon lequel « une même autorisation en capital [...] peutêtre divisée en tranches. Chaque autorisation de programme doitcouvrir une tranche constituant une unité individualisée formantun ensemble cohérent et de nature à être mis en service sans ad-jonction » (ordonnance organique 59-2 du 2 janvier 1959 rela-tive aux lois de finances, art. 12, al. 3, et décret 88-139 du 10 fé-vrier 1988 relatif au régime financier et comptable des régions,art. 6, al. 4).

100. Conformément au schéma habituel du créditd’engagement (v. ci-dessus no 96), les autorisations deprogramme utilisables par les communes sont définiescomme « la limite supérieure des dépenses qui peuventêtre engagées pour le financement des investissements »(art. L. 2311-3, al. 2 du C.G.C.T.), ce qui constitue ladifférence essentielle avec les actes pluriannuels sanscaractère budgétaire, notamment les délibérations deprogramme (v. ci-dessous no 104) : le maire qui bénéficied’une autorisation de programme peut rendre la com-mune juridiquement débitrice (en signant, par exemple,un marché de travaux) à concurrence du montant de laditeautorisation (alors même que les travaux sont appelés àse dérouler sur plusieurs années).

Ces autorisations de programme « demeurent valables,sans limitation de durée, jusqu’à ce qu’il soit procédé àleur annulation » (art. L. 2311-3, al. 2), ce qui constitueune différence par rapport aux crédits de paiement, quisont en principe annulés en fin d’exercice s’ils n’ont pasété engagés (v. ci-dessus no 84) ; ceci délivre l’exécutifdes « effets pervers » de l’annualité : la dépense peutn’être engagée qu’au moment opportun, éventuellementlongtemps après le vote de l’autorisation si les conditionspolitiques, financières, techniques ou... climatiques im-posent de décaler l’opération dans le temps ; mais, tantque la dépense n’est pas engagée, le conseil peut annulerl’autorisation d’engagement.

De plus, les autorisations « peuvent être révisées »(art. L. 2311-3, al. 2) pour tenir compte de nouvellesconditions ou de nouvelles appréciations.

Mais les autorisations une fois utilisées, c’est-à-direles crédits une fois engagés, non seulement l’annulationou la révision de la partie consommée n’est évidemmentplus possible, mais encore la commune a été rendue dé-bitrice, en principe pour plusieurs années, ce qui, on lesait, constitue le principal danger financier du système(v. ci-dessus no 96).

101. Aussi les textes prévoient-ils quelques précau-tions.

D’une part, et à la différence du système applicableà l’État, « chaque autorisation de programme comporte[...] une évaluation des ressources envisagées pour y faireface » (art. R. 211-2, al. 3, du Code des communes). Il nes’agit, certes, que d’une opération sans portée juridiquedirecte, mais l’exercice doit au moins être effectué, ce quipeut éclairer les choix, et pourrait peut-être donner lieu àcontrôle de sincérité si l’évaluation paraissait fantaisiste.

D’autre part, on s’est efforcé d’introduire un certainéquilibre institutionnel entre l’assemblée délibérante etl’exécutif dans la décision en ce domaine. En effet, « lesautorisations de programme et leurs révisions éventuellessont proposées par le maire ou le président » (art. R. 211-2, al. 5), ce qui est une solution analogue à celle utili-sée pour le budget (qui, en vertu de l’article L. 2312-2 duC.G.C.T., est « proposé par le maire »), mais ce qui posele problème de la recevabilité des initiatives prises en cedomaine par les membres du conseil. Par ailleurs, rienn’est indiqué au texte sur l’initiative de l’annulation desautorisations (v. ci-dessus no 100).

« Les propositions du maire ou du président sont pré-sentées aux membres du conseil municipal ou de l’as-semblée délibérante lors du débat d’orientation (budgé-taire) prévu à l’article L. 2312-1 du C.G.C.T. » (Codedes communes, art. R. 211-2, al. 6), puisque les collec-tivités habilitées à utiliser les autorisations de programme

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(v. ci-dessus no 97) sont celles astreintes à organiser un dé-bat d’orientation budgétaire deux mois au moins avant ledébat budgétaire. Puis « les autorisations de programme...sont individualisées par le conseil municipal ou l’assem-blée délibérante » (art. R. 211-2, al. 5), qui décide ainsi del’utilisation de chaque autorisation pour une opération ouun ensemble d’opérations déterminé. Il est logique queces décisions soient prises à l’occasion du vote du bud-get.

102. Conformément au schéma général (v. ci-dessusno 96), les autorisations d’engagements pluriannuelscontenues dans les autorisations de programme nepermettent pas de payer les dépenses qui auraient été en-gagées ; l’autorisation de payer est donnée annuellement,en fonction des besoins, par des crédits de paiementouverts au budget. Ces « crédits de paiement constituentla limite supérieure des dépenses pouvant être mandatéespendant l’année pour la couverture des engagementscontractés dans le cadre des autorisations de programmecorrespondantes » (art. L. 2311-3, al. 3, du C.G.C.T.).

En conséquence, « l’équilibre budgétaire de la sectiond’investissement s’apprécie en tenant compte des seulscrédits de paiement » (art. L. 2311-3, al. 4 ; v. Rép. min.,J.O. Sénat, 26 décembre 1996, p. 3513 ; Répertoire adm.,mars 1997, p. 15).

Ces crédits de paiement sont soumis au droit commundes crédits, notamment au principe d’annualité ; en par-ticulier, ceux d’entre eux qui, en fin d’année, ne seraientpas engagés devraient, selon la nouvelle interprétation dudroit applicable, être annulés (v. ci-dessus no 84), maisl’autorisation d’engagement contenue dans l’autorisationde programme demeurerait, elle, valable (v. ci-dessusno 85).

En sens inverse, lorsque des engagements ont étécontractés dans le cadre d’une autorisation de pro-gramme, les crédits de paiement correspondants doiventêtre ouverts au budget, car ils correspondent alors àdes dépenses obligatoires, susceptibles, comme telles,de faire l’objet d’une inscription (et, éventuellement,d’un mandatement) d’office en application des articlesL. 1612-15 et L. 1612-16 du C.G.C.T. De plus, unsystème particulier d’ouverture de crédits de paiementest prévu en cas de retard dans l’adoption du budget(art. R. 211-2, al. 4, du Code des communes ; v. ci-après,p. 7040-1).

103. La contrainte ainsi introduite à l’égard de l’autoritébudgétaire explique que celle-ci dispose d’une vue d’en-semble de la situation pour évaluer l’effort financier et,dans la mesure permise par l’état des consommations decrédits d’engagement, réviser, voire annuler, les autorisa-tions (v. ci-dessus no 100).

Ainsi, chaque autorisation de programme doit compor-ter (outre une évaluation des recettes prévues, v. ci-dessusno 101) « la répartition prévisionnelle par exercice des cré-dits de paiement correspondants » (art. R. 211-2, al. 3, duCode des communes), cette répartition annuelle étant gé-néralement appelée « échéancier ». De plus, une situationdes autorisations de programme ouvertes et des crédits depaiement correspondants doit être annexée (art. R. 211-2,al. 7) au projet de budget primitif (situation arrêtée au1er janvier de l’exercice) et au compte administratif (si-tuation arrêtée au 31 décembre de l’exercice).

Les aspects techniques de la question sont développésci-après, Le budget et les comptes de la commune (M. 14),p. 7165-1, éd. 1998-3, no 740 et s.

Compte tenu du caractère récent, en droit financier lo-cal, du régime des autorisations de programme, il est en-core trop tôt pour faire un bilan de l’utilisation de cettetechnique.

B. – La programmation pluriannuelle : lesdélibérations de programme.

104. Même pour les collectivités qui ne peuvent ou neveulent recourir à des crédits pluriannuels, il est de plus enplus nécessaire de replacer le budget annuel dans un cadrepluriannuel. Ceci explique que se soient beaucoup dé-veloppés, depuis une trentaine d’années, des instrumentsd’encadrement de l’action publique (v. la bibliographiecitée ci-dessus no 94).

Il peut s’agir de documents élaborés par plusieurs collec-tivités, notamment les différents « contrats » (de pays, deplan, de ville...), principalement développés depuis le milieudes années soixante-dix, eux-mêmes appuyés, parfois, sur desdocuments de planification générale (plans nationaux, plans ré-gionaux, chartes intercommunales, développés dans les annéesquatre-vingt) ou, de plus en plus, sectoriels (« schémas » entous genres qui foisonnent depuis une quinzaine d’années).

Il peut aussi s’agir de documents internes à une collectivité,notamment communale, en particulier les programmes plurian-nuels d’investissement (P.P.I.) développés dans les villes les plusimportantes (v. les études parues à la R.F.F.P., no 53, 1996, pré-citées, ci-dessus no 94. – Les avantages d’un programme plu-riannuel d’investissement, Vie communale et départementale,janvier 1999, p. 23). On relèvera que, dans certains pays étran-gers (Allemagne, Royaume-Uni), de tels programmes sont exi-gés pour l’octroi de subventions étatiques (v. A. Tissidre, Finan-cement externe et gestion de trésorerie des collectivités locales,Rapport au nom du Conseil économique et social, 24 mai 1998,J.O., no 4101, p. 18. – V. Hoffmann-Martinot, article précité,ci-dessus no 94).

105. Mais, en droit financier, le seul support juridiqueest demeuré celui de la délibération de programme.Introduite par un décret du 12 novembre 1938 (art. 4)puis reprise au Code des communes (art. L. 211-2), cette

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technique est actuellement prévue, à l’intention des com-munes, par l’article L. 2311-2 du C.G.C.T. (v. égalementcirculaire Finances/Intérieur no 78-64 du 3 février 1978)

Une technique analogue a été prévue pour les régions (art. 7du décret 73-856 du 5 septembre 1973, puis par art. 6 du décret88-139 du 10 février 1988), mais pas pour les départements.

Cet article L. 2311-2 rappelle d’abord que, sur le planbudgétaire, la règle est celle de l’annualité : « Le bud-get communal comprend les ressources nécessaires à lacouverture des dépenses d’investissement à effectuer aucours de l’exercice pour lequel il a été voté ». Il préciseensuite (ce qui ne semble d’ailleurs guère appliqué) que« le conseil municipal détermine l’ordre de priorité destravaux à effectuer selon leur caractère d’urgence et denécessité ».

Il dispose enfin, et surtout, que « la délibération inter-venue comporte une évaluation de la dépense entraînéepar l’exécution de ces travaux, ainsi qu’une répartitionde cette dépense par exercice si la durée des travaux doitexcéder une année, et l’indication des ressources envisa-gées pour y faire face ».

Un modèle de délibération est, par exemple, fourni dans :François Labie, La commune, sa gestion budgétaire, Liaisons,1992, p. 45 (v. également, Ph. Defoort, ouvrage précité, ci-des-sus no 94).

Cette délibération est destinée à être jointe au budget - commel’impose expressément aux régions l’article 6 du décret 88-139du 10 février 1988, aux termes duquel « le conseil régional éta-blit un programme des dépenses d’investissement envisagéespar la région. Ce programme est annexé au budget de la ré-gion ».

106. Mais, différence essentielle avec l’autorisation deprogramme, cette délibération de programme n’a aucunevaleur budgétaire : simple prévision, elle n’ouvre àl’exécutif aucune autorisation d’engagement de dépenses(v. Rép. min. no 16491, J.O.A.N., 2 mars 1987 ; Rev.Trésor, 1987, p. 488).

Rien, évidemment, n’empêche de la combiner avecl’autorisation de programme ; il paraît même souhaitableque les autorisations de programme envisagées par lescollectivités habilitées à les utiliser soient finaliséeset mises en perspective dans une vaste délibération deprogramme, un peu analogue aux lois de programme del’État, qui peuvent regrouper des autorisations de pro-gramme (ordonnance organique 59-2 du 2 janvier 1959,art. 1er, al. 5). Mais ce serait le vote du budget, et noncelui de la délibération de programme, qui conféreraitvaleur budgétaire à ces autorisations de programme.

Par ailleurs, la technique de la délibération de pro-gramme peut être utilisée - c’est même sa vocationpremière - pour des dépenses ne donnant pas lieu àengagements pluriannuels. C’est, en particulier, le seulinstrument juridique dont disposent, en droit financier,

les collectivités qui n’ont pas, en l’état, le droit d’utili-ser les autorisations de programme, essentiellement lescommunes de moins de 3 500 habitants (v. ci-dessusno 97). Correctement utilisé, cet instrument permettraittout particulièrement d’éviter la pratique, encore fortrépandue, consistant à ouvrir dès la première année tousles crédits nécessaires à une opération pluriannuelle, puisà reporter les crédits inutilisés en fin d’exercice (après,depuis les réformes des années 1990, les avoir engagés :v. ci-dessus no 84 et 85).

Cette pratique est peu conforme à l’article L. 2311-2 duC.G.C.T., qui n’autorise que les ressources nécessaires à l’an-née (v. ci-dessus no 105), peu respectueuse du contribuable(auquel on demande de financer dès la première année l’intégra-lité des dépenses pluriannuelles), et peu propice à la clarté et àla sincérité des comptes (en gonflant, en particulier, le montantdes restes à réaliser à reporter à l’exercice suivant ; v. Rép. min.no 8881, J.O. Sénat, 24 mai 1990 ; Rev. Trésor, 1990, p. 585).

107. Mais la délibération de programme semble très peuutilisée. La principale raison semble être qu’elle reste,tout simplement, peu connue et ne fait, en tout cas, guèrel’objet de campagnes de promotion... C’est pourquoi ona parfois proposé de la revaloriser, par exemple en luidonnant une certaine force juridique.

Comme l’écrivait en 1987 un trésorier-payeur général, « onpourrait ainsi concevoir, que cette délibération, dotée d’un ef-fet juridique pluriannuel, habiliterait l’assemblée locale à déci-der d’une ouverture de crédits dès le début de l’exercice et sansattendre le vote du budget primitif qui, en tout état de cause,reprendrait cette décision prébudgétaire pour respecter les prin-cipes d’unité et d’universalité » (C. Martine, Le contrôle de ladisponibilité des crédits dans les budgets locaux, Rev. Trésor,1987, p. 750).

SECTION 3L’UNITÉ ET L’UNIVERSALITÉ DU BUDGET.

108. Bibliographie. Outre la bibliographie citéeci-dessus no 1, v. Jean-Claude Douence, Le régime desservices publics industriels et commerciaux, ci-avant,p. 6120-1 ; Les régies locales, ci-avant, p. 6220-1 ;La gestion en régie directe du service public local,ci-avant, p. 6140-1. – Étienne Fatôme et Olivier Ray-mundie, Établissements publics locaux, dans Droit desservices publics locaux, Le Moniteur, fasc. II.40, 1996 ;Gestion des services publics locaux, dans Gestion etfinances des collectivités locales, Lamy, étude 509. –Gilbert Guillaume, Les vicissitudes du principe de l’unitébudgétaire, A.J.D.A., 1990, p. 499. – Amavi Kouevi,L’introduction de « comptes spéciaux » dans les budgetsdes collectivités locales : une pratique souhaitable ?,R.F.F.P., no 44, 1993, p. 126. – Jean-François Lachaume,Décentralisation et régies locales, R.F.D.A., 1989,p. 433. – Jean-François Lachaume et Saïnabou M’Baye,

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Régies, J.-Cl. Coll. territ., fasc. 740 ; Régies personna-lisées, J.-Cl. Coll. territ., fasc. 742. – Robert Lainville,Les fonds spéciaux dans les finances communales, P.U.F.,1927. – Jean-Pierre Taugourdeau, Les budgets annexesdes communes, R.F.D.A., 1989, p. 723. – Jacques Viguier,Les régies des collectivités locales, Economica ; Gestionen régie, Régie dotée de la personnalité morale, Régiedotée de l’autonomie financière, dans Droit des servicespublics locaux, Le Moniteur, fasc. II.10, fasc. II.20 etfasc. II.30.

109. L’unité et l’universalité budgétaires sont des règlesdont le contenu est, malgré certaines divergences doctri-nales, relativement facile à déterminer et à prôner sur leplan des principes (§ 1), mais qui, en pratique, ont tou-jours eu beaucoup de mal à s’imposer, en tout cas dansleur intégralité, en raison à la fois d’aménagements qu’atoujours paru appeler le budget (§ 2) et du nombre crois-sant d’opérations hors budget (§ 3).

ART. 1. – LE CONTENU DES PRINCIPES D’UNITÉET D’UNIVERSALITÉ.

110. Les principes d’unité et d’universalité, actuelle-ment posés pour les lois de finances par les articles 2, 16et 18 de l’ordonnance organique 59-2 du 2 janvier 1959,ont surtout été étudiés à propos du budget de l’État.

V. notamment, outre les manuels de finances publiques, Actesdes journées Cour des comptes-Université des 14-15 janvier1988, Les grands principes du droit budgétaire de l’État, Ca-hiers de comptabilité publique de l’Université de Caen, no 1,1989, en particulier Jacques Belle et Yves Rolland, Le principede l’unité du budget, p. 17 ; Joël Molinier, L’universalité budgé-taire, p. 49. – Paul Amselek, Le budget de l’État sous la Vo Ré-publique, L.G.D.J., tome V, 1967. – Gilbert Orsoni, Principes ettechniques budgétaires, 1992, précité ci-dessus no 1. – MichelPaul, Les finances de l’État, Economica, 1981.

Si la frontière entre ces deux principes fait l’objet dedivergences doctrinales - la règle de totalité (v. ci-des-sous no 116) étant, selon les auteurs, rattachée à l’unité oul’universalité -, l’ensemble a, en revanche, et sur le planthéorique, une finalité et un contenu relativement clairs. Ils’agit d’imposer une présentation du budget qui facilite àla fois le contrôle, qu’il soit politique (élus, autorités éta-tiques, administrés...) ou technique (gestionnaires, ana-lystes financiers...), et la décision, en premier lieu celledu conseil délibérant.

Pour atteindre ces objectifs, on exige traditionnellementque toutes les prévisions de recettes et de dépenses de lacollectivité intéressée, en l’occurrence de la collectivitélocale, soient rassemblées dans un document unique, don-nant à la fois une vue d’ensemble et une description dedétail, permettant notamment une décision libre et éclai-rée de l’autorité budgétaire.

Ces exigences se traduisent, en substance, et en termesacadémiques, par les règles d’unicité (A), de totalité (B),de non-compensation (C) et de non-affectation (D).

A. – L’unicité.111. La règle d’unicité, à laquelle certains auteurs ré-

duisent le principe d’unité budgétaire, exige que le bud-get soit présenté en un seul document, faute de quoi lecontrôle serait fragmentaire et la décision partielle ou par-tiellement éclairée. Cette unicité est généralement prônéesur un plan matériel, à défaut d’avoir pu être réalisée surun plan temporel.

112. Sur le plan matériel, le document présenté auconseil lors du vote du budget doit être unique. Plusprécisément, compte tenu notamment de l’ampleurcroissante des opérations financières locales (et des jus-tifications qui doivent être fournies), il doit s’agir d’unensemble unique (« un et indivisible »), correspondantà ce qu’on appelle actuellement le « budget principal »(qu’un plein respect de la règle devrait conduire à appeler« budget »).

Ce principe a conduit le droit budgétaire contemporain à écar-ter, pour les collectivités locales, la technique des budgets extra-ordinaires, qui, héritée de l’ancienne distinction entre financesordinaires et finances extraordinaires, avait été périodiquementressuscitée à dater du milieu du XIXe siècle pour le budget del’État et parfois préconisée par le Gouvernement pour les bud-gets locaux (v. Michel Bottin, L’autorisation budgétaire, précitéci-dessus no 1, p. 113. – Michel Bottin, Introduction historiqueau droit budgétaire et à la comptabilité publique de la périodeclassique, dans Histoire du droit des finances publiques, vol. I,Economica, 1986, p. 14).

Certes, une forme atténuée de cette technique a été trouvéedans l’agencement du budget en deux sections (v. ci-dessousno 134), mais, à la différence des budgets extraordinaires, ladualité de sections n’emporte pas dualité du budget.

Le Conseil d’État l’a notamment confirmé en jugeant qu’unedécision budgétaire entraînant déséquilibre de la section d’in-vestissement entachait d’illégalité la totalité du budget, en rai-son du « caractère indivisible » de l’équilibre des deux sections(Cons. d’État, Section, Département du Tarn c. M. Barbut etautres, précité ci-dessus no 61). De même, la différenciation pargroupes de communes qui existe dans un syndicat à la carte « nepermet pas [...] de déroger au principe d’unicité budgétaire quiimpose un vote sur un document unique présenté au conseil syn-dical dans sa formation plénière » (Rép. min., J.O.A.N., 1er fé-vrier 1999, p. 654 ; Répertoire adm., mars 1999, p. 22).

113. Ces considérations ont également conduit la juridictionadministrative à apprécier très strictement les possibilités de dé-rogations à la règle de l’unité.

D’une part, elle estime que toute dérogation est interditeen l’absence d’un texte la permettant expressément.

Ainsi, elle a censuré, pour défaut de texte exprès (à l’époquedes faits), la création par une région d’un budget annexe pour

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le fonds régional de l’apprentissage et de la formation profes-sionnelle (Cons. d’État, section, 10 juillet 1987, Région d’Île-de-France : Rec. Lebon, p. 263 ; A.J.D.A., 1987, p. 581, chro-nique Michel Azibert et Martine de Boisdeffre, p. 602 ; Annuairecoll. loc, 1988, p. 231. – v. également l’appréciation critique quien est faite dans l’étude précitée, ci-dessus no 108, de GilbertGuillaume, p. 507), et d’une régie chargée de la gestion et del’exploitation du patrimoine (Cour adm. Nancy, 16 avril 1998,Région Nord Pas-de-Calais : Droit adm., 1998, no 308).

V. également, estimant que la loi alors en vigueur n’ouvraitde possibilité de création de régie qu’aux communes, syndi-cats de communes et départements, Cons. d’État, Section del’Intérieur, 1er octobre 1996, Avis 359409 : E.D.C.E., 1996,p. 306. – estimant que les textes alors en vigueur ne permet-taient pas aux districts de créer des régies, Rép. min. no 491,J.O.A.N., 14 décembre 1998, p. 6851 ; Journal des Communes,janvier-février 1999, p. 39 ; Rev. Trésor, 1999, p. 217.

Cette attitude doit elle-même être rapprochée des efforts en-trepris par le ministère des Finances, notamment dans le cadre del’instruction M 14, pour limiter la possibilité de recours aux bud-gets annexes, en tout cas dans le domaine des services publicsadministratifs (v. ci-dessous no 189), et préserver, dans toutela mesure du possible, le principe d’unité budgétaire, considé-rant implicitement que ce dernier doit prévaloir sur le principeconstitutionnel de libre administration des collectivités territo-riales lorsque le législateur (voire l’autorité réglementaire) n’endispose pas autrement.

Mais on verra, précisément, que le législateur en a très lar-gement disposé autrement puisqu’il a étendu les possibilités dedérogation représentées par les régies à la fois au domaine admi-nistratif (art. L. 2221-2 du C.G.C.T., issu de la loi du 29 janvier1993, et art. L. 1412-2, issu de la loi 99-586 du 12 juillet 1999)et, pour les services relevant de leur compétence, à l’ensembledes collectivités locales (les articles L. 1412-1 et L. 1412-2 duC.G.C.T., introduits par la loi 99-586 du 12 juillet 1999, per-mettent ou imposent des régies dans « les collectivités territo-riales, leurs établissements publics, les établissements publicsde coopération intercommunale ou les syndicats mixtes »).

114. D’autre part, la juridiction administrative interprète lesdérogations qui sont admises dans le sens le plus favorable auprincipe d’unité.

Ainsi, la loi prévoit que les produits et les charges des régiesdotées de la seule autonomie financière, et qui font donc l’ob-jet d’un budget annexe (v. ci-dessous no 164), sont repris dansdeux articles (l’un pour les recettes, l’autre pour les dépenses)des budgets et des comptes principaux de la commune (art. 4,al. 3, du décret-loi du 28 décembre 1926 ; art. L. 323-10 du Codedes communes ; art. L. 2221-11 du C.G.C.T.). Le Conseil d’Étaten a déduit, non seulement que l’absence de reprise au compteadministratif rendait illégale la délibération arrêtant ce compte(Cons. d’État, 9 juillet 1997, Commune de Garges-lès-Gonesse,précité ci-dessus no 61), mais encore, plus généralement, que « sices dispositions apportent un aménagement au principe de l’uni-té budgétaire, elles n’ont pas pour objet ou pour effet de rendrele budget spécial du service indépendant du budget de la com-mune auquel il est annexé », alors même que ce budget spécialdevrait être équilibré (Cons. d’État, 25 février 1998, Préfet de

la Haute-Corse : Rev. Trésor, 1998, p. 529 ; Vie départementaleet régionale, 31 mars 1998, p. 12). Le Conseil d’État a, dès lors,estimé, contrairement aux premiers juges, que le conseil muni-cipal ne pouvait statuer sur ce budget annexe alors que le budgetprincipal était déféré à la chambre régionale des comptes.

115. Une acception extrême du principe d’unicitéconduirait à exiger également que ne soit établi qu’unbudget par an : l’actuel budget primitif. La solution,inéluctable en régime de session unique de l’autoritébudgétaire (v. ci-dessus no 55), a parfois été préconiséesous le régime actuel de pluralité des sessions (v. ci-des-sus no 58). Elle n’a cependant pas été retenue par ledroit positif communal qui, non seulement permet, maisparfois impose des modifications, en cours d’exercice,des documents budgétaires initiaux (v. ci-dessus no 58et s.).

De plus, pour d’évidentes raisons de simplicité et de rapidité,ce droit n’impose pas de présenter, à l’occasion de chaque mo-dification, la totalité du budget communal. De sorte que, pourexplicables ou inéluctables qu’elles soient ou puisssent paraître,ces modifications n’en fractionnent pas moins le budget annuelet brouillent, parfois sensiblement, la vision exhaustive que l’onsouhaiterait avoir de cet acte qui, il est vrai, n’est pour partiequ’un acte de prévision (v. ci-dessus no 13 et s.).

B. – La totalité.116. La règle de totalité (qui, suivant les auteurs, est rat-

tachée tantôt au principe d’unité, tantôt à celui d’universa-lité) est le corollaire de la règle d’unicité. Il ne suffit pas,en effet, que le document budgétaire soit unique. Encorefaut-il qu’il contienne les prévisions de toutes les recetteset de toutes les dépenses de la collectivité intéressée.

Ainsi que le rappelait déjà en 1828 le préfet de l’Isère, « ilarrive parfois que Messieurs les maires et les conseils munici-paux omettent de comprendre dans le budget des recettes et desdépenses », alors que « toutes les dépenses et les recettes com-munales, de quelque nature qu’elles soient, doivent figurer dansle budget... (qui) doit être le tableau général de tout ce qui sepasse dans la commune en recette ou en dépense » (cité par Mi-chel Bottin, L’autorisation budgétaire, précité ci-dessus no 1,p. 114). Il y va, en effet, de la sincérité du budget.

Cette notion de sincérité a, en particulier, été dévelop-pée depuis 1993 à l’intention de la loi de finances par leConseil constitutionnel - qui lui associe parfois la notion,quelque peu différente, et empruntée au droit allemand,de « clarté ».

V. notamment Cons. const., 21 juin 1993, Décision 93-320DC : Rec., p. 146. – 29 décembre 1994, Décision 94-351 DC :Rec., p. 140 ; A.J.D.A., 1995, p. 336, note Jean-Pierre Camby. –28 décembre 1995, Décision 95-369 DC : Rec., p. 257. – 30 dé-cembre 1997, Décision 97-395 DC : Rec., p. 333 ; A.J.D.A.,1998, p. 118, chr. Jean-Éric Schoettl ; R.F.D.C., 1998, p. 162,chr. Loïc Philip. – 29 décembre 1998, Décisions 98-405 DC et98-406 DC : Rec., p. 326 et 340. – 21 décembre 1999, Décision

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99-422 DC : J.O., 30 décembre, p. 19730. – 29 décembre 1999,Décision 99-426 DC : J.O., 31 décembre, p. 19991 - Jean-PierreCamby, La jurisprudence constitutionnelle en matière de sincé-rité de la présentation budgétaire, dans Le pouvoir financier duParlement, Economica-P.U.A.M., 1996, p. 23. – Xavier Prétot,Le Conseil constitutionnel et les finances publiques, R.F.F.P.,1997, no 59, p. 211, et 1999, no 65, p. 191. – Groupe de travail surl’efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire(président L. Fabius, rapporteur D. Migaud), Contrôler réelle-ment, pour dépenser mieux et prélever moins, 27 janvier 1999,Doc. d’information A.N., 3/99, tome I, p. 59 et 66. – GengioRagazzi, La sincérité budgétaire : l’expérience italienne et larecherche de règles comptables communes en Europe, R.F.F.P.,1999, no 68, p. 65.

Elle revêt, en substance, deux aspects.

117. Le principe de totalité sous son premier aspectconcerne la sincérité du périmètre budgétaire et exige quesoient portées au budget toutes les opérations qui doiventrelever de la collectivité, ici communale.

L’application intégrale du principe est, certes, de plusen plus difficile, voire impossible, dès lors que se déve-loppe et se diversifie le champ de l’action publique lo-cale, ce qui a obligé à admettre nombre de gestions horsbudget (et à chercher à en donner une vue d’ensemble,v. ci-dessous no 198 et 227 et s.). Mais la règle exige, aumoins, d’interdire la débudgétisation des opérations queles textes ne permettent pas de placer hors budget.

Pour le budget de l’État, un apport décisif a été effectué, en cedomaine, par le Conseil constitutionnel qui a estimé, en 1994,que la « nature » de certaines dépenses interdisait leur débudgé-tisation (Décision 94-351 DC, précitée, censurant la débudgéti-sation de dépenses de pension car ces dernières « présentent parnature un caractère permanent » pour l’État), le Conseil ayant,en sens inverse, estimé que certaines opérations ne peuvent êtreregardées comme devant, par nature, figurer au budget de l’État(Décisions 99-422 DC et 99-424 DC, précitées).

118. Pour le budget des collectivités locales, un principequelque peu semblable découle, mais indirectement, des aviset décisions des juridictions administratives sur les délégationsde compétences. Ainsi, le Conseil d’État considère comme ir-régulière la délégation, du moins totale, de certains services pu-blics administratifs « qui, par leur nature ou par la volonté dulégislateur, ne (peuvent) être assurés que par la collectivité ter-ritoriale elle-même » (avis des 11 mars 1958 et 7 octobre 1987,repris dans une circulaire du 7 août 1987, J.O., 20 décembre1987, p. 14863, et rappelé dans l’avis no 359409 du 1er octobre1996 de la Section de l’Intérieur du Conseil d’État, E.D.C.E.,1996, p. 305). Il a par exemple, censuré la délégation à uneassociation de la totalité des actions de prévention en matièred’hygiène mentale infantile (Cons. d’État, 17 mars 1989, Syn-dicat des psychiatres français : A.J.D.A., 1989, p. 407, obs.

Xavier Prétot, avec références jurisprudentielles), de la totali-té des compétences départementales en matière de développe-ment agricole (Cons. d’État, 27 mars 1995, Chambre d’agricul-ture des Alpes-Maritimes : A.J.D.A., 1995, p. 921, note Caro-line Braud ; Droit adm., 1995, no 341 ; J.C.P., 1995, IV, 1431 ;R.F.D.A., 1995, p. 635), ou du service des archives départe-mentales (Cour adm. Marseille, 21 janvier 1999, Départementdes Pyrénées-Orientales : Droit adm., 1999, no 125 ; R.G.C.T.,1999, no 4, p. 155, concl. Lilian Benoît, note Alain-SergeMescheriakoff. – v. également Éric Delacour, La délégationd’un service public à une association, Gazette communes, 6 dé-cembre 1999, p. 34). De même, la théorie des « associationstransparentes » et de la gestion de fait permet au juge de ré-intégrer dans le champ budgétaire certaines opérations qui enavaient été distraites (v. H.-M. Crucis, Droit des contrôles fi-nanciers des collectivités territoriales, précité ci-dessus no 1,p. 145).

Mais, à la différence de la jurisprudence du Conseil consti-tutionnel, ces solutions n’ont pas d’objet proprement ou direc-tement budgétaire, ce qui peut nuire à l’efficacité de leur miseen œuvre. D’autant que, comme la jurisprudence du Conseilconstitutionnel, elles posent le problème, classique mais redou-table, du critère des activités « de nature publique », au surplusproprement communales...

119. Par ailleurs, et en sens inverse, le budget communal nedevrait contenir que des opérations intéressant la commune, cequi conduit à interdire certaines budgétisations (dépenses inter-dites, dépenses qui ne sont pas d’intérêt communal) et à provo-quer la discussion sur certaines dépenses mises à la charge descommunes...

120. Le second aspect du principe de totalité conduità exiger que, dans le périmètre budgétaire retenu, les re-cettes et dépenses soient évaluées de façon sincère.

Cette règle est, elle, explicitement imposée par leC.G.C.T., dont l’article L. 1612-4 pose comme une desconditions de l’équilibre budgétaire le fait que « lesrecettes et les dépenses (aient) été évaluées de façonsincère ».

Le contenu de cette notion de sincérité est étudié ci-des-sous no 254 et s.

C. – La non-compensation.121. La règle de non-compensation - ou de non-contrac-

tion ou encore du produit brut -, qui est une des deux com-posantes traditionnelles du principe d’universalité, inter-dit de ne présenter au budget (puis au compte adminis-tratif) qu’un solde des opérations en déduisant certainesdépenses de certaines recettes (par exemple les frais derecouvrement d’une recette du produit de cette recette en

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ne portant au budget que le produit net de cette recette)ou certaines recettes de certaines dépenses (par exemplela contribution d’un administré aux dépenses de voirie enne portant au budget que la dépense nette de voirie).

En effet, un solde ne renseigne, ni sur le montant total,ni sur la nature des opérations compensées, ce qui interditd’en mesurer le volume et d’en contrôler le détail, permet-tant ainsi des dissimulations, éventuellement d’opérationsinterdites.

Cette technique des « caisses noires » était largement prati-quée sous l’Ancien Régime et avait conduit, s’agissant notam-ment du budget de l’État, à une grande opacité de la vie finan-cière (le compte rendu de Necker de janvier 1781 avait, ainsi,montré que la contraction conduisait à évaluer les dépenses à254 millions de livres et les recettes à 264 millions de livres alorsque le volume total des dépenses dépassait, en réalité, 520 mil-lions de livres).

Aussi le droit budgétaire moderne a-t-il posé sans hésitation,en tout cas doctrinale, la règle du produit brut, qui est le principebudgétaire le moins contesté, tant il correspond, la plupart dutemps, à une règle de bon sens, même si c’est parfois au prix decertaines complications pratiques.

Ainsi, pour prendre un exemple classique, lorsque la com-mune achète un véhicule neuf moyennant reprise par le vendeurd’un ancien véhicule de ladite commune, celle-ci ne peutporter en dépense le solde de l’opération (prix du véhicule neufmoins valeur de reprise du véhicule ancien) mais doit porterséparément, en dépense le prix du véhicule neuf, en recette leprix de la reprise. De même, rappelait une circulaire récente,lorsqu’une commune rémunère un intermédiaire financier, ellene peut se contenter de faire verser cette rémunération par labanque avec laquelle elle est en rapport (qui majore, à dueconcurrence, le taux demandé à la commune) mais doit faireapparaître séparément au budget cette rémunération (circulaireINT/B/95/0041/C du 7 février 1995 relative aux contrôles delégalité et budgétaire exercés sur le budget des collectivitésterritoriales, point 5. D, B.O.M.I., 1995, no 1, p. 222). Pareille-ment, une commune ne peut conclure une transaction apurantses relations avec une société en prévoyant une compensationentre créances et dettes réciproques (Ch. rég. comptes Bre-tagne, lettre d’observations BR 92005 du 5 novembre 1991 :Rec. juridic. fin., 1991, p. 258) ou conclure une convention deconcession faisant prendre en charge par le concessionnaire destravaux étrangers à la concession (Ch. rég. comptes Picardie,lettre d’observations du 2 décembre 1996 : Rec. juridic. fin.,1996, p. 299).

122. Par ailleurs, une forme particulière de compensa-tion peut résulter de ce qu’un tiers utilise (par exempledans le cadre d’un fonds de concours) certaines recettesrevenant à la commune pour effectuer certaines dépensesincombant à ladite commune sans que les opérations tran-sitent par le budget, ce qui peut alors donner lieu à unedéclaration de gestion de fait par le juge financier.

V. notamment H.-M. Crucis, Les gestions de fait par contrac-tion de recettes et de dépenses, précité, p. 486. – Cour descomptes, 8 novembre 1979, Commune de Barembach : Rev.

adm., 1981, p. 44, chr. F.-J. Fabre. – 12 juillet 1995, Monadieu,Sofremer et autres : Droit adm., 1996, no 218. – Ch. rég.comptes d’Alsace, 15 novembre 1996 : Rec. juridic. fin., 1996,p. 157, s’agissant d’une communauté urbaine ayant régulariséses relations avec une entreprise en faisant effectuer par cetteentreprise des dépenses et des recettes relevant normalement deladite communauté.

123. Les dérogations à cette règle de non-contractionsont très limitées.

Ainsi, le droit financier local prévoit parfois la tech-nique du rétablissement de crédit, permettant, au moinsdans sa conception originelle (qui n’est pas toujours cellemise en œuvre dans le droit financier de l’État), d’annu-ler une dépense ayant donné lieu à reversement par sonbénéficiaire et de rouvrir, en conséquence, le crédit à lasubdivision budgétaire ayant supporté la dépense (ce quirevient à occulter l’opération initiale et à compenser dé-pense effectuée à tort et recette résultant du reversement).La technique est expressément permise aux régions parl’article 8 du décret 88-139 du 10 février 1988, aux termesduquel « les reversements de trop-payé qui sont effectuéspendant la durée de l’exercice sur lequel le mandatement aeu lieu peuvent être rétablis au crédit de l’article qui avaitd’abord supporté la dépense ». On peut raisonnablementestimer qu’elle peut être appliquée à tous les budgets lo-caux.

De même, une circulaire (INT/B/92/00212/C) du 6 août1982 (reproduite, notamment, à la Gazette des communesdu 19 octobre 1992, p. 132) prévoit qu’un remboursementanticipé d’emprunt ne donnant pas lieu à décaissementeffectif (car « suivi » d’un emprunt de même montantauprès du même prêteur, dans le cadre d’une opérationde réaménagement de la dette), « sera désormais analysécomme une opération non budgétaire, ne donnant lieu ni àinscription budgétaire en dépenses et en recettes [...], ni àl’émission de mandats de paiement et de titres de recette »(point II, b), ce qui revient à compenser les opérations.

Enfin, des dérogations sont tolérées dans certaines hy-pothèses traditionnelles d’opérations effectuées sans ma-niement d’espèces : on admet que, sans que cela appa-raisse au budget, la mairie soit chauffée avec du bois pré-levé sur une coupe de bois municipale (en toute logique,il faudrait vendre tous les bois de la coupe, en porter larecette au budget, ouvrir un crédit pour l’achat de bois...),un établissement hospitalier utilise le produit de son jardin(sans mettre sur pied le montage budgétaire ci-dessus), unorganisme transforme, dans certaines limites, son maté-riel (en toute logique, il faudrait vendre son matériel, enporter la recette au budget et ouvrir des crédits pour ache-ter un nouveau matériel...).

Encore, et à la différence de l’État, pour lequel certains textesont fini par avaliser la pratique (en exigeant cependant une ins-cription pour ordre des opérations, v. art. L. 67 et s. du Code du

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domaine de l’État), ne s’agit-il ici, que d’une tolérance (v. JeanCathelineau, Les finances locales, précité ci-dessus no 1, no 87).

De sorte qu’en matière de non-contraction, les exceptions jus-tifient véritablement la règle.

D. – La non-affectation.124. La règle de non-affectation, qui est une des deux

composantes traditionnelles du principe d’universalité,interdit d’affecter une recette à une dépense. Toutes lesrecettes doivent être fondues dans une caisse communeet on décide des dépenses sans distinction d’origine desfonds.

La règle était très largement ignorée de l’Ancien Régime, souslequel l’assignation de recettes était pratique habituelle, ne se-rait-ce que par le procédé des deniers d’octroi, impôts autoriséspar le roi en contrepartie de leur affectation à des dépenses pré-déterminées (v. ci-dessus no 2).

S’agissant des finances de l’État, la règle de non-affectation aété clairement posée par les textes de droit budgétaire issus de laRestauration et de la Monarchie de Juillet et rappelée, en dernierlieu, par l’article 18, alinéa 1, de l’ordonnance organique 59-2 du2 janvier 1959 relative aux lois de finances, aux termes duquel« l’ensemble des recettes (assure) l’exécution de l’ensemble desdépenses ».

Pour les finances locales, l’absence de texte clair etl’importance des dérogations suscitaient (et suscitenttoujours) davantage d’interrogations doctrinales. Mais,ne serait-ce que par mimétisme juridique (traditionnel enmatière de droit local), la majorité des auteurs avaienttendance à transposer la solution de l’État aux collecti-vités locales et à estimer, comme Gaston Jèze au débutdu XXe siècle, que « la règle de la non-affectation desrecettes publiques domine les finances locales comme lesfinances de l’État » (Cours élémentaire de science desfinances, Giard, 1912, p. 405).

En droit positif, c’est cette solution de principe qui aété consacrée par la jurisprudence, le Conseil d’État es-timant qu’« en dehors d’une disposition expresse de laloi, aucune corrélation nécessaire n’existe entre les dé-penses et les recettes portées au budget » municipal (Cons.d’État, 1er mai 1929, Robert-Grandjean : Rec. Lebon,p. 439. – v. également la jurisprudence citée ci-dessousno 125). Et cette règle est périodiquement rappelée parla Cour des comptes aux collectivités locales et établisse-ments publics, qui ont parfois tendance à affecter au-delàde ce qui est permis par les textes (v. par exemple Recueildes juridictions financières, 1995, p. 294, et 1996, p. 227et 229).

Elle s’appuie traditionnellement sur trois justifications.

125. La première justification est un impératif de soli-darité : nul ne doit pouvoir prétendre assurer ou recevoir

un financement particulier. On reconnaît là le fondementtraditionnel de l’impôt, défini comme un prélèvement ef-fectué « sans contrepartie » (individualisable), y compris,en principe, dans le domaine de la fiscalité locale.

Les impôts municipaux ne constituent pas des rémunérationsde services rendus (Trib. adm. Oran, 10 février 1958, Constan-tin : Rec. Lebon, p. 675) mais constituent « un prélèvementopéré sur les contribuables, dans la limite des lois en vigueur, envue de pourvoir à l’ensemble des dépenses budgétaires » (Cons.d’État, 1er mai 1929, Robert-Grandjean, précité).

Une des conséquences en est que le contribuable local, bienqu’admis plus largement que le contribuable d’État à agir (Cons.d’État, 29 mars 1901, Casanova : Rec. p. 333 ; s., 1901, 3,73, note Maurice Hauriou), notamment « contre les délibéra-tions du conseil municipal qui engagent les finances de la com-mune » (v. par ex. Cons. d’État, 16 décembre 1998, Com-mune de Rennes-les-Bains c. M. Lacan, req. 157130 : R.G.C.T.,1999, no 4 p. 187, chr. Jean-Claude Ricci ; Rev. Trésor, 1999,p. 379), ne peut contester son imposition en arguant du fait qu’ilne profite pas des dépenses (Cons. d’État, 1er mai 1929, Ro-bert-Grandjean, précité. – 30 novembre 1932, Reynouard : Rec.Lebon, p. 1009) et, plus généralement, ne peut contester sonimposition sur le fondement de l’inopportunité ou de l’illégali-té de la dépense (v. Cons. d’État, 29 juin 1900, Merlin : Rec.Lebon, p. 438 ; S., 1900, 3, 65, note M. Hauriou. – 1er août1906, Fauche : Rec. Lebon, p. 735. – 17 mai 1907, Fauche :Rec. Lebon, p. 486. – 3 mai 1961, Sieur Pételaud : Rec. Le-bon, p. 281. – 16 juin 1976 : R.J.F., 9/1976, no 406. – 13 mai1987 : R.J.F., 7/1987, no 807. – pour la contestation à l’occa-sion d’une inscription d’office de dépense, v. Cour adm. Paris,13 décembre 1994, M. Antoine : A.J.D.A., 1995, p. 63, concl.A. Mendras. – Cons. d’État, 8 février 1999, Sieur Beaune : Rev.Trésor, 1999, p. 563). Il s’agit là d’éléments d’une jurisprudenceplus vaste, qui dénie le « droit de grève du paiement de l’impôt »pour cause de mauvaise gestion des deniers publics (v. par ex.Cour adm. Paris, 8 juillet 1997, no 96-PA 2414, reproduit dansl’instruction 99-019-A3 du 8 février 1999, annexe 7, B.O.C.P).

126. Mais le fondement perd de son assise lorsque certainsimpôts sont, comme tel est le cas pour plusieurs d’entre eux,affectés à certaines dépenses (v. ci-dessous no 144).

On retrouve ici l’ancienne conception qui, faisant de la com-mune un groupement économique et patrimonial plus qu’uneautorité publique, conduisait à fonder les taxes communales sur« la seule règle équitable du service rendu et payé » ou, en toutcas, à conclure qu’« aux dépenses générales correspondra l’im-pôt d’après le pouvoir contributif (et) aux dépenses spéciales, lataxation fondée sur l’échange de services » (C. Bulté, Le bud-get communal..., précité ci-dessus no 1, p. 86), qui rappelle lesvifs débats qui ont divisé, sur ce point, la doctrine, notammenten Prusse dans la seconde moitié du XIXe siècle. Sans oublierl’intérêt, plus prosaïque, d’un procédé traditionnel qui consisteà affecter (ou à promettre d’affecter) une imposition pour mieuxla faire accepter.

Le fondement manque même totalement lorsque sont en causedes opérations financées par des contributions volontaires ou pardes redevances.

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C’est la raison pour laquelle l’affectation devient, aucontraire, la règle dans le secteur marchand, caractérisé par lanécessité, reconnue même par la doctrine classique, et l’obli-gation de particulariser recettes et dépenses en affectant lespremières aux secondes (v. ci-dessous no 158 et s.).

Dans le secteur administratif, en revanche, et sous réserved’inévitables dérogations, le principe demeure celui de la non-affectation, même lorsque sont en cause des redevances : eneffet, la redevance étant, selon des jurisprudences désormaisconcordantes, caractérisée par le fait qu’elle est (même lors-qu’elle est obligatoire) la contrepartie directe d’un service ren-du, le redevable est en droit d’exiger que la somme qu’il payetrouve une telle contrepartie dans la prestation dont il bénéficie,mais ne saurait, en l’absence de texte l’imposant, exiger pourautant que la somme qu’il paie soit budgétairement affectée à ladépense correspondante.

127. La deuxième justification traditionnelle de la règlede non-affectation est d’ordre financier : le produit d’uneaffectation de recette peut dépasser les besoins de l’af-fectataire, qui se garderait cependant bien de restituer lapart excédentaire mais ne manquerait pas de réclamer uncomplément de financement en cas d’insuffisance de laressource affectée, l’affectation faisant ainsi doublementobstacle aux économies budgétaires.

128. L’argument, qui postule un manque de maîtrise sur lesaffectations et les services, est certainement valable dans lecadre d’une organisation administrative aussi développée quecelle de l’État, mais perd de sa force au fur et à mesure quedécroît la taille de l’organisme public intéressé, certaines com-munes n’ayant même pas on le sait, de services administratifs.

Par ailleurs, l’affectation peut être, en sens inverse, une façonde limiter les moyens d’un service en l’obligeant à se contenterdu produit de la ressource affectée (et à améliorer son efficacité,au besoin en l’érigeant en centre de responsabilité).

De plus, il convient de ne pas oublier que certains servicesréputés administratifs appellent logiquement affectation.

Ainsi que l’écrivent MM. Jean-François Lachaume et Saïna-bou M’Baye, « il résulte des critères utilisés par le juge admi-nistratif [...] que sont, aujourd’hui, susceptibles d’être qualifiésd’administratifs des services publics comme les piscines [...], lesbacs maritimes de transport [...], les cantines scolaires [...], lescampings municipaux [...], la régie des spectacles du Palais desfestivals de Cannes [...], l’enlèvement des ordures ménagères[...]. Or, parmi ces services, certains ont des coûts de fonction-nement et d’investissement très élevés et se pose, pour eux, leproblème de savoir par qui ces coûts doivent être supportés :contribuables, usagers ou répartition entre les deux. Générale-ment, la solution retenue consiste à partager le coût entre l’usa-ger et le contribuable, mais pour établir cette répartition [...], en-core faut-il cerner le coût réel [...]. Cela suppose que l’on s’ef-force, au sein du budget communal, d’individualiser (les opé-rations) », faute de quoi la tendance serait à faire supporter lecoût par le contribuable alors que « rien ne prouve qu’une telleattitude soit, dans tous les cas, justifiable » (Régies, J.-Cl. Coll.territ., fasc. 740, 1995, no 54 et 55).

On n’oubliera pas, enfin, et plus banalement, que l’affecta-tion est parfois le seul moyen d’obtenir une recette (en matière,notamment, de fonds de concours et de donations).

129. Une troisième justification, fondamentale, de lanon-affectation est la nécessité de préserver l’entier pou-voir de décision de l’autorité délibérante et, plus générale-ment, de l’autorité politique, qui doit pouvoir déterminerà l’avance et avec une totale exactitude les opérations àeffectuer ainsi que les moyens à allouer à ces opérationset, éventuellement, aux services chargés de les effectuer.

Appliqué aux collectivités locales (et, plus générale-ment, aux collectivités publiques subordonnées), cet ar-gument revêt, en réalité, un double aspect.

130. Le premier, qui est celui souligné pour le budget del’État, concerne les rapports entre l’autorité politique et sonadministration : l’affectation d’une recette à un service, ex-pose-t-on classiquement, est de nature à renforcer l’autonomiede ce service et à encourager le développement de « féodalités »peu compatibles avec la nécessaire unité de conception, de di-rection et de gestion.

Comme l’argument relatif aux économies budgétaires(v. ci-dessus no 128), cette justification, bien réelle lorsqu’ils’agit de l’État, perd cependant de sa force au fur et mesure quedécroît la taille de la collectivité intéressée.

131. Le second aspect, propre aux collectivités publiques su-bordonnées, en particulier à la commune, concerne les rapportsde ces dernières avec l’État. L’affectation est, en effet, un moyentraditionnel de tutelle de l’État, dès lors qu’elle est interdite, entout cas pour les recettes fiscales, lorsque l’État ne la permet pas(v. ci-dessus no 124), mais obligatoire lorsque l’État l’institue(v. par ex. Cons. d’État, 9 août 1889, Borelly, : Rec. Lebon, p.969. – 7 décembre 1977, Communauté urbaine de Strasbourg :Rec. Lebon, p. 775). Largement utilisée - et parfois avec debonnes raisons - sous l’Ancien Régime (v. ci-dessus no 2 et 124),cette affectation n’a pas disparu au XIXe siècle et a permis àl’État de « guider » l’activité locale, par l’intermédiaire, notam-ment, de « fonds spéciaux » qui, par opposition aux « fonds gé-néraux », imposaient à la fois une quotité maximum à un impôtet une utilisation déterminée du produit de cet impôt (v. C. Bul-té, Le budget communal..., précité, p. 64. – Robert Lainville, Lesfonds spéciaux dans les finances communales, précité ci-dessusno 108. – Jean Cathelineau, Les finances locales, précité). Onpeut ainsi mentionner les centimes pour dépenses des cheminsvicinaux (loi du 21 mai 1836), pour traitement des gardes cham-pêtres (loi du 31 juillet 1867), pour secours aux familles nécessi-teuses des soldats de la réserve et de l’armée territoriale retenussous les drapeaux (loi du 21 décembre 1882), pour l’entretiendes chemins vicinaux ordinaires (loi du 24 juillet 1867), pourl’entretien des chemins ruraux reconnus (loi du 20 avril 1881),pour les syndicats de communes (loi du 5 avril 1884), pour l’as-sistance médicale gratuite (loi du 15 juillet 1893)...

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Cette technique a, logiquement, été réduite au fur et à mesureque se développait la décentralisation, en particulier lors desréformes des années 1970 et 1980, marquées par le souci deglobaliser les subventions et les prêts de l’État aux collectivitéslocales. Mais l’affectation des concours financiers de l’État etdes taxes n’a pas totalement disparu du budget communal et amême connu une certaine recrudescence (v. ci-dessous no 150 ets.).

Cette recrudescence ne paraît cependant pouvoir être que li-mitée, car la jurisprudence du Conseil constitutionnel conduiraitprobablement à une censure de dispositions qui imposeraientaux collectivités locales des affectations « au point d’entraverleur libre administration », pour reprendre la formule généraleconsacrée par le Conseil (v. Cons. const., 29 mai 1990, décision90-274 DC : Rec., p. 61. – 24 juillet 1991, Décision 91-298DC : Rec., p. 82. – 26 janvier 1995, décision 94-358 DC : Rec.,p. 183. – 25 juin 1998, Décision 98-402 DC : Rec., p. 269. –29 décembre 1998, Décision 98-405 DC : Rec., p. 326).

Non pas, d’ailleurs, que la non-affectation soit par elle-mêmeun élément de la libre administration des collectivités locales ;en toute logique, cette libre administration devrait, au contraire,permettre, au moins dans certaines limites, aux collectivités unelibre affectation ; de ce point de vue, et ainsi que l’écrivait le pro-fesseur Raymond Muzellec, « le danger découle plus de l’obli-gation d’affectation que de l’interdiction d’affectation » (De lapertinence des principes budgétaires et comptables applicablesaux collectivités territoriales, précité ci-dessus no 1).

ART. 2. – LES AMÉNAGEMENTS BUDGÉTAIRES.

132. Même à l’époque ou triomphait l’orthodoxie bud-gétaire, les budgets locaux ont paru nécessiter des amé-nagements portant atteinte aux principes d’unité et d’uni-versalité.

Certains semblaient découler à la fois du caractère pré-visionnel du budget, des nécessités de la démocratie lo-cale et de l’obligation de respecter équilibre budgétaire etdépenses obligatoires, toutes justifications qui ont conduità admettre ou même, parfois, à imposer des décisions mo-dificatives, éventuellement sous forme de budget supplé-mentaire (v. ci-dessus no 58 et s.), portant ainsi atteinteà la règle d’unicité du document budgétaire (v. ci-dessusno 115 et s.). D’autres procédaient du souci de ne pascompliquer à l’absurde certaines opérations et d’admettre,en conséquence, quelques compensations (v. ci-dessusno 123 et s.).

La plupart ont cependant consisté à imposer certainesaffectations dans le budget principal (I) et, selon les cas,à permettre ou à imposer des budgets annexes, qui, à lafois, dérogent à la règle de non affectation et constituentune atténuation à la règle d’unicité (II).

§ 1. – Les affectations dans le budget principal.133. Les affectations dans le budget principal sont ef-

fectuées à deux échelons : un niveau global, résultant de

la distinction de deux sections (A) et un niveau particu-lier, résultant de l’affectation de recettes spécifiques (B).

A. – Les sections.134. La division du budget en sections constitue à la fois

une atténuation à la règle d’unicité, puisqu’elle imposede présenter des « sous-budgets », et une atténuation à larègle de non-affectation dans la mesure où les dépensesde chaque section se voient affecter des ressources déter-minées.

1° L’origine de la distinction entre sections.

135. Historiquement, cette division constitue uneversion atténuée de la distinction entre budgets ordi-naires et budgets extraordinaires, dont le principe, connusous l’Ancien Régime, y compris pour les financescommunales (v. ci-dessus no 2, l’édit de Colbert du12 avril 1683), avait été périodiquement repris à partirdu XIXe siècle pour scinder les finances de l’État enplusieurs catégories d’opérations, souvent présentées enautant de budgets distincts, et même parfois soustraitsau contrôle parlementaire (v. P. Boiteau, Budget surressources extraordinaires, dans L. Say, Dictionnaire desfinances, précité ci-dessus no 1. – E. Allix, Traité élémen-taire de science des finances et de législation financièrefrançaise, Rousseau, 6e éd., 1931, chapitre IX : « Budgetextraordinaire »). Pour les finances locales, l’unité dubudget fut, en revanche, maintenue (v. ci-dessus no 112)mais au prix d’une distinction entre opérations ordinaireset opérations extraordinaires.

Cette distinction conduisit d’abord à présenter séparément untitre de recettes et un (ou deux) titre (s) de dépenses (auxquelss’ajoutaient initialement un titre pour les hospices et un titre pourla dette), mais en distinguant, à l’intérieur de ces subdivisions,d’une part recettes ordinaires et recettes extraordinaires, d’autrepart dépenses ordinaires (initialement appelées dépenses fixes)et dépenses extraordinaires (initialement dénommées dépensesvariables) : le système, ébauché par un arrêté du 17 germinalan XI, fut affiné par un décret du 12 août 1806, repris, pour l’es-sentiel, par les textes ultérieurs, dont une ordonnance du 1er mars1835 et la grande loi municipale du 18 juillet 1837 (v. J. de Crise-noy, Budget communal, dans L. Say, Dictionnaire des finances,précité. – H. Choppin, Du budget communal, précité ci-dessusno 1, p. 21 et s.).

Cette présentation fut modifiée par la charte municipale du5 avril 1884, qui vint disposer que « le budget communal se di-vise en budget ordinaire et en budget extraordinaire » (art. 132),le budget ordinaire comprenant « les dépenses annuelles et per-manentes d’utilité communale » (et certaines recettes énuméréesà l’article 133, notamment « toutes les ressources annuelles etpermanentes »), le budget extraordinaire comprenant « les dé-penses accidentelles et temporaires » (et certaines recettes énu-mérées à l’article 134, notamment les « recettes accidentelles »).

Par la suite, le décret-loi du 25 juin 1934, portant réforme dela comptabilité communale (J.O., 12 juillet 1934, p. 7026), vint

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substituer le terme « section » au mot « budget », mais sansmodifier substantiellement le critère de distinction, puisqu’il in-diquait que « doivent être portées à la section extraordinaire lesrecettes et les dépenses qui, par leur nature, ne paraissent passusceptibles de se reproduire tous les ans » (art. 1er, al. 2). Uneformulation semblable fut reprise par le Code d’administrationcommunale de 1957, dont l’article 171 édictait que « le budgetde la commune est dressé en section ordinaire et section extra-ordinaire, tant en recettes qu’en dépenses. Les recettes et lesdépenses qui, par leur nature, ne paraissent pas susceptibles dese reproduire tous les ans doivent être portées à la section extra-ordinaire ».

C’était, évidemment, perpétuer là l’« obscure clarté » d’unedistinction dont la relativité a de tout temps été soulignée, à lafois parce que les mots n’ont pas toujours eu le même sens aucours de l’histoire (v. par ex. P. Boiteau, Budget sur ressourcesextraordinaires, précité), parce que l’« extraordinaire » peutêtre déduit de plusieurs causes (absence de périodicité régulière,montant élevé, financement particulier ou spécifique, mode deréalisation, régime juridique, notamment nécessité d’une auto-risation...) et parce que les critères énoncés à partir de 1884(essentiellement la récurrence, au surplus « par nature ») étaientsusceptibles de conduire à des résultats différents, non seule-ment selon les époques ou les pays (les investissements publics,en principe « extraordinaires » dans une société libérale, de-viennent « ordinaires » dans une société interventionniste) maisencore, et plus fâcheusement, selon la taille des collectivités àune même époque (l’investissement, généralement « extraordi-naire » dans une petite commune, est bien « ordinaire » dans unegrande collectivité).

136. La loi 70-1297 du 31 décembre 1970 sur la ges-tion municipale et les libertés communales (art. 9) est ve-nue opportunément remplacer la distinction entre sectionordinaire et section extraordinaire par la distinction entresection de fonctionnement et section d’investissement (ar-ticle 171 nouveau du Code de l’administration commu-nale).

Cette distinction a été reprise au Code des communes(art. L. 211-1) puis dans l’actuel C.G.C.T., dont l’articleL. 2311-1 dispose que « le budget de la commune est éta-bli en section de fonctionnement et section d’investisse-ment, tant en recettes qu’en dépenses », un principe ana-logue étant posé par l’article L. 3312-1 pour les départe-ments et par l’article L. 4311-1 pour les régions.

2° Les critères actuels de distinction entre sections.

137. Le nouveau critère de distinction est, a priori, plusfacile à énoncer puisque, conformément aux mêmes prin-cipes que ceux qui inspirent la comptabilité privée, il estd’ordre patrimonial : doivent être classées en section d’in-vestissement les opérations qui ont une incidence, posi-tive ou négative, sur le patrimoine, et en section de fonc-tionnement celles qui n’en n’ont pas, ou pas directement

(pour une étude technique détaillée de la répartition ac-tuelle, v. ci-après, Le budget et les comptes de la com-mune (M 14), p. 7165-1, éd. 1998-3, no 782 et s. – pourune étude théorique approfondie, v. B. Dafflon, La ges-tion des finances publiques locales, précité, p. 79 et s.).

Il ne semble pourtant pas toujours perçu ou en tout casexposé par la doctrine, y compris la doctrine administra-tive, qui en reste parfois, totalement ou partiellement, àdes critères anciens (ou approximatifs).

Ainsi, le ministère de l’Intérieur explique que « les dépensesd’investissement s’appliquent essentiellement à des opérationsnon répétitives, c’est-à-dire non renouvelables [...] qui se tra-duisent par une modification appréciable de la consistance oude la valeur du patrimoine de la commune » (Les budgets lo-caux et la loi. Manuel de contrôle budgétaire, 1984, p. 15),une formulation à peu près semblable figurant dans le Guidedu maire (2e éd., p. 179) ; l’instruction M 14 explique, plusexactement, que les « dépenses d’investissement comprennentessentiellement des opérations qui se traduisent par une modi-fication de la consistance ou de la valeur du patrimoine de lacommune » (version 1999, vol. I, p. 221). Quant à la sectionde fonctionnement, elle est présentée, y compris dans l’instruc-tion M 14, comme regroupant « toutes les dépenses nécessairesau fonctionnement des services communaux, c’est-à-dire les dé-penses qui reviennent régulièrement chaque année » (version1999, p. 220), la même formulation figurant dans le Manuel decontrôle budgétaire (p. 17) et le Guide du maire (p. 179).

Et il n’est jusqu’au législateur lui-même qui continueparfois de faire référence à l’ancien critère.

Ainsi, l’article L. 2331-2, 12o , du C.G.C.T. classe dans lesrecettes de la section de fonctionnement « toutes les autres re-cettes annuelles et permanentes » ; mais le critère est, en réalité,sans portée réelle dès lors que le caractère « annuel et perma-nent » de certaines recettes classées en fonctionnement est pro-blématique (redevance de raccordement au réseau d’assainisse-ment, contribution pour dégradation de la voie publique, droitsde voirie, taxe de séjour...) et que sont classées en section d’in-vestissement certaines recettes qu’on pourrait tout autant quali-fier d’« annuelles et permanentes » (F.C.T.V.A., dotation globaled’équipement...) ; de plus, cette référence au caractère récurrentconcerne les recettes, pour lesquelles l’application du nouveaucritère est problématique.

138. En effet, c’est surtout en matière de dépenses quece critère peut être mis en œuvre sans difficulté majeure- comme le prouve, par son silence, le Code, qui s’abs-tient d’indiquer les critères et d’énumérer les dépensesde chaque section. Ce n’est que pour certaines dépensesqu’existent des difficultés.

Les principales concernent les dépenses financièrescar les opérations financières ont toujours posé problèmeen raison du fait qu’elles s’adaptent mal à la dichotomiefonctionnement/investissement et posent la question, àvrai dire ancienne et récurrente, d’une troisième section,

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qui les isolerait des autres opérations (le système com-munal en vigueur au début du XIXe siècle présentait ainsià part un titre sur la dette). Ceci explique qu’en l’absenced’une troisième section, la section d’investissement dubudget se soit vu imputer des dépenses (« investissementsindirects ») qui ne sont pas des dépenses d’équipement(remboursements d’emprunts et, à certaines époques,subventions d’investissement), et que les subventionsd’investissement accordées par les collectivités localesaient été classées tantôt en section d’investissement(communes jusqu’en 1996, départements et régions sousl’empire de l’instruction M 51), tantôt en section defonctionnement (communes depuis l’instruction M 14).

Par ailleurs, le classement de certaines dépenses - achatde biens meubles de faible valeur (moins de 4 000 francsfrançais depuis 1992) et ne figurant pas sur la nomencla-ture - demeure conventionnel, puisque c’est la collectivitélocale qui en décide.

La Cour administrative d’appel de Lyon avait décidé que lepouvoir de décision appartenait au maire (Cour adm. Lyon,17 avril 1997, Préfet de l’Isère : Répertoire de comptabili-té locale, décembre 1997, p. 17), mais, donnant force législa-tive aux instructions ministérielles contredites par cette jurispru-dence, l’article 47 de la loi de finances rectificative 98-1267 du30 décembre 1998 (modifiant les articles L. 2122-1, L. 3221-2et L. 4231-2 du C.G.C.T.) est venu confirmer que cette compé-tence appartient au conseil délibérant (v. Répertoire de compta-bilité locale, janvier 1999. – ci-après, Le budget et les comptesde la commune, p. 7165-1, éd. 1998-3, no 805. – Rép. min.no 22030, J.O.A.N., 15 février 1999, p. 924 ; Journal des com-munes, avril 1999, p. 36. – Rép. min., J.O. Sénat, 18 février1999, p. 526 ; Répertoire adm., mai 1999, p. 22).

139. Mais c’est surtout pour les recettes que la dis-tinction est la moins évidente, à la fois parce que le cri-tère de répartition est techniquement difficile à mettre enœuvre et parce que certaines précautions ont été jugéesnécessaires par le législateur. Aussi ce dernier a-t-il choi-si, sous l’empire de l’ancien comme du nouveau critère(qui n’a d’ailleurs provoqué aucun réaménagement d’en-semble), de procéder par voie d’énumération, la réparti-tion étant donc faite moins « par nature » que « par déter-mination de la loi », ce qui constitue une différence sen-sible par rapport aux dépenses (pour lesquelles l’énumé-ration législative concerne les dépenses obligatoires). Larépartition actuelle de ces recettes résulte, s’agissant dubudget communal, des articles L. 2331-1 et suivants duC.G.C.T. (L. 3332-1 et s. pour le département, L. 4331-1et s. pour la région). Pour une présentation technique dé-taillée des recettes, v. ci-après, Le budget et les comptesde la commune (M 14), p. 7165-1, éd. 1998-3, no 782 et s.

Au vu de cette répartition (et en s’en tenant aux seules « re-cettes réelles d’investissement », c’est-à-dire, pour l’essentiel,celles n’émanant pas d’un virement en provenance de la sec-tion de fonctionnement), le critère de l’incidence directe sur le

patrimoine (sauf à avoir une conception totalement lâche, enconfondant, au surplus, « flux financiers » et « flux réels »), netrouve guère illustration que pour certaines recettes, essentiel-lement les emprunts (qui augmentent incontestablement le pas-sif et qui sont logiquement classés en section d’investissement- plus exactement appelée, dans les établissements publics, sec-tion des opérations en capital).

Même le produit des cessions des immobilisations, tra-ditionnellement classé dans la section d’investissement(v. art. L. 2331-8 du C.G.C.T.), parce que contrepartie d’unappauvrissement du patrimoine physique, n’échappe plus audoute depuis que, conformément au plan comptable général, ilest (en vertu de la nouvelle instruction M 14) d’abord imputéen section de fonctionnement, seule une règle spécifique dudroit financier local imposant de le réintégrer ensuite en sectiond’investissement par mouvement interne au budget.

140. Finalement, le critère le plus courant de distinc-tion des recettes est, en réalité, la nature des dépensesauxquelles elles sont affectées : sont recettes de fonction-nement les recettes affectées aux dépenses de fonction-nement et recettes d’investissement celles affectées auxdépenses d’investissement. La décision d’affectation est,dès lors, affaire d’opportunité, l’appréciation de cette op-portunité appartenant, pour l’essentiel, au législateur na-tional.

En vertu d’une tradition qui veut que le pouvoir centralcontrôle toujours étroitement les recettes locales, la liste desrecettes, non seulement est fixée par la loi (v. par ex. Cons.d’État, 13 décembre 1968, Fédération nationale des élus ré-publicains municipaux et cantonaux : Rec. Lebon, p. 644 ;A.J.D.A., 1969, p. 33, concl. Kahn. – 27 juillet 1984, ArmandVignaud, req. 39072), mais encore est en principe limitative, lepouvoir local pouvant simplement, et en principe, renoncer àpercevoir certaines de ces recettes (sur cette question, v. F. La-bie, Finances locales, précité ci-dessus no 1, p. 10 et s., avec lesréférences doctrinales et jurisprudentielles).

Les considérations qui président au choix sont, évidemment,très variables et conduisent, par exemple, à classer en sectiond’investissement des recettes perçues à l’occasion d’investisse-ments effectués (ou qu’auraient dû effectuer) les contribuables(taxes d’urbanisme), le remboursement d’une partie des dé-penses d’investissement effectuées par les collectivités locales(F.C.T.V.A.) ou, bien sûr, les dotations et subventions accordéesaux collectivités locales pour effectuer des investissements.

Mais, dès lors que le critère est, la plupart du temps, celuide l’affectation, et non de la nature, une désaffectation peut dé-faire une affectation et rendre les classements très relatifs. Ainsile versement de transport, longtemps classé en investissement,puis imputable, au choix, en investissement ou en fonctionne-ment (art. L. 2331-3 et L. 2331-7 du C.G.C.T. jusqu’en 1998)avant d’être, depuis 1998, classé exclusivement en fonctionne-ment (art. 53-II de la loi 98-546 du 2 juillet 1998 abrogeant l’ar-ticle L. 2331-7 du C.G.C.T., qui permettait le classement dans lasection d’investissement). Également, la taxe d’usage des abat-toirs publics a été classée jusqu’à la fin de 1995 en section defonctionnement (art. L. 2331-1 du C.G.C.T.), avant d’être af-fectée à la section d’investissement (art. L. 2331-5, 3o ) ; ou

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encore la taxe départementale des espaces naturels sensibles estclassée en section d’investissement, mais l’autorité ministérielleelle-même souhaite qu’elle puisse être reclassée par le légis-lateur en section de fonctionnement du budget départemental(Rép. min. no 22506, J.O.A.N., 23 août 1999, p. 5078 ; Rev. Tré-sor, 1999, p. 801 ; Gazette communes, 25 octobre 1999, p. 74).

3° La portée de la distinction entre sections.

141. Pour ponctuelle qu’elle soit et artificielle qu’ellepuisse paraître en matière de recettes, la distinction entresection de fonctionnement et section d’investissement re-vêt une portée non négligeable.

Elle constitue, rappelons-le, la summa divisio, qui s’im-pose même dans le budget par fonction, qu’il s’agissede l’ancienne version (grandes communes jusqu’en 1996,départements, régions) ou de la nouvelle (grandes com-munes ayant opté pour ce type de budget depuis la ré-forme de 1997). Elle s’impose dans la préparation du bud-get puisque le C.G.C.T. oblige à un équilibre section parsection.

L’article L. 1612-3 dispose que le budget est en équilibre réel« lorsque la section de fonctionnement et la section d’inves-tissement sont respectivement votées en équilibre », et qu’enconséquence une imputation incorrecte pourrait, en particu-lier, motiver un déféré préfectoral (v. Rép. min. no 34943,J.O.A.N., 29 novembre 1999, p. 6819). Sur le plan technique,la contrainte n’est cependant pas draconienne dès lors que sontpermis des virements entre sections, non seulement dans lesens, traditionnel, fonctionnement-investissement, mais encore,de façon moins orthodoxe, de la section d’investissement versla section de fonctionnement ; on ne manquera pas, à cet égard,de relever que la nouvelle instruction M 14 a accru les possibi-lités en ce sens, en permettant, en particulier la « reprise » enfonctionnement de certaines subventions d’équipement (y com-pris la dotation globale et certaines subventions spécifiques)et des taxes d’urbanisme - preuve supplémentaire, s’il en étaitbesoin, du caractère conventionnel du classement des recettes(v. ci-dessus no 139 et s.). On rappellera, par ailleurs, que ledéséquilibre d’une section entache d’illégalité tout le budget(v. ci-dessus no 112).

La distinction entre sections s’impose également dansl’exécution du budget.

L’ordonnateur et le comptable doivent la respecter, le rece-veur municipal étant, en particulier, tenu de vérifier la bonneimputation des opérations, faute de quoi il serait mis en débetpar le juge des comptes (v., pour des mandats imputés à tort eninvestissement, Ch. rég. comptes Provence-Alpes-Côte d’Azur,29 juillet 1998, Sieur H..., comptable du syndicat intercommu-nal de l’Huveaune à Aubagne : Rev. Trésor, 1998, p. 741 ; Mé-morial des percepteurs, 1998, p. 235).

Par ailleurs, la distinction entre sections a, traditionnel-lement, des incidences non négligeables sur le régime fi-nancier de la commune.

Le montant des opérations de la section de fonctionnement alongtemps servi à désigner l’autorité qui devait régler le bud-get ou les communes qui pouvaient être dotées d’un receveur

spécial, et sert encore à déterminer, au moins pour partie, l’au-torité qui apure les comptes : l’article L. 211-2 du Code desjuridictions financières, soumet à l’apurement administratif lescomptes des communes ou groupements de communes n’excé-dant pas 2 000 habitants et « dont le montant des recettes ordi-naires... est inférieur à 2 000 000 F ».

On rappellera, enfin, que la division en sections est parfoisréclamée pour le budget de l’État, de façon, notamment, àmettre en évidence la nature des dépenses que finance l’em-prunt (v. Le débat d’orientation budgétaire, Les Notes bleuesde Bercy, no 89, 16-30 juin 1996. – Philippe Marini, Rapportsur le règlement du budget de 1996, Doc. Sénat, 1998, no 37,p. 86, réponse de la Cour des comptes. – Rapport d’activité duSénat, 1997, p. 24).

B. – Les recettes grevées d’affectation spéciale.142. Outre le fait que chaque ressource est pré-affec-

tée par section, certaines recettes (dites parfois « spéci-fiques ») sont affectées à des dépenses prédéterminées ;en comptabilité locale, elles sont traditionnellement dé-nommées « recettes grevées d’affectation spéciale ».

Ainsi qu’indiqué ci-dessus (v. no 131 et s.), le procédé est an-cien et s’explique, la plupart du temps, par la volonté de l’Étatd’exercer une tutelle sur les collectivités locales en leur impo-sant l’affectation, non seulement d’une partie des concours qu’illeur accorde, mais encore de certains prélèvements opérés surd’autres personnes.

1° Les prélèvements affectés.

143. Reliquats des deniers d’octroi de l’Ancien Régime(v. ci-dessus no 2) et des centimes spéciaux du XIXe siècle(v. ci-dessus no 131), certains prélèvements obligatoiresdoivent encore être affectés. Sur le plan doctrinal, onserait tenté de les ranger en trois catégories.

144. La première catégorie serait celle des prélèvementspour services rendus.

On sait, en effet, que, lorsqu’ils sont suffisamment identi-fiables, les services rendus par une collectivité publique peuventoccasionner le prélèvement d’une redevance (ancienne « taxeadministrative »), contrepartie directe du service (ce qui n’em-pêche pas qu’elle puisse être obligatoire), ou d’une imposition,perçue en référence au service et que la doctrine appelait jadis« taxe fiscale » pour la distinguer, notamment, de l’impôt, per-çu sans contrepartie suffisamment identifiable, en écho à l’an-cienne conception qui fondait l’impôt sur les facultés contribu-tives et la taxe sur le service rendu (v. ci-dessus no 126). Allantau bout de cette logique, le législateur a donc décidé d’affectercertains de ces prélèvements aux dépenses qui les justifient, cequi est censé favoriser leur acceptation par le payeur et permetde garantir le financement de certains secteurs, sous réserve, laplupart du temps, que la collectivité locale décide d’instituer cesprélèvements.

Ainsi, parmi les recettes de la section de fonctionne-ment du budget, la taxe (communale, intercommunale oudépartementale) sur les remontées mécaniques, due, si la

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collectivité locale le décide, par les entreprises exploi-tant des remonte-pentes (et perçue sur les usagers) doitêtre affectée à diverses actions de développement agricoleet touristique en montagne (art. L. 2333-53 et L. 3333-7du C.G.C.T.) ; le versement de transports dû, sous cer-taines conditions, par les entreprises dépassant une cer-taine taille et sises dans les grandes agglomérations, doitêtre affecté aux dépenses d’investissement et de fonction-nement des transports publics (art. L. 2333-68 C.G.C.T. ;v. Cons. d’État, 7 juin 1985, Ville d’Amiens : Rec. Le-bon, tables, p. 527) ; la redevance d’accès aux pistes deski de fond balisées, due lorsque la commune le décide,doit être affectée aux actions en faveur du ski de fond(art. L. 2333-82 du C.G.C.T.).

De même, parmi les recettes d’investissement du bud-get, la taxe d’usage des abattoirs publics, obligatoirementperçue sur les utilisateurs, doit être affectée à des dépensesd’investissement (et frais financiers y afférents) concer-nant les abattoirs publics (art. L. 2333-1 du C.G.C.T.).

145. La deuxième catégorie d’affectations serait cellede prélèvements pour charges particulières.

On sait, en effet, que certains prélèvements sont justifiés parla nécessité de faire participer au financement des budgets lo-caux certaines catégories de personnes dont on estime qu’ellesprofitent de façon particulière des équipements publics locauxet/ou qu’elles occasionnent des charges particulières à la collec-tivité. Ici aussi, une certaine logique a conduit le législateur àaffecter certains de ces prélèvements aux dépenses qui les jus-tifient, ne serait-ce que pour prémunir le payeur d’un détourne-ment de procédure.

L’illustration traditionnellement fournie est celle de lataxe de trottoirs et de la taxe de pavage.

Certaines communes pouvaient et, en principe, peuvent(art. L. 2333-58 et L. 2333-62 du C.G.C.T.) imposer une taxe,sous certaines conditions, aux propriétaires riverains pourles faire participer aux frais de premier établissement destrottoirs et voies pavées, encore que l’affectation ne soit pasexpressément prévue par les textes actuels, la jurisprudenceet la doctrine étant cependant dans le sens de cette affectation(v. commentaire des articles ci-dessus au C.G.C.T. Dalloz. -ministère de l’Intérieur, Inventaire général des impôts locaux,La Documentation française, 4e éd., p. 37. – J. Singer, Lacontribution des riverains aux dépenses relatives au pavagedes rues et des trottoirs, A.J.D.A., 1966, p. 530).

L’illustration la plus nette, et la plus actuelle, est ce-pendant fournie par les « participations » exigibles desconstructeurs.

Un constructeur qui ne réalise pas ou n’acquiert pas unnombre minimum d’aires de stationnement (ce qui conduit àen reporter, du moins en partie, la charge sur la collectivitépublique) doit, si la commune ou le groupement doté d’un pland’occupation des sols le décide, verser une participation qui doitelle-même être affectée - dans les cinq ans, sous peine de rem-boursement au constructeur - à la réalisation de parcs publics de

stationnement ou de travaux de desserte urbaine (art. L. 421-3et R. 332-22 du Code de l’urbanisme) ; « la participation pournon-réalisation d’aires de stationnement doit être regardée, noncomme une imposition, mais comme une participation que laloi [...] autorise la commune à percevoir sur le bénéficiaire dupermis de construire à raison des équipements publics dont laréalisation est rendue nécessaire par la construction » (Cons.d’État, Sect., 26 mars 1999, Vincent : C.J.E.G., 1999, p. 277,concl. J.-C. Bonichot ; Droit adm., 1999, p. 35 ; J.C.P., 1999,IV, 2202 ; R.F.D.A., 1999, p. 701). De même, dans les secteursde la commune où un programme d’aménagement d’ensemblea été approuvé par le conseil municipal, ce dernier peut exigerdes constructeurs une participation au coût des équipementspublics à édifier dans le secteur ; lorsqu’elle est représentée parune contribution financière, cette participation doit, sous peinede restitution au constructeur, être affectée auxdits équipements(art. L. 332-9 à L. 332-11 du Code de l’urbanisme ; v. PierreBeltrame, Les participations financières des constructeurs etdes lotisseurs, ci-après, p. 7395-1).

Un cas de figure quelque peu différent est fourni parles prélèvements effectués pour faire participer certainsusagers aux coûts qu’ils occasionnent ou sont censés oc-casionner : ainsi les taxes communales (et éventuelle-ment intercommunales et départementales) de séjour quipeuvent être exigées, dans les communes touristiques,des personnes étrangères à la commune et qui doiventêtre affectées à des dépenses d’amélioration de la fré-quentation touristique et de protection de l’environne-ment (art. L. 2333-27, L. 3333-1, L. 5211-27 du C.G.C.T.,art. R. 233-39 du Code des communes).

De même certaines taxes dont le produit est destiné à laprotection de l’environnement (v. Jacqueline Morand-De-viller, Commentaire de la loi 95-101 du 2 février 1995relative au renforcement de la protection de l’environne-ment, A.J.D.A., 1995, p. 439, spécialement p. 450), tellesque la taxe sur les passagers maritimes embarqués à des-tination d’espaces naturels protégés (art. 285 quater duCode des douanes), et, s’agissant du budget départemen-tal, la taxe départementale des espaces naturels sensibles(art. L. 142-2 et s. du Code de l’urbanisme), le droit dépar-temental de passage sur les ouvrages d’art reliant le conti-nent aux îles maritimes (art. L. 173-3, R. 173-2 et s. duCode de la voirie routière) et la taxe départementale pourle financement des conseils d’architecture, d’urbanismeet d’environnement due par les constructeurs (art. 1599 Bdu C.G.I.).

146. Une troisième catégorie pourrait enfin être consti-tuée d’impositions dont l’affectation n’obéit à aucune lo-gique particulière, sinon la volonté ponctuelle du législa-teur d’utiliser certains symboles ou de favoriser certainsfinancements.

On pourrait ainsi citer le cas du produit des amendes depolice forfaitaires en matière de circulation qui, d’abord

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perçu par l’État, est ensuite rétrocédé aux communes età leurs groupements (selon des modalités qui varient se-lon la taille des bénéficiaires) et qui doit être affecté àcertaines dépenses d’investissement pour les transportsen commun et la circulation routière (art. L. 2334-24 duC.G.C.T., art. R. 234-38 du Code des communes).

On pourrait aussi relever, s’agissant de budgets noncommunaux, la redevance sur la construction de bureauxen région d’Île-de-France, qui doit être affectée par la-dite région au financement d’infrastructures routières oud’équipements de desserrement d’activités industriellesou tertiaires (art. L. 520-4 du Code de l’urbanisme), oula taxe sur le transport public aérien entre la Corse et lecontinent, qui doit être affectée à un Fonds d’interventionpour l’aménagement de la Corse, chapitre ouvert au bud-get de la collectivité régionale de Corse (art. 1599 viciesdu C.G.I.).

On pourrait même rattacher à cette « catégorie » cer-taines affectations particulières comme celles du produitsupplémentaire de la surtaxe sur les eaux minérales, quela commune peut conserver en partie, au lieu et placedu département, s’il finance des travaux d’assainissement(art. 1582 du C.G.I.), ou certaines recettes que les conces-sionnaires de casino doivent consacrer, sous peine de ver-sement au Trésor, à des investissements d’amélioration del’équipement touristique (v. art. L. 2333-57 du C.G.C.T.,art. R. 233-70 à R. 233-77 du Code des communes).

Mais, à bien y réfléchir, ce sont toutes les affectationsde prélèvements qui constituent des affectations d’oppor-tunité.

Non pas, bien sûr, parce que le législateur les a jugées oppor-tunes, mais parce qu’aucune des affectations décidées, en toutcas dans le budget principal, ne s’imposait avec une totale évi-dence, dès lors, en particulier, que des prélèvements de mêmenature ne faisaient pas, eux, l’objet d’une affectation. Certainsprélèvements pour services rendus (v. ci-dessus no 144), à com-mencer par la plupart des redevances perçues dans le secteuradministratif (v. ci-dessus no 126), n’ont pas à être assignés surune dépense ou un service déterminé : la taxe de balayage ou lataxe d’enlèvement des ordures ménagères ne sont pas affectéesaux services de balayage ou d’enlèvement des déchets (v. Rép.min., J.O.A.N., 15 mars 1999, p. 1558). De même, certainsprélèvements pour charges particulières (v. ci-dessus no 145)n’ont pas à être affectés à ces charges : par exemple, les contri-butions spéciales que peuvent exiger les communes des usa-gers qui dégradent la voie publique (art. L. 2331-4 du C.G.C.T.,art. L. 141-9 du Code la voirie routière) ne sont pas budgétai-rement affectées aux dépenses de voirie, pas plus que les taxesd’urbanisme ne sont affectées à des dépenses d’urbanisme... Desorte qu’on saisit mal, s’agissant du budget principal, le critère,autre que la contingence, qui permettrait de faire le départ entreprélèvements à affecter et prélèvements ne nécessitant pas uneassignation.

2° Les concours financiers.

147. Il est, a priori, logique que les concours financiers,entendus ici au sens de contributions volontaires, versésaux collectivités locales soient affectés puisqu’il s’agit derespecter l’intention de la partie versante, faute de quoi leversement n’aurait pas eu lieu ou serait utilisé en violationdes engagements pris. Il convient, cependant, de distin-guer les concours versés par l’État des autres concours.

a) Les concours versés par l’État.

148. Les concours versés par l’État revêtent, en effet,une telle importance que leur régime prend nécessaire-ment un aspect particulier. Ce régime a connu une évo-lution sensible (v. François Labie, Les concours finan-ciers de l’État, dans Histoire du droit des finances pu-bliques, vol. III, précité ci-dessus no 1, p. 317. – LouisBalmond et Michel Paillet, L’emprunt local, même ou-vrage, p. 381. – Robert Hertzog, Linéament d’une théo-rie des subventions, R.F.F.P., 1988, no 23, p. 5. – PierreCoupaye et Philippe Josse, Les subventions aux collecti-vités locales, R.F.F.P., 1988, no 23, p. 79. – Jean Catheli-neau, Les finances locales, précité ci-dessus no 1, p. 219et 264. – Les concours financiers de l’État, dansGestionet finances des collectivités locales, Lamy, étude 350 ets.).

Traditionnellement, en effet, le principe était l’affecta-tion des subventions versées par l’État.

Dès l’Ancien Régime, en raison principalement des difficul-tés financières des villes, avait été mis sur pied un système desubventions spécifiques qui, perpétué pendant la période ré-volutionnaire, avait été sérieusement atténué sous l’effet de ladoctrine libérale mise en œuvre pendant la première moitié duXIXe siècle mais avait connu un nouvel essor à partir du SecondEmpire (soucieux, en particulier, de développer les infrastruc-tures) puis, surtout, de la IIIe République (soucieuse, notam-ment, de gagner à sa cause les communes rurales réticentes).Le développement de l’interventionnisme public au XXe siècle,en amplifiant les besoins financiers des collectivités locales, enaiguisant la volonté planificatrice des ministères et en affinantla politique économique du Gouvernement, avait ensuite donnéau système une ampleur et une complexité inégalées (v. la bi-bliographie ci-dessus ainsi que Jean Boulouis, Essai sur la poli-tique des subventions administratives, Cahiers F.N.S.P., A. Co-lin, 1959).

Faisant suite à quelques tentatives de rationalisation (notam-ment par un décret-loi du 17 juin 1938 puis un décret du 21 avril1939), les décrets 72-196 et 72-197 du 10 mars 1972 (complé-tés par des arrêtés interministériels et une instruction du mêmejour), codifiés aux articles R. 235-5 et suivants du Code descommunes (aujourd’hui abrogés), avaient grandement simpli-fié le régime des subventions d’investissement en remplaçant

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plus de deux cents textes. Mais, tout en introduisant la pos-sibilité de subventions globales d’équipement dans des cas àfixer par décret (anciens art. R. 235-42 et s. du Code des com-munes), innovation notable à cette époque, ces textes avaientlaissé subsister un système fondé en pratique sur des subven-tions spécifiques (anciens art. R. 235-14 et s. du Code des com-munes), l’autorité compétente pouvant, en conséquence, « exi-ger le remboursement de la subvention versée au titre d’un équi-pement dont l’affectation a été modifiée sans son autorisation »(ancien art. R. 235-23). C’est, à cet égard, un système très large-ment semblable qu’a laissé subsister le décret 99-1060 du 16 dé-cembre 1999 relatif aux subventions de l’État pour des projetsd’investissement, qui, applicable notamment aux subventionsaccordées aux collectivités locales (en dehors des dotations pré-vues au C.G.C.T.), repose sur un système d’aides spécifiquesdont l’État peut exiger le reversement si « l’objet de la subven-tion ou l’affectation de l’investissement subventionné ont étémodifiés sans autorisations » (art. 15).

Ce système était couplé avec un mécanisme de prêts, égale-ment spécifiques, accordés par le groupe de la Caisse des dépôtset consignations, qui était, à l’époque, le bailleur de fonds quasi-exclusif des collectivités locales, et qui, depuis 1956 (v. L. Bal-mond et M. Paillet, article précité, p. 406) n’octroyait lui-mêmela plupart de ces prêts qu’aux opérations subventionnées parl’État, réalisant ainsi le fameux lien prêt-subvention qui permet-tait aux autorités nationales de guider fermement l’investisse-ment des communes mais sans égard excessif pour le principede libre administration des collectivités locales.

149. L’ensemble de cet édifice a, cependant, été large-ment détruit par le mouvement de globalisation entreprisà partir des années 1970 et accentué au début des années1980, sous l’effet de trois facteurs principaux.

Le premier a été le remplacement d’une partie de la fiscalité,notamment la taxe locale sur le chiffre d’affaires (puis la taxesur les salaires), par une dotation globale servie par l’État : ver-sement représentatif de la taxe sur les salaires institué à la finde l’année 1968, puis dotation globale de fonctionnement qui,instituée en 1979, constitue actuellement plus de la moitié desconcours financiers de l’État aux collectivités locales et, par laforce des choses autant que par la volonté de libéralisme, n’estpas affectée (sinon à la section de fonctionnement).

Le deuxième a été le bouleversement des conditions juri-diques, économiques et financières de l’emprunt local qui, sousl’effet conjugué de la liberté d’emprunt instaurée par la loidu 2 mars 1982 et de la libéralisation des marchés financiers,a fait disparaître, en droit comme en fait, le quasi-monopolejusqu’alors réservé en ce domaine aux caisses publiques et,corrélativement, l’affectation que ces dernières pouvaient exi-ger jusque-là. Les emprunts globalisés se sont développés et,si certains emprunts restent affectés, c’est la plupart du tempspar décision de la collectivité locale ou par convention avec leprêteur, les affectations légalement obligatoires étant (sauf pourl’affectation globale en section d’investissement) devenuesl’exception : ainsi pour les emprunts obtenus sur les ressourcesdes CODEVI, qui doivent être affectés à l’aide à l’implantationou au développement des P.M.E. (v. loi 96-209 du 14 mars1996, décrets 96-209 du 14 mars 1996 et 96-282 du 3 avril

1996. – note de service 96-210-MO du 22 mai 1996, B.O.C.P. ;Répertoire adm., 1996, no 4, p. 19 et no 5, p. 16).

La troisième cause été la volonté manifestée en 1982-1983d’alléger la tutelle financière de l’État sur les collectivités lo-cales en substituant aux subventions spécifiques d’investisse-ment une dotation globale d’équipement (article 103 de la loi82-213 du 2 mars 1983, amplifiant le système posé par l’ar-ticle 28 du décret 72-196 du 10 mars 1972 et prolongeant lesréflexions et tentatives de la fin des années 1970, v. F. Labie,article précité, p. 325), et en instaurant une dotation générale dedécentralisation, destinée à compenser de manière globale lestransferts de charges entraînés par les transferts de compétencesdans la mesure où ces transferts ne seraient pas compensés pardes transferts de fiscalité (article 95 de la loi 83-8 du 7 janvier1983, actuellement codifié, pour l’essentiel, à l’article L. 1614-4du C.G.C.T.) ; cet article L. 1614-4 dispose notamment que lescollectivités locales « utilisent librement la dotation générale dela décentralisation et les ressources en provenance du Fonds decompensation de la fiscalité transférée (créé par l’article 31 de laloi 96-1181 du 30 décembre 1996) qui sont inscrites en sectionde fonctionnement du budget ».

150. Mais la globalisation n’a été que partielle. D’unepart, certains concours ont été d’emblée soustraits duchamp d’application des réformes.

Il s’agit d’abord de diverses subventions spécifiques defonctionnement qui, bon an mal an, ont été maintenuespour répondre (le phénomène paraît inévitable) à certainsbesoins ponctuels.

Difficiles à recenser (v. l’étude réalisée en novembre 1986 parle service des études législatives du Sénat, Doc. 1986/4. – Ges-tion et finances des collectivités locales, Lamy, no 352-65 et s.),elles émanent d’une quinzaine de ministères (une trentaine dechapitres), mais ne représentent qu’un volume limité, inférieurà 5 % du montant des concours versés par l’État (v. le Guidebudgétaire communal, départemental et régional publié annuel-lement par le ministère de l’Intérieur : en 1999, elles représen-taient ainsi 7 062 millions de francs sur 256 388 millions defrancs de concours versés par l’État). Elles concernent des do-maines aussi variés que les participations aux frais de transportsde voyageurs, aux dépenses de police et de lutte contre l’incen-die de Paris, aux frais financiers des juridictions, aux cultes enAlsace-Lorraine, à des actions sportives, culturelles ou associa-tives, ou à la politique forestière.

Il s’agit ensuite de certaines subventions spécifiquesd’investissement qui (en application de l’article 108 bisde la loi 83-8 du 7 janvier 1983, actuellement codifié àl’article L. 2334-39 du C.G.C.T.) n’ont pas été inclusesdans la dotation globale d’équipement.

Ces subventions demeurent donc en principe régies parl’actuel article L. 2335-5 du C.G.C.T. et, surtout, le décret99-1060 du 16 décembre 1999 (abrogeant les articles R. 235-42et suivants du Code des communes issus des décrets du 10 mars1972). La liste en est fixée par décret (décret 85-1510 du31 décembre 1985 puis décret 89-557 du 8 août 1989). Ellesconcernent une dizaine de ministères (une trentaine de chapitreset plus de quatre-vingts articles) mais ne représentent, ici aussi,

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qu’une faible part (de l’ordre de 1 %) du total des concoursfinanciers de l’État (en 1999 : 2 817 millions de francs). Onpeut leur ajouter le reversement du produit des amendes depolice (2 000 millions de francs en 1999 ; v. ci-dessus no 146).

Il s’agit enfin, mais elles n’affectent pas les budgetscommunaux, de certaines dotations spéciales de décen-tralisation.

Ainsi, la dotation départementale d’équipement des col-lèges doit être affectée audit équipement (art. L. 3334-16 duC.G.C.T.), la dotation régionale d’équipement scolaire doit êtreaffectée aux investissements dans les lycées et établissementsassimilés (art. L. 4332-3 du C.G.C.T.), la dotation au titre dela formation professionnelle et de l’apprentissage doit êtreaffectée par la région au fonds régional de l’apprentissage etde la formation professionnelle (art. L. 4332-1 et L. 4332-2 duC.G.C.T. ; v. Cons. d’État, 10 juillet 1987, Conseil régionald’Île-de-France : Rec. Lebon, p. 263). L’ensemble de cesdotations représente environ 5 % des concours financiers del’État aux collectivités locales (12 905 millions de francs decrédits de paiement en 1999).

151. D’autre part, la dotation globale d’équipementa elle-même connu une véritable transsubstantiationpuisque, tout en conservant son appellation de 1983elle a fait place en 1985 à une part affectée aux petitescommunes sous forme de subventions spécifiques (loidu 20 décembre 1985), avant d’être (loi 96-241 du26 mars 1996) totalement consacrée à des subventionsspécifiques accordées après avis d’une commissiondépartementale d’élus par le préfet aux collectivitéscommunales jusqu’à 2 000, ou parfois 20 000 ou 35 000habitants (art. L. 2334-34, du C.G.C.T., al. 4) : les cré-dits sont attribués aux différents bénéficiaires « sous laforme de subventions pour la réalisation d’une opérationdéterminée correspondant à une dépense réelle directed’investissement ».

Cette dotation (faussement) globale - dès l’origine, cette ap-pellation n’était d’ailleurs pas totalement exacte s’agissant de laseconde part de la dotation départementale, obligatoirement af-fectée à l’équipement rural ou à l’aménagement foncier (art. 107de la loi du 7 janvier 1983, actuel art. L. 3334-13 du C.G.C.T.)- représente environ 1 % des concours financiers de l’État auxcollectivités locales, un peu plus en lui ajoutant la seconde partde la D.G.E. des départements (l’ensemble représentant environ3 500 millions de francs en 1999).

152. De sorte que la part des concours financiers del’État qui demeurent spécifiques, c’est-à-dire affectés àdes opérations prédéterminées (qu’il convient, en par-ticulier, de ne pas confondre avec les opérations prisesen compte pour calculer les attributions de dotationsglobales) dépasse encore actuellement le dixième desconcours financiers de l’État aux collectivités locales (en1999 une trentaine de milliards de francs sur 250 mil-liards).

Mais elle est évidemment sans commune mesure avec la part,quasi exclusive, que ces concours représentaient il y a encoretrois décennies, traduisant, en ce domaine, un changement ma-jeur d’attitude de la puissance tutélaire et un recul très net de cequ’il fallait bien appeler en l’espèce un principe d’affectation.

b) Les autres concours.

153. S’agissant des concours financiers versés par lespersonnes publiques autres que l’État et par les personnesprivées, ils n’emportent pas nécessairement affectation :un don ou un legs peut être consenti de manière pureet simple à une collectivité locale, de même qu’existentdes subventions globales d’équipement accordées par cer-tains départements aux communes de leur ressort. Mais,la plupart du temps, ces concours sont versés pour unedestination prédéterminée, qu’il convient donc de respec-ter par une affectation.

Il en va ainsi de la plupart des subventions versées par les col-lectivités publiques (autres que l’État), notamment de la majo-rité des subventions versées par les régions et les départementsaux communes - étant rappelé qu’aux termes de l’alinéa 2 del’article L. 1111-4 du C.G.C.T. (ajouté par l’article 92 de la loi92-125 du 6 février 1992 à l’article 3 de la loi 83-8 du 7 janvier1983) « les décisions prises par les collectivités locales d’ac-corder ou de refuser une aide financière à une autre collectivitélocale ne peuvent avoir pour effet l’établissement ou l’exerciced’une tutelle, sous quelque forme que ce soit » (v. Trib. adm.Montpellier, 20 juin 1983, Commune de Narbonne c. Région deLanguedoc-Roussillon : A.J.D.A., 1983, p. 678, note Olivier Du-grip. – Trib. adm. Pau, 13 mars 1997, Préfet des Landes c. Dé-partement des Landes : A.J.D.A., 1997, p. 542, obs. Jean-LouisRey. – Cons. d’État, 28 juillet 1999, M. Ruaux : R.G.C.T., 1999,p. 569, chr. Jean-Claude Ricci).

Il en va de même des fonds de concours versés par des per-sonnes publiques ou privées - étant rappelé qu’ils ne consti-tuent qu’une des modalités possibles d’exécution des offres deconcours (v., sur un plan général, Marcel Sousse, La notionfinancière de concours, R.F.F.P., no 53, 1996, p. 159. – Re-né Chapus, Droit administratif général, Montchrestien, tome 2,1997, no 768. – pour une étude de jurisprudence davantage cen-trée sur les collectivités locales, Les souscriptions particulières,Rev. fin. communales, octobre 1983, p. 25/281. – Rép. min.no 23733, J.O.A.N., 1er mars 1999, p. 1264 ; Journal des com-munes, mai 1999. – Amavi Kouevi, article précité, ci-dessusno 108).

On peut aussi relever le cas des dons et legs, dans la mesureoù ils impliquent des flux financiers et sont assortis de charges(v. Dominique Laurier, Les dons et legs aux collectivités locales,R.F.D., 1996, no 3, p. 48).

154. On rappellera par ailleurs, et ceci vaut pour toutesles affectations dans le budget principal, que, d’un pointde vue technique, l’affectation peut être effectuée sousdeux grandes formes.

La première est une affectation à la fois juridique et comp-table : une même subdivision budgétaire retrace les dépenses

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et les recettes qui leur sont affectées ; ainsi pour les opérationsindividualisées d’équipement que peuvent voter les communesdepuis la mise en œuvre de l’instruction M 14 (ce type d’indivi-dualisation ne devant pas être confondu avec la juxtaposition derecettes et de dépenses que l’on peut trouver dans les chapitresdes budgets par fonction).

La seconde forme est une affectation exclusivement juri-dique : la commune est tenue d’effectuer les dépenses dans ledomaine et pour le montant impliqués par la recette, la concor-dance étant vérifiée au moyen d’un état des recettes grevéesd’affectation spéciale qui, selon les cas, résulte d’un compted’emploi particulier figurant au budget lui-même (section defonctionnement des communes de moins de 3 500 habitants),de la lecture de la présentation croisée des opérations par natureet par fonction (une partie des opérations des communes de plusde 3 500 habitants) ou d’un travail particulier de recomposition(autres cas ; v. instruction M 14, version applicable aux budgets1999, vol. 1, p. 359. – Le budget et les comptes de la commune,ci-après, p. 7165-1). Pour les taxes de séjour, le Code descommunes (art. R. 233-39) prévoit un état annexe au compteadministratif.

En revanche, l’affectation ne peut, en aucun cas, être transpo-sée à la trésorerie, les fonds versés dans la caisse du comptablene pouvant être individualisés et réservés à la dépense corres-pondante (v. La trésorerie communale, ci-après, p. 7170-1, éd.1999-1, no 17 et s.).

§ 2. – Les budgets annexes (services àcomptabilité distincte)

155. À côté du budget principal, et selon une techniqueconnue du budget de l’État (v. ordonnance organique 59-2du 2 janvier 1959, art. 20 à 22), figurent, dans les docu-ments budgétaires de la plupart des collectivités locales,des budgets annexes (v. la bibliographie ci-dessus no 108,et J.-P. Coblenz, Budgets annexes : quand doit-on y re-courir ? Journal des maires, juin 1997, p. 24. – M 14 etbudgets annexes, Répertoire de comptabilité locale, dé-cembre 1996, p. 13, et rappel de jurisprudence sur lesbudgets annexes, ibid., janvier 1999, p. 16. – Collectivitésterritoriales. M 14 et M 4, éd. F. Lefebvre, 1996, no 638et s.).

Selon la jurisprudence, ces budgets ne peuvent êtrecréés par la collectivité locale que lorsqu’un textele prévoit (Cons. d’État, 10 juillet 1987, Régiond’Île-de-France, précité ci-dessus no 113).

En effet, ils constituent à la fois un aménagement à la règlede l’unité budgétaire, puisqu’ils individualisent certaines opéra-tions dont il a paru nécessaire de suivre séparément le coût et lagestion, et une dérogation à la règle de non-affectation puisque,par construction, ils affectent des recettes particulières à des dé-penses particulières.

Cette individualisation budgétaire est, logiquement, doubléed’une individualisation comptable, permettant de suivre l’exé-cution des opérations de ces « services à comptabilité distincte »- dont certains (les régies non personnalisées) ont même uncompte au Trésor (v. ci-dessous no 165).

Mais, comme pour le budget de l’État, cette individualisationne va pas jusqu’à une individualisation juridique ou, en tout cas,jusqu’à une pleine individualisation juridique, puisque les ser-vices dotés d’un budget annexe n’ont pas la personnalité moraleou, en tout cas, une pleine personnalité morale (v. ci-dessousno 193 et s., et comparer avec le cas des budgets annexes de laLégion d’honneur et de l’Ordre de la Libération dans la loi definances).

Il est même des cas où, à la différence de la règle posée pourl’État, il ne s’agit même pas de services distincts, le budget an-nexe ne reposant alors sur aucune individualisation administra-tive et réalisant une affectation plutôt comparable à celle de cer-tains comptes spéciaux (du Trésor) - technique qui, en principe,n’est pas ouverte aux collectivités locales (v. Amavi Kouevi, ar-ticle précité, ci-dessus no 108).

156. Les budgets annexes restent liés au budget princi-pal.

D’une part, budget principal et budgets annexes fontpartie d’un même ensemble voté par le même conseil.

Dans les communes de 3 500 habitants et plus, leurs résul-tats doivent faire l’objet, en annexe au compte administratif,d’une présentation consolidée (art. L. 2313-1, 3o , du C.G.C.T.)et, dans toutes les communes, leurs grandes masses (recettes etdépenses de chaque section) doivent, depuis l’instruction M 14,faire l’objet d’une présentation agrégée - qui, il est vrai, ne figureque dans les annexes budgétaires et n’est elle-même qu’un élé-ment d’une présentation consolidée plus vaste qui inclut les bud-gets autonomes des C.C.A.S. et des caisses des écoles (v. ci-des-sous no 197, et ci-après, Le budget et les comptes de la commune,p. 7165-1, éd. 1998-3, no 849 et 984).

Par ailleurs, la comptabilité des budgets annexes doit être ar-ticulée avec la comptabilité communale principale (v. ci-après,p. 7165-1, no 137), et même pour ceux des budgets quine peuvent recevoir (ou accorder) des subventions du (au)budget principal, leurs produits et leurs charges doivent, enprincipe, faire l’objet d’une reprise dans le budget principal(art. L. 2221-11 du C.G.C.T. ; v. Cons. d’État, 25 février 1998,Préfet de la Haute-Corse, précité ci-dessus no 114).

D’autre part, et en conséquence, budget principal etbudget annexe ne peuvent, en principe, être appréciés,adoptés ou réglés indépendamment l’un de l’autre, cequi interdit, en particulier, de voter le compte adminis-tratif principal sans reprise du compte administratif an-nexe (Cons. d’État, 9 juillet 1997, Commune de Garges-lès-Gonesse, précité ci-dessus no 61) ou de statuer sur unbudget annexe lorsque le budget principal a été déféré à lachambre régionale des comptes (Cons. d’État, 25 février1998, Préfet de la Haute-Corse, précité ci-dessus no 114).

Le principe est cependant malaisé à appliquer, notammentlorsqu’existent des règles spécifiques aux budgets annexes - enparticulier l’obligation d’autofinancement des budgets indus-triels et commerciaux (v. ci-dessous no 166 et s.) - qui semblentparfois justifier que l’on traite ces budgets comme des « actesdétachables » du budget principal ; significatives sont, à cetégard, les jurisprudences divergentes des chambres régionalesdes comptes qui, en matière de contrôle budgétaire, acceptent

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ou n’acceptent pas, selon les cas, des saisines préfectorales por-tant sur les seuls budgets annexes : v. la chronique L’activitédes chambres régionales des comptes, A.J.D.A., 1986, p. 631(P. Varaine et D. Malingue) ; A.J.D.A., 1988, p. 644 (J.-L. Char-tier et A. Doyelle) ; A.J.D.A., 1995, p. 904 (J.-Y. Bertucci etA. Doyelle). – Rapport public 1995 de la Cour des comptes,p. 276 (la Cour souhaite que soit expressément prévue la possi-bilité d’une saisine séparée pour un budget annexe à caractèreindustriel et commercial).

157. Les budgets annexes sont une institution à la foishybride et hétérogène, comme en témoigne d’ailleursl’absence d’un texte général de référence qui, à l’instarde l’ordonnance organique du 2 janvier 1959 pour l’État,viendrait en fixer le régime et les contours (v. les conclu-sions de Thierry Tuot sur Cons. d’État, 3 novembre1989, M. Gérard Ecorcheville et autres : A.J.D.A., 1990,p. 186, relevant qu’à s’en tenir au Code des communes,seuls pouvaient être qualifiés de budgets annexes lesbudgets des régies industrielles et commerciales).

Leur domaine de prédilection est celui des budgets in-dustriels et commerciaux (A), mais existent égalementdes budgets à caractère administratif (B) et certains bud-gets particuliers (C).

A. – Les budgets annexes industriels et commerciaux.158. C’est incontestablement dans le domaine in-

dustriel et commercial qu’ont principalement place lesbudgets annexes locaux, à l’instar, d’ailleurs, des budgetsannexes nationaux puisque ces derniers sont, en principe,réservés aux « opérations financières des services del’État que la loi n’a pas dotés de la personnalité moraleet dont l’activité tend essentiellement à produire desbiens ou à rendre des services donnant lieu au paiementde prix » (art. 20 de l’ordonnance organique 59-2 du2 janvier 1959).

Certes, et ceci ne facilite pas la sanction des règles appli-cables, ce domaine n’est pas rigoureusement délimité : il estdéterminé à la fois par des législations de circonstance - no-tamment l’article L. 2221-1, al. 2, du C.G.C.T., dont la rédac-tion remonte au décret-loi du 28 décembre 1926, disposant que« sont considérées comme industrielles ou commerciales les ex-ploitations susceptibles d’être gérées par des entreprises privées,soit par application de la loi des 2-17 mars 1791, soit, en cequi concerne l’exploitation des services publics commerciaux,en vertu des contrats de concession et d’affermage » - et parune jurisprudence parfois fluctuante, certains services étant, se-lon les époques ou selon leur mode de financement à la mêmeépoque, considérés tantôt comme administratifs, tantôt commeindustriels et commerciaux, sans compter les services plutôt ad-ministratifs mais « financièrement gérés comme des services in-dustriels et commerciaux », en vertu de la jurisprudence ou dedispositions législatives spéciales, ou, inversement, les servicesplutôt industriels et commerciaux mais considérés comme de-vant obéir aux règles des services publics administratifs (sur ces

questions, v. l’abondante littérature juridique sur les services pu-blics, notamment la bibliographie citée ci-dessus no 108, ainsique la bibliographie et les annotations jurisprudentielles figurantnotamment au C.G.C.T. Dalloz, principalement sous les articlesL. 2221-1 et s. et L. 2224-1 et s.).

Ainsi, pour s’en tenir aux domaines les plus courants (car, pardéfinition, la liste ne peut être limitative), relèvent actuellementdu régime du service public industriel et commercial local lesservices d’eau et d’assainissement (v. ci-dessous no 173 et s.),certains services d’enlèvement des ordures ménagères et desdéchets (ceux financés par redevance, v. C.G.C.T. Dalloz, sousart. L. 2224-13), la gestion des abattoirs publics départementauxet municipaux (v C.G.C.T. Dalloz, sous art. L. 2224-30), certainsoffices de tourisme (v C.G.C.T. Dalloz, sous art. L. 2221-9. –instruction 95-130 MO du 29 décembre 1995, B.O.C.P.), la ges-tion des ports de plaisance (v. instruction 95-130 MO du 29 dé-cembre 1995, précitée), de certains aérodromes, de réseaux dedistribution par câble des services de radiodiffusion et de télé-vision (v. instruction du 26 février 1992, B.O.C.P.), la distri-bution locale d’électricité et de gaz (v. art. R. 375-1 et s. duCode des communes), les transports publics de personnes (v. dé-cret 85-891 du 16 août 1985, art. 12 et s.) ou, depuis 1998, leservice des pompes funèbres et celui des crémations (v. Cons.d’État, Section de l’Intérieur, avis no 359409 du 1er octobre1996 : E.D.C.E., 1996, p. 305. – Rép. min. no 16011, J.O. Sénat,19 septembre 1996, p. 2421 ; Rev. Trésor, 1996, p. 769 ; Réper-toire adm., janvier 1997, p. 37. – Rép. min., J.O.A.N., 10 no-vembre 1997, p. 3973. – instruction 96-114 M4 du 24 octobre1996, B.O.C.P. - Rép. min. no 14555, J.O. Sénat, 19 août 1999,p. 2822 ; Rev. Trésor, 1999, p. 806. – C.G.C.T. Dalloz, annota-tions sous art. L. 2223-19).

159. Mais, dès lors que la loi ou la jurisprudence a sou-mis un service au régime industriel et commercial, les col-lectivités locales intéressées (qui, jusqu’à la loi 99-586 du12 juillet 1999, étaient restreintes aux communes, syndi-cats de communes et départements, v. ci-dessus no 113)ont généralement le choix entre trois modes de gestion,surtout depuis la loi du 2 mars 1982 et le décret 88-621du 6 mai 1988 modifiant les dispositions réglementairesdu Code des communes applicables aux régies.

Le premier est celui de la gestion contractuellement déléguée :lorsqu’il s’agit d’une concession, les opérations financièresdisparaissent totalement du budget communal ; mais, lorsqu’ils’agit d’un affermage ou, a fortiori, d’une gérance ou d’unerégie intéressée, la constitution d’un budget annexe est, enprincipe, obligatoire (v. ci-dessous no 221).

Le deuxième mode de gestion est celui de l’établissement pu-blic à caractère industriel et commercial, dont la forme de droitcommun est représentée, depuis le décret 55-579 du 20 mai 1955qui les a permises et le décret 59-1225 du 19 octobre 1959 quiles a organisées, par les régies dotées de la personnalité moraleet de l’autonomie financière (« régies personnalisées »), actuel-lement prévues à l’article L. 2221-10 du C.G.C.T. et aux articlesR. 323-7 et s. du Code des communes. Certains établissementsde même type sont prévus par des textes spéciaux : ainsi certainsoffices de tourisme (art. L. 2221-9 du C.G.C.T., art. R. 142-2 et

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s. du Code des communes), les régies personnalisées de trans-port (décret 85-891 du 16 août 1985, art. 13 et s.) ou les ré-gies d’électricité (décret du 8 octobre 1917 et Code des com-munes, art. R. 375-1 et s.). Un régime spécifique est réservéaux établissements publics fonciers prévus, depuis la loi 91-662du 13 juillet 1991, par le Code de l’urbanisme (art. L. 324-1 et s.,R. 324-1 et s.) ; ces établissements sont dotés d’un budget auto-nome (v. ci-dessous no 214.) qui n’apparaît donc pas au budgetcommunal.

Le troisième mode de gestion est celui de l’exploitation di-recte, puisqu’aux termes de l’article L. 2221-1 du C.G.C.T. (dontl’origine remonte aux décrets-lois des 5 novembre et 28 dé-cembre 1926 et dont le principe est également applicable, de-puis le décret 55-579 du 20 mai 1955, aux départements), « lescommunes et les syndicats de communes peuvent exploiter di-rectement des services d’intérêt public à caractère industriel oucommercial », l’article 1412-1 du C.G.C.T. faisant égalementmention, pour toutes les collectivités locales, de « l’exploitationdirecte d’un service public industriel et commercial ».

C’est dans ce cas d’exploitation directe que le budgetannexe trouve toute sa raison d’être.

1° Le régime général des budgets annexesindustriels et commerciaux.

160. En application de la théorie dite « des budgets in-dustriels », une gestion industrielle et commerciale im-pose d’isoler financièrement les recettes et dépenses af-férentes à cette gestion, de façon à en calculer le coût etle rendement, à la suivre d’un exercice à l’autre et à luiappliquer les règles de (ou inspirées de) la comptabili-té commerciale, rappelées dans l’instruction M 4 et lesinstructions dérivées mises en place dès la fin des années1980 (v. ci-après, Le budget et les comptes de la com-mune, p. 7165-1, éd. 1998-3, no 19), qui diffèrent, parfoissensiblement, des règles applicables aux services admi-nistratifs, même depuis l’entrée en vigueur de l’instruc-tion M 14 (v. Rép. min. no 12548, J.O. Sénat, 9 sep-tembre 1999, p. 3016 ; Rev. Trésor, 1999, p. 802. – Rép.min. no 15439, J.O. Sénat, 14 octobre 1999, p. 3404 ; Ga-zette communes, 15 novembre 1999, p. 92. – Rép. min.no 17090, J.O. Sénat, 11 novembre 1999, p. 3717).

Ce principe d’individualisation est lui-même confor-té par le souci, présent dès le début de l’intervention-nisme économique local mais accru par l’ouverture eu-ropéenne et mondiale de la France, de ne pas faire deconcurrence déloyale au secteur privé et, en conséquence,d’imposer un financement par référence aux lois du mar-ché, c’est-à-dire par l’usager et non le contribuable, exi-gence qui conduit à doubler le principe d’individualisa-tion d’un principe d’équilibre.

a) Le principe d’individualisation.

161. Dès lors que l’individualisation d’une gestion in-dustrielle et commerciale n’est pas réalisée par une ges-tion contractuellement déléguée ou par un établissementpublic (v. ci-dessus no 159) elle ne peut, a priori, l’être quepar un budget annexe, qui paraît en constituer le « niveauminimum ».

Tel n’est pourtant pas toujours le cas dans les budgetslocaux qui connaissent, schématiquement, trois catégo-ries de situation.

162. Dans une première série d’hypothèses, les opéra-tions industrielles et commerciales sont effectuées dansle budget principal lui-même, ce qui constitue la forme laplus intégrée de « régie simple » ou « régie directe ». Enprincipe, il ne devrait s’agir que d’opérations antérieuresà la fin de l’année 1926.

Telle est l’interprétation généralement faite du principe posépar le décret-loi du 28 décembre 1926 (art. 20), pérennisé par laloi de finances du 30 juin 1930 (art. 23) et actuellement repris àl’article L. 2221-8 C.G.C.T. qui dispose que « les communes quiavaient des régies municipales avant le 28 décembre 1926 ontla faculté de conserver la forme de la régie simple ou directe envigueur à moins qu’elles ne préfèrent accepter les dispositions »relatives aux régies autonomes ou personnalisées - auxquelles ilconvient d’ajouter, depuis la loi du 2 juillet 1998, les servicesd’eau et d’assainissement de certaines communes de moins de500 habitants (v. ci-dessous no 178).

Mais, dans la pratique, il en existe de nombreuses autres quiont échappé, sinon à la vigilance, du moins à la censure des auto-rités de tutelle et de contrôle (v. : Patrick Le Louarn, Les régieslocales autonomes après la décentralisation. Petite chroniqued’une mort annoncée, L.P.A., 16 mars 1990, p. 6).

Ceci s’explique à la fois par la volonté de ne pas alourdir lagestion d’opérations qui sont parfois d’ampleur limitée (et il estvrai qu’en deçà d’un certain stade il y a plus des « opérations »qu’un service au sens matériel), par la difficulté de faire financerpar l’usager l’intégralité des services marchands (ce qui conduità intégrer ces derniers au budget principal pour en fiscaliser aumoins une part), par la difficulté qu’il peut y avoir à distinguerjuridiquement services administratifs et services industriels etcommerciaux (v. ci-dessus no 158) dès lors que la distinctionrelève parfois plus de l’opportunité juridique que de la naturemarchande des opérations (v. les observations J.-F. Lachaumeet S. M’Baye, J.-Cl. Coll. territ, fasc. 740, 1995, no 54 et s.).

163. Dans une deuxième série d’hypothèses, qui cor-respond à une forme atténuée de régie « simple » ou « di-recte », certains services (au sens matériel du terme) fontl’objet d’un budget annexe, mais sans que cette indivi-dualisation financière soit doublée d’une individualisa-tion administrative (v. ci-dessus no 155). Cette situationn’est la plupart du temps pas pleinement conforme à lalettre des textes qui, sauf exceptions telles que les pe-tites régies de transport (v. ci-dessous no 165), semblent

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exiger une individualisation administrative (v. ci-dessousno 164).

Mais elle a au moins le mérite d’être conforme à leur esprit carelle permet, en tout cas pour les opérations de quelque ampleur,l’individualisation minimum nécessaire pour vérifier le respectdes principes imposés aux services industriels et commerciaux,tout particulièrement celui d’équilibre - ainsi que le rappelait leministre chargé des finances à propos des services d’eau et d’as-sainissement, « les opérations en gestion directe doivent être re-tracées dans une comptabilité plus ou moins individualisée se-lon le degré d’autonomie des services, mais distincte pour ré-pondre au principe » d’équilibre posé par le C.G.C.T. (Rép. min.,J.O. Sénat, 29 avril 1999, p. 1403 ; Répertoire adm., juin 1999,p. 30). De plus, elle permet d’éviter l’institution de structuresadministratives, dont la lourdeur, parfois excessive, explique as-sez largement le peu de succès des régies prévues par les textes.

164. Enfin, la troisième série d’hypothèses est celle del’individualisation à la fois financière (retraçant un ser-vice au sens matériel) et administrative (correspondantà un service au sens organique), mais sans que cette in-dividualisation administrative aille jusqu’à l’octroi de lapersonnalité morale, c’est-à-dire à l’institution d’une ré-gie personnalisée (v. ci-dessus no 159) : on est alors enprésence d’une régie « dotée de la seule autonomie finan-cière », pour reprendre l’expression utilisée par le Codedes communes et le C.G.C.T., que l’on appelle parfois« régie non personnalisée » ou, de manière beaucoup pluséquivoque, « régie autonome ».

Cette institution, dont l’origine remonte au décret-loi du28 novembre 1926 et au décret du 17 février 1930, a vu sonrégime rapproché de celui des régies personnalisées par ledécret 88-621 du 6 mai 1988 qui a, par ailleurs, attribué l’es-sentiel du pouvoir de décision et d’organisation aux conseilslocaux, et obéit actuellement, sauf texte spécial (comme l’ar-ticle 7-II de la loi d’orientation 82-1153 du 30 décembre 1982sur les transports intérieurs et les articles 18 à 20 de son décretd’application 85-891 du 16 août 1985) aux dispositions desarticles L. 2221-11 et s. du C.G.C.T. et R. 323-75 et s. duCode des communes. Ces dispositions sont applicables auxcommunes, aux syndicats de communes (dont l’administrationpeut parfois se confondre avec celle de la régie : v. C.G.C.T.,art. L. 2221-13, al. 2), aux départements (v. C.G.C.T. Dalloz,annotations sous art. L. 2221-3) et, depuis la loi 99-586 du12 juillet 1999, aux autres collectivités territoriales, aux autresétablissements publics de coopération intercommunale, et auxsyndicats mixtes (art. L. 1412-1 du C.G.C.T.).

À s’en tenir à la lettre des textes, c’est, en dehors de la créationd’un établissement public, la seule solution qui soit ouverte auxcollectivités locales gérant directement des services marchands.

En effet, aux termes de l’article L. 2221-4 du C.G.C.T., les ré-gies mentionnées à l’article L. 2221-1 (selon lequel « les com-munes et les syndicats de communes peuvent exploiter direc-tement des services d’intérêt public à caractère industriel ou

commercial ») « sont dotées [...] soit de la personnalité mo-rale et de l’autonomie financière [...] soit de la seule autonomiefinancière » ; la solution a été confirmée, à l’intention désor-mais de toutes les collectivités locales (v. Rép. min. no 12548,J.O. Sénat, 9 septembre 1999 ; Rev. Trésor, 1999, p. 802), parla loi 99-586 du 12 juillet 1999 (art. 62) introduisant dans leC.G.C.T. un article L. 1412-1 aux termes duquel « pour l’exploi-tation directe d’un service public industriel et commercial », lescollectivités locales « constituent une régie soumise aux dispo-sitions » relatives aux régies communales ; en ce sens, v. égale-ment l’article 12 du décret 85-891 du 16 août 1985, aux termesduquel les régies de transport visées par l’article 7-II de la loi82-1153 du 30 décembre 1982 « sont soit des établissements pu-blics à caractère industriel et commercial, soit des régies dotéesde la seule autonomie financière ».

Les communes (et autres collectivités locales) qui gèrent di-rectement des services industriels et commerciaux et qui ne re-courent pas à la régie personnalisée sont donc juridiquement te-nues de créer un service financièrement autonome, dont l’orga-nisation administrative et financière est, comme pour les régiespersonnalisées, déterminée par le conseil municipal mais qui,à la différence des régies personnalisées, est administré « sousl’autorité du maire et du conseil municipal » (art. L. 2221-14 duC.G.C.T.), qui sont ainsi, au moins juridiquement, mis à mêmede conserver la maîtrise de l’institution.

165. L’individualisation administrative et financière(v. art. R. 323-81 et s. du Code des communes pour lesrégies de droit commun) se traduit notamment par unconseil d’exploitation (non prévu dans les régies de trans-port) et un directeur (supprimé dans les petites régies detransport), ainsi que par la possibilité, pour les régies dontles recettes annuelles d’exploitation excèdent 500 000 F,d’être dotées d’un comptable spécial sur délibération duconseil municipal (art. R. 323-96).

Pour les autres régies, le comptable reste le receveur muni-cipal et, pour toutes les régies, l’ordonnateur reste le maire, laséparation de l’ordonnateur et du comptable étant atténuée parla tenue, chez le comptable, d’un compte financier communvisé par l’ordonnateur (art. R. 323-13). Par ailleurs, la régiepeut bénéficier, par dérogation à la règle du dépôt des fonds auTrésor, d’un compte de chèques postaux (art. R. 323-112) et,conformément à un souhait formulé par la Cour des comptes (Lagestion des services publics locaux d’eau et d’assainissement,1997, p. 72), de la possibilité de placer les réserves financièresqu’elle est admise à constituer (v. Rép. min. no 11206, J.O. Sé-nat, 29 avril 1999, p. 1403 ; Répertoire adm., juin 1999, p. 30 ;Mémorial des percepteurs, 1999, no 6-7 ; Gazette communes,6 septembre 1999, p. 86).

Les produits et les charges de la régie « font l’objetd’un budget spécial annexé au budget de la commune »(art. L. 2221-11 du C.G.C.T. – v. également art. 20 dudécret 85-894 du 16 août 1985 sur les régies de transport).

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Ce « budget distinct du budget de la commune » (art. R. 323-98 du Code des communes) ne saurait cependant être « indé-pendant du budget de la commune » (Cons. d’État, 25 février1998, Préfet de la Haute-Corse, précité ci-dessus no 114) : pré-paré par le directeur, soumis pour avis au conseil d’exploita-tion, il est présenté par le maire, « voté par le conseil munici-pal » (art. L. 2221-11 du C.G.C.T., art. R. 323-103 du Code descommunes) et « exécutoire dans les mêmes conditions que lebudget de la commune » (art. R. 323-103). De la même façon,le compte financier, soumis pour avis au conseil d’exploitation,« est présenté par le maire au conseil municipal qui l’arrête »(art. R. 323-13).

Le budget est présenté en deux sections (exploitation, in-vestissement) dont l’agencement doit respecter les règles dela comptabilité commerciale par nature (v. les classificationshabituelles imposées par les articles R. 323-104 à R. 323-107)et son exécution obéit aux dispositions de l’instruction M 4 oudes instructions dérivées (v. ci-dessus no 160).

Dans les budgets et les comptes de la commune, les produits etles charges du budget annexe sont repris dans deux articles, l’unpour les recettes, l’autre pour les dépenses (art. L. 2221-11, al. 2,du C.G.C.T.), une absence de reprise rendant illégale l’adoptiondu budget (ou du compte administratif) principal (Cons. d’État,9 juillet 1997, Commune de Garges-lès-Gonesse, précité ci-des-sus no 61).

Mais, à la différence de la situation prévue pour le budget del’État, cela ne signifie pas que le budget principal puisse libre-ment alimenter le budget annexe ou être librement alimenté parlui.

b) Le principe d’équilibre.

166. Le budget annexe est soumis à un principe particu-lier d’équilibre lorsqu’il concerne un service industriel etcommercial. Ce principe, posé par un décret du 30 juillet1937 (modifié par l’ordonnance 58-937 du 11 octobre1958), a été repris successivement par le Code de l’admi-nistration communale (art. 352), le Code des communes(art. L. 322-5) puis l’actuel C.G.C.T., dont les articlesL. 2224-1 (pour les communes) et L. 3241-4 (pour les dé-partements) disposent : « Les budgets des services publicsà caractère industriel ou commercial exploités en régie,affermés ou concédés [...] doivent être équilibrés en re-cettes et en dépenses ».

Ce principe, on le voit, concerne toutes les formes degestion du service public industriel ou commercial ; il faitl’objet d’un exposé complet par J.-C. Douence, ci-avant,Le régime des services publics industriels et commer-ciaux, p. 6120-1, éd. 1997-3, no 110 et s. Mais c’est dansle domaine de la gestion directe (et dans celui de l’affer-mage) qu’il trouve à la fois un terrain d’application privi-légié et des difficultés particulières de mise en œuvre enraison des liens étroits qui sont établis ou que l’on seraittenté d’établir entre les opérations industrielles et com-merciales et le budget principal de la collectivité.

Il repose, en substance, sur trois volets.

167. Le premier volet consiste à exiger, sans, d’ailleurstoujours obtenir plein succès (v. ci-dessus no 162), que lesopérations soient isolées au moins dans un budget annexe.

Ainsi que le rappelait le ministre de l’Intérieur, « ce principe(d’équilibre) a pour corollaire l’établissement nécessaire d’unbudget permettant d’attester de la réalité de l’équilibre financierde l’exploitation du service » (Rép. min. no 5533, J.O. Sénat,14 mai 1998, p. 1558 ; Mémorial des percepteurs, 1998, p. 166) ;« l’obligation de l’élaboration d’un budget annexe et le respectdu principe de l’équilibre budgétaire qui s’imposent aux régiesmunicipales de pompes funèbres découlent de la nature indus-trielle et commerciale de la mission de service public du serviceextérieur des pompes funèbres » (Rép. min., J.O.A.N., 15 mars1999, p. 1601, Gazette communes, 10 mai 1999, p. 64).

168. Le deuxième volet a pour but, conformément à laconception libérale qui sous-tend le dispositif (v. ci-des-sus no 160), de ne pas fausser la concurrence dans lesecteur marchand entre le secteur privé et le secteur pu-blic (en tout cas local) et d’éviter de faire financer par lecontribuable ce qui doit être financé par l’usager.

Encore faut-il noter que les textes réglementaires(v. art. R. 123-106 et R. 123-107 du Code des communes)et, semble-t-il, la jurisprudence (v. concl. Ch. de la Ver-pillière sur Cons. d’État, 9 novembre 1988, Communede Piseux : R.F.D.A., 1989, p. 748), admettent, pourles régies, des subventions publiques en provenance decollectivités autres que la collectivité de rattachement,ce qui, sous réserve de la compatibilité avec le droiteuropéen des aides publiques, ternit l’image du principeet pourrait laisser penser que c’est moins la neutralitéconcurrentielle que la limitation de l’interventionnismelocal qui serait en réalité recherchée.

Quel qu’en soit le fondement réel, ce deuxième vo-let a en tout cas amené à poser pour principe la prohi-bition de toute aide du budget principal au budget an-nexe : « Il est interdit aux communes (aux départements)de prendre en charge dans leur budget propre des dépensesau titre des services publics » industriels et commerciaux(art. L. 2224-2, al. 2 et L. 3241-5, al. 1, du C.G.C.T.).

Ceci conduit d’abord à encadrer les dotations initialesà la régie. En particulier, « la délibération qui instituela régie détermine les conditions du remboursement dessommes mises à sa disposition. La durée du rembourse-ment ne peut excéder trente ans » (art. R. 323-100 du Codedes communes). Par ailleurs, « en cas d’insuffisance dessommes mises à la disposition de la régie... la régie nepeut demander d’avance qu’à la commune. Le conseilmunicipal fixe la date de remboursement des avances »(art. R. 323-101).

Ceci conduit ensuite à prohiber les subventions du bud-get principal au budget annexe, qui rendraient illégales

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l’un et l’autre de ces budgets et entraîneraient l’annula-tion des délibérations concernées (Cons. d’État, 9 no-vembre 1988, Commune de Piseux c. M. et Mme Dulièreet autres : Rec. Lebon, p. 397 ; R.F.D.A., 1989, p. 748concl. Charles de la Verpillière ; Annuaire coll. loc, 1989,p. 173. – Cons. d’État, 14 avril 1995, Consorts Dulière ;Rec. Lebon, tables, p. 686 ; Annuaire coll. loc, 1996,p. 380 ; R.J.F., 1995, no 747).

Mais ceci conduit encore, et tout autant, à prohiber desaides moins directes du budget principal au budget an-nexe et, par là même, à imposer à ce dernier le respectd’un principe propre d’unité et d’universalité en lui ratta-chant toutes les dépenses (et toutes les recettes, v. ci-des-sous no 171) afférentes à son activité. Ainsi, le Code descommunes (art. R. 323-102) impose au budget annexe derembourser au budget principal la rémunération des per-sonnels communaux qui seraient mis à sa disposition etde payer audit budget un loyer fondé sur la valeur loca-tive réelle des immeubles qui lui seraient affectés par lacommune.

Ceci conduit, enfin, à imposer le financement par l’usa-ger.

Non pas que l’endettement soit prohibé : pour les opérationsd’investissement, la régie peut, dans les conditions et limitesfixées par le droit applicable à toutes les collectivités locales(notamment l’interdiction d’emprunter pour rembourser des em-prunts), recourir à l’emprunt, que l’article R. 323-106 du Codedes communes met au nombre des recettes d’investissement desrégies. Mais c’est l’usager qui doit supporter le service de cesemprunts (l’article R. 323-106 du Code des communes met ainsiexpressément à la charge du service « le remboursement du ca-pital des emprunts et dettes assimilées ») et, plus généralement,l’amortissement des biens et dettes (v. Rép. min., J.O.A.N.,23 février 1998, p. 1080 ; Répertoire adm., mai 1998, p. 31).

D’une part, la régie ne peut en principe bénéficier del’impôt, que ce soit par l’intermédiaire d’une aide du bud-get principal, ou par l’affectation directe d’une imposi-tion, ou d’une contribution en tenant lieu (Cons. d’État,29 octobre 1997, Société Sucrerie agricole de Colleville :Rec. Lebon, p. 378 ; D., 1997, I.R., 255 ; Droit adm.,1998, no 5, note E. Gintrand ; Droit fiscal, 1998, no 13,com. 249 ; R.F.D.A., 1997, p. 1329 ; Rev. Trésor, 1998,p. 373).

D’autre part, les autorités responsables du service in-dustriel et commercial doivent fixer les tarifs des rede-vances qui l’alimentent à un niveau suffisant pour assu-rer son équilibre, un tarif insuffisant pouvant entraînerà la fois l’illégalité de la délibération l’instituant (Cons.d’État, 4 juin 1975, Bocholier : Rec. Lebon, p. 332. –9 novembre 1988, Commune de Piseux, précité) et l’illé-galité de la subvention d’équilibre que, dans certains cas(v. ci-dessous no 169), le budget principal est exception-nellement admis à leur accorder (Cons. d’État, 29 oc-tobre 1997, Commune de Montgeron : Droit adm., 1997,

no 233, note. R. Schwartz ; Rev. Trésor, 1997, p. 701 ;C.J.E.G., 1998, p. 433, note F. Lachaume ; Annuaire coll.loc, 1998, p. 235).

L’application intégrale de ce principe n’a cependant ja-mais pu être réalisée.

169. L’obstacle a longtemps revêtu un aspect juridiquepuisque le contrôle des prix, mis en œuvre pendant la secondeguerre mondiale et prolongé par l’ordonnance 45-1483 du30 juin 1945, a longtemps fait obstacle à la fixation d’un tarifpermettant l’équilibre de services marchands, dès lors que lalégislation sur les prix devait prévaloir en la matière (Cons.d’État, 21 mai 1986, Ville de Belvèze-du-Razès c. commissairede la République de l’Aude : Annuaire coll. loc, 1987, chr.juris. adm., no 244).

La difficulté est devenue exclusivement politique et socialeà partir de l’ordonnance 86-1243 du 1er décembre 1986 abo-lissant, à quelques exceptions près, le contrôle des prix, maiselle a été suffisamment forte pour amener le législateur, dès laloi 88-13 du 5 janvier 1988 (art. 14), à légaliser certaines pra-tiques (v. l’actuel article L. 2224-3 du C.G.C.T.) et à permettre,là où elles n’étaient pas déjà prévues (v. art. 7 de la loi 82-1153du 30 décembre 1982 d’orientation des transports urbains), cer-taines dérogations au principe de financement exclusif par l’usa-ger, ce principe ayant même été, par la suite, purement et simple-ment supprimé pour certains services d’eau et d’assainissement(v. ci-dessous no 173 et s.).

En dehors même des « secteurs exclus » (régies de transports,services d’eau et assainissement des communes de moins de3 000 habitants), les collectivités locales (y compris, peut-être,les départements depuis la loi 99-586 du 12 juillet 1999) peuventdécider de prendre en charge sur leur budget principal des dé-penses des services publics industriels ou commerciaux danstrois cas, prévus actuellement à l’article L. 2224-2 du C.G.C.T.

La première hypothèse est réalisée « lorsque les exigencesdu service public conduisent la collectivité à imposer descontraintes particulières de fonctionnement » (art. L. 2224-2, al3). Ces contraintes peuvent résulter, notamment, du principede continuité du service public, imposant, par exemple, unfonctionnement de nuit ou pendant les jours non ouvrables ;mais des frais de personnels ou d’acquisition de produitsinformatiques pour la gestion de la redevance en matière dedéchets ne rentrent pas dans cette catégorie (Rép. min. no 5333,J.O. Sénat, 14 mai 1998, p. 1558 ; Mémorial des percepteurs,1998, p. 166).

La participation du budget principal est, en deuxième lieu,permise « lorsque le fonctionnement du service public exige laréalisation d’investissements qui, en raison de leur importanceet eu égard au nombre d’usagers, ne peuvent être financés sansaugmentation excessive des tarifs » (art. L. 2224-2, al. 4) ; onpense, en particulier, au coût important des équipements rendusnécessaires par les besoins en matière d’eau, d’assainissementet de protection de l’environnement (sur ce point, v. la circu-laire MCL/B/88/00162/C du 27 avril 1988, B.O.M.I. ; Rép. min.no 24629, J.O.A.N., 22 janvier 1996, p. 381 ; Mémorial des per-cepteurs, 1996, p. 258).

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Le troisième cas, qui trouve de moins en moins d’applicationsau fil du temps, se présente « lorsque, après la période de régle-mentation des prix, la suppression de toute prise en charge parle budget (principal) aurait pour conséquence une hausse exces-sive des tarifs » (art. L. 2224-2, al. 5).

Dans ces trois hypothèses qui sont, à vrai dire, relativementcompréhensives, le conseil délibérant peut, par délibération dû-ment motivée et détaillée, décider une prise en charge par le bud-get principal mais « en aucun cas, cette prise en charge ne peutse traduire par la compensation pure et simple d’un déficit defonctionnement » (art. L. 2224-2, al. 6).

De plus, ces dérogations sont d’interprétation stricte : uneaide ne correspondant pas exactement à une des hypothèsesci-dessus encourrait l’annulation par le juge (v. par ex. Cons.d’État, 14 avril 1995, Consorts Dulière, précité). Elle pourraitégalement amener l’autorité de contrôle budgétaire à estimerque le budget de la régie n’est pas en équilibre et à le redresserd’office (v. la chronique précitée, A.J.D.A., 1988, p. 645. –C.G.C.T. Dalloz, annotations sous art. L. 1612-4).

170. En dehors de ce cas particulier, et sur un plan plus géné-ral, le respect du principe d’équilibre des budgets annexes indus-triels et commerciaux fait l’objet d’une surveillance, non seule-ment de l’autorité chargée du contrôle de légalité, mais encorede celle chargée du contrôle budgétaire, avec, dans ce derniercas, quelques incertitudes dues au fait qu’on ne sait pas encoreexactement dans quelle mesure ces budgets annexes sont, pourl’exercice du contrôle budgétaire, détachables du budget princi-pal (v. ci-dessus no 156 et ci-dessous no 267) : l’absence de per-sonnalité juridique liée à un budget annexe conduirait à conclureau caractère non détachable mais l’existence d’un principe spé-cifique d’équilibre pour les budgets annexes industriels et com-merciaux devrait logiquement conduire à un traitement séparé.

Cette spécificité est renforcée par l’existence de deux dispo-sitions particulières.

La première, qui concerne l’ensemble du secteur public lo-cal marchand, est actuellement portée par l’article L. 2224-4 duC.G.C.T., qui dispose que « les délibérations ou décisions desconseils municipaux ou des autorités locales compétentes quicomportent augmentation des dépenses des services publics in-dustriels ou commerciaux exploités en régie, affermés ou concé-dés, ne peuvent être mises en application lorsqu’elles ne sont pasaccompagnées du vote de recettes correspondantes ».

La seconde, propre aux régies non personnalisées, figure àl’article R. 323-115 du Code des communes, qui prescrit au di-recteur de la régie d’établir un relevé semestriel provisoire d’ex-ploitation et dispose que « lorsqu’il résulte de ce relevé que l’ex-ploitation est en déficit, le conseil municipal est immédiatementinvité par le maire à prendre les mesures nécessaires pour établirl’équilibre soit en modifiant les tarifs ou les prix de vente, soiten réalisant des économies dans l’organisation des services ».

Ce dispositif, tout entier axé sur la lutte contre le déficit, né-glige cependant un aspect plus récent du principe d’équilibre desbudgets industriels et commerciaux.

171. Le troisième volet sur lequel repose ou devrait re-poser le principe d’équilibre équilibre est la prohibition

de toute aide du budget annexe industriel ou commercialau budget principal : de même que le contribuable ne de-vrait pas financer un service marchand, de même un telservice ne devrait pas supporter les charges qui incombentau contribuable.

Aussi le budget industriel et commercial ne saurait-il sevoir imputer des dépenses qui ne relèvent pas de l’objetdu service (il s’agit de respecter sa spécialité) ou enleverdes recettes qui devraient lui revenir (il s’agit de respecterà son égard les principes d’unité et d’universalité).

V. par exemple, pour un versement de transport maintenu àtort dans le budget principal, L’activité 1998 des chambres ré-gionales des comptes, Gazette communes, p. 142. – pour undroit d’entrée versé par un délégataire, Recueil des juridictionsfinancières, 1995, p. 207.

En toute logique, il ne saurait, plus directement, ac-corder une subvention au budget principal - étant évi-demment entendu que cela ne saurait exclure, tout aucontraire, le paiement au budget principal du prix d’im-mobilisations et de personnels mis à disposition (v. ci-des-sus no 168), ou plus généralement, de toute prestation re-çue de la collectivité.

En effet, le prix payé par l’usager au service en régie ne sau-rait servir à alimenter des besoins autres que celui de cette ré-gie, ainsi que l’a, notamment, souligné la juridiction adminis-trative à l’occasion de l’affaire, bien connue, du service d’eaude la ville de Saint-Étienne (Trib. adm. Lyon, 14 décembre1993, Paul Chomat et autres : A.J.D.A., 1994, p. 349, noteD. Broussolle ; R.F.D.A., 1995, p. 699, concl. F. Bourrachot. –Cons. d’État, 30 septembre 1996, Société stéphanoise des eauxet Ville de Saint-Étienne : Rec. Lebon, p. 355 ; Droit adm.,1996, p. 315, note C. Devès ; R.F.D.A., 1996, p. 1263 ; J.C.P.,1997, IV, 603 ; Rev. Trésor, 1997, p. 315 ; Répertoire de comp-tabilité locale, mars-avril 1997, p. 11. – v. également Trib. adm.Nantes, 20 juillet 1999, Commune de Batz-sur-Mer : Répertoirede comptabilité locale, octobre-novembre 1999, p. 14).

Cela ne veut pas nécessairement dire que le budget ou,en tout cas, le compte financier de la régie ne puisse êtreen excédent, car l’excédent d’un exercice peut s’avérernécessaire pour couvrir les besoins des exercices ulté-rieurs (ce n’est que dans la négative que le tarif ou prixaurait été fixé à un niveau trop élevé).

Mais cela devrait logiquement amener à décider quel’excédent d’un exercice ne saurait être versé au budgetprincipal. C’est pourtant une solution différente que per-met la partie réglementaire du Code des communes se-lon un mécanisme un peu semblable à celui prévu parl’article 22 de l’ordonnance organique du 2 janvier 1959pour les budgets annexes de l’État, qui doivent reverserleur solde excédentaire au budget général après avoir ali-menté un fonds d’approvisionnement, d’amortissement,de réserve et de provision (qui était d’ailleurs prévu parl’article R. 323-107 du Code des communes avant la ré-forme de 1988).

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Aux termes de l’actuel article R. 323-111 du Code descommunes, « le conseil municipal délibère sur l’affecta-tion du résultat comptable de la section d’exploitation dubudget selon les modalités suivantes : l’excédent comp-table est affecté : 1o En priorité au compte Report à nou-veau dans la limite du solde débiteur de ce compte ; 2o Aufinancement des mesures d’investissement pour le mon-tant des plus-values de cession d’éléments d’actifs dans lalimite du solde disponible ; 3o Pour le surplus au finance-ment des charges d’exploitation ou d’investissement, enreport à nouveau ou au reversement à la collectivité lo-cale de rattachement ». - Par ailleurs, mais la solution estalors logique, l’article R. 323-121 prévoit qu’en cas de li-quidation de la régie, l’actif et le passif de cette dernièresont repris par le budget de la commune.

172. On constate, certes, que le reversement est réglementé :non seulement il ne peut intervenir qu’une fois effacée une éven-tuelle situation déficitaire antérieure et restitués à la section d’in-vestissement les gains réalisés par une vente d’éléments du patri-moine, mais encore il ne constitue qu’une simple possibilité ou-verte au conseil municipal, qui peut décider d’autres affectations(v. ci-dessus le libellé du 3o de l’article R. 323-111) ; de plus, leConseil d’État a précisé que le conseil municipal « ne saurait,sans entacher sa délibération d’une erreur manifeste d’apprécia-tion, décider le versement au budget général des excédents [...]qui seraient nécessaires au financement de dépenses d’exploi-tation ou d’investissement qui devraient être réalisées à courtterme » (Cons. d’État, 9 avril 1999, Commune de Bandol : Droitadm., 1999, no 271, note G. Goulard ; C.J.E.G., 1999, p. 193,concl. Guillaume Goulard ; J.C.P., 1999, IV, 2569 ; R.F.D.A.,1999, p. 685. – v. aussi Rép. min. no 29968, J.O.A.N., 23 août1999, p. 5077 ; Rev. Trésor, 1999, p. 797 ; Répertoire adm.,octobre 1999, p. 32. – Rép. min. no 31259, J.O.A.N., 23 août1999, p. 5082. – Rép. min. no 16239, J.O. Sénat, 2 septembre1999, p. 2940. – Rép. min. no 17165, J.O. Sénat, 2 septembre1999, p. 2943 ; Répertoire de comptabilité locale, octobre-no-vembre 1999, p. 15. – Rép. min. no 17090, J.O. Sénat, 11 no-vembre 1999, p. 3717).

Mais, pour résiduelle qu’elle puisse être ou paraître, cette pos-sibilité de reversement existe, en l’état actuel des textes régle-mentaires et de la jurisprudence, et elle n’est pas pleinementconforme à la logique du « juste prix » qui préside à la théoriedes budgets industriels : ainsi que l’exposait l’autorité minis-térielle, « tout versement des excédents du budget d’un serviceindustriel et commercial au budget communal signifierait que laredevance de l’usager est utilisée, en partie, pour financer desdépenses externes au service. La logique du service public in-dustriel et commercial devrait entraîner, en cas d’excédent nonutilisé pour financer des dépenses de ce type de service, unebaisse de la redevance. Dans le cas contraire, le reversementau budget communal conduit à majorer artificiellement la rede-vance » (Rép. min. no 7401, J.O. Sénat, 30 juillet 1998, p. 2482 ;

Mémorial des percepteurs, 1998, p. 214). – v. également Rép.min. no 7306, J.O.A.N., 16 février 1998 ; Rev. Trésor, 1998,p. 275. – Rép. min. no 12591, J.O.A.N., 27 juillet 1998 ; Rev.Trésor, 1998, p. 680. – Rép. min. no 7401, J.O. Sénat, 30 juillet1998 ; Rev. Trésor, 1998, p. 602. – Rép. min., J.O.A.N., 15 mars1999 ; Gazette communes, 20 mai 1999, p. 84).

Il est vrai que ce principe du « juste prix » n’est guère plus, etse trouve même moins, respecté par les dispositions permettant,à l’inverse, une aide du budget principal aux régies (v. ci-dessusno 169). Mais dans et l’autre cas on peut s’interroger sur larectitude juridique des dispositions autorisant les dérogations.

Ceci n’empêche évidemment pas de s’interroger, également,sur la pertinence même du principe du juste prix ou sur la pos-sibilité technique de déterminer ce dernier, en tout cas dans cer-tains secteurs (v. Robert Hertzog, Le prix du service public,A.J.D.A., no spécial, juin 1997, p. 55).

2° Le régime des services d’eau et d’assainissement.

173. Bibliographie. Outre les études citées ci-dessusno 108 et 155, v. P. Certelet, Les budgets d’eau et d’as-sainissement, Vie communale et départementale, no 785,1994, p. 91. – ministère de l’Intérieur (D.G.C.L.), Lacomptabilité M 49 des services d’eau et d’assainisse-ment, Guide pratique de l’élu, no 32, 1995. – M.-T. Bidart,J.-C. Moreau et J. Tozzi, Eau et d’assainissement, Moded’emploi, Sofiac, 1996. – Cour des comptes, La gestiondes services publics locaux d’eau et d’assainissement,Rapport public particulier, janvier 1997, J.O. – Servicespublics locaux liés à l’Environnement, dans Gestionet finances des collectivités locales, Lamy, étude 515 ;v. également études 213, 214 et 225, ainsi que le LamyEnvironnement, L’eau. - ministère de l’Intérieur, Guidebudgétaire communal, départemental et régional, annuel.

174. Les services d’eau et d’assainissement revêtent, onle sait, une importance toute particulière en raison, notam-ment, du caractère essentiel, voire vital, de leur objet (am-plifié par l’importance croissante accordée à la protectionde l’environnement), de leur généralité (ils concernentl’ensemble du territoire) et du coût des équipements qu’ilsappellent.

Ces services sont, on le sait également, des servicespublics industriels et commerciaux, sinon par nature - ladoctrine et même le juge ont parfois douté de ce caractèrepour le service d’assainissement et même, quelquefois,pour les services d’eau, en particulier lorsqu’ils sontproches de la gratuité pour l’usager (v. par ex. Cons.d’État, 7 mai 1982, Verdier : Rec. Lebon, tables, p. 565. –Cass. soc., 10 juillet 1995, Compagnie des eaux etde l’ozone : A.J.D.A., 1996, p. 396, note M. Bazex ;R.F.D.A., 1997.403, concl. Y. Chauvy) - du moins pardétermination de la loi : l’article 75 de la loi de finances

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du 29 novembre 1965, actuellement codifié à l’articleL. 2224-11 du C.G.C.T., indique que « les services pu-blics d’assainissement sont financièrement gérés commedes services à caractère industriel et commercial ».

Le Conseil constitutionnel a par ailleurs estimé que la re-devance habituelle d’assainissement n’est pas une impositionmais la contrepartie d’un service (29 novembre 1983, Décision83-166 DC : Rec., p. 77). Et la loi 92-3 du 3 janvier 1992 (succé-dant à la loi 64-1245 du 16 décembre 1964) a institué un régimeauquel il est difficile de dénier un caractère industriel et commer-cial (v. Jean-Claude Douence, Le régime des services publics in-dustriels et commerciaux, ci-après, p. 6120-1, éd. 1997-2, no 48et s. – Rép. min. no 29968, J.O.A.N., 23 août 1999 p. 5077 ;Rev. Trésor, 1999, p. 797. – Rép. min. no 16239, J.O. Sénat,2 septembre 1999, p. 2940. – Rép. min. no 12548, J.O. Sénat,9 septembre 1999, p. 3016 ; Rev. Trésor, 1999, p. 802. – Rép.min. no 17090, J.O. Sénat, 11 novembre 1999, p. 3717).

Leur régime budgétaire et comptable est, en consé-quence, calqué sur celui des services publics marchandsmais l’importance et les difficultés particulières du sec-teur qu’ils couvrent ont conduit, au moment de la réformedes comptabilités commerciales publiques locales, à tra-duire ce régime dans une instruction spécifique, vitedevenue célèbre : l’instruction M 49.

Cette instruction, approuvée par arrêté du 12 août 1991 (v. cir-culaire INT/B/91/00205/C du 10 novembre 1991), était appli-cable à compter de 1992 mais, objet d’incessantes critiques dela part de certains élus locaux, elle a, au moins pour les com-munes les plus petites (celles qui utilisent le plus souvent la ges-tion directe), dû faire l’objet d’aménagements successifs por-tant à la fois sur sa date d’application - reportée, selon la tailledes communes, à 1994 (1 000 à 2 000 habitants), 1996 (500 à1 000 habitants) ou 1997 (moins de 500 habitants) - et sur sesmodalités et son champ d’application (v. circulaire interminis-térielle INT/B/92/00303/C du 10 novembre 1992, annexée, enparticulier, à l’instruction 92-144-M 49 du 25 novembre 1992,B.O.C.P. - loi 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcementde la protection de l’environnement, art. 74, complétant l’articleL. 373-1 du Code des communes. – Rép. min. no 14494, récapi-tulant les modifications intervenues, J.O. Sénat, 11 juillet 1996 ;Rev. Trésor, 1996, p. 687. – loi 96-314 du 12 avril 1996 portantdiverses dispositions d’ordre économique et financier, art. 75. –loi 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d’ordreéconomique et financier, art. 84).

Ces péripéties sont dues à la difficulté d’appliquer intégrale-ment, dans un secteur aussi sensible que celui de l’eau et de l’as-sainissement, les principes d’individualisation et d’équilibre.

a) L’individualisation des services.

175. En application du régime général des services mar-chands, les opérations des services d’eau et d’assainisse-ment qui ne sont pas concédés ou personnalisés doivent,en principe, faire chacun l’objet d’un budget annexe.

Cette individualisation s’explique parfois pour des rai-sons fiscales : isoler les secteurs soumis à la TVA.

Il s’agit des services d’eau des communes et groupementsd’au moins 3 000 habitants, assujettis de plein droit à la taxe(art. 256 B du C.G.I.) et, éventuellement, des autres servicesd’eau et des services d’assainissement, qui peuvent être assu-jettis sur option et doivent alors être érigés en secteurs distincts(art. 260 A du C.G.I. ; annexe II, art. 201 sexiès et 213. –v. instruction fiscale du 19 mars 1993, B.O.I., 1er avril 1993,3 A-5-93 ; Droit fiscal, 1993, no 17-18, 10862. – instruction75-136 MO du 10 octobre 1975, B.O.C.P. – Rép. min. no 34002,J.O.A.N., 8 juillet 1996 ; Rev. Trésor, 1996, p. 689).

Cette individualisation s’explique surtout par des rai-sons financières : calculer le coût et le rendement du ser-vice.

Pour que ce calcul soit fidèle, il faut que le budget annexe res-pecte le principe de totalité (v. ci-dessus no 116), c’est-à-dire sevoie imputer toutes les opérations qui relèvent du service inté-ressé. Il en va tout particulièrement ainsi du service de la dette etdes charges d’amortissement des immobilisations (v. art. R. 372-17 du Code des communes, instruction M 49 et circulaires d’ap-plication. – Rép. min., J.O.A.N., 23 février 1998, p. 1080 ; Ré-pertoire adm., mai 1998, p. 31. – Rép. min. no 5404, J.O. Sénat,16 avril 1998 ; Rev. Trésor, 1998, p. 450. – Rép. min. no 7080,J.O. Sénat, 28 mai 1998 ; Rev. Trésor, 1998, p. 524). Il en vaégalement ainsi des charges de personnel (v. art. R. 372-17), ain-si que des charges qui auraient été exposées par le budget prin-cipal et qui devraient lui être remboursées par le budget annexe.En sens inverse, le budget annexe devrait se voir rembourserpar le budget principal les « charges indues » qu’il aurait sup-portées, notamment pour l’évacuation des eaux pluviales (v. Lacomptabilité M 49 des services d’eau et d’assainissement, pré-cité, p. 26. – Rép. min. no 4720, J.O. Sénat, 2 avril 1998 ; Rev.Trésor, 1998, p. 447).

Au besoin, ce budget annexe doit être ventilé pour faire ap-paraître des sources distinctes de financement : ainsi, le décret2000-237 du 13 mars 2000, réformant le régime financier desservices d’assainissement (art. R. 372-7 et s. du Code des com-munes), prévoit deux redevances (assainissement collectif/as-sainissement non collectif) et impose, en conséquence, un étatannexe pour chacune des catégories de charges correspondantes(art. R. 372-7 nouveau).

176. En principe, le service d’eau et d’assainissementdoit être géré (au moins) sous forme de régie non per-sonnalisée c’est-à-dire doté d’une organisation adminis-trative, juridique et financière, comportant notammentconseil d’exploitation et directeur, et rémunération desfonds disponibles (v. ci-dessus no 165).

Mais, dans la pratique, on se contente souvent d’unesimple individualisation financière (le budget annexe, àla différence du budget annexe d’État, ne correspondantalors à aucun service, au sens organique du terme). Il estmême des cas où cette individualisation est imparfaite,voire inexistante.

Ainsi, les pouvoirs publics ont pendant un temps accepté,en marge de la légalité, que les services de faible importance(gérés directement) ne fassent pas l’objet d’un budget annexe,

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comme cela était accepté pour l’assainissement des communesde moins de 2 000 habitants par l’instruction 69-517 du 18 no-vembre 1969 du ministère de l’Intérieur, ou que ce budget an-nexe soit limité aux opérations d’exploitation, ainsi que l’admet-tait pour les communes de moins de 10 000 habitants la circu-laire 69-67 MO du 12 juin 1969 (v. P. Varaine et D. Malingue,chronique à l’A.J.D.A., 1986, p. 631. – instruction M 11, éd.1985. – R.F.F.P., 1985, no 10, p. 35. – Rev. Trésor, 1988, p. 225 ;Cour des comptes, Rapport public 1987, p. 217 et 214).

« Par commodité, il était également admis que, dans les col-lectivités de faible importance, les deux services (eau et assai-nissement) pouvaient faire l’objet d’une gestion commune, àcondition de ventiler de façon extra-comptable les dépenses etles recettes de chacun d’eux » (La comptabilité M 49 des ser-vices d’eau et d’assainissement, précité, p. 28).

177. Depuis l’assujettissement à la TVA d’une par-tie des services d’eau et d’assainissement (v. ci-dessusno 175), la tolérance a été réduite mais légalisée puisquel’article 74 de la loi 95-101 du 2 février 1995 sur l’en-vironnement, actuellement codifié à l’article L. 2224-6du C.G.C.T., est venu disposer que « les communes etgroupements de communes de moins de 3 000 habitantspeuvent établir un budget unique des services de dis-tribution d’eau potable et d’assainissement si les deuxservices sont soumis aux mêmes règles d’assujettisse-ment à la taxe sur la valeur ajoutée et si leur mode degestion est identique. Le budget et les factures émisesdoivent faire apparaître la répartition entre les opérationsrelatives à la distribution d’eau potable et celles relativesà l’assainissement ».

Il s’agit, on le constate, d’une simple faculté, qui n’est ouvertequ’aux collectivités de moins de 3 000 habitants, c’est-à-dire àcelles qui ne sont pas assujetties de plein droit à la TVA pourleur service d’eau, à condition qu’elles gèrent les deux servicesde la même façon et que ces services soient l’un et l’autre nonassujettis à la TVA ou l’un et l’autre assujettis à la TVA - l’as-sujettissement n’entraînant plus nécessairement des budgets an-nexes distincts, ni même peut-être des déclarations de TVA dis-tinctes, mais devant entraîner deux secteurs distincts d’activité(v. Rép. min. no 8602, J.O. Sénat, 19 novembre 1998 ; Rev. Tré-sor, 1999, p. 136. – Rép. min. no 16239, J.O. Sénat, 2 septembre1999, p. 2940).

178. Même atténuée, cette obligation d’individualisa-tion a cependant paru excessive pour les communes lesplus petites : l’article 84 de la loi 98-546 du 2 juillet 1998,codifié à l’article L. 2221-11, al. 2, du C.G.C.T., est ve-nu décider que « l’établissement d’un budget annexe pourles services de distribution d’eau potable et d’assainisse-ment gérés sous la forme d’une régie simple ou directe,est facultatif pour les communes de moins de 500 habi-tants, dès lors qu’elles produisent, en annexe au budget etcompte administratif, un état sommaire présentant, articlepar article, les montants de recettes et de dépenses affec-tés à ce service ».

La formule n’est, on le constate, ouverte qu’aux communesles plus petites - n’ayant, logiquement, recours qu’à la « régiesimple ou directe », c’est-à-dire sans individualisation adminis-trative - et il ne s’agit que d’une faculté (les communes de moinsde 500 habitants devant, depuis 1999, effectuer un choix entredeux maquettes budgétaires).

Pour celles qui choisissent l’intégration au budget principal,toute obligation d’individualisation ne disparaît pas puisqu’unétat sommaire doit être établi. Mais elle est réduite au strictminimum.

Cependant, cette simplification ne paraît pas dispen-ser les communes intéressées du respect des mécanismesimposés à tout service industriel et commercial, notam-ment l’amortissement, le provisionnement et le rattache-ment des opérations à l’exercice (v. ministère de l’In-térieur, Guide budgétaire..., 1999, p. 103. – Rép. min.no 22028, J.O.A.N., 30 août 1999 p. 5173. – Rép. min.no 16239, J.O. Sénat, 2 septembre 1999, p. 2940. – Rép.min. no 12548, J.O. Sénat, 9 septembre 1999, p. 3016 ;Rev. Trésor, 1999, p. 802).

Aussi n’est-il pas certain que la faveur législativen’ait pas été, en réalité, un cadeau empoisonné. Car ellerevient, d’une part à mêler dans le même budget descomptes du secteur administratif (M 14) et des comptesdu secteur industriel et commercial (M 49), d’autre part àcontrarier l’effort de simplification jusque-là entrepris enfaveur des petites communes (en dispensant leur budgetprincipal des mécanismes de la comptabilité patrimo-niale), en particulier des communes de moins de 500habitants (en allégeant leurs maquettes budgétaires).

En conséquence, il paraît peut-être plus judicieux d’enrester à la formule classique du budget annexe, d’autantque cette formule n’emporte plus, pour les communes in-téressées, de conséquences particulières en termes d’équi-libre.

b) L’équilibre des services.

179. Comme pour tous les services à caractère indus-triel et commercial, les budgets d’eau et d’assainissementsont, en principe, soumis à la règle générale d’équi-libre actuellement posée par l’article L. 2224-1 duC.G.C.T. (v. ci-dessus no 166) et rappelée, à titre spécial,par l’article R. 372-16 du Code des communes, auxtermes duquel « le budget du service chargé de l’assai-nissement doit s’équilibrer en recettes et en dépenses ».

La lourdeur des investissements requis dans ces sec-teurs a cependant conduit à prévoir d’emblée la possibili-té de subventions publiques, en provenance, notamment,de l’État (v. art. R. 371-3, R. 371-4, R. 372-3, R. 372-4Code des communes) ou des agences de l’eau (v. Rép.min. no 40444, J.O.A.N., 9 septembre 1996 ; Rev. Tré-sor, 1996, p. 738).

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Jusqu’à la loi 88-13 du 5 janvier 1988, le contribuable com-munal ne pouvait pas, en revanche, être sollicité puisqu’étaiten principe interdite toute aide du budget principal (v. ci-des-sus no 168) ; cela n’empêchait d’ailleurs pas des pratiquescontraires, mais ces pratiques pouvaient encourir la censuredu juge (v. Cons. d’État, 9 novembre 1988, Commune dePiseux, précité. – Henry-B. Loosdregt, Services publics locaux,l’exemple de l’eau, A.J.D.A., 1990, p. 768, en particulierp. 773).

Depuis la loi du 5 janvier 1988, les services d’eau etd’assainissement peuvent, quelle que soit la taille dela commune ou du groupement, bénéficier des déroga-tions ouvertes (actuellement par l’article L. 2224-2 duC.G.C.T.) à tous les services publics industriels et com-merciaux et recevoir une aide du budget principal dansles hypothèses et sous les conditions étudiées ci-dessus(no 169).

180. Mais les aides accordées en dehors de ces hypo-thèses étant illégales (v. Cons. d’État, 14 avril 1995,Consorts Dulière, précité ci-dessus no 168), la contraintea encore paru trop stricte pour les services d’eau et d’as-sainissement des petites communes.

Aussi l’article 75 de la loi 96-314 du 12 avril 1996 issud’un amendement sénatorial, actuellement codifié au der-nier alinéa de l’article L. 2224-2 du C.G.C.T., est-il ve-nu édicter une disposition spécifique aux services d’eauet d’assainissement en prévoyant, de manière plus radi-cale, que l’interdiction de principe d’aide du budget prin-cipal « n’est pas applicable aux services de distributiond’eau potable et d’assainissement dans les communes demoins de 3 000 habitants et les groupements composés decommunes dont la population ne dépasse pas 3 000 habi-tants ».

Ce texte a, notamment, été commenté dans la circulaire in-terministérielle FPP/A/96/10107/C du 23 décembre 1996 (Droitfiscal, 1997, no 11782 ; Répertoire adm., février 1997, p. 29 ; ins-truction 97-036-M 49 du 6 mars 1997, B.O.C.P.). Il ne concerne,on le voit, que les collectivités les plus petites (ce qui peutd’ailleurs contribuer à le tenir hors du champ d’application dudroit communautaire des aides publiques). Mais, pour ces col-lectivités - et sous réserve de clauses contractuelles contrairesen cas de concession ou d’affermage - il fait purement et sim-plement disparaître le principe d’(auto) équilibre et toute res-triction notable à l’aide du budget principal (notamment toutedistinction entre subvention d’exploitation et subvention d’in-vestissement, toute prohibition de prise en charge pure et simpledu déficit et toute nécessité de délibération motivée).

Mais le principe d’individualisation demeure (sous les ré-serves ci-dessus indiquées) et implique, en particulier, quel’aide du budget principal soit accordée sous forme de subven-tion, considérée, sauf exception, comme un virement interneau regard des textes sur la TVA (v. circulaire, précitée, du23 décembre 1997, point II-2. – Rép. min. no 16621, J.O. Sénat,17 octobre 1996 ; Rev. Trésor, 1997, p. 56 ; no 14700, J.O. Sé-nat, 30 mai 1996, p. 1333 ; Droit adm., juin 1996, no 301 ;

Rép. min. no 32604, J.O.A.N., 24 février 1997 ; Journal descommunes, mai 1997, p. 39 ; Rép. min. no 5346, J.O. Sénat,25 juin 1998, p. 2046 ; Rev. Trésor, 1998, p. 606).

Il permet ainsi aux autorités locales intéressées de mieux ar-bitrer, lorsque cela est possible, entre financement par l’usageret financement par le contribuable. Mais, insufflant une vigueurnouvelle au principe d’unité entre budget principal et budgetsannexes (v. ci-dessus no 156), il peut aussi avoir des consé-quences encore peu soulignées.

D’une part, il pourrait obliger le budget principal à prendreen charge le déficit du budget annexe (en ce sens, v. Ch. rég.comptes Alsace, avis de contrôle budgétaire du 27 septembre1996, Rec. juridic. fin., 1996, p. 277).

D’autre part, et en sens inverse, il pourrait légitimer le rever-sement au budget principal de l’excédent d’un budget annexe,du moins lorsque ce dernier aurait été alimenté précédemmentpar le contribuable (v. Rép. min. no 12591, J.O.A.N., 27 juillet1998, p. 2482 ; Rev. Trésor, 1998, p. 680 ; Mémorial des per-cepteurs, 1998, p. 2215).

B. – Les budgets annexes administratifs.181. Dans le domaine des services publics adminis-

tratifs, la technique du budget annexe n’est imposéeque dans quelques cas particuliers mais, contrairementà ce qu’aurait voulu une stricte orthodoxie budgétaire etcomptable, elle est devenue possible dans de nombreuxsecteurs.

1° Les budgets annexes obligatoires.

182. S’agissant des services publics administratifs com-munaux - et hormis les cas particuliers décrits ci-dessous(no 193 et s.) -, les budgets annexes obligatoires se ré-duisent - et encore, on le constatera, avec des exceptions- aux opérations assujetties à la TVA et, dans des condi-tions très spécifiques, au secteur social et médico-social ;s’y ajoute le cas, encore plus particulier, des arrondisse-ments à Paris, Marseille et Lyon ainsi que de certainescommunes associées.

a) Les services assujettis à la TVA.

183. On sait que les mécanismes de base sur lesquelsrepose la TVA impliquent que les opérations assujettiesà ladite taxe soient individualisées de façon à permettrele calcul des sommes dues au Trésor (en déduisant de laTVA collectée celle qui a été versée aux fournisseurs).Lorsque les opérations assujetties à la TVA sont celles decollectivités locales, le mode logique d’individualisationest celui du budget annexe, ainsi que l’implique notam-ment l’article 201 octiès de l’Annexe II du C.G.I., relatifaux services soumis à la TVA sur option.

L’alinéa 2 de cet article dispose : « Chaque service ouvertpar l’option doit faire l’objet, conformément au Code général

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des collectivités territoriales, d’une comptabilité distincte s’ins-pirant du Plan comptable général faisant apparaître un équilibreentre : d’une part, l’ensemble des charges du service, y com-pris les amortissements techniques des immobilisations, d’autrepart, l’ensemble des produits et recettes du service ». (v. ins-truction 75-136-MO du 10 octobre 1975, B.O.C.P. - instructionfiscale du 8 septembre 1994, B.O.I., no spécial 3CA-94, § 57 ets.).

Ce principe concerne normalement les services publicsindustriels et commerciaux (v. ci-dessus no 160), mais ilpeut aussi concerner les opérations de certains servicesadministratifs - dont on sait, d’ailleurs, qu’il est parfoisdifficile de les distinguer des services industriels et com-merciaux (v. ci-dessus no 158). Une liste en est, notam-ment, fournie dans une annexe à l’instruction 98-001 MOdu 2 janvier 1998 de la Direction de la Comptabilité pu-blique (B.O.C.P.) : y figurent, en particulier, l’exploita-tion de services culturels, sportifs ou de tourisme, de ser-vices d’hébergement et de repas, le laboratoire d’analyse,les opérations de location ou de lotissement...

Le principe est alors, et également, que chacun de cesservices administratifs doit être érigé en budget annexe- un même service étant parfois admis à regrouper desopérations distinctes mais de même nature (par exempleplusieurs zones d’aménagement).

184. Cette exigence a cependant paru excessive pourles services de faible importance, ce qui avait conduit lesauteurs de l’instruction M 11 à admettre, dans certainscas, que le budget annexe soit remplacé par un simpleétat global retraçant par article les dépenses et les recettesde tous les services assujettis confondus - ce qui ne man-quait d’ailleurs pas de soulever des difficultés, notammentlorsque le taux de TVA applicable aux différentes opéra-tions n’était pas uniforme.

Pour, à la fois, pérenniser et clarifier la situation, l’ins-truction M 14, à partir de sa version pour l’exercice 1999(vol. I, p. 269) a dispensé de budget annexe les opéra-tions assujetties à la TVA répondant à trois conditions(v. Rép. min., J.O.A.N., 22 février 1999, p. 1059 ; Réper-toire de comptabilité locale, mai-juin 1999, p. 6 ; Gazettecommunes, 5 avril 1999, p. 62. – Rép. min. no 20900,J.O.A.N., 29 mars 1999 ; Rev. Trésor, juin 1999, p. 369 -Rép. min., J.O.A.N., 12 juillet 1999, p. 4281 ; Répertoirede comptabilité locale, septembre 1999, p. 15).

En premier lieu, il ne doit pas s’agir d’un service à ca-ractère industriel ou commercial.

En deuxième lieu, l’activité doit être limitée « à unnombre restreint d’opérations de recettes et de dépenses ».

En troisième lieu, il faut que cette activité « ne comporteaucune dépense ou recette de la section d’investissement(y compris d’amortissement) ».

Si ces trois conditions ne sont pas réunies, le budget annexepar service reste obligatoire. Ainsi en va-t-il pour l’activité

d’exploitation d’ateliers-relais, « qui comporte une opération deconstruction suivie de sa location » (Rép. min. des 22 février1999 et 29 mars 1999, précitées). Si, en revanche, ces troisconditions sont réunies, les autorités communales peuvent nepas établir de budget annexe.

Mais, pour assurer l’individualisation exigée par lesmécanismes de la TVA et satisfaire, sinon à la lettre, dumoins à l’esprit des textes fiscaux (v. ci-dessus no 183),les opérations doivent faire « l’objet de séries distinctes debordereaux de titres et de mandats par activité, faisant ap-paraître le montant des opérations budgétaires hors taxe,le montant de la TVA collectée ou déductible applicableà ces opérations et le net à payer ou à recouvrer ».

De plus, l’absence de budget annexe n’est pas forcé-ment un avantage financier pour la commune et peut,en supprimant notamment la possibilité d’une subventiondu budget principal au budget annexe (subvention que lacommune a la possibilité de faire assujettir à la TVA), ré-duire les droits à déduction en ce domaine (v. Répertoirede comptabilité locale, décembre 1998, p. 8).

Aussi les communes ont-elles parfois intérêt à ne pasuser de la faculté (car il ne s’agit que d’une faculté) de sedispenser de budgets annexes en ce domaine.

b) Les services sociaux et médico-sociaux.

185. Aux termes de l’article 19 de la loi 75-535 du30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médi-co-sociales, certains services - services médico-éducatifsrecevant des jeunes handicapés ou inadaptés, services as-surant l’hébergement des personnes âgées et adultes han-dicapés, services d’aide par le travail, services d’héber-gement en vue de la réadaptation sociale, maisons d’en-fants à caractère social - doivent, en principe, lorsqu’ilsrelèvent de personnes morales de droit public, être érigésen établissements publics autonomes.

Cette disposition a ainsi contraint la plupart des personnes pu-bliques qui géraient ces opérations sous forme de services nonpersonnalisés, en principe dotés de budgets annexes, à transfor-mer ces services en établissements publics ou à les rattacher àun établissement public existant, sous réserve du cas particulierdes services relevant de l’Office national des anciens combat-tants, de l’Institut de gestion sociale des armées et des maisonsde retraite relevant du C.C.A.S. de la ville de Paris.

Par dérogation à ce principe, les services créés ou gé-rés par des centres communaux ou intercommunaux d’ac-tion sociale (ou par des établissements publics d’hospi-talisation) échappent cependant à l’obligation de person-nalisation (art. 19, al. 3, de la loi du 30 juin 1975). Ilspeuvent donc continuer d’être gérés par le C.C.A.S. ou leC.I.A.S., la question, qui n’est, à vrai dire, pas totalementtranchée, étant cependant de savoir si alors, ils doiventou ils peuvent être érigés en budgets annexes (au budgetprincipal du centre intéressé).

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Il semble que l’institution d’un budget annexe soit obli-gatoire, en tout cas pour les opérations d’exploitation,car la logique est celle de l’individualisation de tels ser-vices, en particulier pour permettre, lorsqu’il y a lieu,l’établissement de tarifs (v. décret 87-130 du 26 février1987, prévoyant la constitution de budgets annexes pourles services non personnalisés recevant des bénéficiairesde l’aide sociale et pour lesquels est fixé un prix de jour-née).

Pour les services accueillant des personnes âgées dé-pendantes, la question paraît, en tout cas, tranchée puis-qu’aux termes de l’article 41 du décret 99-317 du 26 avril1999 « les collectivités territoriales et les établissementspublics qui gèrent un ou plusieurs établissements non per-sonnalisés hébergeant des personnes âgées dépendantesindividualisent les recettes et les dépenses de chaque éta-blissement dans un budget annexe comportant une sectiond’exploitation et appliquent les mêmes règles budgétaireset comptables que les établissements sociaux et médi-co-sociaux érigés en établissements publics autonomes ».

Ces établissements autonomes, de leur côté, assurentdans leur budget principal toutes les opérations d’inves-tissement ainsi que les opérations de fonctionnement deleur activité principale, et individualisent dans un ou plu-sieurs budgets annexes les opérations de fonctionnementdes « autres activités qui justifient que soient connuesleurs conditions particulières d’exploitation », les résul-tats étant affectés par budget principal et par budget an-nexe (art. 9 et 13 du même décret).

186. En application du principe rappelé par l’article 41du décret du 26 avril 1999, les budgets annexes desC.C.A.S. ou C.I.A.S. sont soumis au même régimebudgétaire et comptable que les établissements publicslocaux sociaux et médico-sociaux : ils appliquent lacomptabilité hospitalière (instruction M 21) dans saversion de 1988 et sont en principe soumis, depuis la loi86-17 du 6 janvier 1986, au régime budgétaire des collec-tivités locales, tel que défini actuellement au C.G.C.T.,avec cependant des règles qui restent fortement inspiréesdu régime budgétaire des hôpitaux (v. le décret du 26 avril1999 et les études parues à ce sujet dans Vie départemen-tale et régionale, mai 1999, p. 10, septembre 1999, p. 14,octobre 1999, p. 9, et Répertoire de comptabilité locale,décembre 1999, p. 9).

Ils sont, par ailleurs, soumis au pouvoir de tarificationattribué, en matière sociale et médico-sociale, au préfet etau président du conseil général.

On notera qu’en ce domaine, de même que pour tous lesservices énumérés à l’article 19 de la loi du 30 juin 1975(v. ci-dessus no 185), la commune ne peut elle-même gérerle service sous forme de budget annexe (v. ministère de

l’Intérieur, Guide budgétaire..., 1999, p. 95). Elle semblecependant posséder une faculté résiduelle pour d’autresservices.

L’article 18 de la même loi dispose en effet que « les inter-ventions à but social et médico-social des personnes morales dedroit public sont assurées, soit par des services non personnali-sés, soit par des établissements publics communaux, intercom-munaux, départementaux, interdépartementaux ou nationaux.Les établissements publics locaux ou les services non personna-lisés sont créés par délibération de la ou des collectivités territo-riales intéressées... ». Ces collectivités territoriales intéresséesposséderaient donc ici la faculté d’instituer, par la création deservices non personnalisés, des budgets annexes, ce qui semblecorroboré par l’évolution la plus récente des textes en matièrede budgets annexes facultatifs (v. ci-dessous no 189 et s.).

c) Les arrondissements à Paris, Marseille, Lyonet les communes associées.

187. Les villes de Paris, Marseille et Lyon font, onle sait, l’objet d’un découpage particulier en arrondisse-ments, qui ont été dotés d’un statut particulier par la loi82-1169 du 31 décembre 1982.

V. Jacques Moreau, L’organisation administrative de Paris,Marseille et Lyon, A.J.D.A., 1983, p. 115. – Jean de Soto, L’ar-rondissement de Paris, R.D.P., 1984, p. 1301. – M.-F. Sou-chon-Zahn, L’administration de la ville de Paris depuis 1983,Rev. fr. adm. pub., 1986, p. 677. – Xavier Prétot, La modifica-tion du régime administratif et financier de Paris, Rev. adm.,1987, no 137, p. 128. – Odile Fickler, Paris-Marseille-Lyon,J.-Cl. Coll. territ., fasc. 150, 1995. – Louis Imbert, Paris, Mar-seille, Lyon, J.-Cl. Adm., fasc. 129-10, 1998.

Les dispositions financières de cette loi (commentée parune circulaire du 8 avril 1983) sont actuellement codifiéesaux articles L. 2511-36 et suivants du C.G.C.T. et ont étécomplétées par le décret 83-786 du 6 septembre 1983 re-latif à la dotation globale de fonctionnement aux arron-dissements.

Ces dispositions ont, par ailleurs, été rendues appli-cables (par l’article 66 de la loi du 31 décembre 1982) auxcommunes associées des communes de plus de 100 000habitants issues d’une fusion (art. L. 2113-20 C.G.C.T.)et, dans les communes comportant au plus 100 000 habi-tants issues d’une fusion, aux communes associées aux-quelles le conseil municipal de la commune aurait dé-cidé d’étendre un tel statut (art. L. 2113-26 C.G.C.T. ;v. Jean-Marie Auby, Les fusions de communes, ci-avant,p. 1360-1, éd. 1996-3, no 194 et s., 267 et s.).

La caractéristique commune à ces arrondissements età ces communes associées est, comme pour les régiesnon personnalisées, d’être dénués de personnalité juri-dique mais de faire l’objet d’une individualisation à la foisadministrative (notamment un conseil et un maire d’ar-rondissement, un conseil consultatif ou une commissionconsultative et un maire délégué) et financière.

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Sur le plan financier, l’individualisation est atténuéepour les dépenses d’investissement, qui demeurent exclu-sivement votées par le conseil municipal (après consulta-tion d’une « conférence de programmation des équipe-ments » réunissant le maire de la commune et les mairesdes arrondissements ou communes associées) et font sim-plement l’objet d’une annexe au budget et au compteadministratif du budget principal de la commune mère(art. L. 2511-36 du C.G.C.T.).

Pour les opérations de fonctionnement, en revanche,l’individualisation est plus accentuée puisque le montanttotal des dépenses et des recettes de chaque conseil d’ar-rondissement ou de commune associée, qui est inscritdans le budget principal de la commune, est détaillé dansun « état spécial » qui est « annexé au budget de la com-mune » (art. L. 2511-37), après intervention des instancesde l’arrondissement ou de la commune associée.

188. Cet état est exclusivement alimenté par une do-tation globale émanant du budget principal, obligatoiremais fixée par le conseil municipal et répartie entre ar-rondissements ou communes associées par accord entreledit conseil municipal et les conseils d’arrondissementou de communes associées, ou, à défaut, selon des cri-tères fixés par les textes (v. art. L. 2511-38 et L. 2511-39du C.G.C.T. ; décret 83-786 du 6 septembre 1983). Cettedotation ne peut être augmentée en cours d’année, par leconseil municipal après avis du maire et des maires d’ar-rondissement ou maires délégués, que si la dotation ini-tiale n’a pas permis de faire face à des dépenses excep-tionnelles ou imprévues (art. L. 2511-45).

Cet état est soumis à des contraintes propres puisqu’ildoit être en équilibre réel et prévoir tous les crédits pourles dépenses obligatoires relevant de la compétence desinstances de l’arrondissement ou de la commune associée(art. L. 2511-41), son solde d’exécution étant « reporté deplein droit » à l’état de l’exercice suivant (art. L. 2511-45).Par ailleurs, et sous réserve du précontrôle que peuventexercer les instances de la commune, il est soumis auxmêmes contrôles que ceux exercés sur le budget com-munal, y compris lorsqu’il ne devient pas exécutoire enmême temps que le budget communal (art. L. 2511-41,dernier alinéa).

Préparé par le maire d’arrondissement ou le maire déléguésur la base du montant de la dotation qui lui a été notifiée avantle 1er novembre (art. L. 2511-40), il est voté (par chapitre etarticle) par le conseil d’arrondissement ou de commune associée(art. L. 2511-41), l’absence de vote dans le délai d’un mois dela notification ci-dessus entraînant le règlement d’office par leconseil municipal (art. L.2511-42).

Mais il est ensuite soumis au conseil municipal en mêmetemps que le projet de budget primitif de la commune et, sauf in-cident (ou en cas de règlement d’office pour carence du conseil

d’arrondissement ou de commune associée), devient exécutoireen même temps que le budget de la commune (art. L. 2511-41).

Le conseil municipal peut cependant en demander une se-conde délibération - si les prévisions de dotation ont changéou si le conseil estime que l’état n’est pas en équilibre réel, necomporte pas toutes les dépenses obligatoires ou comporte descrédits manifestement insuffisants pour certains équipements ouservices - puis l’arrêter d’office si les modifications demandéesn’ont pas été apportées dans les quinze jours. Il devient alorsexécutoire en même temps que la délibération qui l’approuve et,dans l’attente, le maire d’arrondissement peut recourir à la tech-nique des douzièmes provisoires (art. L. 2511-41, L. 2511-44 etL. 2511-45).

L’état est exécuté par le maire d’arrondissement ou le mairedélégué, qui a la qualité d’ordonnateur ; mais le maire de lacommune a un pouvoir de substitution, après mise en demeure,pour les dépenses obligatoires et doit donner son accord pourles virements dépassant un certain seuil. Le comptable demeurecependant le receveur municipal (art. L. 2511-43).

Chaque conseil d’arrondissement ou de commune associéedonne son avis sur l’exécution de cet état avant que le conseilmunicipal n’arrête le compte administratif de la commune(art. L. 2511-45).

2° Les budgets annexes facultatifs.

189. On sait que, dans son arrêt du 10 juillet 1987, Ré-gion d’Île-de-France (précité ci-dessus no 113), le Conseild’État a estimé qu’en l’absence d’une disposition législa-tive ou réglementaire l’autorisant expressément, l’institu-tion d’un budget annexe était irrégulière.

Par certains côtés, cette décision renforce le principe d’unitébudgétaire qui, en particulier, l’emporte sur le principe consti-tutionnel de libre administration des collectivités locales - cequi ne paraît d’ailleurs contraire, ni à la lettre de la Constitution(dont les articles 34 et 72 prévoient que la libre administrations’exerce dans les conditions prévues par la loi), ni à la jurispru-dence du Conseil constitutionnel (car l’interdiction de principede budgets annexes, au surplus assortie de dérogations, ne pa-raît pas véritablement entraver la libre administration des col-lectivités locales), mais ce qui est révélateur d’un certain moded’administration (tout ce qui n’est pas imposé ou autorisé estinterdit). Mais, par d’autres côtés, cet arrêt fragilise le principed’unité en admettant que lui soient apportées des dérogations,non seulement par voie législative (ce qui paraît juridiquementet politiquement logique), mais encore par voie réglementaire(ce qui rabaisse le principe au niveau décretal).

C’est de même une préoccupation d’orthodoxie budgé-taire qui a animé les auteurs de l’instruction M 14, quiestiment que les budgets annexes doivent être limités auxdomaines où des principes supérieurs les rendent obliga-toires c’est-à-dire dans le secteur des opérations écono-miques (opérations financées par l’usager, opérations as-sujetties à la TVA, opérations donnant lieu à tarification)et que, pour le reste, c’est-à-dire dans le secteur adminis-tratif traditionnel, les collectivités locales ont, en tout cas

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depuis l’instruction M 14, des moyens suffisants pour in-dividualiser les opérations qui doivent l’être dans le bud-get principal : en particulier la présentation ou le vote parfonction dans les grandes communes, le détail par ser-vices pour les petites communes, le vote par opérationd’investissement pour toutes les communes, la collectivi-té pouvant, par ailleurs, procéder, si nécessaire, à tout cal-cul analytique en dehors du budget (v. instruction M 14,éd. 1999, vol. I, p. 268). Aussi l’instruction M 14 pres-crit-elle la suppression des budgets annexes qui ne sontpas imposés par les textes, sous réserve d’un maintienprovisoire pour ceux dont la reprise au budget principalsusciterait des difficultés d’ordre comptable ou informa-tique (instruction précitée, p. 268).

V. également la lettre du directeur général de l’I.N.S.E.E. et dudirecteur de la Comptabilité annexée à l’instruction 98-001-MOdu 2 janvier 1998 (B.O.C.P.) : « il existe des « budgets an-nexes » qui ont été institués pour suivre des activités non ré-glementées de manière individualisée, telles que les locationsoccasionnelles de salles ou de matériels [...]. La direction de laComptabilité publique veillera à ce que ces pseudo-budgets an-nexes disparaissent progressivement ».

Mais cette préoccupation va à l’encontre de la volontédu législateur. En effet, l’article 74 de la loi « anti-cor-ruption » du 29 janvier 1993, issu d’un amendement par-lementaire, a introduit dans le Code des communes un ar-ticle L. 323-1, repris à l’article L. 2221-2 du C.G.C.T.,qui dispose, dans le chapitre relatif aux régies municipales(également applicable aux départements), que « les com-munes et les syndicats de communes peuvent exploiterdirectement des services publics à caractère administra-tif pour lesquels un statut d’établissement public spéci-fique n’est pas imposé ». Cette possibilité a par la suiteété, à la fois, étendue à toutes les collectivités locales,selon un vœu déjà matérialisé dans deux propositions deloi de 1996 tendant à la création d’établissements publicslocaux (v. rapport Christian Dupuy, Doc. A.N., 1997,no 3289, p. 15. – Rép. min. no 45709, J.O.A.N., 24 fé-vrier 1997 ; Rev. Trésor, 1997, p. 400), et restreinte quantà son champ d’application par l’article 62 de la loi 99-586du 12 juillet 1999 qui a introduit dans le C.G.C.T. un ar-ticle L. 1412-2 aux termes duquel « les collectivités ter-ritoriales, leurs établissements publics, les établissementspublics de coopération intercommunale ou les syndicatsmixtes peuvent individualiser la gestion d’un service pu-blic administratif relevant de leur compétence par la créa-tion d’une régie soumise aux dispositions (relatives auxrégies municipales). Sont toutefois exclus les servicesqui, par leur nature ou par la loi, ne peuvent être assu-rés que par la collectivité locale elle-même ».

190. Ces textes permettent donc aux collectivités qui lesouhaitent de recourir, à leur choix, à un établissementpublic : la régie personnalisée (v. ci-dessous no 214) ou à

une régie dotée de la seule autonomie financière et faisantalors l’objet d’un budget annexe (v. ci-dessus no 160 et s.).

Ils procèdent d’une intention louable : donner aux res-ponsables locaux un instrument de gestion adapté au sec-teur administratif en évitant les risques, croissants, du re-cours aux structures de droit privé (notamment la gestionde fait en matière associative) tout en conservant, à la fois,la maîtrise des opérations par une structure de droit pu-blic, et une certaine souplesse de gestion par une possibi-lité d’individualisation administrative et financière.

Mais le support choisi, à savoir la régie, a posé de re-doutables problèmes d’application dès lors, d’une partque les dispositions du C.G.C.T. et du Code des com-munes relatives aux régies étaient tout entières conçuespour une gestion industrielle ou commerciale et étaientdonc difficilement transposables au secteur administra-tif, d’autre part qu’a été déniée aux autorités locales lapossibilité de fixer elles-mêmes des règles particulièresde fonctionnement pour de telles régies (v. Cons. d’État,Section de l’Intérieur, 1er octobre 1996, Avis no 359409 :E.D.C.E., 1996, p. 305, spécialement p. 307).

Aussi n’est-il pas étonnant que le décret d’applicationjugé indispensable se fasse attendre.

V. Rép. min. no 33415, J.O.A.N., 18 mars 1996 ; Rev. Tré-sor, 1996, p. 352 (« le Conseil d’État sera saisi prochainementpour avis »). – Rép. min. no 20663, J.O. Sénat, 24 avril 1997,p. 1311 ; Mémorial des percepteurs, 1997, p. 163 (« le projetde décret..., aujourd’hui rédigé, fait l’objet de concertations in-terministérielles ») ; no 25889, J.O.A.N., 19 avril 1999, p. 2386,Rev. Trésor, 1999, p. 456 ; Répertoire adm., juin 1999, p. 9 (« letexte d’application... est en cours d’élaboration »). Et ce d’au-tant qu’il s’agirait également d’instituer un système de « règlessimplifiées » pour les régies à faible volume d’activité (v. Rép.min., no 14555, J.O. Sénat, 13 août 1999, p. 2822 ; Rev. Trésor,1999, p. 806 ; Répertoire adm., novembre 1999, p. 26).

Au début de l’année 2000, ce décret n’était toujours pas pa-ru, ce qui n’avait d’ailleurs pas empêché certaines municipa-lités, telles Nîmes pour le musée d’art contemporain du Car-ré d’Art, ou Saint-Jacques-de-la-Lande, en Ille-et-Vilaine, pourson centre culturel, d’instituer une régie personnalisée en ma-tière culturelle (Lettre Juris-Classeur de droit public des af-faires, octobre 1999, p. 6).

191. Dans l’attente, on ne possède donc que certainséléments sur le régime de ces budgets annexes. Ainsique l’indique l’article L. 2221-2 du C.G.C.T., ces budgetsne peuvent être institués dans les services administratifspour lesquels un statut d’établissement public est impo-sé : on pense, en particulier, aux centres d’action sociale(v. ci-dessous no 212), aux caisses des écoles (v. ci-des-sous no 213), à certains établissements sociaux et médi-co-sociaux (v. ci-dessus no 185) ou aux offices d’habita-tion.

Depuis la loi du 12 juillet 1999, qui reprend pratique-ment mot pour mot les termes de l’avis du Conseil d’État

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rendu le 1er octobre 1996 (v. ci-dessus no 190), sont éga-lement interdites, mais pour des raisons inverses, des ré-gies dans « les services qui, par leur nature ou par laloi, ne peuvent être assurés que par la collectivité localeelle-même » (art. L. 1412-2 du C.G.C.T.).

On retrouve ici l’écho de la « théorie de puissance publique »qui interdit la délégation de service public dans certains do-maines (ainsi les services exercés pour le compte de l’État oules services de la police). Mais cette interdiction, logique lors-qu’il s’agit de délégation (contractuelle) à une personne moralede droit privé et juridiquement correcte lorsqu’il s’agit de délé-gation (institutionnelle) à un établissement public (en l’occur-rence une régie personnalisée), perd de son fondement lorsqu’ils’agit d’instituer une régie non personnalisée, qui n’est pas ju-ridiquement distincte de la collectivité locale (mais qui, dansle domaine industriel et commercial, suppose un conseil d’ex-ploitation et un directeur peu compatibles avec la tradition réga-lienne française). La question de la licéité d’un budget annexeen ce domaine n’est donc pas tranchée.

Sous ces réserves, la possibilité de régie personnaliséeconcerne tous les autres services administratifs relevant de lacompétence de la collectivité locale, ce qui peut, à l’occasion,permettre de surmonter les difficultés liées à la distinction entreservices industriels ou commerciaux (qui doivent être indi-vidualisés) et services administratifs (qui, même proches desservices marchands, risquaient jusque-là de ne pouvoir l’être).

192. Mais, à la différence de ce qui est prévu pour lesservices marchands (v. ci-dessus no 166), aucun principen’interdit ici le financement du budget annexe par le bud-get principal (v. Cons. d’État, 2 juin 1995, Ville de Nice :Rec. Lebon, tables, p. 685 ; Droit adm., 1995, no 494 ;L.Q.J., 1996, no 4, p. 4 ; R.F.D., no 2, 1995, p. 214, noteD. Laurent ; Annuaire coll. loc, 1996, p. 383) ; le principeserait même l’obligation de subvention en cas de déficitdu budget annexe (v. J.-P. Taugourdeau, article précité,R.F.D.A., 1989, p. 723 et ci-dessus no 180).

C. – Les budgets annexes particuliers.193. En rupture avec l’orthodoxie juridique, et un peu

à l’image des budgets annexes d’État de l’Ordre de laLégion d’honneur et de l’Ordre de la Libération, cer-tains budgets annexes locaux correspondent à des orga-nismes dotés de la personnalité juridique et qui, en toutelogique, devraient donc être dotés d’un budget autonome(v. ci-dessous no 202). Mais, pour des raisons d’ordrehistorique ou pratique, la personnalité juridique de cesorganismes n’a pas été pleinement mise en œuvre et lelien ombilical avec la commune mère pleinement coupé,ce qui ne fait d’ailleurs souvent que traduire la réalité ;une des conséquences est que le budget de ces personnespubliques reste annexé au budget municipal, formant cequ’on appelle parfois, pour le distinguer du budget an-nexe de droit commun, un « budget complémentaire » ouun « budget rattaché ».

Ces budgets sont ceux, d’une part des sections de com-mune, d’autre part des petits centres d’action sociale etdes petites caisses des écoles.

1° Les sections de commune.

194. Les sections de commune, dont le nombre avoi-sinerait actuellement 44 000, ont, on le sait, une originetrès ancienne, remontant parfois au Moyen-Age, même sile cadre administratif contemporain date de la Révolution.Leur statut figure actuellement aux articles L. 2411-1 etsuivants du C.G.C.T. (L. 2412-1 pour les dispositions fi-nancières) et R. 151-1 et suivants du Code des communes(v. Maurice Bourjol, Biens communaux, J.-Cl. Coll. ter-rit., fasc. 130 et s. – Louis Imbert, État civil de la com-mune : structures infracommunales, J.-Cl. Adm., fasc.125-10. – Georges-Daniel Marillia, Les sections de com-mune, ci-avant, p. 170-1, éd. 1999-3. – G.-D. Marilliaet R. Beyssac, La section de commune, Berger-Levrault,1994. – ministère de l’Intérieur, Guide budgétaire com-munal, départemental et régional, 1996, p. 93 et 1997,p. 107. – F. Servoin, La commune de montagne, Econo-mica, 1993).

La section de commune ayant la personnalité juridique(art. L. 2411-1 C.G.C.T.), elle est normalement dotéed’une commission syndicale (élisant un président), saufquand les circonstances montrent qu’elle n’est pas viable(peu d’électeurs, peu de revenus, forte abstention), au-quel cas les dépenses et les recettes sont directementdécidées par le conseil municipal et font l’objet d’unsimple « état spécial annexé au budget de la commune »(art. L. 2412-1, al. 3 et 4 ; si un budget annexe était établiantérieurement, ses soldes sont repris au budget de lacommune).

Lorsqu’une commission syndicale est constituée, lasection bénéficie, en revanche, d’un budget spécifique,conformément à la définition même de l’institution,caractérisée par le fait qu’une partie de la communepossède « à titre permanent et exclusif des biens et droitsdistincts de ceux de la commune » (art. L. 2411-1) ; maisune portion du domaine privé communal qui n’aurait pasété érigée en section ne saurait prétendre à un budgetdistinct (Cons. d’État, 9 juillet 1997, Mme Martinigol,req. 157570).

195. Ce budget est soumis à des contraintes proprespuisqu’il doit être « établi en équilibre réel en section defonctionnement et en section d’investissement » et doitcomprendre les dépenses obligatoires mises à la charge dela section par la loi (art. L. 2412-1 du C.G.C.T.), notam-ment pour l’aménagement des bois et forêts appartenantà la section (v. art. L. 143-1 du Code forestier).

Il ne saurait, en principe, recevoir l’aide du budget mu-nicipal, sauf intérêt communal dûment établi (Trib. adm.

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Clermont-Ferrand, 22 décembre 1994 et 5 octobre 1995,Préfet de la région Auvergne, req. 94-973 et 94-971, illé-galité d’une subvention pour le lotissement d’une forêt desection. – 5 octobre 1995, Préfet du Puy-de-Dôme, req.94-971).

En sens inverse, il ne peut apporter qu’exceptionnelle-ment une aide au budget communal.

Tout versement qui lui serait imposé devrait être dûment jus-tifié (Trib. adm. Clermont-Ferrand, 7 décembre 1993, Pré-fet du Puy-de-Dôme, req. 93-883, illégalité d’une participa-tion forfaitaire) et, de l’avis de la juridiction financière, il pour-rait être admis à consentir une « participation volontaire auxdépenses de fonctionnement communal » (Ch. rég. comptesRhône-Alpes, avis, 10 juin 1992, Commune de Cormaranche-en-Bugey, no 92-51) ; mais, en l’état, cette participation volon-taire paraît fortement limitée par la jurisprudence, stricte et tra-ditionnelle, du Conseil d’État qui, sur le fondement de l’actuelarticle L. 2411-10, al. 3 du C.G.C.T., aux termes duquel « lesrevenus en espèces ne peuvent être employés que dans l’intérêtdes membres de la section », prohibe toute dépense qui, ain-si alimentée, ne profiterait pas exclusivement à ladite section(v. l’étude précitée de G.-D. Marillia, ci-avant, p. 170-1, no 102).

Ce budget « constitue un budget annexe de la com-mune » (art. L. 2412-1, al. 1), ce qui le soumet (commed’ailleurs l’état spécial annexé, v. ci-dessus no 194) auxprocédures de contrôle prévues pour le budget de la com-mune (art. L. 2412-1, al. 9).

Le budget de la section doit être joint au budget principalde la commune, faute de quoi ce budget principal serait consi-déré comme non adopté (Ch. rég. comptes Rhône-Alpes, avisno 92-51, 10 juin 1992, Commune de Cormaranche-en-Bugey)et peut être réglé d’office par l’autorité de contrôle budgétaire(Trib. adm. Clermont-Ferrand, 9 novembre 1995, Section deCoheix, req. 92-1893. – Cons. d’État, 14 janvier 1998, Sectionde commune d’Antilly, req. 160660 : Rev. Trésor, 1998, p. 375).

196. Le projet de budget est établi par la commissionsyndicale et voté par le conseil municipal.

Il doit donc être communiqué en temps utile : le conseilmunicipal peut refuser de voter un projet communiqué lejour même de la séance budgétaire (Cons. d’État, 14 jan-vier 1998, Section de commune d’Antilly, req. 160657,Rev. Trésor, 1998, p. 376).

Mais, contrairement à ce qu’estimait pendant un tempsl’autorité ministérielle - qui exposait que l’assemblée mu-nicipale « reste souveraine pour décider des modifica-tions, même substantielles, qu’il convient » d’apporterau projet (Rép. min. no 57764, J.O.A.N., 21 septembre1992 ; Rev. Trésor, 1992, p. 842). – le conseil munici-pal ne peut, au moins dans un premier temps, amenderle projet de budget et peut seulement, selon la jurispru-dence, demander à la commission syndicale de lui propo-ser un autre budget (Trib. adm. Grenoble, 16 juin 1996,

Section de commune de Montquaix. - Cons. d’État, 3 oc-tobre 1997, Section de commune d’Antilly, req. 156190. –Cons. d’État, 20 mai 1998, Commune de Quaix-en-Char-treuse : Rev. Trésor, 1998, p. 759). Cependant, on voitmal comment on pourrait dénier au conseil municipal lepouvoir de rectifier ensuite d’office un projet qui persis-terait à comporter des irrégularités (déséquilibre, absencede dépenses obligatoires), de même qu’on voit mal ce quilégitimerait un refus en cas d’absence d’irrégularité.

Le budget est exécuté par le maire, ordonnateur, et lereceveur municipal, selon les règles de la comptabilitépublique - les fonds devant, par ailleurs, être déposés auTrésor (Cour des comptes, 26 juillet 1936, Sieur Lom-bard. - 4 novembre 1953, Blaise. - Ch. rég. comptes d’Au-vergne, 6 décembre 1990, Commune de Saint-Just, sec-tion de Chassagnols, déclaration de gestion de fait).

Mais la commission syndicale ou la moitié des électeurspeuvent « demander au maire de rendre compte de l’exé-cution du budget de la section », notamment de l’utilisa-tion des revenus sectionnaux (v. ci-dessus no 195) et saisird’une éventuelle réclamation le conseil municipal puis, entant que de besoin, le préfet pour arbitrage (art. L. 2412-4,al. 6 à 8, du C.G.C.T.), cette saisine de l’autorité préfec-torale étant un préalable obligé à tout recours ultérieurdevant la juridiction administrative (Trib. adm. Cler-mont-Ferrand, 9 novembre 1995, Section de Coheix, req.92-1893).

Le compte administratif de la section, établi et voté se-lon les mêmes modalités que le budget, est lui-même an-nexé au compte administratif de la commune.

2° Les centres d’action sociale et les caissesdes écoles de faible taille.

197. Les centres communaux ou intercommunauxd’action sociale et les caisses des écoles sont des établis-sements publics communaux qui, en conséquence, sontnormalement dotés d’un budget autonome (v. ci-dessousno 212 et 213).

Mais ceux dont les recettes de fonctionnement n’ex-cèdent pas un montant actuellement fixé à 200 000 F pourles centres d’action sociale et 100 000 F pour les caissesdes écoles - et dont le budget ne comporte pas lui-mêmede budget annexe - peuvent, sur décision de leur instancedélibérante (conseil d’administration ou comité), deman-der leur rattachement budgétaire et comptable à la com-mune ou à l’E.P.C.I. intéressé (décret 87-130 du 26 février1987 et instruction 87-117-MO du 7 octobre 1987).

Le budget reste cependant exclusivement voté par leurconseil ou comité et exécuté par leur ordonnateur (maire

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ou président d’E.P.C.I.) agissant ès qualités, ce qui consti-tue une différence juridique notable par rapport aux autresbudgets annexes.

Mais, par souci de simplification, le budget et lescomptes sont présentés en annexe au budget et auxcomptes de la commune ou de l’E.P.C.I.

On trouve là le reliquat d’une époque où bureaux d’aide so-ciale et caisses des écoles, dont l’autonomie par rapport à lacommune a toujours été très relative, étaient tous annexés aubudget communal, et qui n’a d’ailleurs pas totalement disparupuisque, dans les maquettes budgétaires issues de l’instructionM 14, figure, à titre d’information, une présentation consoli-dée, non seulement du budget principal et des budgets annexes(de droit commun), mais une présentation consolidée généraleenglobant le centre communal d’action sociale et la caisse desécoles : v. Le budget et les comptes de la commune (M 14),ci-après, p. 7165-1, éd. 1998-3, tableaux p. 101 et 102.

Preuve, s’il en était encore besoin, qu’en matière de droit bud-gétaire local règne moins une dichotomie fondée sur la person-nalité juridique qu’une « échelle de budgétisation », ou plutôt« de débudgétisation », conduisant, sans véritable solution decontinuité mais par cercles d’individualisation croissante, d’un« noyau dur » du budget principal à la plus lointaine périphériedes budgets autonomes.

ART. 3. – LES OPÉRATIONS HORS BUDGET.

198. Les véritables dérogations aux principes d’unité etd’universalité budgétaires sont constituées d’opérationsqui, bien qu’intéressant directement la commune, ne fi-gurent pas à son budget. Il s’agit, d’une part des opéra-tions de trésorerie (I), d’autre part des opérations retracéesdans certains budgets autonomes (II).

§ 1. – Les opérations de trésorerie.199. Dans leur acception la plus restreinte, les opéra-

tions de trésorerie sont des opérations matérielles (mêmesi elles sont parfois... dématérialisées) de maniement defonds et valeurs (encaissements, décaissements, mou-vements, garde) qui, traditionnellement réservées auxcomptables (et régisseurs) publics, se distinguent desopérations juridiques de gestion des deniers publics, quisont réservées à l’ordonnateur et qui habilitent ce dernierà émettre des ordres dont les opérations de trésorerie nesont que la contrepartie matérielle ; ainsi, un mandat depaiement ou un titre de recette, actes juridiques de l’or-donnateur, sont normalement suivis d’un décaissementou d’un encaissement.

Ces ordres sont la plupart du temps donnés sur le fon-dement d’une autorisation budgétaire, ce qui conduit tra-ditionnellement à opposer les « comptes budgétaires »,tenus par l’ordonnateur, aux « comptes de trésorerie », te-nus par le comptable.

Ces comptes de trésorerie comprennent non seulement lesopérations non exclusivement financières (figurant en classe 5du plan comptable communal), mais encore les « comptes detiers » (figurant en classe 4 dudit plan), qui « enregistrent lescréances et les dettes liées à des opérations strictement finan-cières » et, « par extension... des écritures de régularisation descharges et des produits » (instruction M 14, version 1999, vol. I,p. 33) ; ainsi, un mandat de paiement et un titre de recette, dèsqu’ils sont admis par le comptable, valent dépense ou recettebudgétaire, mais la créance ou la dette qu’ils constatent est en-registrée à un compte de tiers avant d’être apurée par le paiementou l’encaissement dans un compte financier.

Jusqu’à l’instruction M 14, l’ensemble de ces comptesde trésorerie était exclu du budget. Depuis l’entrée envigueur de cette instruction, certains de ces comptessont, en revanche, budgétisés de façon à permettre auconseil et aux services de l’ordonnateur de suivre lesopérations d’investissement effectuées par la communepour le compte de tiers (comptes 454 à 458), les chargesétalées sur plusieurs exercices (compte 481) et, ce quiest somme toute bien normal, l’emploi des provisionspour dépréciation des comptes... de tiers et des comptesfinanciers (comptes 49 et 59) : v. L. Saïdj, Le budget etles comptes de la commune (M 14), ci-après, p. 7165-1,éd. 1998-3, no 71, 131 et 143.

200. En sens inverse, mais depuis son origine, le budgetcommunal ne contient pas certaines opérations appeléesà se compenser dans le temps et qui, supposées neutres,sont assimilées à des opérations de trésorerie.

On sait que, pour l’État, il ne s’agit rien moins que de l’en-semble des emprunts (à l’exception de ceux de certains budgetsannexes et de certains cas particuliers) qui, par détermination del’ordonnance organique 59-2 du 2 janvier 1959 (art. 15 et 30),sont considérés comme des opérations de trésorerie qui n’ontdonc pas « nécessairement » à être retracées au budget (Cons.const., 3 juillet 1986, Décision 86-209 DC : Rec., p. 86), ce quiprocède d’une conception à la fois extensive, notamment pourles prérogatives de l’exécutif, et très particulière, les prêts del’État étant, eux, budgétisés. Sur cette question, v. : Paul Amse-lek, La distinction des opérations permanentes et des opérationsde trésorerie, R.D.P., 1975, p. 7 ; Opérations budgétaires et opé-rations de trésorerie dans : Le pouvoir financier du Parlement,Economica, 1996, p. 17. – Cour des comptes, Rapport public1990, p. 11 et 18 ; Rapport pour le règlement du budget 1997,p. 239 ; Rapport public 1998, p. 11. – Robert Hertzog, Dette pu-blique, déficits budgétaires et financement des investissements,dans La dette publique en France, Economica, 1990, p. 567. –Jacques Magnet, observations à la R.F.F.P., no 32, 1990, p. 5. –Lucile Tallineau, Loi de finances et financement des découvertsbudgétaires, dans : La dette publique en France, précité, p. 281.

Pour les collectivités locales, les emprunts et, par sy-métrie, les remboursements d’emprunt sont budgétisés,obligatoirement en section d’investissement, ce qui réduitconsidérablement le périmètre des opérations de trésore-rie. Seuls demeurent dans ce périmètre, c’est-à-dire hors

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budget, les concours de trésorerie qui, destinés à faireface à de simples distorsions passagères de caisse, per-mettent d’améliorer l’exécution du budget sans en modi-fier le contenu.

La doctrine classique appelait parfois ces concours, pourle budget de l’État, les « emprunts de trésorerie », trahissantpar cette terminologie l’existence d’emprunts qui ne sont pas,en réalité, des opérations de trésorerie. Alors qu’un empruntpermet de gager de nouvelles dépenses et que son rembourse-ment diminue d’autant les recettes budgétaires disponibles, unconcours de trésorerie n’augmente pas les crédits budgétaireset son remboursement ne diminue pas les recettes prévues aubudget.

Ces concours de trésorerie ont longtemps été restreints,en raison, notamment, de la tutelle de l’État et de la fai-blesse, fréquente, des besoins financiers ou des besoins degestion financière, que suffisaient, et que suffisent encoresouvent, à satisfaire les procédés classiques d’alimenta-tion de la trésorerie locale : emprunts budgétaires, mobili-sés quand la trésorerie l’impose (même s’ils sont coûteux)et, surtout, versement mensuel par l’État d’un ou plusieursdouzièmes des impôts locaux votés par le conseil - aidesqui, malgré la terminologie le plus souvent employée ence domaine, ne sont, pour les collectivités locales, ni desavances (n’ayant pas à être remboursées), ni des concoursde trésorerie, au sens d’opérations hors budget.

À la faveur de la décentralisation, de l’amplification desresponsabilités locales et de la prise en compte croissanted’impératifs de gestion financière, ces concours de tréso-rerie se sont, en revanche, considérablement développés,dans les grandes communes, depuis le milieu des années1980 ; ils peuvent consister en des « avances de trésore-rie », consenties de façon ponctuelle pour des opérationsprédéterminées ; ils revêtent le plus souvent la forme de« lignes de trésorerie » qui sont accordées par le secteurbancaire aux collectivités locales et leur permettent, grâceà un droit de tirage et de remboursement ouvert en conti-nu, de disposer de liquidités en cas de risque de rupture depaiement et de les rembourser en cas de fonds excéden-taires, permettant ainsi d’approcher la « trésorerie zéro »(pour l’exposé de détail, v. ci-après, La trésorerie com-munale, p. 7170-1, éd. 1999-I, no 137 et s.).

201. En l’absence de dispositions législatives ou régle-mentaires spécifiques, des circulaires se sont efforcéesde préciser les caractéristiques et de réguler l’usage deces concours de trésorerie (v. circulaire interministérielleINT/B/89/0071/C du 22 février 1989, B.O.C.P. ; Gazettecommunes, 17 avril 1989, suppl. no 1054, p. 15. – cir-culaire INT/B/95/0041/C du 7 février 1995 relative auxcontrôles de légalité et budgétaire sur les budgets des col-lectivités territoriales, B.O.M.I., 1995-1, p. 222 ; Gazettecommunes, 27 mars 1995, p. 70).

Le principe demeure que ces concours ne sont pas bud-gétisés, et dès lors, d’ailleurs, ne peuvent bénéficier durégime attaché aux opérations budgétaires.

Ils ne peuvent pas faire l’objet d’une garantie d’emprunt(Cons. d’État, 16 janvier 1995, Ville de Saint-Denis :A.J.D.A., 1995, p. 657, obs. F. Chouvel) ou, selon la doc-trine administrative, d’un remboursement d’office (circulaireINT/B/97/00228/C du 30 décembre 1997 relative au contrôlebudgétaire, point IV. B. al. 7, B.O.M.I., 1998, no 1, p. 92 : lesremboursements des lignes de trésorerie « qui ne constituent pasdes dépenses mais de simples mouvements qui ne donnent paslieu à ouverture de crédits ni à mandatement... ne peuvent... sevoir appliquer les procédures d’inscription ou de mandatementd’office »). Par ailleurs, le maire ne peut ici recevoir du conseilla délégation de pouvoir prévue en matière d’emprunts parl’article L. 2122-22 du C.G.C.T.

Mais cette non budgétisation demeure de portée limitée.D’une part, elle demeure placée sous la responsabilité

de l’ordonnateur puisque les encaissements et rembourse-ments sont effectués par le comptable au vu d’« ordres derecette » ou d’« ordres de paiement » émanant du maire,ce qui est conforme au principe de séparation des fonc-tions juridiques de décision et des fonctions matériellesd’exécution (v. ci-dessus no 199), sinon à la présentationparfois faite de la distinction entre ordonnateurs et comp-tables.

Il est, d’ailleurs, d’autres cas dans lesquels l’ordonnateur peutêtre amené à intervenir dans des opérations non budgétaires enémettant de tels ordres (v. ci-avant, Le budget et les comptes dela commune (M 14), p. 7165-1 éd. 1998-3, no 360, 710, 2128 et2162).

D’autre part, elles n’excluent pas le contrôle du conseilpuisque les concours de trésorerie ne peuvent être utilisésqu’en application d’une convention dûment approuvéepar l’assemblée délibérante, que les frais financiers qu’ilsentraînent (intérêts, commission) doivent, eux, être bud-gétisés, et que leur mise en œuvre doit être retracée dansun état détaillé annexé au budget primitif et au compte ad-ministratif.

Par ailleurs, aux termes des circulaires précitées,tout montage financier qui aurait, d’une façon directe(concours à court terme pour investissement...) ou in-directe (concours non remboursé ou remboursé aprèsl’exercice...), pour objet ou pour effet d’augmenter lesmoyens de la commune devrait être considéré commeemprunt et budgété.

De sorte qu’au-delà de cas particuliers, ce n’est pas, enmatière de finances locales, dans les opérations de tréso-rerie qu’il faut voir l’atteinte la plus importante aux prin-cipes d’unité et d’universalité budgétaires.

§ 2. – Les budgets autonomes202. Les budgets autonomes sont ceux d’organismes

dotés d’une personnalité morale distincte de celle de la

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commune et qui, en toute orthodoxie juridique, n’ont doncpas à figurer dans le budget municipal ou à y être annexés.Certains d’entre eux intéressent pourtant directement lesfinances communales et réalisent une atteinte de fait auxprincipes d’unité et d’universalité budgétaires.

Leur développement au cours des dernières décennies(A) a fini par susciter des efforts de « globalisation » descomptes communaux (B).

A. – Le développement des budgets autonomes.203. L’interventionnisme croissant des collectivités

locales, essentiellement à partir de l’entre-deux-guerres,puis le développement considérable des responsabilitéslocales au cours de la seconde moitié du XXe siècle,ont rendu trop étroit, trop rigide ou inopportun le cadredu budget communal, et conduit à confier la gestion decertaines affaires locales à des organismes distincts dela commune. Ces organismes empruntent, selon les cas,des formes de droit public ou de droit privé.

1° Les budgets des organismes de droit public.

204. Les budgets autonomes de droit public sont ceuxdes établissements publics de coopération qui regroupentles collectivités locales, ou des autres établissements pu-blics locaux qui en constituent plutôt un démembrementinterne.

a) Les budgets des groupements locaux.

205. Le développement des groupements auxquels par-ticipe la commune est, on le sait, principalement dû àl’étroitesse du cadre territorial municipal souvent coupléedans les communes rurales avec un manque de moyens,et qui, à défaut d’un mouvement significatif de fusions, aconduit avec l’appui des autorités nationales à utiliser laforme des établissements publics de coopération inter-communale : syndicats de communes, puis districts, puiscommunautés urbaines, puis communautés de communeset communautés de ville, puis communautés d’agglomé-ration, auxquels s’ajoutent certains syndicats mixtes quiassocient uniquement des communes, syndicats de com-munes et districts.

V. les études consacrées à ces établissements, avec les réfé-rences bibliographiques, ci-après, 8e volume. – Michel Degoffe,Le renforcement et la simplification de la coopération locale,A.J.D.A., 1999, p. 911. – Annie Gruber, La réforme de la coopé-ration intercommunale : une nouvelle architecture pour l’inter-communalité, L.P.A., 2000, no 32 à 35

Ces établissements publics (territoriaux) de coopérationintercommunale (E.P.C.I.), actuellement régis par les articlesL. 5210-1 et suivants du C.G.C.T., sont, selon les cas, obli-gatoires ou facultatifs pour une commune mais sont fortnombreux : près de 20 000, en incluant plus d’un millier desyndicats mixtes. Ils ont vocation à exercer la plupart des

compétences communales « en lieu et place des collectivitéslocales » (Cons. const., 26 janvier 1995, Décision 94-358 DC :Rec., p. 185, cons. 68) et sont donc amenés, en ces domaines, àse substituer de manière pure et simple aux communes membres(Cons. d’État, 16 octobre 1970, Commune de Saint-Vallier :Rec. Lebon, p. 583 ; A.J.D.A., 1971, p. 95 ; R.D.P., 1971,p. 1353. – 5 octobre 1988, Commune de Romagnieu ; 4 février1994, Syndicat intercommunal du collège Honoré de Balzac,req. 88692), ce qu’ils font dans les domaines les plus variés(v. ministère de l’Intérieur, Les collectivités locales en chiffres,1998, Doc. française, les tableaux fournis p. 18 et s.).

Leur indépendance administrative et domaniale est variable :ils restent administrés par un conseil composé de représentantsdes communes membres (et élisant un président) et n’ont pastoujours une pleine maîtrise du patrimoine qu’ils utilisent.

Quant à leur émancipation financière, elle est relativementfaible dans les syndicats, principalement alimentés par descontributions obligatoires des communes ou une fiscalité à ladiscrétion de chaque membre, mais qui perçoivent égalementles taxes ou redevances afférentes aux services transférés ; elledevient sensible lorsque les groupements bénéficient d’unefiscalité propre, spécifique ou additionnelle (communautés decommunes, communautés d’agglomération et, pour un tempsencore, districts, communautés de villes et syndicats d’ag-glomération nouvelle) au point que, dans certains d’entre eux(principalement les communautés urbaines) c’est, en général,plutôt la commune membre qui dépend du groupement.

206. Ces établissements disposent de l’autonomie bud-gétaire et comptable : leur budget, qui n’a pas à être sou-mis à l’approbation des conseils municipaux intéressés,est voté et exécuté par des autorités propres (conseil, pré-sident, comptable du Trésor). Il est soumis aux mêmesrègles que celles applicables aux collectivités territoriales,y compris le principe d’unité budgétaire (v. Rép. min.,J.O.A.N., 1er février 1999, p. 654 ; Répertoire adm., mars1999, p. 22) et ceux relatifs aux services publics indus-triels et commerciaux (individualisation, équilibre, comp-tabilité M 14, budget annexe ou régie personnalisée...).Une activité exclusivement industrielle et commercialepouvait, par ailleurs, entraîner la confusion entre l’admi-nistration de l’E.P.C.I. et celle d’une régie (v. Code descommunes, art. R. 323-122 et s. – Rép. min. no 17416,J.O. Sénat, 19 août 1999, p. 2824 ; Journal des com-munes, octobre 1999, p. 40).

Sur ces questions, v. Bernard Castaing, Gestion financière desgroupements intercommunaux, J.-Cl. Coll. territ., fasc. 2061. –instruction M 14, vol. I, tome III, Les règles particulières appli-cables aux établissements publics communaux et de coopérationintercommunale.

Le démembrement financier des budgets communaux ainsiréalisé est, sur le plan global, sensible puisque les finances desgroupements représentent environ 10 % des dépenses de l’en-semble du secteur public local et environ 20 % des dépenses dusecteur public communal. Mais, il est le plus souvent difficile dechiffrer précisément l’amputation financière ainsi opérée dans lebudget de chaque commune membre.

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À ce démembrement financier s’ajoutent parfois celui réali-sé par des groupements plus vastes (syndicats mixtes compor-tant d’autres catégories de collectivités publiques, groupementsd’intérêt public), mais la portée reste ici globalement beaucoupplus limitée.

207. Par ailleurs, on peut, à plus d’un égard, assimiler àdes groupements certains établissements publics réputésnon territoriaux. Ainsi les services « départementaux »d’incendie et de secours, apparus en 1938 (décret-loi du12 novembre), érigés par un décret du 20 mai 1955 en éta-blissements publics rattachés au département, mais qui,depuis la loi 96-369 du 3 mai 1996, ne sont rattachés, niau département, ni à l’État, mais s’apparentent plutôt à unsyndicat mixte.

Ils sont chargés (sauf à Paris, dans les départements desHauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis, du Val-de-Marne et àMarseille) de réaliser, dans le cadre géographique du départe-ment, une coopération entre communes, E.P.C.I. et collectivitédépartementale dans la gestion des services de lutte contre l’in-cendie et de secours ; leur conseil d’administration ne comported’ailleurs que des élus. Cette coopération entre collectivitéslocales est prolongée par une coordination avec l’action del’État, dont l’emprise traditionnelle est manifestée, notamment,par l’existence d’un directeur nommé par l’autorité ministé-rielle (avec l’accord du président du conseil d’administration)et chargé, d’une part de la direction administrative et finan-cière de l’établissement sous l’autorité du président du conseild’administration, d’autre part de la direction opérationnelle ducorps des sapeurs-pompiers sous l’autorité du préfet.

Cet établissement particulier est régi par les articlesL. 1424-1 et suivants du C.G.C.T. et par le décret 97-1225du 26 décembre 1997, précisés et commentés par plu-sieurs circulaires (qui sont, notamment, rassemblées dansl’instruction 98-077-MO du 6 juillet 1998 et l’instruction99-032-MO du 4 mars 1999). Il est doté d’un budgetpropre adopté par le conseil d’administration selon desrègles calquées sur celles applicables au budget départe-mental, exécuté par le président, ordonnateur, et le payeurdépartemental, selon une nomenclature spécifique (ins-truction M 6, no 77-112 du 31 août 1997). Ce budget,alimenté par des contributions des collectivités partici-pantes déterminées, dans des limites fixées par les texteset à la majorité qualifiée, par le conseil d’administration,réalise incontestablement un démembrement des budgetsdes collectivités locales participantes.

Sur le service antérieur à la réforme de 1996, v. J. Singer,Le service départemental d’incendie et de secours, Rev. adm.,1982, p. 539. – Jean-Claude Bouzély, Les services départemen-taux d’incendie et de secours, L.Q.J., novembre 1990. Sur leservice issu de la réforme de 1996, v. Valère Minoton, Les nou-veaux s.D.I.S. : mutualisation départementale et maîtrise éta-tique, Gazette communes, 24 juin 1996, p. 29. – Erwann Le Cor-nec, Les services d’incendie et de secours après la loi du 3 mai1996, L.P.A., 1996, no 118 (aspects organiques) et 1997, no 80

(aspects matériels et financiers). – Alain Linarès, Commentairede la loi no 96-369 du 3 mai 1996 relative aux services d’incen-die et de secours, A.J.D.A., 1997, p. 168. – CREDASC, La ré-forme des services d’incendie et de secours (actes de la journéed’études du 18 octobre 1996), Faculté des sciences juridiques,politiques et économiques d’Avignon, 1997. – F. Lamotte, Lesconséquences financières de la « départementalisation » desservices d’incendie et de secours, Gazette communes, 29 juin1998, p. 38. – Bernard Fath et Stéphane Saurel, La nouvelle or-ganisation des services d’incendie et de secours, Lettre du cadreterritorial, Dossier d’experts, 1999. – Les services départemen-taux d’incendie et de secours, Vie départementale et régionale,novembre 1999, p. 13 (dossier). – Rép. min. no 27648, 32494 et32430, J.O.A.N., 18 octobre 1999, p. 6069, 6071, 6073. – Rép.min. no 34280, J.O.A.N., 8 novembre 1999, p. 6470.

208. De même, les établissements publics fonciersinstitués par la loi 91-662 d’orientation pour la villedu 13 juillet 1991 et actuellement régis par les articlesL. 324-1 et s. et R. 324-1 et s. du Code de l’urbanisme,peuvent, malgré leur statut d’établissement industriel etcommercial, être assez largement assimilés à des grou-pements.

Destinés à constituer des réserves foncières pour le comptedes collectivités locales (ou de l’État) en se substituant auxE.P.C.I. antérieurs à la loi, ils sont constitués selon la procédurehabituelle d’institution des groupements (intervention préfec-torale, majorité qualifiée des membres) et, comme le syndicatmixte, peuvent comprendre diverses collectivités locales etd’autres personnes morales de droit public (v. Henri Jacquot,La loi d’orientation pour la ville, chronique de législation,A.J.D.A., 1991, p. 892. – Olivier Raymundie, Établissementspublics fonciers, dans Droit des services publics locaux, LeMoniteur, II.440.2.)

Ils sont dotés de l’autonomie financière (taxe spécialed’équipement additionnelle aux contributions directes,contribution spéciale des membres) et d’un budgetpropre, voté par leur conseil (qui comprend en majori-té des représentants des membres) et exécuté par leurprésident (élu par le conseil) et un comptable spécial(nommé par le préfet sur proposition du conseil).

209. On peut enfin mentionner les cas, un peu plus par-ticulier, du Centre national de la fonction publique ter-ritoriale, qui est un « établissement public administratif...qui regroupe les collectivités et établissements » locaux(art. 12 de la loi 84-53 du 26 janvier 1984, décret 87-811du 5 octobre 1987), et des centres départementaux degestion de la fonction publique territoriale, qui sont des« établissements publics locaux à caractère administratif »(art. 13 de la loi du 26 janvier 1984), réalisant une colla-boration (volontaire ou forcée) entre collectivités locales(v. art. 14 et s.) et dotés d’un budget autonome principa-lement alimenté par des cotisations des membres ; ils sontsoumis à celles des dispositions du règlement général de

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comptabilité publique qui concernent les établissementspublics et sont dotés d’un comptable du Trésor (v. décret85-643 du 26 juin 1985 modifié).

b) Les budgets des autres établissements publics locaux.

210. Les établissements publics locaux (non territo-riaux) constituent la seconde série d’organismes de droitpublic supports de budgets autonomes (outre la bibliogra-phie propre à chaque catégorie d’établissements, v. AlainBorowski, L’établissement public dans la vie locale,A.J.D.A., 1987, p. 567. – Hervé Chazeau, L’adaptationdu cadre financier et comptable à la gestion locale,A.J.D.A., 1988, p. 711. – Jean-Paul Costa et PhilippeLimouzin-Lamothe, Réflexions de synthèse à propos del’établissement public local, A.J.D.A., 1987, p. 570. –Jean-Claude Douence et F. Sempé, L’établissement pu-blic local, Faculté de Droit de Pau. – Étienne Fatôme,Établissements publics locaux, dans Droit des servicespublics locaux, Le Moniteur, 1996, II.400 et II.410. –Étienne Fatôme et Jacques Moreau, Unité et diversité desétablissements publics locaux, A.J.D.A., 1987, p. 563. –Jean-Marie Pontier, Faut-il créer la catégorie de l’éta-blissement public local ?, Rev. adm., 1996, no 295,p. 78).

On rappellera d’abord que ne font pas juridiquementpartie des établissements publics locaux certains établis-sements que l’on serait parfois tenté de classer dans cettecatégorie.

Il en va ainsi d’établissements qui, bien qu’à action locale,sont juridiquement considérés comme nationaux car rattachés àl’État, notamment les « établissements publics économiques »(art. 84-I de la loi 94-679 du 8 août 1994) que sont les chambresconsulaires (Cons. d’État, 29 novembre 1991, Crépin :A.J.D.A., 1991, p. 919, chr. C. Maugüé et R. Schwartz, p. 889),en particulier les chambres de commerce et d’industrie (Cons.d’État, 13 janvier 1995, C.C.I. de la Vienne : Rec. Lebon, p.26 ; D., 1996, Som. com., 141, P. Terneyre ; L.Q.J., 1995, no 58,note D. Moreno. – Cons. const., 14 septembre 1995, Décision95-12 I : Rec., p. 221. – 28 janvier 1999, Décision 98-171 DC :J.O., 31 janvier, p. 1652), ainsi que les établissements publicsd’aménagement (v. Code de l’Urbanisme, art. L. 321-1 et s.,R. 321-1 et s.), la R.A.T.P. ou les ports autonomes.

Il en va de même des établissements sans rattachementque sont les associations syndicales de propriétaires de sta-tut public (A.S.A., A.F.R., A.F.U.) qui, bien que soumis àdes règles budgétaires et comptables publiques (v. circulaireINT/B/99/00018/C du 28 janvier 1999, B.O.M.I., 1999-1,p. 71. – instruction 99-027-M1-M5-M7 du 22 février 1999,B.O.C.P.), et non rattachés à l’État (Cons. d’État, 1er mars1944, Association de Rochefontaine : Rec. Lebon, p. 72), nesont pas considérés comme des établissements publics locaux(Cour adm. Nantes, 6 octobre 1993, G.A.E.C. de Kergoten :A.J.D.A., 1994, p. 155, chr. P. Cadenat, p. 115. – Cons. d’État,12 juillet 1995, Tatin : C.J.E.G., 1996, p. 17, note L. Richer ;

Droit adm., 1995, no 564 ; L.Q.J., 1996, no 4. – Cour adm.Lyon, 29 décembre 1998, Association syndicale d’hydrauliqueagricole de la rive droite de la Saône c. L. Fournier : Mémorialdes percepteurs, 1998, p. 261). On peut mentionner égalementle cas des agences d’insertion créées dans chaque départementd’outre-mer par l’article 19 de la loi 98-657 du 29 juillet 1998(v. instruction 98-116-MO du 22 septembre 1998, B.O.C.P.).

On rappellera ensuite que certains établissements juri-diquement locaux ne sont pas communaux, mais départe-mentaux ou régionaux.

On pense, en particulier, aux quelque 8 000 établissementsd’enseignement secondaire (collèges, lycées, établissementséquivalents) qui sont en majorité devenus en 1985 des établis-sements publics locaux (certains l’étaient déjà, d’autres sontrestés nationaux) rattachés, pour la plupart, aux départementsou aux régions, qui en financent l’investissement et le fonction-nement matériel ; existent cependant quelques établissementsrattachés aux communes qui peuvent, par ailleurs, directementou par un groupement, faire appel de responsabilité en cedomaine (v. art. 12 à 27 de la loi 83-663 du 22 juillet 1983,décret 85-924 du 30 août 1985, circulaire du 28 mars 1988sur l’organisation économique et financière des E.P.L.E. –Centre national de documentation pédagogique, Guide de laréglementation financière et comptable des établissementspublics locaux d’enseignement, 1996. – D. Mallet, Lycées etcollèges, Recueil des textes de référence, Guides pratiques,Berger-Levrault, 1995. – Y. Foltzer, L’E.P.L.E., Rev. Trésor,1987, p. 636. – R. Périé, Organisation et gestion de l’Éducationnationale, Berger-Levrault, 1988. – J. Gavard, La gestionfinancière des établissements scolaires locaux du second degré,Berger-Levrault, 1994. – Cour des comptes, La décentralisationet l’enseignement du second degré, Rapport particulier, 1995).Il arrive également que des établissements publics soient ratta-chés à une collectivité particulière, tels les offices de la Corse(v. O. Raymundie, Offices de développement corses, dans Droitdes services publics locaux, Le Moniteur, no II.460).

Ceci étant précisé, on ne peut manquer de relever l’im-portance des établissements publics locaux, qui sont en-viron 50 000. Mais, sur le plan administratif et finan-cier, tous ne peuvent être considérés comme des démem-brements du budget communal. Bien que les critèressoient éminemment relatifs et évolutifs en ce domaine(v. tout particulièrement les articles précités de A. Bo-rowski, J.-P. Costa et P. Limouzin-Lamothe, E. Fatômeet J. Moreau, J.-M. Pontier), on pourrait distinguer, à cetégard, trois catégories.

211. Une première catégorie serait constituée par lesétablissements chargés d’une mission qui, en tout cas ac-tuellement, excède très largement les « affaires de la com-mune » et, en conséquence, ne peuvent, ou ne peuventplus, être considérés comme des démembrements.

Il en va ainsi des quelque 1 200 établissements publicsde santé (hôpitaux publics) qui, bien que réputés locaux (àquelques exceptions près), gèrent un service public dont

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l’importance grandissante (de l’ordre de 300 milliardsF. de dépenses pour les hôpitaux publics) a depuis long-temps conduit à une gestion nationale, un financement lar-gement « parafiscal » par l’intermédiaire des organismesde sécurité sociale, et une législation particulière.

Les hôpitaux sont, de façon significative, demeurés hors duchamp d’application des textes applicables aux collectivités lo-cales (textes qui ont simplement servi de modèles pour certainesdispositions applicables aux établissements publics de santé) etsoumis, pour l’essentiel, à ceux contenus dans le Code de la San-té publique (v., Jean Imbert, Les hôpitaux en France, P.U.F., Quesais-je ?, no 795, 6e éd., 1994. – Marc Dupont, Claudine Es-per, Louise Muzzin et Christian Paire, Droit hospitalier, Dalloz,1997. – Didier Stingre, Le service public hospitalier, P.U.F., Quesais-je ?, no 3049, 2e éd. 1998. – François Lesage, Les comptesdes établissements publics de santé en 1996, Rev. Trésor, 1998,p. 501. – Jean-Marie Pontier, Les communes et la santé publique,Rev. adm., no 294, p. 673).

Il en va probablement de même pour les quelque 250offices publics d’H.L.M. et 60 offices publics d’aména-gement et de construction qui, malgré leur caractère juri-diquement local et leurs liens étroits avec les collectivi-tés locales, sont principalement chargés d’une mission, lelogement social, qui constitue un service public national(plus de 50 milliards F. de dépenses pour les offices pu-blics) et, pour l’essentiel, échappe à la compétence, sinonà l’aide financière, des collectivités locales.

Ici aussi, d’ailleurs, ils sont soumis à une législation spéci-fique, principalement contenue dans le Code de la constructionet de l’habitation (v. C. Néry et autres, Les H.L.M. : approche so-ciale, économique, et juridique, A.D.E.L.S., 1988. – J.-L. Kecket P. Vallet, Les organismes d’H.L.M., Masson-Doc. française,1989. – R. Rouquette et H. Lipietz, Droit du logement social,1991, Le Moniteur. – Cour des comptes, Enquêtes sur le loge-ment, II : Les organismes d’habitation à loyer modéré, Rapportparticulier, 1994. – Le financement public de l’habitat social,R.F.F.P., no 44, 1993).

On serait, enfin, tenté de faire la même remarque pourles établissements publics locaux d’enseignement, n’étaitle fait qu’ils procèdent, eux, plutôt d’un mouvementde « remembrement » des budgets locaux (v. ci-dessusno 210).

212. Un deuxième cercle d’établissements publics se-rait celui des établissements qui peuvent être considéréscomme gérant des affaires communales ou intercommu-nales, mais qui sont imposés par la loi ou la jurisprudenceet constituent donc, institutionnellement sinon toujoursfonctionnellement, des démembrements forcés.

Il peut s’agir de certains établissements sociologiquement lo-caux mais juridiquement nationaux comme les chambres consu-laires (v. ci-dessus no 210), un cas particulier étant représentépar les « fabriques » chargées, en Alsace-Lorraine, d’adminis-trer les paroisses, restées, on le sait, sous régime concordataire(v. art. 76 de la loi du 18 germinal an X et décret du 30 décembre1809, modifié par le décret du 18 mars 1992).

Il s’agit surtout de la catégorie traditionnelle des établis-sements publics sociaux (v. Jacques Moreau, Les établis-sements publics sociaux locaux dans le droit de la décen-tralisation, Cahiers du C.F.P.C., no 23, septembre 1987,p. 51. – L’action sociale intercommunale, Syros, Les Ca-hiers de l’intercommunalité, 1996. – Deux exemples deservices publics locaux : les caisses des écoles et lescentres communaux d’action sociale, dansGestion et fi-nances des collectivités locales, Lamy, étude 513, 1999. –E. Alfandari, Action et aide sociales, Dalloz).

Y figurent d’abord, les centres communaux ou inter-communaux d’action sociale (C.C.A.S. ou C.I.A.S.).

Outre la bibliographie ci-dessus et l’étude de J.-B. Auby,ci-avant, p. 4120-1, v. F. Laporte, Les bureaux d’aide sociale,Droit soc., 1954, p. 628. – M. Gervais, Le bureau d’aide sociale,thèse, droit, Rennes, 1962. – F. Lejeune, Le centre communald’action sociale, éd. du Cosmos, 1979. – F. Bajon, Le centrecommunal d’action sociale : une naissance difficile, Rev.trim. droit san. et soc., 1986, p. 114. – M. Gauci, Le C.C.A.S.,animateur ou gestionnaire des services sociaux ?, même revue,1986, p. 644. – M.-A. Barthe et V. Mizhrahi-Thernonog, Lapolitique sociale des communes : le rôle du bureau d’aide so-ciale, Rev. écon. et soc., 1987, p. 85. – Du B.A.S. au C.C.A.S.,Cahiers du C.F.P.C., no 23, septembre 1987. – A. Thévenet, LeC.C.A.S., Vie communale et départementale, 1988, no 712. –J. Darles, Les centres communaux d’action sociale, thèse,Poitiers, 1991. – M. Hauswirth, Centre communal d’actionsociale, Dictionnaire encyclopédique de finances publiques(dir. L. Philip), Economica, 1991, vol. I. – Attributions et fonc-tionnement des C.C.A.S., Gazette communes, 26 juin 1995. –B. Périllé, Les centres communaux d’action sociale, Cifodel,1996. – O. Raymundie, Centres communaux d’action sociale,dans Droit des services publics locaux, Le Moniteur, 1996,II.430. – F. Mischlich, La réforme des C.C.A.S. par le décretdu 6 mai 1995..., Rev. droit san. et soc., janvier-mars 1996,p. 82. – J.-M. Pontier, Les voies de l’intercommunalité : le casdes centres intercommunaux d’action sociale, Rev. adm., 1997,p. 669. – A. Thévenet, L’aide sociale en France, P.U.F., Quesais-je ?, no 1512, 7e éd., 1998.

Héritiers des bureaux de bienfaisance, dont le principe re-monte à l’époque révolutionnaire (en écho aux « bureaux despauvres » prévus sous François Ier), et des bureaux d’assistance(créés en 1893 pour l’assistance obligatoire), fusionnés en bu-reaux d’aide sociale (décret du 29 novembre 1953), devenuscentres communaux (ou intercommunaux) d’action sociale (loi86-17 du 6 janvier 1986, art. 55, modifiée par la loi 92-225 du6 février 1992, art. 41), ces établissements sont actuellementrégis par les articles 136 et suivants du Code de la famille etde l’aide sociale et par les décrets 95-562 et 95-563 du 6 mai1995 (v. circulaire INT/B/95/00174/C du 10 mai 1995, B.O.M.I.,no 95-2, p. 462 ; B.O.C.P., annexe à l’instruction 95-093-MO du18 septembre 1995).

Ils sont, en principe, obligatoires dans chaque commune (maisn’existent qu’environ 32 000 C.C.A.S.) sauf, depuis 1986, rat-tachement à un syndicat intercommunal (mais n’existent qu’unevingtaine de C.I.A.S.) et sous réserve de sections créées dans lescommunes associées (v. art. L. 2113-13 du C.G.C.T., et décret

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95-562 du 6 mai 1995, art. 31 et s.) ainsi que dans les arrondis-sements de Paris (v. décret 95-563 du 6 mai 1995, art. 11 et s.)- le C.C.A.S. de Paris, soumis à un régime spécial, n’ayant étécréé qu’en 1969 (les services d’aide sociale dépendant jusqu’àcette date de l’Assistance publique), celui de Marseille datantde 1970 (les services dépendant jusqu’à cette date de l’Assis-tance publique) et celui de Lyon se voyant rattacher des centresd’arrondissement (v. A. Thévenet, précité, p. 74). Ils sont admi-nistrés par un conseil composé de membres élus par le conseilmunicipal ou syndical et de membres désignés par le maire ou leprésident du groupement, un ordonnateur qui est le maire de lacommune ou le président de l’E.P.C.I., secondé d’un directeur(v. Rép. min. no 35411, J.O.A.N., 24 juin 1996 ; Rev. Trésor,1996, p. 684), et le receveur de la commune ou du groupement.

Ils sont, en principe, soumis aux règles du droit bud-gétaire et comptable communal mais ils font l’objet d’unbudget et d’une comptabilité spécifiques, décrits dansdes dispositions spéciales de l’instruction M 14 (v. circu-laire du 3 juillet 1996 sur l’expérimentation de la M 14dans les C.C.A.S., B.O.M.I., 1996-4, p. 321 ; Gazettecommunes, 19 août 1996. – instruction M 14, éd. pour1999, vol. I, p. 553. – Guide budgétaire..., 1999, p. 92). –v. ci-après, Le budget et les comptes de la commune(M 14), p. 7165-1, éd. 1998-3, no 2504 et s. – Y. Deco-ninck, Budget et comptabilité des C.C.A.S. et C.I.A.S.,Union nationale des centres communaux d’action socialede France et d’Outre-Mer, 1997).

Leur budget comprend, en particulier, une fraction (le tiers) duproduit des concessions funéraires de la commune (art. L. 2223-15 du C.G.C.T., art. 25-8 du décret 95-562 du 6 mai 1995, et leconseil municipal doit, par ailleurs, approuver certains de leursemprunts, l’autorisation du préfet étant nécessaire au-delà d’uncertain montant (art. L. 2121-34 du C.G.C.T.) ; le conseil muni-cipal doit également approuver l’affectation de certains de leursbiens (art. L. 2241-5), mais ne saurait, sans texte, faire fi dela personnalité distincte du C.C.A.S. (Cons. d’État, 25 février1998, Anglade : Droit adm., 1998, no 125 ; Gazette communes,1er juin 1995, p. 45 ; Rev. Trésor, 1998, p. 530. – v. égalementCh. rég. comptes Aquitaine, 20 mai 1999, no 99-0550 : Mémo-rial des percepteurs, 1999, no 10, p. 224).

De plus, ce budget, dans lequel les remboursements émanantdu département et des organismes de sécurité sociale tiennentgénéralement une place notable, peut être amené à connaîtreun important financement par le budget municipal puisque leC.C.A.S., non seulement exerce obligatoirement certaines mis-sions, notamment dans le cadre de l’instruction des dossiersd’aide sociale obligatoire ou du R.M.I., mais peut se voir confierpar la commune de nombreuses activités dans le cadre de l’aidesociale facultative (aides aux personnes âgées ou handicapées,dispensaires, foyers, crèches...) qui sont alors très largement fi-nancées par des subventions du budget communal, dont le dé-membrement, très variable selon les municipalités, est alors vo-lontaire et... relatif.

On rappellera, en effet, que les budgets des C.C.A.S. dont lesrecettes de fonctionnement ne dépassent pas un certain montant(actuellement 200 000 F) peuvent être annexés au budget com-munal et que les budgets de tous les C.C.A.S. font l’objet d’une

présentation consolidée avec le budget communal (v. ci-dessusno 197).

On rappellera aussi que certains services sociaux et médi-co-sociaux doivent être gérés séparément dans un budget an-nexe au budget principal du C.C.A.S. et même, au-delà d’uncertain stade, être érigés en établissements publics sociaux etmédico-sociaux (v. ci-dessus no 185 et s. – A. Thévenet, Les ins-titutions sanitaires et sociales de la France, P.U.F., Que sais-je ?,no 2319).

213. Dans cette catégorie d’établissements obligatoiresfigurent également, du moins en principe, les caisses desécoles (v. O. Raymundie, Caisses des écoles, dans Droitdes services publics locaux, Le Moniteur, 1996, II.470. –N. Canonne, La caisse des écoles : un établissement pu-blic local indissoluble ?, Gazette communes, 15 mars1999, p. 37).

Instituées par la loi Dury du 15 avril 1867 sur l’enseignementprimaire (art. 15) et rendues obligatoires par la loi du 28 mars1882 sur l’enseignement primaire obligatoire (art. 17), cescaisses ont été qualifiées par la jurisprudence d’établissementspublics administratifs (Cons. d’État, 22 mai 1903, Caisse desécoles du 6o arrondissement de Paris et Fourcade, 2 espèces :Rec. Lebon, p. 390 ; D., 1904, III, p. 1 et 3), et plus précisémentd’établissements publics scolaires communaux annexes auservice public de l’enseignement (Cons. d’État, 24 mai 1963,Fédération nationale des conseils de parents d’élèves desécoles publiques et autres et sieur Chapelle : Rec. Lebon, p.321. – 13 janvier 1965, Caisse des écoles du Xe : Rec. Lebon,p. 27). Leur régime a été précisé, essentiellement sur le planfinancier, budgétaire et comptable, par l’acte dit loi 591 du12 juin 1942 (modifié) sur le contrôle des opérations, le décret60-977 du 12 septembre 1960 (modifié) relatif aux caisses desécoles, le décret 87-130 du 26 février 1987 sur la comptabilitéet, en dernier lieu, le décret 98-1068 du 25 novembre 1998relatif, notamment, aux règles budgétaires et comptables.

Elles sont, en principe, obligatoires dans chaque commune -mais sont, en fait, moins de 8 000, réalisant moins de 3 mil-liards de francs de dépenses - et ne peuvent, dès lors, être dis-soutes par le conseil municipal (Cour des comptes, 23 février1999, no 22200 : Mémorial des percepteurs, 1999, no 9, p. 201 ;B.O.C.P., annexe à l’instruction 99-098-MO du 15 septembre1999). Sous réserve d’une organisation propre à Paris, Marseilleet Lyon (où existe une caisse des écoles par arrondissement ougroupe d’arrondissements), elles sont administrées par un co-mité composé de représentants de la commune, de l’Éducationnationale, du préfet et des sociétaires (v. ci-dessous), un ordon-nateur qui est le maire de la commune ou le maire d’arrondis-sement, président du comité, et le receveur municipal, ou, dansles villes divisées en arrondissements, un trésorier spécial nom-mé par le préfet sur proposition du comité (art. 1er de la loi 591du 12 juin 1942) ; la répartition des secours est effectuée par lacommission scolaire.

Le régime applicable est, en principe, celui des com-munes (v. Rép. min., J.O. Sénat, 15 mai 1997, p. 1485 ;Répertoire adm., juillet-août 1997, p. 15 ; Rev. Trésor,1997, p. 557), mais elles font l’objet d’un budget et d’une

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comptabilité spécifiques, décrites dans des dispositionsspéciales de l’instruction M 14 (v. décret 98-1068 du25 novembre 1998 ; instruction M 14, éd. pour 1999,vol. I, p. 565. – Guide budgétaire..., 1999, p. 96. – Lebudget et les comptes de la commune (M 14), ci-après,p. 7165-1, éd. 1998-3, no 2550 et s).

À l’origine, elles ne recevaient qu’exceptionnellement desaides du budget communal car, leur objet étant de secourir lesélèves nécessiteux et de récompenser les bons élèves, ellesétaient autant conçues comme des associations d’aide et d’en-couragement (d’où la présence de sociétaires et l’importancede dons et legs) que comme des établissements publics (d’oùl’absence de qualification législative initiale).

Par la suite, en revanche, elles ont été parfois chargées detâches diverses et, parfois, importantes (colonies de vacances,cantines, ramassage scolaire, classes de découverte...) que rienne différencie plus vraiment des activités assurées directementpar les communes qui n’ont pas institué de caisse des écoles, etqui font de la subvention communale la source de financementla plus importante.

On rappellera que les budgets des caisses dont les recettes defonctionnement ne dépassent pas un certain montant (actuelle-ment 100 000 F) peuvent être annexés au budget communal etque les budgets de toutes les caisses des écoles font l’objet d’uneprésentation consolidée avec le budget communal (v. ci-dessusno 197).

214. Enfin, une troisième catégorie d’établissementspublics locaux comprendrait les démembrements orga-niques qui ont été volontairement créés par la collectivitéde rattachement pour gérer des affaires locales (qui conti-nueraient donc d’être gérées directement par la collecti-vité si cette dernière ne décidait pas de se démembrer encréant l’établissement) ; on peut y ajouter, d’un point devue fonctionnel, les transferts de compétences des com-munes aux C.C.A.S. et aux caisses des écoles lorsqu’ilssont volontaires (v. ci-dessus no 212 et 213).

Le domaine industriel et commercial a longtempsété considéré comme le secteur de prédilection de cesdémembrements volontaires, qui semblaient constituerl’aboutissement logique et, somme toute, le plus na-turel de l’individualisation imposée par la gestion desservices marchands (v. ci-dessus no 160). La formuleinstitutionnelle de droit commun a été celle des ré-gies personnalisées (v. la bibliographie citée ci-dessusno 108), dont le régime est actuellement fixé par les ar-ticles L. 2221-1 et s. et l’article L. 2221-10 du C.G.C.T.,et les articles R. 323-7 et s. du Code des communes (quine sont d’ailleurs pas toujours conformes aux articles àcaractère législatif).

Ces « régies dotées de la personnalité morale et de l’autono-mie financière », pour reprendre l’expression employée dans le

Code des communes et le C.G.C.T., sont, bien qu’on en ait par-fois discuté, des établissements publics industriels et commer-ciaux, institués par le décret-loi 55-579 du 20 mai 1955 (com-plété par le décret 59-1229 du 19 octobre 1959) pour pousser àson terme l’évolution amorcée trois décennies auparavant avecla création des régies non personnalisées (v. ci-dessus no 164).Leur régime a été adapté aux lois de décentralisation des années1980 par le décret 88-621 du 6 mai 1988 (qui a notamment ins-tauré une désignation du directeur par les autorités locales, alorsqu’auparavant cette désignation était effectuée par le préfet, cequi avait certainement freiné la constitution de telles régies).

Ces régies sont créées et supprimées par le conseil munici-pal ou le comité d’un syndicat de communes, qui en fixe, dansle cadre des dispositions législatives et réglementaires, le rè-glement intérieur et la dotation initiale ; elles sont dotées d’unconseil d’administration dont les membres sont désignés et re-levés de leurs fonctions par le conseil municipal ou syndical etd’un directeur nommé et révoqué par le conseil municipal ousyndical sur proposition du maire ou du président du syndicat(art. L. 2221-10, prévalant sur les dispositions différentes del’article R. 323-21 : v. Rép. min. no 27170, J.O.A.N., 17 no-vembre 1999, p. 6333 ; Répertoire adm., décembre 1999, p. 22),le conseil d’administration élisant, par ailleurs, le président :tous éléments qui soulignent à la fois les limites de l’autono-mie et le caractère volontaire du démembrement.

Sous ces réserves, la régie est administrée par son conseil etson directeur qui, placé « sous l’autorité et le contrôle du pré-sident du conseil d’administration » (art. R. 323-23), est ordon-nateur ; le comptable est, selon les cas, un comptable direct duTrésor (normalement celui de la collectivité de rattachement) ou« un comptable spécial... nommé par le préfet sur propositiondu conseil d’administration, après avis du trésorier-payeur gé-néral » (art. R. 323-25).

La régie est, en principe, soumise aux règles budgé-taires et comptables communales, mais dans leur versionadaptée au secteur industriel et commercial, impliquantnotamment l’application de l’instruction M 4 ou des ins-tructions dérivées, et l’assouplissement du principe du dé-pôt des fonds au Trésor ; en effet, par dérogation à ce prin-cipe, la régie peut se faire ouvrir un compte à un centre dechèques postaux, à la Caisse des dépôts et consignations,à la caisse de crédit municipal ou même, mais alors surautorisation du trésorier-payeur général, dans tout autreétablissement de crédit (art. R. 323-51 ; v. également Rép.min. no 11206, précitée ci-dessus no 165). S’y ajoute, no-tamment, un compte financier commun à l’ordonnateur etau comptable (v. art. 323-66 et s.), et des conditions fis-cales parfois favorables en matière de TVA, de taxe pro-fessionnelle et d’impôt sur les sociétés (v. par ex. l’ins-truction du 15 janvier 1998 sur le régime applicable auxrégies municipales de pompes funèbres, B.O.I., 21 janvier1998 ; Bull. fiscal F. Lefebvre, mars 1998, p. 168 ; Réper-toire adm., mars 1998, p. 28).

Elle dispose d’un budget autonome qui, à la différencedu budget des régies non personnalisées (v. ci-dessus

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no 165), n’est ni voté par le conseil municipal ni annexéau budget communal ; mais le compte financier est« transmis pour information à la collectivité de ratta-chement » dans les deux mois de son approbation per leconseil d’administration (art. R. 323-68). Cette autono-mie est, en principe, renforcée par la règle d’équilibredes services publics industriels et commerciaux poséepar l’article L. 2224-1 du C.G.C.T. (v. ci-dessus no 166)qui interdit, sauf dérogations prévues par les textes(v. ci-dessus no 169 et s.), une aide du budget communal,impose que les taux des redevances fixées par le conseild’administration soient « établis de manière à assurerl’équilibre financier de la régie » (Code des communes,art. R. 323-34), et limite les possibilités de reversementau budget communal de l’excédent comptable.

Ce reversement, de façon analogue à celle concernant lesrégies non personnalisées (v. ci-dessus no 171), est cependantprévu par l’article R. 323-57-1 du Code des communes, leconseil d’administration ne pouvant cependant y procéderqu’après comblement d’un éventuel déficit antérieur et aprèsréinvestissement d’éventuelles plus-values de cessions d’élé-ments d’actif, et pouvant y renoncer en maintenant l’excédentau sein de la régie.

L’ensemble de ces éléments confère ainsi aux régies person-nalisées un certain caractère attractif (v. Jean-François Auby,Vers un retour à la régie ?, Pouvoirs locaux, no 33 II/1997,p. 16) : le nombre ces régies est actuellement d’environ 500.

À côté de ces régies personnalisées de droit commun,existent quelques régies soumises à des textes spéci-fiques : les plus notables sont actuellement les régiesde transport, visées à l’article 7-II de la L.O.T.I. du30 décembre 1982, créées par délibération de l’autori-té organisatrice, et organisées par le décret 85-891 du16 août 1985 (art. 13 à 17, consacrés aux « régies consti-tuées en établissement public à caractère industriel etcommercial »). À quelques éléments près (les membresdu conseil d’administration ne sont pas révocables par leconseil de la collectivité de rattachement, le directeur estdirectement élu par le conseil d’administration, le comp-table spécial est « placé sous l’autorité administrative dudirecteur »), ce texte établit un canevas analogue à celuien vigueur dans les régies de droit commun mais ren-voie, pour une part beaucoup plus sensible, au règlementintérieur (art. 16).

215. Existent, par ailleurs, quelques cas particuliers.Ainsi les offices de tourisme qui sont, en réalité, de deuxcatégories.

V. J.-M. Pontier, La répartition des compétences dans le do-maine du tourisme, Actualité législative Dalloz, 1993, p. 99. –P. Py, La loi du 23 décembre 1992 portant répartition des com-pétences dans le domaine du tourisme, R.D.P., 1994, p. 215. –O. Raymundie, Offices de tourisme, dans Droit des services pu-blics locaux, Le Moniteur, II.450.2, 1996. – R. Griffet, Les of-fices de tourisme, Maires de France, septembre 1996, p. 46. –

Rép. min. no 45435, J.O.A.N., 13 janvier 1997 ; Rev. Trésor,1997, p. 312 ; Répertoire adm., mars 1997, p. 31. – J.-L. Pec-queux, La gestion du tourisme au niveau communal, Maires deFrance, juin 1997, p. 46. – J.-C. Vignot, Les régimes juridiquesadaptés aux offices du tourisme, Gazette communes, 9 mars1998, p. 38.

Dans les stations classées et communes assimilées, cesont, depuis la loi 64-698 du 10 juillet 1964 adaptée parle décret 83-82 du 9 février 1983 (v. art. L. 2231-9 et s. duC.G.C.T., art. R. 142-2 et s. du Code des communes), desétablissements publics industriels et commerciaux (unecentaine actuellement) créés par le préfet à la demandedu conseil municipal ou, s’il s’agit d’un office intercom-munal, de la majorité qualifiée des conseils municipauxintéressés.

Bien que dotés d’une indépendance statutaire (v. Cons.d’État, 7 octobre 1987, Société des casinos du Touquet : Rec.Lebon, p. 506), et en principe soumis, malgré quelques diver-gences jurisprudentielles (v. Cons. d’État, Sect., 16 décembre1983, Office municipal du tourisme de la vallée de X : Rec. Le-bon, p. 519), aux « règles... concernant les régies communalesdotées de la personnalité morale et de l’autonomie financière »(art. R. 142-2), ils réalisent un démembrement bien paradoxal.

D’une part l’office peut être chargé, en plus de ses compé-tences obligatoires (accueil, information, coordination), d’im-portantes missions, y compris l’exploitation d’installations tou-ristiques et sportives (art. L. 2231-10) ; il se voit, en particulier,attribuer la taxe de séjour ainsi qu’une partie de la taxe sur lesentreprises spécialement intéressées à la prospérité de la stationet peut se voir attribuer, par décision annuelle du conseil muni-cipal, une partie de la taxe communale additionnelle aux droitsd’enregistrement (art. 2231-14).

Mais, d’autre part, son budget et ses comptes, préparés parun directeur et délibérés par un comité, sont ensuite « soumisà l’approbation du conseil municipal » ou des conseils munici-paux des communes membres (art. L. 2231-15), cette approba-tion pouvant, s’agissant du budget, être tacite (silence pendantun mois, art. R. 142-17 et R. 142-26).

Dans les autres communes, l’office du tourisme peut,depuis la loi 92-1341 du 23 décembre 1992, être créé pardélibération du conseil municipal (ou syndical) qui déter-mine « la nature juridique de cet organisme ainsi que lesmodalités de son organisation » (art. 10-II) et peut doncchoisir la forme de l’établissement public.

Cet organisme peut également recevoir d’importantes compé-tences facultatives, allant jusqu’à « la mise en œuvre de la poli-tique du tourisme dans la commune » (art. 10-III). Simplementastreint par la loi à la remise d’un rapport financier annuel auconseil municipal (ou de groupement), il pourrait probablementse voir appliquer, si la commune ou le groupement en décidait,les mêmes règles que dans les stations classées.

216. Les vingt et une caisses de crédit municipalconstituent un autre cas particulier, en raison, non seule-ment de leur ancienneté, puisque leur origine remonteaux « monts de piété » institués dès la fin du XVIe siècle

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pour lutter contre l’usure, mais encore de leur caractèreambivalent, puisqu’à leur vocation sociale originelle sontvenues s’ajouter, à partir du décret 55-622 du 20 mai1955 et plus encore de la loi bancaire du 24 janvier 1984,des activités bancaires, dont certains débordements ontd’ailleurs conduit à un « recentrage » et à une « remu-nicipalisation » par la loi 92-518 du 15 juin 1992 et sesdécrets d’application (décret 92-1044 du 28 septembre1992 organisant la liquidation d’une Union centraleinstituée en 1983 et décret 92-1294 sur les conseils).

Aux termes du décret du 20 mai 1955 modifié qui lesrégit principalement, il s’agit d’« établissements publicscommunaux de crédit et d’aide sociale » (art. 1er), doncd’établissements en principe administratifs mais qui,exerçant une activité bancaire (soumise à l’agrément et àune « modulation » par le comité des établissements decrédit), doivent également tenir une comptabilité de typemarchand.

Le démembrement qu’ils réalisent a été assez strictement en-cadré puisque les caisses, créées par décret sur demande duconseil municipal (ou des conseils municipaux), sont adminis-trées par un directeur nommé par le maire (de la commune chef-lieu), sous le contrôle relativement étroit d’un conseil d’admi-nistration et de surveillance présidé de droit par le maire et nom-mé par les autorités municipales (conseil, maire), la communesiège étant en outre considérée « comme l’actionnaire ou le so-ciétaire unique de l’établissement » (art. 2, al. 8, du décret).Le budget et les comptes sont, après adoption par le conseild’orientation, « transmis pour information au conseil munici-pal de la commune siège », devant lequel le maire doit en outrefaire un rapport annuel sur l’activité et la situation financièresde la caisse et préciser les projets de modification de l’activitéou de vente d’actifs importants de la caisse (art. 2, al. 10 à 12).Ajoutons que, dans la pratique, les caisses ont parfois constituéune source non négligeable de revenus pour le budget commu-nal (v. Cour des comptes, Rapport public 1998, p. 411 et s. –O. Raymundie, Caisses de crédit municipal, dans Droit des ser-vices publics locaux, Le Moniteur, II.420, 1996. – A. Borderie,Des « Monts-de-piété » aux « caisses de crédit municipal » :quatre siècles d’histoire !, Rev. Trésor, 1999, p. 598).

217. Outre cette semi-exception, le secteur administra-tif n’a longtemps connu, semble-t-il, qu’un seul exemple,au demeurant peu probant, d’établissement public vérita-blement local et facultatif : celui des musées départemen-taux et communaux.

Depuis la loi du 16 avril 1895 (art. 32), ils « peuvent être do-tés de la personnalité civile à la demande des départements etdes communes qui en sont propriétaires, par décret en Conseild’État » (art. L. 1423-5 du C.G.C.T. ; v. Rép. min. no 21602,J.O.A.N., 6 mars 1995 ; Rev. Trésor, 1995, p. 484. – I. deKerviler, La gestion déléguée des musées, Gazette communes,8 juin 1992. – X. Brivet, Un cadre juridique conçu pour les mu-sées, Gazette communes, 7 avril 1997, p. 6). Cette possibilité aété peu utilisée (v. décret du 31 juillet 1923 sur le musée Tou-louse-Lautrec d’Albi, J.O., 10 août 1923).

À l’usage, cette absence, somme toute paradoxaledans un paysage foisonnant d’établissements publicsspécifiques, s’est avérée gênante pour la gestion localelorsque les déboires de certaines gestions déléguées etde la gestion de fait ont amené les responsables locauxà rechercher une formule permettant de concilier droitpublic, souplesse et contrôle (v. ci-dessus no 190). Cettelacune a conduit à la rédaction de plusieurs propositionstendant, selon les cas, à instituer de nouveaux établisse-ments publics locaux spécifiques (culture, archives) ouà créer une catégorie générique d’établissement publicadministratif local, dont l’objet serait laissé à la discrétiondes collectivités locales fondatrices.

V. proposition de loi Christian Vanneste visant à créer desétablissements publics territoriaux à vocation culturelle, J.O.,Doc. A.N., 1996, no 3289. – proposition de loi Christian Dupuyet autres facilitant la création d’établissements publics locaux,J.O., Doc. A.N., 1996, no 2860. – rapport Christian Dupuy surces deux propositions, J.O., Doc. A.N., 1997, no 3289. – pro-position de loi Ivan Renaz et autres portant création d’établis-sements publics à caractère culturel, J.O., Doc. Sénat, 1997,no 305 et 1999, no 288. – Rép. min. no 21602, J.O.A.N., 6 mars1995 ; Rev. Trésor, 1995, p. 484. – Jean-Marie Pontier, Faut-ilcréer la catégorie de l’établissement public local ?, Rev. adm.,no 295, 1996, p. 78. – Jean-Marc Binot, Le rapport Braibant veuttransformer les archives départementales en établissements pu-blics, Gazette communes, 11 juillet 1996, p. 26. – Bernard Per-rin, Des établissements publics à caractère culturel : une pro-position de loi bien équivoque, Cahiers de la fonction publique,juin 1999, p. 13.

218. On sait pourtant que le principe d’un établisse-ment public administratif local existe depuis que la loi du29 janvier 1994, complétée par celle du 12 juillet 1999, apermis la création de régies, donc, éventuellement, de ré-gies personnalisées, dans le domaine administratif, maisque l’on demeure toujours en attente de l’indispensabledécret d’application qui permettrait d’adapter le systèmede gestion au secteur non marchand (v. ci-dessus no 189et s.) et d’offrir une alternative valable à certains démem-brements de droit privé.

2° Les budgets des organismes de droit privé.

219. Les budgets autonomes de droit privé sont ceuxqui résultent fonctionnellement des délégations de servicepublic ou organiquement des sociétés d’économie mixteet des associations.

a) Les budgets des délégataires de service public.

220. On sait qu’une des difficultés importantes à la-quelle s’est trouvée confrontée la gestion locale est larigidité du cadre juridique, budgétaire et comptable pu-blic français, qui, pour avoir été exagérée dans certaines

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présentations, n’en est pas moins réelle. Cette rigidité,jointe parfois à un manque de moyens adaptés et à unbrusque afflux de responsabilités, a souvent conduit à re-courir aux délégations contractuelles de services publicslocaux et/ou de travaux publics.

V. notamment Jean-Claude Douence, Le choix du mode degestion des services publics locaux, ci-après, p. 6130-1, etLa délégation contractuelle du service public local, ci-après,p. 6150-1. – Jean-François Auby, La délégation de servicepublic, P.U.F., Que sais-je ?, no 3027, 1995. – Actes du colloquedes 14 et 15 novembre 1996 au Sénat organisé par l’Institutfrançais des sciences administratives, La gestion déléguée duservice public (une vingtaine de contributions), supplément à laR.F.D.A., no 3-1997. – annotations sous les articles L. 1411-1et s., L. 2222-1 et L. 2222-2 du C.G.C.T., et R. 324-1 et s. duCode des communes, par les éditions privées (Dalloz, Litec, LeMoniteur) de ces codes.

C’est dans le domaine des services publics industriels et com-merciaux que ces délégations, dont le principe était connu de-puis le Moyen-Age (v. X. Bezançon, Rétrospective sur la ges-tion déléguée du service public en France, dans La gestion dé-léguée du service public, précité, p. 15), sont les plus fréquentes(v. C. Barbusiaux, Tableau d’ensemble de la gestion déléguéeen France, dans La gestion déléguée du service public, précité,p. 33. – Rép. min. no 32824, J.O.A.N., 4 mars 1996, p. 1994),car c’est dans ce secteur que les inconvénients de la gestionpublique, même améliorée par la formule des régies (v. ci-des-sus no 164 et 214), paraissent traditionnellement les plus impor-tants ; le secteur marchand n’a jamais paru constituer le domaine« naturel » et le point fort de l’action publique. De plus, les délé-gations, qui sont, de ce fait, plus souvent effectuées au profit depersonnes morales de droit privé, présentent parfois des avan-tages propres tenant à la capacité et à la surface techniques etfinancières des concessionnaires (v. J.-F. Auby, La délégationde service public, précité, p. 64 et s. – S. Lagumina, La gestiondéléguée du service public dans les collectivités locales : avan-tages et inconvénients, table ronde dans La gestion déléguée duservice public, précité, p. 73).

Les formules les plus achevées en sont les concessionset les affermages. Ces délégations restent, au moinsen théorie, placées sous le contrôle de la collectivitéconcédante, puisque concessionnaire et fermier doiventremettre chaque année (avant le 1er juin) un « rapportcomportant notamment les comptes retraçant la totalitédes opérations afférentes à l’exécution de la déléga-tion... et une analyse de la qualité du service... assortid’une annexe permettant à l’autorité délégante d’ap-précier les conditions d’exécution du service public »(art. L. 1411-3 du C.G.C.T.) ; de plus, ceux d’entre euxliés à la collectivité communale par une convention finan-cière comportant des règlements de comptes périodiquesdoivent fournir des comptes détaillés et sont soumis aucontrôle de ladite collectivité (dans des conditions fixéespar les articles R. 324-2 et s. du Code des communes).

221. Mais elles réalisent un démembrement financier.

Ce démembrement est, en principe, total pour les ser-vices (ou les travaux publics) concédés, qui n’émargentplus au budget municipal - mais la réalité est parfoismoins marquée, notamment lorsque la commune esthabilitée à accorder ou à recevoir certaines subventions(v. ci-dessus no 166 et s., les dérogations au principed’équilibre des services industriels et commerciaux).

Le démembrement n’est que partiel pour les servicesqui font l’objet d’un affermage, caractérisé par le fait queseules les opérations d’exploitation sont déléguées. Leprincipe est alors que, dans le budget communal, « laconstitution d’un budget annexe est obligatoire afin desuivre les opérations d’investissement qui restent à lacharge de la collectivité locale, ainsi que les relationsfinancières avec le fermier » (Rép. min. no , J.O.A.N.,21 août 1995. – v. également instruction 97-080-M43 du5 juin 1997 sur les services publics de transport urbainde personnes, B.O.C.P. - Cons. d’État, 9 avril 1999,Commune de Bandol : C.J.E.G., 1999, p. 193, concl.G. Goulard ; Droit adm., 1999, no 271, note G. Goulard ;R.F.D.A., 1999, p. 685).

Ces relations financières consistent notamment dans le verse-ment par le fermier d’une redevance d’occupation du domainepublic et d’une surtaxe éventuellement perçue sur les usagersau profit de la collectivité, laquelle peut être amenée, de soncôté, à accorder ou à recevoir certaines subventions exception-nelles (v. ci-dessus no 166 et s., les dérogations au principed’équilibre des services industriels et commerciaux), étant parailleurs précisé que les contrats de travaux publics conclus parles communes et leurs établissements publics « ne doivent pascontenir de clauses portant affermage d’une recette publique »(art. L. 2222-2 du C.G.C.T.). On relèvera, cependant, que larègle imposant un budget annexe, généralement appliquée pourles services d’eau et d’assainissement (v. instruction M 49,§ 112-2 et 212), ne l’est pas toujours pour les autres servicesaffermés, ne serait-ce que parce que le fermier prend parfois àsa charge l’amortissement du bien (v. Collectivités territoriales,M 14 et M 4, F. Lefebvre, 1996, no 2405. – Guide budgétairecommunal, départemental et régional 1999, p. 98).

Il n’y a même plus de démembrement véritable dans le cas des« fausses délégations » constituées par les gérances et régies in-téressées, dont les opérations doivent être reprises par la collec-tivité, et retracées, en principe, dans un budget annexe (v. Rép.min. no 22499, J.O.A.N., 15 janvier 1996, p. 260).

b) Les budgets des sociétés d’économie mixte locale.

222. Les sociétés d’économie mixte constituent, on lesait, la principale dérogation à l’interdiction de principefaite aux communes de créer des sociétés commercialesou de prendre des participations dans de telles sociétés oudans d’autres organismes à but lucratif (v. art. L. 2253-1et s. du C.G.C.T., art. R. 381-1 et s. du Code des com-munes) ; on notera cependant la possibilité de participer,dans le cadre de la coopération transfrontalière, au capital

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d’une personne morale de droit étranger (art. L. 1112-4 duC.G.C.T.).

V. M. Prieur, Les entreprises publiques locales, Berger-Le-vrault, 1963. – R. Allou, Les s.E.M.L., L.G.D.J., 1985. –J. Cl. Douence, La participation des collectivités locales aucapital d’une société commerciale dans la loi du 2 mars 1982,Mélanges Péquignot, 1984, t. I, p. 219. – Quarante ans des.E.M. en France au service du développement local (collectif),Economica, 1989. – J.-C. Michel, Les s.E.M.L., L.G.D.J.,1990 ; Les s.E.M.L., R.F.F.P., no 32, 1990, p. 235. – M.-T. Sur,C. Grange, M.-A. Renaux, Les s.E.M.L., Le Moniteur, 1990. –l. Devès et J.-F. Bizet, Les s.E.M.L., Economica, 1991. –Ch. Albouy, Les s.E.M.L., Masson, 2e éd., 1991. – J.-D. Lafayet J. Lecaillon, L’économie mixte, P.U.F., Que sais-je ?, no 1051,1992. – J. Kerninon, Les cadres juridiques de l’économie mixte,L.G.D.J., 1992. – Économie mixte locale, dossier A.J.D.A.,1993, p. 587 et s. – ministère de l’Intérieur, Les s.E.M.L.,Doc. française, 1993. – Les s.E.M.L., Cahiers du C.N.F.P.T.,avril 1996. – C. Devès, s.E.M. et gestion déléguée. La placedes s.E.M. dans la gestion déléguée des services publics locaux,Droit adm., 1997, chr. 13 et 16. – J. Moreau, Les institutionsd’économie mixte dépendant des collectivités locales dansneuf pays de l’Union européenne, Mélanges Ardant, L.G.D.J.,1999, p. 461. – v. également les annotations sous les articlesL. 1521-1 et s., L. 2253-1 et s. du C.G.C.T. dans les éditionsprivées (Dalloz, Litec, Le Moniteur) de ce code.

Ces s.E.M.L., apparues d’abord en Alsace-Moselle alle-mande, où pouvait être appliqué le principe germanique del’« économie mélangée » (Gemischte Wirtschaft), ou, enFrance, sous forme de spécimens isolés (sociétés d’habitation,sociétés de crédit immobilier), ont été institutionnalisées par lesdécrets-lois Poincaré des 5 novembre et 28 décembre 1926 (quilimitaient à 40 % la participation locale) mais se sont surtoutdéveloppées à partir du décret 55-579 du 20 mai 1955 (qui en aélargi l’objet et a porté la participation maximum à 65 %), puis,après une période d’éclipse et de difficultés financières, par laloi 83-597 du 7 juillet 1983, actuellement codifiée aux articlesL. 1512-1 et suivants du C.G.C.T.

Ces sociétés (nécessairement) anonymes sont toutentières marquées du sceau de l’équivoque. Cette équi-voque concerne, en premier lieu, leur fonction puisque,théoriquement constituées pour réaliser une économie« mixte », c’est-à-dire classiquement présentée commeassociant secteur public et privé, elles sont, en réalité, trèslargement dominées par les collectivités locales qui, saufexceptions, doivent posséder la majorité du capital et desvoix, leur participation pouvant aller jusqu’à 80 % - unseul actionnaire « de droit privé », sinon même véritable-ment privé, étant obligatoire dans les 20 % restants, qui,par ailleurs, peuvent inclure des... régies personnalisées(Rép. min., J.O.A.N., 24 février 1997, p. 969 ; Répertoireadm., mai 1997, p. 29).

De sorte que, dans la pratique, elles constituent surtout, oubien un « groupement de droit privé » entre collectivités pu-bliques, essentiellement locales, ou bien, malgré la nécessité

d’au moins sept actionnaires, un « démembrement de droit pri-vé » d’une collectivité locale, permettant dans les deux cas - etsous certaines limites qu’ont fini par poser le législateur et lejuge (notamment quand elles agissent pour le compte d’une col-lectivité locale, exercent des prérogatives de puissance publiqueou passent certains contrats) - d’échapper aux rigidités de la ges-tion publique, puisque, sauf dispositions spéciales prévues auC.G.C.T., elles sont, notamment, soumises à la loi du 24 juillet1966 sur les sociétés commerciales, ainsi qu’aux règles juri-diques et techniques de la comptabilité privée, qui excluent, parexemple, l’autorisation budgétaire, la séparation des ordonna-teurs et des comptables, la réglementation de l’emprunt et de lagarantie d’emprunt ou l’obligation de dépôt des fonds au Trésor(v. Rép. min. no 10023, J.O.A.N., 15 décembre 1986, p. 4898).

L’équivoque concerne, en second lieu, les relations fi-nancières entre ces sociétés et les collectivités locales,puisque lesdites collectivités peuvent être prises, tantôten qualité de personnes publiques, qui ne peuvent doncaccorder aux s.E.M.L. que les aides publiques permisespar le droit commun de l’interventionnisme économique(v. art. L. 1511-1 et s. et, pour les communes, L. 2251-1et s. du C.G.C.T.), tantôt en qualité d’actionnaires (oude partenaires) qui ont un devoir statutaire (ou contrac-tuel) d’assistance à la s.E.M., ce qui a entraîné une juris-prudence nuancée, cherchant à combiner régime de droitcommun avec dérogations exceptionnelles (apports en ca-pital d’actionnaire, certaines avances contractuelles), etaccentuant le caractère « mixte », non plus de l’écono-mie, mais de la société.

V. J.-F. Sestier, Les aides financières directes consentiespar les actionnaires publics locaux à leur s.E.M., J.C.P., 1992,I, 3580. – J.-Y. Chérot, La réglementation des relations fi-nancières entre les collectivités locales actionnaires et leurss.E.M.L., L.P.A., 1995, no 128. – L. Renouard, Les relationsfinancières entre les collectivités locales et leurs s.E.M.L.,Rev. Trésor, 1995, p. 216. – R. Jean, Les rapports entre lescollectivités territoriales et les s.E.M., Vie départementale etrégionale, décembre 1995, p. 26. – C. Maugüé et J.-H. Stahl,Le cadre juridique des relations financières entre les s.E.M. etles collectivités locales, A.J.D.A., 1996, p. 475.

V. également les commentaires et références de jurisprudencedans la circulaire du 7 mars 1994 (B.O.M.I., 1994-1, p. 338),l’instruction 94-107-MO du 8 novembre 1994 (B.O.C.P.), uneréponse ministérielle (J.O.A.N., 10 février 1997, p. 1218 ; Ré-pertoire adm., avril 1997, p. 28), au C.G.C.T. Dalloz sous lesarticles L. 1511-1, L. 1522-1, L. 1523-2 et L. 2251-1.

Pour des illustrations jurisprudentielles récentes, v. Cour adm.Marseille, 27 octobre 1998, Département de l’Aude : Droitadm., mars 1999, p. 18. – Cons. d’État, 30 décembre 1998,Commune de Colombes : Rec. Lebon, p. 514 ; J.C.P., 1999,II, note B. Dacosta ; R.F.D.A., 1999, p. 245 ; Rev. Trésor,1999, p. 379. – Cour adm. Paris, 25 février 1999, Préfet deSeine-Saint-Denis : Vie départementale et régionale, mai 1999,p. 7. – Cons. d’État, 21 juin 1999, Société d’économie mixte in-tercommunale des Pays de France et de l’Aulnoye, req. 183526

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et 183803 : Vie départementale et régionale, juillet-août 1999,p. 8 ; Journal des Maires, septembre 1999, p. 21 ; Gazette com-munes, 9 août 1999, p. 65.

Cette jurisprudence a d’ailleurs entraîné la mise à l’étuded’une réforme législative en ce domaine (v Rép. min., J.O. Sé-nat, 19 février 1998, p. 591 ; Répertoire adm., mai 1998, p. 17).

223. Les textes permettent de réaliser, par l’intermé-diaire de ces sociétés, un démembrement important desbudgets locaux puisque les s.E.M.L. peuvent être consti-tuées, non seulement dans les domaines traditionnels quiont motivé leur institution (aménagement, construction,services publics industriels et commerciaux), mais « pourtoute autre activité d’intérêt général », étant indiquéque les collectivités ne peuvent agir que « dans le cadredes compétences qui leur sont reconnues par la loi »(art. L. 1521-1 du C.G.C.T., qui a été précisé par lajurisprudence : v. les annotations sous cet article auC.G.C.T. Dalloz). On compte actuellement environ 1 500s.E.M.L., qui réalisent une capitalisation d’une dizaine demilliards de francs (dont plus des deux tiers détenus parles collectivités locales et plus de la moitié par les com-munes), emploient 50 000 salariés et, schématiquement,interviennent pour moitié dans le secteur des services(stationnement, transports, remontées mécaniques, etc.),pour le quart dans l’immobilier et pour le quart dansl’aménagement (v. R.F.F.P., no 32, 1991, p. 237 ; Gazettecommunes, 28 octobre 1997, p. 28).

Les textes prévoient, certes, un contrôle des collectivi-tés locales actionnaires ou partenaires de ces s.E.M.L.

En particulier, toute collectivité locale actionnaire ou ga-rante doit, directement ou par l’intermédiaire d’une assembléespéciale, être représentée au conseil d’administration ou desurveillance de la société (v. art. L. 1524-5 et L. 1524-6 duC.G.C.T., décret 85-491 du 9 mai 1985), les conseils délibé-rants des collectivités locales actionnaires doivent débattred’un rapport écrit au moins annuel de leurs représentants àla s.E.M. (art. L. 1524-5 ; v. Trib. adm. Paris, 27 novembre1996, Aubry : Droit adm., 1997, no 120, note M.-Y. Benja-min), autoriser préalablement toute prise de participation dela s.E.M. dans une société commerciale (art. L. 1524-5) ou unG.I.E. (Rép. min. no 10745, J.O.A.N., 3 août 1998 ; Rev. Trésor,1998, p. 691), et les conseils de toute collectivité publique ayantpassé certaines conventions avec la s.E.M. doivent recevoirannuellement de cette dernière un compte rendu financier com-plet (art. L. 1523-3), ces contrôles étant eux-mêmes doublésde ceux émanant des autres autorités publiques (v. J. Moreau,Les contrôles exercés sur les s.E.M.L., R.F.F.P., no 56, p. 39 ;Le contrôle du juge administratif sur les s.E.M.L., MélangesDupuis, L.G.D.J., 1997, p. 253).

Mais ces contrôles n’ont pu toujours empêcher desdérives financières (v. les rapports publics 1984 et 1990de la Cour des comptes), dont certaines ont été jusqu’àmettre en péril les finances des communes intéressées,

d’autant que les difficultés financières trouvant leur ori-gine dans la participation au capital d’une s.E.M.L. (oudans une garantie d’emprunt à une s.E.M.L.) ne peuvent(sauf antériorité à la loi du 7 juillet 1983) donner lieuà l’attribution d’une subvention d’équilibre par l’État(art. L. 1524-4 du C.G.C.T.).

c) Les budgets des associations para-municipales.

224. Bibliographie. R. Brichet, Associations, J.-Cl.Adm., fasc. 170 et s. ; Associations et syndicats, Li-tec, 1992. – H.-M. Crucis, Gestion locale, exécutifs lo-caux, juridictions financières dans la loi du 29 janvier1993 : les contrôles financiers entre prévention et ré-pression, R.F.D.A., 1993, p. 1091. – D. Deporcq, Socié-tés d’économie mixte et associations : entre souplesseet contention, R.F.F.P., no 43, 1993, p. 63 ; La certifi-cation des comptes des associations parapubliques, Ga-zette communes, 6 septembre 1993, p. 71. – D. Deporcq(avec la participation de J.-P. Moratin et Ph. Richard), Lerisque associatif dans la gestion locale, éd. Condorcet,1994. – M. Giordano et S. Penaud, Collectivités localeset associations, Juris-service, 1994. – Y. Delaire, La par-ticipation des collectivités territoriales aux associationsrégies par la loi de 1901, Gazette communes, 19 juin1995, p. 58. – S. Huteau, Les associations parapubliques,Lettre du cadre territorial, 1995. – Associations : com-ment les contrôler ?, Dossier des Cahiers juridiques dela fonction publique territoriale, mai 1995, p. 4. – Faut-ilréintégrer les associations para-administratives ?, Dos-sier, Gazette communes, 8 avril 1996, p. 14. – Associa-tions et communes, Journal des maires, mai 1996, p. 14. –M. Hauswirth, La commune et les aides aux associa-tions. Règles et risques, Vie communale et départemen-tale, 1996, p. 256, et 1997, p. 1. – N. Nguyen, Associa-tions : une aide financière à formaliser, Moniteur T.P.,19 avril 1996, p. 48. – S. Wegner, Associations : subven-tions : lesquelles sont légales ?, Cahiers juridiques, dé-cembre 1996-janvier 1997, p. 9. – M. Klopfer, Le suivi fi-nancier et juridique des associations, Vie départementaleet régionale, 1996, no 135, p. 11 et 136, p. 13 ; Gestionfinancière des collectivités locales, Le Moniteur, 1997,p. 277. – D. Delarue et L. A. Vervisch, Finances terri-toriales, « Associations », C.N.F.P.T., 1997, - J.-M. Pey-rical, note sous. Cons. d’État, 26 juin 1996, Départe-ment de l’Yonne, J.C.P., 1997, II, 22777. – J. Fialaire,La délégation du service public local aux associations,L.P.A., 1997, no 101, p. 3. – O. Rousset, Collectivités lo-cales, associations : un partenariat à encadrer, L.P.A.,1998, no 10, p. 5. – B. Clavagnier, Associations : desrisques financiers pour les collectivités locales, Cahiersjuridiques, août-septembre 1998, p. 24. – M.-P. Chanlair,

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Sécurité juridique et gestion associative, Gazette com-munes, 14 juin 1999, p. 66. – A. Saint-Denis, Délégationà une association : à quelles conditions ?, Cahiers juri-diques, juin-juillet 1999, p. 9. – Les subventions commu-nales aux associations, Vie communale, novembre 1999,p. 274. – E. Delacour, La délégation d’un service publicà une association, Gazette communes, 6 décembre 1999,p. 34.

225. Les associations, on le sait, sont des organismes dedroit privé, régis, pour la plupart, par la loi du 1er juillet1901 modifiée et son décret d’application du 16 août1901, complétés par une série de dispositions législativeset réglementaires (v. Associations. Textes législatifs et ré-glementaires, J.O., brochure no 1068). Elles concrétisentune liberté qui a valeur constitutionnelle puisqu’élevéeau rang de principe fondamental reconnu par les lois dela République (Cons. const., 16 juillet 1971, Décision71-44 DC : Rec., p. 29 ; L. Favoreu et L. Philip, Lesgrandes décisions du Conseil constitutionnel, Dalloz,10e éd., 1999, p. 252, avec la bibliographie). La majoritéd’entre elles a des rapports d’ordre financier avec lescollectivités publiques, principalement les collectivitéslocales.

Ainsi, en 1996, le premier président de la Cour des comptes,Pierre Joxe, relevait qu’« un Français sur deux adhère à une as-sociation, 700 000 sont déclarées, dont 60 000 nouvelles chaqueannée » et que « sur les 217 milliards de francs de fonds géréspar le mouvement associatif, 40 % seulement proviennent desrecettes propres et de dons, le reste provenant de l’État (27 %),des collectivités locales et des organismes de sécurité sociale »(R.F.F.P., no 56, 1996, p. 13 ; v. également Rép. min. no 30156,J.O.A.N., 1er novembre 1999, p. 6334). Sur le fondement d’es-timations du Conseil national de la vie associative et d’étudesd’enseignants et chercheurs, un magistrat administratif estimait,à la même époque, que, sur 70 milliards de francs de subven-tions publiques annuelles, 53 étaient attribués par les collecti-vités territoriales, dont plus de 50 % par les communes, prèsd’un tiers par les départements et moins de 15 % par les régions(Stéphane Wegner, Les cahiers juridiques, décembre 1996-jan-vier 1997, p. 9). Selon d’autres statistiques (v. la Gazette com-munes, 14 juin 1993, p. 7), 580 000 associations partenaires descollectivités locales absorbent plus de 10 % du budget de fonc-tionnement des villes de plus de 150 000 habitants. Ainsi, uneville comme Lyon subventionne environ 800 associations.

Ces rapports ont amené le législateur à édicter puis àrenforcer des dispositions visant à assurer le contrôle,émanant notamment de la collectivité dispensatrice, surl’utilisation de ces concours financiers. Ainsi, dès 1935,un décret du 30 octobre, actuellement codifié à l’articleL. 1611-4 du C.G.C.T., est venu disposer que « toute as-sociation, œuvre ou entreprise ayant reçu une subventionpeut être soumise au contrôle des délégués de la collec-tivité qui l’a accordée. Tous groupements, associations,œuvres ou entreprises privées qui ont reçu dans l’année

en cours une ou plusieurs subventions sont tenus de four-nir à l’autorité qui a mandaté la subvention une copie cer-tifiée de leurs budgets et de leurs comptes de l’exerciceécoulé, ainsi que tous documents faisant connaître les ré-sultats de leur activité ». Par la suite, la loi d’orienta-tion du 6 février 1992 est venue, dans les communes de3 500 habitants et plus, exiger la fourniture, en annexesbudgétaires, d’une liste des concours en nature ou en es-pèces accordés par la collectivité aux associations et d’unbilan certifié conforme du dernier exercice connu pourtout organisme, dont toute association, au bénéfice duquella collectivité locale a garanti un emprunt ou versé unesubvention supérieure à 500 000 F ou représentant plusde 50 p. 100 du budget dudit organisme (art. L. 2313-1,L. 3313-1, L. 4312-1 du C.G.C.T.). Enfin, l’article 29 bisde la loi 84-148 du 1er mars 1984, inséré par la loi 93-122du 29 janvier 1993 (art. 81, étendant un principe posé parla loi du 1er mars 1984, art. 27), est venu exiger que touteassociation bénéficiant d’une subvention publique de plusde 1 000 000 F (décret 93-568 du 27 mars 1993) fournisseun bilan, un compte de résultats ainsi qu’une annexe, etnomme un commissaire aux comptes chargé de certifierles écritures et d’attirer l’attention des membres sur lesfaits de nature à compromettre la continuité de l’activité.

Sur ces questions, v., outre la bibliographie ci-dessus no 224,Rép. min. no 55526, J.O.A.N., 5 octobre 1992, p. 4621 ; Rev.Trésor, 1992, p. 56. – Rép. min. no 64266, J.O.A.N., 22 fé-vrier 1993 ; Rev. Trésor, 1993, p. 385. – Rép. min. no 3011,J.O. Sénat, 16 décembre 1993 ; Rev. Trésor, 1994, p. 286. – Rép.min. no 27262, J.O.A.N., 31 juillet 1995 ; Rev. Trésor, 1995,p. 700. – Rép. min., J.O.A.N., 27 novembre 1995, p. 5046. –Rép. min. no 14696, J.O.A.N., 14 décembre 1998 ; Rev. Trésor,1999, p. 215 ; Répertoire adm., février 1999, p. 16. – Rép. min.no 14706, J.O.A.N., 4 janvier 1999 ; Rev. Trésor, 1999, p. 285. –Rép. min. no 14703, J.O.A.N., 15 mars 1999 ; Rev. Trésor,1999, p. 367 ; Répertoire adm., mai 1999, p. 14 ; Gazette com-munes, 7 juin 1999, p. 53. – Rép. min. no 16788, J.O.A.N., 7 juin1999 ; Rev. Trésor, p. 640. – Rép. min. no 15804, J.O.A.N.,18 octobre 1999, p. 6069. – Rép. min. no 32577, J.O.A.N., 8 no-vembre 1999, p. 6475. – Cons. d’État, 2 février 1996, Communed’Istres : Rev. Trésor, 1996, p. 537 ; Guide de jurisprudenceterritoriale, septembre-octobre 1997. – 28 mars 1997, Solana :Droit adm, 1997, no 271 ; Guide de jurisprudence territoriale,novembre-décembre 1997.

Par ailleurs, une association n’a pas, en principe, le droit deredistribuer sous forme de subventions des subventions reçues(v. Trib. adm. Amiens, 24 novembre 1987, Département del’Oise. - Cour des comptes, Rapport public 1995, p. 246. – Rép.min. no 38753, J.O.A.N., 26 août 1996, p. 4580 ; Répertoireadm., novembre 1996, p. 8 - Rép. min. no 21379, J.O. Sénat,15 mai 1997 ; Rev. Trésor, 1997, p. 561).

226. Une partie de ces associations bénéficiaires deconcours financiers locaux - comme, d’ailleurs, certainesassociations qui ne bénéficieraient pas de tels concours -peut être considérée comme réalisant un démembrement

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des budgets locaux : celles qui exercent, en droit ou enfait, des compétences revenant aux collectivités locales ;mais, concrètement, la distinction est parfois difficile àopérer dans certains secteurs, où on ne sait toujours exac-tement s’il s’agit d’un démembrement ou d’un simpleprolongement.

Les associations en cause peuvent éventuellement com-prendre des collectivités locales, puisqu’a été admise unetelle possibilité (avis du Conseil d’État du 11 mars 1958et du 7 octobre 1986, v. circulaire du ministère de l’In-térieur du 7 août 1987, J.O., 20 décembre 1987 ; Rép.min. no 20724, J.O.A.N., 16 janvier 1995 ; Rev. Trésor,1995, p. 307), et même ne comprendre que des collecti-vités locales (Cour adm. Marseille, 21 janvier 1999, Dé-partement des Pyrénées orientales : Droit adm., 1999,no 125 ; R.G.C.T., mars-avril 1999, p. 155, concl. Li-lian Benoît et note Alain-Serge Mescheriakoff ; Courrierdes maires, septembre 1999, p. 5. – v. également ChantalCans, Des adhérents peu ordinaires : les collectivités pu-bliques. Le cas des associations de gestion des espacesnaturels, L.P.A., 1996, no 71, p. 33).

Ces démembrements ont fait l’objet de critiques,parfois vives, émanant notamment de la Cour et deschambres régionales des comptes (v. en particulier, Rap-ports publics 1991, p. 265 ; 1994, p. 277 ; 1995, p. 244),qui souligne notamment que le régime juridique des as-sociations, « conçu à l’origine pour offrir aux particuliersun cadre souple et adapté à l’exercice d’une liberté fonda-mentale [...] est devenu un mode de gestion commode decertains services publics » (Rapport public 1995, p. 250)mais présente des risques pour la collectivité locale (etses dirigeants) et, dans certains cas, « prive les comptesde la collectivité intéressée d’une partie de leur signifi-cation » (Rapport public 1995, p. 246 ; v. également labibliographie citée ci-dessus no 224).

Ces démembrements peuvent, ici, être classés en deuxcatégories. La première serait celle des budgets « vrai-ment autonomes » : ceux d’organisme dotés d’un mini-mum d’indépendance à l’égard de la collectivité locale,dont certains ont, d’ailleurs, une activité exempte de toutreproche sur le plan juridique.

D’une part, certains textes prévoient expressément (et mêmeorganisent) la possibilité d’un recours aux associations, notam-ment dans le secteur social et médico-social ou dans le domainesportif et touristique. D’autre part, et plus généralement, il a étéadmis que certains services publics administratifs puissent êtrepartiellement délégués aux associations, à condition que soit éta-blie une véritable convention et que le contrôle de la collectivitélocale soit suffisamment assuré, car le reproche serait, ici, plutôtcelui d’un excès d’autonomie : outre la bibliographie ci-dessusno 224, et les avis du Conseil d’État des 11 mars 1958 et 7 oc-tobre 1986, précités, v., s’efforçant de faire un point completsur la question, Rép. min. no 12057, J.O. Sénat, 11 juillet 1991 ;

Rev. Trésor, 1991, p. 675. – Rép. min. no 45946, J.O.A.N.,23 décembre 1991 ; Rev. Trésor, 1992, p. 240. – v. égalementRép. min. no 27472, J.O.A.N., 13 novembre 1995 ; Rev. Tré-sor, 1996, p. 119, possibilité juridique mais inopportunité d’unedélégation de service public industriel et commercial. – Rép.min. no 29307, J.O.A.N., 21 juin 1999 ; Rev. Trésor, 1999,p. 642. – Rép. min. no 29343, J.O.A.N., 13 septembre 1999,p. 5397 ; Journal des communes, octobre 1999, p. 29. – Rép.min. no 32423, J.O.A.N., 6 novembre 1999, p. 6436. – Cons.d’État, 8 juin 1994, Delrez : Rec. Lebon, tables, p. 839. –27 mars 1995, Chambre d’agriculture des Alpes-Maritimes :Rec. Lebon, p. 142 ; A.J.D.A., 1995, p. 921, note C. Braud ;Droit adm., 1995, no 341 ; R.F.D.A., 1995, p. 635 ; Rev. Trésor,1996, p. 205. – Cour adm. Marseille, 21 janvier 1999, Départe-ment des Pyrénées-Orientales, précité.

La seconde catégorie de démembrement serait celledes budgets « faussement autonomes », procédant, aucontraire, d’un excès de contrôle : ceux d’associationsqui, entièrement maîtrisées et financées par la collectivitélocale, n’en sont qu’un « faux nez », pour reprendrel’expression d’A. de Laubadère, destiné à permettre auxresponsables locaux d’échapper aux contraintes du droitpublic administratif et financier, et qui, à l’occasion, sevoient alors appliquer par le juge administratif le régimedes associations dites « transparentes » (encore que l’ex-pression, au surplus polysémique en droit français, soitparadoxale s’agissant d’organismes qu’on appelle parailleurs « associations-écrans ») et par le juge financierle régime de la gestion de fait.

Sur l’application de la théorie de la transparence aux associa-tions, v. J.-C. Douence, La gestion en régie directe du servicepublic local, ci-après, p. 6140-1, éd. 1998-2, no 22 et s. Sur l’ap-plication de la gestion de fait aux associations, v., outre les ou-vrages classiques en la matière, C. Descheemaeker, La respon-sabilité personnelle des ordonnateurs des collectivités locales,R.F.F.P., no 43, 1993, p. 49. – P. Joxe, La protection de l’inté-rêt public. Les missions des juridictions financières, R.F.F.P.,no 56, 1996, p. 7. – J.-L. Pissaloux, Le contrôle des associationspar le juge des comptes, L.P.A., 12 juin 1996, p. 35. – A. Se-rieyx, Associations, gestion de fait, inéligibilité, Gazette com-munes, 23 juin 1997, p. 33. – C. Descheemaeker, La gestion defait et les associations transparentes, Courrier juridique des fi-nances, no 78, 1997, p. 1. – Rép. min., J.O. Sénat, 18 janvier1996, p. 106 ; Répertoire adm., avril 1996, p. 10. – Rép. min.no 33733, J.O.A.N., 7 avril 1997 ; Rev. Trésor, 1997, p. 467 ; Ré-pertoire adm., juin 1997, p. 9 ; no 3777, J.O.A.N., 22 décembre1997 ; Rev. Trésor, 1998, p. 195. – Rép. min., J.O.A.N., 26 juillet1999, p. 4598 ; Répertoire adm., septembre 1999, p. 33.

B. – Les efforts de « globalisation » descomptes communaux.

227. Bibliographie. H. Chazeau, L’adaptation ducadre financier et comptable à la gestion locale, A.J.D.A.,1988, p. 711 - D. Deporcq et Ph. Grenet, Vers une conso-lidation des comptes locaux, Gazette communes, 17 juin

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1991, p. 142. – M. Klopfer, Pourquoi et comment consoli-der les comptes des collectivités locales ?, R.F.F.P., no 34,1991, p. 123. – J. Dupuis, Consolidation des comptesdes collectivités locales et contrôle de gestion, R.F.F.P.,no 34, 1991, p. 133. – Ph. Laurent, Transparence finan-cière et politique locale, Pouvoirs locaux, no 10, 1991. –Ordre des experts-comptables (Comité « secteur public »présidé par I. de Kerviler), La consolidation des comptes,méthodologie d’approche à l’usage des collectivités lo-cales, juin 1991. – M. Klopfer, Quelle consolidation pourles collectivités locales ?, Gazette communes, 20 février1992, p. 27. – B. Perrin, Certification, consolidation,contrôle, Moniteur T.P., 13 mars 1992, p. 32. – J. Clouet,Rapport d’information sur la réforme des comptabilitéslocales, J.O., Doc. Sénat, 1992, no 302. – J. Delubac,La consolidation, rêve ou réalité ?, Lettre du cadreterritorial, 1992. – Ph. Laurent, Transparence financièreet contraintes externes, R.F.F.P., no 38, 1992, p. 199. –L. Saïdj, L’évolution de la comptabilité publique locale,R.F.F.P., no 38, 1992, p. 95. – J.-P. Charles, La consolida-tion, mythe ou réalité ?, Lettre du cadre, novembre 1992,p. 17. – I. de Kerviler, Comment améliorer la transpa-rence financière des comptes des collectivités locales ?Le point de vue des experts-comptables, R.F.F.P., no 40,1992, p. 113. – A. Guengant et R. Muzellec, Les aspectsbudgétaires, comptables et fiscaux de la loi d’adminis-tration territoriale, Cahiers du C.N.F.P.T., no 37, 1992,p. 43. – Ministère de l’Intérieur, Une nouvelle donnepour les collectivités territoriales. La loi d’orientationrelative à l’administration territoriale de la République,Syros, 1992. – M. Klopfer, Consolidation des compteset contrôle de gestion, Gazette communes, 13 janvier1993, p. 31 ; Les lendemains de la consolidation, mêmerevue, 12 juillet 1993, p. 21. – I. de Kerviler, Démythi-fier la consolidation des comptes, Gazette communes,1er mars 1993, p. 44. – A. Marzials, La consolidation descomptes locaux : dissiper les malentendus, Gazette com-munes, 22 novembre 1993, p. 53 ; - J.-M. Uhaldeborde,Gestion, péréquation, coopération : les dimensionsfinancières de la loi du 6 février 1992, R.F.D.A., 1993,p. 223. – B. Adans et J.-C. Moraud, Les enjeux de laconsolidation des comptes locaux, R.F.F.P., no 47, 1994,p. 39. – Ph. Laurent (dir.), Finances locales, transparencefinancière et démocratie, 1994, Institut de la Décentra-lisation. – M. Klopfer, La consolidation des comptes etdes risques des collectivités locales, Les notes bleues deBercy, 1er-15 mai 1995, no 62, p. 1 ; Consolidation descomptes et des risques, J.-Cl. Coll. territ., fasc. 2080,1995. – Comment utiliser la M 14 pour consolider lescomptes ?, Dossier, Répertoire de comptabilité locale,juillet-août 1995, p. 5. – M.-J. Thénoz, Quel modèle

promouvoir pour une perception fidèle de l’activité d’ungroupe communal ?, Rev. Trésor, 1996, p. 228. – Laconsolidation des comptes, dans Gestion et financesdes collectivités locales, Lamy, étude 223, 1997. –M. Klopfer, Gestion financière des collectivités locales,Le Moniteur, 1997. – A. Chaminade et L. Dury, La miseen œuvre de la réforme de la gestion communale, J.C.P.,1998, I, 128.

228. Le poids financier exact des budgets autonomesest parfois difficile, voire impossible, à chiffrer. On peutsimplement estimer, en se fondant notamment sur les sta-tistiques du ministère des Finances relatives aux financesdu secteur public local, que les groupements et démem-brements de droit public (établissements d’enseignementexclus) représentent environ le cinquième du budget descollectivités territoriales locales (près de la moitié si on in-clut les hôpitaux et les O.P.H.L.M. et les O.P.A.C.), maison ne dispose d’aucune statistique pertinente sur les dé-membrements de droit privé.

Mais ce poids, indéniable, accroît l’acuité du problème,classique, posé par les débudgétisations (ou les non-bud-gétisations) ; la multiplication de ces dernières a amené lelégislateur à s’efforcer, depuis environ une décennie, demettre en œuvre un principe de « transparence » qui, à dé-faut de permettre une véritable consolidation des comptes,difficile à réaliser, a du moins conduit à une certaine « glo-balisation » des documents budgétaires.

1° Les inconvénients des débudgétisations.

229. Les débudgétisations dans le secteur public lo-cal ne sont pas toujours comparables à celles qui se pro-duisent dans le cadre de l’organisation étatique.

V. J.-P. Duprat, La débudgétisation, R.S.F., 1972, no 1, p. 69. –F. Delafosse, Les débudgétisations, dans Le budget de l’État,Economica, 1988, p. 156. – J.-C. Ducros, Les changements decontenu du budget de l’État : budgétisation et débudgétisation,R.F.F.P., no 44, 1993, p. 101. – H. Message et J. Lauzé, Les dif-ficultés des comparaisons entre lois de finances, R.F.F.P., no 62,p. 131. – v. également les commentaires entraînés par les dé-cisions du Conseil constitutionnel 94-351 DC du 29 décembre1994 et 97-395 DC du 30 décembre 1997 ainsi que par la réinté-gration dans la loi de finances des « crédits d’articles », suscitéepar la Cour des comptes et décidée par les articles 110 de la loide finances pour 1996 et 112 de la loi de finances pour 1999.

Une partie d’entre elles, en effet, ne procède pas d’unchoix de la collectivité démembrée mais est imposée àcette dernière par le législateur (ou par une majorité qua-lifiée de communes). D’autres, sans être juridiquementobligatoires pour la commune intéressée, lui sont cepen-dant imposées dans les faits par la faiblesse de la taille

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et des moyens, qui, sans même évoquer d’autres dépen-dances, rend quasiment inéluctable le recours au groupe-ment ou à la gestion privée. Sans oublier les bonnes rai-sons qui peuvent justifier ou paraître justifier qu’en de-hors de toute obligation, de droit ou de fait, il soit debonne politique de recourir à la débudgétisation, en parti-culier pour éviter les rigidités de la gestion publique, per-mettre les individualisations nécessaires ou profiter desavantages techniques, juridiques et financiers de la ges-tion industrielle et commerciale.

Aussi n’est-il, en fin de compte, guère étonnant quela conjonction de nouvelles responsabilités et de cadresd’action propres quelquefois inadaptés ait conduit, essen-tiellement à partir des années 1980, au développement,parfois encouragé par le législateur, des gestions externesà la commune. Mais, s’il a parfois entraîné d’incontes-tables avantages, cet émiettement des finances commu-nales a aussi présenté des inconvénients qui, accrus parl’absence fréquente d’expérience en matière de gestionlocale (la tradition, en ce domaine, avait disparu au furet à mesure que se développait la centralisation...), ontété maintes fois dénoncés, en particulier par les nouvelleschambres régionales des comptes.

V. notamment le recueil annuel des juridictions financièrespublié depuis 1988 (Berger-Levrault jusqu’en 1991, puis Jour-naux Officiels) et le fascicule spécial sur l’activité des chambresrégionales des comptes publié annuellement depuis 1997 à laGazette des communes ; v. également La débudgétisation : unmal nécessaire ?, Gestion locale, no 47, 1992.

230. En substance, trois séries de griefs sont articuléesà l’encontre de ces débudgétisations.

La première est de favoriser des pratiques pénalementet moralement illicites, principalement dans le cadre de lagestion déléguée (mais, en ce domaine, les marchés sont,tout autant que les délégations, concernés par la critique).

La deuxième est de supprimer ou d’atténuer le contrôledes autorités communales.

Il s’agit, dans tous les cas, du contrôle démocratique exercépar le conseil municipal et, plus généralement, par les adminis-trés (mais les groupements et démembrements sont parfois dotésd’instances de contrôle non dénuées de légitimité), la critiqueétant accrue par le reproche fait aux démembrements, principa-lement les associations, de favoriser les « gestions occultes »(gestions de fait). Dans certains cas, il peut même s’agir ducontrôle de toute autorité communale puisqu’on est parfois enprésence, non pas d’un véritable « groupe communal », avec« filiales » et « satellites », mais d’un ensemble incontrôlé : ain-si que l’écrivaient notamment B. Adans et J.-C. Moraud, « tropsouvent en fait c’est plus une nébuleuse d’organismes diversqu’un groupe structuré et pensé » (R.F.F.P., no 47, 1994, p. 41),ce qui ajoute alors à l’absence de légitimité démocratique l’ab-sence de justification technocratique.

La troisième série de griefs concerne les limites ainsiapportées à l’analyse financière.

D’une part, l’existence et le caractère très variable desbudgets autonomes ôtent une grande part de leur significationaux comparaisons entre collectivités locales (comment, parexemple, comparer utilement des communes selon qu’elles sontou non membres d’un groupement, ou selon qu’elles gèrent oudélèguent leurs services publics ?) et même, en cas de chan-gements dans la structure communale (à la suite, notamment,d’une modification de la politique municipale), entre exercicessuccessifs de la même collectivité.

D’autre part, et surtout d’un point de vue financier global, lesbudgets autonomes peuvent entraîner l’absence d’image fidèlede la situation financière communale : le report sur les groupe-ments et démembrements de certains financements et/ou de cer-tains risques permet de présenter un budget et des comptes mu-nicipaux exempts de tout reproche au moment du contrôle bud-gétaire et de masquer parfois une situation financière difficile,qui risque d’être révélée trop tard, au point de mettre en péril lesfinances communales, ainsi que le prouvent les exemples, bienconnus, des villes d’Angoulême, Briançon, Nice ou Plan-de-Cuques (v. notamment Gazette communes, 14 décembre 1992,p. 6, à propos de Plan-de-Cuques, et 8 février 1993, p. 16, à pro-pos d’Angoulême).

Aussi, en même temps qu’ils mettaient en place unréseau d’alerte sur les finances locales (v. circulaireINT/B/93/00100/C du 26 mars 1993, B.O.M.I., 1993-1,p. 145), les pouvoirs publics se sont-ils efforcés d’introduire unminimum de « globalisation » des comptes.

2° Le principe de « transparence » budgétaire.

231. Les dispositions essentielles en ce domaine ontété celles de la loi d’administration territoriale 92-125 du6 février 1992 (art. 13 à 16), complétée par les lois 93-122du 29 janvier 1993 (art. 40 et 81), 95-101 du 2 février1995 (art. 73) et 95-127 du 8 février 1995 (art. 11), ainsique par les décrets 93-570 du 27 mars 1993 et 95-635 du6 mai 1995. Elles sont actuellement codifiées aux articlesL. 1411-3, L. 2224-5 et, surtout, L. 2313-1 et L. 2313-2du C.G.C.T., ainsi qu’aux articles R. 212-7 et suivants duCode des communes.

V. circulaire INT/B/92/00114/C du 31 mars 1992, B.O.M.I.,1992-2 ; Gazette communes, 25 mai 1992, p. 90. – circulaireINT/B/93/00119/C du 3 mai 1993, B.O.M.I., 1993-2, p. 28 ;B.O.C.P., annexe à l’instruction 93-63-M11-M12-M51 du 3 juin1993 ; Gazette communes, 5 juillet 1993, p. 70. – circulaireINT/B/95/0041/C du 7 février 1995, B.O.M.I., 1995-1, p. 222 ;Gazette communes, 27 mars 1995, p. 73. – Rép. min. no 20101,J.O. Sénat, 16 avril 1992 ; Rev. Trésor, 1992, p. 510. – Rép.min. no 59585, J.O.A.N., 28 septembre 1992 ; Rev. Trésor, 1992,p. 835. – Rép. min. no 36, J.O.A.N., 28 juin 1993 ; Rev. Trésor,1993, p. 639. – Rép. min. no 1254, J.O. Sénat, 5 août 1993 ;Rev. Trésor, 1993, p. 720. – Rép. min. no 14089, J.O.A.N.,27 juin 1994 ; Rev. Trésor, 1994, p. 619. – Rép. min. no 40826,J.O.A.N., 16 septembre 1996 ; Rev. Trésor, 1996, p. 758. – Rép.min. no 40177, J.O.A.N., 23 septembre 1996 ; Rev. Trésor, 1996,p. 761. – Rép. min. no 4880, J.O. Sénat, 2 avril 1998 ; Rev.Trésor, 1998, p. 449. – Rép. min. no 10583, J.O. Sénat, 3 dé-cembre 1998 ; Rev. Trésor, 1999, p. 217. – Rép. min. no 19265,

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J.O.A.N., 25 janvier 1999 ; Rev. Trésor, 1999, p. 287 ; Réper-toire adm., mars 1999, p. 18.

Ces dispositions s’efforcent de concrétiser un principede transparence financière, dont un des volets concernele budget. Dans ce volet budgétaire figure, en particu-lier, l’obligation faite aux communes de 3 500 habitants etplus, à leurs établissements publics administratifs et auxgroupements comprenant une commune de 3 500 habi-tants ou plus (de même qu’aux collectivités départemen-tales et régionales) d’assortir leurs documents budgétairesde certaines annexes dont l’absence serait susceptible, se-lon la jurisprudence, d’entraîner la nullité de la délibéra-tion relative à l’acte budgétaire auquel elles auraient dûêtre annexées (Trib. adm. Orléans, 23 novembre 1993,Sieur C. : Rev. Trésor, 1994, p. 720 ; Répertoire decomptabilité locale, janvier 1995, p. 11. – Trib. adm.Versailles, 13 décembre 1994, Syndicat d’agglomérationnouvelle de Saint-Quentin en Yvelines : Rev. Trésor, 1998,p. 449. – Cons. d’État, 2 février 1996, Commune d’Istres :Rev. Trésor, 1996, p. 537 ; Guide de jurisprudence terri-toriale, septembre-octobre 1997).

Parmi ces annexes, énumérées à l’article L. 2313-1 duC.G.C.T. et précisées par les articles R. 212-10 à R. 212-12 du Code des communes, figurent la liste des concoursattribués aux associations sous forme de prestations ennature et de subventions (à annexer au budget primitif etau compte administratif), la présentation consolidée desrésultats afférents au dernier exercice connu du budgetprincipal et des budgets annexes (à annexer au compteadministratif), des tableaux de synthèse des comptes ad-ministratifs afférents au dernier exercice connu des or-ganismes de coopération communale dont est membrela commune (à annexer au compte administratif), le bi-lan certifié conforme du dernier exercice connu des or-ganismes dans lesquels la collectivité locale détient unepart du capital ou au bénéfice desquels la commune a ga-ranti un emprunt ou versé une subvention supérieure à500 000 F ou représentant plus de 50 p. 100 du budgetde l’organisme (à annexer au compte administratif), untableau retraçant l’encours des emprunts garantis (à an-nexer au budget primitif et au compte administratif), lescomptes et annexes produits par les délégataires de ser-vice public (à annexer au compte administratif).

La présentation détaillée de chacune de ces annexes esteffectuée ci-après, p. 7165-1, Le budget et les comptes dela commune (M 14), éd. 1998-3, no 968 et s.

232. Ces annexes ne sont exigées que des grandes col-lectivités ce qui, bien que compréhensible (plus de 34 000communes ont ainsi été dispensées d’une obligation jugéeexcessive ou inopportune), n’est pas sans inconvénientsdès lors que, comme le soulignait la Cour des comptes,

« les risques de graves dégradations de la situation finan-cière concernent particulièrement les communes de faibleimportance » (Rapport public 1995, p. 271).

Les collectivités de taille inférieure ne sont cependantpas déliées de toute obligation puisque, depuis l’instruc-tion M 14, elles doivent produire un état des empruntsgarantis et établir, dans leur budget primitif, une présenta-tion consolidée du budget principal, des budgets annexes,du centre communal d’action sociale et de la caisse desécoles (v. ci-dessus no 197).

De plus, elles doivent recevoir, le cas échéant, unrapport annuel de chaque délégataire de service publicdoté d’un budget autonome (art. L. 1411-3 du C.G.C.T. ;v. Rép. min. no 22499, J.O.A.N., 15 janvier 1996,p. 260. – Rép. min. no 10583, précitée ci-dessus no 231),le budget et les comptes de tout organisme subventionné(art. L. 1611-4, v. ci-dessus no 225) et le compte rendufinancier des s.E.M. avec lesquelles elles ont passé cer-taines conventions (art. L. 1523-3, v. ci-dessus no 223)- sans oublier le rapport annuel du délégué communaldans une s.E.M.L. (art. L. 1524-5, v. ci-dessus no 223) etle rapport annuel du maire ou président sur le prix et laqualité du service public d’eau potable (art. L. 2224-5).

Par ailleurs, rien ne les empêche, au moins juridique-ment, d’établir tout ou partie des annexes imposées auxcommunes de 3 500 habitants ou plus. Mais les vertusde ces annexes sont elles-mêmes limitées ; ainsi que lerappelait encore la Cour des comptes, ces documentsfournissent « une information brute dont le collation-nement est lourd, et l’exploitation malaisée ; pour unecommune importante, qui subventionne des milliers d’as-sociations, il s’agit d’un volume considérable (environ3 000 pages pour la commune de Bordeaux), ce qui rendnécessaire l’élaboration d’une synthèse, qu’un certainnombre de villes importantes ont effectuée selon leursrègles propres » (Rapport public 1995, p. 270).

3° Le problème de la consolidation des comptes.

233. Par ailleurs, ces annexes ne sont qu’un empilage dedonnées et, en particulier, ne constituent pas, comme onl’indique parfois, une consolidation des comptes, c’est-à-dire une présentation normalisée et agrégée du « groupecommunal », éliminant notamment les opérations internesà ce groupe.

Les textes n’imposent une telle démarche que pour laprésentation consolidée des seuls résultats (v. ci-dessusno 231) et, depuis l’instruction M 14, des masses du bud-get principal, des budgets annexes et des budgets desC.C.A.S. et caisse des écoles (v. ci-dessus no 197).

Pour le reste, le législateur, a renoncé à l’exiger en rai-son de l’importance du travail qu’elle implique et desgrandes difficultés techniques à la réaliser.

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V. la bibliographie citée ci-dessus no 227, notamment lesétudes de l’Ordre des experts-comptables, d’I. de Kerviler,M. Klopfer, A. Marzials, B. Adans et Ch. Moraud, ainsi quel’étude no 223 du Lamy Gestion financière des collectivitéslocales.

234. La première difficulté tient à l’hétérogénéité descomptes qui, malgré l’indéniable rapprochement réalisé parl’instruction M 14, demeure parfois sensible : comment agrégersans retraitement, parfois problématique, les comptabilitéspubliques locales, la comptabilité commerciale des sociétéset la comptabilité, parfois inexistante, des associations (sansmême évoquer la difficulté supplémentaire représentée par lescommunes ayant choisi le budget par fonction ainsi disjoint desa comptabilité par nature) ?

La seconde série de difficultés est due aux incertitudes propresà toute démarche de consolidation. Pour s’en tenir à l’essen-tiel, il s’agit d’abord de déterminer le périmètre de la consoli-dation, c’est-à-dire les organismes qu’il convient d’inclure dansl’étude ; mais sur quels critères faut-il se fonder : l’apport finan-cier (mais à partir de quel niveau), le contrôle (mais comment lemesurer), la délégation ? Il s’agit ensuite de déterminer l’objetde la consolidation : faut-il consolider les flux ou les patrimoines(lorsqu’on les connaît...) ou les deux ? Il s’agit enfin de déter-miner le degré d’intégration de l’organisme dont les comptessont retenus : faut-il, notamment, retenir tous ses comptes ouune partie de ses comptes (la théorie conduisant ici à distinguerl’intégration globale pour les organismes sous contrôle exclusif,l’intégration proportionnelle pour les organismes sous contrôleconjoint et la mise en équivalence pour les organismes sous in-fluence notable) ?

Par ailleurs, la consolidation peut conduire à appauvrir l’ana-lyse puisqu’elle élimine les flux entre la commune et ses grou-pements et démembrements, flux qui ne manquent pourtant, nid’intérêt, ni d’enjeu.

Enfin, il ne faut pas confondre la consolidation des comptes,qui peut ne présenter qu’un intérêt relatif, et la consolidationdes risques (économiques, financiers, juridiques...) qui, a prioriplus facilement réalisable, présente un intérêt essentiel et consti-tue, en définitive, la principale raison du mouvement en coursdepuis une décennie.

Ceci étant, les démarches de consolidation - effectuées, parailleurs, dans les chambres régionales des comptes - se sontavérées profitables aux collectivités qui, telles Angers (v. Rev.Trésor, 1996, p. 229), Angoulême, Aulnay-sous-Bois, Douai(v. Gazette communes, 26 avril 1993, p. 22), Grenoble, Issy-les-Moulineaux, Louveciennes, Marseille, Nîmes, Orléans (v. Pou-voirs locaux, octobre 1993, p. 16 ; R.F.F.P., no 47, 1994, p. 45) ouRosny-sous-Bois, les ont entreprises car elles ont, évidemment,permis de mieux approcher la réalité financière et, parfois, derétablir progressivement une situation bien compromise.

SECTION 4

LA SPÉCIALITÉ DU BUDGET.

235. Le principe de spécialité des budgets locaux sus-cite généralement peu d’intérêt, non seulement de la doc-trine, mais encore des responsables municipaux, notam-ment des conseils délibérants, alors pourtant qu’il est fon-damental sur le triple plan de l’information, de la décisionet du contrôle.

L’essentiel des développements doctrinaux relatifs auprincipe de spécialité budgétaire concerne le budget del’État : v. notamment Michel Paul, Le principe de spé-cialité budgétaire, hier, aujourd’hui, demain, dans Lesgrands principes du droit budgétaire de l’État, Cahiers decomptabilité publique, no 1, 1989, Centre de publicationsde l’Université de Caen. – Spécialité budgétaire (prin-cipe de), dans Dictionnaire encyclopédique de financespubliques, précité ci-dessus no 1, vol. 2. – Gilbert Orso-ni, Principes et techniques budgétaires, précité ci-dessusno 1.

Il est vrai - mais ceci aurait plutôt dû stimuler la re-cherche - que ce principe n’a pas un contenu uniformemais revêt, en réalité, trois aspects qu’il convient de nepas confondre et qui sont, en l’état, la présentation parchapitre et article (§ 1), le vote par chapitre ou article (§ 2)et l’exécution par chapitre ou article (§ 3).

§ 1. – La présentation par chapitre et article.236. Pour avoir un minimum de signification et d’uti-

lité, un budget ne saurait se réduire à un chiffre de dé-pense et à un chiffre de recette (voire à un seul solde...)mais doit comporter un minimum d’indications sur le dé-tail des opérations qu’il prévoit. Cette exigence élémen-taire a conduit, non seulement à scinder le budget en sec-tions (v. ci-dessus no 134 et s.), mais encore à lui appliquerune nomenclature plus détaillée dont le principe actuel re-monte à l’article 11 de l’arrêté du 4 thermidor an X, dispo-sant que « l’aperçu des recettes et des dépenses sera divisépar chapitres suivant la nature des unes et des autres ».

Le détail de la nomenclature a ensuite été précisé par des cir-culaires successives (28 août 1806, 10 mai 1816, 20 avril 1835,18 octobre 1838, 13 décembre 1842), sans oublier l’instructiongénérale du 20 juin 1859 (v. H. Choppin, thèse précitée, ci-des-sus no 1, p. 20 et s.) ; « déjà, les modèles de budget de la Restau-ration imposent une précision remarquable dans la ventilationdes dépenses et des recettes, chaque poste se rattachant à un nu-méro d’ordre ou article » (M. Bottin, L’autorisation budgétaire,précité ci-dessus no 1, p. 113).

Par la suite, le décret-loi du 25 juin 1934 (art. 4, donnant unenouvelle rédaction à l’article 135 de la loi du 5 avril 1884, mo-difié par l’article 52 du décret-loi du 5 novembre 1926) est ve-nu introduire dans les textes législatifs une formule qui, reprise

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par le Code de l’administration communale de 1957 (art. 173),précisait que « le budget de la commune est divisé en chapitreset en articles dans les conditions qui sont déterminées par arrê-té interministériel du ministre de l’Intérieur et du ministre desFinances » ; la solution a été reprise, dans des formes respec-tueuses de la nouvelle distinction entre loi et règlement, par leCode des communes de 1977, dont l’article L. 211-3 disposaitque « le budget de la commune est divisé en chapitres et en ar-ticles dans les conditions qui sont déterminées par arrêté inter-ministériel », l’article R. 211-1 dudit code précisant que « l’ar-rêté interministériel... qui divise le budget de la commune enchapitres et articles est pris par le ministre de l’Intérieur et leministre de l’Économie et des finances ». C’est, en particulier,sur ces bases (ou sur des bases semblables pour la première ver-sion de l’instruction M 11, qui date de 1954), que furent édictésles arrêtés auxquels furent annexées les versions des instructionsM 11 et M 12 sur la comptabilité des communes (de même queles instructions M 4 et dérivées sur le secteur public local in-dustriel et commercial et M 51 sur la comptabilité des dépar-tements), ainsi que l’arrêté du 30 janvier 1986 sur la définitiondes chapitres et des articles (ou les arrêtés des 9 novembre 1993et 11 janvier 1995 pour les communes expérimentant la M 14).Depuis le Code général des collectivités territoriales, la dévolu-tion des compétences est légèrement différente.

L’article L. 2311-1, al. 2, du C.G.C.T. qui régit actuel-lement la matière dispose que « le budget de la communeest divisé en chapitres et articles dans les conditions dé-terminées par décret ». C’est, en conséquence, le décret96-1256 du 27 décembre 1996 modifié qui définit actuel-lement les chapitres et les articles des budgets des com-munes et de leurs établissements publics administratifs ;l’article R. 211-3, al. 1, du Code des communes, issu dudécret 96-522 du 13 juin 1996, dispose cependant que « ledécret... qui divise le budget de la commune en chapitreset articles est pris sur le rapport du ministre chargé des col-lectivités locales et du ministre chargé du budget », et l’ar-ticle R. 241-29 continue d’indiquer que « les comptes àouvrir dans les écritures du receveur municipal sont fixéspar les instructions du ministre de l’Intérieur et du mi-nistre de l’Économie et des finances qui établissent lesdivisions du budget communal en chapitres et articles ».

On relèvera, à titre de comparaison, que « le budget du dépar-tement est présenté par chapitres et par articles conformémentà une nomenclature établie par décision conjointe du ministrede l’Intérieur et du ministre des Finances » (décret du 12 juillet1893 portant règlement sur la comptabilité départementale, ar-ticle 23 issu du décret 59-1446 du 18 décembre 1959) et que « lebudget de la région est présenté par chapitre et par article confor-mément à une nomenclature établie par une décision conjointedu ministre chargé du budget et du ministre de l’Intérieur » (dé-cret 88-139 du 10 février 1988 relatif au régime financier etcomptable des régions, art. 1er).

Cette nomenclature s’impose, naturellement, aux autresautorités de l’État ; ainsi, est illégale l’individualisation

par le préfet d’un crédit non prévu à ladite nomencla-ture, par exemple, dans le budget départemental, des cré-dits pour le fonctionnement des services de l’État (Cons.d’État, 28 février 1996, ministère de l’Intérieur c. Dépar-tement de la Vendée, req. 88882 : Vie départementale etrégionale, 1996, p. 15 ; Rev. Trésor, 1999, p. 564).

Mais elle s’impose aussi aux collectivités localesqui peuvent, au plus, introduire quelques subdivisionssupplémentaires (mais sans aucune portée juridique etcomptable), ainsi que, depuis l’instruction M 14, déciderd’individualiser certaines opérations d’équipement (quiconstituent alors, selon le type de budget, des chapitresou des articles distincts) et exercer certaines options :choix du régime applicable aux collectivités de tailleimmédiatement supérieure (communes de moins de 500habitants, communes de moins de 3 500 habitants) ou,dans les communes de 10 000 habitants ou plus, choix(une fois par mandat) entre le budget par nature et lebudget par fonction (la comptabilité générale continuantd’être tenue par nature). La libre administration descollectivités locales a, ici, presque complètement cédé lepas, moins à la centralisation qu’aux exigences, particu-lièrement fortes, de l’homogénéisation des comptes.

237. La nomenclature actuelle est, on le sait, issue de laréforme entrée en vigueur en 1977 et développée dans lesversions successives de l’instruction budgétaire et comp-table M 14, annexées aux arrêtés interministériels des27 décembre 1996, 4 décembre 1997 et 9 novembre 1998,dont le détail est exposé ci-après, p. 7165-1, Le budget etles comptes de la commune (M 14).

Elle est, selon les cas, une nomenclature par fonction(pour les communes de 10 000 habitants ou plus qui ontchoisi le vote par fonction) ou, une nomenclature par na-ture (pour les autres communes).

Le chapitre est, selon les cas, une subdivision par fonc-tion ou une subdivision par nature qui peut être très vaste(notamment certains chapitres globalisés du budget parnature), très étroite pour permettre un contrôle de détail(allant jusqu’aux frais de fonctionnement des groupesd’élus dans les villes de plus de 100 000 habitants :v. art. L. 2121-28 du C.G.C.T.) ou opérationnelle (opé-rations d’équipement individualisées dans le budget parnature). Certains chapitres ne comportent pas d’articles,ce qui contrevient à la lettre des textes législatifs, maisces chapitres sont, à vrai dire, particuliers puisqu’il s’agitde chapitres de prévision, ne donnant pas lieu à réalisa-tions (virements entre sections, dépenses imprévues) oud’opérations pour le compte de tiers (dont chacune estdéjà individualisée dans un chapitre).

Quant à l’article, il constitue (en dehors du cas d’uneopération d’équipement individualisée dans le budget par

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fonction) la subdivision la plus fine de la nomenclaturepar fonction ou de la nomenclature par nature applicabledans le chapitre, sauf subdivision encore plus fine pourles subventions, allocations, primes et secours, puisqu’ils’agit alors du bénéficiaire de chaque gratification (décret96-1256 du 27 décembre 1996, art. 4 et 6). De sorte que,si les chapitres se comptent par dizaines, les articles secomptent par centaines, ce qui ne manque d’importance,ni pour le vote, ni, surtout, pour l’exécution du budget.

§ 2. – Le vote par chapitre ou article.238. À l’origine du droit municipal contemporain, les

textes, y compris la loi municipale du 5 avril 1884, étaientmuets sur la spécialité du vote du budget.

Un auteur de la fin du XIXe siècle rappelait ainsi que « la loi(de 1884) est muette sur le mode à adopter dans les délibéra-tions sur le budget et ne dit nulle part si les conseils municipauxdoivent le voter article par article ou bien seulement par sectionou chapitre, et il y a lieu de se demander si le législateur a omisinvolontairement de s’expliquer là dessus (ce qui est très pro-bable), ou si au contraire il n’a pas voulu consacrer une règledont l’uniformité aurait pu être un inconvénient » (H. Choppin,Du budget communal, précité ci-dessus no 1, p. 65), un autre au-teur de l’époque se demandant même si le budget ne pouvait, dèslors, être voté en bloc (C. Bulté, Le budget communal..., précitéci-dessus no 1, p. 104) (v. également G. Jèze, Traité élémentairede science des finances et de législation financière, Rousseau,6e éd., 1931, p. 1006).

Reprenant les termes du décret-loi du 25 juin 1934(art. 5, al. 1) le Code de l’administration communale,dans sa version initiale, consacra, lui, une attitude radi-calement inverse en disposant, en son article 175, al. 1,que « les crédits sont votés par chapitre et par article »,ce qui semblait contraindre les conseils municipaux àun exercice particulièrement long. La loi 70-1297 du31 décembre 1970 sur la gestion municipale et les libertéscommunales (art. 11) vint assouplir le système et donnerdavantage d’autonomie aux conseils en indiquant dansla nouvelle rédaction de l’article 175, al. 1, du Codeque « les crédits sont votés par chapitre et, si le conseilmunicipal en décide ainsi, par article ».

Cette formule a été reprise dans l’article L. 212-2 duCode des communes puis dans l’article L. 2312-2, al. 1,du C.G.C.T., actuellement applicable.

Une formule semblable est utilisée pour les départements(art. L. 3312-1, al. 5) et, en principe, pour les régions(art. L. 4311-1, al. 4).

Le Conseil constitutionnel a estimé « qu’en raison de l’impor-tance que revêt le vote du budget pour la commune, les disposi-tions... édictant que « les crédits sont votés par chapitre et si leconseil en décide ainsi par article » font application des principesfondamentaux réservés à la loi par l’article 34 de la Constitutionet sont, dès lors, du domaine de la loi » (Cons. const., 19 no-vembre 1975, Décision 75-84 L : Rec., p. 37).

239. Mais la jurisprudence du Conseil d’État a vidé detoute portée véritable cette disposition. La lettre du textesemble, en effet, imposer - en tout cas pour les crédits, carles chapitres ou articles de recettes ne sont pas visés - unvote sur chaque chapitre et, si le conseil en décide ainsi,sur chaque article dont le conseil a décidé d’individualiserle vote.

Telle était d’ailleurs bien l’appréciation de plusieurs des ju-ridictions administratives, qui avaient censuré ou privé d’effetl’adoption de budgets en bloc ou par section (v. Trib. adm.Toulouse, 5 février 1965. – Trib. adm. Orléans, 12 juin 1984,Hoguet : Rec. Lebon, p. 520. – Trib. adm. Rouen, 27 no-vembre 1990, Nourrichard et autres : Rec. Lebon, p. 612. –Cour adm. Lyon, 19 juillet 1991, G.F.A. du domaine de l’Ar-meillère, req. 89LY01177. – 5 avril 1993, Société Rossi frères,req. 91LY00389) ; un vote d’ensemble supplémentaire avait,par ailleurs, été considéré comme illégal dès lors que toutes lessubdivisions avaient été adoptées (Trib. adm. Poitiers, 10 dé-cembre 1980, Papeau : Rec. Lebon, p. 624). Et le Conseild’État lui-même avait, en son temps, censuré le vote bloqué(Cons. d’État, 1er mai 1903, Sieur Bergen : Rec. Lebon, p.324).

Mais, réformant la décision des premiers juges quiavaient censuré l’adoption d’un budget par section (Trib.adm. Bordeaux, 26 mars 1992), le Conseil d’État aestimé, contrairement aux conclusions du commissairedu gouvernement, et sans autre explication, qu’il résultedes textes « que les crédits inscrits au budget de la com-mune doivent être présentés par chapitre et adoptés parchapitre ou, si le conseil municipal en décide ainsi, pararticle, sans qu’il soit nécessairement procédé à un voteformel sur chacun des chapitres ou articles » et qu’enconséquence le fait qu’un budget « ait été adopté sansqu’il soit procédé formellement à un vote sur chacun deschapitres n’est pas de nature à entacher d’illégalité ladélibération » (Cons. d’État, 18 mars 1994, Communede Cestas : Rec. Lebon, p. 147 ; A.J.D.A., 1994, p. 649,concl. Stéphane Fratacci ; Annuaire coll. loc., 1995,p. 293 ; D. 1994. IR. 138 ; Droit adm., 1994, no 437 ;R.F.D.A., 1994, p. 623). Cette solution a été reprise, sansplus d’explications (Cons. d’État, 4 juillet 1997, RégionRhône-Alpes : Rec. Lebon, p. 276 ; Droit fiscal, 1998,no 4-5, p. 169, concl. Guillaume Goulard ; R.F.D.A.,1997, p. 1092 ; Rev. Trésor, 1998, p. 63).

240. En opportunité, la solution peut paraître à bien deségards raisonnable car, tenant compte d’une pratique très lar-gement répandue, elle évite un formalisme qui peut s’avérerexcessif et permet de couper court à certaines procédures d’obs-truction systématique, dès lors, notamment, que le juge vérifie,par ailleurs, que le conseil délibérant a été dûment informéet que le débat n’a pas été vicié. Les maquettes budgétairesfacilitent, d’ailleurs, d’une certaine façon, cette clarification enprévoyant, au début de la partie consacrée au vote du budget,

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un tableau permettant d’indiquer si le vote a eu lieu par chapitreou article, mais avertissant qu’en l’absence de ces précisions lebudget est réputé voté par chapitre et, en section d’investisse-ment, sans opérations (v. ci-après Le budget et les comptes dela commune, p. 7165-1, éd. 1998-3, no 941).

Mais on peut également estimer, comme le le commissaire dugouvernement Fratacci dans ses conclusions (précitées, p. 650)sur l’arrêt Commune de Cestas, que le vote formel par chapitreet, éventuellement, article « remplit un double et irremplaçableoffice en permettant l’exercice d’un contrôle détaillé des dé-penses et en confirmant le caractère spécifique, non fongible,de ces dépenses, ce qui ne permettrait aucunement un vote glo-bal... Ce contrôle et cette spécificité dans le vote de la dépensesont, à notre sens, les seuls gages d’un minimum de transparenceet de discussion démocratique dans un exercice qui engage toutde même durablement la collectivité communale puisqu’il dé-termine le sort de ses finances ».

De plus, la solution avalisée par le Conseil d’État est, endroit, critiquable. En premier lieu, elle n’est, à l’évidence, pasconforme à la lettre du texte législatif, dont il aurait mieux valu,semble-t-il, suggérer une modification plutôt que de lui faire direl’inverse de ce qu’il énonce. En deuxième lieu, elle est parfoisjustifiée par des arguments subsidiaires qui semblent mal posi-tionnés : ainsi, si l’on peut admettre, conformément à la juris-prudence du Conseil d’État, qu’un vote formel ne soit pas exigédès lors que l’assentiment des présents a pu être vérifié (v. Cons.d’État, 22 janvier 1960, Fichot : Rec. Lebon, p. 50. – 13 février1985, Mme Arnaud : Droit adm., 1985, no 127 ; 22 mars 1996,Commune de Puymirol : Rev. Trésor, 1996, p. 771), encore fau-drait-il, ici, que cet assentiment ait été constaté chapitre par cha-pitre (ou, éventuellement, article par article) et non plus globale-ment. En troisième lieu, enfin, elle revient à enlever toute utilitévéritable à la disposition selon laquelle « les crédits sont votéspar chapitre et, si le conseil en décide ainsi, par article », carcette disposition ne concerne que le vote du budget et ne pré-juge pas de la spécialisation des crédits qui, elle, relève d’untexte différent.

§ 3. – L’exécution par chapitre ou article.241. C’est pour l’exécution du budget que le principe

de spécialité budgétaire revêt le plus de force avec la spé-cialisation des crédits, qui est actuellement effectuée parchapitre ou article (A), sous réserve de crédits pour dé-penses imprévues (B).

A. – La spécialisation par chapitre ou article.242. Pendant longtemps, l’absence de référence ex-

presse à la notion d’article dans les textes législatifs etréglementaires relatifs au budget communal permettaitde conclure que, sauf cas particuliers, les crédits étaientouverts par chapitre, seule subdivision mentionnée dansles textes initiaux (v. ci-dessus no 236 et 237). Le dé-cret-loi du 25 juin 1934 (qui prévoyait le vote par chapitreet article, v. ci-dessus no 238) est venu, lui, disposer que« hors les cas où le conseil municipal a spécifié que lescrédits sont spécialisés par article, le maire peut effectuer

des virements d’article à article dans l’intérieur d’unmême chapitre » (art. 5, modifiant l’art. 135 de la loi mu-nicipale de 1884). Cette formulation a été maintenue parles articles 175 du Code de l’administration communale,puis L. 212-2 du Code des communes, et enfin L. 2312-2du C.G.C.T. (alinéa 2, l’alinéa 1 faisant du vote par articleune simple possibilité).

La spécialisation des crédits est donc indépendante deleur vote : que le budget soit voté par chapitre ou pararticle, ou même qu’il ne fasse l’objet d’aucun vote formel(v. ci-dessus no 239), les crédits sont en principe ouvertspar chapitre (même si le conseil a voté par article), sauf sile conseil a, par un acte juridiquement distinct du vote (ycompris du vote par article), expressément décidé d’unespécialisation par article, en votant une liste d’articles nonmodifiables.

Dans les maquettes budgétaires, cette liste figure dans un ta-bleau placé au début de la partie relative au vote du budget : « laliste des articles spécialisés sur lesquels l’ordonnateur ne peutprocéder à des virements d’article à article est la suivante... ».

Dans un cas, cependant, les crédits sont réputés spé-cialisés par article indépendamment de toute décision ence sens du conseil : il s’agit des articles de subventionsqui, depuis le décret 96-1256 du 27 décembre 1996 (art. 4et 6), doivent être ouverts bénéficiaire par bénéficiaire (unarticle par bénéficiaire) et qui, traditionnellement, sontconsidérés comme ouverts en considération des attribu-taires donc spécialisés.

C’est ce que rappelle, non sans confondre vote et ouverturede crédits, le tableau placé en tête de la partie « vote du bud-get » des maquettes budgétaires, indiquant qu’en l’absence deprécisions sur le vote et la spécialisation des crédits « le budgetest réputé voté par chapitre et, en section d’investissement, sansopération, à l’exception des crédits de subventions, obligatoire-ment spécialisés ».

Sous le bénéfice de cette observation, le régime ainsi mis enplace fournit, à la fois, un élément considérable de souplesse,puisque le conseil peut doser le contrôle qu’il souhaite exercersur le budget (il peut, par exemple, se contenter d’un contrôleglobal tout en spécialisant certains articles, ou examiner et vo-ter en détail par article sans pour autant spécialiser par article),et un redoutable pouvoir aux mains de l’assemblée délibérante(car une spécialisation de tous les articles, éventuellement assor-tie d’un refus d’ouverture de crédits pour dépenses imprévues,obligerait l’ordonnateur à revenir de manière quasi permanentedevant le conseil pour demander les modifications que la viemunicipale rend fréquentes et inévitables).

1° Les virements de crédits.

243. La marge de manœuvre laissée à l’ordonnateurpour la modification des crédits est donc déterminée à lafois par les textes et par le conseil.

L’ordonnateur ne peut (sauf dans le cas particulier descrédits pour dépenses imprévues, v. ci-dessous no 247

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et s.) jamais procéder à un virement de crédit d’un cha-pitre à l’autre, virement qui ne peut être effectué que parune décision modificative du conseil.

À l’intérieur d’un chapitre, l’ordonnateur ne peut pro-céder à un virement touchant un article spécialisé, c’est-à-dire un article de subvention ou un article que le conseilaurait expressément spécialisé (mais pourrait, s’il en étaitencore temps, « despécialiser » par décision modifica-tive.). En revanche, l’ordonnateur peut librement procé-der à un virement d’article non spécialisé à article nonspécialisé à l’intérieur d’un même chapitre, ce qui, sur leplan pratique, peut lui conférer une marge de manœuvrenon négligeable lorsqu’il s’agit de chapitres globalisés.

L’instruction M 14 précise, en ce domaine, que, si le vote a étéeffectué au niveau du chapitre, les modifications de la réparti-tion ne font pas l’objet d’une notification spéciale au comptablemais doivent apparaître au compte administratif pour l’informa-tion du conseil, et qu’en revanche, si le vote a été effectué pararticle non spécialisé, « les crédits ouverts à la suite de ces vire-ments ne sont régulièrement ouverts qu’après avoir fait l’objetd’une décision expresse du maire notifiée au comptable » (ver-sion 1999, vol. 1, p. 232). On considère, en effet (en confondant,probablement, à nouveau vote et ouverture de crédits), que le vi-rement d’article à article n’est pas un acte budgétaire lorsque lebudget a été voté par chapitre mais le devient lorsque le budget aété voté par article (non spécialisé) (v. Manuel de contrôle bud-gétaire, précité ci-dessus no 1, p. 25).

244. On notera que, jusqu’au milieu des années 1980, l’auto-rité ministérielle considérerait que, dans la section d’investisse-ment, tout virement était interdit (v. les premières éditions desinstructions M 11 et M 12 et les maquettes budgétaires corres-pondantes, ainsi que Ph. Defoort, Précis de finances commu-nales, précité ci-dessus no 1, p. 56). Mais cette position, illé-gale, a été abandonnée (v. Rép. min., J. O.A.N., 17 juin 1985,p. 2830 ; Rev. Trésor, 1985, p. 549. – Instruction M 11, édition1984, p. 17. – instruction 86-50 du 11 février 1986 annexée àl’instruction 86-61-M 12 du 14 mai 1986 et modifiant le § 22-11de l’instruction M 12, B.O.C.P.).

De même, il est arrivé qu’une chambre régionale des comptesestime (sous l’empire de l’instruction M 11) que les crédits d’in-vestissement sont spécialisés par programme à l’intérieur del’article et mette en débet un comptable ayant avalisé le dé-passement, pourtant à l’intérieur d’un même article, des créditsd’un programme (Ch. rég. comptes Pays-de-Loire, 13 décembre1985 : Rev. Trésor, 1987, p. 134, avec les observations, à justetitre critiques, de R. Ludwig).

On relèvera également que les ordonnateurs communauxsont, en ce domaine, plus libres que les ordonnateurs des dépar-tements et des régions car, dans ces dernières collectivités, lesvirements à l’intérieur d’un chapitre ne peuvent être effectuésque « dans la limite du cinquième de la dotation de ce chapitre »(art. L. 3212-1 du C.G.C.T., issu de l’art. 50 de la loi du 2 mars1982, et art. L. 4311-1, issu de l’article 6 de la loi du 5 juillet1972), les crédits du Conseil économique et social régional

étant spécialisés par article (art. 7 du décret 88-139 du 10 février1988).

On signalera, enfin, qu’en raison d’une organisation adminis-trative moins développée que celle de l’État, les collectivités lo-cales ne connaissent pas la technique étatique du transfert decrédit, qui modifie le service responsable de la dépense sans mo-difier la nature de cette dépense (v. ordonnance organique 59-2du 2 janvier 1959, art. 14).

2° La spécialité de l’objet des crédits.

245. Sous réserve des possibilités de virements et ducas des crédits pour dépenses imprévues, les crédits sontspécialisés quant à leur objet, ainsi que le rappelait déjàl’article 1er de l’ordonnance du 23 avril 1823 (Rec. Du-vergier, t. 24, p. 137) et ainsi que l’indique encore l’ar-ticle R. 241-6 du Code des communes, aux termes duquel« les dépenses ne peuvent être acquittées que sur les cré-dits ouverts à chacune d’elles ; ces crédits ne peuvent êtreemployés par le maire à d’autres dépenses ».

Mais la portée pratique de cette disposition dépend, évi-demment, à la fois de l’ampleur du chapitre ou de l’articleet du degré de précision dans la définition de leur objet.

3° Le caractère limitatif des crédits.

246. Sous réserve des possibilités de virements et ducas des crédits pour dépenses imprévues, les crédits sontlimitatifs : leur montant ne peut être dépassé, ainsi quele rappelait déjà l’article 11 de l’arrêté du 4 thermidoran X, qui interdisait au receveur municipal de « payerune somme plus forte que celle portée au chapitre, à peinede responsabilité personnelle » (M. Bottin, L’autorisationbudgétaire, précité, p. 113).

Le principe du caractère limitatif des crédits (du cha-pitre ou de l’article) a par la suite a été constamment réaf-firmé par les textes : l’article 65 de la loi du 10 avril 1871sur le département, l’article 84 du décret du 12 juillet 1893sur la comptabilité départementale, l’article 5 du décret88-139 du 10 février 1988 sur le régime financier et comp-table des régions et, en dernier lieu, l’article L. 1617-3 duC.G.C.T. qui, applicable à toutes les collectivités locales,rend, notamment, inopérante la réquisition de paiementen l’absence de crédits disponibles.

Ce principe a été appliqué par la jurisprudence avec fer-meté (v ci-dessus no 31) et même avec une sévérité ac-crue à partir de 1988 puisque, depuis cette date, ne sontplus admises les régularisations par ouverture ultérieurede crédits (v. ci-dessus no 132, et Jean Le Foll, Les dépas-sements de crédits dans l’exécution du budget communal,R.F.F.P., no 23, 1988, p. 163).

On relèvera qu’à de rares exceptions près (v. l’article 41de la loi 88-1088 du 1er décembre 1988 relatif aux dé-penses départementales de R.M.I. pour l’exercice 1989),

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les collectivités locales ne connaissent pas le système descrédits évaluatifs ou provisionnels utilisé dans le budgetde l’État (v. ordonnance organique 59-2 du 2 janvier 1959,art. 9 et 10).

B. – Les crédits pour dépenses imprévues.247. Les collectivités locales disposent cependant d’un

système un peu semblable à celui des crédits pour dé-penses éventuelles ou des crédits pour dépenses acciden-telles (v. ordonnance organique 59-2 du 2 janvier 1959,art. 10 et 11).

Il remonte apparemment à la loi du 18 juillet 1837, dont l’ar-ticle 37, repris à l’article 440 du règlement général de comptabi-lité publique du 31 mai 1838, puis (après une modification pure-ment formelle, par le décret du 25 mars 1852) à l’article 495 durèglement général du 31 mai 1862, permettait au conseil muni-cipal d’ouvrir, dans la limite du dixième des recettes ordinaires,un crédit (de fonctionnement) pour dépenses imprévues, que lemaire pouvait utiliser, selon les cas, avec l’approbation de l’au-torité de tutelle (communes chefs-lieux de département ou d’ar-rondissement) ou, en cas d’urgence, sans approbation préalable(autres communes) à charge d’en informer immédiatement l’au-torité de tutelle (sous-préfet) et d’en rendre compte au conseil(dès la session suivant la dépense).

La formule fut reprise, sous un libellé un peu différent (ex-cluant notamment la limitation au dixième des recettes de fonc-tionnement et les dispositions relatives à la tutelle) par l’ar-ticle 147 de la loi municipale du 5 avril 1884 puis par l’ar-ticle 187 du Code de l’administration communale (qui, repre-nant les termes de l’article 2 du décret-loi du 25 juin 1934, enprécisa les conditions d’utilisation : urgence et absence d’autredotation) et les articles L. 221-6 et L. 221-7 du Code des com-munes de 1977.

Mais ce système, qui était apparu à la fois trop large (il ne po-sait plus aucun plafond, ce qui permettait parfois de « stocker »d’importants crédits et d’« effacer » d’importants excédents) ettrop étroit (il exigeait l’urgence et excluait la section d’investis-sement), fut modifié par l’article 16 de la loi 88-13 du 5 janvier1988 qui donna une nouvelle formulation aux articles L. 221-6et L. 221-7 du Code des communes et en étendit le bénéficeaux départements et aux régions (v. instruction 89-18-MO du30 janvier 1989. – Rép. min., J.O. Sénat, 13 octobre 1988 ; Rev.Trésor, mai 1989. – J.-L. Chartier et A. Doyelle, chronique àl’A.J.D.A., 1988, p. 649).

Cette formulation figure actuellement aux articlesL. 2322-1 et L. 2322-2 du C.G.C.T. (applicables égale-ment aux départements, par renvoi de l’article L. 3322-1,et aux régions, par renvoi de l’article L. 4322-1).

Aux termes de l’article L. 2322-1, alinéa 1 « le conseilmunicipal peut porter au budget tant en section d’inves-tissement qu’en section de fonctionnement un crédit pourdépenses imprévues. Pour chacune des deux sections dubudget, ce crédit ne peut être supérieur à 7, 5 p. 100des crédits correspondants aux dépenses réelles prévi-sionnelles de la section ».

Il ne s’agit, on le voit, que d’une simple faculté, qui per-met donc au conseil de moduler le contrôle qu’il entendexercer sur l’action du maire. Pour la section de fonction-nement (chapitre 022 du budget M 14 par nature, chapitre938 du budget M 14 par fonction), la solution est tradi-tionnelle ; pour la section d’investissement (chapitre 020du budget M 14 par nature, chapitre 918 du budget M 14par fonction), la possibilité ne date, en revanche, que dela loi du 5 janvier 1988 (v. ci-dessus). Pour le calcul duplafond (qui a été introduit en 1988), on doit donc dé-duire des dépenses budgétaires de la section les dépensesd’ordre de ladite section.

Selon l’alinéa 2 de l’article L. 2322-1, « les dépensesinscrites à la section d’investissement ne peuvent être fi-nancées par l’emprunt ».

248. L’article L. 2322-2, alinéa 1, précise, de manièreen apparence curieuse, car superfétatoire, que « le créditpour dépenses imprévues est employé par le maire ». Ilrésulte cependant des principes habituels de tutelle puisde contrôle budgétaire que le préfet pourrait, si les autresconditions d’emploi étaient réunies, utiliser, en tant quede besoin, un tel crédit dans le cadre d’une procédured’office.

Selon l’alinéa 3 du même article, « ce crédit ne peutêtre employé que pour faire face à des dépenses en vuedesquelles aucune dotation n’est inscrite au budget » : ilfaut donc que le chapitre ou l’article normalement appeléà supporter la dépense ne comporte pas ou ne comporteplus les crédits suffisants. Pour renforcer cette exigence,il est de tradition que le chapitre de dépenses imprévuessoit un simple chapitre de prévision, sur lequel ne peutintervenir aucun mandatement (aucune « réalisation ») :pour son utilisation, le crédit est viré au compte appelé àsupporter la dépense. Compte tenu de son vote par sec-tion (v. ci-dessus no 247), ce virement ne peut cependantêtre effectué (par le maire) d’une section à l’autre. Parailleurs, il a été jugé que ce crédit ne pouvait abonderun article spécialisé (Ch. rég. comptes Champagne-Ar-dennes, 27 juin 1996, Département de M..., précité ci-des-sus no 247).

Enfin, selon l’alinéa 2 de cet article L. 2322-2, « à lapremière séance qui suit l’ordonnancement de chaque dé-pense, le maire rend compte au conseil municipal, avecpièces justificatives à l’appui, de l’emploi de ce crédit.Ces pièces demeurent annexées à la délibération », ce quipermet, ici, le contrôle, non seulement par le conseil, maisencore par l’autorité tutélaire.

Dans la pratique, le crédit pour dépenses imprévues nepermet pas seulement de donner à l’ordonnateur une cer-taine marge de manœuvre, surtout sensible dans les petitescommunes. Il permet aussi, dans la limite du plafond de

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7, 5 % ci-dessus (no 247), d’« éponger » certains excé-dents, ce qui était théoriquement prohibé par l’orthodoxie(v. Trib. adm. Rennes, 6 juillet 1964, Société André Ci-troën : Rec. Lebon, p. 730 ; D., 1964, note Juret. – 4 mai1966, Société André Citroën et Directeur départementaldes impôts : A.J.D.A., 1966, p. 556, note R. Drago), maisqui est difficile à éviter sur le plan pratique et de plus enplus difficile à contester sur le plan théorique compte tenude l’évolution actuelle de la notion d’équilibre budgétaire,qui admet de plus en plus l’excédent.

SECTION 5

L’ÉQUILIBRE DU BUDGET.

249. Bibliographie. Ministère de l’Intérieur et de laDécentralisation, Les budgets locaux et la loi - Manuel decontrôle budgétaire, précité ci-dessus no 1. – Jean-LouisChartier et Alain Doyelle, Le principe d’équilibre réeldes budgets locaux, A.J.D.A., 1988, p. 643. – Guy Gil-bert, Principes budgétaires et comptables et gestion dela dette des collectivités territoriales, Politiques et ma-nagement public, septembre 1988, p. 159. – Jean-LouisChartier et Alain Doyelle, La notion de sincérité des éva-luations budgétaires, A.J.D.A., 1989, p. 164. – RobertHertzog, Le préfet doit régler les budgets locaux en équi-libre réel, et Raymond Muzellec, Le préfet peut régler lesbudgets locaux en déficit, R.F.F.P., no 30, 1990, p. 146et 155. – Gilbert Orsoni, Principes et techniques budgé-taires, précité ci-dessus no 1. – Lucile Tallineau (sous ladirection de), L’équilibre budgétaire (VIe colloque de las.F.F.P., Université Paris X-Nanterre, 1993), Economica,1994, notamment : Robert Hertzog, Pour une présenta-tion unifiée de l’équilibre - et des déficits - dans les bud-gets publics, p. 69 ; Jean-Louis Chartier, La détection dudéséquilibre et le rétablissement de l’équilibre dans lesbudgets locaux, p. 99. – Bernard Daflon, L’équilibre desbudgets publics locaux : quelle stratégie et quels risquesde dérapage ?, Politiques et management public, sep-tembre 1995, p. 143. – Jean Thévenot, Les moyens d’an-nulation des actes budgétaires des collectivités territo-riales, L.P.A., 1996, no 18, p. 12. – Bernard Daflon, Lagestion des finances publiques locales, Economica, 2e éd.,1998. – Bernard de Froment, Les collectivités territorialeset l’équilibre réel de leur budget, Vie départementale etrégionale, janvier 1999, p. 13. – Rémi Pellet, Le Conseilconstitutionnel et l’équilibre financier de la Sécurité so-ciale, Droit social, janvier 1999, p. 21. – Paul Hernu, Lesspécificités du droit comptable des communes, A.J.D.A.,1999, p. 860. – v. également les ouvrages sur les chambresrégionales des comptes et Henri-Michel Crucis, Droit descontrôles financiers des collectivités territoriales, Le Mo-niteur, 1998.

250. À la différence de l’État qui, en France commed’ailleurs dans la plupart des pays étrangers, n’est pas te-nu d’avoir un budget équilibré (il doit simplement veiller,dans le cadre des engagements européens, à ce que l’en-semble « administrations publiques » ne présente pas dedéficit excessif), les collectivités locales sont, comme lesautres collectivités publiques subordonnées, et comme laCommunauté européenne, juridiquement soumises à uneobligation d’équilibre budgétaire.

On estime, en effet, et traditionnellement, que l’équilibre bud-gétaire est une règle « naturelle » et « de bon sens », que seulun État souverain, notamment sur le plan fiscal, peut se per-mettre de transgresser (surtout si le déficit s’avère économique-ment et socialement bénéfique) mais dont les collectivités su-bordonnées, en particulier les collectivités locales, ne peuventêtre dispensées, en raison d’un potentiel de ressources limité (afortiori dans le cadre d’un État unitaire qui bride fortement lepouvoir fiscal local) qui ne leur permettrait pas de faire face à undéséquilibre accentué de leurs comptes, mettant ainsi en péril fi-nancier à la fois leurs créanciers (on évoque volontiers certaines« faillites » devenues célèbres), leurs contribuables (soumis à debrusques et importantes augmentations de pression fiscale) et,en fin de compte, le contribuable national (immanquablementattrait en comblement du passif par la responsabilité finale del’État).

Par ailleurs, et corrélativement, l’obligation d’équilibrebudgétaire imposée aux collectivités publiques secondairess’explique par la volonté de laisser à l’État la responsabilitéde l’équilibre économique et financier du pays, au moyen,notamment, de l’outil économique et social que constitue (ouconstituerait) le déficit budgétaire.

À ces justifications s’ajoutent parfois des considérations sur« l’irresponsabilité » dont serait traditionnellement marquéela gestion locale : désordres financiers de l’Ancien Régime(mais la responsabilité du pouvoir central était loin d’être horsde cause, v. M.-A. Santarelli, étude précitée, ci-dessus no 2),gabegies dénoncées par les juridictions financières (mais lescollectivités locales n’en ont pas le monopole), « cessationsde paiement » de certaines municipalités françaises (mais cecitendrait aussi à prouver que le principe d’équilibre budgétairen’a rien empêché...).

251. Sur le plan du droit positif, le principe d’équilibrebudgétaire a cependant longtemps constitué davantage unobjectif de gestion ou une vérité d’évidence qu’une règleexpressément proclamée.

Objectif de toutes les réformes de l’Ancien Régime destinéesà limiter l’endettement des communes (v. ci-dessus no 2), il avaitété posé par l’article 8 de l’arrêté du 4 thermidor an X et parles considérants de l’arrêté d’application du 17 germinal an XI(v. ci-dessus no 3), mais son affirmation avait par la suite étéconsidérée comme superflue dès lors que les budgets locauxétaient réglés par l’autorité étatique (v. art. 145 de la loi mu-nicipale du 5 avril 1884) et qu’il était communément admis quece règlement comprenait vérification et, éventuellement, réta-blissement de l’équilibre : l’autorité supérieure peut réduire lesdépenses facultatives lorsque cette modification est « nécessaire

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pour équilibrer le budget » ; « régler un budget, c’est l’arrêteret le rendre exécutoire après [...] s’être assuré qu’il ne se soldepas en déficit et fait les rectifications qu’il comporte » (J. deCrisenoy, rubriques Budget communal et Budget départemen-tal, dans Dictionnaire des Finances, sous la direction de LéonSay, Berger-Levrault, 1889, t. I, p. 471 et 493. – v. égalementJ. Cathelineau, Le contrôle des finances communales en France,L.G.D.J., 1963, p. 21 : « le préfet pourra [...] au besoin réduireles dépenses afin d’assurer l’équilibre budgétaire »).

Le desserrement de la tutelle a cependant amené les au-teurs de l’ordonnance 59-33 du 5 janvier 1959 à introduiredans le Code de l’administration communale des dispo-sitions prévoyant expressément le redressement d’officedes budgets qui n’auraient pas été votés « en équilibreréel » (art. 177), et une procédure de résorption d’officede déficits importants qui seraient apparus dans l’exécu-tion des budgets communaux (art. 178).

Ces dispositions visaient initialement les villes d’au moins9 000 habitants, mais furent par la suite étendues à toutes lescommunes par la loi 70-1297 du 31 décembre 1970 sur la ges-tion municipale et les libertés communales ; ce dispositif fut re-pris aux articles L. 212-4 et L. 212-5 et suivants du Code descommunes de 1977. On notera que l’article 46, 24o , de la loi du10 août 1871 enlevait également au conseil général le pouvoirde statuer définitivement sur le budget primitif et le budget sup-plémentaire du département lorsque l’exécution du budget dudernier exercice clos avait fait apparaître un déficit (rédaction is-sue de l’ordonnance 59-32 du 5 janvier 1959), la loi 76-1232 du29 décembre 1976 (art. 88) ayant ensuite précisé qu’il s’agissaitd’un déficit global ou d’un déficit de fonctionnement (comptetenu des restes à réaliser).

Le développement de l’autonomie et des responsabili-tés locales opéré dans les années 1980 a ensuite amené lelégislateur, non seulement à maintenir des procédures deredressement et de résorption d’office unifiées et étenduesà toutes les collectivités locales, mais encore à préciser lanotion d’« équilibre réel » introduite en 1959 (v. art. 8et s., 51 et 83 de la loi 82-213 du 2 mars 1982, ultérieu-rement modifiés par les lois 88-13 du 5 janvier 1988 et94-584 du 22 juin 1994). L’ensemble, un moment « por-té » par les articles L. 232-4 et suivants du Code des juri-dictions financières issu de la loi 94-1040 du 2 décembre1994, fut ensuite intégré aux articles L. 1612-4 et suivantsdu Code général des collectivités territoriales qui, appli-cables à toutes les catégories de collectivités, régissent ac-tuellement la matière.

Ils font obligation à ces collectivités, d’une part d’éta-blir des prévisions en équilibre (§ 1), d’autre part de ré-sorber un éventuel déficit d’exécution (§ 2).

§ 1. – L’obligation d’équilibre réel des prévisions.252. La première forme de lutte contre le déséquilibre

consiste à exiger des prévisions en « équilibre réel », no-tion nouvellement définie (A), applicable à tous les bud-gets (B) et juridiquement sanctionnée (C).

A. – La notion d’équilibre réel.253. La notion d’équilibre réel découle actuelle-

ment des articles L. 1612-4, L. 1612-6 et L. 1612-7 duC.G.C.T. qui indiquent que le budget de la collectivitéterritoriale est en équilibre réel lorsque sont réunies troisconditions que l’on peut, en substance, résumer ainsi :sincérité des évaluations, neutralisation des emprunts etabsence de déficit par section.

1° La sincérité des évaluations.

254. Aux termes de l’article L. 1612-4 du C.G.C.T., unedes conditions de l’équilibre réel est que « les recettes etles dépenses (aient) été évaluées de façon sincère ». Ils’agit là, en apparence, de la condition à la fois la plusélémentaire et la plus simple : la qualité première d’undocument financier n’est-elle pas sa sincérité ?

Mais, en réalité, et comme déjà indiqué (ci-dessus no 14et s.), il s’agit d’une condition qui peut s’avérer parti-culièrement délicate à mettre en œuvre et, encore plus,à contrôler puis, éventuellement, sanctionner (a fortioridans un contexte de libre administration des collectivi-tés locales), ainsi que le prouve la pratique, fluctuante,du contrôle budgétaire et, parfois, la jurisprudence ad-ministrative (v. la bibliographie ci-dessus no 249, notam-ment les chroniques et études de J.-L. Chartier, A. Doyelleet B. de Fromont, ainsi que l’ouvrage de H.-M. Crucissur le droit des contrôles financiers, en particulier p. 148et 256, et les annotations portées sous l’article L. 1612-4du C.G.C.T. dans les éditions privées de ce code). En ef-fet, la notion de sincérité s’applique ici, non pas à des réa-lisations (ce qui rend en grande partie non pertinente laréférence au principe de sincérité comptable) mais à desprévisions, qui portent elles-mêmes sur un principe et unmontant.

255. Le principe est celui de l’inscription d’une opéra-tion au budget, car la sincérité d’un équilibre est, évidem-ment, étroitement liée au respect de la règle de totalité et,en particulier, à la sincérité du périmètre budgétaire rete-nu (v. ci-dessus no 117 et s.), exigeant l’inclusion au bud-get des opérations qui devraient y figurer et, en sens in-verse, l’exclusion des dépenses ou recettes qui ne peuventy trouver place.

Constitue, ainsi, un élément d’insincérité l’inscription au bud-get de recettes qui ne peuvent y figurer, ou bien parce qu’ellessont interdites - mais l’appréciation de cette illégalité soulèvealors de délicats problèmes de répartition des compétences entrecontrôleurs -, ou bien parce qu’elles ne sont pas suffisammentcertaines. Encore faut-il distinguer, dans ce dernier cas, la cer-titude juridique, parfois exigée par les chambres régionales descomptes (« droit acquis » par une notification de subvention ouun contrat d’emprunt ; v. également Trib. adm. Basse-Terre,1er mars 1994, Roland Thesauros c. Région de Guadeloupe,

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commenté par J. Thévenot, article précité, L.P.A., 1996, no 18,p. 18), et la vraisemblance financière, manifestée par des in-dices sérieux, tels que la capacité à réaliser certaines opérations(une commune ne peut être certaine d’obtenir une subventiond’équilibre mais peut, si elle a un minimum de surface finan-cière et n’est pas en situation particulièrement difficile, assurerqu’elle obtiendra un prêt) ou, au moins, des débuts raisonnablesd’exécution, excluant de simples intentions (v. la chronique pré-citée de J.-L. Chartier et A. Doyelle à l’A.J.D.A., 1989, p. 164. –H.-M. Crucis, ouvrage précité, p. 258. – Trib. adm. Montpellier,13 mai 1994, M. Philippe Lacan c. Commune de Rennes-les-Bains : Répertoire de comptabilité locale, janvier 1999, p. 16).Mais on perçoit bien toute la dose de relativité en la matière.

De même, et en sens inverse, porte atteinte à la sincérité lefait de ne pas inscrire au budget toutes les dépenses obligatoiresprévisibles au moment de l’élaboration (v. par ex. Trib. adm.Lyon, 15 décembre 1988, Commune de Grand-Abergement. -H.-M. Crucis, ouvrage précité, p. 257. – Recueil des juridic-tions financières, 1993, p. 186. – L. Piquenot, Toute créationd’emploi doit être prévue au budget, Répertoire de comptabilitélocale, mai-juin 1998, p. 13). Mais, ici aussi, il convient de dis-tinguer les dépenses juridiquement obligatoires, qui ne posentpas de problèmes de principe (sinon lorsqu’il s’agit de résorberun important déficit d’exécution : v. ci-dessous no 268), desdépenses qui s’avéreraient techniquement indispensables, dontl’absence fausserait donc la sincérité, mais qui, sauf à reconsti-tuer une tutelle étroite sur les collectivités locales, ne peuventque malaisément permettre une intervention de l’autorité decontrôle. Ainsi, la Cour administrative d’appel de Lyon aconsidéré qu’en l’absence (à l’époque des faits) de tout texteimposant aux communes de constituer des provisions pour lecas où elles seraient condamnées au contentieux, le préfet étaitdémuni de moyens pour contraindre (ce qui aurait peut-êtreété conforme au principe de sincérité) une commune à sepréparer financièrement à une décision juridictionnelle risquantde lui être défavorable (Cour adm. Lyon, Ass. plénière, 6 juin1996, ministre de l’Intérieur c. Société de gestion du port deCompoloro, no 95 LY00935).

Car, hormis les cas où les inscriptions au budget sont juridi-quement obligatoires ou, au contraire, interdites, il n’appartient,en principe, qu’aux responsables locaux de choisir les élémentsqu’ils souhaitent budgétiser ou débudgétiser, en particulier enchoisissant le mode de gestion et de financement des servicespublics dont ils ont la charge.

256. S’agissant, ensuite, de la sincérité de l’évaluationdes chiffres de chacune des dépenses et des recettes dubudget - et si l’on néglige le cas des crédits pour dépensesimprévues (v. ci-dessus no 247 et s.) - on peut schémati-quement trouver deux situations de référence.

Dans une première série de cas, le montant est connuou aisément calculable au moment de l’établissement dubudget et la sincérité est alors, pour l’essentiel, affaire deconformité ou d’exactitude mathématique des calculs :application des taux aux bases d’imposition lorsqu’ellessont connues, transcription des dotations, subventionset autres recettes dont la commune a reçu notification,

contingents à verser, annuité (au moins théorique) de ladette, F.C.T.V.A. une fois connues les dépenses (éligibles)réalisées, montant du solde de l’exercice précédent à re-prendre à l’exercice en cours, montant des dépassementsde crédits à régulariser (v. ci-dessus no 16).

Nombreuses sont, en pratique, les opérations qui entrent danscette catégorie et dont le nombre augmente au fur et à mesureque s’écoule l’exercice (v., avec les adaptations qui s’imposent,la liste et les indications contenues, en ce domaine, dans la circu-laire 83-99 du 19 avril 1983 et le Manuel de contrôle budgétaire,précité ci-dessus no 1, p. 103 et s.).

Dans une seconde série d’hypothèses, le montant neprovient que d’évaluations, dont la sincérité ne peut alorsrésulter que de la vraisemblance, étant en plus entenduque, ni la notion de sincérité, ni celle de vraisemblance,n’excluent l’erreur et qu’il ne faut donc pas confondre,comme on serait parfois porté à le faire, prévision et réa-lisation.

La tendance, par certains côtés naturelle, de l’autoritéde contrôle budgétaire (et de certains tribunaux adminis-tratifs) est de contrôler, ou de s’efforcer de contrôler, cesopérations de façon dite parfois « réaliste », c’est-à-direrelativement étroite en privilégiant plutôt le contrôle desrecettes (car la dépense est également contrôlée dans lecadre de la procédure spécifique prévue pour les dépensesobligatoires).

V. Manuel de contrôle budgétaire, précité, p. 110 et s. – Trib.adm. Amiens, 20 septembre 1994, MM. Dutreil, Renaud etautres c. Commune de Château-Thierry, req. 94144. – 15 no-vembre 1995, M. René Dosière c. Commune de Laon : Réper-toire de comptabilité locale, janvier 1999, p. 15. – article précitéde J. Thévenot, L.P.A., 1996, no 18, p. 18. – M.-H. Crucis, ou-vrage précité, p. 258.

Mais la tendance du juge administratif (et de certaineschambres régionales des comptes) est plutôt de s’en tenirà l’erreur manifeste d’appréciation (ou à la désinvolturemanifeste).

Ainsi, a été censurée l’inscription au budget d’un montant dedotation globale d’équipement près de trois fois supérieure aumontant officiel prévu (Cons. d’État, 23 décembre 1988, Dé-partement du Tarn c. M. Barbut et autres, v. ci-dessus no 61 ; lacollectivité n’avait d’ailleurs fait que suivre les termes d’une cir-culaire ministérielle, ultérieurement retirée, prescrivant d’ins-crire l’équivalent des autorisations de programme, et non descrédits de paiement accordés par l’État) ou l’inscription, pen-dant trois exercices successifs d’un montant constant de recettessur lesquelles la commune se refusait à fournir une explication(Cons. d’État, 9 juillet 1997, Commune de Garges-lès-Gonesse,v. ci-dessus no 61).

En sens inverse, le juge administratif s’est refusé à exercer uncontrôle approfondi sur les prévisions de recettes (Trib. adm.Marseille, 20 octobre 1989, Brun et autres c. commune de Car-pentras, v. ci-dessus no 14), à déclarer insincère un budget aumotif qu’il avait ultérieurement subi des modifications (Cons.d’État, Sect., 27 mai 1994, Braun-Ortega et Buisson et autres,v. ci-dessus no 14) ou, plus généralement, à prendre en compte

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des éléments de portée minime (v. par ex. Trib. adm. Papeete,10 octobre 1989, Braun-Ortega : Rec. Lebon, tables, p. 552 ;Cons. d’État, 5 juillet 1996, Syndicat d’agglomération nouvellede Saint-Quentin-en-Yvelines : Rec. Lebon, p. 264 ; R.F.D.A.,1996, p. 1041 ; Rev. Trésor, 1997, p. 65).

Il s’agit là, semble-t-il, de la seule attitude raisonnablecar un contrôle de détail est, en réalité, impossible à géné-raliser, compte tenu du nombre de collectivités en cause,donc discriminatoire pour les collectivités qui en sontl’objet, difficile à réaliser, compte tenu de la complexi-té des budgets et de la nature particulière du contrôle surdes prévisions, inutilement tatillon dès lors que seule im-porte la prévention des déséquilibres importants (un faibledéficit serait facile à résorber) et contraire au principebien compris de libre administration des collectivités lo-cales, qui seul peut conduire à faire ressentir la sincéritécomme une exigence de bonne gestion et non comme unecontrainte étatique.

2° La neutralisation des emprunts.

257. Il est d’usage de résumer la deuxième conditionde l’équilibre réel des budgets locaux en indiquant qu’ilest interdit d’emprunter pour rembourser les emprunts.Même si elle est techniquement approximative (v. ci-des-sous no 260), cette formulation traduit bien l’économiegénérale d’une règle qui est capitale car c’est elle qui,avec l’obligation de résorption des déficits d’exécution(v. ci-dessous no 270), donne toute sa portée au principed’équilibre.

En effet, à la différence de l’État (sauf pour certains de sesbudgets annexes), les collectivités locales incluent dans leurbudget (mais à la seule section d’investissement) le produit desemprunts. Il leur est donc a priori facile de satisfaire, par unsimple recours à l’emprunt, à l’obligation d’équilibre, qui, en cesens, serait un principe purement comptable (des recettes, dontdes emprunts, égales aux dépenses) et qui placerait les collecti-vités locales dans une situation au fond peu différente de cellede l’État (dont le déficit budgétaire est dû à la non budgétisationdes emprunts).

Mais, si cette budgétisation des emprunts assouplit considéra-blement la gestion locale et la règle d’équilibre annuel du bud-get - on rappellera, par comparaison, que la Communauté eu-ropéenne doit équilibrer son budget annuel sans emprunt et queles établissements publics nationaux, également soumis au prin-cipe d’équilibre, ne sont qu’exceptionnellement autorisés à re-courir à l’emprunt -, elle ne va pas, et là réside la différenceavec l’État, jusqu’à dispenser les collectivités locales de toutediscipline puisque le remboursement des emprunts, d’une partest également budgétisé, d’autre part, et sous réserve des préci-sions techniques ci-dessous, ne peut être effectué par recours àl’emprunt.

La contrainte d’équilibre existe donc bien, mais elle est, enquelque sorte, pluriannuelle, ce qui, ainsi que le relève le pro-fesseur Labie, « oblige les communes à ne pas avoir une concep-tion statique mais plutôt dynamique de l’équilibre de leur bud-get. En effet, dès lors qu’une collectivité locale emprunte, elledoit avoir la certitude d’être en mesure, les exercices suivants, detrouver des ressources propres suffisantes pour couvrir la chargedu remboursement en capital de cet emprunt » (François Labie,La commune, sa gestion budgétaire, Liaisons, 1992, p. 47) ; ence sens, et pour reprendre la formule classique, l’emprunt estbien un impôt différé.

258. La traduction pratique de cette contrainte setrouve actuellement formulée à l’article L. 1612-4 duC.G.C.T. (issu de l’article 8 de la loi du 2 mars 1982), auxtermes duquel le budget est considéré comme étant enéquilibre réel (notamment) « lorsque le prélèvement surles recettes de la section de fonctionnement au profit dela section d’investissement, ajouté aux recettes propresde cette section, à l’exclusion du produit des emprunts, etéventuellement aux dotations des comptes d’amortisse-ments et de provisions, fournit des ressources suffisantespour couvrir le remboursement en capital des annuitésd’emprunt à échoir au cours de l’exercice ».

On rappellera d’abord que le prélèvement sur les re-cettes de fonctionnement au profit de la section d’investis-sement, qui était le principal mode d’autofinancement desinvestissements au moment de la rédaction de l’article 8de la loi du 2 mars 1982, a vu, contrairement aux amor-tissements et provisions, son importance décroître avec lamise en œuvre de l’instruction M 14 et, en particulier, neconstitue plus qu’une prévision, qui n’est plus suivie deréalisation et n’est, en conséquence, plus retracé dans lecompte administratif (v. ci-après, p. 7165-1, éd. 1998-3,no 328 et s.). Mais il conserve ici toute son utilité puisquece sont bien des prévisions qu’il s’agit de vérifier.

On remarquera ensuite que la notion de « capital desannuités d’emprunt à échoir au cours de l’exercice » (quiexclut, par ailleurs, les intérêts, portés en section de fonc-tionnement) est devenue relative avec le développementdes formules de remboursement « à la carte », notam-ment des possibilités de différé d’amortissement, mais,dès lors qu’il s’agit de mesurer une capacité financière etnon de dicter une pratique, il paraît logique de prendre encompte l’annuité d’emprunt susceptible d’être rembour-sée et non l’annuité d’emprunt à rembourser effective-ment, ainsi que le précisait d’ailleurs un avant-projet de laloi rédigé en 1992, faisant état des « annuités d’empruntà échoir au cours de l’exercice, augmentées de l’annuitéthéorique des dettes financières faisant l’objet d’un rem-boursement différé ».

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Sous ces réserves, la rédaction quelque peu alambi-quée (et maladroite) de l’actuel article L. 1612-4 duC.G.C.T. peut, du point de vue technique, être résuméeen deux propositions.

259. La première est qu’au vu de son budget (sincère-ment estimé), une collectivité locale doit être en mesurede rembourser l’annuité (en capital) d’emprunt sans faireappel à l’emprunt.

Ceci ne signifie pas nécessairement qu’il soit interditd’emprunter pour rembourser un emprunt ; dès lorsqu’une collectivité locale aurait la capacité financière,mathématiquement constatée, de rembourser la dette pardes ressources autres que celles d’emprunt, elle pourraittrès bien décider, si tel était son intérêt, de faire appel à unemprunt, plutôt qu’à une autre ressource, pour éteindretout ou partie d’un autre. Tel était d’ailleurs un desaspects importants du « réaménagement de la dette » né-gocié dans les années 1980 par les collectivités locales etqui n’a pas encouru les foudres des autorités de contrôlebudgétaire - il est vrai parfois plus pour des motifsd’opportunité que pour des raisons de rectitude juridique(à moins de considérer qu’en l’espèce les collectivitésintéressées n’avaient pas emprunté pour rembourser maisremboursé pour emprunter).

Sur cette question, v. J.-L. Chartier, chronique précitée,A.J.D.A., 1988, p. 647-648. – J.-L. Gousseau, Emprunts, J.-Cl.Coll. territ., fasc. 850, 1994, no 66 : « les chambres régionalesdes comptes ont fait preuve de réalisme financier en distinguantle service courant des emprunts, soumis effectivement aux exi-gences de cet article, et le remboursement anticipé de l’encours,qui ne l’est pas ».

260. La seconde signification, plus discutée, de l’articleL. 1612-4 est que, pour vérifier si la collectivité est enmesure de faire face à l’annuité en capital de sa dette,on doit tenir compte de toutes les recettes définitives dela section d’investissement, ou, ce qui revient au même,de toutes les recettes de la section d’investissement saufl’emprunt.

L’autorité ministérielle et certaines chambres régio-nales des comptes se refusent à le faire, estimant queles recettes d’investissement spécifiques ne peuvent êtreprises en compte car, affectées à des équipements pré-déterminés, elles ne pourraient servir au remboursementdes emprunts.

Reprenant une tendance manifestée dès le début de l’ap-plication de la loi du 2 mars 1982 (v. Rép. min. no 161521,J.O. Sénat, 24 mars 1984, p. 836), maintenue par la suite(v. Rép. min. no 4568, J.O. Sénat, 19 février 1998, p. 597 ;Mémorial des percepteurs, 1998, no 5, p. 111 ; Rev. Trésor,1998, p. 279) et consacrée par plusieurs chambres régionalesdes comptes (v. J.-L. Chartier et A. Doyelle, chronique précitée,

A.J.D.A., 1988, p. 647. – annotations sous. art. L. 1612-4 duC.G.C.T. Dalloz. et du Moniteur), l’instruction M 14 excluaitainsi, pour l’année 1999, la dotation globale d’équipement, lesdiverses taxes d’urbanisme, le produit des amendes de policeet diverses autres taxes affectées (ainsi que le versement detransport lorsqu’il était affecté à la section d’investissement),au motif que ces « autres recettes d’origine externe de la sectiond’investissement ne font pas partie des ressources propres »et « ne peuvent, sans enfreindre les textes, être employées auremboursement de l’annuité de la dette en capital » (version1999, tome I, p. 229).

Cette interprétation paraît critiquable (v. Paul Hernu,Les ressources propres d’investissement et l’équilibrebudgétaire des collectivités locales, Gazette communes,28 septembre 1998, p. 42). D’une part, elle confond ca-pacité financière et règles d’utilisation des fonds et rendalors l’équilibre tributaire de données en réalité externeset contingentes (il suffirait, ainsi, à l’État d’en revenir àun système généralisé de subventions spécifiques pourtransformer la quasi-totalité des budgets actuellementéquilibrés en documents déséquilibrés...). D’autre part,elle ajoute, au surplus par voie d’instruction, à la loi, quine prévoit rien de tel.

L’article L. 1612-4 fait état, et de là vient l’équivoque, des« recettes propres de cette section (d’investissement) », pouropposer les recettes imputées d’emblée en section d’investisse-ment (qu’on appelait parfois les « recettes réelles d’investisse-ment ») aux recettes (d’ordre) provenant de la section de fonc-tionnement (prélèvement, dotation aux amortissements et auxprovisions) et non pour opposer des recettes propres de la com-mune à ses ressources externes - d’ailleurs, l’instruction M 14inclut dans les ressources propres certaines « ressources propresd’origine externe » : celles qui ne sont pas affectées... La preuvelittérale en est, de plus, fournie par le fait que l’article L. 1612-4fait état de « recettes propres... à l’exclusion du produit des em-prunts », alors que les emprunts ne sont, par définition, pas desressources propres à la commune ; la phrase n’a donc de sensque si on la lit ainsi : « recettes propres à la section... à l’exclu-sion du produit des emprunts », c’est-à-dire recettes définitives.Une attitude plus restrictive serait, par ailleurs, contraire à l’es-prit des lois de décentralisation (et révélatrice de la persistanced’un certain esprit de tutelle ?) car, ici aussi, il s’agit de poserun garde-fou, simple à comprendre et, somme toute, à appliquer,non de ratiociner (et de compliquer à l’excès le contrôle).

Aussi n’est-il pas étonnant que certaines chambres ré-gionales aient refusé de suivre la doctrine administrativeet considéré, semble-t-il à juste titre, que les dispositionslégislatives « excluant des recettes propres de la sectiond’investissement permettant de couvrir le remboursementen capital des annuités d’emprunt le seul produit des em-prunts ; qu’en application de ce texte, l’équilibre réel dela section d’investissement doit s’apprécier globalement ;qu’il convient en conséquence, pour juger de l’équilibreréel du budget en section d’investissement, de mettre en

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balance [...] l’ensemble des charges résultant du rem-boursement des emprunts [...] avec l’ensemble des res-sources de la section d’investissement y compris notam-ment les subventions destinées au financement (des) pro-grammes » (Ch. rég. comptes de Franche-Comté, 25 juin1998, Commune de Reugney : Rev. Trésor, 1999, p. 536,chr. D. Delarue et P. Rocca).

On rappellera, par ailleurs, que la commune doit êtreen mesure de dégager suffisamment de recettes défini-tives pour financer, non seulement l’amortissement an-nuel des emprunts, mais encore le crédit pour dépensesimprévues (d’investissement), qui ne peut être alimentépar l’emprunt (v. ci-dessus no 247).

3° L’absence de déficit par section.

261. Depuis la loi 82-213 du 2 mars 1982 (art. 8,v. ci-dessus no 251), les textes indiquent, comme actuel-lement l’article L. 1612-4 du C.G.C.T., que « le budget dela collectivité territoriale est en équilibre réel lorsque lasection de fonctionnement et la section d’investissementsont respectivement votées en équilibre » - étant préciséque, dans les collectivités qui utilisent la technique desautorisations de programme, « l’équilibre budgétaire de lasection d’investissement s’apprécie en tenant compte desseuls crédits de paiement » (art. L. 2311-3 du C.G.C.T.).

À la différence du compte administratif (v. ci-dessousno 272), le budget est donc apprécié section par section.Mais, en application du principe d’indivisibilité du bud-get, le déséquilibre d’une section entraîne l’illégalité dela totalité du document (Cons. d’État, Section, Départe-ment du Tarn c. M. Barbut et autres, v. ci-dessus no 61et 112). C’est dire l’importance de principe qui doit êtreattachée à une correcte imputation par section des opé-rations (v. ci-dessus no 134 et s.), une imputation incor-recte étant susceptible de faire conclure, et au déséquilibred’une section, et à l’irrégularité du budget.

La rigueur du système est, cependant, doublement atté-nuée.

262. D’une part, élément déjà signalé (v. ci-dessusno 141), existent des virements entre sections, dont lespossibilités ont, au demeurant, été accrues par l’ins-truction M 14, puisqu’au traditionnel prélèvement de lasection d’investissement sur la section de fonctionne-ment (qui a été maintenu, à titre de prévision, dans lesbudgets) sont venues s’ajouter des possibilités nouvellesou renouvelées de virements, non seulement de la sectionde fonctionnement vers la section d’investissement (no-tamment les dotations aux amortissements et provisions,et les produits des aliénations d’éléments d’actif), maisencore de la section d’investissement vers la sectionde fonctionnement (notamment certaines subventionsd’équipement reçues, les principales taxes d’urbanisme

et la contrepartie des travaux d’équipement effectués enrégie directe ; pour le détail, v. ci-après, p. 7165-1).

De sorte que le risque de déséquilibre d’une section quiserait provoqué par une correcte imputation des dépensespourrait, au moins en partie, être combattu par le jeu desmouvements entre sections.

263. D’autre part, et la précision est d’importance à plu-sieurs titres, l’équilibre doit s’entendre comme absence dedéficit, les textes admettant désormais l’excédent.

Telle n’était pourtant pas la philosophie initiale del’équilibre (et de l’annualité) budgétaire, elle-même tiréede l’interprétation traditionnelle du principe de nécessitéde l’impôt proclamé par l’article 14 de la Déclaration de1789.

Ainsi que le rappelait, par exemple, la « circulaire Doumer-Chautemps » (Intérieur/Finances, no 52-15) du 5 mars 1926 surla trésorerie des collectivités locales, « l’impôt se justifie seule-ment dans la mesure où il est nécessaire pour faire face à desdépenses indispensables ; il devient abusif dès lors qu’il est em-ployé à la constitution de réserves qui, au détriment des contri-buables d’aujourd’hui, permettront plus tard de payer les dé-penses incombant aux générations à venir » ; et l’autorité minis-térielle d’expliquer à plusieurs reprises que « ces réserves [...]en définitive financées par l’impôt [...] conduiraient à imposeraux générations actuelles une pression fiscale supplémentairepour financer des opérations ultérieures » (Rép. min. no 3117,J.O. Sénat, 8 janvier 1987 ; Rev. Trésor, 1987, p. 412. – v. égale-ment Rép. min. no 20621, J.O. Sénat, 3 mai 1985 ; Rev. Trésor,1985, p. 450) et que les « collectivités locales n’ont pas à ac-cumuler d’excédents mais doivent ajuster leurs recettes et leursdépenses de façon à faire peser la charge fiscale la plus faiblepossible sur les contribuables » (Rép. min. no 23065, J.O.A.N.,3 avril 1995 ; Rev. Trésor, 1995, p. 479).

Et c’est sur ce fondement - traduit notamment dans l’articleL. 211-2 du Code des communes puis dans l’article L. 2311-2du C.G.C.T., aux termes desquels le budget « comprend les res-sources nécessaires à la couverture des dépenses d’investisse-ment à effectuer au cours de l’exercice » (v. ci-dessus no 52) -que la juridiction administrative avait annulé une délibérationavalisant un excédent (Trib. adm. Rennes, 6 juillet 1964, So-ciété André Citroën : D., 1964, 609, note Juret et 4 mai 1966,Société André Citroën et Directeur départemental des impôts :A.J.D.A., 1966, p. 556, note R. Drago), et que des chambres ré-gionales des comptes avaient considéré comme illicites certainsbudgets en suréquilibre (v. P. Varaine et D. Malingre, chroniqueprécitée, l’A.J.D.A., 1986, p. 628. – J.-L. Chartier et A. Doyelle,chronique précitée, A.J.D.A., 1988, p. 648).

264. Mais le législateur est intervenu pour permettre,d’abord un excédent sous condition de la section de fonc-tionnement, puis un excédent pur et simple de la sectiond’investissement.

Dans un premier temps, en effet, l’article 19 de la loi88-13 du 5 janvier 1988 a ajouté à l’article 8 de la loi du2 mars 1982 un alinéa qui, repris à titre éphémère par l’ar-ticle L.232-6du Code des juridictions financières puis par

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l’article L. 1612-6 du C.G.C.T., dispose que, pour l’appré-ciation de l’équilibre réel, « n’est pas considéré commeétant en déséquilibre le budget dont la section de fonc-tionnement comporte ou reprend un excédent et dont lasection d’investissement est en équilibre réel, après re-prise pour chacune des sections des résultats apparaissantau compte administratif de l’exercice précédent ».

V. circulaire INT/B/89/00017/C du 11 janvier 1989, annexée àl’instruction 89-18-MO du 30 janvier 1989, B.O.C.P., commen-tant la loi du 5 janvier 1988. – Rép. min. no 33215, J.O.A.N.,21 mars 1988 ; Rev. Trésor, 1988, p. 389 et 537.

Cette formulation continue de s’appliquer aux collectivitéslocales autres que communales puisqu’elle est désormais inclusedans la première partie du C.G.C.T. et ne vise pas une catégorieparticulière de collectivités locales.

Mais s’agissant des collectivités communales, appeléesà appliquer à dater de 1997 l’instruction M 14, le législa-teur a, dans un second temps, élargi les possibilités d’ex-cédent : l’article 6 de la loi 94-504 du 22 juin 1994 (modi-fiant l’article 8 de la loi du 2 mars 1982), repris et complé-té par ajout des termes « à compter de l’exercice 1997 »par l’article L. 236-2 du Code des juridictions financièrespuis par l’actuel article L. 1612-7 du C.G.C.T., est en effetvenu préciser que pour l’application de l’article L. 1612-5(relatif à l’équilibre réel), « n’est pas considéré commeétant en déséquilibre le budget de la commune dont la sec-tion de fonctionnement comporte ou reprend un excédentreporté par décision du conseil municipal ou dont la sec-tion d’investissement comporte un excédent, notammentaprès inscription des dotations aux amortissements et pro-visions exigées ».

265. Malgré certaines différences de rédaction (tenant notam-ment au nouveau mode de constatation et d’affectation des ré-sultats d’exercice, v. ci-dessus no 89), le régime de la sectionde fonctionnement ne semble pas substantiellement modifié parrapport à celui instauré en 1988 et, en particulier, paraît, mal-gré une formulation équivoque, ne permettre un excédent pré-visionnel que par reprise de résultats excédentaires d’exécutiond’exercices précédents.

S’agissant, en revanche, de la section d’investissement la dif-férence est sensible puisque l’excédent, non seulement y est dé-sormais possible, mais encore n’est pas juridiquement limité àune origine déterminée. Le texte fait, certes, une référence parti-culière aux amortissements et provisions qui, depuis la réformede 1997, procèdent d’une logique d’excédent - même s’ils n’en-traînent pas nécessairement d’excédent, puisqu’ils remplacent,au moins en partie, le prélèvement sur ressources ordinaires etpeuvent simplement représenter un volant minimum d’autofi-nancement pour le renouvellement du patrimoine. Mais l’em-ploi de l’adverbe « notamment » ouvre la voie à d’autres sourcesd’excédent.

De sorte qu’au-delà des précautions particulières prises ou àprendre en matière d’excédent du budget communal, c’est, enréalité, toute la philosophie du système qui a changé. Malgré

les apparences, ce changement ne doit d’ailleurs pas néces-sairement désoler le contribuable. D’une part, il n’est pas ditqu’un système de préfinancement annuel régulier de certainescharges, entraînant éventuellement des excédents avant réali-sation de ces charges, soit moins respectueux des intérêts ducontribuable qu’une brusque variation (notamment après lesélections locales) du taux de pression fiscale. D’autre part,même à l’époque, réputée bénie, de sa prohibition, l’excédentn’était pas le solde budgétaire le plus difficile à camoufler(v. chronique précitée, A.J.D.A., 1988, p. 649) ou à fairedisparaître. Son affichage clair obligerait plutôt à davantage derigueur dans la prévision et la justification.

B. – Les budgets soumis à équilibre réel.266. L’obligation d’équilibre réel pèse, évidemment, et

en premier lieu, sur le budget primitif.Mais elle pèse aussi sur toute décision modificative,

dont le budget supplémentaire (Cons. d’État, Départe-ment du Tarn c. M. Barbut et autres, précité ci-dessusno 61), ou plus exactement, sur le budget tel que modifiéen cours d’année (v. par ex. Ch. rég. comptes Cham-pagne-Ardennes, 8 octobre 1998, Commune de Fontaine-les-Grès : Rev. Trésor, 1999, p. 623, chr. D. Delarue etP. Rocca), puisque serait licite une décision modificativedéficitaire qui, réduisant un excédent, laisserait subsisterun équilibre du budget modifié (v. ci-dessus no 61).

267. Plus délicat est le problème de savoir si, à l’inté-rieur du budget, il convient de traiter séparément budgetprincipal et budgets annexes.

On sait que, sur cette question, les attitudes des juri-dictions financières divergent (v. ci-dessus no 156), pourdes raisons à la fois juridiques et pratiques. On sait éga-lement que, sur le plan des principes, la règle posée parle Conseil d’État est celle de l’« indivisibilité » du budget(v. ci-dessus no 156), ce qui devrait logiquement conduireà faire masse des deux catégories de budgets pour appré-cier l’équilibre d’ensemble.

S’agissant des budgets annexes à caractère adminis-tratif, la solution ne paraît pas soulever de difficultésjuridiques, même si, sur le plan pratique, elle peut s’avé-rer malcommode et conduit parfois à effectuer un contrôledistinct en partant du principe que des équilibres séparésaboutissent nécessairement à un équilibre d’ensemble ;mais c’est alors imposer à chaque partie un principed’équilibre qui, juridiquement, ne paraît contraindre quele tout et, par certains côtés, faire prévaloir les commodi-tés du contrôle sur les commodités de la gestion.

S’agissant, en revanche, des budgets annexes à carac-tère industriel et commercial, la question est beaucoupplus délicate parce que la loi (art. L. 2224-1 du C.G.C.T.)impose, on le sait, un « auto équilibre » et qu’il paraîtdonc plus correct ou, en tout cas, plus expédient, de les

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apprécier à part de façon à ne pas faire masse de soldesqui doivent rester séparés.

Mais il faut bien voir que l’équilibre imposé par l’ar-ticle L. 2224-1 du C.G.C.T. sur les services industriels etcommerciaux est un équilibre spécifique (dont les com-posantes sont décrites ci-dessus no 166 et s.), distinct del’équilibre réel de l’article L. 1612-4 (il peut d’ailleursêtre contrôlé directement par le juge administratif de droitcommun). Reste donc à savoir si, en acceptant une appré-ciation séparée, on doit exiger du budget annexe industrielet commercial qu’il satisfasse en plus aux exigences del’article L. 1612-4 (ce qui accroîtrait par ailleurs les diffi-cultés de répartition des compétences entre les chambresrégionales des comptes et le juge administratif de droitcommun). De plus, appréciation séparée ne veut pas né-cessairement dire adoption séparée et on pourrait peut-être interpréter la jurisprudence du Conseil d’État en ma-tière d’« indivisibilité » du budget comme exigeant sim-plement adoption (et transmission) concomitante des bud-gets annexes et du budget principal (v. ci-dessus no 156).

268. Un dernier problème, également fort épineux,concerne les budgets appelés à résorber un déficit anté-rieur d’exécution (en application des articles L. 1612-4 etL. 1612-9 du C.G.C.T.). Doivent-ils être équilibrés ? Laréponse est en apparence positive, en tout cas depuis quele Conseil d’État a estimé que « l’équilibre réel du budgetconstitue une condition de légalité des délibérationsbudgétaires » (Cons. d’État, Sect., 23 décembre 1988,Département du Tarn c. M. Barbut, précité ci-dessusno 61 et 112).

Mais l’importance du déficit à résorber (de même quele contrôle des taux d’impôt et, à certaines époques, desprix) peut rendre parfois impossible une résorption immé-diate, ce qui a conduit à permettre (v. notamment art. 90du décret 95-945 du 23 août 1995 relatif aux chambresrégionales des comptes) des plans pluriannuels de redres-sement donc à admettre, au moins implicitement, le main-tien d’un déficit provisoire. La question, qui a fait l’objetde controverses (v. les articles de R. Hertzog et R. Muzel-lec à la R.F.F.P. no 30, 1990, p. 146 et 155), sera dévelop-pée ci-après, dans les développements relatifs au contrôlebudgétaire.

C. – La sanction du défaut d’équilibre réel (renvoi).269. Un budget dont le défaut d’équilibre réel se-

rait détecté en temps utile pourrait faire l’objet d’unrèglement d’office par le préfet, sur proposition de lachambre régionale des comptes préalablement saisiepar lui (v. art. L. 1612-5 du C.G.C.T. et art. 81 et s. dudécret 95-945 du 23 août 1995 sur les chambres régio-nales des comptes) - ou, en cas de carence de l’autorité

préfectorale, pourrait être annulé par le juge adminis-tratif sur saisine de tout intéressé (Cons. d’État, Sect.,23 décembre 1988, Département du Tarn c. M. Barbut,précité ci-dessus no 61) - selon les modalités décritesci-après, dans les développements relatifs au contrôlebudgétaire. À défaut, apparaîtrait un déficit d’exécution,qu’il conviendrait alors de résorber.

§ 2. – L’obligation de résorption du déficit d’exécution.270. L’obligation de résorber un déficit qui serait ap-

paru dans l’exécution du budget est la conséquence obli-gée, à la fois, du caractère simplement prévisionnel dubudget (v. ci-dessus no 14) et du caractère obligatoire del’équilibre : sauf à ne faire de l’équilibre qu’un objectif,voire un vœu pieux, comment, en effet, sanctionner uneerreur, involontaire ou volontaire, de prévision sinon enimposant la résorption d’un déficit d’exécution (apparais-sant au compte administratif au moment de l’arrêté descomptes par le conseil délibérant) ?

On comprend aussi pourquoi cette exigence entraîne,du coup, et immanquablement, la règle de continuité desexercices (v. ci-dessus no 88 et s.) et lie intimement,compte tenu de la technique financière locale, équilibreet pluriannualité.

Si les principes remontent, en conséquence, à l’originemême des budgets communaux modernes (v. ci-dessusno 69 et 88), les modalités actuelles ont, pour l’essentiel,été fixées par l’article 9 de la loi 82-213 du 2 mars 1982(v. ci-dessus no 251), dont les termes ont été repris à l’ar-ticle L. 232-13 du Code des juridictions financières puisà l’actuel article L. 1612-4 du C.G.C.T.

Ils permettent de préciser la notion de déficit d’exécu-tion, dont ils organisent la sanction.

A. – La notion de déficit d’exécution.271. Le solde pris en compte pour l’appréciation des

résultats du compte administratif n’est pas le même quecelui utilisé pour déterminer l’équilibre réel du budget ; ils’agit, en effet, ici, d’un solde à la fois global et net.

1° Un déficit global.

272. L’article L. 1612-14 du C.G.C.T. déclare s’appli-quer « lorsque l’arrêté des comptes des collectivités ter-ritoriales fait apparaître dans l’exécution du budget... undéficit égal ou supérieur » à un seuil variable selon la taillede la collectivité intéressée.

Il ne s’agit donc pas ici d’un solde par section (v. ci-des-sus no 261) mais d’un solde cumulé des deux sections.

Cette solution avait été introduite dans le droit communal parl’ordonnance 59-33 du 5 janvier 1959, soumettant le budget mu-nicipal à une commission spéciale « lorsque l’exécution du bud-get du dernier exercice clos a fait apparaître un déficit égal ou su-périeur à 10 p. 100 de ses ressources ordinaires s’il s’agit d’une

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commune de moins de 20 000 habitants, et à 5 p. 100 dans lecas contraire » (art. 178, nouveau, du Code de l’administrationcommunale, devenu art. L. 212-5 du Code des communes avantla loi du 2 mars 1982). Mais, avant 1982, le budget était géné-ralement soumis à approbation préalable, en particulier, depuisla loi 70-1297 du 31 décembre 1970 (art. 1er), introduisant dansle Code de l’administration communale un article 47 (devenuart. L. 121-37 du Code des communes) aux termes duquel « lesbudgets des communes dont le compte administratif du dernierexercice clos fait apparaître un déficit de la section de fonction-nement ou un déficit global, compte tenu des restes à réaliser,sont soumis à approbation ».

Les termes de la comparaison ne sont donc plus les mêmeset on peut, par certains côtés, estimer que la solution retenueen 1982 est moins sévère, essentiellement en ce qu’elle permetde compenser éventuellement le déficit d’une section par l’excé-dent de l’autre (v. circulaire du 19 avril 1983 relative au contrôlebudgétaire, point II.D.2. – Les budgets locaux et la loi. Manuelde contrôle budgétaire, précité ci-dessus no 1, p. 74, 131 et 138).

Mais la facilité est en réalité toute relative compte tenu,à la fois, de l’unité du budget et du fait que les résultatsd’exécution seront reportés dans un budget dont l’équi-libre sera, lui, apprécié section par section (v. ci-dessusno 89 et 261).

273. Par ailleurs, se pose aussi (v. ci-dessus no 267) lecas des budgets annexes dont la logique veut ici encoreque le solde vienne se fondre dans le solde du compte ad-ministratif principal, à l’exception du solde des comptesadministratifs à caractère industriel et commercial, quidoit rester séparé (v. Les budgets locaux et la loi, précité,p. 74. – Recueil des juridictions financières, 1991, p. 197).

2° Un déficit net.

274. Seconde différence essentielle avec le solde pré-visionnel du budget, le solde d’exécution pris en compteest le solde net, obtenu en ajoutant aux opérations réa-lisées (dépenses mandatées, recettes ayant donné lieu àtitre) les restes à réaliser, notion qui ne peut, évidemment,être prise en compte dans les prévisions mais qui aurait puêtre exclue des résultats.

L’inclusion de ces restes à réaliser ne résulte pas expres-sément de l’article L. 1612-14 du C.G.C.T. (ou des textesqui l’ont précédé) mais elle découle d’une interprétationancienne admise sans discussion après l’intervention dela loi du 2 mars 1982 (v. circulaire précitée du 19 avril1983, point II.D.2 et Manuel de contrôle budgétaire, pré-cité, p. 74) et qui pouvait trouver un fondement textueldans les articles 47 du Code de l’administration commu-nale puis L. 121-37 du Code des communes qui, introduitspar la loi du 31 décembre 1970, soumettaient à approba-tion les budgets lorsque l’exécution antérieure faisait ap-paraître un déficit « compte tenu des restes à réaliser »(v. ci-dessus no 272).

A priori logique, car élément de sincérité, la prise encompte des restes à réaliser est cependant de nature à in-troduire une dose d’incertitude, donc d’insincérité, dansles résultats dès lors que la notion de restes à réaliser se-rait définie ou appréciée de façon trop vague, ou trop com-plaisante.

Or, bien que définie de façon correcte dans la circulaireprécitée du 19 avril 1983 (« recettes certaines qui ne sontpas encore passées en comptabilité et dépenses engagéespour la part qui n’a pas été mandatée » ; v. également,Manuel de contrôle budgétaire, précité, p. 74), la notionde restes à réaliser avait, faute notamment d’une véri-table comptabilité d’engagement, été interprétée de fa-çon laxiste, allant jusqu’à admettre, en particulier en sec-tion d’investissement, qu’entrait dans cette notion touterecette prévue n’ayant pas donné lieu à émission de titreet tout crédit ouvert n’ayant pas été engagé (v. ci-dessusno 83), ce qui donnait évidemment une signification touterelative aux résultats ainsi dégagés.

275. Aussi, en même temps qu’ils affermissaient l’obli-gation d’une comptabilité d’engagement (en particulierpar l’arrêté du 26 avril 1996, mettant en œuvre l’articleL. 2342-2 du C.G.C.T., ancien article L. 241-3 bis duCode des communes, issu de l’article 51 de la loi du 6 jan-vier 1992), les auteurs de la réforme de la comptabilitécommunale ont-ils imposé un retour à une interprétationplus orthodoxe des restes à réaliser (v. ci-dessus no 83),définis comme les recettes certaines (droits acquis) de-vant encore faire l’objet d’un titre et les dépenses enga-gées (après annulation des engagements devenus sans ob-jet) et non mandatées

V. les différentes versions de l’instruction M 14 et le Guidebudgétaire communal, départemental et régional annuel publiépar le ministère de l’Intérieur. – circulaire INT/B/95/00541/C du7 février 1995 sur les contrôles de légalité et budgétaire descollectivités locales, B.O.M.I., 1995-1, p. 222 ; Gazette com-munes, 27 mars 1995, p. 70. – circulaire INT/B/97/00130/C du5 août 1997 relative au contrôle budgétaire des comptes ad-ministratifs des communes et établissements publics locauxde l’exercice 1996, B.O.M.I., 1997-3, p. 29. – circulaireINT/B/97/00228/C du 30 décembre 1997, relative au contrôlebudgétaire, B.O.M.I., 1998-1, p. 89 ; Gazette communes,27 avril 1998, p. 36. – Rép. min. no 7743, J.O. Sénat, 19 janvier1995 ; Rev. Trésor, 1995, p. 305 ; Rép. min. no 27135, J.O.A.N.,6 novembre 1995 ; Rev. Trésor 1996, p. 119. – pour l’ensembledes références et le détail technique, v. ci-après, Le budget et lescomptes de la commune (M 14), p. 7165-1, éd. 1998-3, no 870et s.

On sait, par ailleurs, que les auteurs de l’instructionM 14 se sont efforcés de réduire le champ d’applicationdes restes à réaliser en substituant à ces derniers le sys-tème du rattachement des charges et des produits à l’exer-cice pour les opérations significatives de la section defonctionnement dans les communes de 3 500 habitants

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ou plus (v. ci-dessus no 78 et s. et ci-après, p. 7165-1,éd. 1998-3, no 347 et s. et 893 et s.).

Parallèlement, l’article 7 de la loi 94-504 du 22 juin1994 (incorporé actuellement à l’article L. 1612-14 duC.G.C.T.) est venu préciser que la constatation d’un dé-ficit d’exécution est effectuée « après vérification de lasincérité des inscriptions de recettes et de dépenses », cequi concerne tout particulièrement les restes à réaliser etdonne aux autorités de l’État un pouvoir de contrôle, quel’arrêté du 26 avril 1996 sur la comptabilité d’engagementest venu renforcer en exigeant, notamment, qu’un état desdépenses engagées non mandatées soit joint au compteadministratif et en permettant que soit demandé, si néces-saire, un tel état en cours d’année.

276. Le dispositif a, enfin, été renforcé (sinon simpli-fié) par la jurisprudence, qui a estimé que la sincéritédu compte administratif était une condition de sa léga-lité et qu’en conséquence une délibération approuvant uncompte insincère était susceptible d’être déférée, pour an-nulation, au juge administratif (v. Trib. adm. Basse-Terre,1er mars 1994, Roland Thesauros c. Région de Guade-loupe : L.P.A., 1996, no 18, p. 17, commentaire J. Thé-venot. – Cons. d’État, 28 juillet 1995, Mme Medes :Rec. Lebon, tables, p. 688 ; R.F.D., 1996, no 3, p. 93,note Ph. Mandon ; Répertoire de comptabilité locale, jan-vier 1996, p. 16 ; Mémorial des percepteurs, 1996, no 2,p. 32. – Cons. d’État, 9 juillet 1997, Commune de Garges-

lès-Gonesse, précité ci-dessus no 61. – Rép. min., J.O. Sé-nat, 20 novembre 1997, p. 3327 ; Répertoire adm., jan-vier 1998, p. 18).

B. – La sanction du déficit d’exécution (renvoi).277. Un déficit d’exécution d’un montant minime ne

déclenche aucune procédure particulière de contrôle,qui serait disproportionnée, mais ne dispense pas pourautant de l’obligation de résorption qui doit être im-médiate : le déficit doit être intégré, par délibérationspéciale (v. ci-dessus no 89), dans le budget en cours, quidoit prévoir sa résorption, faute de quoi il ne serait pasconsidéré comme étant en équilibre réel.

278. Si, en revanche, le déficit d’exécution égale ou dé-passe, selon les cas, 10 p. 100 des recettes de fonctionne-ment (communes de moins de 20 000 habitants, groupe-ments de communes de moins de 20 000 habitants et lesétablissements publics communaux ou intercommunauxnon territoriaux) ou 5 p. 100 desdites recettes (autres cas),il doit être résorbé dans la ou les années suivant sa consta-tation, après saisine de la chambre régionale des compteset mise en œuvre d’une procédure pouvant conduire à unredressement d’office par le préfet ; cette procédure, pré-vue à l’article L. 1612-14 du C.G.C.T. et aux articles 88et suivants du décret 95-945 du 23 août 1995 relatif auxchambres régionales des comptes, est décrite, ci-après,dans les développements relatifs au contrôle budgétaire.

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