LE POLITICHE DI ASSISTENZA SOCIALE

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Concetti chiave: «assistenza» vs. «assistenza sociale»

• assistenza: assimilabile alla beneficenza e alla carità, dipende da atti di

liberalità dei singoli, volontari e discrezionali

• assistenza sociale (o pubblica): deriva dalla strutturazione normativa degli

interventi che genera diritti

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Indicatori di fragilità

•Povertà soggettiva•Povertà relativa e assoluta•Indice di deprivazione materiale

Povertà soggettiva

• La condizione di povertà soggettiva viene accertata intervistando l’individuo/famiglia riguardo all’adeguatezza/inadeguatezza del proprio reddito

• Si tratta di un indicatore che esprime in termini percentuali la condizione di disagio e di insoddisfazione di quanti ritengono che il reddito percepito sia inadeguato

• La soglia di povertà soggettiva è fissata al livello medio di reddito indicato dagli intervistati come “necessario per vivere senza lussi ma senza privarsi del necessario (escludendo le tasse)”.

• Per il 2006, tale soglia era fissata a 1800 euro per una famiglia-tipo di due persone (a 1300 euro nel 2001).

Povertà assoluta

• Indica la soglia di sussistenza. Si riferisce, infatti, alla incapacità di acquisire un paniere di beni e servizi considerati essenziali per conseguire uno standard di vita minimamente accettabile. Un pasto adeguato, un tetto, vestiario, riscaldamento, un minimo di mobilità e accesso ai trasporti, ecc.

Povertà assoluta per ripartizione geografica. Anni 2006-2009 (valori percentuali) , Fonte: Istat 2009

Povertà relativa• È un indicatore di distanza sociale. Individua quanti sono in

condizioni di svantaggio non in senso assoluto ma rispetto ad altri. La soglia di povertà relativa può essere stabilita in base a due variabili: il reddito e la spesa per consumi.

• In base al reddito: è pari al 60% del reddito mediano del paese

• In base alla spesa per consumi: sono povere le famiglie di due persone con una spesa media inferiore alla spesa media nazionale pro capite

• Il confronto tra famiglie con numerosità e composizione diversa si effettua applicando scale di equivalenza.

• In Italia, nel 2009, le famiglie in condizioni di povertà relativa sono 2 milioni 657 mila e rappresentano il 10,8% delle famiglie residenti; si tratta di 7 milioni 810 mila individui poveri, il 13,1% dell’intera popolazione.

• L’incidenza della povertà relativa al sud è più che quadrupla rispetto al nord. Al sud risiede il 70% delle famiglie povere, nonostante vi risieda un terzo della popolazione.

Differenze nella distribuzione della povertà relativa

Valore percentuale

Emilia Romagna 3,8Lombardia 4,4Sicilia 28,8Basilicata 28,8Campania 25,5Calabria 25,9

Indice di deprivazione materiale• Esso si riferisce alla mancanza di beni materiali per il

soddisfacimento di bisogni essenziali, alla presenza dichiarata di difficoltà finanziarie e in generale all’incapacità individuale di vivere una vita decente.

• L’indice è calcolato con una serie di interviste a un campione di popolazione su una batteria di item ritenuti significativi del “disagio economico” i quali “vanno dalla capacità di soddisfare bisogni essenziali al possesso di generi di consumo durevole considerabili in taluni casi e situazioni voluttuari, alla regolarità nel far fronte a impegni economico finanziari quali il pagamento di tasse e bollette” (Cies 2009).

Indici di deprivazione materiale 2007 2008

Famiglie che percepiscono la propria situazione come peggiorata rispetto all’anno precedente

41% 54,5%

Famiglie in arretrato nel pagamento del mutuo 4,9% 7,6%

Sofferenze per pagamenti arretrati 10,7% 14%

Altri indicatori di fragilità• Disuguaglianza In senso stretto: è il complesso delle differenze legate alla

diversa collocazione nel mercato del lavoro, nonché alle differenti condizioni di reddito. In senso ampio: è determinata dalle differenti modalità di accesso ai beni sociali di cittadinanza.

• Esclusione a) situazione che consiste nella massima estensione della

povertà e della disuguaglianza b) processo che conduce a situazioni di disagio estremo

Cosa accade nella zona intermedia tra inclusi ed esclusi? Tra insiders e outsiders? Limiti di un approccio che focalizza l’attenzione sull’esclusione (e, dunque, sulle fasce residuali) Una nuova categoria interpretativa: la vulnerabilità. Termine utilizzato per descrivere la nuova questione sociale, caratterizzata da nuovi profili di rischio, legati alle trasformazioni che hanno interessato i principali sistemi di integrazione sociale:il lavorol’organizzazione familiarei sistemi di welfare(oppure alla capacità di fronteggiare le difficoltà derivanti da problemi di tipo abitativo, finanziario, sanitario, relazionale)

Definizione di vulnerabilità sociale

• Fenomeno che consiste nella progressiva erosione delle posizioni intermedie (tra inclusi ed esclusi); si tratta infatti di una situazione trasversale di vita in cui l’autonomia e la capacità di autodeterminazione dei soggetti sono perennemente minacciate da un inserimento instabile dentro i principali sistemi di integrazione sociale e di distribuzione delle risorse (ovvero, situazione determinata da una crisi delle principali forme di regolazione sociale)

Vulnerabilità come spazio sociale caratterizzato da tre tipi di rischio:

1. R. derivanti dalla carenza di risorse di base - Livello del reddito familiare- Disponibilità di un patrimonio familiare- Abitazione

2. R. derivanti da integrazione debole- Nel mercato del lavoro- Nel sistema delle relazioni parentali o amicali

3. R. derivanti dalla scarsa capacità di fronteggiare situazioni critiche

- Rappresentate da un livello di acquisizioni inferiore rispetto a quello raggiunto da altri soggetti con le stesse opportunità. Acquisizioni inerenti all’istruzione, allo stato di salute, all’accesso alle informazioni, alla partecipazione alla vita sociale e politica, all’uso dei servizi pubblici

Assistenza sociale (o pubblica): una definizione

• interventi volti a superare e/o contrastare situazioni di bisogno tramite trasferimenti monetari e servizi in natura

• condizionali: all’accertamento di un bisogno individuale manifesto (selettività) all’impossibilità del bisognoso di farvi fronte con mezzi propri (residualità)

• erogazione delle prestazioni: prescinde da requisiti di tipo contributivo • finanziamento: via fiscalità generale• nonostante i caratteri di selettività e residualità, le prestazioni assistenziali si

configurano come veri e propri diritti sociali in quanto erogate automaticamente a chiunque si trovi nelle condizioni previste

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Assistenza sociale: due funzioni fondamentali

• garanzia di un minimo di risorse economiche per soddisfare i bisogni vitali

dell’individuo (es. schemi di minimo vitale, integrazioni al reddito, facilitazioni economiche

etc.)

• offerta di servizi sociali non monetari aperti alla fruizione di tutti i cittadini (asili nido,

consultori, centri diurni per anziani e portatori di handicap, servizi domiciliari etc.)

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Selettività: la prova dei mezzi

• consiste nella verifica dell’impossibilità di far fronte al bisogno con mezzi propri• operativamente si accerta che la condizione economica dell’individuo (ovvero

dell’intero nucleo familiare), prendendo a riferimento tipicamente il reddito (ma talora anche il patrimonio), sia inferiore a una soglia definita per legge

• la prova dei mezzi va intesa come una clausola generale degli interventi assistenziali, soggetta tuttavia a una forte variabilità nelle forme e nelle caratteristiche che essa può assumere sia da paese a paese, sia per istituti assistenziali differenti

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I limiti della selettività

• “trappola della povertà”

• stigma

• asimmetrie informative

• alti costi amministrativi

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Gli attori

• dimensione verticale: livelli di governo coinvolti nella governance degli interventi generalmente gli interventi assistenziali sono attribuiti al livello sub-nazionale

e/o locale, con il livello centrale competente nel fissare le linee guida e gli obiettivi di massima

• dimensione orizzontale: soggetti coinvolti sul lato dell’offerta la distinzione principale è fra soggetti pubblici e soggetti del privato sociale (ad

es. enti religiosi, associazioni di volontariato, cooperative sociali etc.). Ruolo della famiglia (sistemi familisti vs. sistemi de-familisti) Ruolo del terzo settore

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Le fasi principali:

• XVII - XIX secolo: tra “carità” e “leggi sui poveri”

• (1880-1945: l’avvento delle assicurazioni sociali)

• 1945 – oggi: avvento di prestazioni assistenziali di “seconda generazione”,

• 1970 – oggi: accanto ai trasferimenti monetari si sviluppano i servizi sociali (

questione del decentramento delle competenze)

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L’evoluzione storica delle politiche di assistenza sociale

L’istituzione di schemi di reddito minimo garantito nei paesi dell’Ue-15

Denominazione Anno di prima introduzione

Austria Sozialhilfe Varia a seconda della regione

Belgio Minimex 1973

Danimarca Social Bistand (1891) 1974

Finlandia Toimeentulotuki 1971

Francia Revenu Minimum d’Isertion 1988

Germania Sozialhilfe 1961

Irlanda Supplementary Welfare \Allowance 1975

Grecia n.a.

Italia n.a.

Lussemburgo Revenu Minimum Garanti 1986

Olanda Social Bijstand (Algemeene Bijstand) 1963

Portogallo Rendimento Minimo Garantido 1996

Spagna Ingreso minimo de insercio (Renta minima)i Varia a seconda della Comunità

autonoma

Svezia Socialhjälp (Socialbidrag) (1918) 1956

Regno Unito Income Support 1948

24i Ampia variabilità nelle caratteristiche dello schema tra le Comunità autonome.Fonte: rielaborazione da Ferrera [2005]; Busilacchi [2008] e Moreira [2008].

Familismo (famiglia come ammortizzatore economico - modello delle solidarietà familiari e parentali)

Economia informale Deboli capacità istituzionali

• elevato particolarismo, sia sul versante delle erogazioni, sia sul versante del finanziamento

• basso grado di statualità (stateness)

- mancanza di una rete di protezione di ultima istanza- ritardo strutturale nello sviluppo di servizi sociali

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L’evoluzione storica delle politiche di assistenza sociale: le specificità dei paesi dell’Europa meridionale

1952 Introduzione del Trattamento di integrazione al minimo delle pensioni (L. 218/1952)

1955 Testo unico delle norme concernenti gli assegni familiari (d.p.r. 797/1955)

1968 «Legge Mariotti» sull’assistenza ospedaliera (L. 132/1968)

1969 Introduzione della pensione sociale (L. 153/1969)

1971 Introduzione della pensione di invalidità civile (L. 118/1971)Piano quinquennale per l'istituzione di asili-nido comunali con il concorso dello Stato (L. 1044/1971)

1977 Decentramento delle competenze amministrative a regioni ed enti locali (d.p.r. 616/1977)

1980 Introduzione dell’indennità di accompagnamento (L. 18/1980)

1983 Revisione del trattamento di integrazione al minimo delle pensioni (L. 638/1983)

1988 Revisione dei trattamenti di famiglia e introduzione dell’assegno al nucleo familiare (L. 153/1988)

1989 Introduzione presso l’INPS della Gestione degli interventi assistenziali e di sostegno alla gestioni previdenziali (GIAS) (L. 88/1989)

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L’evoluzione delle politiche di assistenza sociale in Italia. I principali interventi nel periodo 1945-1990

Le principali cause dell’arretratezza italiana

Fattori comuni con gli altri paesi sud-europei:Ruolo della famiglia (familismo, causa o conseguenza?) Peso dell’economia informaleDeboli capacità istituzionali

Ma anche:• Polarizzazione ideologica• Ostacoli istituzionali

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• Normativa di settore lacunosa a livello nazionale e disomogenea e frammentata a livello regionale e locale

• Mancanza di una rete di protezione sociale di base (es. RMG)

• I diritti soggettivi esistenti sono: categoriali sbilanciati verso i trasferimenti monetari, a discapito dei servizi scarsamente efficaci ed efficienti nel ridurre la povertà

• Misure di sostegno solo su base locale, caratterizzate da: forte discrezionalità nella definizione dei criteri di accesso alta frammentazione settoriale disomogeneità qualitativa, quantitativa e geografica dell’offerta

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Le lacune originariedel sistema socio-assistenziale italiano

• Trasformazioni socio-demografiche:– invecchiamento della popolazione– crescita della partecipazione femminile al mercato del lavoro– trasformazioni della famiglia

• Trasformazioni dell’economia e del mercato del lavoro:– disoccupazione – carriere discontinue

Si assiste ad aumento del rischio di povertà e a una sua trasformazione

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Nuovi rischi e nuovi bisogni:la nuova salienza degli interventi socio-assistenziali

Periodo Provvedimenti

1997-1998 Assegno di maternità per le madri sprovviste di copertura assicurativaAssegno per le famiglie con almeno tre figli minoriLancio della sperimentazione del Reddito minimo di Inserimento per il biennio 1999-2000Fondo Nazionale per il sostegno all’accesso alle abitazioni in locazioneIntroduzione dell’Indicatore della Situazione EconomicaIntroduzione del Fondo nazionale per le politiche socialiLegge 287 su infanzia e adolescenza

2000 Legge quadro di riforma dell’assistenza socialeEstensione della sperimentazione del Reddito minimo di inserimento per il biennio 2001-2002

2001 Riforma del Titolo V della Costituzione

2002 Incremento delle pensioni minimeIncremento delle detrazioni per i familiari a caricoBonus nuovi nati

2007 Bonus incapientiIstituzione del Fondo nazionale per la non autosufficienzaAvvio del “Piano Straordinario Nidi 2007-2009”Detrazione per le famiglie con almeno quattro figli

2008 Bonus fiscaleCarta acquisti

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La stagione riformista degli anni Novanta e Duemila

La L. 328/00: i principi• universalità dell’accesso alle prestazioni

(rivolte a tutti, con priorità per i soggetti in condizione di bisogno economico, di inabilità psichica o fisica)

• sistema integrato di servizi e interventi sociali (integrazione fra politiche, fra livelli di governo, fra enti pubblici e terzo settore)

• enfasi sulla sussidiarietà(leggi Bassanini sul decentramento amministrativo e principio di sussidiarietà)

• enfasi sulla programmazione per la governance del settore a tutti i livelli di governo (Piano Sociale Nazionale, Piani Regionali e Piani di Zona)

• incremento dei servizi a complemento dei trasferimenti monetari

• Estensione dell’RMI su tutto il territorio nazionale

• introduzione dei “Livelli essenziali delle prestazioni” (che fungono da livelli di base omogenei per tutto il territorio nazionale al fine di garantire

un’uniformità di base dell’intervento)

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• l’assistenza sociale diviene competenza esclusiva delle regioni

• lo Stato tuttavia è chiamato: a determinare i Livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti sociali che

devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale a garantirne il rispetto (detiene “potere sostitutivo”)

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La riforma del Titolo V della Costituzione(L. Cost. 3/2001)

I principali interventia livello nazionale

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Tab. 5.7

I principali tipi di intervento a livello locale

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Livello regionale/ locale

Minimo vitale e sussidi alle famiglie in situazioni di disagio

/ No Comuni/Regioni

Nuclei familiari residenti in situazione di indigenza, ma con forte discrezionalità e vincolati alle disponibilità di bilancio dell’ente

Esoneri e/o riduzioni da tariffe

/ No Comuni/Regioni

Nuclei familiari residenti in situazione di indigenza, ma con forte discrezionalità e vincolati alle disponibilità di bilancio dell’ente

Servizi sociali

/ No Comuni, Province e Asl

Nuclei familiari residenti in situazione di indigenza, ma con forte discrezionalità e vincolati alle disponibilità di bilancio dell’ente

Verso la svolta: l’approvazione della legge quadro di riformadell’assistenza

Fattori facilitanti:• sentenza della Corte costituzionale del 1988 (che dichiarò l’incostituzionalità

dell’art. 1 della legge Crispi del 1890)• alterazione degli equilibri di potere che avevano caratterizzato la Prima Repubblica

(via Mani Pulite e Tangentopoli)

Fattori specifici:• emergere di un fronte politico pro-riforma (primo governo di centro-sinistra della

Seconda Repubblica)• Livia Turco come “imprenditore di policy”• Dinamiche di “policy learning”

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La mancata attuazione della riforma: un’interpretazione

1. revisione del Titolo V della Costituzione2. mancanza di un fronte politico pro-riforma stabile e

determinato

3. bassa salienza politica della questione socio-assistenziale– scarse risorse di potere dei potenziali beneficiari– strutturale sotto-rappresentazione femminile nelle sedi

decisionali– bassa mobilitazione sociale e politica su questi temi

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1. Definire i livelli essenziali delle prestazioni

difficoltà operative e mancanza di risorse

rischio di perpetuazione delle differenze territoriali anche

a seconda di come verrà attuato il federalismo fiscale

2. Accrescere la spesa

3. Rafforzare le capacità istituzionali

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Scenari e prospettive per le politichedi assistenza sociale in Italia