LeGes 2011/2

LeGes – Gesetzgebung & EvaluationLeGes – Législation & EvaluationLeGes – Legislazione & ValutazioneLeGes – Legislaziun & Evaluaziun

LeGes 2011/2

LeGes – Gesetzgebung & Evaluation22. JahrgangMitteilungsblatt der Schweizerischen Gesellschaft für Gesetzgebung (SGG)und der Schweizerischen Evaluationsgesellschaft (SEVAL)

LeGes – Législation & Evaluation22e annéeBulletin de la Société suisse de législation (SSL)et de la Société suisse d’évaluation (SEVAL)

LeGes – Legislazione & Valutazioneanno XXIIBollettino della Società svizzera di legislazione (SSL)e della Società svizzera di valutazione (SEVAL)

LeGes – Legislaziun & Evaluaziun22. annadaBulletin de la Societad svizra da legislaziun (SSL)e de la Societad svizra d’evaluaziun (SEVAL)

Inhalt – Contenu – Contenuto – Cuntegn

Wissenschaftliche Beiträge – Contributions scientifiques – Contributi scientifici – Contribuziuns scientificas

Marcel KägiDie Rolle von Argumenten im Vernehmlassungsverfahren 161

Journée d’étude : Consulter pour mieux légiférer? Utilité des procédures de consultation pré-parlementaires

Alexandre FlückigerSynthèse de la journée d’étude 185

Pascal SciariniLes effets de la consultation sur les processus de décision au niveau fédéral 191

Gérard CaussignacLes procédures de consultation pré-parlementaires, une comparaison entre cantons romands 205

Jean-Luc SchwaarLa procédure de consultation publique dans le canton de Vaud 221

Denis LoertscherLes enseignements d’une procédure formalisée de consultation : le cas fribourgeois 229

Kurt Nuspliger / Stephan BrunnerDas Vernehmlassungsverfahren in den Deutschschweizer Kantonen 239

Isabelle ChassotUtilité des procédures de consultation pré-parlementaires : un point de vue gouvernemental 247

Werkstattberichte – Reflets de la pratique – Resoconti dell’attività – Reflexiuns da la pratica

Stefan Höfler«Ein Satz – eine Aussage». Multipropositionale Rechtssätze an der Sprache erkennen 259

Institut für Föderalismus / Institut du FédéralismeSchwerpunkte und Tendenzen in der Rechtsetzung der Kantone / Quelques éléments marquants de la législation cantonale récente 281

Unter der Lupe – Sous la loupe – Microscopio – Sut la marella

Giovanni BrunoCronaca di una specificazione regolamentare tormentata: l’ordinanza sulle importazioni agricole (RS 916.01) 307

Mitteilungen – Communications – Comunicazioni – Communicaziuns

Veranstaltungen – Calendrier – Calendario – Chalender 313

Rezensionen – Comptes rendus – Recensioni – Rezensiuns

Jean-Luc EggerNicoletta Maraschio/Domenico De Martino/Giulia Stanchina, Esperienze di multilinguismo in atto 319

Wissenschaftliche Beiträge

Contributions scientifiques

Contributi scientifici

Contribuziuns scientificas

161LEGES 2011/2 | S. 161 – 183

Die Rolle von Argumenten im Vernehmlassungsverfahren

Marcel Kägi | Die Wichtigkeit des Vernehmlassungsverfahrens im schweizerischen Gesetzgebungsprozess auf Bundesebene ist unbestritten. Über dessen Bedeutung für die involvierten Akteure ist jedoch wenig bekannt. Insbesondere ist unklar, welches Kriterium die Resonanz von Stellungnahmen hauptsächlich prägt. Der vorliegende Beitrag versucht, mittels einer Diskursanalyse diesem Defizit zu begegnen, und fragt nach dem Einfluss von hochwertigen Argumenten. Die Analyse identifiziert die Qualität der vorgebrachten Argumente als stärksten Einflussfaktor für die Erklärung der Resonanz von Forderungen im Vernehmlassungsverfahren, wobei deren Erklärungskraft absolut gesehen aber eher klein ist. Weitere erklärende Faktoren in absteigender Reihenfolge ihrer Bedeutung sind die Themenpolarisierung, die Länge des Antrags und der Unterton der gesamten Stellung-nahme.

Inhaltsübersicht1 Einleitung2 AnalysedesVernehmlassungsverfahrens 2.1 Ablauf 2.2 TheoretischeBetrachtungendesVernehmlassungsverfahrens3 Untersuchung 3.1DasUntersuchungsdesign 3.2DieuntersuchtenGeschäfte4 ResultateundDiskussion 4.1 Überblick 4.2 ZusammenfassungderResultate5 FazitundAusblick

1 EinleitungHaben Argumente einen Einfluss auf Politik? Dies ist die Leitfrage des vorlie-genden Beitrags. Wer die Rolle von Argumenten besser verstehen will, muss sich zwangsläufig mit ihrem zentralen Anwendungsfeld, dem Diskurs, auseinander-setzen. Diskurs, oder auch Deliberation, bezeichnet eine Form von Diskussion, De-batte oder Entscheidungsfindung, die auf der ursprünglich von Jürgen Habermas begründeten Idee vom «eigentümlich zwanglosen Zwang des besseren Argu-ments» und dem Ziel eines vernünftigen Konsenses (Habermas 1981; 1983; 1992; 1996) beruht. Dazu haben die Akteure ihr Verhalten an verschiedenen Kriterien auszurichten: Zentral ist hierbei, ehrlich und authentisch zu sein, einander zuzu-hören, gegenseitigen Respekt zu zeigen sowie die eigene Position vernünftig zu rechtfertigen und stets am Kriterium der Generalisierbarkeit zugunsten von Ge-meinwohlinteressen zu messen.

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Diese sehr streng prozedural geprägte Definition von Deliberation wurde ab den 90er-Jahre des letzten Jahrhunderts in einer vielfältigen normativen Theoriedebatte in der politischen Philosophie für eine Anwendung auf den politischen Entscheidungsprozess angepasst. Dies führte unter dem Begriff deliberative Demokratie zu angepassten Kriterien, die das ideale Verhalten politischer Akteure und damit auch den Umgang mit Argumenten in der realen Welt kennzeichnen. Wie es um Deliberation in ebendieser realen Welt tatsächlich steht, ist aber auch nach den Erkenntnissen der normativen Theoriedebatte nicht im Geringsten geklärt. Bei welchen Theorien es sich also um «Schönwetter-Theorien» handelt, wie sie Spörndli (2004, 183) treffend beschreibt, bleibt unklar. Dieses Defizit hat, insbesondere in jüngster Zeit, die Entwicklung eines empirisch ausgerichteten Forschungsprojekts zur deliberativen Demokratie vorangetrieben, dessen Erkenntnisinteresse sich mit der Frage «whether arguing or deliberating might also constitute a logic of action in real world politics» (Bächtiger 2005, 12) beschreiben lässt. Seither ist eine Vielfalt von Studien entstanden.1 So wurde beispielsweise der Einfluss verschiedener institutioneller Rahmenbedingungen auf die parlamentarische Deliberationsqualität (Bächtiger 2005) oder von Deliberation auf den substanziellen Gehalt von politischen Entscheidungen untersucht (Spörndli 2004).

Der vorliegende Beitrag teilt das grundlegende Erkenntnisinteresse der em-pirischen Auseinandersetzung mit diskursiver Demokratie und fokussiert dabei die Frage, wie sich Deliberation auf den Einfluss von Ideen im politischen Ent-scheidungsprozess auswirkt. Das Kriterium der Diskursqualität wird hierbei je-nem der Absenderschaft gegenübergestellt. Von Interesse ist also, ob nur Ideen von konflikt- und organisationsfähigen Absendern (vgl. Offe 1969, 167), die über grosse politische Macht verfügen, Eingang in eine Policy finden, oder auch solche, die sich in ihrer Formulierung durch hohe diskursive Qualität auszeichnen.

In der reichen Themenvielfalt empirischer Deliberationsforschung ist die vorparlamentarische Phase, mitunter wohl aufgrund ihres informelleren Charakters, im politischen Entscheidungsprozess noch wenig erforscht. Diese wird jedoch gemeinhin als zentral angesehen, bestimmt sie doch massgeblich den Inhalt der Vorlagen, die das Parlament zu beraten hat. Für ein umfassendes Verständnis der Rolle von Diskurs und damit von Argumenten im Gesetzgebungsprozess ist es daher wichtig, auch das vorparlamentarische Verfahren zu analysieren. Das Vernehmlassungsverfahren als dessen zentraler Teil ist formalisiert sowie gut dokumentiert und ermöglicht daher eine Analyse der Stellungnahmen auf ihre Diskursqualität. Neben der Praktikabilität eignet sich das Vernehmlassungsverfahren auch aus weiteren Gründen für eine Diskursanalyse. So gibt es, obwohl dem Vernehmlassungsverfahren in der

163KÄGI: ARGUMENTE IM VERNEHMLASSUNGSVERFAHREN

Literatur in erster Linie die Funktion der Referendumsverhinderung zugewiesen wird, durchaus Hinweise auf dessen positive Wirkung auf die deliberative Qualität des schweizerischen Gesetzgebungsprozesses: Papadopoulos (1986, 208-209) hat beispielsweise gezeigt, dass das Vernehmlassungsverfahren zu einer Veränderung der Meinung von Vernehmlassungsteilnehmenden beitragen kann. Zudem kommen die Rahmenbedingungen des Vernehmlassungsverfahrens insofern dem diskursethischen Ideal von Habermas näher, als sie dem Erfordernis der offenen Partizipation aller von einem Entscheid betroffenen Parteien mehr Rechnung tragen als etwa eine Debatte im Parlament, in der einzig gewählte Parlamentarierinnen und Parlamentarier partizipieren können.

Um den Einfluss von Diskursqualität im Vernehmlassungsverfahren auszu-leuchten, wird im vorliegenden Beitrag analysiert, welche Stellungnahmen den Weg in eine Vorlage zuhanden des Parlaments, also in die Botschaft des Bundes-rates finden. Sind es nur jene von referendumsfähigen Akteuren, oder übt zudem die Diskursqualität einen Einfluss aus? Die erste Variante wird durch die reich-haltige Literatur zum schweizerischen Vernehmlassungsverfahren gestützt, wel-che die Referendumsverhinderung als zentrale Funktion des Verfahrens und da-mit eine strategische Handlungslogik der Akteure in den Vordergrund stellt. Nach dieser Sichtweise ist das Vorbringen von Argumenten nicht zwingend nötig, weil in erster Linie das politische Gewicht und damit die Referendumsfähigkeit der Teilnehmenden für die Resonanz ihrer Forderungen ausschlaggebend sind. Die zweite Variante wird von einer alternativen Funktionszuschreibung, der Kom-promissfindung, im Zusammenhang mit weitergehenden theoretischen Überle-gungen zum schweizerischen Politiksystem gestützt. Die Schweiz wird gemein-hin als Konsens- oder Konkordanzsystem bezeichnet.2 Insbesondere mit Konkordanzsystemen wird eine gewisse politische Kultur verbunden, die Lijphart (1968, 103-121) von einem spiritofaccommodationgeprägt sieht, was auch als ein tendenzielles Vorherrschen kommunikativen Handelns seitens der politischen Akteure interpretiert werden kann (vgl. Steiner et al. 2004, 79-80). In Bezug auf das Vernehmlassungsverfahren lässt die Präsenz des spiritofaccommodation also vermuten, dass auch die Qualität des Diskurses, welche neben der Konsens-orientierung auch die Verwendung guter Argumente fordert, den politischen Ein-fluss prägt.

Welche Funktion – Referendumsverhinderung oder Kompromissfindung im Lichte eines spiritofaccommodation– das Vernehmlassungsverfahren dominiert, wird im vorliegenden Beitrag anhand einer empirischen Untersuchung zu be-antworten versucht. Hierzu wird gemessen, welche Faktoren im Rahmen eines Vernehmlassungsverfahrens auf die Resonanz eines Antrags Einfluss nehmen, also auf die Frage, ob sich der Antrag in der Botschaft des Bundesrates wiederfin-

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det. Konkret werden dazu die Anträge von Vernehmlassungen zu zwei Geschäf-ten analysiert: die Schaffung eines neuen Kulturförderungsgesetzes3 und die Teil-revision des Bundesgesetzes über die technischen Handelshemmnisse.

Bis anhin hat sich lediglich eine Untersuchung – wenn auch in einem ande-ren Kontext – spezifisch mit der Frage nach der Resonanz von Anträgen im Ver-nehmlassungsverfahren befasst. Im Rahmen einer Auftragsarbeit haben Senti und Schläpfer (2004) die Stellungnahmen der Eidgenössischen Kommission für Frauenfragen (EKF) auf ihre Resonanz hin untersucht. Die Studie gibt Hinweise darauf, dass das politische Gewicht der Teilnehmenden nicht ausschliesslich für die Resonanz ausschlaggebend ist: Ein nicht zu vernachlässigender Anteil der An-träge der EKF, die sich weder mit Anträgen referendumsfähiger Akteure noch mit dem Vernehmlassungsentwurf deckten, fanden Eingang in die Botschaft des Bun-desrates. Weil die EKF mitnichten einen referendumsfähigen Akteur darstellt, muss die Resonanz, welche deren Anträge erfahren haben, auch mit anderen Fak-toren als der klassischerweise als zentral angesehenen politischen Macht zusam-menhängen. Abgesehen von dieser Studie ist über die Resonanz von Anträgen im Vernehmlassungsverfahren empirisch jedoch nichts bekannt.

2 Analyse des VernehmlassungsverfahrensDas Untersuchungsdesign des vorliegenden Beitrags ergibt sich aus den verschie-denen theoretischen Betrachtungsweisen des Vernehmlassungsverfahrens. Nach einem kurzen Überblick über den Ablauf des Verfahrens werden diese kurz er-läutert und daraus hervorgehend die Hypothesen dargestellt.

2.1 AblaufDas schweizerische vorparlamentarische Verfahren gliedert sich in zwei Teile: die Entwurfsarbeiten der Expertenkommissionen und das Vernehmlassungsver-fahren. Anstoss zur ersten Phase gibt allermeistens4 der Bundesrat, der entweder aus eigener Initiative oder aufgrund eines parlamentarischen Vorstosses oder einer Volksinitiative die Schaffung oder Revision eines Verfassungsartikels, eines Gesetzes oder eines anderswie bedeutenden Politikprogramms beschliesst (Lin-der 1999, 299). Die Ernennung der Expertinnen und Experten obliegt dabei dem Bundesrat oder dem federführenden Departement.5 Ob ein Vernehmlassungsver-fahren durchzuführen ist, hängt grundsätzlich von zwei Voraussetzungen ab. Einerseits muss es sich um ein Vorhaben von grosser Tragweite nach Artikel 3 des Vernehmlassungsgesetzes6 handeln und andererseits der in Artikel 2 festge-schriebene Zweck erfüllbar sein. Als Zweck eines Vernehmlassungsverfahrens sieht Artikel 2 die «Beteiligung der ausserhalb der Bundesverwaltung stehenden Kreise an der Meinungsbildung und Entscheidungsfindung des Bundes» (Säges-


ser 2006, 26) vor. Spezifisch nennt Absatz 2 die Abklärung der sachlichenRichtig-keit,der Vollzugstauglichkeitund der Akzeptanz eines Vorhabens als Zwecke des Vernehmlassungsverfahrens. Sind die Voraussetzungen von Artikel 2 und Arti-kel 3 kumulativ erfüllt, ist ein Vernehmlassungsverfahren durchzuführen. Die fristgerecht eingereichten Stellungnahmen werden vom zuständigen Departe-ment ausgewertet, wobei die Gewichtung und damit die Frage, welche Positionen Eingang in die Vorlage zuhanden des Parlaments finden, keinen formellen Re-geln unterliegt und daher hauptsächlich als eine politische Wertung gesehen wird. Linder (1999, 300) nennt als entscheidendes Kriterium für die Gewichtung einer Eingabe die Organisations- und Konfliktfähigkeit eines Akteurs, zumeist seine Referendums- oder Definitionsmacht. Zwar wird die Behandlung von Stel-lungnahmen in Artikel 8 des Vernehmlassungsgesetzes allgemein angesprochen, woraus Sägesser (2006, 110-111) aber keinerlei individuellen Rechtsanspruch auf Berücksichtigung ableitet.7 Die Problematik der grossen Freiheit, welche die zu-ständige Verwaltungsstelle bei der Bewertung von Stellungnahmen hat, illus-triert Blaser (2003, 278-304) anhand verschiedener Beispiele kritischer Äusse-rungen von Stellungnehmenden im Rahmen der Vernehmlassung zum Entwurf der Vernehmlassungsverordnung von 1991. So forderte beispielsweise der schwei-zerische Gewerkschaftsbund, dass die Stellungnahmen anhand des Repräsenta-tionsgrads der befragten Organisationen zu gewichten sind (Blaser 2003, 284).

Bereits diese Ausführungen zum Ablauf des Verfahrens zeigen, dass der oft angesprochene hohe Formalisierungsgrad keine sehr tiefgreifende Wirkung be-züglich Verhaltensvorschriften der durchführenden Behörden hat. Die Formali-sierung beschränkt sich in erster Linie auf organisatorische Aspekte wie Fristset-zung sowie auf präzise Bestimmungen zur Öffentlichkeit.

2.2 Theoretische Betrachtungen des Vernehmlassungsverfahrens 2.2.1 Überblick über die verschiedenen Betrachtungsweisen

Dem schweizerischen vorparlamentarischen Verfahren wird in der Öffentlich-keit gemeinhin wenig Beachtung geschenkt, was in Anbetracht des gewichtigen Stellenwerts, der ihm in der politikwissenschaftlichen und juristischen Literatur beigemessen wird, erstaunen mag (vgl. Linder, 1999, 299; Blaser 2003, 17; Säges-ser 2006, 34-35; 2000, 161; Muralt Müller 1997; Papadopoulos 1997b). Kriesi (1980, 588-595) und Poitry (1989, 192) sehen das vorparlamentarische Verfahren sogar als wichtigsten Bestandteil des legislativen Prozesses an. Im internationalen Ver-gleich8 zeichnet sich das schweizerische vorparlamentarische Verfahren durch seine relativ starke Formalisierung aus.

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Das schweizerische Vernehmlassungsverfahren als solches zog das Interesse der Politikwissenschaft erst Ende der 80er-Jahre auf sich (Blaser 2003, 267). Die ursprünglich juristische Betrachtung des Verfahrens9 wurde in den letzten Jahr-zehnten durch eine politikwissenschaftlich-funktionale erweitert.10 Klöti (1987, 10) beschreibt dies wie folgt: «(Das Vernehmlassungsverfahren) wird von einer Konsultation zur Einholung von Sachverstand mit dem Ziel einer qualitativen Verbesserung des Rechts immer mehr zu einer vorgezogenen plebiszitären Ver-anstaltung zum Abtasten der politischen Marktchancen für ein Gesetzgebungs-vorhaben». Die politikwissenschaftliche Literatur betrachtet das Vernehmlas-sungsverfahren in erster Linie als vermittelndes Konzept (Blaser 2003, 16) und ordnet ihm eine Vielzahl an Funktionen zu (Keller 1997, 11). Neidhart, der mit der Analyse des vorparlamentarischen Verfahrens 1970 Pionierarbeit geleistet hat, bezeichnet das Verfahren als Konfliktregelungsmuster zwischen gesellschaftli-chen Gruppen. Dem vorparlamentarischen Verfahren schreibt Neidhart damit die Funktion zu, einen Interessenausgleich unter den referendumsfähigen Ak-teuren zu gewährleisten, mit dem Ziel der Vorbeugung eines allfälligen Referen-dums. Seither wurden dem Vernehmlassungsverfahren verschiedene weitere Funktionen zugeschrieben. So ordnet Poitry dem Verfahren neben einer Filter- und Legitimationsfunktion primär eine Simulationsfunktion zu;

(…) une procédure d’économie de la représentation qui permet d’anticiper lesréactions de la société civile, en particulier des groupes particularistes qui lacomposent, par rapport auxpolitiques publiques que le systèmepolitique leurpropose.(Poitry 1989, 221).

Dabei stützt er sich unter anderem auf den Soziologen Jean-William Lapierre, der die Simulationsfunktion der vorparlamentarischen Phase systemtheoretisch, als logische Folge der Selbstreferentialität des politischen Systems, betrachtet. Man versucht bereits im Vorfeld – im vorparlamentarischen Verfahren – die Reaktion der sozialen Kräfte (forces sociales) auf eine allfällige Entscheidung auszumachen:

On peut alors prévoir les modifications d’input qui en résulteraient le plusprobablementetsubstituerainsiàlacorrectiondeschoixparl’erreurl’éliminationdeschancesd’erreuraumomentduchoix.(Lapierre 1973, 246-248)

Trotz der steigenden Anzahl der Verfahren (vgl. Sägesser 2004, 116) verweisen ver-schiedene Autoren bei der Frage nach der Entwicklung der Bedeutung des Ver-nehmlassungsverfahrens auf eine sinkende Tendenz. Sciarini et al. (2002b, 15-17) beispielsweise führen dies auf die zunehmende Internationalisierung, mit der sich die Legislative allgemein konfrontiert sieht, zurück. Diese Schlussfolgerung stützen sie auf die Beobachtung, dass – in Anbetracht der Tatsache zunehmender international geprägter Geschäfte – Vorlagen mit starken internationalen Kom-


ponenten von einem geringeren Konsultationsgrad gekennzeichnet sind. Weiter sieht Jochem durch den generellen Zerfall neo-korporatistischer Strukturen auch einen abnehmenden Einfluss des Vernehmlassungsverfahrens zugunsten von alternativen Beteiligungsformen der Zivilgesellschaft, wie beispielsweise Think Thanks (Jochem 2006, 144-146).

Neben einer theoretischen Beschreibung des Vernehmlassungsverfahrens als solches muss für ein breiteres Verständnis der Blick auch auf vergleichende An-sätze gerichtet werden. Diese analysieren Konfliktregelungsmuster, Konsens-suche und Vermittlungsmechanismen und suchen im kulturellen und ökono-mischen Umfeld nach Erklärungen für politische Systeme, die den Konsens gegenüber der Mehrheitsregel bevorzugen (Blaser 2003, 18).

Zum einen ist hier die von Arend Lijphart (1968; 1977; 1984; 1999) entwickelte Konkordanz- und Konsenstheorie anzuführen. Sie versucht zu erklären, wie po-litische Stabilität in kulturell hochsegmentierten Ländern möglich ist. In einem Konsenssystem wie der Schweiz müssen Vorlagen stets die Interessen mehrerer politischer Kräfte widerspiegeln, um eine Mehrheit zu finden. Die Betrachtung der Funktion des Vernehmlassungsverfahrens im Licht der Kompromissfindung widerspiegelt verschiedene Charakteristiken, die Lijphart (1984, 21-36; 1999, 31-47) verwendet, um Konsenssysteme wie die Schweiz zu beschreiben.Obwohl das Ver-nehmlassungsverfahren unter den kennzeichnenden Elementen eines Konsens-systems nicht explizit genannt wird, kann – am ehesten noch unter dem Stich-wort interestgroupcorporatism – davon ausgegangen werden, dass ein Verfahren wie die schweizerische Vernehmlassung gut ins lijphartsche Konsensmodell passt. Wie bereits in der Einleitung erwähnt, nimmt Lijphart sich auch der Frage nach der politischen Kultur an: In seinem Werk zur Konkordanztheorie sieht er diese als von einem spiritofaccommodation geprägt (1968, 103-121). Aufgrund dieser vorherrschenden politischen Kultur ist das Verhalten der Akteure in einem Konsens- oder Konkordanzsystem von kommunikativem Handeln geprägt, welches, wie Steiner et al. (2004, 79-80) bemerken, ähnlich wie die Anforderungen in der habermasschen Diskursethik charakterisiert ist. In diesem Zusammenhang muss weiter die Beschreibung von Neidhart (1970) erwähnt werden. Er charakte-risiert den politischen Entscheidungsprozess in der Schweiz allgemein als «Ver-handlungsdemokratie». Linder beschreibt deren Charakteristika treffend wie folgt: «Verhandlungsdemokratie widerspiegelt die Idee, dass Verhandlungen einen kollektiven Lernprozess auslösen können, indem die Akteure zur Neubeur-teilung von Konflikten, Änderungen ihrer Präferenzen und zu neuen Problemlö-sungen gelangen» (1999, 300). Auch hier springt wiederum sofort die Nähe zu

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gewissen Anforderungen an einen qualitativ hochstehenden Diskurs ins Auge. Das Vernehmlassungsverfahren wird auch in Neidharts Analyse als Ausdruck dieses Verhandlungscharakters gesehen.

Kriesi (1995, 342) verortet das Vernehmlassungsverfahren weiter als Teil funk-tioneller Strukturen, die neo-korporatistischen Vereinbarungen gleichen. Auch Blaser bezieht sich für ein erweitertes Verständnis des Vernehmlassungsverfah-rens auf Katzenstein (1984; 1985). Er stützt seine Charakterisierung der Schweiz als «democratic corporatism» auf historische Beobachtungen: Trotz der dezentra-len Struktur, der kleinen Landesgrösse, der international ausgerichteten Märkte und der schwachen Gewerkschaften hat die Schweiz ein zentralisiertes Verbands-system sowie eine starke Wirtschaftsgemeinschaft hervorgebracht. Dies führt nach Katzenstein zu einer kooperativen und sozialpartnerschaftlichen Ideologie und damit zur Tendenz der Verminderung politischer Ungleichheiten sowie zu einer Stärkung einheitlicher Politik (1985, 80). In dieser Betrachtung sieht Katzen-stein das Vernehmlassungsverfahren als Teil des Entscheidungsprozesses, in dem vor allem Gewerkschaften und Wirtschaftsverbände Interessenausgleich betrei-ben, wobei er wörtlich die Funktion der Referendumsverhinderung in den Vor-dergrund stellt (1984, 110).

Diese Ausführungen zeigen, wie unterschiedlich die theoretischen Betrach-tungen des Vernehmlassungsverfahrens ausgerichtet sind. Für die Fragestellung dieses Beitrags ist insbesondere interessant, dass einerseits verschiedene Analy-sen wie jene von Katzenstein und dem Grossteil der schweizerischen Autoren, die sich spezifisch mit dem Verfahren befasst haben, eher eine strategische Rati-onalität und damit diskursiv tief zu bewertendes Handeln mit einer untergeord-neten Rolle von Argumenten als dominanten Handlungsmodus der Akteure im Vernehmlassungsverfahren erwarten lassen. Andererseits weisen verschiedene Theorien wie die Konkordanz- und Konsenstheorie oder Neidharts Analyse in die Gegenrichtung. Diese Tatsache führt zur Formulierung zweier, sich gegenseitig widersprechender, jedoch nicht ausschliessender Hypothesen.

2.2.2 FunktionaleBetrachtungsweiseZur Formulierung der Hypothesen wird an dieser Stelle eine funktionale Betrachtung verwendet, welche die breite Literatur bestmöglich abbilden soll sowie für die Beantwortung der Fragestellung dienlich ist.11 Es wird also versucht, die Beschreibungen der juristischen wie der politologischen Literatur (im engeren und im weiteren Sinne) aufzunehmen. Dem Vernehmlassungsverfahren werden folgende Funktionen zugeschrieben: Einerseits die Gewährleistung sachlicherRichtigkeit und die Sicherstellung von Vollzugstauglichkeit, die der traditionell juristischen Sichtweise zugeordnet werden können, sowie die Referendums-


verhinderung, die Kompromissfindung und die Legitimation, die von der Politikwissenschaft propagiert werden. Diese Aufgliederung hat eine gewisse Nähe zum Vernehmlassungsgesetz von 2005, das in Artikel 2 Absatz 2 die Funk-tionen in sachliche Richtigkeit, Vollzugstauglichkeit und Akzeptanz aufgliedert. Obwohl der einschlägige juristische Kommentar von Sägesser (2006, 25-40) den Begriff der Akzeptanz weit auslegt und auch einige der von der Politikwissenschaft propagierten Funktionen einschliesst, eignet sich eine weitergehende Aufgliede-rung der Funktionen für den vorliegenden Beitrag besser. Im Folgenden wird auf diese einzelnen Funktionen eingegangen und deren Rolle als Ansatzpunkte für die Formulierung verschiedener Hypothesen erläutert. Die Hypothesen finden sich in der Tabelle 1 im folgenden Kapitel.

a) KompromissfindungWird das Vernehmlassungsverfahren in erster Linie als Mittel zur Kompromiss-findung betrachtet, dient es zum Ausgleich von Interessen verschiedenster Grup-pen der Zivilgesellschaft. Das anzustrebende Ziel dabei ist es, einen Kompromiss, welcher eine möglichst grosse Zahl der Teilnehmer befriedigt, oder gar einen Kon-sens zu finden. Die Betrachtung der Funktion des Vernehmlassungsverfahrens im Licht der Kompromissfindung widerspiegelt verschiedene bereits oben vor-gestellte Charakteristiken, die Lijphart (1984, 21-36; 1999, 31-47) verwendet, um Konsenssysteme wie jenes der Schweiz zu beschreiben. Geht man davon aus, dass in der Schweiz einzig unter den Parlamentarierinnen und Parlamentariern ein spiritofaccommodation existiert, so kommt dies nicht dem Einfluss gleich, der ihm in der lijphartschen Charakterisierung beigemessen wird. Danach müsste sämtliches Interagieren der politischen Akteure vom spiritofaccommodation ge-kennzeichnet sein, also auch jenes einer Behörde, welche im Rahmen eines Ver-nehmlassungsverfahrens die Entscheidung trifft, ob sie eine Stellungnahme in eine Vorlage einfliessen lässt oder nicht, sowie jenes der Verfasserinnen und Ver-fasser der Stellungnahmen selbst. Die Behörden müssten ihre Entscheidungen nicht aufgrund der Referendumsfähigkeit einer Gruppe treffen, sondern anhand der Kriterien Ausgeglichenheit und Gemeinwohlorientierung. Die Stellungneh-menden müssten nicht lediglich ihre Forderungen präsentieren, sondern in re-spektvoller Art und Weise diese auch auf Argumente stützen, die sich am Gemein-wohl orientieren, sowie bereits Gegenargumente anderer berücksichtigen und darauf aufbauend konstruktive Vorschläge machen (vgl. Steenbergen et al. 2003, 28-30). Diese Erwägungen führen zur Hypothese, dass sich die Diskursqualität eines Antrags positiv auf dessen Resonanz auswirkt.

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b) ReferendumsverhinderungDer Funktion der Referendumsverhinderung wird in der politikwissenschaft-lichen sowie in Teilen der juristischen Literatur die grösste Bedeutung beigemes-sen (vgl. Sägesser 2006, 34-35; 2000, 161; Linder 1999, 300; Klöti 1987, 6; Muralt Mül-ler 1997; Neidhart 1970, 297-315).12 Das fakultative Referendum kann nach der Ansicht dieser Autorinnen und Autoren eingesetzt werden, um den Gesetzge-bungsprozess zu behindern oder gar zum Abbruch zu bringen, sollte er sich aus der Sicht eines referendumsfähigen Akteurs in eine unerwünschte Richtung ent-wickeln. Durch eine frühe Einbeziehung sämtlicher referendumsfähigen Grup-pierungen kann dieses Risiko minimiert werden.

Das Vernehmlassungsverfahren hat aber auch eine eher indirekte Wirkung auf die Teilnehmer. Weil das Verfahren den Gesetzgebungsprozess länger und komplizierter macht, werden Akteure eher von der Ergreifung eines Referendums absehen, weil dieses im Falle eines Erfolgs eine erneute Vernehmlassung zur Folge hätte. Die Etablierung des Verfahrens bewirkte so eine konstante Integration re-ferendumsfähiger Akteure in den Entscheidungsprozess, führte zu einer Verfe-stigung der Verhandlungsmuster und verunmöglichte einen Rückfall der Ver-bände ins Veto-Verhalten (vgl. Neidhart 1970, 293-294). Daneben vermag das Vernehmlassungsverfahren das Drohpotenzial einer referendumsfähigen Grup-pierung zu reduzieren. Droht eine Gruppierung zu oft leer damit, ein Referendum zu ergreifen, wird sie von Seiten der Regierung zunehmend nicht mehr ernst ge-nommen.

Die durch das Vernehmlassungsverfahren angestrebte Referendums-verhinderung einer Vorlage wird, wie oben bereits erwähnt, in der politik-wissenschaftlichen und teilweise auch in der neueren juristischen Literatur als zentrale Funktion des Verfahrens angesehen. Wird ihm primär die Funktion der Referendumsverhinderung zugewiesen, muss davon ausgegangen werden, dass Argumente lediglich eine untergeordnete Rolle spielen. Dies legt nahe, dass bei einer Dominanz der Referendumsverhinderung als wichtigste Funktion eher die Anträge referendumsfähiger Akteure Eingang in eine Vorlage finden.

c) LegitimationDas Vernehmlassungsverfahren gewährleistet zwar keineswegs eine optimale, jedoch zweifellos eine breite Beteiligung der Zivilgesellschaft am Gesetzgebungs-prozess. Wie bereits oben erwähnt, beteiligen sich auch solche Kreise am Ver-nehmlassungsverfahren, die über den inneren Kreis der politischen Eliten hinausgehen (Kriesi 1979, 234), was zu einer erhöhten Legitimität des Gesetz-gebungsprozesses beiträgt (Zogg 1988, 30). Die Legitimationsfunktion wird jedoch einerseits durch den undurchsichtigen Auswertungsprozess in der Verwaltung,


die frei darüber entscheiden kann, welche Stellungnahmen wie berücksichtigt werden, und andererseits durch die Tatsache relativiert, dass bei Weitem nicht alle potenziellen Vernehmlassungsteilnehmer in der Lage sind, eine Stellungnahme einzureichen. Papadopoulos (1997a, 79-80) gliedert diese Probleme in drei Bereiche auf: Die «sélectivité par organisation»erfasst die Tatsache, dass längst nicht alle interessierten Kreise über Ressourcen verfügen, um überhaupt eine Stellungnahme einzureichen. Die «sélectivité par professionnalisation» bezieht sich auf die oft mangelnde professionelle Qualifikation der interessierten Kreise, die zur Verfassung einer sinnvollen Stellungnahme notwendig wäre. Die «sélectivité par réputation» bezeichnet schlussendlich das bereits verschiedentlich angesprochene Problem der freien Selektion der Gewichtung der eingereichten Stellungahmen durch die Verwaltung.

Das Vernehmlassungsverfahren legitimiert den Gesetzgebungsprozess wei-ter durch die mit dem Verfahren einhergehende Information einer breiten Öf-fentlichkeit. Dies ermöglich eine ausgereiftere Willensbildung, was Entscheide schlussendlich antizipierbarer und damit auch legitimer macht (Büchler-Tschu-din 1980, 65; Zogg 1988, 31).

Schlussendlich trägt die Vernehmlassung als formalisiertes Verfahren an sich zur Legitimität politischer Entscheide bei: Nach Luhmann (1975) kann Legitimi-tät durch soziale Verfahren erreicht werden, wobei Luhmann einen weiten Be-griff des Verfahrens verwendet: Neben Verfahrensvorschriften an sich sind da-nach auch die Handlungen der am Verfahren Beteiligten erfasst. Die Gesetzgebung als sehr komplexe Aufgabe des politischen Systems erfordert nach Luhmann (1975, 52) ebenso ein komplexes Verfahren. Das Vernehmlassungsverfahren ge-währleistet einen Teil der Komplexität im Sinne Luhmanns am Gesetzgebungs-prozess, wodurch die Legitimation insgesamt erhöht wird.13

Eine Erhöhung der Legitimation von politischen Entscheiden durch die Ein-beziehung aller durch den bevorstehenden politischen Entscheid betroffenen Per-sonen ist eine Kernforderung verschiedenster Demokratietheorien. Ob das Ver-nehmlassungsverfahren hierzu beiträgt, müsste daran gemessen werden, ob die Stellungnahmen sämtlicher von einer Vorlage betroffenen Akteure Eingang in die Vorlage finden, insbesondere dann, wenn der Absender eine nicht refe-rendumsfähige Gruppe ist.

All diese Erwägungen führen zur Kontrollhypothese, dass die federführende Behörde eher Anträge von besonders betroffenen Teilnehmern berücksichtigt.

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d) Sachkompetenz und Generierung von ExpertenwissenNeben den beiden eher politischen Funktionen des Vernehmlassungsverfahrens dient dieses nicht zuletzt auch der Bereitstellung von Fachwissen (Sägesser 2006, 30). Die Verwaltung ist darauf angewiesen, dass einerseits Wissen, über das sie nicht verfügt, zur Verfügung gestellt wird und andererseits neue Ideen generiert werden, die Licht auf neue «gesetzgeberische Perspektiven» (Zogg 1988, 14) zu werfen vermögen. Aufgrund der Tendenz steigender Komplexität staatlicher Auf-gaben (Sägesser 2006, 30) dürfte diese Funktion ihre Bedeutung nicht verlieren. Es kann daher davon ausgegangen werden, dass Anträge von besonders betrof-fenen Absendern eine erhöhte Resonanz erfahren.

e) Gewährleistung von VollzugstauglichkeitDa in der Schweiz ein grosser Teil der Gesetze durch die Kantone und Gemeinden sowie teilweise auch durch nichtstaatliche Körperschaften umgesetzt wird, muss ein Gesetz durch diese Akteure vollziehbar sein. Es ist dabei von Vorteil, wenn die Vollziehenden dem Geschäft nicht negativ gegenüberstehen. Widerspricht ein Gesetz deren Willen, besteht oft genug Spielraum, den Erlass unvollständig um-zusetzen (Linder 1987, 224-226; 1999, 177-199). Es ist daher naheliegend, die voll-ziehenden Akteure so gut als möglich in den Gesetzgebungsprozess einzubezie-hen. Anträge von besonders betroffenen Absendern sollten daher eine erhöhte Resonanz erfahren.

3 Untersuchung 3.1 Das Untersuchungsdesign

Zur Beantwortung der Frage, ob Argumente im Vernehmlassungsverfahren eine Rolle spielen, wird analysiert, welche Anträge es bis in die Botschaft des Bundes-rates schaffen. Analysegegenstand oder statistische Einheit ist ein in einer Stel-lungnahme geäusserter Antrag. Abhängige Variable ist die Resonanz, die ein An-trag im Vernehmlassungsverfahren erfährt, unabhängige Variablen sind die Diskursqualität des Antrages und die Referendumsfähigkeit des Antragstellers. Kontrollvariablen sind die besondere Betroffenheit, die Sachkompetenz im rele-vanten Politikbereich, die Vollzugsbetrauung des Antragstellers und die Polari-sierung (issuepolarization)des Geschäfts, zu dem eine Vernehmlassung durch-geführt wird, sowie weitere Kontrollvariablen. Untenstehende Tabelle zeigt, wie verschiedene (Kontroll-)Variablen und Hypothesen aus den Funktionszuschrei-bungen des Vernehmlassungsverfahrens abgeleitet werden.


Funktion des Vernehm-lassungs verfahrens

Unabhängige Variable/ Kontrollvariable

Hypothese

a) Kompromissfindung (im Lichte eines spirit of accommodation)

Diskursqualität des Antrages (DQI)

H1: Anträge mit einer hohen Diskursqualität erfahren eine erhöhte Resonanz.

b) Referendums-verhinderung

Referendumsfähigkeit der stellungnehmen-den Gruppierung

H2: Die Referendums- fähigkeit des Absenders erhöht die Resonanz von Anträgen.

c) Legitimation Besondere Betroffen-heit des Absenders

H3: Anträge von beson-ders betroffenen Absen-dern erfahren eine erhöhte Resonanz.

d) Sachliche Richtigkeit Absender weist hohe Fachkompetenz im re-levanten Politikbe-reich aus

H4: Anträge von Absen-dern, denen eine hohe Fachkompetenz im rele-vanten Politikbereich zugeschrieben wird, erfahren eine erhöhte Resonanz.

e) Vollzugstauglichkeit Kanton oder mit Voll-zug betrauter Verband ist Absender

H5: Anträge von mit dem Vollzug betrauten Ab-sendern erfahren eine erhöhte Resonanz.

Tabelle 1: Von den Funktionen des Vernehmlassungsverfahrens zu den Hypothesen und Variablen

Die Indikatoren für Diskursqualität werden mittels einer Inhaltsanalyse gewon-nen. Hierbei nimmt der sonst eher quantitativ ausgerichtete Charakter dieses Beitrags durch und durch qualitative Züge an, geht es doch bei der Analyse der Stellungnahmen und der darin enthaltenen Anträge um eine Bewertung des fa-cettenreichen Begriffs Diskursqualitätund keineswegs nur um eine Zählung von Wörtern oder dergleichen. Für die Analyse und deren Quantifizierung stütze ich mich auf den DiscourseQualityIndex(DQI)von Steenbergen et al. (2003). Dieser Ansatz wurde bereits in verschiedenen Studien verwendet und zeichnet sich ne-ben seinem Beitrag zur Diskursanalyse allgemein durch seine breite Verwend-barkeit aus. Der für den vorliegenden Beitrag leicht abgeänderte DQIbeurteilt die

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diskursive Qualität eines Antrags anhand folgender Kategorien: LevelofJustifi-cation(Forderung wird von Begründung begleitet),ContentofJustification(In-halt der Begründung bezieht sich auf das Gemeinwohl),Respect(Gegenargumente werden berücksichtigt)und ConstructivePolitics (der Vorschlag zielt auf einen Kompromiss ab).Auf eine umfangreiche Darstellung der Anwendung des DQI im Kontext der vorliegenden Untersuchung wird an dieser Stelle verzichtet. Für eine umfassende Darstellung sei auf Kägi (2010, 35-49) verwiesen.

Die Referendumsfähigkeit der teilnehmenden Akteure ist bedeutend ein-facher zu messen als die Diskursqualität. Ausschlaggebend ist, ob die federfüh-rende Bundesbehörde Grund zur Annahme hat, dass ein antragstellender Akteur allenfalls fähig wäre, ein Referendum zu erzwingen. Es geht also um eine glaub-würdige Referendumsdrohung, die jedoch nicht explizit in der Stellungnahme geäussert werden muss. Gemessen wird diese am Kriterium, ob der Antragsab-sender bereits einmal eine Referendumsabstimmung erwirken konnte. Dieser einfache Indikator bringt jedoch ein Problem mit sich: In einem Vernehmlas-sungsverfahren reichen Teilnehmer oft ähnliche oder gar dieselben Anträge ein.14 Wenn nun ein nicht referendumsfähiger Akteur denselben oder einen sehr ähn-lichen Antrag stellt wie ein referendumsfähiger, könnte dies die Analyse verzer-ren. Dieser Verdacht wird durch die Arbeit von Senti & Schläpfer (2004, 18-21) be-stätigt: Bei ihrer Analyse der Resonanz von Stellungnahmen der eidgenössischen Kommission für Frauenfragen (EKF) – einem zweifellos nicht referendumsfähigen Akteur – hat sich herausgestellt, dass Anträge, die in einer Linie mit den Wün-schen referendumsfähiger Teilnehmer vorgebracht werden, eine wesentlich hö-here Resonanz haben. Um dieser Tatsache Rechnung zu tragen, wird pro Antrag neben der Referendumsfähigkeit des Absenders auch die allfällige inhaltliche Deckung mit einem Antrag eines referendumsfähigen Absenders erfasst.

Während die Erfassung der Legitimation, sachlichen Richtigkeit und Voll- zugstauglichkeit auf der Hand liegen, bedarf es bei der Themenpolarisierung einer kurzen Ausführung. Wie bereits erwähnt ist die Themenpolarisierung nicht direkt mit den Funktionszuschreibungen des Vernehmlassungsverfahrens ver-bunden, sondern bietet sich aufgrund von Erkenntnissen verschiedener Studien zur Rolle von Diskursen als Kontrollvariable an (vgl. Spörndli 2004; Bächtiger 2005). Je weniger polarisiert ein Thema ist, desto besser respektive einflussreicher ist der dazu geführte Diskurs. Hypothese H6 besagt daher, dass in einem tief po-larisierten Vernehmlassungsverfahren der Einfluss von Diskurs auf die Resonanz von Anträgen eher grösser ist als in einem Verfahren zu einem hoch polarisier-ten Geschäft. Zur Auswahl von Geschäften mit hoher und tiefer Themenpolari-sierung stützt sich der vorliegende Beitrag primär auf die Bandbreite der in den Stellungnahmen geäusserten Vorschläge. Weiter macht eine Auswahl anhand


thematischer Kriterien Sinn. Nach Bächtiger (2005, 84-85) stehen bei hoch pola-risierten Geschäften sozial- und wirtschaftspolitische Themen im Vordergrund.

Neben den erwähnten Kontrollvariablen wird für folgende potenzielle Ein-flussfaktoren kontrolliert: LängeeinesAntrages(Hypothese H7, negative Auswir-kung auf Resonanz), offizielle EinladungzumVerfahren(Hypothese H8,positive Auswirkung auf Resonanz),Unterton(Hypothese H9, positive resp. negative Aus-wirkung auf Resonanz).

3.2 Die untersuchten Geschäfte Die Untersuchung von Stellungnahmen ist insbesondere mit Blick auf die Ana-lyse der Diskursqualität ziemlich zeitaufwendig. Eine empirische Analyse muss also mit relativ wenigen Fällen auskommen, was eine klassische, auf einer Zu-fallsstichprobe basierende Untersuchung verunmöglicht und die Verwendung einer Auswahl typischer Fälle nahelegt.

Zur Überprüfung der Hypothesen werden im vorliegenden Beitrag die Ver-nehmlassungsverfahren zu zwei Gesetzgebungsprojekten untersucht. Es sind dies die Schaffung eines neuen Kulturförderungsgesetzes respektive die Revision des Pro Helvetia-Gesetzes (BBl 2007 4819; BBl 2007 4857) sowie die Teilrevision des Gesetzes über die technischen Handelshemmnisse (BBl 2008 7275). Diese Ge-schäfte wurden aufgrund verschiedener Kriterien ausgewählt. Erstens mussten es Geschäfte von unbestritten grosser Tragweite sein; obwohl das Vernehmlas-sungsverfahren nach Artikel 3 des Vernehmlassungsgesetzes nur zu solchen Ge-schäften durchgeführt werden sollte, unterscheiden sich die Themen in ihrer Be-deutung enorm. Bedeutende Themen zu analysieren bietet sich für die vorliegende Untersuchung bereits deshalb an, weil zu diesen Themen eine grössere Anzahl Stellungnahmen analysiert werden kann. In Anbetracht der Tatsache, dass viele Vernehmlassungsteilnehmer aufgrund der hohen Anzahl von Verfahren oft nicht genug Zeit haben, ihre Stellungnahmen angemessen auszuarbeiten (vgl. Säges-ser 2006, 11-24), kann davon ausgegangen werden, dass sich die Absender bei wichtigeren Themen mehr Zeit nehmen werden, ihre Eingaben zu formulieren. Neben dem Kriterium der grossen Tragweite wurden die analysierten Verfahren anhand der Forderung der comparablecasesstrategynach Lijphart (1975, 165), die Varianz der Kontrollvariablen zu minimieren und jene der unabhängigen Varia-blen zu maximieren, ausgewählt. Die grosse Tragweite führte bei beiden Verfah-ren zu einer hohen Beteiligung.15 Weiter wurden in beiden Verfahren die meisten Teilnehmer von der federführenden Bundesbehörde zur Teilnahme am Verfah-ren eingeladen.16 Es nahmen an beiden Verfahren Akteure teil, die mit dem Voll-zug des Geschäfts betraut waren,17 die von der Vorlage besonders betroffen wa-ren und daher über eine besonders hohe Legitimität verfügten, am Verfahren

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teilzunehmen,18 sowie solche, von denen eine hohe Sachkompetenz erwartet wer-den konnte.19 Die beiden untersuchten Vernehmlassungsverfahren unterschei-den sich also in erster Linie hinsichtlich der Themenpolarisierung und der Refe-rendumsfähigkeit der Teilnehmenden. Auf Eigenheiten der beiden Geschäfte verzichte ich an dieser Stelle und verweise auf Kägi (2010, 54-58) sowie auf die Vernehmlassungsberichte zu den jeweiligen Verfahren.

4 Resultate und DiskussionNachdem im vorherigen Kapitel das Untersuchungsdesign vorgestellt worden ist, folgt nun die Darstellung und Diskussion der Resultate. Auf eine eingehende Darstellung der Resultate wird an dieser Stelle verzichtet. Die interessierte Lese-rin / der interessierte Leser sei auf Kägi (2010, 59-72) verwiesen.

4.1 ÜberblickVon den 877 analysierten Anträgen wurden 364 in die Botschaft des Bundesrates aufgenommen, was einer Erfolgsquote von 41,5 Prozent entspricht. Dieser Wert ist etwas geringer als jener in der Studie von Senti und Schläpfer (2004), die für die Stellungnahmen der EKF eine Erfolgsquote von genau 50 Prozent angeben. Zudem ist interessant, dass 28,5 Prozent der Anträge, welche nur von schwachen Akteuren vorgebracht werden und sich inhaltlich nicht mit Anträgen von refe-rendumsfähigen Teilnehmern decken, den Weg in die Vorlage schaffen. Weiter wurden die Anträge nur in 10 Prozent der Fälle nicht in den Vernehmlassungsbe-richt aufgenommen, was darauf hinweist, dass die federführende Behörde die meisten Anträge durchaus zur Kenntnis nimmt. Um einen Vergleich mit der Stu-die von Senti und Schläpfer zu ermöglichen, wurden auch die zustimmenden An-träge mitgezählt. In allen Punkten zustimmende Anträge werden sonst jedoch nicht in die Analyse einbezogen. Diese Massnahme lässt sich mit dem theore-tischen Hintergrund des vorliegenden Beitrags gut rechtfertigen. Es liegt nahe, dass die meisten Akteure, die mit einem sich in der Vernehmlassung befindenden Geschäft einverstanden sind, sich mit einer geringeren Wahrscheinlichkeit dazu äussern, als wenn sie Änderungswünsche haben. Dies widerspiegelt sich auch in der Menge der untersuchten Stellungnahmen: Lediglich 121 von 877 Anträge wa-ren zustimmender Natur.

4.2 Zusammenfassung der ResultateDie Analyse der codierten Anträge im Rahmen der Vernehmlassungsverfahren zum Kulturförderungsgesetz/Pro Helvetia-Gesetz und zur Teilrevision des Gesetzes über die technischen Handelshemmnisse haben gezeigt, dass die codierten erklärenden Variablen die Resonanz eines Antrags im Sinne einer Aufnahme in


die Botschaft des Bundesrates nicht ideal erklären können. Einerseits zeigt sich dies in einer eher tiefen Güte der erstellten Modelle. Andererseits bestätigt sich im fehlenden Einfluss der Referendumsfähigkeit die theoretisch sehr breit abgestützte Hypothese nicht. Dies lässt generell Zweifel an der Auswahl der untersuchten Verfahren aufkommen. In Anbetracht der Tatsache, dass im Rahmen der Analyse lediglich zwei Verfahren berücksichtigt werden konnten, lässt sich nicht aus-schliessen, dass sich unter Einbezug einer grösseren Anzahl Vernehmlassungen bezüglich der Variable Referendumsfähigkeit ein anderes Bild entwickeln würde.

Einen nicht verneinbaren und unter allen erfassten unabhängigen Variablen den stärksten Einfluss haben interessanterweise die im Zusammenhang mit der ersten Hypothese erfassten Variablen, welche die Diskursqualität messen. Stellung-nehmende, die ihre Anträge in einer diskursiv hochstehenden Art und Weise for-mulieren, diese also ausreichend und anhand valabler Kriterien begründen, auf Gegenargumente eingehen und konstruktive Vorschläge machen, haben eher Er-folg, ihre Anträge in die Botschaft des Bundesrates zu bringen. Hypothese H1 kann also bestätigt werden.

Im Vergleich zur Diskursqualität gestaltet sich der Einfluss der anderen co-dierten unabhängigen Variablen wesentlich schwächer. Lediglich drei weitere Va-riablen können für ein sinnvolles Modell berücksichtigt werden: die Polarisierung, der Unterton der gesamten Stellungnahme sowie die Länge des Antrags. In den beiden ersten Fällen bestätigen die empirischen Ergebnisse die Hypothesen. Die Polarisierung wirkt sich negativ auf die abhängige Variable aus (Hypothese H6). Der Unterton der ganzen Stellungnahme, in der Anträge geäussert werden, hat ei-nen gerade noch interpretierbar positiven Einfluss auf die Resonanz (Hypothese H9). Schlussendlich hat die Länge eines Antrags keinen Einfluss auf die unabhän-gige Variable. Die Hypothese (H7) legte nahe, dass in Anbetracht der hohen Arbeits-last der durchführenden Behörden aufgrund der zahlreichen Stellungnahmen län-gere Anträge eher weniger Chancen auf Berücksichtigung haben. Es zeigt sich also, dass die Behörden alle Anträge unabhängig von ihrer Länge berücksichtigen.

Die aus den alternativen Funktionsbeschreibungen des Vernehmlassungs-verfahrens abgeleiteten Kontrollhypothesen – positiver Einfluss von Legitimation (Hypothese H3), Sachkompetenz (Hypothese H4) und Beauftragung mit dem Vollzug (Hypothese H5) als Charakteristika des antragstellenden Vernehmlassungs-teilnehmers auf die Resonanz – können aufgrund eines fehlenden Zusammenhangs mit der abhängigen Variable allesamt verworfen werden. Dies gilt auch für die übrig bleibende Kontrollhypothese H8, nach der Anträge von Teilnehmern, die offiziell zum Vernehmlassungsverfahren eingeladen wurden, eine höhere Resonanz als spontane Einsendungen erfahren.

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Ein sinnvolles Modell zur Erklärung der Resonanz würde somit die Diskurs-qualität, die Themenpolarisierung, die Länge eines Antrags und den Unterton der Stellungnahme, in der ein Antrag vorgebracht wurde, umfassen. Trotz der eher tiefen Güte eines solchen Modells erfüllt es seinen Zweck: Das Erkenntnissinte-resse des vorliegenden Beitrags fordert weniger die Voraussage der Resonanz von Anträgen im Vernehmlassungsverfahren, sondern vielmehr ein stabiles Modell zur Beurteilung systematischer Einflüsse der unabhängigen Variablen auf die Re-sonanz. Dies konnte – mit gewissen Einschränkungen im Zusammenhang mit der suboptimalen Datenlage – für die Diskursqualität durch die Analyse bereit-gestellt werden.

5 Fazit und AusblickDie Analyse gibt Hinweise, dass Argumente durchaus eine Rolle im politischen Entscheidungsprozess zu spielen scheinen. Mit guten Argumenten gestützte For-derungen, die zugunsten des Gemeinwohls vorgebracht werden, haben mehr Er-folg. Weiter stellt sich die Erkenntnis, dass die Diskursqualität der stärkste Ein-flussfaktor ist, gegen die von der Politikwissenschaft klassischerweise in den Vordergrund gestellte Charakterisierung des Vernehmlassungsverfahrens als Mittel zur Referendumsverhinderung. Stattdessen dominiert die Perspektive der Konsens- und Konkordanztheorie, nach welcher dem Verfahren primär eine Funk-tion der Konsensfindung zugeordnet werden kann, die als Ausprägung einer vom spiritofaccommodationgeprägten politischen Kultur zu verstehen ist (Lijphart 1968, 103-121): Anträge, die respektvoll formuliert sind und konstruktive Vor-schläge enthalten, haben in den untersuchten Verfahren eine bessere Aussicht auf Erfolg. Für die Vernehmlassungsteilnehmer bedeutet dies, dass sich der mit-unter grosse Aufwand, eine wohldurchdachte und gut ausgearbeitete Stellung-nahme zu verfassen, durchaus lohnen kann. Dies gilt für starke und schwache Teilnehmer gleichermassen, was die Tatsache zeigt, dass gut ein Viertel aller An-träge, die nur von schwachen Teilnehmern vorgebracht werden (sich also inhalt-lich nicht mit Anträgen von starken Akteuren decken), eine hohe Resonanz auf-weisen. Weiter wird diese Interpretation durch die fehlende Erklärungskraft des politischen Gewichts eines Akteurs im Sinne seiner Referendumsfähigkeit ge-stützt.

Dieses Ergebnis offenbart jedoch einen Schwachpunkt der Analyse. Der feh-lende Zusammenhang der Referendumsfähigkeit eines Vernehmlassungsteil-nehmers mit der Resonanz eines Antrags erstaunt insbesondere in Anbetracht der breiten theoretischen Verankerung der Referendumsverhinderung als zen-trale Funktion des Vernehmlassungsverfahrens, was Zweifel an der Auswahl und Menge der analysierten Verfahren aufkommen lässt. Der hierbei am stärksten


ins Gewicht fallende Faktor ist zweifelsohne die aufgrund des grossen Aufwands kleine Anzahl analysierter Verfahren. Eine Einbeziehung einer grösseren Zahl analysierter Verfahren würde womöglich ein anderes Bild zeichnen. Der fehlende Einfluss der politischen Macht eines Vernehmlassungsteilnehmers auf dessen Anträge könnte jedoch auch alternativ erklärt werden. Möglicherweise bringen mächtige Akteure ihre Interessen bereits vor dem Vernehmlassungsverfahren ein. Hinweise darauf existieren jedenfalls; so geniessen gewisse Spitzenverbände das Privileg, gewisse Experten in den Expertenkommissionen, welche die Vorent-würfe ausarbeiten, selbst zu bestimmen (vgl. Germann 1981, 45). Zudem sind in-formelle Kanäle für eine frühe Einflussnahme mächtiger Akteure auf den Gesetz-gebungsprozess denkbar. Schlussendlich bleibt anzumerken, dass die Bestätigung der Diskursqualität als Einflussfaktor, was die Resonanz von Anträgen betrifft, ihre Bedeutung nicht zwangsläufig verlieren würde, wenn die Referendumsfä-higkeit bei einer ausgedehnteren Analyse eine Rolle zu spielen begänne. Die bei-den Hypothesen (H1 und H2) schliessen sich gegenseitig keineswegs aus; eine Ko-existenz der Diskursqualität eines Antrags und des politischen Gewichts eines Absenders ist durchaus möglich.

Die Rolle von Diskurs im vorparlamentarischen Verfahren könnte im Rahmen einer umfangreicheren Studie nicht nur mittels Einbeziehung einer grösseren Anzahl Fälle weitergeführt und verfeinert werden. Es sind auch verschiedene me-thodische Erweiterungen denkbar. Zentral wäre hierbei die Erreichung einer ver-besserten Klassifizierung der Anträge. Die Tatsache, dass diese nicht im Hinblick auf ihre «Radikalität» eingestuft worden sind, ist bestimmt ein Schwachpunkt der vorliegenden Untersuchung; kontroverse Anträge haben gemeinhin eine ge-ringere Aussicht auf Erfolg. Eine weitere Verbesserung des Untersuchungsdesi-gns könnte erreicht werden, indem die dem jeweiligen Geschäft zugrundelie-gende Konfliktstruktur berücksichtigt würde. Dies könnte durch die Einbeziehung von historisch im untersuchten Thema wiederholt aufgetretenen Akteurskon-stellationen erreicht werden. Die Möglichkeit ist nicht auszuschliessen, dass die Behörden durch die lange Tradition des Vernehmlassungsverfahrens ein poli-tisches Feingefühl für die Frage entwickelt haben, welche Akteurskonstellationen glaubhaft mit einem Referendum drohen können. Neben einer historischen Be-trachtung wäre weiter ein Blick in die Bundesverwaltung selbst förderlich. So würden beispielsweise Interviews Einblick geben in die Art und Weise, wie über die Gewichtung von Anträgen entschieden wird. Neben der beschränkten Daten-lage mag es am Fehlen solcher Methoden liegen, dass die Referendumsfähigkeit in der vorliegenden Untersuchung keinen nennenswerten Einfluss zeigte. In Be-zug auf den Gesetzgebungsprozess an sich wäre schlussendlich die Verknüpfung von Vernehmlassungsverfahren und parlamentarischer Beratung interessant.

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AnmerkungenFür eine umfassendere Zusammenstellung von Pu-1 blikationen siehe Steiner et al. (2004, 43-52) sowie Bächtiger et al. (2007).Beide Begriffe sind zur Bezeichnung des schweizeri-2 schen Politiksystems geläufig. Siehe dazu Blaser (2003, 18-20), Linder (1999, 295-298), Hottinger (1997) sowie Papadopoulos (1991) zur Klassifizie-rung der Schweiz allgemein. Zur Frage der Abgren-zung von Konkordanz- und Konsensdemokratie siehe Andeweg (2000).Eingeschlossen im Vernehmlassungsverfahren zum 3 Kulturförderungsgesetz ist auch die Totalrevision des Pro Helvetia-Gesetzes.Neben dem Bundesrat kann nach Art. 5 Abs. 2 des 4 Vernehmlassungsgesetzes ein Vernehmlassungs-verfahren auch durch die für das Thema des Erlass-entwurfs zuständige Parlamentskommission eröff-net werden.Germann (1981, 45) bemerkt jedoch, dass bestimm-5 ten Spitzenverbänden erlaubt wird, ihre Experten selber zu bestimmen.Was ein Vorhaben von grosser Tragweite ist, defi-6 niert Art. 3 des Vernehmlassungsgesetzes nicht ab-schliessend. Namentlich ist nach Abs. 1 ein Vernehmlassungsverfahren bei Verfassungsände-rungen (Bst. a) und Gesetzesbestimmungen (Bst. b) durchzuführen (Art. 164 der Bundesverfassung defi-

niert, welche wichtigen rechtsetzenden Bestim-mungen in der Form eines Bundesgesetzes zu erlas-sen sind). Sägesser (2006, 50) macht zu Bst. b weiter die Anmerkung, dass eine Aussenwirkungim Sinne einer direkten Betroffenheit von ausserhalb der Bundesbehörden stehenden Personen und Organisationen gegeben sein muss. Bei verwal-tungsinternen Vorhaben ist daher kein Vernehm-lassungsverfahren durchzuführen. Weiter muss zu völkerrechtlichen Verträgen, die dem Referendum unterliegen (Bst. c), eine Vernehmlassung durchge-führt werden. Abs. 2 desselben Artikels schreibt weiter für andere Vorhaben von grosser Tragweite die Durchführung eines Vernehmlassungsverfah-rens vor und gibt dem federführenden Departe-ment respektive dem Bundesrat die Kompetenz, diesbezüglich zu entscheiden.Sägesser bemerkt unter Berufung auf einen Ent-7 scheid des Bundesgerichts (BGE 123 II 385, X. AG) weiter, dass ein Entwurf vor der Vernehmlassung keinerlei Vertrauensschutz schafft: Eine am Ver-nehmlassungsverfahren teilnehmende Person kann nicht darauf vertrauen, dass im Vernehmlas-sungsverfahren nicht berührte Punkte des Ent-wurfs unverändert Eingang in die Vorlage finden werden (2006, 44-45).

Sie würde weiter Aufschluss über die Rolle von Argumenten im gesamten Ge-setzgebungsprozess liefern. So könnten – inspiriert von Deitelhoffs Konzept der «Inseln der Überzeugung» (2006; 2009) – besonders gute Argumente im Vernehm-lassungsverfahren identifiziert und deren Verwendung und Einfluss in der par-lamentarischen Beratung verfolgt werden.20 Derartige Analyseansätze könnten auch eine Antwort auf die interessante Frage näherbringen, ob ein institutiona-lisiertes Verfahren wie die Vernehmlassung dem gesamten Gesetzgebungspro-zess mehr deliberative Qualität verleiht. Die Ergebnisse des vorliegenden Beitrags geben auf jeden Fall Hinweise, dass die Vernehmlassung diskursiv hochstehende Interaktion honoriert.

Spielen Argumente eine Rolle im vorparlamentarischen Verfahren? Trotz ver-schiedener in erster Linie pragmatisch bedingter Relativierungen hat der vorlie-gende Beitrag Anzeichen identifiziert, welche eine tendenzielle Bejahung dieser Frage nahelegen. Um dieser Antwort mehr Gewissenhaftigkeit und Kontur zu ge-ben, sind jedoch weitere Forschungsanstrengungen notwendig.

Marcel Kägi, lic.rer.soc., Wissenschaftlicher Mitarbeiter, Permanent Mission of Switzerland to the United Nations, New York, E-Mail: [email protected]


Konsultationen im Zuge der Gesetzgebung sind in-8 ternational kein Spezialfall: Siehe beispielsweise Alemann und Strünck (1999) zur vorparlamentari-schen Partizipation in der Bundesrepublik Deutsch-land, Harari (1988) und Schwartz (1998) für Japan, sowie Meijer (1969) für Schweden.Siehe hierzu beispielsweise Flückiger (1968), oder 9 Huber (1959) für eine kritische Perspektive in Anbe-tracht der Verwischung der verfassungsmässigen Grenze zwischen öffentlich-rechtlichen Instanzen und privaten Verbänden.Zur funktionalen Besprechung des schweizerischen 10 Vernehmlassungsverfahrens siehe Sciarini (2002a; 2006), Sägesser (2000; 2006), Blaser (2003), Muralt Müller (1997), Papadopoulos (1997b), Poitry (1989), Ossipow (1988), Zogg (1988), Klöti (1987).Hierbei stütze ich mich auf Neubert (2008), der im 11 Rahmen seiner Recherche zu einem ähnlichen Schluss gelangt ist.Es werden hierzu jedoch auch abweichende oder re-12 lativierende Ansichten geäussert. So wenden Kriesi (1995, 174-186) und Papadopoulos (1997a, 78-96) ein, dass auch nicht referendumsfähige Gruppierungen im Rahmen von Vernehmlassungsverfahren kon-sultiert werden. Das im Jahr 2005 in Kraft getretene des Vernehm-13 lassungsgesetz erhöht die Bedeutung dieser Überle-gungen. Im Fall der Vernehmlassung zum Kulturförderungs-14 gesetz / Pro Helvetia-Gesetz kommen auf 417 An-träge 105 sich inhaltlich unterscheidende. Weiter gehen Anträge oft in dieselbe Richtung und unter-scheiden sich lediglich in ihrem geforderten Aus-mass.220 Stellungnahmen bei der Vernehmlassung zum 15 Kulturförderungsgesetz / Pro Helvetia-Gesetz, 153 Stellungnahmen bei der Vernehmlassung zur Teil-revision des Gesetzes über die technischen Han-delshemmnisse.70% beim Kulturförderungsgesetz / Pro Helvetia-16 Gesetz, 95% beim Bundesgesetz über die tech-nischen Handelshemmnisse.22% beim Kulturförderungsgesetz / Pro Helvetia-17 Gesetz, 36% beim Bundesgesetz über die tech-nischen Handelshemmnisse.82% beim Kulturförderungsgesetz / Pro Helvetia-18 Gesetz, 92% beim Bundesgesetz über die tech-nischen Handelshemmnisse.80% beim Kulturförderungsgesetz / Pro Helvetia-19 Gesetz, 60% beim Bundesgesetz über die tech-nischen Handelshemmnisse.Senti und Schläpfer (2004, 29) haben in einigen Fäl-20 len Hinweise auf derartige Tendenzen gefunden: Im Vernehmlassungsverfahren zunächst nicht er-folgreiche Positionen (nicht Argumente) wurden im parlamentarischen Prozess wieder aufgenommen.

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RésuméL’importance de la procédure de consultation dans le processus législatif suisse est incontestable. Son importance pour les acteurs qui y prennent part est en revanche peu connue. En particulier, on ne sait pas grand-chose du critère qui détermine la résonance d’une prise de position. Le présent article est une tentative de combler cette lacune, puisqu’il pose notamment la question de l’impact des arguments. Les revendications formulées dans les avis sont analysées sous l’angle de la qualité des arguments qui les fondent. Dans un deuxième temps, l’auteur se demande si les bons arguments garantissent aux revendications d’entrer dans un projet présenté au parlement. L’analyse porte sur l’ensemble des avis exprimés dans deux procédures de consultation, celle de la loi sur le financement des activités culturelles / loi Pro Helvetia et celle de la révision partielle de la loi fédérale sur les entraves techniques au commerce. L’analyse de la qualité des arguments repose sur le Discourse Quality Index de Steenbergen et al. (2003), dont les critères sont déduits de la théorie du discours de Habermas. L’analyse identifie dans la qualité des arguments le principal facteur permettant d’expliquer la résonance des revendications, bien que dans l’absolu, le pouvoir d’explication de ce facteur est mineur. D’autres facteurs sont, par ordre d’importance décroissant, la polarisation induite par la thématique, la longueur de la proposition et le ton sous-jacent de la prise de position.

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185

Journée d’étude du 8 avril 2011 à Fribourg

Consulter pour mieux légiférer : Utilité des procédures de consultation pré-parlementaires

Synthèse de la journée d’étude

Alexandre Flückiger | Visant en particulier à favoriser l’acceptabilité des lois et à en améliorer la qualité, les procédures de consultation pré-parlementaires du public sont une tradition en Suisse. Alors que la Confédération les a formalisées dans une loi en 2005, il n’en va pas forcément de même dans les cantons. Ce texte présente les interventions d’un colloque qui a fait le point sur l’utilité de telles procédures et la nécessité ou non de les formaliser.

Sommaire1 Introduction2 Lathématiquedelaconsultation 2.1 Définition 2.2 Laconsultationpré-parlementaireauniveaufédéral 2.3 Laconsultationpré-parlementaireauniveaucantonal3 Conclusion

1 IntroductionDepuis quelques années déjà, dans le sillage des cours de légistique que le Centre d’études, de technique et d’évaluation législatives de la Faculté de droit de l’Université de Genève (CETEL) organise avec le Centre de recherche sur les modes amiables et juridictionnels de gestion des conflits de la Faculté de droit de l’Université de Neuchâtel (cemaj), sous l’égide de la Société suisse de législation (SSL), les responsables dans les cantons latins de la mise en œuvre des méthodes légistiques1 ont pris l’habitude de se réunir informellement pour comparer leurs pratiques et discuter de divers thèmes en rapport avec leurs activités.2

Lors de la dernière réunion, il est apparu que les pratiques en matière de consultation dans la phase législative préliminaire étaient plutôt hétérogènes entre les cantons. Dans un pays profondément voire génétiquement fédéraliste, la diversité n’est bien sûr pas en soi problématique. Les différents degrés de formalisation et de réglementation de la question entre les cantons d’une part, et entre la Confédération et les cantons d’autre part, ont en revanche intrigué les responsables romands de légistique qui ont spontanément proposé que l’on examine le sujet dans le cadre d’une journée d’étude. Les cantons ne connaissent en effet pas tous une réglementation précise de leurs procédures de con-sultation.

LEGES 2011/2 | S. 185 – 190

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La question mise en jeu est donc de savoir si les cantons à forte formalisation produisent de meilleures lois et mieux acceptées que ceux dans lesquelles de telles procédures restent informelles. Si tel devait être le cas, on se demandera pourquoi ces derniers cantons n’ont pas encore formalisé cette question. Et si tel ne devait pas être le cas, on pourra se demander quelle est l’utilité d’avoir juridicisé de manière si détaillée la procédure.

La seule perspective juridique ne permet pas de répondre à ces interrogations. Le Département de science politique et relations internationales de la Faculté des sciences économiques et sociales de l’Université de Genève3 a dès lors accepté de co-organiser un colloque consacré à l’utilité des procédures de consultation pré-parlementaires dans la perspective de mieux légiférer. Cette journée d’étude s’est déroulée dans la salle du Grand Conseil à Fribourg le 8 avril 2011. Les actes sont publiés dans la présente édition de LeGes.4

2 La thématique de la consultation 2.1 Définition

La thématique de la journée est limitée à la consultation pré-parlementaire. Elle ne vise en particulier pas les procédures de consultation internes à l’administration ni celles qui se déroulent dans l’enceinte du Parlement. Par « consultation », on entend d’ordinaire une activité qui va au-delà d’une simple information. Sur la fameuse échelle de la participation citoyenne publiée en 1969 par la géographe américaine Sherry Arnstein, la consultation se trouve sur l’échelon médian, entre l’information à sens unique et le pouvoir effectif des institutions de démocratie directe.5 Cette perspective démocratique permet de mettre en évidence l’un des motifs souvent visés par la procédure de consultation pré-parlementaire : l’objectif visant à favoriser l’acceptabilité des lois. Ce but est très présent dans le débat sur l’utilité de telles procédures. L’exposé de Pascal Sciarini fera le point de la situation (voir p. 191–204). Le but d’améliorer la qualité des lois, de même que celui de faciliter leur mise en œuvre, restent en revanche plus discrets en pratique. Dans les faits, ils s’avèrent difficiles à analyser (voir ch. 3).

2.2 La consultation pré-parlementaire au niveau fédéral Selon l’article 147 de la Constitution fédéral du 18 avril 1999 (RS 101), les cantons, les partis politiques et les milieux intéressés doivent être invités à se prononcer sur les actes législatifs importants et sur les autres projets de grande portée lors des travaux préparatoires, de même que sur les traités internationaux importants. Par la suite, une loi fédérale sur la procédure de consultation (RS 172.061), précisée dans une ordonnance (Ordonnance sur la procédure de consultation, est entrée en vigueur en 2005 (RS 172.061). Elle a notamment pour but de contribuer à

187FLÜCKIGER: SYNTHÈSE

déterminer si un projet de la Confédération est « matériellement correct, exécutable et susceptible d’être bien accepté » (art. 2 al. 2). La loi avait pour ambition initiale, selon le Conseil fédéral, de simplifier et d’améliorer cette procédure en comblant les « lacunes de la réglementation existante » et en révisant les « principes qui se sont révélés inefficaces » (FF 2004 485, 486, 488 et s).

Ces défauts ont-ils pu être corrigés ? Rien n’est moins sûr, car les milieux concernés par les consultations se sont montrés critiques à plusieurs reprises à l’égard de la brièveté des délais et du manque de transparence tant dans le choix des participants que dans l’évaluation et la pondération des avis.6 Les Commissions de gestion du Parlement ont donc mandaté leur centre de compétences en matière d’évaluation, le Contrôle parlementaire de l’administration fédérale, pour piloter une évaluation de la pratique de la Confédération en la matière. Les commissions ont cependant limité le champ de l’étude à une partie des procédures de consultation entendues au sens large : les procédures d’audition. La loi fédérale distingue en effet la procédure de consultation au sens strict, ouverte par le Conseil fédéral ou le Parlement sur des projets de grande portée (art. 1 et 3 LCo), et la procédure d’audition qu’un département, la Chancellerie fédérale, un office ou une commission décisionnelle peuvent ouvrir de leur propre initiative sur des projets de portée mineure (art. 10 LCo, art. 2 OCo). Le choix de l’évaluateur s’est porté sur la seconde en raison de la très (trop ?) grande marge de manœuvre que laisse la législation en comparaison avec la première, dont la densité normative plus serrée ne laisse que peu de latitude aux autorités. Selon l’ordonnance d’exécution, un certain nombre de règles visant la procédure de consultation s’appliquent par analogie à la procédure d’audition (art. 2 al. 2 OCo) ; d’autres peuvent être déclarées applicables aux auditions « si cela se révèle judicieux » (art. 2 al. 3 OCo). L’évaluation a pour mission d’explorer la manière dont cette règle est mise en œuvre, repérer les différences entre les deux procédures et déterminer si les éventuels écarts sont justifiés de manière adéquate. L’étude devra ainsi répondre aux deux questions d’évaluation suivantes :

– Quelleestlapratiquedel’administrationfédéraleenmatièred’auditionetquepenserdecettepratique?

– Quellesdispositionsdelaloietdel’ordonnancerégissantlaconsultationpeuvent-ellesêtreaussivalablesetjudicieusespourlesauditionsetsont-ellesappliquées?7

Pascal Sciarini s’est concentré quant à lui sur un autre point visé par la procédure de consultation : celui de ses effets en termes d’acceptabilité politique (voir p. 192–204). Les travaux préparatoires montrent que le législateur avait considéré que cet objectif revêtait un poids particulier : « la question de savoir si un projet est

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susceptible d’être bien accepté politiquement est extrêmement importante pour le législateur au vu des possibilités qu’offre le référendum dans la démocratie suisse. » (FF 2004 498). Or la pratique montre que la procédure de consultation ne contribue guère à réduire les conflits. Elle rallonge en revanche les procédures de décision.

2.3 La consultation pré-parlementaire au niveau cantonalSur le plan cantonal, la situation est plus contrastée, car tous les cantons n’ont pas forcément institutionnalisé une telle procédure (Neubert 2008, p. 271 ss.). Les lois que ceux-ci adoptent sont-elles pour autant de moindre qualité? Existe-t-il un besoin de développer ces mécanismes ?

Confrontant les cantons de Genève, du Jura, de Neuchâtel, du Tessin et du Valais, Gérard Caussignac montre que l’on ne constate pas de différences fondamentales sur plusieurs aspects entre les cantons qui ont réglementé spécifiquement la question et les autres (voir p. 205–219). L’auteur s’interroge logiquement sur l’opportunité de légiférer sur la procédure de consultation. Il y répond toutefois par la positive pour les trois motifs suivants : le principe de légalité exige qu’une étape aussi importante du processus législatif soit réglementée dans la loi, au moins dans les grandes lignes ; le principe d’égalité de traitement et l’exigence d’objectivité limitent la liberté de l’administration de proposer au gouvernement d’organiser une procédure de consultation ; la transparence de l’activité législative exige que cette phase procédurale se déroule au vu et au su des représentants des divers intérêts de la société.

Exposant l’un la pratique d’un canton qui n’a pas légiféré sur la procédure de consultation (Vaud), l’autre celle d’un canton disposant d’une législation détaillée (Fribourg), Jean-Luc Schwaar (voir p. 221–228) et Denis Loertscher (voir p. 229–238) aboutissent à une conclusion croisée inattendue. L’auteur fribourgeois se demande en conclusion s’il était « vraiment judicieux » de réglementer la procédure de consultation qui ne s’avère pas toujours respectée (dépassement des délais, publicité), alors que l’auteur vaudois montre que, malgré l’absence de règles écrites, une pratique de consultation s’est fermement établie au cours du temps dans ce canton et que celle-ci est « globalement bien respectée ».

Kurt Nuspliger et Stephan Brunner ont étendu la comparaison intercantonale à la partie alémanique de la Suisse (voir p. 239–246). Ils montrent que le canton de Berne a réglementé le sujet de la manière la plus détaillée en portant l’accent sur la transparence et l’implication des citoyens alors que les autres cantons visent plus spécifiquement les organisations susceptibles de s’opposer aux projets législatifs par la voie référendaire.

189FLÜCKIGER: SYNTHÈSE

Relatant le point de vue gouvernemental, Isabelle Chassot (voir p. 247–255) a confirmé le fait que la procédure de consultation ne donne aucune garantie absolue qu’un projet législatif sera adopté sans obstacles. Elle suggère cependant une explication originale et plutôt convaincante : la procédure de consultation se fonde sur des critères raisonnés privilégiant la réflexion posée alors que la discussion politique génère des arguments émotionnels que les réseaux sociaux et les moyens contemporains de communication renforcent, au risque de conduire à une démocratie en temps réel : une sorte de « despotisme branché ».

3 ConclusionDans une perspective légistique, il importe de se demander quel est l’apport des procédures de consultation dans l’amélioration de la qualité de la législation. Contrairement à une législation qui serait limitée aux vases clos des ateliers des administrations gouvernementales, la consultation ne permettrait-elle pas de découvrir des nouveaux problèmes, de détecter des incohérences, de tester la solidité d’une solution ? La loi fédérale sur la procédure de consultation assigne explicitement l’objectif de déterminer si un projet législatif est « matériellement correct » (Art. 2 al. 2 LCo.), par quoi il faut entendre un texte dont les mesures qu’il propose sont « nécessaires, adéquates et convaincantes. » (FF 2004 498).

Si les interventions lors de ce colloque n’ont pas permis de trancher définitivement cette interrogation, les indices accumulés par les auteurs conduiraient plutôt à y répondre par la négative. Selon l’enquête de Gérard Caussignac sur le plan cantonal (voir p. 205–219), et d’après le sondage de Denis Loertscher auprès de l’administration fribourgeoise (voir p. 229–238), on estime que l’apport d’éléments de fond n’est qu’une fonction secondaire de la procédure de consultation, bien après celle de l’acceptabilité politique. Rapportées à l’analyse de Pascal Sciarini qui enseigne que ces procédures ne contribuent que marginalement à la réduction des conflits et qu’elles sont coûteuses en temps et en ressources, ces impressions ne paraissent guère favorables à la procédure de consultation. Il paraît dès lors indiqué de creuser plus avant la question de savoir si les procédures de consultation contribuent réellement à l’amélioration des projets de loi et à leur mise en œuvre.

Alexandre Flückiger, Professeur à la Faculté de droit de l’Université de Genève, Directeur du Centre d’études, de technique et d’évaluation législatives (CETEL) et du Département de droit public, courriel: [email protected]

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NotesGérard Caussignac (BE) ; Denis Loertscher (FR) ; 1 Fabien Waelti (GE) ; Jean-Christophe Kubler (JU) ; Alain Tendon (NE) ; Marilena Fontaine (TI) ; Jean-Luc Schwaar (VD) ; Monique Albrecht (VS).Nous avions ainsi organisé une journée consacrée à 2 l’intérêt des guides de légistique (Alexandre Flückiger/Christine Guy-Ecabert [éd.], 2008).Prof. Frédéric Varone et Prof. Pascal Sciarini.3 Je tiens à remercier Mme Karin Byland, assistante 4 au CETEL, Mmes Anne-Lise Polchi et Daphrose Ntarataze, secrétaires au CETEL, ainsi que Mme Anita Bühler, pour la mise au point des actes pu-bliés dans la présente édition.Les trois degrés supérieurs de l’échelle compren-5 nent le contrôle citoyen, la délégation de pouvoir et le partenariat. Ils confèrent un pouvoir effectif au citoyen. Les niveaux inférieurs limitent en revanche la participation à une coopération symbolique voire l’excluent (Sherry R. Arnstein, 1963, p. 216-224).Contrôle parlementaire de l’administration, 6 Rap-portannuel2010: Annexe au rapport annuel 2010 des Commissions de gestion et de la Délégation des Commissions de gestion des Chambres fédérales, du 27 janvier 2011, p. 17 ss.Contrôle parlementaire de l’administration, 7 Rap-portannuel2010: Annexe au rapport annuel 2010 des Commissions de gestion et de la Délégation des Commissions de gestion des Chambres fédérales, du 27 janvier 2011, p. 18.

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Neubert, Stefan, 2008, Kantonale Vernehmlassungs-verfahren im Vergleich,LeGes, H. 2, S. 271–292.

ZusammenfassungDie vorparlamentarischen Vernehmlassungsverfahren, an denen sich alle beteiligen können, haben zum Ziel, ein Gesetz inhaltlich zu optimieren und die Akzeptanz dafür zu erhöhen. Dieses politische Instrument hat in der Schweiz Tradition. Während der Bund 2005 ein entsprechendes Gesetz erlassen hat, ist die Situation in den Kantonen sehr unterschiedlich. Im Folgenden geht es um die Beiträge einer Tagung, die sich mit dem Nutzen solcher Verfahren und mit der Notwendigkeit diese zu institutionalisieren befasst hat.

191

Les effets de la consultation sur les processus de décision au niveau fédéral

Pascal Sciarini | Au niveau fédéral, la procédure de consultation est fortement in-stitutionnalisée et elle est aussi fortement utilisée: près de la moitié des actes législatifs donnent lieu à une procédure de consultation. Cette contribution s’intéresse tour à tour aux fonctions, à la pratique, aux déterminants et aux effets de la procédure de consultation – en particulier à ses effets sur l’acceptabilité des actes législatifs. A cette fin, elle s’appuie sur diverses recherches récentes en science politique sur les processus de décision au niveau fédéral et compare les résultats obtenus avec ceux issus d’études conduites au début des années 1970. La contribution montre notamment que la procédure de consultation ne contribue guère à la réduction du conflit dans les phases parlementaire et référendaire. De plus, elle est coûteuse du point de vue temporel, puisqu’elle rallonge considérablement la durée des processus de décision.

Sommaire1 Introduction2 Lesfonctionsdelaconsultation3 Lespratiquesdelaconsultation4 Leseffetsdelaprocéduredeconsultation 4.1 Leseffetsdesmécanismespré-parlementairessurleconflitauparlement 4.2 Leseffetsdesmécanismespré-parlementairessurleconflitréférendaire 4.3 Leseffetsdelaprocéduredeconsultationsurladuréedesprocessus

décisionnels5 Discussion

1 Introduction1

La procédure de consultation est l’une des principales étapes de la phase pré-parlementaire, phase qui, selon la thèse toujours dominante en science politique (Kriesi 1980), est la plus importante du processus décisionnel au niveau fédéral. L’objectif de cet article est d’examiner la pratique de la procédure de consultation, ainsi que les effets de cette procédure sur les étapes ultérieures du processus de décision. Dans un premier temps, je discuterai brièvement les trois fonctions de la procédure de consultation. La deuxième section examine le recours à la consultation et son évolution au cours du temps. Le cœur de cet article réside dans l’analyse des effets de la consultation sur les processus décisionnels, qui est présentée dans la troisième section. Dans cette section, j’évalue d’abord la contribution de la procédure de consultation pour l’acceptabilité politique des actes dans la phase parlementaire et dans la phase référendaire, puis les

LEGES 2011/2 | S. 191 – 204

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conséquences de la consultation pour la durée des processus décisionnels. Enfin, la discussion finale permet de préciser la portée des résultats empiriques présentés dans cet article, ainsi que leurs limites. En particulier, il faut d’emblée souligner que mon évaluation de la procédure de consultation se concentre sur les effets de la consultation en termes d’acceptabilité politique et ne dit rien de sa contribution sur le plan de la qualité matérielle du projet ou de la mise en œuvre des actes législatifs. De plus, mes résultats portent sur le niveau fédéral et ne sont pas nécessairement transposables tels quels au niveau cantonal.

2 Les fonctions de la consultationRégie depuis 2005 par la loi sur la consultation (LCo), qui concrétise le principe inscrit dans la nouvelle Constitution fédérale de 1999 (art. 147), la procédure de consultation était précédemment réglementée par l’Ordonnance sur la procédure de consultation de 1991, et encore précédemment par les directives du Conseil fédéral de 1970.2 Si la formalisation de la procédure de consultation constitue donc un phénomène relativement récent, la consultation découle elle-même d’une pratique beaucoup plus ancienne (Blaser 2003). De plus, l’obligation formelle de consulter était déjà inscrite dans certains dispositions constitutionnelles et législatives, à commencer par l’article 32 al. 3 de la Constitution de 1947, qui exigeait que la Confédération consulte les cantons et les organisations économiques lors de l’élaboration de textes législatifs en matière de politique économique. Cet article constitutionnel a joué un rôle décisif pour le développement et l’institutionnalisation de la procédure de consultation (Fleiner-Gerster 1991, 2, Muralt Müller 1997, 19).

Selon l’article 2 al. 2 de la LCo, à l’unisson sur ce point avec la littérature juri-dique et politologique (Fleiner-Gerster 1991, Papadopoulos 1997), la consultation exerce trois fonctions: elle sert à vérifier qu’un projet est matériellement correct, qu’il est susceptible d’être accepté et qu’il est «exécutable». Au premier niveau, il s’agit de s’assurer qu’un projet est techniquement approprié, qu’il repose sur des prémisses et des hypothèses causales correctes et qu’il ne produira pas d’effets pervers. Au second niveau, la consultation vise à tester si les buts du projet, ainsi que les moyens prévus pour atteindre ces buts, bénéficient d’un soutien politique suffisant. Au troisième niveau, il s’agit de vérifier que les aspects relatifs à la mise en œuvre ont été pris en compte et que les acteurs concernés seront en mesure d’appliquer la législation («Vollzugstauglichkeit»).

Comme le suggère cet inventaire, le test de l’acceptabilité politique n’est pas la seule préoccupation qui sous-tend la mise sur pied d’une procédure de consul-tation, ou la consultation de tel ou tel acteur politique. Par exemple, si les cantons

193SCIARINI: EFFETS DE LA CONSULTATION AU NIVEAU FÉDÉRAL

sont systématiquement invités à prendre part à la consultation, c’est avant tout parce qu’ils seront ensuite appelés à mettre en œuvre la législation – au titre du fédéralisme d’exécution. Pourtant, cette fonction de test de l’acceptabilité poli-tique – et le rôle corrélatif joué à cet égard par la «menace référendaire» – est celle qui a le plus retenu l’intérêt des politologues. En vertu de la célèbre hypothèse de Neidhart (1970) le référendum facultatif est à l’origine du développement con-sidérable des procédures pré-parlementaires en Suisse. Intervenant à la fin du processus décisionnel, cet instrument offre aux citoyens la possibilité de s’opposer aux décisions votées par le parlement. Pour prévenir ce risque, les élites diri-geantes sont contraintes de rechercher des solutions bénéficiant d’un large ap-pui à un stade précoce du processus. Suspendue, telle une «épée de Damoclès», au-dessus du processus décisionnel, la menace référendaire aurait ainsi favorisé l’institutionnalisation de procédures élaborées de règlement des conflits dans la phase pré-parlementaire (commissions d’experts, procédures de consultation) au cours de la première moitié du 20e siècle. Des procédures auxquelles sont conviées toutes les organisations qui détiennent la «capacité référendaire», c’est-à-dire toutes les organisations perçues comme capables de brandir de manière crédible la «menace référendaire».3 Sous l’effet des institutions référendaires, la démocra-tie plébiscitaire se serait ainsi progressivement transformée en «démocratie de négociation» (Neidhart 1970), dans laquelle les procédures pré-parlementaires donnent naissance à des compromis qui ne sont guère modifiés par le Parle-ment.

Comme je l’ai indiqué dans l’introduction, cet article se concentre sur cette di-mension d’acceptabilité politique.

3 La pratique de la consultationDeux recherches récentes menées par l’auteur de cet article pour le compte du FNS permettent de se faire une idée de la fréquence du recours à la procédure de consultation et de comparer cette fréquence avec la situation prévalant au début des années 1970 (tableau 1). Les résultats présentés dans le tableau sont issus de banques de données qui documentent de manière systématique le déroulement des processus de décision pour tous les actes législatifs soumis à l’une des trois institutions de démocratie directe (référendum facultatif, référendum obligatoire, initiative populaire); ces banques de données couvrent la phase pré-parlemen-taire, la phase parlementaire et la phase référendaire.

194

Sources: Poitry (1989, 227 et 230) pour 1971-1976; Sciarini et al. (2002, 16) pour 1995-1999. Note: * pas d’information pour ce type de consultation

La comparaison entre les résultats de l’étude de Poitry (1989) sur la période 1971-1976 et les résultats de mes recherches récentes met en évidence une différence intéressante entre les deux principales procédures pré-parlementaires: alors que la fréquence des commissions d’experts a diminué de plus de moitié entre le dé-but des années 1970 et la fin des années 1990 – début années 2000, la fréquence des procédures de consultation a, au contraire, augmenté; près de 50% des actes législatifs donnent lieu à une procédure de consultation. Comment peut-on ex-pliquer cette évolution contrastée entre les commissions d’experts, d’une part, et les procédures de consultation, de l’autre?

S’agissant du moindre recours aux commissions d’experts, on peut tout d’abord faire l’hypothèse que l’administration fédérale est moins dépendante qu’auparavant des commissions d’experts: l’administration fédérale s’est forte-ment développée, professionnalisée et spécialisée depuis le début des années 1970. Elle a par conséquent développé sa propre capacité d’expertise. On peut en-suite imaginer que la polarisation de la politique suisse a affaibli la contribution des commissions d’experts qui sont vraisemblablement de plus en plus perméa-bles à la conflictualité ambiante et, par conséquent, de moins en moins capables de produire les compromis attendus. Enfin, on peut aussi penser que l’administration recourt davantage qu’auparavant aux «vrais experts» (les com-missions d’experts sont en réalité avant tout constituées de représentants des in-térêts concernés), en confiant des mandats d’expertise ou d’évaluation à des so-ciétés ou agences spécialisées.

Tableau 1: Fréquence de recours à la procédure de consultation et à d’autres procédures pré-parlementaires, 1971-1976, 1995-1999 et 1999-2006 (en %)

1971–1976 1995–1999 1999–2006

Procédure de consultation 39 46 49

Commission d‘experts 37 18 14

Pré-consultation –* 18 –*

Autre forme de consultation –* 38 –*

N 163 201 399


S’agissant ensuite du recours accru aux procédures de consultation, celui-ci découle certainement, pour une part, des obligations légales croissantes en la ma-tière. Ainsi, la LCo (art. 3) prescrit la consultation pour tout changement consti-tutionnel et pour toute une série de traités internationaux. Pour une autre part, on peut aussi considérer que l’administration a parfois tendance à consulter par simple conformisme ou routine administrative (Papadopoulos 1997, 81).4 De plus, on peut aussi noter que les procédures de consultation sont somme toute peu con-traignantes pour l’administration: les résultats de la consultation sont souvent très partagés, ce qui lui laisse une grande liberté d’action dans la suite du proces-sus. On peut ainsi faire l’hypothèse que l’administration recourt d’autant plus vo-lontiers à la consultation que cela lui permet d’augmenter la «légitimité démo-cratique» de son projet, sans pour autant lui «lier les mains» (Sciarini 2006).

Au-delà des fonctions exercées par la procédure de consultation, on peut se demander quels types d’actes donnent plus facilement lieu à la consultation. Se-lon l’étude de Sciarini (2006, 499-500), la consultation dépend en premier lieu du type juridique de l’acte, puis de son importance et de son degré de conflictualité potentiel à l’origine du processus, et enfin de son degré d’internationalisation. Le tableau 2 confirme les variations du recours à la procédure de consultation selon le type juridique de l’acte: ce recours est très fréquent pour les actes soumis au référendum obligatoire (amendements constitutionnels), puis pour les actes sou-mis au référendum facultatif (lois), mais est quasiment inexistant en ce qui con-cerne les actes émanant d’une initiative populaire.

Tableau 2: Fréquence du recours à la procédure de consultation selon le type juridique de l’acte (en %)

Lois fédérales Arrêtés consti-tutionnels

Initiative populaire N

1995-1999 48 78 14 201

1999-2006 52 64 6 399

Si la procédure de consultation est toujours aussi – voire plus – fréquemment sol-licitée qu’il y a trente ans, son importance a fortement reculé, en tout cas si l’on en croit l’avis exprimé par les acteurs de la politique suisse; il en va de même, plus généralement, de l’ensemble de la phase pré-parlementaire. D’un côté, la fameuse étude de Kriesi (1980), basée sur des entretiens avec les acteurs ayant pris part aux douze processus de décision les plus importants des années 1971–1976, a mon-

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tré que la phase pré-parlementaire était la phase la plus importante du proces-sus décisionnel (au total, trois quarts des acteurs interrogés considéraient qu’il s’agissait de la phase la plus importante), et qu’au sein de cette phase pré-parle-mentaire la procédure de consultation jouait un rôle non négligeable (15% des acteurs la considéraient comme la plus importante). Selon les résultats de ma re-cherche sur les onze processus les plus importants de la période 2001–2006, ba-sée sur un design de recherche similaire à celui de l’étude Kriesi (1980), la phase pré-parlementaire a fortement perdu en importance (seulement la moitié des acteurs la considèrent désormais comme la plus importante). Ceci vaut plus en-core pour la procédure de consultation, dont l’importance perçue a diminué de moitié (de 15% à 7%). Si l’on en croit la perception des acteurs, la procédure de con-sultation joue désormais un rôle très modeste dans les processus de décision, ce qui contraste évidemment avec le fait qu’on y recourt toujours aussi volontiers.

4 Les effets de la procédure de consultationAu-delà de la perception de l’importance générale de la procédure de consulta-tion, on peut se faire une idée plus précise des effets de la consultation sur les pro-cessus décisionnels en examinant sa contribution à la réduction du conflit dans les phases ultérieures (parlementaire, référendaire) du processus de décision. En vertu du postulat qui sous-tend l’hypothèse de Neidhart, le recours à la procédure de consultation – et aux autres formes d’intégration et de consultation des acteurs dans la phase pré-parlementaire – devrait favoriser le rapprochement des points de vue et améliorer ainsi l’acceptabilité d’un acte dans les phases ultérieures du processus. Pourtant, nos résultats empiriques récents ne confirment pas ce po-stulat et mettent au contraire en doute la contribution des procédures pré-parle-mentaires, en général, et de la procédure de consultation, en particulier, à la ré-duction des conflits dans la phase parlementaire ou dans la phase référendaire (Sciarini et al. 2002, Sciarini 2006).

4.1 Les effets des mécanismes pré-parlementaires sur le conflit au parlementBien que l’hypothèse de Neidhart se rapporte avant tout au lien entre phase pre-parlementaire et phase référendaire, on peut l’appliquer par analogie au lien en-tre phase pré-parlementaire et phase parlementaire: en vertu du postulat impli-cite à son hypothèse, un projet d’acte législatif qui donne lieu à des mécanismes de consultation/concertation pré-parlementaire devrait être mieux accepté (da-vantage soutenu) dans la phase parlementaire qu’un projet n’ayant pas transité par la phase pré-parlementaire. Cependant, nos analyses statistiques portant sur la législature 1995-1999 infirment ce postulat (Sciarini et al. 2002). En effet, indé-pendamment des autres caractéristiques d’un projet d’acte législatif, les projets


pour lesquels une commission d’experts ou une procédure de consultation a été instituée ne présentent pas un niveau de conflit parlementaire moins élevé que les actes qui n’ont pas donné pas lieu à l’une ou l’autre de ces procédures;5 les actes qui sont les plus conflictuels à l’origine du processus le restent dans la phase par-lementaire, indépendamment du fait qu’ils aient transité ou non par une procé-dure pré-parlementaire. Les résultats sont particulièrement étonnants en ce qui concerne la procédure de consultation, qui non seulement ne semble pas de na-ture à réduire le conflit, mais au contraire – dans certains cas – à l’exacerber (Scia-rini et al. 2002). Ce résultat est certes contre-intuitif mais néanmoins explicable: la procédure de consultation oblige les acteurs (partis, groupes d’intérêt, cantons) à «montrer leurs cartes» et agit ainsi comme une sorte de «révélateur» du conflit, qui s’exprime ensuite ouvertement dans les délibérations parlementaires.

Le seul mécanisme pré-parlementaire qui paraît influencer positivement la suite du processus en réduisant – dans certains cas – le conflit parlementaire est la pré-consultation, soit la consultation par l’administration fédérale de quelques acteurs-clés à un stade très précoce du processus. Toutefois, cette procédure est problématique du point de vue de la légitimité démocratique, en raison de la forte sélectivité de cette forme de consultation et de son absence de transparence. Nous y reviendrons dans la discussion finale.

A ce stade, il importe de souligner à nouveau les limites de notre analyse, qui se soucie uniquement des effets de la consultation pour l’amélioration de l’acceptabilité politique dans les phases ultérieures du processus, soit sur une des trois fonctions assumée par la consultation. Dans une évaluation concurrente, Sägesser (2007) livre un bilan nettement plus positif des apports de la consulta-tion. Son étude qualitative, qui porte sur 14 lois fédérales (nouvelles ou entière-ment révisées) adoptées par l’Assemblée fédérale entre janvier 2006 et printemps 2007, examine si et dans quelle mesure le Conseil fédéral puis l’Assemblée fédé-rale ont pris en compte les avis exprimés dans la consultation. Sur cette base, Sä-gesser (2007, 489) conclut que «Der Einfluss eines Vernehmlassungsverfahrens kann daher als erheblich bezeichnet werden».

Comment expliquer le décalage entre ce constat et le nôtre, qui est beaucoup plus critique? Premièrement, on notera que les résultats empiriques de Sägesser ne sont pas si favorables à la consultation que l’auteur le prétend: dans 6 lois sur 14 les modifications introduites suite à la consultation sont en fait de portée mi-neure. Deuxièmement, l’analyse ne me semble pas idéale du point de vue du choix des cas observés. D’une part, le fait que l’auteur se concentre sur des projets de loi nouveaux ou entièrement révisés biaise peut-être les résultats en faveur de la consultation: on peut penser que celle-ci aura plus de poids lorsqu’il s’agit de créer une loi nouvelle ou de la reformuler entièrement, que lorsque les changements

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vont porter seulement sur certains aspects de la loi. D’autre part, pour être sûr que les changements observés suite à la consultation sont bien le résultat de cette dernière, il aurait aussi fallu examiner le sort réservé dans la phase parlemen-taire à des projets n’ayant pas donné lieu à une consultation. Certes, pour ces pro-jets il aurait évidemment été impossible d’évaluer les effets de la consultation, puisque celle-ci n’a pas eu lieu, mais il aurait néanmoins été possible de se faire une idée des différences entre les lois avec et les lois sans consultation – et de dé-velopper sur cette base un raisonnement de type contre-factuel.6

Troisièmement, rappelons encore une fois que nous nous sommes concentrés sur la contribution de la consultation au renforcement du soutien politique en faveur d’un projet d’acte législatif, tandis que Sägesser s’est intéressé aux effets de la consultation «en général», mesurés par la «prise en compte» des avis expri-més dans la consultation. Autrement dit, alors que nous nous sommes focalisés sur une seule des fonctions de la consultation, la définition large utilisée par Sä-gesser («prise en compte») couvre plus globalement les trois fonctions – voire d’autres contributions additionnelles.

4.2 Les effets des mécanismes pré-parlementaires sur le conflit référendaire Les résultats de la section précédente mettent en doute la contribution des mé-canismes pré-parlementaires en général, et de la procédure de consultation en particulier, au rapprochement des positions entre les acteurs et à l’acceptabilité des actes dans la phase parlementaire. La même analyse, mais appliquée au lien entre phase pré-parlementaire et phase référendaire, conduit à un constat simi-laire: la mise sur pied – ou non – d’une procédure de consultation (ou d’une com-mission d’experts) n’a pas d’influence sur la probabilité d’aboutissement du ré-férendum facultatif; le fait qu’un projet de loi donne lieu ou non à une procédure de consultation (ou une commission d’experts) est sans effet sur la probabilité que cette loi soit attaquée par référendum. Ainsi, le postulat implicite à l’hypothèse de Neidhart, selon lequel le recours aux procédures pré-parlementaires est de na-ture à réduire le risque de contestation référendaire, est à nouveau infirmé.

4.3 Les effets de la procédure de consultation sur la durée des processus décisionnelsA côté des effets bénéfiques potentiels de la procédure de consultation – mais non confirmée en ce qui concerne l’acceptabilité politique ultérieure des actes légis-latifs – il y a aussi lieu de s’interroger sur les coûts engendrés par la procédure de consultation – et plus généralement par la mise sur pied des mécanismes pré-parlementaires. Un aspect important de ce coût concerne la ressource «temps»7, autrement dit les conséquences des mécanismes pré-parlementaires sur le «temps


de réponse du système» (Poitry 1989). Les observateurs de la politique fédérale déplorent souvent la lenteur et, par conséquent, l’inefficacité du processus déci-sionnel. Il s’avère que la phase pré-parlementaire – et singulièrement la procé-dure de consultation – est en bonne partie responsable de cette lenteur (Sciarini 2006; tableau 3).

Tableau 3: Durée des processus décisionnels, au total et par phase (en mois), 1971–1976 et 1995–1999

1971-1976 1995-1999Phase Moyenne Médiane N Moyenne Médiane NPré-parlementaire

- commissions

- consultation

41

21

3

28

11

3

133

45

63

35

20

3

18

14

3

184

32

92Parlementaire 8 7 137 12 9 188Post-parlementaire 8 5 130 4 4 188

Durée totale 57 39 137 51 33 184

Sources: mes propres calculs sur la base des données de Poitry (1989) pour 1971-1976; banque de données Sciarini et al. (2002) pour 1995-1999. Note: ce tableau n’inclut pas les initiatives populaires.

Pendant la période 1971–1976, la durée moyenne des processus décisionnels était d’environ cinq ans (57 mois). Les processus ont été à peine moins longs au cours de la législature 1995–1999 (51 mois). La médiane – plus appropriée en la circonstance compte tenu de la forte variation de la durée du processus d’un projet à l’autre – indique que pour les deux périodes (1971–1976 et 1995–1999) la moitié des processus ont duré trois ans environ. La phase pré-parlementaire est de loin la plus longue du processus. Elle a duré environ trois ans en moyenne dans les deux périodes et la moitié des décisions a nécessité entre un an et demi et deux ans et demi de travaux pré-parlementaires. A elle seule, la phase pré-parlementaire occupe ainsi entre deux tiers (législature 1995–1999) et trois quarts (période 1971–1976) du processus décisionnel, le solde se divisant entre la phase parlementaire et la phase référendaire. Sur ce dernier point, on note une évolution entre les deux périodes étudiées: augmentation de la durée de la phase parlementaire et réduction de la durée de la phase post-parlementaire.

L’analyse plus détaillée des déterminants de la durée du processus décisionnel montre que celle-ci est fortement influencée par la mise sur pied, ou non, d’une procédure pré-parlementaire (Sciarini 2004, 530-532). Ainsi, indépendamment d’autres facteurs, le recours à une commission d’experts augmente la durée du processus décisionnel de plus d’une année (15 mois), soit le temps nécessaire en moyenne à une commission pour mener à bien ses travaux. Le cas de la procédure

200

de consultation est encore plus intéressant: la mise sur pied d’une telle procédure rallonge le processus décisionnel de plus de deux ans (26 mois).8 Sachant que la durée standard d’une procédure de consultation est de trois mois, on peut en dé-duire que ce n’est pas la procédure en tant que telle qui rallonge à ce point le pro-cessus, mais bien sa gestion par l’administration (préparation de la consultation, analyse et synthèse des résultats, coordination interne à l’administration et mise au point du texte final).9

5 DiscussionLes analyses qui précèdent sont peu favorables pour la procédure de consultation. D’une part, cette procédure ne semble guère contribuer à la réduction du conflit: lorsque les projets d’actes législatifs sont importants ou conflictuels, la conflictu-alité perdure dans la phase parlementaire ou référendaire, nonobstant la mise sur pied d’une procédure de consultation. D’autre part, les procédures de consul-tation sont très coûteuses du point de vue temporel, dans le sens que la gestion, par l’administration, de la consultation et, surtout, des outputs de la consultation, rallongent considérablement les processus de décision. Sur cette base, on est lo-giquement tenté de recommander à la Confédération de faire un usage parcimo-nieux de la procédure de consultation.

Rappelons qu’un constat similaire (coût relativement élevé en termes de temps de réponse pour un gain peu évident en termes de réduction du conflit) vaut égale-ment pour les commissions d’experts. Toutefois, à la différence des procédures de consultation, nous avons vu que les commissions d’experts sont nettement moins sollicitées que par le passé, ce qui réduit évidemment d’autant les effets négatifs que celles-ci peuvent causer en ce qui concerne la durée des processus décisi-onnels.

Comme nous l’avons suggéré, le recours constant, voire croissant, à la procé-dure de consultation résulte pour une part des contraintes légales croissantes en la matière, mais aussi, pour une autre part, de la tendance de l’administration fédérale à lancer la consultation sans obligation juridique de le faire: selon une enquête interne à l’administration conduite au milieu des années 1990, la pro-portion de procédures de consultation non requises mais néanmoins ouvertes par l’administration s’élevait à 50%.10

Selon l’Ordonnance sur la consultation de 1991, la consultation devait être mise sur pied pour les projets d’acte législatif «d’une portée générale considérable sur le plan politique, économique, financier ou culturel» (art. 1 al 2 let b). Cependant, les critères permettant de juger la «portée générale» d’un acte n’ont pas été défi-nis avec précision et les départements semblent avoir opté pour une interpréta-


tion généreuse de cette disposition: selon l’enquête précitée, les procédures de consultation ouvertes au niveau des départements seraient aussi nombreuses que celles mises sur pied par le Conseil fédéral, soit environ vingt-cinq par année. En soutien à la thèse selon laquelle l’administration consulte parfois sans autre raison que le réflexe routinier ou le souci du «perfectionnisme helvétique» (Pa-padopoulos 1997, 81), ce rapport déplore l’ouverture par les Offices de consulta-tions non nécessaires, ainsi que l’élargissement excessif du cercle des acteurs con-sultés.

La procédure de consultation a plus généralement fait l’objet de critiques ré-currentes au parlement ou au sein même de l’administration fédérale dans les années 1990. Rendre la procédure de consultation plus efficace et la limiter au strict nécessaire est alors devenu un leitmotiv. Toutefois, ceci n’a pas suffi à re-médier au problème «d’excès de consultation», notamment parce que les critères qui auraient permis d’identifier les cas dans lesquels la consultation était néces-saire n’ont jamais été définis (Muralt Müller 1997, 26).11 La nouvelle loi sur la con-sultation (LCo) n’est guère plus précise en la matière: outre les cas explicitement mentionnés à l’article 3 al. 1 (notamment les modifications constitutionnelles), cette loi prévoit à son alinéa 2 que la consultation s’applique aux projets «qui ont une grande portée politique financière, économique, écologique ou sociale (…)». Ceci laisse toujours une grande marge d’interprétation pour l’administration. En revanche, en réservant la compétence d’ouvrir la consultation au Conseil fédéral ou à une commission parlementaire, la LCo (art. 5) visait explicitement à resser-rer le champ d’application de la consultation.12

Il est encore un peu tôt pour juger des effets de la LCo sur la pratique de la con-sultation, mais on peut douter qu’elle réduise le recours à la consultation. De plus, et surtout, cette loi a introduit une nouvelle forme de consultation, l’audition, en vertu de laquelle «Le département ou la Chancellerie fédérale peuvent solliciter l’avis des milieux concernés sur les projets de portée mineure» (art. 10 LCo). Ce nouvel instrument est encore moins transparent que la procédure de consulta-tion et confère une marge de manœuvre encore plus grande à l’administration: la procédure d’audition étant peu formalisée, l’administration fédérale semble avoir toute latitude pour décider quand, qui et comment consulter.

Ceci souligne le rapport ambivalent que les autorités administratives et poli-tiques entretiennent avec la consultation: d’un côté, on est conscient de la néces-sité de réduire la consultation, mais de l’autre on ne se donne guère les moyens de se conformer à cette nécessité, et on introduit même un nouvel instrument qui va dans le sens contraire du but visé, puisqu’il renforce encore les pratiques de consultations. De fait, selon les premiers chiffres à disposition, depuis sa créa-

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tion l’audition a été encore plus fréquemment utilisée que la consultation – mais sans que cette dernière ne recule pour autant.

L’évaluation en cours de la part du Contrôle parlementaire de l’administration devrait permettre de se faire une idée plus précise de la fréquence du recours aux auditions et, peut-être de leur contribution. A ce titre, on notera pour terminer que les résultats de Neubert (2008) sur le niveau cantonal, de même que nos pro-pres résultats relatifs à la pré-consultation sur le plan fédéral, suggèrent qu’il existe un dilemme entre le degré d’ouverture de la consultation et la contribu-tion de la consultation à la résolution des conflits. Selon Neubert (2008, 289), les procédures moins institutionnalisées et plus fermées sont davantage propices à la recherche de compromis, tandis que les procédures plus ouvertes, plus «parti-cipatives», sont moins orientées vers la recherche d’un compromis politique mais davantage vers d’autres buts comme le test de la qualité technique d’un projet ou l’information au public. Ce constat est à mettre en parallèle avec le résultat de notre recherche, déjà mentionné dans la section 4.1, selon lequel la pré-consulta-tion, mécanisme très sélectif et peu transparent, serait le seul à influencer posi-tivement l’acceptabilité politique ultérieure d’un acte législatif. En d’autres termes il semble exister, dans ce domaine comme dans d’autres, un dilemme entre ou-verture démocratique et efficacité technocratique. A ce stade, ce constat peu op-timiste demeure néanmoins une simple hypothèse de travail. De plus, il n’est pas sûr que les résultats peu encourageants observés au niveau national valent égale-ment au niveau cantonal: le niveau fédéral est désormais caractérisé par une très forte polarisation entre acteurs, ce qui complique singulièrement la découverte de solutions de compromis – et limite d’autant l’apport des procédures pré-par-lementaires. Enfin, rappelons une dernière fois que notre analyse porte avant tout sur les effets de la procédure de consultation sur l’acceptabilité politique des pro-jets d’acte législatif, ce qui ne préjuge en rien de son éventuelle contribution sur l’amélioration de la qualité matérielle d’un projet ou des aspects relevant de la mise en œuvre.

Pascal Sciarini, Professeur au Département de science politique et relations internationales de l’Université de Genève, Courriel: [email protected]


NotesLes résultats empiriques les plus récents présentés 1 dans ce texte sont issus d’une recherche («The Swiss decision-making system in the 21. century: institu-tions, power, conflit») dirigée par l’auteur pour le compte du FNS (subside 100015-113964).Directives (du Conseil fédéral) concernant la procé-2 dure préliminaire en matière de législation du 6 mai 1970.Bien que l’hypothèse de Neidhart se réfère au 3 référendum facultatif, elle peut être étendue par analogie au référendum obligatoire: pour favoriser la découverte de compromis et maximiser les chances de succès d’un acte en votation populaire, les autorités sont amenées à privilégier l’intégration des acteurs et la coopération déjà dans la phase pré-parlementaire.Une étude des déterminants de la consultation met 4 d’ailleurs en évidence des pratiques différentes d’un Département de l’administration à l’autre: indépendamment du type juridique de l’impor-tance ou de la conflictualité potentielle d’un acte législatif, certains Départements consultent davantage que d’autres (Sciarini 2006, 501).Le niveau de conflit parlementaire est mesuré de 5 différentes manières: au travers des votes intermé-diaires et des votes finaux au Conseil national et au Conseil des Etats, ainsi qu’au travers du nombre de navettes entre les deux Chambres.Les avis exprimés lors de la consultation et pris en 6 compte par le Conseil fédéral et/ou l’Assemblée fédérale l’auraient-ils aussi été en absence de la consultation? On peut par exemple tout à fait ima-giner qu’un acteur qui ne pourrait pas s’exprimer dans la consultation pourrait toujours tenter de le faire via ses relais au parlement.Un autre aspect important tient évidemment au 7 coût financier occasionné par le lancement d’une procédure de consultation. D’une part, une telle procédure cause des coûts administratifs impor-tants, en mobilisant l’appareil administratif pour la préparation et la gestion de la consultation et, sur-tout, la «digestion» des résultats de celle-ci. D’autre part, cette procédure provoque également des coûts pour les milieux consultés (partis, groupes d’intérêt, cantons), qui doivent également mobiliser des res-sources importantes pour répondre aux consulta-tions, ce d’autant que celles-ci sont – comme nous l’avons vu plus haut – toujours plus fréquentes.Un résultat analogue valait déjà pour les pro- 8 cessus décisionnels de la période 1971-1976 (Sciarini 2002, 612).A l’effet des procédures pré-parlementaires s’ajoute 9 celui du type juridique d’un acte et de sa nouveauté: les processus sont plus longs pour les arrêtés consti-tutionnels et les lois que pour les arrêtés fédéraux généraux et les arrêtés fédéraux urgents; ils sont aussi plus longs pour les nouveaux actes législatifs que pour les révisions (Sciarini 2006).

Service de contrôle administratif du Conseil fédéral, 10 «Simplification de la procédure de consultation», Rapport au Conseil fédéral du 27 février 1995, A I/4. Poitry (1989, 230) fait état d’une proportion légère-ment inférieure pour la période 1971-1976 (un tiers des procédures de consultation instituées alors qu’elles n’étaient pas formellement requises).Le recours aux consultations informelles par voie de 11 conférence n’a pas eu les effets escomptés (Muralt Müller 1997, 30-31) D’une part, les résultats se sont avérés difficiles à exploiter, car les participants aux conférences n’étaient souvent pas en mesure de se prononcer de manière définitive. D’autre part, ils complétaient leur présentation par une prise de po-sition écrite ultérieure, ce qui n’a par conséquent pas permis d’alléger le processus.Message relatif à la loi fédérale sur la procédure de 12 consultation (Loi sur la consultation LPCo) du 21 jan-vier 2004, FF 2004, p. 493.

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Zusammenfassung: Auf Bundesebene ist das Vernehmlassungsverfahren gesetzlich geregelt und kommt häu-fig zur Anwendung: Mehr als die Hälfte der Erlasse werden ihm unterworfen. Dieser Beitrag untersucht Funktionen, Anwendung sowie Auswirkungen der Vernehmlassung, und im Be-sonderen deren Auswirkungen auf die Akzeptabilität der Erlasse. Er stützt sich dabei auf neuere politikwissenschaftliche Studien zu den Entscheidungsprozessen auf Bundesebene und vergleicht die gemachten Erkenntnisse mit Forschungen aus dem Anfang der 1970er-Jahre. Im Gegensatz zu den damaligen Schlussfolgerungen zeigt der Autor, dass das Ver-nehmlassungsverfahren auf Bundesebene kaum zu einer Verminderung des Konfliktes zwi-schen den Akteuren beiträgt, weder in der parlamentarischen noch in der Referendumsphase. Es erweist sich ausserdem als zeitintensiv und somit kostspielig, da es die Dauer der Ent-scheidungsprozesse erheblich verlängert.

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Les procédures de consultation pré-parlementaires, une comparaison entre cantons romands

Gérard Caussignac | Il y a deux catégories de cantons: ceux qui ont édicté des normes spécifiques sur la procédure de consultation et ceux qui n'en ont pas. Sur plusieurs aspects, on ne constate pas de différences fondamentales entre les cantons, qu'ils appartiennent à la première ou à la seconde catégorie. On peut donc s'interroger sur l'opportunité d'édicter des normes de droit sur la procédure de consultation. Une réglementation se justifie cependant pour divers motifs. L'utilisation des moyens de communication électroniques pourrait être accrue pour la correspondance avec les destinataires. Les documents de consultation devraient toujours être accessibles sur Internet. L'évaluation des procédures de consultation mériterait d'être étudiée de plus près, car l'enquête laisse à penser que l'on n'attache pas toujours à l'évaluation toute l'attention qu'elle requiert.

Sommaire1 Introduction2 Comparaison 2.1 Basesjuridiques 2.2 Objetsdelaprocéduredeconsultation 2.3 Autoritécompétentepourordonnerlaprocéduredeconsultation2.4Participationàlaprocéduredeconsultation(destinataires) 2.5 Délaideréponse 2.6 Formesdelaprocéduredeconsultation 2.7 Publicationdulancementdelaprocéduredeconsultation 2.8 Evaluationdelaprocéduredeconsultation 2.9 Publicitédesavisetdel'evaluation 2.10 Fonctiondelaprocéduredeconsultation3 Conclusions 3.1 Premierconstat 3.2 Deuxièmeconstat 3.3 Troisièmeconstat 3.4 Quatrièmeconstat

1 IntroductionLa présente contribution vise à présenter la situation des procédures de consultation dans les cantons romands et au Tessin. En raison du programme de la Journée d'étude du 8 avril 2011, qui a permis à MM. Denis Lörtscher, Jean-Luc Schwaar et Kurt Nuspliger d'expliquer comment se déroule la procédure de consultation dans leurs cantons respectifs, à savoir Fribourg, Vaud et Berne, la comparaison ci-dessous ne traite que des cantons de Genève, du Jura, de Neuchâtel, du Tessin et du Valais. Elle a été établie sur la base d'une enquête menée en février 2011 auprès des responsables de légistique des cantons romands mentionnés. Les informations

LEGES 2011/2 | S. 205 – 219

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collectées au cours de cette opération portent sur plusieurs aspects de la procédure de consultation, en partie les mêmes que ceux examinés en hiver 2007/2008 par M. Stefan Neubert. A l'époque, dans le cadre de la rédaction de son mémoire de licence en sciences politiques, Monsieur Neubert avait envoyé un questionnaire à tous les cantons suisses pour établir une comparaison des procédures de consultation. Les résultats de cette étude ont été publiés dans le deuxième numéro de LeGes de 2008 (Neubert 2008, S. 271–292).

En comparant les résultats des deux enquêtes réalisées à trois ans d'intervalle, on constate que durant ce laps de temps la situation n'a que peu changé dans les cantons examinés. En particulier, les cantons qui ne disposaient pas de réglementation spécifique concernant la procédure de consultation en 2007 n'en ont pas édicté à ce jour. On notera tout au plus une modernisation dans le sens d'une plus large utilisation de l'informatique par les administrations pour la transmission des documents soumis en consultation et par les destinataires pour l'envoi de leurs avis.

2 ComparaisonLe questionnaire envoyé aux responsables de légistique des cantons de Genève, du Jura, de Neuchâtel, du Tessin et du Valais portait sur les aspects suivants de la procédure de consultation:

– les bases juridiques qui la réglementent;– les objets qui y sont soumis;– les autorités compétentes pour l'ordonner;– le cercle des participants et participantes;– les délais de réponse;– ses formes;– la manière de rendre public son ouverture;– la manière de l'évaluer et l'autorité compétente pour y procéder;– la publicité des avis et de l'évaluation;– ses fonctions.

C'est sur les réponses fournies sur ces dix aspects que repose la comparaison effectuée pour la présente contribution.

2.1 Bases juridiquesOn peut établir deux catégories de cantons: ceux qui n'ont pas réglé de manière spécifique la procédure de consultation dans leur législation (GE, NE, JU, TI, VD1) et ceux qui disposent de règles spécifiques légales et réglementaires (FR2 , VS, BE3).

207CAUSSIGNAC: COMPARAISON ENTRE CANTONS ROMANDS

Parmi les cantons de la première catégorie, Genève connaît des normes dans la législation spéciale qui obligent à procéder à une consultation de commissions extra-parlementaires ou d'entités spécialisées.4 Le Jura compte également des prescriptions dans sa législation spéciale qui ordonnent une procédure de consultation dans des cas déterminés.5 Neuchâtel organise des procédures de consultation au cas par cas, en se fondant sur sa pratique.

Le canton du Valais a réglé sa procédure de consultation de manière approfondie alors que le Tessin ne connaît qu'une norme constitutionnelle qui attribue au Conseil d'Etat la compétence d'organiser de telles procédures dans le cadre de son activité législative; les modalités de procédure reposent sur la pratique.

On notera que les gouvernements jurassien et valaisan ont édicté des directives internes au début des années 80.

Canton Constitution Loi Ordonnance/ règlement

Instructions / directives

changement 2007 – 2011

GE - - - - -JU - - - Directives du

Gouvernement-

NE - - - -

TI art. 71, al. 2 - - -VS art. 30, al. 2 art. 94 et 100

de la loi sur l‘organisation des Conseils et les rap-ports entre les pouvoirs6

art. 10 du règlement sur l‘organisation de l‘Admi-nistration cantonale7

Directives du Conseil d‘Etat

-

Tableau 1: Bases juridiques

2.2 Objets de la procédure de consultationLa procédure de consultation concerne en premier lieu les actes législatifs édictés par le parlement (modifications constitutionnelles, lois, éventuellement décrets); les actes législatifs de l'exécutif (ordonnances, règlements) y sont rarement soumis, voire pas du tout.

Le motif déterminant pour organiser une procédure de consultation est l'importance du projet législatif. La notion d'importance est comprise de diffé-rentes manières suivant le canton. On retiendra les aspects suivants:

– La réglementation valaisanne prend le référendum, obligatoire ou facultatif, comme premier critère de référence.

– A Genève, l'ampleur du projet (p. ex. projet de réforme institutionnelle, révision totale) qui justifie la mise en œuvre de moyens matériels et en personnel appropriés entraîne le lancement d'une procédure de consultation.

208

– Le Tessin prend en compte les différentes répercussions du projet sur les destinataires: atteintes aux droits des personnes concernées, incidences sur leurs activités lorsque celles-ci sont soumises à autorisation, cercle des destinataires très étendu.

– Le degré de politisation du domaine à réglementer constitue également, comme à Genève et dans le Jura, un critère d'importance du projet législatif.

En Valais, la procédure de consultation est obligatoire lorsque le critère d'impor-tance du projet législatif est rempli. C'est le seul canton à avoir fixé un critère de référence formel, la soumission au référendum. A première vue, cela paraît simplifier la décision de savoir si une procédure de consultation est requise ou non. Mais une telle solution peut aussi manquer de souplesse et présenter l'inconvénient de devoir mener une consultation sur un projet de moindre importance qui ne la justifie pas sur le plan politique.

La procédure de consultation peut toucher en principe tous les domaines de la législation. La réglementation valaisanne ne fixe pas de restrictions à ce sujet. Comme cela a été mentionné ci-dessus (chiffre 2.1), Genève et le Jura disposent de prescriptions dans leur législation spéciale qui exigent de mener des consultations dans des domaines déterminés.

Canton Objet Critères déterminants Obligatoire/ facultative

Domaines soumis à consultation

GE Constitution, loi, règlement

Importance (projet de réforme, révision totale), degré de politisation

Facultative Peuvent être définis dans la législation spéciale

JU Constitution, loi, décret, ordonnance

Importance, caractère politiquement sensible du projet

Facultative Peuvent être définis dans la législation spéciale

NE Constitution, loi, rarement règlement

Importance du projet Facultative –

TI Constitution, loi, exceptionnellement règlement

Répercussions du projet (atteintes aux droits des destinataires), cercle des destinataires étendu

Facultative Pas de domaine défini

VS Constitution, loi, décret

Soumission au référendum (obligatoire ou facultatif), importance considérable (du point de vue politique, culturel, économique ou financier)

Obligatoire Pas de domaine défini

Tableau 2: Objets de la procédure de consultation


2.3 Autorité compétente pour ordonner la procédure de consultationOn constate, sur ce point, une certaine unité de doctrine des cantons examinés. La décision de lancer une procédure de consultation appartient en premier lieu au gouvernement. Le Conseil d'Etat agit sur proposition du département en charge du projet. Dans les cantons de Genève et de Neuchâtel, il arrive que les départements puissent prendre cette décision. A Genève, il semble que ce soit le cas assez fréquemment, alors que dans la pratique neuchâteloise c'est le contraire.

La procédure est menée par le département concerné. A Genève, il arrive que la tâche revienne à la Chancellerie d'Etat lorsque plusieurs départements sont concernés. Au Tessin, les divisions de l'administration cantonale peuvent être appelées à mener des procédures de consultation.

Tableau 3: Autorité compétente

2.4 Participants à la procédure de consultation (destinataires)Les cantons du Tessin et du Valais tiennent une liste ou un répertoire des destinataires consultés dans toutes les procédures. Le cercle des entités consultées peut être élargi de cas en cas; des personnes ou organisations actives dans les domaines de spécialité des Départements peuvent être ajoutées à la liste ordinaire des destinataires vu qu'elles sont particulièrement concernées par le projet législatif.

Dans les autres cantons, le cercle des destinataires est établi en fonction de l'objet de l'acte législatif et de son impact. On veille à consulter les personnes, organisations et institutions qui sont intéressées ou touchées par le projet législatif.

On notera que les partis politiques sont régulièrement consultés dans tous les cantons. Cela se justifie dans la mesure où le parlement, qui est amené plus tard à débattre des projets et à les adopter, est composé de représentants et de représentantes de ces partis. Si une majorité d'entre eux s'opposent à un projet ou à certains de ses éléments dans la procédure de consultation, on peut s'attendre

Canton Autorité compétente pour ordonner la procédure

Autorité compétente pour mener la procédure

GE Conseil d’Etat, Département Département ou Chancellerie d’Etat

JU Gouvernement Département (collaboration du service concerné)

NE Conseil d’Etat, rarement Département Département

TI Conseil d’Etat Département ou division administrative

VS Conseil d’Etat Département

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à ce que le projet soit aussi controversé devant le parlement. La consultation des partis politiques permet une évaluation politique du projet; mais elle ne sert pas à apprécier des aspects de fond ou techniques, ni la question de l'exécutabilité de la réglementation proposée. Comme il est indiqué au chiffre 10, le degré d'acceptation politique du projet est considéré comme la fonction première de la procédure de consultation.

Les communes sont des interlocutrices importantes dans les procédures législatives, notamment parce qu'elles sont souvent appelées à participer à la mise en œuvre des réglementations adoptées au niveau cantonal. Il n'est donc pas étonnant qu'elles fassent en général partie du cercle des destinataires dans la plupart des cantons observés. L'avis des communes peut aussi être recueilli par l'intermédiaire des associations de communes, ce qui n'empêche pas, dans les cas où toutes les communes sont très directement touchées, de les consulter individuellement ou du moins les plus grandes d'entre elles.

Dans la plupart des cantons, la consultation des Départements n'est pas systématique. Neuchâtel, le Tessin et le Valais les intègrent régulièrement. Dans les autres cantons, ces grandes unités de l'administration ne sont invitées à donner leur avis que si elles sont concernées par le projet. La situation est semblable pour ce qui est de la consultation des tribunaux cantonaux. Quant aux établissements cantonaux, ils ne sont pas au nombre des destinataires réguliers. Ils ne sont invités à donner leur avis que s'ils sont concernés par le projet législatif.

La procédure de consultation vise aussi à assurer une certaine transparence de l'activité législative. On peut se demander si, dans un cas d'espèce, les cantons autorisent des personnes ou des organisations à donner un avis bien qu'elles ne fassent pas partie des destinataires. Seuls les cantons de Genève et du Jura ne prévoient pas cette possibilité; Genève la tolère alors que le Jura semble ne pas être confronté à cette situation.

Canton Cercle défini (liste)

Critères de choix Partis politiques/ communes

Départements, établissements

Avis spontanés

GE Non Objet de l’acte législatif

Oui/Oui en général

Si concernés Tolérés

JU Non Objet de l’acte législatif

Oui/Oui Si concernés Non (pas de cas enregistré)

NE Non Impact de l’acte législatif

Oui/si concernées

Oui Oui

TI Oui - Oui/si concernées

Oui Oui

VS Oui - Oui/Oui Oui Oui

Tableau 4: Participants à la procédure de consultation (destinataires)


2.5 Délai de réponse Les cantons de Genève et du Valais sont les seuls à ne pas pratiquer de délai ordinaire. Pour le Valais, cette situation étonne puisque ce canton dispose d'une procédure de consultation réglementée. On s'attendrait à trouver un délai minimum pouvant être rallongé ou raccourci en cas de circonstances particulières.

La durée moyenne du délai est de deux à trois mois, ce qui correspond à la situation dans de nombreux cantons suisses.

Canton Délai ordinaireGE Pas de règle, ordinairement plus d‘un moisJU 2 à 4 moisNE 2 à 3 moisTI 1 à 3 moisVS Pas de règle, le délai doit être suffisant compte tenu de l‘agenda

politique

Tableau 5: Délai de réponse

2.6 Formes de la procédure de consultationTous les cantons connaissent la procédure de consultation écrite. L'organisation d'une conférence à la place d'une procédure ordinaire est l'exception et seul le canton du Valais la prévoit. Le canton de Genève organise aussi des auditions qui ont valeur de consultations; il ne distingue pas entre ces deux formes de consultation.

Le recours aux moyens de communication électroniques se généralise peu à peu, mais un potentiel de développement subsiste. Les documents mis en consultation sont envoyés par courrier, mais la transmission en parallèle par courriel est aussi pratiquée, par exemple dans le Jura, pour les documents adressés aux communes et aux partis politiques, ou en Valais.

Les documents de consultation ne sont pas toujours accessibles sur Internet, par exemple à Genève et au Tessin, ce qui ne favorise pas la transparence de la procédure législative. La disponibilité des documents sur Internet peut aussi faciliter le travail de préparation des avis pour les destinataires, par exemple pour les associations de communes qui n'ont pas besoin de transmettre des copies des dossiers à leurs membres pour demander leur avis.

Il est admis que les personnes et organisations consultées répondent par courrier électronique. Neuchâtel favorise cette pratique en indiquant aux destinataires une adresse de courrier électronique. Malgré l'absence de statistiques sur la part des participants qui procèdent de la sorte, il y a tout lieu de penser que leur pourcentage est encore relativement faible.

212

Aucun canton ne procède à des auditions en parallèle ou en complément à une procédure de consultation, par exemple avec des partenaires déterminés pour clarifier certains éléments du projet. Les moyens de communication interactive que sont les forums Internet ou les blogs ne sont pas utilisés dans le cadre des procédures de consultation.

La pratique quant à l'utilisation de catalogues de questions se présente de la manière suivante: dans les cantons du Jura, du Tessin et du Valais, les documents envoyés en consultation sont généralement ou souvent accompagnés d'un catalogue de questions. A Genève et à Neuchâtel, cette pratique n'est qu'occasionnelle, voire rare.

Tableau 6: Formes de la procédure de consultation

Canton Forme écrite, papier

Forme écrite, électronique

Conférence Questionnaire

GE Oui Documents disponibles sur Internet de cas en cas. Réponse par courriel possible.

Oui (pas considérée comme forme particulière de consultation)

Occasionnelle- ment

JU Oui Envoi par courriel à certains destinataires (communes, partis). Documents disponibles sur Internet. Réponse par courriel possible.

Non En général

NE Oui Documents en général disponibles sur Internet. Réponse par courriel possible.

Non Rarement

TI Oui Documents en général disponibles sur Internet. Réponse par courriel possible.

Non En général

VS Oui Envoi aussi par courriel. Documents disponibles sur Internet.Réponse par courriel possible.

Oui Souvent

2.7 Publication du lancement de la procédure de consultation La procédure de consultation est le moyen institutionnel devant permettre à la société de participer, par l'intermédiaire de groupements d'intérêt, à l'élaboration des normes auxquelles elle devra se soumettre. Le lancement d'une procédure de consultation est donc un acte officiel d'intérêt général qui doit être rendu public.


Les impératifs de transparence de l'activité de l'Etat justifient également une communication publique. Le fait que la procédure de consultation ne soit en principe ouverte qu'à un cercle de destinataires déterminé ne saurait être une raison d'en limiter la publicité.

Dans la pratique, toutefois, tous les cantons n'informent pas systématiquement sur l'ouverture de leurs procédures de consultation, à l'exemple de Genève. L'annonce, quand elle a lieu, n'est pas faite par une publication dans la feuille officielle cantonale, mais sur Internet ou par voie de communiqué ou de conférence de presse. Le canton du Valais, quant à lui, ne fait pas d'information active.

Le plus important reste que les documents soumis en consultation soient disponibles sur Internet afin que toute personne intéressée puisse y accéder et en prendre connaissance facilement, ce qui n'est malheureusement pas toujours le cas (GE, TI).

Canton Feuille officielle Internet Conférence/ communiqué de presse

GE Non Non NonJU Non Oui OuiNE Non Oui OuiTI Non Non OuiVS Non Oui Non

Tableau 7: Publication du lancement de la procédure de consultation

2.8 Evaluation de la procédure de consultationL'évaluation de la procédure de consultation est l'affaire du Département ou du service en charge du projet. Elle s'adresse en premier lieu au gouvernement. Dans la plupart des cantons, l'évaluation fait l'objet d'un rapport écrit qui est intégré au message accompagnant le projet soumis au parlement. Il ne s'agit en général pas d'un document séparé, sous la forme d'un rapport synoptique par exemple.

Quant au contenu de ces rapports, il semble qu'il soit très variable: il peut se limiter à une synthèse des avis émis (VS, TI) ou comporter des considérations sur la pertinence, la faisabilité ou les incidences financières des propositions faites par les participants à la procédure de consultation et émettre des propositions à l'intention du gouvernement (JU).

Dans le canton de Neuchâtel, toutes les procédures de consultation ne font pas l'objet d'un rapport d'évaluation et les rapports qui accompagnent les projets de loi au parlement ne mentionnent pas systématiquement la tenue d'une procédure de consultation. Cette pratique est critiquable: porter à la connaissance de

214

Canton Compétence Forme ContenuGE Chancellerie d‘Etat ou

Département Rapport intégré au message ou séparé

Pas de pratique fixe

JU Service ou groupe de travail en charge du projet

Rapport Réponses au questionnaire, propositions des destinataires, évaluation de la pertinence, de la faisabilité et des incidences financières des propositions, adaptations proposées au Gouvernement

NE Service en charge du projet

Rapport, mais pas dans tous les cas

Pas de pratique fixe

TI Département ou division

Rapport intégré au message

Liste des participants, synthèse des avis émis

VS Département Rapport intégré au message

Synthèse des avis émis

l'autorité politique responsable du projet, soit le gouvernement cantonal, les réactions qui ont été émises lors de la consultation relève d'une part de la loyauté des services de l'administration vis-à-vis de l'autorité supérieure. D'autre part, assurer l'information du parlement, qui est l'autorité de décision, découle de l'obligation de transparence de l'exécutif et de l'honnêteté politique de celui-ci envers le législateur.

L'évaluation d'une procédure de consultation est un travail ardu s'il ne se limite pas à un simple comptage des avis pour et des avis contre le projet. Elle implique que les prises de positions, remarques et propositions envoyées par les participants à la procédure de consultation soient appréciées et pondérées selon différents critères (politiques, juridiques, financiers, techniques). L'évaluation est la phase la plus importante de la procédure de consultation. C'est elle qui détermine les modifications qui seront apportées au projet avant qu'il ne soit soumis au parlement. Le recours à un tableau synoptique garantit que toutes opinions, remarques et propositions avancées par les participants sont répertoriées et font l'objet d'une appréciation. Cette forme de rapport facilite aussi la communication du résultat de l'évaluation vis-à-vis du Conseil d'Etat. Le tableau synoptique constitue enfin un outil de travail fort utile pour le département concerné: il limite les risques de perte d'informations et facilite la mise à jour du projet. Il permet aussi de rédiger le chapitre du message qui résume les principales prises de position et l'appréciation qui en a été faite.

Tableau 8: Evaluation de la procédure de consultation


2.9 Publicité des avis et de l'évaluationLes avis émis dans la procédure de consultation ne sont pas publics dans tous les cantons examinés. Le résultat de l'évaluation ne fait pas l'objet d'une publication distincte. Il est porté à la connaissance du parlement par le message du gouvernement qui accompagne le projet, ce qui ne donne qu'une image très condensée des avis émis. Dans le Jura, il peut arriver que le résultat d'une procédure de consultation fasse l'objet d'une communication aux médias ou sur Internet, mais le rapport d'évaluation au Gouvernement n'est pas public. Les résultats des procédures de consultation sont donc communiqués en premier lieu aux membres du parlement. Mais ils sont aussi accessibles à un plus large public, car les messages sont disponibles sur Internet.

Canton Avis Résultat de l‘evaluation Publication de l‘evaluationGE Oui Dans le message au

parlement, rapport séparé possible

Non (message au parlement disponible sur Internet)

JU Oui Dans le message au parlement

En principe non (message au parlement disponible sur Internet)

NE Oui, excepté ceux de l’admini-stration

Dans le message au parlement


TI Non Dans le message au parlement


VS Non Dans le message au parlement


Tableau 9: Publicité des avis et de l'évaluation

2.10 Fonction de la procédure de consultationDans l'appréciation des différentes fonctions de la procédure de consultation, l'évaluation du degré d'acceptation politique du projet figure nettement en tête. Le critère de l'exécutabilité du projet arrive en deuxième position. On attribue par contre une importance bien moindre à l'apport d'éléments de fond. La transpa-rence de la procédure législative à laquelle contribue la procédure de consultation et la limitation du risque de référendum sont des aspects non négligeables; ils sont considérés d'importance moyenne. Neuchâtel attribue à la transparence de la procédure législative un degré d'importance de 2 sur 5. Genève et le Jura donnent un point de plus, ce qui peut apparaître quelque peu étonnant de la part de cantons qui n'ont pas institutionnalisé leurs procédures de consultation.

216

Tableau 10: Fonction de la procédure de consultation

3 ConclusionsLa comparaison des procédures de consultation dans les cantons de Genève, du Jura, de Neuchâtel, du Tessin et du Valais permet d'établir quatre constats:

3.1 Premier constatLes cantons examinés n'ont pas normé leur procédure de consultation, à l'exception du Valais. Si l'on élargit la perspective aux cantons de Fribourg (cf. note 2), Vaud (cf. note 1) et Berne (cf. note 3), seuls les cantons bilingues disposent de règles spécifiques.

3.2 Deuxième constatLa situation des cantons observés est très semblable sur d'autres points de comparaison que celui des bases juridiques spécifiques à la procédure de consultation. Ainsi – la procédure de consultation porte régulièrement sur les projets d'actes

législatifs ressortissant au parlement (lois, modifications constitutionnelles), beaucoup moins sur des textes réglementaires (ordonnances, règlements);

– elle est en général décidée par le gouvernement, plus rarement par un département;

– l'ouverture de la procédure de consultation n'est pas annoncée par la feuille officielle, mais plutôt par communiqué ou conférence de presse;

– elle se déroule par écrit, les documents des projets législatifs et les avis sont imprimés, mais ils sont souvent disponibles sur Internet;


– le résultat de la procédure de consultation est intégré dans le message du Conseil d'Etat au parlement;

– la fonction principale reconnue à la procédure de consultation est l'appréciation de l'acceptation politique du projet législatif.

Le canton du Valais se distingue certes des autres sur deux aspects: d'une part, le caractère obligatoire de la procédure de consultation pour les projets soumis au référendum ou d'importance considérable; dans les autres cantons, elle est facultative. D'autre part, le Valais a établi une liste des destinataires des procédures de consultation, ce que ne font pas les autres cantons, excepté le Tessin. Mais il n'est guère possible de conclure de cette observation que les caractéristiques de la procédure de consultation soient influencées de manière déterminante par le fait qu'elles soient ancrées dans des règles de droit.

On peut donc s'interroger sur l'opportunité d'édicter des normes de droit sur la procédure de consultation si l'on constate dans la pratique qu'il n'y a pas de différences fondamentales entre les cantons qui ont normé leur procédure de consultation et ceux qui ne l'ont pas fait. Cependant, trois raisons plaident tout de même en faveur de l'établissement de normes:

– Respecter le principe de la légalité. L'élaboration d'un projet de loi n'est pas une activité purement administrative, ne déployant des effets qu'à l'intérieur de l'administration. C'est au contraire une activité créatrice qui prédétermine dans une mesure considérable les règles de droit matériel que le parlement est ensuite appelé à adopter. La procédure de consultation est une étape importante du processus législatif. La législation devrait par conséquent fixer elle-même dans les grandes lignes les règles à suivre pour son élaboration.

– Assurer une certaine objectivité et une certaine égalité de traitement. Une réglementation garantit une certaine objectivité dans la décision d'organiser une procédure de consultation; les départements de l'administration n'ont pas une liberté totale pour décider s'ils veulent ou non proposer au gouvernement l'organisation d'une procédure de consultation. Des règles contribuent aussi à une certaine égalité de traitement des projets législatifs dans le sens où la procédure de consultation est appliquée dans tous les domaines de la législation (p. ex. aussi pour la législation relative à l'organisation du Grand Conseil ou du Conseil d'Etat); ce n'est pas la matière législative qui dicte la décision de mener une procédure de consultation, mais l'objet et la portée du projet lui-même.

218

– Garantir la transparence de l'activité législative. Dans notre système démo-cratique, la législation édictée par le parlement est soumise à la sanction populaire, soit obligatoire, soit facultative. L'activité législative n'est donc pas que l'affaire du gouvernement et du parlement; elle doit pouvoir se dérouler au su et au vu de tout le monde, et en particulier des représentants et des représentantes des différents intérêts existant au sein de notre société. Une réglementation de la procédure de consultation vise à garantir à ces divers groupes de personnes la possibilité de s'exprimer à un stade assez précoce du processus législatif.

3.3 Troisième constatL'utilisation des moyens de communication électroniques pourrait être accrue, par exemple pour l'envoi des documents soumis à consultation, en remplaçant le courrier sur papier par le courriel. La transmission des avis pourrait aussi se faire plus par courrier électronique, ce qui permettrait d'alléger le travail de rédaction du rapport d'évaluation. Tous les cantons ne mettent pas encore leurs documents de consultation sur Internet; cette situation devrait être améliorée.

3.4 Quatrième constatLa façon d'évaluer les procédures de consultation mériterait d'être étudiée de plus près, car l'enquête menée auprès des cinq cantons susmentionnés laisse à penser que l'on n'attache pas toujours à l'évaluation toute l'attention qu'elle requiert. Le fait par exemple qu'on ne rédige pas pour chaque projet un rapport d'évaluation distinct ne favorise pas la transparence de l'activité législative. Le recours à un tableau synoptique devrait être systématique pour garantir que tous les avis des participants à la procédure soient répertoriés et fassent l'objet d'une appréciation. Cette forme de rapport facilite la communication du résultat de l'évaluation au Conseil d'Etat et la mise à jour du projet.

Gérard Caussignac, avocat, chef du Service juridique de la Chancellerie d'Etat du canton de Berne, Berne, E-Mail: [email protected]

219CAUSSIGNAC: COMPARAISON ENTRE CANTONS ROMANDS 219

NotesCf. Schwaar, Jean-Luc, 2011, La procédure de consul-1 tation publique dans le canton de Vaud, LeGes – Législation & Evaluation, LeGes 2011/2, p. 221–228.Cf. Loertscher, Denis, 2011, Les enseignements d’une 2 procédure formalisée de consultation : le cas fri-bourgeois, LeGes – Législation & Evaluation LeGes 2011/2, p. 229–238.Cf. Nuspliger, Kurt/Brunner Stephan, 2011, Das Ver-3 nehmlassungsverfahren in den Deutschschweizer Kantonen, LeGes – Législation & Evaluation LeGes 2011/2, p. 239–246.Par exemple l'article 56, alinéa 2, lettre e et alinéa 3, 4 lettre e de la loi du 5.10.2001 sur l’information du public, l’accès aux documents et la protection des données personnelles (LIPAD; RS/GE A 2 08)

Par exemple l'article 26 de la loi d'organisation du 5 Parlement de la République et Canton du Jura (LOP) du 9.12.1998 (RSJ 171.21) ou l'article 96, alinéa 2 de la loi du 22.9.2010 sur le personnel de l'Etat (RSJ 173.11).Loi du 28.3.1996 sur l'organisation des Conseils et 6 les rapports entre les pouvoirs (RS/VS 171.1).Règlement du 15.1.1997 sur l'organisation de 7 l'Administration cantonale (RS/VS 172.050).

Bibliographie Neubert, Stefan, 2008, Kantonale Vernehm-

lassungsverfahren im Vergleich, LeGes – Législation & Evaluation, H. 2, p. 271–292.

ZusammenfassungEs gibt zwei Kategorien von Kantonen: solche mit spezifischen Vernehmlassungsbestimmungen und solche ohne. Zu welcher Kategorie ein Kanton auch gehört – es sind in verschiedener Hinsicht keine grundlegenden Unterschiede festzustellen. Deshalb muss hinterfragt werden, ob es tatsächlich nötig ist, das Vernehmlassungsverfahren gesetzlich zu regeln. Eine Reglementierung ist hingegen aus verschiedenen Gründen gerechtfertigt. Der Schriftwechsel könnte vermehrt auch elektronisch erfolgen. Die Vernehmlassungsunterlagen sollten immer über das Internet abrufbar sein. Die Evaluation von Vernehmlassungsverfahren sollte genauer untersucht werden; denn die durchgeführte Umfrage legt nahe, dass der Evaluation zu wenig Beachtung geschenkt wird.

221

La procédure de consultation publique dans le canton de Vaud

Jean-Luc Schwaar | A la différence des cantons voisins de Berne, Fribourg ou Valais, la procédure de consultation dans le canton de Vaud n’est pas formalisée, mais repose sur des règles non écrites. Cette contribution met en lumière l’objet de la consultation, ses destinataires, la procédure et l’évaluation de la consultation dans le canton de Vaud. L’auteur arrive à la conclusion que, malgré l’absence de règles écrites, la procédure de consultation fait l’objet d’une pratique bien établie qui est globalement bien respectée par l’ensemble de l’administration vaudoise. L’absence de formalisation permet en outre une certaine souplesse dans la procédure afin de l’adapter au cas particulier.

Sommaire1 Introduction2 Objet3 Cercledesdestinataires4 Procédure5 Utilisationdesrésultats–Evaluation6 Conclusion

1 IntroductionLa présente contribution a pour but de présenter la procédure de consultation pu-blique sur les actes législatifs dans le canton de Vaud. Elle n'aborde que margina-lement les processus internes à l'administration, et ne traite pas de la question des consultations fédérales auxquelles le canton est appelé à répondre.

La procédure de consultation pose d'une manière générale un certain nombre de questions quant à l'objet de la consultation (sur quoi consulte-t-on ?), les destinataires de la consultation (qui consulte-t-on ?), la procédure et l'utilisation des résultats de la consultation. Ces différents thèmes seront brièvement abordés ci après, à l'aune de l'exemple vaudois.

A titre liminaire, on précise que cette procédure n'a jusqu'à présent fait l'objet d'aucune formalisation. Ainsi, à la différence des cantons voisins de Berne, Fribourg ou Valais, la consultation publique repose dans le canton de Vaud sur des règles non écrites. Il n'en demeure pas moins qu'une pratique relativement claire s'est instaurée au fil des ans pour être désormais généralement suivie par les entités actives au sein de l'administration cantonale. On ne saurait affirmer que cette pratique est suivie dans tous les cas, mais les membres du Conseil d'Etat s'astreignent à la respecter avec une grande rigueur. Il peut néanmoins arriver que d'autres modes de consultation, plus sélectifs ou centrés sur une idée de négociation, soient privilégiés. Dans de tels cas, l'absence de réglementation

LEGES 2011/2 | S. 221 – 228

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formelle offre naturellement une plus grande souplesse à l'autorité politique pour adapter au mieux l'outil de la consultation aux spécificités du projet.

2 ObjetLa consultation publique est considérée par le Conseil d'Etat avant tout comme un instrument de conduite politique des projets. Certes, les propositions visant à améliorer leur qualité sont les bienvenues, mais l'objectif demeure avant tout d'obtenir l'avis des acteurs politiques cantonaux sur les projets qui pourraient donner lieu à discussion au Grand Conseil. D'ailleurs, comme cela sera présenté plus loin, les consultations sont régulièrement ciblées au moyen d'un question-naire portant sur les principaux points susceptibles de faire débat.

Cet objectif premier a une incidence directe sur le type d'objet mis en consultation. Ne le seront que les projets ayant une réelle portée politique. Une modification légale d'importance mineure ne fera en général pas l'objet d'une telle procédure. Il faut donc que l'objet touche à des domaines considérés comme sensibles sur le plan politique pour qu'une consultation soit décidée. Sur ce point, le département porteur du projet, puis le Conseil d'Etat, disposent naturellement d'une marge de manœuvre importante, tant il est vrai qu'il est difficile de définir dans l'abstrait ce qui revêt une portée politique.

En outre, il faut en général que le projet mis en consultation soit destiné à avoir une portée contraignante. Il est ainsi très rare qu'un rapport du Conseil d'Etat au Grand Conseil fasse l'objet d'une consultation préalable, s'agissant d'un objet ayant peut-être une portée politique, mais relevant plus d'une information don-née par l'exécutif au législatif. En 2003, le Conseil d'Etat avait certes autorisé la mise en consultation d'un rapport d'orientation relatif aux établissements médico-sociaux, mais il jetait les bases d'une nouvelle législation en matière d'EMS, légis-lation qui a d'ailleurs échoué ensuite devant le peuple. De même, dans le cadre de la mise en œuvre du nouveau code de procédure civile suisse, le Conseil d'Etat a autorisé la mise en consultation d'un rapport présentant les grandes options retenues par le canton dans l'adaptation du droit vaudois. La législation d'appli-cation n'était pas encore rédigée, mais le rapport contenait les grandes orienta-tions politiques du projet, en vue de l'élaboration des textes légaux. L'aspect contraignant est donc important dans le choix des objets soumis à consultation.

Dans ce contexte, une question s'est en outre posée à plusieurs reprises : quel doit être le degré de précision de l'objet mis en consultation. L'enjeu se situe là essentiellement au niveau des conséquences d'un projet : la consultation doit-elle également porter sur ces dernières, et notamment sur les effets financiers du texte soumis ? Cette question revêt deux aspects :

223SCHWAAR : PROCÉDURE DE CONSULTATION CANTON DE VAUD

– le premier a trait au calendrier du projet. L'analyse des conséquences, notam-ment financières, prend en général du temps, dont le département porteur du projet ne dispose pas toujours, notamment lorsque le calendrier lui est im-posé par une réforme fédérale. En outre, la discussion sur les effets financiers peut parfois retarder le passage de l'objet au Conseil d'Etat. Ainsi, suivant le calendrier du projet, il est tentant d'évacuer cette question pour la reprendre au stade du projet final;

– le second a trait à la qualité de la consultation : pour les organismes consul-tés, les conséquences, et notamment l'élément financier, peuvent jouer un rôle très important dans la réponse qu'ils pourront donner à la consultation. Ainsi, par exemple, la loi sur les prestations complémentaires cantonales pour fa-milles et les prestations cantonales de la rente-pont, sur laquelle le peuple vaudois s’est prononcé le 15 mai 2011 est contestée principalement pour son mode de financement. Un avant-projet amputé de ses conséquences sera donc souvent délicat à analyser pour les organismes consultés, lesquels risquent ainsi de donner des réponses réservant ce problème et par conséquent à leur tour difficile à apprécier pour le Conseil d'Etat. Cela nuit incontestablement à la qualité de la consultation et fait naître des critiques de la part des organis-mes consultés.

Ce dernier élément ayant paru déterminant aux yeux du Conseil d'Etat, depuis quelques années, les projets mis en consultation dans le canton de Vaud com-prennent en règle générale une partie «conséquences» détaillée.

Au-delà de ces considérations, on ne peut pas dire qu'il y ait des domaines dans lesquels on recourt plus que d'autres à la consultation. N'étant pas soumises à des règles écrites, la question de la consultation est avant tout affaire d'opportunité politique dans le canton de Vaud. C'est au département en charge du projet, puis au Conseil d'Etat qu'il appartient d'apprécier cette opportunité. Le canton de Vaud ne tient pas de statistiques des consultations par département. On peut néanmoins indiquer que la quasi-totalité des projets importants soumis ensuite au Grand Conseil ces dernières années ont fait l'objet d'une consultation publique préalable.

Dans ce contexte, on peut encore indiquer que la procédure de consultation peut varier en fonction de l'objet sur lequel elle porte : pour ceux qui présentent un caractère politique, tels que décrits ci-dessus, la procédure implique l'intervention du Conseil d'Etat et son déroulement est décrit ci-dessous. En revanche, il peut arriver qu'un département décide de mener une consultation sur un objet à caractère essentiellement technique. Dans un tel cas, le Conseil d'Etat n'intervient pas, mais la consultation ne sera alors pas publique.

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3 Cercle des destinatairesLa question du cercle des destinataires dépend, comme relevé ci-dessus du type (cf. chiffre 2) d'objet mis en consultation. Cela étant, les consultations menées par l'Etat de Vaud sur des objets importants sont publiques. Elles font l'objet d'une pu-blication dans la Feuille des avis officiels et d'une mise en ligne sur le site Internet de l'Etat (www.vd.ch/consultations). En outre, la Chancellerie d'Etat et les dépar-tements tiennent à jour une liste des organismes à consulter. Par principe, sont consultés les départements de l'Administration, le Tribunal cantonal, l'Université, les partis politiques, les communes, les associations faîtières économiques (Cham-bre vaudoise du commerce et de l'industrie, Centre patronal, Chambre vaudoise immobilière), les syndicats, les associations de consommateurs, certaines autres associations faîtières (p. ex. Prométerre), les Eglises, etc… La liste comprend en prin-cipe les organismes qui sont toujours consultés, sauf dans des cas très particuliers. Elle peut être complétée en fonction des spécificités du projet. Une consultation doit prochainement être lancée concernant la mise en œuvre du nouveau droit de la protection de l'adulte et de l'enfant. Dans ce cadre, plusieurs organismes spécia-lisés en la matière seront consultés.

A noter que la consultation interne qui se déroule simultanément à la consultation publique a également un but essentiellement politique. La con-sultation technique, notamment celle des services transversaux (juridique, finances, personnel) intervient en amont. Par ailleurs, les départements directement touchés par le projet sont en général associés à son élaboration également avant la procédure de consultation. Ainsi, le texte mis en consultation a en principe déjà été consolidé au niveau interne et fait l'objet d'un examen tant juridique que financier.

L'établissement de la liste des organismes consultés a donné lieu à passablement d'incertitudes par le passé. Désormais, la liste de base est plus clairement définie, même si elle peut différer d'un département à l'autre. La pratique consiste à modifier le moins possible la liste de base : même si l'objet ne concerne pas directement l'un ou l'autre des organismes consultés, ceux-ci préfèrent être consultés sur l'ensemble des objets plutôt que d'être oubliés sur un texte qui les concerne.

4 ProcédureL'opportunité de lancer une consultation est en principe discutée en début de projet entre le service métier et le chef du département concerné. Il s'agit en effet de définir suffisamment tôt si une consultation sera nécessaire, afin d'établir le calendrier prévisionnel du projet. Il faut en effet savoir que dans le canton de Vaud, il faut compter environ six à neuf mois entre le moment où un projet est soumis au Conseil d'Etat pour mise en consultation et celui où il lui est représenté pour adoption définitive.


Ensuite, une fois l'avant-projet élaboré, il est soumis au Service juridique et législatif (SJL) et aux autres services transversaux (finances, personnel si nécessaire). Le SJL examine à ce stade les questions de légistique matérielle et en particulier la conformité de l'avant-projet avec l'ordre juridique existant. La légistique formelle est quant à elle examinée dans un second temps, partant du principe que le projet sera de toute manière retravaillé après consultation. Si ce processus est respecté, le SJL n'intervient pas dans la consultation, mais formule ses remarques de fond en amont, de façon à ce que l'avant-projet mis en consultation soit dans la mesure du possible exempt de gros problèmes juridiques, puis ses remarques de forme en aval, avant adoption définitive par les autorités politiques. Les autres services transversaux procèdent également à une première analyse, les visas formels n'étant toutefois donnés qu'au stade de l'adoption définitive.

Une fois cet examen effectué et l'analyse préalable des services transversaux obtenue, le projet est adressé au Conseil d'Etat. Sont soumis au Conseil d'Etat le projet lui-même, la liste des organismes consultés et, le cas échéant, un question-naire portant sur les principaux points du projet. La pratique du questionnaire est assez régulièrement utilisée, de façon à cibler les éléments sur lesquels on sou-haite que les organismes consultés se prononcent et à faciliter ensuite le travail de dépouillement et d'analyse des résultats. L'établissement d'un questionnaire n'est toutefois pas systématique et dépend là encore de l'appréciation du dépar-tement en charge du projet, voire du Conseil d'Etat.

Sur la base de ces documents, ce dernier a une première discussion politique sur le projet. Il valide le projet et la liste des organismes consultés qui lui est sou-mise. En autorisant le département concerné à mettre un projet en consultation, le Conseil d'Etat manifeste un accord général, mais conserve une marge de manœuvre politique pour revenir sur certains points au stade de l'adoption défi-nitive. La mise en consultation ne signifie donc pas nécessairement que le projet ne sera plus modifié par la suite, même si le retour de consultation est positif.

Formellement, ce n'est pas le Conseil d'Etat qui met l'avant-projet en consultation, mais le chef du département concerné, sur autorisation de l'exécutif cantonal. La mise en consultation se fait sous la forme d'un courrier adressé aux organismes consultés, doublé d'une publication dans la FAO et, désormais, d'une mise des documents de consultation en ligne sur le site de l'Etat de Vaud. De plus en plus fréquemment, le courrier adressé aux organismes consultés n'est plus accompagné du projet lui-même, mais renvoie à une adresse Internet où il peut être téléchargé. Le questionnaire est parfois annexé au courrier. Nous avons toutefois récemment mené une expérience de consultation en ligne via une application permettant de dépouiller les réponses au questionnaire automatique-

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ment. Un tel procédé permet, du moins dans les consultations im-portantes, de gagner un temps considérable au retour de consultation.

En cours de consultation, le département porteur du projet peut être amené à répondre à des questions d'organismes consultés. Il arrive également que des séances d'information soient organisées pour présenter le projet.

Le délai de consultation est fixé entre deux et trois mois, avec souvent des pro-longations requises et accordées dans la mesure du possible.

Les réponses sont adressées directement au service métier, lequel procède à leur dépouillement et rédige une synthèse à l'intention du chef du département concerné, qui donne ensuite ses orientations sur d'éventuelles adaptations du projet, en vue de sa soumission à l'autorité politique.

Il est arrivé quelquefois, en fonction des circonstances et du timing du projet, que le chef du département concerné ne demande pas de réponse écrite, mais organise un hearing auquel il invite les organismes consultés, lesquels ont alors l'occasion de s'exprimer par oral et d'entamer une discussion avec le chef du département et ses collaborateurs sur les principales orientations du projet. Ce mode de procéder n'est toutefois utilisé qu'exceptionnellement, car il ne permet souvent qu'un abord superficiel des problèmes posés par le texte mis en con-sultation. De surcroît, en l'absence d'écrit, si ce n'est un procès-verbal de l'audition, le résultat de la consultation est plus difficile à utiliser.

5 Utilisation des résultats – EvaluationLa synthèse établie par le service métier peut prendre différentes formes. Cela va d'un simple tableau synoptique résumant les principales réponses apportées à un rapport complet décrivant par le menu les prises de position et adressant des propositions à l'autorité politique. De même, les propositions faites à l'intention du chef du département concerné peuvent être formalisées ou non. A titre d'exem-ple d'un rapport très développé, on peut citer celui établi suite à la consultation relative à la mise en œuvre du nouveau code de procédure pénale suisse, rapport de 29 pages comprenant à la fois le dépouillement des réponses aux questions posées, une analyse des problèmes soulevés et des propositions pour chaque point discuté.

Les rapports et synthèses ainsi établis ne sont en général pas spontanément rendus publics. Ils pourraient cependant faire l'objet d'une requête au sens de la loi sur l'information. La question qui se poserait alors serait de savoir s'il s'agit de documents d'aide à la décision d'une autorité collégiale, ce qui en ferait des do-cuments internes non susceptibles d'être publiés (art. 9 de la loi cantonale sur l'information (RSV 170.21) et 14 de son règlement d'application, RSV 170.21.1). Si cette question devait être résolue par la négative, il y aurait alors lieu d'examiner


si un intérêt privé ou public prépondérant s'opposerait à la communication du rapport.

Ces rapports et synthèses sont en revanche communiqués au Conseil d'Etat, lequel dispose donc des éléments qui lui sont nécessaires pour discuter du projet. Le retour de consultation et l'évaluation qu'en fait le Conseil d'Etat font également en principe l'objet d'un résumé dans l'exposé des motifs (message) adressé par le Conseil d'Etat au Grand Conseil avec le projet de loi considéré. Les résultats de la consultation peuvent en outre être développés en commission parlementaire.

Il appartient en général au chef de département concerné, voire au Conseil d'Etat, d'évaluer dans quels cas il y a lieu de tenir compte des résultats de la consultation et dans lesquels le projet sera néanmoins maintenu tel quel. Il s'agit en effet essentiellement d'une appréciation politique qui procède d'une pesée entre l'intérêt au maintien des options prises et celui à éviter que le projet ne subisse un échec au stade parlementaire, voire en vote populaire.

6 ConclusionEn guise de conclusion, on peut constater que sans être formalisée, la procédure de consultation dans le canton de Vaud fait l'objet d'une pratique bien établie, laquelle est globalement bien respectée par l'ensemble de l'administration. L'absence de formalisation permet en outre une certaine souplesse dans la procédure afin de l'adapter au cas particulier. Il n'est pour l'instant pas envisagé de formaliser cette procédure dans le canton de Vaud.

Quant à l'utilité de la consultation, au-delà d'adaptations techniques mineures du projet, elle sert essentiellement, comme indiqué en tête de la présente contribution, à évaluer l'acceptabilité politique du projet. Récemment, deux projets majeurs (loi sur l'enseignement obligatoire, loi sur la police coordonnée) ont été largement rediscutés suite au retour de consultation, lors de laquelle certains points ont été contestés. Ces projets ont ainsi fait l'objet de modifications de fond permettant de présenter des solutions plus consensuelles et d'éviter ainsi, tant que faire se peut, un échec devant le Grand Conseil. La consultation peut donc s'avérer très importante dans le processus législatif, même s'il est illusoire d'affirmer qu'elle permet de prévenir l'échec du processus législatif. Dans l'exemple de la législation sur les établissements médico-sociaux cité sous lettre B ci-dessus (cf. chiffre 2), le retour de consultation avait été plutôt positif, ce qui n'a pas empêché un échec devant le peuple suite au lancement d'un référendum. Cela étant, l'expérience récente montre que la consultation publique peut avoir un effet positif dans le processus législatif.

Jean-Luc Schwaar, Chef du Service juridique et législatif du canton de Vaud, Lausanne, E-Mail: [email protected]

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ZusammenfassungIm Unterschied zu seinen Nachbarkantonen Bern, Freiburg oder Wallis ist das Vernehmlas-sungsverfahren im Kanton Waadt nicht gesetzlich geregelt, es basiert auf ungeschriebenen Regeln. Dieser Beitrag untersucht am Beispiel des Kantons Waadt Vernehmlassung, Adressaten, Durchführung und Evaluation. Der Autor kommt zum Schluss, dass das Ver-nehmlassungsverfahren, obwohl nicht auf Gesetzesstufe geregelt, gut funktioniert und im Grossen und Ganzen von der Verwaltung respektiert wird. Ausserdem erlaubt es ein prag-matisches dem Einzelfall angepasstes Vorgehen.

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Les enseignements d’une procédure formalisée de consultation : le cas fribourgeois

Denis Loertscher | Le règlement fribourgeois sur l’élaboration des actes législatifs (REAL) consacre un chapitre entier aux procédures de consultation. Distinguant entre les consultations externes et les consultations internes, il détermine les cas donnant lieu à consultation et les destinataires de celle-ci. Il donne en outre des précisions sur le dossier de consultation (contenu, forme, publicité et langue des documents), sur les réponses (forme, délai et publicité) et sur l’évaluation des résultats. L’application du REAL ne pose pas de difficulté particulière à l’autorité, même si la pratique suivie révèle certains problèmes.

Sommaire1 Introduction2 LesdispositionsduREAL 2.1 Lessortesdeconsultation 2.2 Lescas 2.3 Lesdestinataires 2.4 Nécessitéd’uneautorisationduConseild’Etat? 2.5 Ledossierdeconsultation 2.6 Obligationd’annonceruneconsultation? 2.7 Laformedesréponses 2.8 Ledélaideréponse 2.9 L’évaluationdesrésultats 2.10 Lapublicitédudossieretdesréponses 2.11 Audiencesconsultatives?3 Appréciationetenseignements

1 IntroductionLe règlement fribourgeois du 24 mai 2005 sur l’élaboration des actes législatifs (REAL ; RSF 122.0.21) consacre un chapitre entier aux procédures de consultation. Ce chapitre contient 12 articles, soit plus du tiers des articles du corps ordinaire du REAL qui en compte 341. Cela illustre bien l’importance accordée à la procédure de consultation dans le processus d’élaboration des lois et autres actes législa-tifs.

Avant d’exposer les solutions retenues et de tirer les enseignements, il est in-téressant de noter que le REAL a connu une période de gestation assez longue (les travaux d’élaboration ont duré cinq années) et vécu un accouchement difficile. Le projet établi par le Service de législation (SLeg) a suscité, lors de sa consultation, un nombre important de remarques, voire d’oppositions : on lui reprochait no-tamment une trop grande générosité en matière d’information et de planifica-

LEGES 2011/2 | S. 229 – 238

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tion. Même assez fortement remanié suite à la consultation, le projet n’a pas passé sans encombre le cap du Conseil d’Etat. Celui-ci a encore atténué les exigences re-latives à l’information et il a réduit la durée des délais prévus pour répondre aux consultations ; on verra cependant plus loin que sur ces deux points, il y a eu par la suite un retour aux propositions du SLeg.

2 Les dispositions du REAL 2.1 Les sortes de consultation

Le REAL distingue entre les consultations externes (art. 22 à 31) et les consultations internes (art. 32 et 33). Il prévoit aussi une forme intermédiaire, celle des consul-tations restreintes(art. 31). Les trois formes sont régies pour partie par des règles communes, pour partie par des règles différentes, ce qui ne facilite pas leur pré-sentation.

2.2 Les casUne consultation externe est ouverte « pour associer les milieux concernés à l’élaboration d’un acte d’une certaine importance et pour vérifier que le projet est matériellement correct et susceptible d’être bien accepté » (art. 22 al. 12). La consultation interne, elle, est ouverte « si le projet présente une certaine impor-tance, mais n’a que des incidences mineures pour les organisations externes à l’administration » (art. 32 al. 1). Enfin, la consultation peut être restreinte si elle « porte sur un point technique particulier » ou si « elle ne concerne qu’un nom-bre très limité de destinataires externes à l’administration » (art. 31 al. 1).

2.3 Les destinatairesLes destinataires des consultations externes sont, outre ceux des consultations in-ternes, les milieux directement concernés par le projet (art. 23 al. 1). Lorsqu’il s’agit d’un projet constitutionnel ou ayant un impact important pour de nombreux mi-lieux, les destinataires sont également les partis politiques, les principales asso-ciations professionnelles, l’Association des communes fribourgeoises et la Con-férence des syndics des chefs-lieux et des grandes communes (art. 23 al. 2)3. La Chancellerie d’Etat est chargée de gérer un répertoire des destinataires ordinaires des consultations externes (art. 23 al. 4).

Les destinataires des consultations internes sont les Directions, la Chancelle-rie d’Etat, le Service de législation, le Bureau de l’égalité hommes-femmes et de la famille et l’Autorité cantonale de la transparence et de la protection des don-nées, ainsi que, dans la mesure où le projet les concerne particulièrement, les au-tres services centraux, la Conférence des préfets (mais celle-ci figure dans la liste

231LOERTSCHER: PROCÉDURE DE CONSULTATION : LE CAS FRIBOURGEOIS

de la Chancellerie comme destinataire ordinaire) et le Service des communes (art. 32 al. 2). Les Directions doivent recueillir l’avis de leurs unités et commissions concernées par le projet (art. 32 al. 3).

2.4 Nécessité d’une autorisation du Conseil d’Etat ?Une autorisation du Conseil d’Etat est nécessaire pour ouvrir une consultation externe(art. 22 al. 3). Elle ne l’est pas pour les consultations internes, ni même pour les consultations restreintes(art. 31 al. 2). En 2010, le Conseil d’Etat a autorisé la mise en consultation de 29 projets.

2.5 Le dossier de consultationQue la consultation soit externeouinterne, le dossier contient un courrier d’ac-compagnement (qui mentionne en particulier le délai de réponse), le projet, un rapport explicatif et la liste des destinataires (art. 25 al. 2 ; 33 al. 2).

Pour les consultations externes, le dossier doit être établi en français et en al-lemand (art. 25 al. 1). Cette exigence ne vaut pas pour les consultations restreintes (art. 31 al. 3), ni afortiori pour les consultations internes.

Le dossier des consultations externesdoit être établi sous forme imprimée et sous forme électronique (art. 25 al. 1), celui des consultations internes autant que possible seulement sous forme électronique (art. 33 al. 2). Pour les consultations restreintes, il peut l’être uniquement sous forme électronique (art. 31 al. 2).

2.6 Obligation d’annoncer une consultation ?Là encore, il faut distinguer.

Les consultations externesdoivent être annoncées par la Chancellerie dans la Feuille officielle et sur Internet (art. 26 al. 1). En pratique, elles font également l’ob-jet d’un communiqué de presse.

L’annonce des consultations internesou restreintes n’est pas prévue ou du moins n’est pas imposée par le REAL.4

2.7 La forme des réponsesLes réponses aux consultations externesdoivent être fournies sous forme impri-mée et, si possible, également sous forme électronique (art. 27 al. 1), celles aux consultations internesen principe sous forme électronique (art. 27 al. 2). Pour les consultations restreintes, les réponses peuvent être données uniquement sous forme électronique (art. 31 al. 3).

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2.8 Le délai de réponseLa question des délais de réponse a donné lieu à discussion et les solutions ont varié dans le temps.

Le projet de REAL mis en consultation prévoyait un délai de trois mois pour les consultations externes (solution saluée par les organisations externes) et de six semaines pour les consultations internes. Le texte adopté en mai 2005 par le Conseil d’Etat a réduit ces délais à deux mois et quatre semaines. En 2008, à la suite d’une intervention de l’Association des communes fribourgeoises, le délai pour les consultations externes a été fixé à trois mois (art. 28 al. 1). En revanche, le délai pour les consultations internes est resté de quatre semaines (art. 33 al. 1).

Le délai de réponse pour les consultations restreintes n’est pas précisé par le REAL. Comme il s’agit d’une forme de consultation externe (l’art. 31 qui en traite figure à la fin de la section consacrée aux consultations externes), on pourrait re-tenir le délai de trois mois. Mais l’on pourrait aussi se fonder sur la nature de la consultation restreinte pour admettre un délai plus court.

Dans tous les cas, le délai court à compter de la date d’envoi des documents (art. 28 al. 1). Par ailleurs, les délais peuvent être raccourcis ou rallongés dans cer-tains cas, ou encore prolongés par l’autorité (art. 28 al. 2 et 3 ; 33 al. 1).

2.9 L’évaluation des résultatsLa règle est la même pour les diverses sortes de consultations. La Direction concernée doit évaluer les résultats de la consultation (art. 29 al. 1 ; 33 al. 4). Si l’ampleur des réponses ou la portée de l’objet le justifie, elle doit en outre établir un bref rapport de synthèse et le mettre à disposition des destinataires (art. 29 al. 2 ; 33 al. 4).

2.10 La publicité du dossier et des réponsesDans sa teneur d’origine, le REAL se limitait à prévoir que le dossier des consultations externes était disponible dès l’envoi des documents aux destinataires (art. 30 al. 1). Modifié par l’ordonnance du 14.12.2010 sur l’accès aux documents (OAD ; RSF 17.54), le REAL prévoit en outre que le rapport de synthèse est lui aussi diffusé sur Internet après décision de la Direction sur la suite à donner au projet (art. 30 al. 1) et il garantit l’accès aux réponses après l’expiration du délai de consultation, conformément à la législation sur l’information et l’accès aux documents (art. 30 al. 2).

2.11 Audiences consultatives ?La possibilité d’organiser une consultation sous forme d’une audience consulta-tive est prévue (art. 27 al. 3), mais elle est très peu utilisée en pratique.


3 Appréciation et enseignements1. A en croire les résultats d’un petit sondage effectué, sans prétention scienti-

fique, auprès des Directions du Conseil d’Etat et de la Chancellerie, la consul-tation permettrait de juger l’acceptation politique d’un projet (note : 4,31, sur un maximum de 5). Elle permettrait moins de vérifier le caractère exécutable d’un projet (note : 3,31) et encore moins d’apporter des éléments de fond (note : 2,94; cela tiendrait-il au fait que les projets mis en consultation sont déjà bien faits ?!). Enfin, elle ne permettrait guère de limiter les risques de référendum (note : 2,75). Cela s’explique sans doute en fonction de certaines expériences malheureuses vécues : l’on a vu des projets qui ne suscitaient aucune oppo-sition lors de la consultation (voire lors de la phase parlementaire), mais dont le texte définitif a fait l’objet d’un référendum populaire.

2. Le sondage précité a aussi révélé que l’application des règles du REAL sur les procédures de consultation ne pose pas de difficulté particulière (si ce n’est, pour une Direction, la difficulté qu’il y a parfois à déterminer la forme de con-sultation devant être utilisée dans un cas donné, ou encore, pour une autre Di-rection, le « volume des réponses parfois lourd à gérer »). Au contraire, même : l’avantage de « savoir ce qu’il y a à faire et comment le faire » a été souligné.

3. Le constat est donc positif. Les actes législatifs fribourgeois sont-ils meilleurs pour autant ? Il n’est évidemment pas possible de répondre à cette question.

En revanche, la pratique suivie révèle des expériences moins satisfaisantes, en particulier quant au respect des délais par l’autorité et en matière de publicité. Mais la situation n’est sans doute pas meilleure dans d’autres cantons…

a) L’autorité qui met le projet en consultation respecte assez généralement les délais prévus pour les réponses, mais pas toujours. La violation des rè-gles du REAL sur les délais peut prendre diverses formes : fixation d’un dé-lai d’une semaine au lieu de quatre, sans explication ; fixation d’un délai non conforme, avec une justification qui n’est guère pertinente (« le pro-chain départ à la retraite du chef de service concerné »…) ; fixation d’un dé-lai règlementaire de quatre semaines , mais qui ne tient pas compte de la période de vacances ( du 15 juillet au 15 août…) ; ou enfin, forme plus sub-tile de violation, fixation d’un délai qui est certes conforme au REAL, mais qui, au vu de la planification annoncée (le projet doit impérativement pas-ser à telle date devant le Conseil d’Etat), révèle qu’il ne sera pas possible de prendre en considération les éventuelles observations.

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b) Le bref rapport de synthèse des réponses, qui doit être établi si les circons-tances le justifient et qui doit être mis à disposition des destinataires est certes souvent établi, mais quant à être mis à disposition… Dans leurs ré-ponses au sondage cité plus haut, deux Directions répondent diplomati-quement que le résultat de la consultation est évoqué dans le message ou le rapport explicatif, sous-entendant ainsi que le rapport n’est pas mis au préalable à disposition des destinataires. Une autre Direction avoue même franchement ne pas mettre le rapport à disposition. Avec l’entrée en vigueur au 1er janvier 2011 du nouvel art. 30 REAL, qui prévoit la diffusion du rapport de synthèse sur Internet et qui garantit l’ac-cès aux réponses, la publicité devrait toutefois s’améliorer progressive-ment.

4. Tout porte donc à conclure sur une note positive. Mais à entendre certaines réflexions émises lors de la Journée d’étude du 8 avril 2011 (« la consultation aide peu et coûte beaucoup » ou encore, « la situation est meilleure avec moins de publicité »), on peut se demander s’il était vraiment judicieux de régler dans le REAL les procédures de consultation…

Denis Loertscher, Chef du Service de législation de l’Etat de Fribourg, Fribourg, E-Mail: [email protected].

Notes Pour l’essentiel, cet article est une mise en forme de

l’exposé prononcé lors de la Journée d’étude du 8 avril 2011 consacrée à l’utilité des procédures de consultation. En particulier, il n’a pas été étoffé par des indications bibliographiques.Il s’agit des art. 22 à 33. Le texte de ces dispositions 1 est reproduit dans l’annexe. L’art. 22 al. 2 tente une définition des projets « d’une 2 certaine importance ».Dans certains cas, les projets doivent en outre être 3 adressés à chaque commune concernée (art. 23 al. 3). L’art. 31 al. 3 précise que la publication du dossier 4 des consultations restreintes sur Internet est facul-tative.


Annexe Dispositions du règlement du 24 mai 2005 sur l’élaboration des actes législatifs (REAL ; RSF 122.0.21) relatives aux consultations

Chapitre3Procédure de consultation1. Consultation externe

Art. 22 Principes1Uneprocéduredeconsultationexterneestouvertepourassocierlesmilieuxconcer-nésàl’élaborationd’unacted’unecertaineimportanceetpourvérifierquelepro-jetestmatériellementcorrectetsusceptibled’êtrebienaccepté.Lescasprévusparlalégislationspécialesontenoutreréservés.2Sontconsidéréscommed’unecertaineimportancenotammentlesprojetsvisésparl’article64LOCEA,ceuxdontl’exécutionestconfiéeengrandepartieàdesorganesextérieursàl’administrationetceuxquiaffectentdemanièrenonnégligeabledesactivitéssoumisesàautorisation.3L’ouverturedelaconsultationestsoumiseàl’autorisationduConseild’Etat.L’arti-cle31,relatifauxconsultationsrestreintes,estréservé.4LaDirectionjointleprojetdudossierdeconsultationàsademanded’autorisation;elleindique,lecaséchéant,qu’elleentendrecouriràuneaudienceconsultativeetmotivecetteproposition(art.27al.3).

Art. 23 Destinataires1Ledossierdeconsultationestadresséauxmilieuxdirectementconcernésparlepro-jet,notammentauxorganisationsœuvrantauniveaucantonaldansledomaineconcerné,etauxdestinatairesdesconsultationsinternes(art.32al.2).2Lesprojetsdedispositionsconstitutionnellesetlesautresprojetsquipourraientavoirunimpactimportantpourdenombreuxmilieuxsontenoutreadressés:a)auxpartispolitiquesreprésentésauGrandConseilouauConseild’Etat;b)auxprincipalesassociationsprofessionnelles;c)àl’Associationdescommunesfribourgeoisesainsiqu’àlaConférencedessyndicsdeschefs-lieuxetdesgrandescommunes.3Lesprojetsquipourraientavoirunimpactimportantpouruncercledéterminédecommunesoupourl’ensembledescommunesducantonsontégalementadressésàchaquecommuneconcernée.4LaChancelleried’Etatgèreunrépertoiredesdestinatairesordinairesdesconsulta-tions.

Art. 24 Autresintéressés1Toutepersonneouorganisationpeutconsulter,auprèsdelaDirectionconcernée,lestextesmisenconsultation.2ChaqueDirectionveilleàceque,danssesdomainesdecompétence, lesmilieuxconcernésparleprojetsoientconsultésouinformésdelaconsultation.Ellerecueilleenoutrel’avisdesesunitésetcommissionsconcernéesparleprojet.

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Art. 25 Dossierdeconsultation1Ledossierdeconsultationestétablidanslesdeuxlanguesofficielles,sousformeimpriméeetsousformeélectronique.2Ilcomprendd’ordinaire:a)uncourrierd’accompagnement,mentionnantnotammentledélaideréponse;b)leprojetmisenconsultation;c)unrapportexplicatif;d)lalistedesdestinataires.3Siledossierestvolumineux,laDirectionpeutlimiterlenombred’exemplairesdis-tribuésounediffusercertainsdocumentsquesousformeélectronique.

Art. 26 Annonce1LaChancelleried’EtatannoncedanslaFeuilleofficielleetsurl’Internetlesconsul-tationsautoriséesparleConseild’Etat.2…

Art. 27 Formedesréponses1Lesréponsessontfourniessousformeimpriméeetsignées;ellessont,sipossible,égalementfourniessousformeélectronique.2L’administrationcantonalefournitd’ordinairesesréponsesuniquementparvoieélectronique.LesDirectionsseconformentenoutreauxexigencesde l’article33al.3.3Silaconsultationestorganisée,entoutoupartie,souslaformed’uneaudienceconsultative,lesopinionsémiseslorsdel’audiencefontl’objetd’unetranscriptionsuccincte.

Art. 28 Délaideréponse1Ledélaideréponseestdetroismoisàcompterdeladated’envoidesdocuments.2Laduréedudélaipeutêtredifférenteencasd’urgence,ouenraisondelateneuroudel’ampleurduprojet.Enoutre,ilesttenucomptedemanièreappropriéedespériodesusuellesdevacances.3LaDirectionpeutaccorderunebrèveprolongationdudélai,surdemandemotivée.Siuneprolongationestexclueparavance,ilenestfaitmentiondanslecourrierd’ac-compagnement.

Art. 29 Evaluationdesrésultats1LaDirectionévaluelesrésultatsdelaconsultationetdécidedelasuiteàdonnerauprojet.2Sil’ampleurdesréponsesoulaportéedel’objetlejustifie,elleétablitenoutreunbrefrapportdesynthèsequ’ellemetàladispositiondesdestinatairesdelaconsul-tation.

Art. 30 Publicité1Ledossierdeconsultationestdisponiblesurl’Internetdèsl’envoidesdocumentsauxdestinataires;lorsqu’unrapportdesynthèseaétéétabli,ilestégalementdif-fusésurl’InternetaprèsladécisiondelaDirectionsurlasuiteàdonnerauprojet.


2Lapublicitédesavisexpriméslorsdelaconsultationestenoutregarantieaprèsl’expirationdudélaideconsultation,conformémentàlalégislationsurl’informa-tionetl’accèsauxdocuments.

Art. 31 Consultationrestreinte1Laconsultationpeutêtrerestreinte:a)lorsqu’elleportesurunpointtechniqueparticulier;b) ouqu’elleneconcernequ’unnombretrès limitédedestinatairesexternesàl’administration.2L’autorisationduConseild’Etatn’estpasnécessaire.3Ledossierdeconsultationpeutêtreréaliséenuneseulelangueetlaconsultationpeutavoirlieuuniquementsousformeélectronique(dossieretréponses).Lapubli-cationdudossierdeconsultationsurl’Internetestfacultative.4Lesconsultationsrestreintessont,danslamesuredupossible,mentionnéesdanslalisteprévisionnelledesconsultations.

2. Consultation interne

Art. 32 Principes1LaDirectionorganiseuneprocéduredeconsultationlimitéeàl’administrationcan-tonalesileprojetprésenteunecertaineimportance,maisn’aquedesincidencesmi-neurespourlesorganisationsexternesàl’administration.2Lesdestinatairessont:a)lesDirections,laChancelleried’Etat,leServicedelégislation,leBureaudel’éga-litéhommes-femmesetdelafamilleetl’Autoritécantonaledelatransparenceetdelaprotectiondesdonnées;b)et,danslamesureoùleprojetlesconcerneparticulièrement,lesautresservicescentraux,laConférencedespréfetsetleServicedescommunes.3LesDirectionsetlaChancelleried’Etatrecueillentl’avisdeleursunitésetcommis-sionsconcernéesparleprojet.4Laconsultationinternepeutêtreétendueàdesorganesdel’Etatexternesàl’ad-ministration.

Art. 33 Modalités1Laduréedelaconsultationest,d’ordinaire,dequatresemaines.Ausurplus,l’arti-cle28estapplicableparanalogie.2Ledossierdeconsultationestconstituéconformémentàl’article25al.2.Laconsul-tationalieu,autantquepossible,parvoieélectronique.3LesDirectionsfournissentlalistedesunitésouorganismesdontellesontprisl’avispourrédigerleurréponse.4LaDirectionévaluelesrésultatsdelaconsultationetdécidedelasuiteàdonnerauprojet.Sil’ampleurdesréponsesoulaportéedel’objetlejustifie,elleétablitunbrefrapportdesynthèsequ’ellemetàladispositiondesdestinatairesdelaconsul-tation.

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ZusammenfassungIm Freiburger «Reglement über die Ausarbeitung der Erlasse (AER)» ist ein ganzes Kapitel dem Vernehmlassungsverfahren gewidmet. Dieses Reglement – unterschieden wird darin zwischen einem externen und einem internen Vernehmlassungsverfahren – bestimmt, in welchen Fällen ein solches Verfahren durchzuführen ist, und es legt den Kreis der Vernehm-lassungsadressatinnen und -adressaten fest. Ferner präzisiert das AER, wie die Vernehm-lassungsunterlagen beschaffen sein müssen (Inhalt, Form, Sprache der Unterlagen), und es legt fest, wann die Unterlagen zuhanden der Öffentlichkeit publiziert werden müssen. Festgelegt wird im AER ausserdem, in welcher Form und innert welcher Fristen die Stellungnahmen eingehen müssen und wie diese der Öffentlichkeit zugänglich zu machen sind. Geregelt wird ferner die Auswertung der Ergebnisse. Die Anwendung des AER stellt die Freiburger Behörden nicht vor besondere Schwierigkeiten. Diesem positiven Fazit zum Trotz gilt es festzuhalten, dass die heutige Praxis einige problematische Punkte aufzeigt, so beispielsweise, wenn es um die Einhaltung der Fristen geht.

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Das Vernehmlassungsverfahren in den Deutschschweizer Kantonen

Kurt Nuspliger/Stephan Brunner| Auf Bundesebene wurde eine Reform des Vernehm-lassungsverfahrens in den 1990er-Jahren diskutiert. Zur selben Zeit haben die Kantone das Verfahren gesetzlich geregelt. Der Kanton Bern gehört zu den Kantonen, in denen das Vernehmlassungsverfahren besonders stark reglementiert ist. Der Schwerpunkt der Bestim-mungen liegt hier auf der Transparenz und auf der Einbindung der Öffentlichkeit. Andere Kantone in der Deutschschweiz richten sich mit ihren Bestimmungen hingegen eher an Organisationen, die das Referendum ergreifen könnten. Dass es keine perfekte Lösung gibt, ist nicht erstaunlich, hat doch ein Vernehmlassungsverfahren unterschiedliche und zum Teil auch widersprüchliche Funktionen. Es gilt deshalb, bei der Fokussierung, der Flexibilität und der Transparenz des Verfahrens auf ein ausgewogenes Verhältnis zu achten.

Inhaltsübersicht1 Einleitung2 RechtundPraxisdesVernehmlassungsverfahrensindenDeutschschweizer

Kantonen,insbesondereimKantonBern 2.1 Rechtsgrundlagen 2.2 Gegenstände 2.3 Adressaten 2.4 EröffnungundDurchführung 2.5 FormenundFristen 2.6 Auswertung 2.7 ÖffentlichkeitdesVernehmlassungsverfahrens3 Elementeeiner«bestpractice»fürdasVernehmlassungsverfahren4 Schlussfolgerung

1 EinleitungIm schweizerischen Selbstverständnis ist das Vernehmlassungsverfahren eine besondere demokratische Eigenart des Rechtsetzungsverfahrens, das für breite Mitsprache sorgt und dadurch zur Akzeptanz des Ergebnisses im Einzelfall und zur Responsivität der Politik ganz generell beiträgt (Sägesser 2004, 116). Kritische Stimmen dagegen verweisen auf den starken Einfluss der gut organisierten Ver-bände zu Lasten von Parlament und politischen Gemeinwesen (Kantone bzw. Ge-meinden) im Vernehmlassungsverfahren (Mastronardi2008, N. 6 f.). Dennoch hat das Vernehmlassungsverfahren als solches einen festen und kaum angefoch-tenen Platz im Rechtsetzungsverfahren des Bundes und der Kantone.

Es lassen sich folgende Funktionen des Vernehmlassungsverfahrens identifi-zieren (Sägesser 2006, Rz. 14 ff.; Aubert 2003, N. 3; Sciarini 2006, 497 f.):

LEGES 2011/2 | S. 239 – 246

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– Überprüfung derMachbarkeit eines Vorhabens (Sind die zugrunde liegenden Annahmen richtig? Sind die Regulierungsmechanismen adäquat? Hat das Vorhaben unerwünschte Nebenwirkungen [«effets pervers»]?)

– Verbesserung des Erlasses durch Verbesserung der Kenntnisse der zuständigen Stelle, insbesondere über die «Realien der Gesetzgebung».

– Feststellen, ob genügend grosse Unterstützung für die Ziele des Vorhabens und die vorgeschlagenen Regulierungsmechanismen vorhanden ist (TestendesReferendumsrisikos).

– Umsetzbarkeit des Erlasses durch die betroffenen Akteure (insb. Kantone bzw. Gemeinden oder Private) gewährleisten.

– Transparenz schaffen durch öffentliche Diskussion oder zumindest Veröffent-lichung der Stellungnahmen.

Eine Formalisierung des Vernehmlassungsverfahrens – im Sinne der Schaffung entsprechender rechtlicher Grundlagen – in den Kantonen erfolgte überwiegend ab den 1990er-Jahren. Zahlreiche Erlasse in diesem Bereich sind neueren Datums, d.h. ab 2000 (Neubert 2008, 273).

Gleichzeitig zu diesen Formalisierungsbestrebungen in den Kantonen wurde auf Bundesebene eine Diskussion über die Reform des Vernehmlassungsverfah-rens – bis hin zu seiner Abschaffung – geführt (Sägesser 2004, 116).

Die wichtigsten gegen das Vernehmlassungsverfahren auf Bundesebene er-hobenen Kritikpunkte sind die folgenden (Sägesser 2004, 115 f.):

– inflationärer Gebrauch und zu breiter Adressatenkreis des Instruments, dadurch gesunkene Bedeutung;

– wenig hilfreiche Antworten (zu ausführlich, zu technisch, zu wenig politisch abgestützt);

– zu geringer Nutzen im Vergleich zum Aufwand, weil politische Kompromis- se im Parlament nicht vorweggenommen werden können (Mastronardi 2008, N. 7).

Die erhobene Kritik führte zur Forderung nach «Verwesentlichung» des Vernehm-lassungsverfahrens auf Bundesebene. Seine Abschaffung wurde indessen nie ernsthaft erwogen. Die Tendenz in den Kantonen sodann ging in den vergangenen 15 Jahren eher in Richtung eines Ausbaus der Vernehmlassungsverfahren.

241NUSPLIGER/BRUNNER: VERNEHMLASSUNGSVERFAHREN IN DER DEUTSCHEN SCHWEIZ

2 Recht und Praxis des Vernehmlassungsverfahrens in den Deutschschweizer Kantonen, insbesondere im Kanton BernEine Untersuchung aus dem Jahr 2008 (Neubert 2008) hat die Vernehmlassungs-verfahren in den Kantonen umfassend analysiert. Der Kanton Bern ist nach dieser Untersuchung einer der Kantone, die das Vernehmlassungsverfahren am eingehendsten regeln. Nachfolgend wird auf die wesentlichen Aspekte eingegangen.

2.1 RechtsgrundlagenIn den wenigsten Kantonen sind die Vernehmlassungsverfahren auf Gesetzesstufe ausführlich geregelt. In sechs Kantonen (darunter 4 Deutschschweizer Kantone) ist das Verfahren sogar nur verwaltungsintern geregelt (Neubert 2008, 274 f.).

Die bernischeKantonsverfassung vom 6. Juni 1993 regelt die Vernehmlas-sungen in Artikel 64.1 Diese Bestimmung regelt folgende Punkte:

– Gegenstand (Verfassungs- und Gesetzesentwürfe sowie Vorhaben von allgemeiner Tragweite)

– Teilnehmerkreis (Stellungnahmerecht steht allen offen)

– Öffentlichkeit des Verfahrens (alle Stellungnahmen sind öffentlich zugänglich).

Die Einzelheiten des Verfahrens sind in Artikel 41 des Organisationsgesetzes (BSG 152.01) und in der Verordnung über das Vernehmlassungs- und das Mitberichts-verfahren (BSG 152.025) eingehend geregelt.

2.2 GegenständeVier Deutschschweizer Kantone sehen explizit vor, dass zu allen Gesetzen und Verfassungsänderungen eine Vernehmlassung durchzuführen ist. Einige weitere kennen eine solche Verpflichtung für «wichtige» Vorhaben. In der Praxis gehen auch zahlreiche weitere Kantone so vor, dass sie zu Gesetzen und Verfassungs-änderungen eine Vernehmlassung durchführen.

Das bernischeRecht regelt ausführlich, wann ein Vernehmlassungsverfahren durchzuführen ist: zu Verfassungsänderungen, zu Gesetzen, zu Grundsatzbe-schlüssen des Grossen Rates, zu Erlassen, welche erhebliche Auswirkungen auf die Gemeinden haben und immer dann, wenn spezielle Bestimmungen das kan-tonale Recht verlangen. Ein Vernehmlassungsverfahren kann zudem durchge-führt werden, wenn es die Tragweite eines Geschäfts oder besondere Umstände verlangen, z.B. bei Vorlagen, die der Bund dem Regierungsrat zur Stellungnahme unterbreitet, bei Verordnungen oder bei Beschlüssen des Grossen Rates.

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2.3 AdressatenIn zahlreichen Kantonen wird der Adressatenkreis in der Gesetzgebung oder in verwaltungsinternen Vorschriften umschrieben. In den meisten Kantonen gibt es einen Adressatenkreis, der immer eingeladen wird. Nur sieben Kantone (da-runter sechs Deutschschweizer Kantone) kennen keinen ständigen Adressaten-kreis (Neubert 2008, 277).

Das bernischeRecht zählt die ständigen Adressaten abschliessend auf. Darun-ter fallen kantonale Behörden, Gemeinden, Landeskirchen, politische Parteien, Arbeitgeber- und Arbeitnehmerorganisationen und weitere interessierte Kreise.

Auch Direktionen und Staatskanzlei können im Vernehmlassungsverfahren Stellung nehmen. Ihre Stellungnahmen werden heute indessen separat ausge-wertet. In den Erläuterungen zum Erlass (Vortrag) werden diese Stellungnahmen nicht erwähnt. Diese Möglichkeit der Stellungnahme wird als zusätzliche Runde der Meinungsbildung im Regierungskollegium verstanden. Die Stellungnahmen der Direktionen und der Staatskanzlei sind denn auch vertraulich, sie sind also dem grundsätzlich für die bernische Verwaltung geltenden Öffentlichkeitsprin-zip (Recht auf Akteneinsicht nach Art. 27 ff. Informationsgesetz (BSG 107.1) entzo-gen (Art. 15 Abs. 3 VMV).

Die Staatskanzlei führt eine öffentlich zugängliche Liste der Adressaten, wel-che in jedem Vernehmlassungsverfahren anzuhören sind. Die Direktionen und die Staatskanzlei können diese Liste mit den in ihren Fachgebieten zusätzlich an-zuhörenden Behörden und Organisationen ergänzen und führen zu diesem Zweck eigene Listen (Art. 16 VMV).

Stellungnahmen einreichen können aber auch Organisationen und Einzelper-sonen, welche nicht zum in der Verordnung umschriebenen Adressatenkreis ge-hören.

2.4 Eröffnung und Durchführung Über die Eröffnung und Durchführung einer Vernehmlassung entscheidet in aller Regel die Regierung (Ausnahme: Schaffhausen). In einigen wenigen Kantonen können auch die Departemente selbst Vernehmlassungen durchführen (z.B. in den Kantonen Luzern und Zürich).

Im KantonBern entscheidet die Regierung auf Antrag der Direktionen oder der Staatskanzlei über die Durchführung. Zuständig dafür ist die sachzuständige Direktion oder die Staatskanzlei. Das Vernehmlassungsverfahren wird in der Re-gel elektronisch durchgeführt (Art. 4 Abs. 2 VMV). Der Kanton Bern hat im Jahr 2006 die Vollzugsbestimmungen angepasst und konsequent auf die elektronische


Abwicklung ausgerichtet. Das bedeutet, dass die Unterlagen auf Internet veröf-fentlicht werden und der Versand der Unterlagen an die Adressaten sowie die Abgabe der Stellungnahmen per E-Mail erfolgen.

2.5 Formen und FristenDie Fristen für die Einreichung von Vernehmlassungen liegen bei sämtlichen Deutschschweizer Kantonen bei zwei bis drei Monaten (Neubert 2008, 279). Die Vernehmlassungsfrist im Kanton Bern beträgt grundsätzlich drei Monate, wobei Ferien- und Feiertage zu berücksichtigen sind. Bei Dringlichkeit kann eine kür-zere Frist angesetzt werden (Art. 9 VMV).

Die überwiegende Mehrzahl der Deutschschweizer Kantone kennt neben dem schriftlichen (bzw. dem «elektronischen») Verfahren auch noch die konferenzielle Vernehmlassung bzw. Anhörung. In zwei Kantonen (AR und OW) ist sogar eine mündliche, bilaterale Durchführung möglich (Neubert 2008, 279). Im Kanton Bern kann der Regierungsrat aus wichtigen Gründen, namentlich bei dringlichen Vor-lagen, eine konferenzielle Anhörung anordnen. Diese wird protokolliert. Auch bei dieser Verfahrensvariante können zusätzlich noch schriftliche Stellungnah-men eingereicht werden (Art. 10 Abs. 2 und 3). Solche konferenziellen Vernehm-lassungen werden eher selten durchgeführt. Ähnliches hört man auch aus ande-ren Kantonen, etwa Graubünden (Frizzoni 2004, 61).

2.6 AuswertungDie Auswertungen werden in der Regel durch die in der Sache federführenden Stellen vorgenommen, teilweise aber auch zentral durch die Staatskanzlei (z.B. im Kanton AI). Die Form, wie die Ergebnisse den Regierungen mitgeteilt wird, ist unterschiedlich. Es ist zu vermuten, dass die synoptische Zusammenstellung der verschiedenen Meinungen die häufigste Form der Auswertung ist (Neubert 2008, 283).

Im KantonBern wertet die zuständige Direktion oder die Staatskanzlei die Stellungnahmen aus, erstellt einen Auswertungsbericht und bereinigt die Vor-lage (Art. 11 VMV). Der Auswertungsbericht wird dem Regierungsrat bei der Ver-abschiedung der bereinigten Vorlage zur Kenntnis gebracht.

2.7 Öffentlichkeit des VernehmlassungsverfahrensIn den meisten Kantonen – so auch in den meisten Deutschschweizer Kantonen – ist die Öffentlichkeit über die Durchführung eines Vernehmlassungsverfahrens zu informieren. Nur in sieben Kantonen sehen die gesetzlichen Grundlagen aus-drücklich vor, dass die abgegebenen Stellungnahmen sowie die Auswertungen

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öffentlich zugänglich sind (Neubert 2008, 282). In einigen weiteren Kantonen können diese Unterlagen auch gestützt auf die kantonalen Öffentlichkeitsgesetze eingesehen werden.

Im KantonBern wird die Einleitung eines Vernehmlassungsverfahrens im Amtsblatt, in der Feuille officielle du Jura bernois sowie auf dem kantonalen In-ternetportal bekannt gegeben. Dabei ist ausdrücklich auf die Möglichkeit der Teil-nahme hinzuweisen (Art. 12 VMV). Die Vernehmlassungsunterlagen, die Stellung-nahme, die Protokolle konferenzieller Anhörungen sowie der Auswertungsbericht sind öffentlich zugänglich. Es liegt im Ermessen der Direktionen und der Staats-kanzlei, ob sie die Stellungnahmen, die Protokolle der konferenziellen Anhö-rungen und den Auswertungsbericht von sich aus veröffentlichen wollen. Bei wichtigen Vorlagen informiert das Amt für Kommunikation über das Ergebnis des Vernehmlassungsverfahrens (Art. 15 VMV).

3 Elemente einer «best practice» für das VernehmlassungsverfahrenWie eingangs gezeigt, erfüllen Vernehmlassungsverfahren mehrere, teilweise ge-genläufige Funktionen: Überprüfung der Machbarkeit und der Umsetzbarkeit; Testen des Referendumsrisikos, Gewährleisten von Transparenz. Daher gibt es keine perfekte Lösung, sondern lediglich Optimierungsmöglichkeiten.

Für eine optimale Balance zwischen den verschiedenen Funktionen scheinen die folgenden Punkte wesentlich:

Fokussierung:– Es sollten vermehrt konkrete Fragen gestellt werden (wie das bernische Recht

dies vorsieht [Art. 7 Abs. 3 VMV: Den Unterlagen ist in der Regel ein Fragenkatalog beizulegen]).

– Bei Erlassen, die unbestritten oder von geringer politischer Tragweite sind (insb. wenn sie innerhalb der kantonalen Verwaltung umgesetzt werden), sollte keine Vernehmlassung durchgeführt werden.

Flexibilität:– Die vermehrte Durchführung von Anhörungen sollte geprüft werden. Das

könnte einerseits der Fokussierung dienen – Anhörungen erfordern eine Beschränkung auf «Kernbotschaften» – ,andererseits der Flexibilisierung des Rechtsetzungsverfahrens in zeitlicher Hinsicht.

– Ergänzung des Vernehmlassungsverfahrens durch (vor- oder nachgelagerte) gezielte Konsultationen. Dadurch könnten insbesondere die Kenntnis der «Realien der Gesetzgebung» problembezogen vertieft und die Einigung über strittige Punkte erleichtert werden.


– Ermessensspielräume belassen bei der Festlegung des Adressatenkreises und bei den Modalitäten der Durchführung: Je nach Tragweite sind allenfalls ge-wisse Einschränkungen oder sogar Ausweitungen des Adressatenkreises denkbar. Bei grundlegenden Fragen und Projekten, die grosse Personenkreise betreffen, könnte sogar eine stärkere Bürgerbeteiligung2 – allenfalls unter Ein-bezug neuartiger Instrumente (Stichwort Web 2.0: z.B. Blogs, Wikis3) ange-strebt werden.

Transparenz:– Das Verfahren sollte – zumindest in seinen wesentlichen Grundzügen –

gesetzlich geregelt werden.

– Die Öffentlichkeit des gesamten Verfahrens – d.h. die Zugänglichkeit von Vernehmlassungsunterlagen, Stellungnahmen und Auswertung – ist zu gewährleisten.

4 SchlussfolgerungNach der bereits zitierten Untersuchung von Neubert sind die Regeln über das Vernehmlassungsverfahren in den Deutschschweizer Kantonen tendenziell eher darauf ausgerichtet, die referendumsfähigen Organisationen einzubinden, wäh-rend in den lateinischen Kantonen die öffentliche Diskussion im Vordergrund steht (Neubert 2008, 289). Der Kanton Bern kennt ein detailliert geregeltes Ver-nehmlassungsverfahren, das ein Schwergewicht auf Transparenz und Einbezug der Öffentlichkeit legt. Er ist damit wohl eher kein «typischer» Deutschschwei-zer Kanton.

Die Beachtung der Elemente einer «best practice» trägt dazu bei, die Funktion des Vernehmlassungsverfahrens zu optimieren. Ein grundsätzlicher Reformbe-darf ist indessen in den Deutschschweizer Kantonen nicht festzustellen.

Kurt Nuspliger, Prof. Dr. iur., Staatsschreiber des Kantons Bern, Bern, E-Mail:[email protected]

Stephan C. Brunner, Dr. rer. publ., Leiter Sektion Recht der Bundeskanzlei, Bern, E-Mail: [email protected]

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AnmerkungenArt. 64 KV («Vernehmlassungen») lautet wie folgt: 1 1 Das Recht, im Rahmen von Vernehmlassungen zu Verfassungs- und Gesetzesentwürfen sowie zu wei-teren Vorhaben von allgemeiner Tragweite Stellung zu nehmen, steht allen offen. 2 Die Stellungnahmen sind öffentlich zugänglich.Wie z.B. das Verfahren zur Bürgerbeteiligung bei 2 der Totalrevision der bernischen Kantonsverfas-sung (vgl. dazu Bolz/Kälin 1995, 10) oder auch das Verfahren zur Totalrevision der St.Galler Kantons-verfassung; Amtsblatt des Kanton St.Gallen, Nr. 4a/2000, S. 180 f.Ein «Wiki» ist ein Hypertext-System für Webseiten, 3 dessen Inhalte von den Benutzern nicht nur gele-sen, sondern auch online direkt geändert werden können. Wikis ermöglichen das gemeinschaftliche Arbeiten an Texten. Ziel eines Wikis ist es im Allge-meinen, die Erfahrung und den Wissensschatz der Autoren kollaborativ auszudrücken (http://de.wiki-pedia.org/wiki/Wiki).

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an-François/Pascal Mahon, Petit commentaire de la constitution fédérale, Zürich u.a.

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Bolz, Urs/Kälin, Walter, Die neue Verfassung, in: Urs Bolz/Walter Kälin [Hrsg.], Handbuch des berni-schen Verfassungsrechts, Bern 1995, S. 10, oder auch das Verfahren zur Totalrevision der St.Galler Kan-tonsverfassung; Amtsblatt des Kanton St.Gallen, Nr. 4a/2000, S. 180 f.

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Sägesser, Thomas, 2004, The Consultation Procedure in Switzerland, LeGes 2004/3, S. 113–117.

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Sciarini, Pascal, 2006, Le processus législatif, in: Ulrich Klöti et al. Handbuch der Schweizer Politik, 4. A., Zürich.

Stengel, Karl, 1982, Kantonsinterne Vernehmlassungs-verfahren, ZBl83, S. 521–536.

Résumé La réforme de la procédure de consultation était en discussion au niveau fédéral dans les années 1990. En même temps, la procédure était formalisée dans les cantons. Le canton de Berne est l’un de ceux qui ont inscrit la procédure de consultation dans l’ensemble de règles le plus détaillé. Les règles bernoises mettent l’accent sur la transparence et l’implication du public, alors que dans d’autres cantons alémaniques, les bases légales ont plutôt pour cible les organisations susceptibles de lancer un référendum. Les solutions ne peuvent être parfaites tant il est vrai que la procédure de consultation doit remplir des fonctions à la fois multiples et contradictoires. Pour instaurer un équilibre optimal, il faut rechercher la concentration, la flexibilité et la transparence de la procédure.

247LEGES 2011/2 | S. 247 – 255

Utilité des procédures de consultation pré-parlementaires : un point de vue gouvernemental

Isabelle Chassot | La procédure de consultation constitue certes une manière adaptée à no-tre système de démocratie directe de vérifier la pertinence d’un projet, de mesurer si sa mise en œuvre est réalisable et enfin de jauger de son acceptabilité. Il convient toutefois de de-meurer conscient de certains risques d’instrumentalisation de cet outil démocratique. Par ailleurs, l’expérience de terrain montre que la procédure de consultation ne garantit pas à 100% l’adoption sans encombre d’un projet. Des facteurs exogènes peuvent interférer dans le processus, de même que l’émergence d’arguments basés sur l’émotion, alors même que la consultation repose sur une approche raisonnée. Enfin, s’il faut saluer le développement des réseaux sociaux et des moyens modernes de communication, il faut aussi prendre des précautions afin que ceux-ci ne conduisent pas à une forme de « démocratie en temps réel » qui serait en réalité un despotisme branché à défaut d’être éclairé.

Sommaire1 Introduction2 Quelquescommentairessurlecadregénéraldesprocéduresdeconsultation3 Dequelquesexpériencesdepratiquegouvernementalecantonaleet

intercantonale4 Perspectives

1 IntroductionIl est difficile d’arriver en fin de journée d’étude et d’y présenter un point de vue personnel sans prendre le risque de tomber dans la répétition d’idées bonnes et originales, mais déjà exprimées plus tôt, ni culbuter en marchant à contre-sens de principes fondamentaux exposés en introduction comme des évidences par quelque expert maniant avec dextérité un arsenal analytique rigoureux dans toute son abstraction. Vous voudrez bien me pardonner si je ne parvenais pas à éviter l’un ou l’autre de ces pièges.

2 Quelques commentaires sur le cadre général des procédures de consultationDu point de vue gouvernemental qu’il m’a été demandé d’exprimer, les procédu-res de consultation pré-parlementaires se justifient donc pour savoir si un projet est jugé nécessaire, adéquat et convaincant :

– Est-il pertinent sur le fond ? Y a-t-il un besoin d’agir et l’approche envisagée est-elle la bonne ? Peut-on améliorer la manière de poser la problématique et de fixer des objectifs ?

– Est-il réalisable ? Les organes et les partenaires qui seront chargés de mettre les mesures en œuvre signalent-ils des problèmes d’exécution qui pourraient se poser ?

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– A-t-il des chances d’être accepté ? Comment se positionnent les différentes forces politiques et les groupes de pression qui vont influencer le vote au Parlement ? Un groupe va-t-il prendre position alors que cela n’avait pas été prévu ? Quel est le chemin permettant de trouver une coalition d’intérêts pouvant faire adopter un texte ? Est-il possible de se prémunir d’une menace ultérieure de referendum qui pourrait provoquer des délais dans sa réalisation ?

La procédure de consultation est donc bien, comme on le lit dans les documents officiels, un instrument essentiel permettant de donner un meilleur ancrage aux projets des gouvernements, de les confronter à l’opinion du terrain et de gagner en efficacité pour la procédure parlementaire, puis pour la mise en œuvre.

On ajoutera aussi dans ce préambule que la procédure de consultation est obli-gatoire pour les objets d'une grande portée politique, financière, économique, éco-logique, sociale ou culturelle.

Mais, s’agissant de la pratique fédérale, dans les cas où le projet est moins im-portant, c’est une audition - ou plutôt… un « hearing » ! - qui est organisée et la procédure et les prescriptions formelles applicables sont alors moins strictes.

Il faut bien admettre toutefois que la distinction entre ce qui relève d’une grande portée ou non comprend une zone grise plus ou moins large et qu’un élément a priori technique peut en fin de compte prendre des dimensions réellement politiques. Et que les organisateurs de consultation peuvent parfois être tentés, évidemment sans jamais succomber(!), de passer par une audition plutôt qu’une consultation pour parvenir plus rapidement au but, sans forcément devoir ouvrir les oreilles à ceux que l’on dit auditer, surtout si nous avons affaire à un acte qui ne peut être sujet à referendum.

De manière moins formelle encore, des initiatives de «discussions populai-res», des «consultations populaires» ou des «forums citoyens» se sont mis en place sur certains sujets. Enfin, il ne faut pas manquer de signaler et moins encore né-gliger les formations d’opinion de masse qui se créent par les réseaux sociaux, mais j’y reviendrai en fin d’exposé.

Tout cela pour souligner la multiplication des opportunités de donner son avis aux autorités avant la phase parlementaire. Cela est sur le fond réjouissant pour le fonctionnement de la démocratie et le dynamisme des comportements civi-ques, pour autant toutefois que cette multiplicité d’avis ne fournisse pas un pré-texte auxdites autorités pour mettre en évidence les contradictions des prises de position, pour considérer qu’aucune prise de position n’a finalement un poids dé-terminant par rapport aux autres et pour, finalement, trouver là un excellent ar-gument pour ne rien changer au texte initialement mis en consultation, qui était technocratiquement parfait dès le début.

249CHASSOT: POINT DE VUE GOUVERNEMENTAL

Enfin, s’il fallait encore rassurer ou semer le doute, il convient de rappeler que le droit d’être consulté garantit le droit d’être entendu, mais pas nécessairement celui d’être écouté et encore moins d’être suivi. L’autorité peut évidemment prendre acte des avis sans pour autant les prendre en compte pour la suite. Dans son message du 21 janvier 2004 relatif à la loi fédérale sur la procédure de consultation, le Conseil fédéral écrivait : « nul ne peut prétendre recevoir une réponse individuelle ni exiger que certains avis fasse[nt] l’objet d’un traitement particulier lors de l’évaluation. L’évaluation est un processus interne de formation de l’opinion pour laquelle l’autorité compétente pondère les avis et décide de la suite à leur donner » (sur l’art. 8 al. 4, p. 505). Les organes ainsi rendus muets manquent rarement de manifester leur déception par la suite. Il faut admettre aussi que certaines autorités qui consultent peuvent être tentées de ne pas s’embarrasser des avis contraires lors du dépouillement de la consultation.

Voici pour le cadre général et pour le contexte des splendeurs et misères des procédures de consultation.

3 De quelques expériences de pratique gouvernementale cantonale et intercantonaleLa procédure de consultation au niveau cantonal fribourgeois vous a été présentée avec brio par Denis Loertscher il y a deux heures ; vous en êtes encore impressionnés et je n’y reviendrai donc pas. Quelle évaluation tirer de mes expériences sur ce sujet ? Je souhaite aborder dans un premier temps quelques expériences purement cantonales, puis aborder des sujets intercantonaux.

Dans la plupart des cas, les procédures de consultation pré-parlementaires ont effectivement joué leur rôle. Elles ont permis d’améliorer les projets législatifs dans le sens d’une pertinence renforcée, d’une possibilité améliorée de mise en œuvre et d’une probabilité accrue d’acceptation lors de la phase parlementaire. Je peux classer dans cette catégorie la majorité des lois que j’ai défendues au Grand Conseil en tant que Commissaire du Gouvernement : par exemple, la loi du 14 mars 2007 sur l’orientation professionnelle, universitaire et de carrière, ou encore la loi du 9 septembre 2005 sur la Haute Ecole fribourgeoise de travail social. Il y a pourtant eu des exceptions et il importe d’analyser celles-ci pour mieux compren-dre les réalités politiques.

Dans un premier groupe d’exceptions, je placerai les projets qui ont souffert lors de la phase parlementaire de l’interférence avec un contexte général défavo-rable pour des raisons extérieures. Par exemple, le projet de loi sur les bourses et les prêts d’étude avait fait l’objet d’une consultation qui avait permis de bons échanges d’information. La répartition des tâches et des charges entre le canton et les communes paraissait pouvoir présenter un bon taux d’acceptation. Toute-

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fois, entre la consultation et la discussion parlementaire, des tensions étaient nées entre le canton et les communes en raison de répartitions financières liées à d’autres projets législatifs, ainsi qu’à la RPT et à la distribution par la BNS des bénéfices de ses ventes d’or. Dans ce climat, la répartition financière des bourses d’études entre le canton et les communes a fait l’objet d’une bataille qui n’était pas tout à fait attendue et qui a résulté en un report de dépenses annuelles de 2,5 millions de francs des communes vers le canton. Cette décision était sur le fond sans lien avec la politique des bourses, mais le projet de loi s’est retrouvé au mau-vais moment, sous cet aspect, au Parlement.

Dans le second groupe d’exceptions, je mentionnerai les projets qui avaient fait l’objet d’une analyse rationnelle et avec toute la distance requise lors de la phase de consultation, mais qui ont été rattrapés par des arguments émotionnels lors du passage au parlement. Et en politique, lorsque la raison est débordée par l’émotion… Ainsi, le projet d’introduction d’une deuxième année d’école enfantine dans le canton de Fribourg est un cas intéressant sous cet angle d’analyse. Voilà plusieurs années que des interventions parlementaires et des tentatives du Gouvernement visaient à introduire cette deuxième année. Au tout début de mon mandat, le Parlement décidait toutefois de reporter à nouveau un tel projet, non pas parce qu’il était opposé sur le fond, mais parce que la situation financière du canton était jugée incompatible avec une telle ambition. Arrivent les bénéfices des ventes d’or de la BNS et avec eux une multitude d’interventions parlementaires suggérant de bons moyens de dépenser cet argent inespéré. Plusieurs interven-tions portent sur la deuxième année d’école enfantine. Les travaux d’étude peuvent dès lors commencer. Un groupe de travail élabore un concept d’introduction de cette deuxième année, concept qui fait l’objet d’une consultation. L’engouement est grand, malgré encore certaines réserves quant au financement du projet, les communes voyant volontiers le canton financer cette opération. Mais sur le fond, pas d’opposition fondamentale. Puis intervient une large consultation sur les deux conventions intercantonales relatives à l’harmonisation de l’école obligatoire en Suisse et dans sa partie francophone. Je reviendrai à cette consultation d’ici peu ; pour le moment, retenons simplement ici le fait que ces deux conventions proposent que les deux années d’école enfantine soient rendues obligatoires. Cet élément ne soulève pas que très peu d’oppositions (voir la synthèse de la consultation sur le site internet indiqué en bibliographie).

Arrive ensuite le moment de la consultation sur la modification de la loi scolaire, qui propose d’ancrer dans ladite loi ces deux années obligatoires. Là encore, peu de critiques sur cette idée. Ces travaux et consultations successifs permettaient de considérer que la chose n’allait pas être remise en question de


manière importante lors des débats parlementaires. Le dossier est alors transmis aux commissions ad hoc du Grand Conseil. Dans celles-ci, c’est l’organisation et le co-financement de l’opération par les communes qui pose problème. Peu de discussions de nature éducative et pédagogique, peu de débat sur la politique scolaire ; en revanche, un marchandage à gros enjeux financiers s’instaure, lequel débouche sur une proposition de versement par le canton d’un montant de plusieurs millions de francs (en fin de compte, c’est le montant de 60 millions qui est voté) aux communes. Quelques jours avant le débat parlementaire, des voix nouvelles se font entendre, qui s’apprêtent à lutter contre le caractère obligatoire des deux années. Elles estiment qu’il n’est pas bon d’arracher l’enfant à son cocon familial pour lui imposer la rigueur contraignante et sévère, quand ce n’est pas cruelle, de l’école, que les enfants ont droit à leur enfance et que seuls les parents sont à même de choisir le bon moment pour leur enfant d’entrer à l’école. Ce débat n’a que peu été amorcé auparavant, alors qu’il aurait pu l’être de manière plus approfondie encore durant les deux consultations préalables comme lors de l’examen par les commissions parlementaires. Pressés par le temps, les opposants à l’obligation suscitent des inquiétudes émotionnelles qui se ressentent lors des deux lectures du projet, mais qui ne parviennent pas à toucher une majorité des voix parlementaires lors des votes décisifs. Durant la période qui suit le vote, au cours de laquelle le lancement d’un referendum eût été possible, les personnes qui s’adressent à ma Direction sont rapidement rassurées lorsqu’il leur est répété que, si le principe est celui de l’entrée à l’école enfantine obligatoire, les parents resteront toutefois maîtres de la décision de faire retarder ou non d’une année l’entrée de leur enfant à l’école enfantine. L’expérience nous montrera d’ailleurs ultérieurement que seuls 3 à 4 % des parents font usage de cette possibilité de report.

L’émotion a donc fait momentanément vaciller le modèle forgé par les consul-tations précédentes et l’examen des commissions parlementaires, toutefois pas au point de le faire tomber.

Mais, sur le plan intercantonal, deux autres projets ont fait l’objet d’une large et longue consultation avant le passage au Parlement et l’un d’eux a été remis en question par l’usage d’une campagne basée sur l’émotion, jusqu’à l’organisation d’un vote populaire suite à un referendum. Le 28 octobre 2008, le Conseil d’Etat transmettait au Grand Conseil deux projets de loi, l’une portant adhésion du canton de Fribourg à l’accord intercantonal sur l’harmonisation de la scolarité obligatoire (concordat HarmoS ou accord HarmoS) de la Conférence suisse des directrices et directeurs cantonaux de l’instruction publique (CDIP), l’autre portant adhésion du canton de Fribourg à la Convention scolaire romande de la Conférence

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intercantonale de l’instruction publique de la Suisse romande et du Tessin (CIIP). Le Gouvernement expliquait notamment que la consultation organisée en 2006 sur ces deux textes avait « permis aux parlements cantonaux, aux partis politiques et aux partenaires de l’école de s’impliquer dans le processus d’élaboration de ces actes législatifs ». S’agissant de la coordination romande, une commission inter-parlementaire avait été instituée pour assurer le suivi de l’exécution de la Convention. Soucieux d’anticiper les conséquences de l’article constitutionnel sur l’éducation soumis au vote populaire le 21 mai 2006, de prouver leur attachement à leur autonomie dans un contexte fédéraliste et de montrer très concrètement à la population de quoi il s’agit, les cantons avaient préparé, en vue de la votation, un projet d’accord intercantonal, que la CDIP avait mis en consultation de février à novembre 2006. Comme l’indique le Conseil d’Etat (2008, 1-2) :

« C’est ainsi en toute connaissance de cause que les partis politiques, les divers groupes d’intérêt et, en fin de compte, le peuple suisse avaient pu se déterminer avant la votation du 21 mai 2006, puis dans le cadre de la consultation menée jusqu’au 30 novembre 2006. Dans le canton de Fribourg, le Conseil d’Etat avait organisé une très large consultation sur le projet d’accord. D’abord, en adressant au Grand Conseil son rapport no 255 du 4 avril 2006 et en actionnant de manière volontaire, avec les autres cantons de Suisse occidentale, la procédure d’association des parlements cantonaux à la phase de négociation prévue dans la Convention des conventions. Ensuite, en ouvrant la consultation, sur le plan cantonal, notamment à l’Association des communes fribourgeoises, à la Conférence des syndics des chefs-lieux et des grandes communes, à l’ensemble des commissions scolaires et des comités des écoles du cycle d’orientation, au Conseil des jeunes, à la Fédération des associations fribourgeoises d’enseignants, ainsi qu’aux associations de parents d’élèves. Les partis politiques avaient eux aussi été directement consultés. Dans leurs réponses du 28 août (UDC, PDC), du 30 août (PLR) et du 31 août (PS), les partis politiques ayant fait parvenir leurs observations saluaient cette conséquence logique de la volonté populaire exprimée le 21 mai 2006, avec ensuite certaines précisions ou certaines nuances sur divers points particuliers du projet. La Commission interparlementaire et la Commission des affaires extérieures du Grand Conseil, quant à elles, avaient également transmis au Conseil d’Etat des propositions d’améliorations, que le Gouvernement avait fait siennes dans sa prise de position du 21 novembre 2006. Le rapport de la consultation ainsi que la réponse du Conseil d’Etat à la CDIP sont accessibles sur le site internet de la DICS. Le projet d’accord a ensuite été modifié compte tenu des résultats de la consultation et c’est finalement le 14 juin 2007 qu’il a été voté à l’unanimité des conseillères et conseillers d’Etat en charge de l’instruction


publique dans les cantons. Consciente de la demande des parlements cantonaux d’être mieux intégrés dans les processus de décision des conférences intercantonales et tenant compte de l’existence, depuis le 9 mars 2001, de la Convention relative à la négociation, à la ratification, à l’exécution et à la modification des conventions intercantonales et des traités des cantons avec l’étranger (RSF 121.4), la CIIP a choisi non seulement de faire examiner le projet de Convention scolaire romande par la procédure dite de la «Convention des conventions», mais aussi de placer l’ensemble de l’institution CIIP sous le contrôle parlementaire prévu en matière de suivi des conventions ».

Le 12 février 2009, le Grand Conseil a voté l’adhésion du canton de Fribourg à l’accord intercantonal sur l’harmonisation de la scolarité obligatoire (HarmoS) et à la Convention scolaire romande (CSR), respectivement à 89 voix contre 0 et 2 abstentions et 90 voix contre 0 et 1 abstention. Alors que la CSR, qui reprend l’essentiel de HarmoS tout en approfondissant certains domaines de collaboration, n’a pas été contestée, une demande de referendum a en revanche abouti contre l’adhésion fribourgeoise à l’accord HarmoS. A cette occasion, c’est principalement le caractère obligatoire des deux années d’école enfantine qui a à nouveau refait surface. Alors même que le canton laisse aux parents la possibilité de retarder l’entrée de leur enfant à l’école enfantine, le comité référendaire, largement initié et financé par des milieux extérieurs au canton, s’est acharné contre HarmoS en faisant un usage massif d’arguments émotionnels, d’ailleurs souvent basés sur des constatations fallacieuses. Le vote populaire a eu lieu le 7 mars 2010 et s’est heureusement terminé sur une confirmation populaire claire et nette de l’adhésion du canton à l’accord.

Toujours dans le périmètre intercantonal, je précise encore que la Convention des conventions, dont il était question plus haut, a suivi une évolution récente qu’il faut mentionner dans le cadre de cette réflexion sur les procédures de consultation. La Convention sur la participation des Parlements (CoParl) du 5 mars 2010 régit l’intervention des Parlements des cantons contractants dans la procédure d’élaboration, de ratification, d’exécution et de modification des conventions intercantonales et des traités avec l’étranger. Elle fixe la procédure d’adoption et d’adhésion, puis celle du contrôle de gestion interparlementaire, des conventions intercantonales.

4 PerspectivesEn étant consciente des possibilités et des limites évoquées dans la première partie de mon exposé et en m’appuyant sur ma pratique de la consultation, il m’apparait que la procédure de consultation remplit en principe bien son rôle et trouve toute sa place et sa légitimité dans le fonctionnement de la démocratie

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directe suisse. Elle ne constitue toutefois pas une garantie de succès rapide et sans détour, comme l’ont montré mes exemples. D’une part, des éléments exogènes peuvent interférer dans la mécanique. D’autre part, la consultation ne nous protège pas contre l’émergence intempestive d’arguments de nature émotionnelle. La politique reste une activité humaine, qui ne se limite pas à la raison et à la bonne planification. Il faut en demeurer conscient.

Je terminerai par exprimer de l’intérêt, non dénué toutefois d’un certain scepticisme, sur les moyens modernes d’expression des opinions et de formation d’opinions collectives. L’un des garants du système démocratique tel que nous le concevons depuis moins de trois siècles réside dans les institutions et la définition des procédures de décision. Les procédures de consultation participent de ce système.

La généralisation du courrier électronique et son style plus spontané et moins formel que celui d’un courrier papier font que nombre de citoyens expriment maintenant leurs avis directement en envoyant un mail à l’élu(e), dans un style plus ou moins personnel… Une sorte de démocratie en direct, en temps réel. L’avènement des réseaux sociaux (Facebook, twitter) ne peut que renforcer cette tendance. On a vu récemment en Tunisie et en Egypte que ces nouveaux moyens peuvent faciliter l’expression et le regroupement d’une volonté commune, voire populaire, et même faciliter une révolution en relative douceur. Nous nous en réjouissons dans ces cas de contestation de régimes autoritaires, mais il se pose une question de fond qui concerne nos sociétés de manière générale et qui pourrait se retourner contre notre conception même de la démocratie. Assistons-nous là à l’émergence de la nouvelle forme de consultation de demain, évoquée il y a plusieurs mois déjà par l’une ou l’autre revue de politique internationale et même saluée par certains théoriciens dévoués à la disparition de l’Etat ? Celle où les élus politiques suivent en permanence l’avis exprimé par ces canaux et gouvernent dans ce contexte de démocratie exprimée en temps réel, mais pas forcément représentative, et de spontanéité privilégiant peut-être l’émotionnel au détriment de la réflexion ?

La démocratie d’opinion est une forme élargie et dévoyée de la consultation. Il s’agit d’un mode de fonctionnement du pouvoir politique dans lequel les décisions sont prises afin de répondre aux désirs de l’opinion publique, censée correspondre à celle de la majorité des citoyens. Cette forme particulière de consultation à grande échelle s’appuie notamment sur la boussole des sondages et des enquêtes d’opinion, appelés à orienter les choix politiques avec une plus grande réactivité.

255CHASSOT: POINT DE VUE GOUVERNEMENTAL 255

Tenant l’opinion publique comme un acteur prépondérant, cette forme de démocratie directe traduit en réalité une dérive vers le populisme et la démagogie. Cette consultation de l’opinion, que d’aucuns souhaitent entourer de formes scientifiques, privilégie les émotions, les passions et les frustrations au détriment de la rationalité, de la réflexion et de la cohérence. On ne conduit pas une politique avec une photographie instantanée de l’opinion.

Isabelle Chassot, lic. jur., a v., Conseillère d’Etat du canton de Fribourg, Directrice de l’instruction publique, de la culture et du sport, Présidente de la Conférence suisse des directeurs cantonaux de l’instruction publique (CDIP)

BibliographieConseil fédéral, 2004, Message du 21 janvier 2004 rela-

tif à la loi fédérale sur la procédure de consultation, Berne, http://www.admin.ch/ch/f/ff/2004/485.pdf

Conseil d’Etat (du canton de Fribourg),2008, Message no 102 du Conseil d’Etat au Grand Conseil accompa-gnant les projets de loi concernant l’adhésion du canton de Fribourg à l’accord intercantonal sur l’harmonisation de la scolarité obligatoire et à la Convention scolaire romande, Fribourg, http://www.fr.ch/publ/files/pdf11/2007-11_102_message2.pdf.

ZusammenfassungDas Vernehmlassungsverfahren ist ein unserem System der direkten Demokratie angemessenes Instrument, erlaubt es doch, in Erfahrung zu bringen, ob ein Projekt sachgerecht ist, ob es Chancen hat, verwirklicht und umgesetzt zu werden, und ob es auf Akzeptanz stossen wird. Dennoch sollte man sich ein paar Risiken der Instrumentalisierung dieses demokratischen Instruments bewusst halten. Zudem zeigt die Praxiserfahrung, dass das Vernehmlassungsverfahren noch lange nicht garantiert, dass ein Projekt danach schlank durchgeht. Äusserliche Faktoren können ein Verfahren beeinflussen, und es können mitunter plötzlich emotional begründete Argumente auftauchen, während die Vernehmlassung von rationalen Überlegungen geleitet war. Schliesslich gilt es im Zeitalter der elektronischen sozialen Netzwerke und neuen Kommunikationsmittel – so sehr man diese auch begrüssen sollte -, Vorsicht walten zu lassen, dass diese nicht zu einer Form von «Echtzeit-Demokratie» führen, die in Tat und Wahrheit, mit ihrer Unaufgeklärtheit, eine Form von zeitgeisti-gem Despotismus darstellt.

Direction de l’instruction publique, de la culture et du sport (DICS), 2006, Projet d’accord intercantonal sur l’harmonisation de la scolarité obligatoire (CDIP), Projet de convention scolaire romande (CIIP) : Rap-port de la consultation menée par la DICS dans le canton de Fribourg, Fribourg, http://www.fr.ch/dics/files/pdf2/rapport_consultation_harmos_convrom_0610.pdf.

Werkstattberichte

Reflets de la pratique

Resoconti dell’attivita

Reflexiuns da la pratica

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«Ein Satz – eine Aussage». Multipropositionale Rechtssätze an der Sprache erkennen

Stefan Höfler | Dieser Beitrag befasst sich mit der gesetzesredaktionellen Regel, dass ein Satz nicht mehr als eine Aussage enthalten soll. Sätze, die diese Regel verletzen, sind oft nicht auf Anhieb als solche erkennbar. Der Beitrag untersucht darum, welche sprachlichen Indikatoren darauf hinweisen, dass in einem Satz möglicherweise mehr als eine Aussage vorhanden ist. Er zeigt dabei auf, dass die Regel «Ein Satz – eine Aussage», wenn sie richtig angewendet wird, wesentlich zur Transparenz und Lesbarkeit von Gesetzestexten beitragen kann.

Inhaltsübersicht1 Einleitung2 ZweckderRegel 2.1 Transparenz 2.2 Lesbarkeit3 SprachlicheIndikatorenfürMultipropositionalität

3.1 Satzreihen3.2 ZusammengezogeneSätze3.3 Schaltsätze3.4 WeiterführendeNebensätze3.5 Adverbialien3.6 Attribute

4 Präsuppositionen5 Fazit

1 EinleitungDieser Beitrag befasst sich mit der gesetzesredaktionellen Regel, die besagt, dass ein Satz nicht mehr als eine Aussage enthalten soll. In der einen oder anderen Form ist diese Regel in den meisten Rechtsetzungsleitfäden des deutschen Sprach-raums zu finden. Im schweizerischen Kontext bildet sie gemeinhin das letzte Ele-ment einer dreiteiligen Faustregel, die auf Eugen Huber, den Autor des Schwei-zerischen Zivilgesetzbuches, zurückgeführt wird: «Pro Artikel höchstens drei Sätze. Pro Absatz ein Satz. Pro Satz ein Gedanke.» (Gesetzgebungsleitfaden, Rz. 887; analog in den Richtlinien der Rechtsetzung des Kantons Zürich, Rz. 181). Eine vergleichbare Darstellung findet sich im gemeinsamen legistischen Leitfa-den der Institutionen der Europäischen Union (Rz. 4.4): «In einem Satz sollte nur ein Gedanke enthalten sein [...].» In der Formulierung «Ein Satz – eine Aussage» erscheint die Regel schliesslich in den Rechtsetzungsrichtlinien des Kantons Bern (Ziff, 1,2,3). Ähnlich lautende Regeln enthalten auch das österreichische Hand-

LEGES 2011/2 | S. 259 – 279

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buch der Rechtsetzungstechnik («Pro Satz nur eine Aussage.», Rz. 15) und das deut-sche Handbuch der Rechtsförmlichkeit («Ein Satz sollte nach Möglichkeit nur eine Aussage enthalten.», Rz. 97).

Die praktische Umsetzung dieser Regel ist allerdings weit weniger trivial, als dies ihre offensichtlich breite Akzeptanz vermuten liesse. Besonders die Tatsa-che, dass Sätze, die die Regel verletzen, oft nicht auf Anhieb als solche zu erken-nen sind, stellt ein Problem dar. In diesem Beitrag wird darum untersucht, wel-che linguistischen Indikatoren darauf hinweisen können, dass in einem Satz mehr als eine Normaussage vorhanden ist.

Die präsentierten Erkenntnisse sind das Resultat linguistischer Vorarbeiten zu einem vom Schweizerischen Nationalfonds unterstützten Forschungsprojekt des Instituts für Computerlinguistik der Universität Zürich.1 Das Projekt hat zum Ziel, Methoden zu entwickeln, mit deren Hilfe spezifische Verletzungen von ge-setzesredaktionellen Regeln maschinell erkannt werden können. Eine solche ma-schinelle Stilprüfung setzt wie die manuelle Redaktion von Gesetzesentwürfen voraus, dass erforscht ist, anhand welcher sprachlicher Eigenschaften das mög-liche Vorliegen einer Regelverletzung überhaupt erkannt werden kann.

Der Beitrag ist wie folgt aufgebaut. Zuerst wird besprochen, wie aufgrund des Zwecks der Regel im konkreten Fall beurteilt werden kann, ob ein Rechtssatz mehr als eine Aussage enthält (Kap. 2). Anschliessend wird gefragt, welche sprachlichen Konstruktionen überhaupt zu Sätzen mit mehreren Aussagen führen können (Kap. 3 und Kap. 4). Zur Illustration werden Beispiele aus der Gesetzgebung der Schweiz (Bund und einzelne Kantone) und aus der Praxis der Zentralen Sprach-dienste der Bundeskanzlei verwendet.

Für das in diesem Beitrag zentrale Konzept der Aussage wird in der Linguis-tik auch der Begriff der Proposition verwendet. Dementsprechend werden im Fol-genden Sätze, die mehr als eine Aussage enthalten, als multipropositional, Sätze mit nur einer Aussage als monopropositional bezeichnet.

2 Zweck der RegelEs sind vor allem zwei Zielsetzungen, mit denen die Regel «Ein Satz – eine Aus-sage» motiviert werden kann: die Sicherstellung der Transparenz und die Verbes-serung der Lesbarkeit. Diese beiden Ziele stellen denn auch wichtige Kriterien dar, wenn es darum geht, im konkreten Fall zu beurteilen, ob der Inhalt eines Rechtssatzes auf mehrere Sätze verteilt werden soll, weil er mehr als eine Aus-sage enthält.

261HÖFLER: «EIN SATZ – EINE AUSSAGE»

2.1 TransparenzDas Gebot der Transparenz ist zweifellos die wichtigste Motivation für die Regel.2 Ein Gesetzestext soll keine «versteckten» Normen enthalten: Eine Norm soll auf der sprachlichen Ebene explizit zum Ausdruck gebracht werden und nicht in der sprachlichen Realisierung einer anderen Norm verborgen sein (zum verwandten Problem des Versteckens von Normen in Legaldefinitionen vgl. Bratschi 2009, 208f.). Welche Fragen das Transparenzgebot bei der Beurteilung der Monopropo-sitionalität eines Rechtssatzes aufwirft, kann am Beispiel von Artikel 163 Ab- satz 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101) durchexerziert werden:

DieBundesversammlung erlässt rechtsetzendeBestimmungen inder FormdesBundesgesetzesoderderVerordnung.

Je nach dem, welche Absicht der Gesetzgeber damit verfolgt, ist dieser Rechtssatz als mono- oder als multipropositional zu werten: Soll der Satz nur regeln, in wel-cher Form rechtsetzende Bestimmungen der Bundesversammlung erlassen wer-den, oder soll er zusätzlich auch belegen, dass die Bundesversammlung überhaupt die Kompetenz hat, solche Bestimmungen zu erlassen? Wäre Letzteres der Fall, müsste man ihn, wollte man beide Normaussagen transparent machen, in zwei Sätze aufteilen:

DieBundesversammlungerlässtrechtsetzendeBestimmungen.DerErlassergehtinderFormdesBundesgesetzesoderderVerordnung.

Im vorliegenden Beispiel lässt der Kontext des Satzes darauf schliessen, dass nur die erste der genannten Normaussagen intendiert ist. Die Tatsache, dass der Satz im Abschnitt «Zuständigkeiten» steht, mag zwar ein gegenteiliges Signal aussen-den, aber die Sachüberschrift des Artikels und der anders formulierte Folgesatz lassen kaum Zweifel daran, dass hier lediglich geregelt werden soll, in welcher Form rechtsetzende Bestimmungen erlassen werden müssen:

3. Abschnitt: ZuständigkeitenArt. 163 FormderErlassederBundesversammlung1DieBundesversammlungerlässtrechtsetzendeBestimmungeninderFormdesBundesgesetzesoderderVerordnung.2DieübrigenErlasseergeheninderFormdesBundesbeschlusses[.…].

Eindeutig ausschliessen kann man die multipropositionale Interpretation, falls die Kompetenzzuweisung bereits an einer anderen Stelle explizit zum Ausdruck gebracht ist – oder aber wenn eine explizite Kompetenzzuweisung überhaupt unnötig ist, da sie sowieso als gegeben vorausgesetzt werden kann. In beiden Fällen müsste dann nicht der vorliegende Satz herangezogen werden, um zu belegen, dass die Bundesversammlung die Kompetenz hat, rechtsetzende

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Bestimmungen zu erlassen. Bei der vom Ziel der Transparenz geleiteten Anwendung der Regel hat also die Informationsstruktur des Textes – namentlich die Frage, was an der entsprechenden Textstelle neue Information darstellt und was als bereits bekannt gelten muss – einen entscheidenden Einfluss darauf, ob ein Satz tatsächlich als multipropositional aufzufassen ist oder nicht.

2.2 LesbarkeitHäufig wird die Regel «Ein Satz – eine Aussage» auch postuliert, um die Lesbarkeit von Erlasstexten zu verbessern. Dabei wird eine komplexe Norm in einzelne Teilaussagen zerlegt, die dann je in einem eigenen Satz realisiert werden (vgl. Gesetzgebungsleitfaden Rz. 888). Zur Veranschaulichung kann Artikel 14 des Schulgesetzes des Kantons Graubünden herangezogen werden:

Art. 14 AusschlussSchülerinnenundSchüler,welchetrotzMahnungundOrientierungderErziehungs-berechtigtendenUnterrichtoderdasUnterrichtsklimadauerndbelasten,könnendurchSchulratsbeschlussaufgrundeinesschriftlichenBerichtesdeszuständigenSchulinspektoratesunddesSchulpsychologischenDienstesundunterMeldungandieVormundschaftsbehördevomUnterrichtausgeschlossenwerden.

In diesem Artikel wurde eine komplexe Norm gedanklich als eine einzige Aus-sage aufgefasst und folglich in einem einzigen Satz wiedergegeben. Dieselbe Norm kann aber auch als Komplex mehrerer Einzelaussagen konzeptualisiert und entsprechend auf mehrere Sätze verteilt werden. Nussbaumer (2009, 15ff.) weist darauf hin, dass der Artikel in der unten stehenden Form besser lesbar ist, gibt aber gleichzeitig auch zu bedenken, dass Lesbarkeit nicht einfach mit Ver-ständlichkeit gleichgesetzt werden darf:

Art. 14 Ausschluss1 Schülerinnen und Schüler, welche den Unterricht oder das Unterrichtsklimadauerndbelasten,könnenvomUnterrichtausgeschlossenwerden.2VordemAusschlussmussdieSchülerinoderderSchülergemahntundmüssendieErziehungsberechtigtenorientiertwordensein.3DerAusschlusswirdvomSchulratbeschlossen.DieserstütztsichdabeiaufeinenschriftlichenBerichtdeszuständigenSchulinspektoratesunddesschulpsycholo-gischenDienstes.4DerAusschlussmussderVormundschaftsbehördegemeldetwerden.

In der Verständlichkeitsforschung hat der Begriff der Lesbarkeit zwar eine lange Tradition, wird aber auch kontrovers diskutiert. Eine zentrale Rolle spielen dabei Formeln, die die Lesbarkeit eines Textes ermitteln, indem sie die durchschnitt-liche Satzlänge (Anzahl Wörter) und die durchschnittliche Wortlänge (Anzahl Sil-


ben) miteinander verrechnen. Ein erster solcher Lesbarkeitsindex wurde von Flesch (1948) fürs Englische vorgeschlagen und später von Amstad (1978) fürs Deutsche angepasst. Lesbarkeitsindexe betrachten allerdings lediglich eine spe-zifische Eigenschaft der Oberflächenstruktur eines Textes; sie ignorieren Krite-rien wie Gliederung, Funktion, Kohärenz, Adressatengerechtheit oder Textrezep-tion. Lesbarkeit stellt also nur einen Teilaspekt dessen dar, was unter dem Begriff der Verständlichkeit subsumiert werden muss (vgl. Göpferich 1998, 889f.). In dem von Iluk (2008) vorgelegten Vergleich der Verständlichkeit der deutschen, öster-reichischen, schweizerischen und polnischen Verfassung ist die Lesbarkeit denn auch nur ein Kriterium unter vielen.

Das Aufteilen eines komplexen, multipropositionalen Satzes in mehrere Ein-zelsätze führt in der Regel zu einer verbesserten Lesbarkeit. Im oben aufgeführten Beispiel steigt der Lesbarkeitsindex nach Amstad (1978) von 0 auf 45, in dem un-ter Ziffer 2.1 behandelten Fall immerhin von 32 auf 44. Der Regelanwendung sind hier aber eben gerade in Hinblick auf die Verständlichkeit auch Grenzen gesetzt: Eine allzu grosse Zerstückelung kann der Verständlichkeit eines Textes auch ab-träglich sein, obwohl an der Oberfläche die Lesbarkeit dadurch erhöht wird.

Vorläufige SchlussfolgerungenDie bisher angestellten Betrachtungen erlauben folgende Feststellungen. Ob ein bestimmter Rechtssatz als multipropositional bewertet werden muss, hängt letzt-lich von mindestens drei Faktoren ab: (a) von der Intention, die der Gesetzgeber mit dem Satz verfolgt, (b) vom Kontext, in den der Satz eingebettet ist, und (c) da-von, ob die zugrunde liegende Norm gedanklich als eine einzelne Aussage oder als ein Komplex von mehreren Aussagen konzeptualisiert wurde. Die sprachliche Form allein kann demnach keine hinreichenden Erkennungsmerkmale für die Multipropositionalität eines Satzes liefern.

Im Folgenden wird denn auch lediglich gefragt, in welchen sprachlichen Kon-struktionen sich zusätzliche Normaussagen überhaupt verbergen können. Die Er-kenntnis darüber soll es ermöglichen, das Suchfeld einzuschränken und bei der Anwendung der Regel den Fokus speziell auf jene Sätze zu richten, die die be-schriebenen linguistischen Eigenschaften aufweisen.

3 Sprachliche Indikatoren für MultipropositionalitätUm potenziell multipropositionale Sätze an ihrer Form erkennen zu können, muss zunächst einmal gefragt werden, wie Aussagen überhaupt sprachlich realisiert werden. Aus Sicht der Grammatik lässt sich die Hauptaussage eines Satzes als je-ner Bedeutungsteil definieren, der vom Prädikat und den in der Valenzstruktur

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des Prädikats vorangelegten Satzgliedern (Subjekt, Objekte, adverbiale Ergän-zungen) transportiert wird (vgl. Eisenberg et al. 2009, 844). Multipropositionali-tät entsteht nach dieser Auffassung also theoretisch überall dort, wo entweder (a) mehrere an sich eigenständige Sätze miteinander kombiniert werden oder (b) ein Satz Satzglieder oder Satzgliedteile enthält, die von der Valenzstruktur des Prädikats unabhängig sind. Ersteres ist der Fall bei Satzreihen, zusammengezo-genen Sätzen, Schaltsätzen und weiterführenden Nebensätzen, Letzteres trifft zu auf Adverbialien und Attribute. Im Folgenden wird besprochen, inwiefern die ge-nannten Konstruktionen in Gesetzestexten vorkommen und unter welchen Be-dingungen sie tatsächlich zu multipropositionalen Rechtssätzen führen.

3.1 SatzreihenEine Satzreihe liegt vor, «wenn mehrere Hauptsätze aufeinanderfolgen, wobei nur der letzte Hauptsatz ein Satzschlusszeichen hat» (Eisenberg et al. 2009, 1021). In Gesetzestexten müssen in diesem Zusammenhang sowohl der Punkt als auch der Strichpunkt als Satzschlusszeichen betrachtet werden. Ein Strichpunkt wird üblicherweise dann zwischen zwei Sätzen gesetzt, wenn diese inhaltlich beson-ders eng miteinander verbunden sind (vgl. Gesetzgebungsleitfaden Rz. 888). In Bezug auf die Regel «Ein Satz – eine Aussage» handelt es sich also auch beim zwei-ten der folgenden Beispiele nicht um eine Satzreihe, sondern um zwei separate Sätze mit je einer Aussage:

DieAmtsdauerderRektorinoderdesRektorsbeträgtvierJahre.DieAmtsdauerderProrektorinnenundProrektorenbeträgtzweiJahre.

DieAmtsdauerderRektorinoderdesRektorsbeträgtvierJahre;dieAmtsdauerderProrektorinnenundProrektorenbeträgtzweiJahre.

Eine Satzreihe, und damit ein multipropositionaler Satz, läge dagegen vor, wenn die zwei aufeinanderfolgenden Hauptsätze lediglich durch ein Komma, einen Ge-dankenstrich oder eine Konjunktion (mit oder ohne Komma) voneinander abge-trennt wären:

DieAmtsdauerderRektorinoderdesRektorsbeträgtvierJahre,dieAmtsdauerderProrektorinnenundProrektorenbeträgtzweiJahre.

DieAmtsdauerderRektorinoderdesRektorsbeträgtvierJahre–dieAmtsdauerderProrektorinnenundProrektorenbeträgtzweiJahre.

DieAmtsdauerderRektorinoderdesRektorsbeträgtvierJahre,unddieAmtsdauerderProrektorinnenundProrektorenbeträgtzweiJahre.

DieAmtsdauerderRektorinoderdesRektorsbeträgtvierJahreunddieAmtsdauerderProrektorinnenundProrektorenbeträgtzweiJahre.


Bisweilen können einzelne Teilsätze von Satzreihen auch elliptisch sein. Als Vor-lage für das oben zur Illustration herangezogene Beispiel diente § 54 Absatz 2 der Universitätsordnung der Universität Zürich. Im Original werden die Begriffe Amtsdauer und beträgt im zweiten Element nicht explizit wiederholt:

DieAmtsdauerderRektorinoderdesRektorsbeträgtvierJahre,diejenigederProrektorinnenundProrektorenzweiJahre.

Eine Satzreihe mit Ellipsen wird als zusammengezogener Satz bezeichnet.

3.2 Zusammengezogene SätzeZwei Sätze können zu einem einzigen Satz zusammengezogen werden, wenn mindestens ein Satzglied in beiden Sätzen identisch ist (Eisenberg et al. 2009, 1024). In Gesetzestexten werden besonders aus Sätzen mit einem gemeinsamen Subjekt zusammengezogene Sätze gebildet. Ein Beispiel findet sich in § 36 Ab- satz 1 der Universitätsordnung der Universität Zürich:

DasGrundstudiumdientderVermittlungderGrundlagenderStudienfächerundbildetdieVoraussetzungfürdasHauptstudium.

In diesem Absatz sind zwei Sätze, die beide dasGrundstudium zum Subjekt ha-ben, zu einem einzigen Satz zusammengezogen worden:

DasGrundstudiumdientderVermittlungderGrundlagenderStudienfächer.DasGrundstudiumbildetdieVoraussetzungfürdasHauptstudium.

Die beiden Sätze machen Aussagen zu unterschiedlichen Themen: Der erste Satz befasst sich mit Ziel und Inhalt des Grundstudiums, während der zweite Satz einen Teil der formalen Kriterien regelt, die für eine Zulassung zum Hauptstu-dium gelten. In der zusammengezogenen Form resultiert ein Rechtssatz, der zwei Normaussagen enthält.

Zusammengezogene Sätze dieses Typs sind von zusammengezogenen Sätzen zu unterscheiden, die blosse Aufzählungen zu ein und demselben Thema darstel-len. Der zusammengezogene Satz in § 23 Absatz 4 der Universitätsordnung hat zwar dieselbe syntaktische Struktur wie der oben genannte Beispielsatz, befasst sich aber nur mit einem einzigen Thema, nämlich den Aufgaben des Studieren-denrates:

DerStudierendenratinformiertdieStudierendenüberstudentischeundhochschul-politischeAngelegenheitenundvertrittdieStudierendengegenüberdenUniversi-tätsorganenundderÖffentlichkeit.

Ist in einem zusammengezogenen Satz lediglich eine Aufzählung enthalten, kann diese auf relativ natürliche Art und Weise mit der klassischen gesetzesredaktio-nellen Technik explizit gemacht werden, indem die einzelnen Aufzählungsele-

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mente je unter einem separaten Buchstaben aufgeführt werden (vgl. Richtlinien der Rechtsetzung des Kantons Zürich Rz. 187ff.). Das gemeinsame Subjekt kann dann problemlos um einen Einleitungssatz ergänzt werden, der das Thema des Satzes bezeichnet:

DerStudierendenrathatfolgendeAufgaben:a. ErinformiertdieStudierendenüberstudentischeundhochschulpolitische

Angelegenheiten.b. ErvertrittdieStudierendengegenüberdenUniversitätsorganenundder

Öffentlichkeit.

Bei einem zusammengezogenen Satz, dessen Bestandteile Aussagen zu verschie-denen Themen machen, wirkt eine solche Darstellung weniger natürlich. Es fällt auch weniger leicht, die Themen der Aufzählungselemente unter einem gemein-samen Begriff zu subsumieren:

*DasGrundstudiumhatfolgendeAspekte(?):a. EsdientderVermittlungderGrundlagenderStudienfächer.b. EsbildetdieVoraussetzungfürdasHauptstudium.

Noch stärker zutage tritt die Multipropositionalität eines zusammengezogenen Satzes, wenn sich die Sätze, aus denen er besteht, an unterschiedliche Adressa-ten wenden. Als Beispiel kann folgender Satz dienen, den die Volksinitiative «Bürokratie-Stopp!»3 der schweizerischen Bundesverfassung hinzuzufügen beabsichtigt:

JedePersonhatAnspruchdarauf,dass:a. Gesetzeverständlichsindundeinfach,unbürokratischundeffizientangewandt

werden;b. […].

Der in Buchstabe a. zusammengezogene Satz enthält zwei Normaussagen mit je einem anderen Adressaten. Zum einen sollen Gesetze so abgefasst werden, dass sie verständlich sind; hier wird der Gesetzgeber verpflichtet. Zum andern sollen Gesetze einfach, unbürokratisch und effizient angewandt werden; diese Aussage richtet sich an Verwaltungen und Gerichte.

Ein deutlicher Hinweis darauf, dass ein Satz mehrere Aussagen enthält, liegt auch dann vor, wenn in einem zusammengezogenen Satz eines der vermeint-lichen Aufzählungselemente mit einer zusätzlichen Bedingung versehen ist. Das ist im folgenden Beispiel (Art. 381 Abs. 2 des Obligationenrechts, SR 220) der Fall:

DerVerlaggeberhatdemVerlegerdafüreinzustehen,dasserzurZeitdesVertrags-abschlusseszuderVerlagsgabeberechtigtwar,undwenndasWerkschutzfähigist,dasserdasUrheberrechtdaranhatte.


Dieser Satz macht zwei unterschiedliche Normaussagen: Er regelt, was allgemein gilt, und er regelt ausserdem, was zusätzlich gilt, wenn das Werk schutz- fähig ist.

Zusammenfassend lässt sich also feststellen, dass es sich nicht bei jedem zusammengezogenen Satz lediglich um eine einfache Aufzählung handelt: Oft packen zusammengezogene Sätze zwei verschiedene Normaussagen in einen Satz, die besser je in einem separaten Satz formuliert worden wären.

3.3 SchaltsätzeAls Schaltsatz oder Parenthese wird ein syntaktisch unabhängiger Satz bezeich-net, der als Klammerbemerkung in einen anderen Satz eingeschoben ist. Der ein-geschobene Satz ist meist von Gedankenstrichen, gelegentlich von Klammern oder Kommata umgeben. Eisenberg et al. (2009, 1025) führen ein Beispiel aus einem Nachrichtentext an:

LautUnfallstatistikdesBundesamtes–sieistgeradevorwenigenTagenerschienen–sinddieStrassenunfälleimletztenJahrweiterzurückgegangen.

In dieser prototypischen Form sind Parenthesen in Gesetzesentwürfen kaum anzutreffen; in einer textsortenspezifischen Variante kommen sie aber durchaus vor, nämlich dort, wo ein syntaktisch unabhängiger Satz hinter dem Element einer Aufzählung eingeschoben wird. In den Richtlinien der Rechtsetzung des Kantons Zürich (Rz. 190) wird das Phänomen anhand des folgenden Beispiels diskutiert:4

DasAmt:a. prüftGesuche;diesemüssenschriftlichundbegründeteingereichtwerden;b. erteiltdieBewilligung,wenndieVoraussetzungenerfülltsind.

Der Schaltsatz wird sichtbar, wenn der Aufzählungssatz ausgeschrieben wird:

DasAmtprüftGesuche–diesemüssenschriftlichundbegründeteingereichtwer-den–underteiltdieBewilligung,wenndieVoraussetzungenerfülltsind.

Die erwähnten Richtlinien empfehlen denn auch, solche eingeschobenen Sätze in einen eigenen Absatz auszulagern, weil sie zusätzliche Bestimmungen einführen:

1DasAmt:a. prüftGesuche;b. erteiltdieBewilligung,wenndieVoraussetzungenerfülltsind.

2DieGesuchesindzubegründenundschriftlicheinzureichen.

Den Zusatz, dass die Bewilligungen nur erteilt werden, wenn gewisse Voraussetzungen erfüllt sind, könnte man hier natürlich ebenfalls auslagern oder, falls dies sowieso schon an einer anderen Stelle im Text detailliert geregelt wird, ganz weglassen.

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3.4 Weiterführende NebensätzeEine ähnliche Funktion wie Schaltsätze haben sogenannte weiterführende Ne-bensätze. Es handelt sich dabei um Nebensätze, die kein Satzglied oder Satzglied-teil des Hauptsatzes sind, sondern sich als Relativsätze auf die im Hauptsatz ge-machte Aussage als Ganzes beziehen (vgl. Eisenberg et al. 2009, 1037). Weiterführende Nebensätze werden mit dem Relativpronomen was oder mit einem Relativadverb (wobei, womit, wodurch, wohingegen, weshalb, ...) eingeleitet. In Gesetzestexten kommen sie besonders häufig in der Form mit wobei vor. Das folgende Beispiel stammt aus Artikel 113 Absatz 3 der Bundesverfassung:

DieberuflicheVorsorgewirddurchdieBeiträgederVersichertenfinanziert,wobeidieArbeitgeberinnenundArbeitgebermindestensdieHälftederBeiträge ihrerArbeitnehmerinnenundArbeitnehmerbezahlen.

Die direkteste Methode, einen weiterführenden Nebensatz in einen eigenstän-digen Satz umzuwandeln ist, nach dem Hauptsatz einen Punk oder Strichpunkt zu setzen, das Relativadverb in ein demonstratives Pronominaladverb umzuwan-deln (hier also wobei in dabei) und die Wortstellung des ehemaligen Nebensatzes entsprechend anzupassen. Das Pronominaladverb kann oft auch ganz weggelas-sen werden:

DieberuflicheVorsorgewirddurchdieBeiträgederVersichertenfinanziert.DieArbeitgeberinnen undArbeitgeber bezahlen [dabei]mindestens dieHälfte derBeiträgeihrerArbeitnehmerinnenundArbeitnehmer.

Weiterführende Nebensätze kommen häufig auch im Anschluss an das Element einer Aufzählung vor. Ein Beispiel bietet dazu Artikel 112 Absatz 3 der Bundesver-fassung:

DieVersicherungwirdfinanziert:a. durchBeiträgederVersicherten,wobeidieArbeitgeberinnenundArbeitgeber

fürihreArbeitnehmerinnenundArbeitnehmerdieHälftederBeiträgebezahlen;

b. durchLeistungendesBundes.

Analog zum oben besprochenen Vorgehen bei Schaltsätzen lässt sich auch hier der eingeschobene weiterführende Nebensatz in einem selbstständigen Satz aus-serhalb der Aufzählung formulieren:

3DieVersicherungwirdfinanziert:a. durchBeiträgederVersicherten;b. durchLeistungendesBundes.3bisDieArbeitgeberinnenundArbeitgeberbezahlenfürihreArbeitnehmerinnenundArbeitnehmerdieHälftederBeiträge.

Bei allen bisher diskutierten Typen von multipropositionalen Sätzen (Satzreihen, zusammengezogene Sätze, Schaltsätze und weiterführende Nebensätze) resul-


tiert die Multipropositionalität daraus, dass zwei an sich eigenständige Sätze mit-einander kombiniert werden. Eine andere Situation präsentiert sich bei Adverbi-alien und Attributen, die im Folgenden besprochen werden. Dort führen Konstruktionen im Innern eines Satzes zusätzliche Aussagen ein.

3.5 AdverbialienAls Adverbialien oder adverbiale Bestimmungen werden Satzglieder bezeichnet, die ein Verb bzw. einen ganzen Satz modifizieren (vgl. Eisenberg et al. 2009, 781ff.; Bussmann 2002, 50). Adverbialien sind ein in Gesetzestexten besonders häufig verwendetes Mittel, um die Umstände, unter denen eine Regelung zur Anwen-dung kommt, und die Art und Weise, wie dies zu geschehen hat, näher zu spezi-fizieren. Sie haben dann meistens die Form von adverbial verwendeten Adjek-tiven, von Präpositionalphrasen oder von Nebensätzen.5

Will man beurteilen, ob ein Adverbiale eine zusätzliche Aussage in einen Satz einführt, ist zunächst einmal zwischen adverbialen Ergänzungen und adverbia-len Angaben zu unterscheiden. Adverbiale Ergänzungen sind entweder obligato-risch oder fakultativ in der Valenzstruktur des Prädikats vorgegeben, während adverbiale Angaben davon unabhängig sind. Folgt man der These, dass die Haupt-aussage eines Satzes vom Prädikat und den von ihm definierten Satzgliedern transportiert wird, dann führen adverbiale Ergänzungen also keine zusätzliche Aussage ein. Im Gegensatz zu adverbialen Angaben können sie nicht in einen se-paraten Satz ausgelagert werden, ohne dass der Satz dann unvollständig wirken würde. Dies soll mit je einem Beispiel veranschaulicht werden.

Als Beispiel eines Rechtssatzes, der eine adverbiale Angabe enthält, kann Artikel 93 Absatz 5 des Ausländergesetzes (SR 142.20) dienen:

DerBundesratkannaufderGrundlagedervoraussichtlichenAufwendungeneinePauschalefestlegen.

Die Präpositionalphrase aufderGrundlagedervoraussichtlichenAufwendungen kann in einen separaten Satz ausgelagert werden, ohne dass der verbleibende Satz unvollständig wirken würde:

DerBundesratkanneinePauschalefestlegen.Erstütztsichdabeiaufdievoraus-sichtlichenAufwendungen.

Im folgenden Satz (Art. 10s Abs. 1 der Forschungs- und Innovationsförderungsver-ordnung, SR 420.11) ist dieses Vorgehen dagegen nicht möglich:

DieBeiträge[...]werdenaufderGrundlagederanrechenbarenGesamtprojektkostenbemessen.

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Bei der Präpositionalphrase aufderGrundlagederanrechenbarenGesamtprojekt-kosten handelt es sich um eine adverbiale Ergänzung. Würde sie in einen separa-ten Satz ausgelagert, bliebe ein Satz zurück, der unfertig erscheint:

*DieBeiträge[...]werdenbemessen.DieBemessungerfolgtaufderGrundlagederanrechenbarenGesamtprojektkosten.

Es kann also ein Zusammenhang festgestellt werden zwischen dem Grad der Un-abhängigkeit einer adverbialen Bestimmung von der Valenzstruktur des Prädi-kats und der Wahrscheinlichkeit, dass der entsprechende Satz multipropositio-nal ist. In der oben gezeigten Form kann die in der traditionellen Grammatik verwendete «Weglassprobe» (Bussmann 2002, 745) darum für gesetzesredaktio-nelle Zwecke eingesetzt werden, um zu überprüfen, ob eine bestimmte adverbi-ale Bestimmung überhaupt ausgelagert werden kann.

Ob die von einer adverbialen Angabe gemachte Teilaussage in einen eigenen Satz ausgelagert werden soll, hängt dagegen wesentlich von der Semantik der entsprechenden Angabe ab. Im Folgenden werden darum einige der wichtigsten Funktionen betrachtet, für die adverbiale Angaben in Gesetzesentwürfen ver-wendet werden. Wie bereits erwähnt, erfüllen adverbiale Angaben in Gesetzes-texten vor allem zwei Aufgaben: (a) sie definieren die Umstände (Vorausset-zungen, Vorbehalte, Ausnahmen), unter denen eine Regelung zur Anwendung kommt, und (b) sie beschreiben die genaueren Modalitäten, die bei der Anwen-dung der Regel gelten.

3.5.1 Voraussetzungen, Vorbehalte, AusnahmenAm häufigsten werden Adverbialien in Gesetzestexten wohl verwendet, um Voraussetzungen auszudrücken. Voraussetzungen führen aber im Allgemeinen gerade nicht eine zusätzliche Normaussage ein, sondern sind – zusammen mit der von der Voraussetzung (bzw. dem Tatbestand) abhängigen Rechtsfolge – integraler Bestandteil der Hauptaussage eines Rechtssatzes. Voraussetzungen können als konditionale Nebensätze formuliert sein (eingeleitet durch wenn, falls, sofern, ...) oder die Form von Präpositionalphrasen (insbesondere in der Kombination bei + nominalisiertes Verb) haben. Dass Voraussetzungen nicht in einen eigenen Satz separiert werden sollen, zeigt das folgende Beispiel aus einem Änderungsentwurf zur Forschungs- und Innovationsförderungsverordnung (SR 420.11):

Sie[dieBeiträge]könnenzudemausnahmsweisedieprojektbezogenenMaterialko-sten[...]decken.Ausnahmenkönnengewährtwerden,wenndieBeschaffungundNutzungdesMaterialsfürdenProjekterfolgunerlässlichist.


Der erste dieser beiden Sätze drückt eine Rechtsfolge aus (die Beiträge können die Materialkosten decken), der zweite nennt die Voraussetzung, unter der die Rechtsfolge zur Anwendung kommt (wenn die Beschaffung und Nutzung für den Projekterfolg unerlässlich ist). Die verwaltungsinterne Redaktionskommission6 hat in ihrer Stellungnahme Voraussetzung und Rechtsfolge in einem Satz zusam-mengefasst:

SiekönnenzudemausnahmsweisedieprojektbezogenenMaterialkosten[...]decken,wenndieBeschaffungundNutzungdesMaterialsfürdenProjekterfolgunerlässlichist.

Anders verhält es sich, wenn eine adverbiale Angabe dazu benutzt wird, einen Vorbehalt oder eine Ausnahme zu der im restlichen Satz formulierten Norm an-zuführen. Der Gesetzgebungsleitfaden des Bundes (Rz. 890) empfiehlt, «aus Grün-den der Verständlichkeit» dafür einen eigenen Satz zu verwenden. Als Präpositi-onalphrasen formulierte Vorbehalte und Ausnahmen werden üblicherweise mit den Ausdrücken vorbehältlich (bzw. vorbehaltlich), unterVorbehaltvon bzw. mitAusnahmevon eingeleitet. Ein Beispiel bietet Artikel 11 der Verordnung des EDI über den Schweizer Filmpreis (SR 443.116):

VorbehältlicheineranderenAbmachungwerdenfürdieausgezeichnetenFilmediePreisejezurHälfteandieProduktionundandieRegieausbezahlt.

Der Vorbehalt kann hier wie folgt in einen eigenen Satz verschoben werden:

FürdieausgezeichnetenFilmewerdendiePreisejezurHälfteandieProduktionundandieRegieausbezahlt;anderslautendeAbmachungenbleibenvorbehalten.

Ausnahmen und Vorbehalte können auch als Adverbialnebensätze realisiert sein. Diese werden meist durch die Ausdrücke esseidenn oder soweitnicht eingeleitet. Ein Beispiel ist Artikel 86 Absatz 2 des Bundesgerichtsgesetzes (SR 173.110):

DieKantonesetzenalsunmittelbareVorinstanzendesBundesgerichtsobereGerichteein,soweitnichtnacheinemanderenBundesgesetzEntscheideandererrichterlicherBehördenderBeschwerdeandasBundesgerichtunterliegen.

Auch hier kann die Verständlichkeit verbessert werden, indem die Ausnahme in einen eigenen Satz gefasst wird:

DieKantonesetzenalsunmittelbareVorinstanzendesBundesgerichtsobereGerichteein.DavonnichtbetroffensindEntscheideandererrichterlicherBehörden,dienacheinemanderenBundesgesetzderBeschwerdeandasBundesgerichtunterliegen.

Eine besondere Klasse von Vorbehalten stellen Bewilligungspflichten dar. Häu-fig haben sie die Form von als Präpositionalphrasen formulierten adverbialen An-gaben, die durch Ausdrücke wie mitBewilligung/Einverständnis/Genehmigung/Zustimmungvon, imEinverständnis/Einvernehmenmit oder, etwas abgeschwächt, unterEinbezugvon eingeleitet werden. In Artikel 12 Absatz 2 des Bundesgesetzes

272

über die zukünftige Entwicklung der Bahninfrastruktur (SR 742.140.2) findet sich gar das noch ausführlichere unterVorbehaltderGenehmigungvon:

DieInfrastrukturbetreiberinnenkönnenunterVorbehaltderGenehmigungdesBun-desamtesfürVerkehrmitdenbetroffenenKantonenundDritten(öffentlich-privatePartnerschaft)VereinbarungenzurVorfinanzierungdervonderBundesversamm-lungbeschlossenenundfinanziertenMassnahmen[...]abschliessen.

Bei einer Überarbeitung hat die verwaltungsinterne Redaktionskommission be-antragt, den Vorbehalt wie folgt von der Hauptaussage abzutrennen:

DieInfrastrukturbetreiberinnenkönnenmitdenbetroffenenKantonenundDritten(öffentlich-privatePartnerschaft)VereinbarungenzurVorfinanzierungdervonderBundesversammlungbeschlossenenundfinanziertenMassnahmen[...]abschliessen.DieVereinbarungenbedürfenderGenehmigungdesBundesamtesfürVerkehr.

Ein weiterer Spezialfall sind adverbiale Angaben, die das Vorhandensein von Aus-nahmen oder Vorbehalten nur andeuten, diese aber nicht explizit machen. Das ist insbesondere bei den Ausdrücken grundsätzlich und inderRegel der Fall. Hier macht weder eine Auslagerung in einen eigenen Satz (etwa «Ausnahmensindmöglich.») noch das Beibehalten der adverbialen Angabe viel Sinn. Die Rechtset-zungsrichtlinien des Kantons Bern (S. 18) empfehlen denn auch, diese Ausdrücke nicht zu verwenden und stattdessen konkret auszuformulieren, worin eine all-fällige Ausnahme besteht.7

3.5.2 ModalitätenDer bereits in Kapitel 2 erwähnte Artikel 14 des Schulgesetzes des Kantons Grau-bünden illustriert eindrücklich, wie mit Hilfe von adverbialen Angaben die Mo-dalitäten eines Vorgangs genauer spezifiziert werden können:

Art. 14 Ausschluss

SchülerinnenundSchüler,welchetrotzMahnungundOrientierungderErziehungs-berechtigtendenUnterrichtoderdasUnterrichtsklimadauerndbelasten,könnendurchSchulratsbeschlussaufgrundeinesschriftlichenBerichtesdeszuständigenSchulinspektoratesunddesSchulpsychologischenDienstesundunterMeldungandieVormundschaftsbehördevomUnterrichtausgeschlossenwerden.

Insbesondere werden adverbiale Angaben in Gesetzestexten oft dazu verwendet, um (a) die Fristen und Termine zu nennen, die für einen bestimmten Vorgang gelten, (b) die Instrumente zu definieren, mittels derer eine Regelung umgesetzt wird, (c) die Grundlagen vorzugeben, auf denen eine Entscheidung getroffen wer-den soll, und (d) ganz allgemein die Rollen der an einem Vorgang beteiligten Ak-teure festzulegen. Sie haben dann meist die Form von Präpositionalphrasen, die wie folgt eingeleitet werden:


– Fristen und Termine: ab, biszu, frühestens/spätestensan/in, fürdieDauervon, ...

– Instrumente: in(der)Formvon,durchAusrichtungvon, durchBeschlussvon, unterMeldungan, …

– Entscheidungsgrundlagen: aufgrundvon, auf(der)Basis/Grundlagevon, nachdemKriteriumvon, …

Enthält ein Satz mehr als eine adverbiale Angabe, kann meist davon ausgegan-gen werden, dass in dem Satz auch mehr als eine Normaussage vorhanden ist. Als Beispiele können die beiden unten stehenden Sätze aus Artikel 175 der Bun-desverfassung dienen:

2DieMitgliederdesBundesrateswerdenvonderBundesversammlungnachjederGesamterneuerungswahldesNationalratesgewählt.3 SiewerdenausallenSchweizerbürgerinnenundSchweizerbürgern,welchealsMitgliederdesNationalrateswählbarsind,aufdieDauervonvierJahrengewählt.

In diesen zwei Absätzen werden mit Hilfe von Adverbialien in nur zwei Sätzen vier verschiedene Dinge geregelt. Es wird nämlich in Bezug auf die Wahl der Bun-desrätinnen und Bundesräte festgelegt: (a) wer der Wahlkörper ist (vonderBun-desversammlung),(b) wann die Wahl stattfindet (nachjederGesamterneuerungs-wahldesNationalrates), (c) wer wahlberechtigt ist (ausallenSchweizerbürgerinnenundSchweizerbürgern,welche...) und (d) wie viele Jahre die Amtsdauer beträgt (aufdieDauervonvierJahren). Besser wurde dieselbe Aufgabe im Bundesgerichts-gesetz (SR 173.110)gelöst:

Art. 5 Wahl1DieBundesversammlungwähltdieRichterundRichterinnen.2Wählbarist,werineidgenössischenAngelegenheitenstimmberechtigtist.

Art. 9 Amtsdauer1DieAmtsdauerderRichterundRichterinnenbeträgtsechsJahre.

Hier wird je ein eigener Satz verwendet, um in Bezug auf die Wahl der Bundes-richterinnen und Bundesrichter zu regeln, wer der Wahlkörper ist, wer wahlbe-rechtigt ist und wie viele Jahre die Amtsdauer beträgt.

Es lässt sich also insgesamt feststellen, dass Adverbialien unter bestimmten Bedingungen (nicht in der Valenzstruktur des Prädikats vorangelegt, mehrere Adverbialien im selben Satz) relativ zuverlässige Indikatoren für das Vorliegen eines multipropositionalen Rechtssatzes sein können.

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3.6 AttributeAttribute sind Beifügungen, die ein Nomen näher beschreiben (vgl. Eisenberg et al. 2009, 800ff.). Sie treten insbesondere in Form von Adjektiv- und Partizipphra-sen, Präpositionalphrasen, Relativsätzen, Nominalphrasen im Genitiv und, sel-tener, als Appositionen oder Konjunktionalphrasen auf.8

Wichtigstes Kriterium bei der Beurteilung dessen, ob ein Attribut eine zusätz-liche Aussage einführt, ist die Frage, ob das Attribut restriktiv ist. Die Eigenschaft der Restriktivität ist vor allem von den Relativsätzen her bekannt. Restriktive Re-lativsätze schränken das Bezugsobjekt in definierender Art und Weise ein; sie führen keine zusätzliche Aussage in den Satz ein, sondern sind integraler Bestand-teil seiner Hauptaussage. Nicht restriktive Relativsätze bieten dagegen weiter-führende Information an, die nicht für die Hauptaussage des Satzes benötigt wird; sie führen also eine zusätzliche Aussage ein. § 10 Absatz 4 der Universitätsord-nung der Universität Zürich enthält ein Beispiel eines solchen nicht restriktiven Relativsatzes:

AufAntragdesFakultätsvorstandssetztdieUniversitätsleitungeineBerufungskom-missionein,dermindestenszweiexterneExpertinnenoderExpertenangehören.

Der Relativsatz kann hier in einen separaten Satz ausgelagert werden, ohne dass die Hauptaussage des ursprünglichen Satzes verändert würde:

AufAntragdesFakultätsvorstandssetztdieUniversitätsleitungeineBerufungskom-missionein;derBerufungskommissionmüssenmindestenszweiexterneExper-tinnenoderExpertenangehören.

Anders stellt sich die Lage dar, wenn der Relativsatz restriktiv ist, wie in § 10 Ab-satz 3 Satz 2 der Universitätsordnung:

IndasBerufungsverfahrenkönnenauchPersoneneinbezogenwerden,diesichnichtbeworbenhaben.

Hier ist die Auslagerung des Relativsatzes nicht möglich, da sie zu einer Verän-derung der Hauptaussage des ursprünglichen Satzes führen würde:

*IndasBerufungsverfahrenkönnenauchPersoneneinbezogenwerden;siemüssensichnichtbeworbenhaben.

Das Kriterium der Restriktivität kann auch auf Attribute angewendet werden, die nicht die Form von Relativsätzen haben. Im folgenden Beispiel (§ 10 Abs. 6 der Universitätsordnung) kommt der Präpositionalphrase ohne EvaluationmehrererKandidatinnenundKandidaten die Funktion eines nicht restriktiven Attributs zu:

IndringendenFällenkannderFakultätsvorstandimEinverständnismitderUni-versitätsleitungeinDirektberufungsverfahrenohneEvaluationmehrererKandida-tinnenundKandidateneinleiten.


Die zusätzliche Aussage, die das Attribut in diesem Satz einführt, ist keine mate-rielle Bestimmung, sondern eine Legaldefinition. Sie besagt, dass Direktberu-fungsverfahren Berufungsverfahren ohne Evaluation mehrerer Kandidatinnen und Kandidaten sind. Eine solche Legaldefinition muss nicht unbedingt in einen separaten Satz gefasst werden, sondern kann auch als Klammerdefinition in den bestehenden Satz integriert werden (vgl. Bratschi 2009, 194):

IndringendenFällenkannderFakultätsvorstandimEinverständnismitderUni-versitätsleitungeinBerufungsverfahrenohneEvaluationmehrererKandidatinnenundKandidaten(Direktberufungsverfahren)einleiten.

4 PräsuppositionenNicht jede zusätzliche Normaussage, die aus einem Satz hervorgeht, muss darin auch notwendigerweise explizit zum Ausdruck gebracht sein. Ein Satz kann eine Normaussage auch dadurch einführen, dass er sie «stillschweigend» als gegeben voraussetzt. In der Linguistik ist dieses Phänomen unter dem Begriff der Präsup-position bekannt (Bussmann 2002, 530ff.).

Auch wenn Präsuppositionen keine eigene sprachliche Realisierung aufwei-sen, so werden sie doch oft von spezifischen sprachlichen Elementen, sogenann-ten Präsuppositionsauslösern, verursacht. Präsuppositionsauslöser sind im Kon-text einfacher Aussagesätze relativ gut erforscht (vgl. Seuren 1991). Allerdings können die dabei gewonnenen Erkenntnisse nur bedingt auf Rechtssätze über-tragen werden.

Einer der häufigsten Präsuppositionsauslöser ist der definite Artikel (sofern dieser nicht generisch verwendet ist): Er setzt die Existenz (und Einmaligkeit) des durch die entsprechende Nominalphrase referenzierten Objekts voraus. Im folgenden Satz aus einem Entwurf zur Änderung des Eisenbahnrechts wird die Existenz eines Entwicklungsprogramms des Bundes präsupponiert:

DieWeiterentwicklungderBahninfrastrukturerfolgtimRahmendesEntwicklungs-programmesdesBundesundgemässfolgendenZielen:[...].

Da die Verpflichtung zum Erstellen eines solchen Entwicklungsprogramms im Text nicht explizit formuliert war, hätte der Satz, hätte man ihn denn so stehen lassen, zwei Normaussagen gemacht: eine explizite, die die Ziele für die Weiter-entwicklung der Bahninfrastruktur festgelegt hätte, und eine implizite, die zur Ausarbeitung eines Entwicklungsprogramms verpflichtet hätte. Weil damit das Transparenzgebot verletzt worden wäre, hat die verwaltungsinterne Redaktions-kommission in ihrer Stellungnahme dazu geraten, die lediglich präsupponierte Normaussage ebenfalls auszuformulieren:

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DieWeiterentwicklungderBahninfrastrukturhatfolgendeZiele:[...].DerBundesratunterbreitetderBundesversammlunginregelmässigenAbständenProgramme zur Weiterentwicklung der Bahninfrastruktur (Entwicklungspro-gramme).IndenEntwicklungsprogrammenzeigterauf,wieerdieZieleerreichenwill[...].

Präsuppositionen können auch durch bestimmte Klassen von Verben ausgelöst werden. In Gesetzestexten ist dies insbesondere bei Verben der Fall, die das Über-prüfen eines Sachverhalts ausdrücken (z.B. begutachten, beurteilen, entscheiden, überprüfen, ...). Rechtssätze mit solchen Verben präsupponieren meist, dass der jeweilige Sachverhalt überhaupt erfüllt sein muss. Das folgende Beispiel stammt aus einem Änderungsentwurf zur Forschungs- und Innovationsförderungsver-ordnung (SR 420.11):

DieKTIbeurteilt,obeineForschungsstättenichtkommerziellausgerichtetundobsiebeitragsberechtigtist,nachfolgendenKriterien:[...].

Der Satz beinhaltet eine implizite und zwei explizite Normaussagen: (a) er prä-supponiert, dass nur Forschungsstätten beitragsberechtigt sind, die nicht kom-merziell ausgerichtet sind, (b) legt die genauen Kriterien fest, die dabei gelten, und (c) regelt, dass die Überprüfung dieser Kriterien von der KTI vorgenommen wird. Man kann ihn wie folgt in Einzelsätze aufteilen:

BeitragsberechtigtsindForschungsstätten,dienichtkommerziellausgerichtetsind.DabeigeltenfolgendeKriterien:[...].DieKTIbeurteilt,obdieKriterienerfülltsind.

Auch ein attributiv verwendetes Partizip Perfekt kann als Präsuppositionsauslö-ser wirken, wie das folgende Beispiel aus dem Entwurf zur Änderung des Eisen-bahnrechts zeigt:

SiekönnenentwederzusätzlicheMassnahmenoderalternativeMassnahmenfinan-zieren,wobeisichimzweitenFallihrAnteilaufdieDifferenzzwischendervomBundbeschlossenenunddervonihnenbeantragtenMassnahmebeschränkt.

Dieser Satz regelt nicht nur, dass zusätzliche oder alternative Massnahmen finan-ziert werden können, sondern präsupponiert mit der Partizipphrase vonihnenbeantragten ausserdem, dass diese Massnahmen beantragt werden müssen. Wäre ein Partizip Präsens (dervonihnenzubeantragendenMassnahmen) verwendet worden, wäre die vorher nur präsupponierte zusätzliche Normaussage immer-hin explizit gemacht worden. Aber auch in diesem Fall wäre wohl eine Auslage-rung der Antragspflicht in einen separaten Satz empfehlenswert gewesen.

Eine vertiefte rechtslinguistische Studie zu Präsuppositionsauslösern in Er-lasstexten wäre gerade in Hinblick auf die Praxis der Gesetzesredaktion wün-schenswert.


5 FazitRichtig angewendet kann die Regel «Ein Satz – eine Aussage» entscheidend zur Transparenz und Lesbarkeit eines Gesetzestextes beitragen. Sätze, die die Regel verletzen, sind aber oft nicht auf Anhieb als solche erkennbar. Es empfiehlt sich darum, bei der Redaktion von Gesetzesentwürfen speziell auf sprachliche Kon-struktionen zu achten, von denen man weiss, dass sie zusätzliche Normaussagen in einen Satz einführen können.

In diesem Beitrag wurde aufgezeigt, dass insbesondere Satzreihen, zusam-mengezogene Sätze, Schaltsätze, weiterführende Nebensätze, adverbiale Anga-ben und nicht restriktive Attribute solche sprachlichen Indikatoren sind. Ausser-dem können auch Präsuppositionsauslöser wie der definite Artikel oder bestimmte Verbklassen Multipropositionalität verursachen. Eindeutige Erkennungsmerk-male kann die sprachliche Form allein allerdings nicht liefern. Ob ein potenziell multipropositionaler Rechtssatz tatsächlich mehrere Normaussagen enthält, hängt letztlich davon ab, welche Absicht der Gesetzgeber mit dem Satz verfolgt, in welchem Kontext der Satz steht und wie die zugrunde liegende Norm konzep-tualisiert wird.

Stefan Höfler, Ph.D., Postdoktorand, Institut für Computerlinguistik, Universität Zürich, Zürich, E-Mail: [email protected]

AnmerkungenDas Projekt wird von Prof. Dr. Michael Hess und 1 Prof. Dr. Felix Uhlmann wissenschaftlich begleitet und profitiert von einem regen Austausch mit der Sektion Deutsch der Zentralen Sprachdienste der Schweizerischen Bundeskanzlei.Kritische Betrachtungen des Transparenzgebots aus 2 linguistischer Sicht finden sich bei Lerch (2004b) und Schwintowski (2004).Die Volksinitiative will die Verständlichkeit von Ge-3 setzen als individuelles Recht in der Verfassung ver-ankern. Zur Frage nach der Verständlichkeit von Ge-setzen als Bürgerrecht vgl. Eichhoff-Cyros/Antos (2008), sowie Lerch (2004a).Die Interpunktion der Beispiele wurde an den für 4 die schweizerische Bundesgesetzgebung geltenden Standard angepasst.Adverbialien können auch die Form von Adverbien, 5 Pronominaladverbien und Nominalphrasen im Ge-nitiv oder Akkusativ haben. Pronominaladverbien (darin, dabei, ...) führen aber im Allgemeinen keine

zusätzliche Aussage ein, sondern dienen als Kohäsi-onsmittel: Sie verbinden einen Satz mit einem vor-gehenden Satz. Adverbien (sofort, hier, ...) und adver-bial verwendete Nominalphrasen im Genitiv oder Akkusativ (einesTages, ...) werden hier aufgrund ih-rer geringen Verbreitung in Gesetzestexten ausser Acht gelassen.Einen Überblick über die Stellung und Arbeit der 6 verwaltungsinternen Redaktionskommission der schweizerischen Bundesverwaltung findet man bei Nussbaumer (2008).Ein Beitrag zur Verwendung bzw. Vermeidung von 7 inderRegel findet sich ausserdem im Newsletter 2009/3 des Forums für Rechtsetzung (S. 6–7).Für die vorliegende Betrachtung von geringerer Be-8 deutung sind Attribute in der Form von Possessiv-artikeln (seineAufgabe), Nominalphrasen im Akku-sativ (10FrankendieWoche) und Fokuspartikeln (insbesondereTeeundKaffee).

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LiteraturAmstand, Toni, 1978, Wie verständlich sind unsere Zei-

tungen? Dissertation, Universität Zürich, Zürich.Bratschi, Rebekka, 2009, «Frau im Sinne dieser Bade-

ordnung ist auch der Bademeister». Legaldefini- tionen aus redaktioneller Sicht, LeGes, 2009/2, S. 191–213.

Bussmann, Hadumod, 2002, Lexikon der Sprachwissen-schaft, 3., erweiterte Auflage, Stuttgart, Kröner.

Eisenberg, Peter/Peters, Jörg/Gallmann, Peter/Fabri- cius-Jansen, Cathrine/Nübling, Damaris/Barz, Irm-hild/Fritz, Thomas A./Fiehler, Reinhard, 2009, Du-den. Die Grammatik, Bd. 4, 8., überarbeitete Aufl., Mannheim, Dudenverlag.

Eichhoff-Cyrus, Karin M./Antos, Gerd (Hrsg.), 2008, Verständlichkeit als Bürgerrecht? Die Rechts- und Verwaltungssprache in der öffentlichen Diskussion, Mannheim, Dudenverlag.

Flesch, Rudolf, 1948, A New Readability Yardstick, JournalofAppliedPsychology, 32/3, S. 221– 233.

Gemeinsamer Leitfaden des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission für Personen, die in den Gemeinschaftsorganen an der Abfassung von Rechtstexten mitwirken, 2003, Hrsg. Europäische Kommission, Luxemburg, Amt für amtliche Veröf-fentlichungen der Europäischen Gemeinschaften.

Gesetzgebungsleitfaden, 2007, Leitfaden für die Ausar-beitung von Erlassen des Bundes, 3., nachgeführte Auflage, Hrsg. Bundesamt für Justiz, Bern.

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Newsletter zum Forum für Rechtsetzung, 2009, Nr. 3, Hrsg. Bundesamt für Justiz, Bern.

Nussbaumer, Markus, 2008, Der Verständlichkeit eine Anwältin! Die Redaktionskommission der schwei-zerischen Bundesverwaltung und ihre Arbeit an der Gesetzessprache, in: Eichhoff-Cyrus, Karin M./ Antos, Gerd (Hrsg.), Verständlichkeit als Bürger-recht? Die Rechts- und Verwaltungssprache in der öffentlichen Diskussion, Mannheim, Dudenverlag, S. 301–323.

Nussbaumer, Markus, 2009, Die Verständlichkeit von Erlassen, Murtener Gesetzgebungsseminar, Das Handwerk der Gesetzesredaktion, Schweizerische Bundeskanzlei/Bundesamt für Justiz/Institut für Föderalismus, Murten.

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Schwintowski, Hans-Peter, 2004, Sprachwissenschaft-liche Kriterien für das Transparenzgebot. Die Be-deutung interdisziplinären Arbeitens von Rechts- und Sprachwissenschaft, In: Lerch, Kent. D. (Hrsg.), Recht verstehen. Verständlichkeit, Missverständ-lichkeit und Unverständlichkeit von Recht, Berlin, de Gruyter, S. 375–386.

Seuren, Pieter A. M., 1991, Präsuppositionen, in: von Stechow, Arnim/Wunderlich, Dieter (Hrsg.), Seman-tik/Semantics, New York, de Gruyter, S. 268–318.


RésuméUne phrase, une idée. Lorsqu’il est appliqué à bon escient, ce principe de rédaction contribue nota-blement à la clarté et à l’intelligibilité de l’énoncé normatif. Mais les phrases qui s’écartent de cette règle ne sont souvent pas immédiatement reconnaissables. Le présent article analyse les éléments linguistiques qui indiquent qu’une phrase pourrait contenir plus d’une idée. En tout état de cause, la seule approche linguistique ne permet pas de déterminer si un énoncé multipropositionnel contient effectivement plusieurs normes : tout dépend en définitive du but poursuivi par le législa-teur, du contexte dans lequel l’énoncé s’inscrit et de la manière dont la norme sous-jacente est conceptualisée. Comprendre dans quelles constructions du langage des normes supplémentaires sont susceptibles de se cacher peut néanmoins permettre de prendre rapidement conscience des formulations multipropositionnelles lors de la rédaction d’un projet de loi.

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Schwerpunkte und Tendenzen in der Rechtsetzung der Kantone / Quelques éléments marquants de la législation cantonale récente

Institut für Föderalismus der Universität Freiburg | Die Kantone bleiben in ihrer Recht-setzungstätigkeit sowohl im autonomen Wirkungsbereich als auch im Bereich der Umsetzung von Bundesrecht sehr aktiv. Im folgenden (zweisprachigen) Beitrag werden einige Schwer-punkte und Tendenzen herausgegriffen, welche die kantonale und die interkantonale Rechtsetzung in der Zeitspanne zwischen Mai 2010 und April 2011 geprägt haben.1

Institut du Fédéralisme de l’Université de Fribourg | Les cantons déploient une intense activité législative, que ce soit dans leur domaine de souveraineté ou dans la mise en œuvre du droit fédéral. Rédigé dans deux langues, le texte qui suit dégage quelques tendances marquantes et points forts de l’activité législative cantonale et intercantonale entre mai 2010 et avril 2011.1

Inhaltsübersicht / Table des matières1 Einleitung–Introduction2 Kantonsverfassungen–Constitutionscantonales3 TerritorialeGliederungundBehördenorganisation–Découpageterritorialet

organisationdesautorités 3.1 TerritorialeGliederung–Découpageterritorial 3.2 Behördenorganisation–Organisationdesautorités4 AusgewählteRechts-undSachbereiche–Domaineslégauxetpratiques

spécifiques 4.1 Polizeirecht–Police 4.2 BildungundErziehung–Instructionpublique 4.3 WirtschaftundFinanzen–Économieetfinances 4.4 Planungs-undBaurecht–Aménagementduterritoireetdroitdela

construction5 InterkantonaleVereinbarungen–Conventionsintercantonales 5.1 RechtsvereinheitlichungüberKonkordate–Uniformisationdudroitpar

lebiaisdesconcordats 5.2 InterkantonaleKoordinationderAufgabenerfüllung–Coordination

intercantonaleenmatièred’execution 5.3 InterkantonaleZusammenarbeitmitLastenausgleichgemässIRV–Collaboration

intercantonaleassortied’unecompensationdeschargesselonl’ACI

1 Einleitung – IntroductionDer Wagen der Gesetzgebungsmaschinerie rollt in den Kantonen zügig weiter. Dies widerspiegelt sich unter anderem in der Anzahl Erlasse, die in den Kanto-nen in Kraft sind: Während im Vorjahr die gesamte Rechtslandschaft der Kan-tone ca. 17‘500 Erlasse aufwies, sind zum heutigen Zeitpunkt rund 17‘800 Erlasse in Kraft. Am meisten Erlasse zählt mit 1‘275 die Rechtsordnung des Kantons Neu-

LEGES 2011/2 | S. 281 – 304

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enburg, während sich der Kanton Appenzell Ausserhoden mit 329 durch die ge-ringste Anzahl Erlasse auszeichnet.2

Getragen werden die Rechtsentwicklungen oftmals vom Bedürfnis nach Rechtsvereinheitlichung, zum Beispiel im Bildungs-, Stipendien- oder Bauwesen. Das voranschreitende Auseinanderklaffen von funktionalen und politischen Räu-men, insbesondere im Bereich der Agglomerationen, begünstigt sodann die Ten-denz zu Gemeindefusionen und zur Schaffung von Metropolitan- und Regional-konferenzen. Im Bereich der Wirtschaft und Steuern wirkt darüber hinaus auch der interkantonale Wettbewerb als Antriebsfeder für gesetzgeberische Innovati-onen. Schliesslich wird die Agenda der kantonalen Rechtsetzung nach wie vor durch bedeutende Reformen des Bundesrechts bestimmt, die es – teilweise in Ver-schachtelung mit eigenen Reformen – umzusetzen gilt.

Im vorliegenden Beitrag können lediglich einige thematische Schwerpunkte herausgegriffen werden, welche die Rechtsetzungstätigkeit der Kantone zwi-schen Mai 2010 und April 2011 geprägt haben. Nach einer Übersicht über die wich-tigsten Verfassungsänderungen (Kap. 2) wird kurz auf bedeutsame Reformen im Bereich der territorialen Gliederung und der Behördenorganisation eingegangen (Kap. 3). Anschliessend kommen einige Änderungen in ausgewählten Rechts- und Sachbereichen zur Sprache (Kap. 4), bevor die neueren Entwicklungen des interkantonalen Rechts aufgegriffen werden (Kap. 5).

2 Kantonsverfassungen – Constitutions cantonalesIn der untersuchten Zeitspanne (Mai 2010 bis April 2011) wurde in keinem Kan-ton die Verfassung totalrevidiert;3 in Genf ist das Verfahren zur Totalrevision noch hängig.4

In mehreren Kantonen kam es zu Teilrevisionen der Verfassung. Dabei sind folgende Änderungen hervorzuheben:– Im Zuge des Inkrafttretens der eidgenössischen Prozessordnungen5 auf den

1. Januar 2011 passten die Kantone Aargau, Appenzell Ausserrhoden,6 Obwal-den, Solothurn, Uri, Zürich und Zug ihre Behördenorganisation durch entspre-chende Verfassungsrevisionen an.

– Im Kanton Aargau wurde die Gemeindereform vorangetrieben. Neu muss die Bezirkszuteilung von Gemeinden nicht mehr auf Gesetzesebene erfolgen, son-dern es genügt hierzu ein Entscheid des Grossen Rats in Form eines Dekrets. Das Anhörungsrecht der Gemeinden bleibt gewahrt. Falls eine Gemeinde die Zuteilung ablehnt, unterliegt der Beschluss des Grossen Rats der fakultativen Volksabstimmung.7

– Im Weiteren haben sich mehrere Kantone mit dem Verfahren des kantonalen Stimm- und Wahlrechts befasst. So werden im Kanton Neuenburg künftig die

283RECHTSETZUNG DER KANTONE/LÉGISLATION CANTONALE

beiden Vertreter für den Ständerat nach dem Proporzwahlsystem gewählt.8 Nach dem Kanton Jura ist dies der zweite Kanton, der das Wahlverfahren für den Ständerat von Majorz zu Proporz geändert hat. Sowohl im Kanton Bern als auch im Kanton Basel-Stadt scheiterten Bestrebungen, Ausländern unter bestimmten Voraussetzungen auf kommunaler Ebene ein Stimm- und Wahl-recht einzuräumen, in den Volksabstimmungen vom 26. September 2010. Im Kanton Thurgau können die Stimmberechtigten neuerdings bei Volksinitia-tiven mit Gegenvorschlag des Grossen Rats ein doppeltes Ja abgeben; ausser-dem darf bei der Stichfrage angegeben werden, welcher Vorlage der Vorzug gegeben wird, falls beide angenommen werden.9 Das kantonale Recht wurde damit dem Verfahren des Bundes angepasst.10

– Im Kanton Appenzell Ausserhoden ist der Versuch der Wiedereinführung der Landsgemeinde gescheitert.

– Im Kanton Uri erforderte schliesslich das neue kantonale Bürgerrechtsgesetz eine Anpassung der Kantonsverfassung (vgl. im Einzelnen Kap. 3.2).

3 Territoriale Gliederung und Behördenorganisation – Découpage territorial et organisation des autorités

3.1 Territoriale Gliederung – Découpage territorialIm Bereich der territorialen Gliederung sind zunächst die Bemühungen in eini-gen Kantonen zu nennen, die Bezirksverwaltungsstrukturen neu zu gestalten. Die entsprechenden Reformen befinden sich in unterschiedlichen Stadien:– Am 13. Juni 2010 hat das Stimmvolk des Kantons Aargau einer Vorlage betref-

fend Umsetzung der eidgenössischen Strafprozessordnung zugestimmt. Da-mit führt der Kanton das Staatsanwaltschaftsmodell ein und verabschiedet sich von seiner bisher dreistufig organisierten Strafverfolgung mit sechs Staatsanwaltschaften. Mit dem neuen Kindes- und Erwachsenenschutzrecht stehen auf Bundesebene weitere Gesetzesänderungen an, die wesentliche Auswirkungen auf die übrigen Aufgaben der Bezirksämter haben. Deshalb werden die Bezirksämter per 2012 aufgehoben.11

– Im Kanton Appenzell Innerrhoden schreiten die Vorbereitungen für eine Strukturreform weiter voran. Der Grosse Rat hat nun die Standeskommission mit der Ausarbeitung eines Landsgemeindebeschlusses zur Revision der Kantonsverfassung beauftragt. Geplant ist, alle Bezirke im inneren Landesteil zusammenzuschliessen, sodass der Kanton in fünf Jahren nur noch aus zwei Bezirken bestehen soll.12

– Die Regierung des Kantons Graubünden hat den Bericht über die Gemeinde- und Gebietsreform verabschiedet. Darin legt sie dem Grossen Rat die nötigen Grundsatzentscheide zur künftigen Reformstrategie vor. Der Bericht soll eine

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breite Strategiediskussion anregen. Nach Ansicht der Regierung ist eine um-fassende Strukturreform unter Einbezug aller Staatsebenen notwendig und teilweise auch dringend. Die heutigen Strukturen sollen grundlegend verein-facht werden, da der Kanton mit gegenwärtig 178 selbstständigen politischen Gemeinden, 39 Kreisen, 11 Bezirken, 13 Regionalverbänden und über 400 Ge-meindeverbindungen als überstrukturiert erachtet wird. Die Gebietsreform verfolgt namentlich das Ziel, den Kanton in die drei Staatsebenen Kanton, Re-gionen und Gemeinden zu gliedern.13

– Nicht immer verlaufen Umstrukturierungsbemühungen indes erfolgreich. So hat etwa der Staatsrat des Kantons Freiburg zu starken Widerstand gegen den Vorschlag einer Arbeitsgruppe ausgemacht, wonach die Anzahl Bezirke im Kanton von sieben auf drei hätte reduziert werden sollen.14

Unter dem Gesichtspunkt der territorialen Strukturen ragt sodann der Trend zu Gemeindefusionen hervor. Momentan ist fast jede fünfte Schweizer Gemeinde in ein konkretes Fusionsprojekt involviert.15 Entsprechend nimmt der Gemeindebe-stand in der Schweiz weiter ab. Zu Beginn des Jahres 2011 gab es noch 2551 Ge-meinden, 45 weniger als vor einem Jahr. Im Jahr 2010 wurden 58 kommunale Ein-heiten zu 13 grösseren Gemeinden zusammengelegt:16

– Zu zahlreichen Gemeindefusionen kam es im Kanton Tessin, wo neun Ge-meinden am östlichen Langensee-Ufer zur Gemeinde Gambarogno und fünf Gemeinden zur Gemeinde Monte Ceneri vereint wurden.

– Im Weiteren ist auch der Kanton Glarus von bedeutenden territorialen Ver-änderungen geprägt. Nachdem an der Landsgemeinde 2006 die Glarner Struk-turreform beschlossen und an der Landsgemeinde 2007 bestätigt worden ist, sind die 25 Gemeinden, 18 Schul- und 16 Fürsorgegemeinden sowie 9 Tagwen per 1. Januar 2011 zu den drei Gemeinden Glarus, Glarus Nord und Glarus Süd zusammengeschmolzen. Damit hat das Projekt, die Gemeindestrukturen im Kanton Glarus grundlegend zu vereinfachen, seinen Abschluss gefunden.17

– Im Kanton Bern fusionieren neun Gemeinden zu deren vier (Lyss, Madiswil, Schwarzenburg und Bettenhausen). Die restlichen Fusionen und Eingemein-dungen fanden in den Kantonen Freiburg (Corbières), Solothurn (Riedholz), Graubünden (Grüsch) und Wallis (Mont-Noble) statt.18

Darüber hinaus sind in zahlreichen Kantonen weitere Gemeindefusionen in Pla-nung, oder es sind Bestrebungen im Gange, die hierfür erforderlichen Rechts-grundlagen zu schaffen, so in den Kantonen Aargau, Bern, Basel-Landschaft, Frei-burg, Graubünden, Jura, Solothurn, Uri und Zürich. Insofern scheinen Gemeindefusionen auch in den nächsten Jahren im Trend zu bleiben.


Weiter Gestalt angenommen hat im Jahr 2010 die Bildung von Metropolitan-regionen und Regionalkonferenzen. In diesem Kontext sind – zusätzlich zur be-reits im Jahr 2009 gegründeten Metropolitanregion Zürich19 – folgende Entwick-lungen hervorzuheben:

– Im Rahmen der Nordwestschweizer Regierungskonferenz regte der Kanton Aargau an, die «Metropolitankonferenz Basel» zu schaffen. Dieser Vorschlag stiess bei den beteiligten Kantonen (beide Basel, Solothurn, Jura und Bern) grundsätzlich auf Zustimmung. Die Metropolitankonferenz Basel soll nicht als neue Institution, sondern als Koordinationskonferenz ausgestaltet wer-den.20

– Im Weiteren ist in der Region Bern die Idee entstanden, ein Politik-, Verwal-tungs- und Service-public-Zentrum zu errichten, das eine politische Schalt-zentrale mit nationaler und internationaler Vernetzung bilden soll. Die Ver-treter der Kantone Bern, Freiburg, Neuenburg, Solothurn und Wallis, von siebzehn Gemeinden und drei regionalen Organisationen gründeten hierzu den Verein «Hauptstadtregion Schweiz». Ziel ist es, die gemeinsame Identität zu stärken, die Nähe der Politik als wirtschaftliches Kapital vermehrt zu nut-zen und die Hauptstadtregion im Raumkonzept ähnlich wie die (übrigen) Me-tropolitanräume zu positionieren.21

– In transnationaler Hinsicht ist sodann die deutsch-französisch-schweizerische Trinationale Metropolregion Oberrhein zu nennen, die am 9. Dezember 2010 gegründet worden ist. Sie soll den Rahmen dafür bieten, den wirtschaftlichen, gesellschaftlichen und territorialen Zusammenhalt der Region Oberrhein zu verstärken.22

– Gescheitert ist dagegen die Schaffung der Regionalkonferenz Thun Oberland-West, da sich eine Mehrheit von 29 von 55 Gemeinden an der Volksabstim-mung vom 13. Juni 2010 gegen das Projekt ausgesprochen hat.23

3.2 Behördenorganisation – Organisation des autoritésAktiv in der Umgestaltung der Behörden sind die Kantone weiterhin bei der Frage der Zuständigkeit für Einbürgerungen: – Im Kanton Schwyz werden neu in allen Gemeinden Einbürgerungskommis-

sionen geschaffen, die über die Erteilung des Gemeindebürgerrechts entschei-den. Diesen kam bis anhin lediglich vorberatende Funktion zu. Die Gemein-den können die Kompetenz zur Einbürgerung aber auch wie bisher der Gemeindeversammlung übertragen. Die Erteilung des Kantonsbürgerrechts erfolgt neu durch eine kantonsrätliche Kommission.

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– Auch der Kanton Aargau strebt eine Änderung des Gesetzes über das Kantons- und Gemeindebürgerrecht an. Die Stossrichtung ist hier jedoch noch nicht ab-schliessend vorgegeben, da verschiedene Varianten in die Vernehmlassung geschickt worden sind.

– Im Kanton Uri stimmte das Stimmvolk einer Totalrevision des Bürgerrechts-gesetzes zu, womit die Zuständigkeit für die Erteilung des Kantonsbürger-rechts vom Landrat auf den Regierungsrat verlagert wird. Die Kompetenz zur Erteilung des Gemeindebürgerrechts können die Gemeinden dem Gemeinde-rat oder einer Bürgerrechtskommission übertragen. Einbürgerungen dürfen aber auch wie bis anhin in der Kompetenz der Gemeindeversammlung lie-gen.

Weitere Änderungen in der kantonalen Behördenorganisation wird die Revision des Vormundschaftsrechts nach sich ziehen, die per 1. Januar 2013 in Kraft treten wird. Verlangt ist von Bundesrechts wegen die Schaffung einer Kinder- und Er-wachsenenschutzbehörde (KESB), die sich aus drei Mitgliedern zusammenzuset-zen hat; im Übrigen sind die Kantone in der organisatorischen Ausgestaltung frei. Die Kantone planen unterschiedliche Modelle zur Erfüllung der bundesrecht-lichen Minimalanforderungen; deren konkrete Umsetzung ist indes verschieden weit fortgeschritten.24

In Bewegung ist auch die kantonale Justizorganisation. In diesem Bereich wurde die Entwicklung durch das Inkrafttreten der eidgenössischen Prozessord-nungen25 auf den 1. Januar 2011 geprägt. Wesentliche Anpassungen erforderte in diesem Zusammenhang insbesondere die eidgenössische Strafprozessordnung (StPO), womit gesamtschweizerisch das Staatsanwaltschaftsmodell ohne Unter-suchungsrichter eingeführt wurde (Staatsanwaltschaftsmodell II). Dabei leitet die Staatsanwaltschaft die gesamte Untersuchung; die Polizei ermittelt unter de-ren Oberaufsicht. Die meisten Kantone kannten vorher noch ein Modell mit einem Untersuchungsrichter. Entsprechend mussten sie ihre Behördenorganisa-tion rechtzeitig in Einklang mit dem Bundesrecht bringen (vgl. auch Kap. 2 und 3.1 hiervor).

Hinzuweisen ist schliesslich auf die zahlreichen Neuerungen in den Kantonen rund um die Thematik der Verselbstständigung von Verwaltungsträgern. Zur Illustration der hohen Rechtsetzungsaktivität auf diesem Gebiet werden folgende beiden Entwicklungen herausgegriffen:26

– Eine bedeutende Entwicklung findet zurzeit in den Kantonen im Bereich der Public Corporate Governance statt. So laufen in den Kantonen Bern, Genf, Grau-bünden, Jura, Waadt und Wallis Bestrebungen, Grundlagen für die Organisa-tion und Steuerung der verselbstständigten Verwaltungseinheiten zu schaf-


fen oder sind bereits abgeschlossen. Die Kantone beabsichtigen damit, die Rahmenbedingungen für verselbstständigte Verwaltungseinheiten dem ak-tuellen Wandel – zum Beispiel wegen des verstärkten Wettbewerbs in den Be-reichen Elektrizitätsversorgung, öffentlicher Verkehr oder Gesundheitsversor-gung – anzupassen sowie die erforderlichen Steuerungsinstrumente (zum Beispiel durch eine Verstärkung und Systematisierung der Aufsicht) zu schaf-fen.

– Gesetzgeberischen Handlungsbedarf im Bereich der Verwaltungsorganisa-tion wird sodann auch die am 19. März 2010 vom Parlament verabschiedete (aber noch nicht in Kraft getretene27) Strukturreform in der beruflichen Vorsorge auslösen. Die Stossrichtung der Reform besteht darin, die Aufsicht über die Vorsorgeeinrichtungen zu stärken, strengere Anforderungen an die Akteure in der 2. Säule zu stellen und die Transparenz bei der Verwaltung von Pensi-onskassen zu erhöhen. Zur Stärkung des Aufsichtssystems wird eine unab-hängige Oberaufsichtskommission auf Bundesebene geschaffen; die wichtige Aufgabe der Direktaufsicht wird kantonalisiert.28

4 Ausgewählte Rechts- und Sachbereiche – Domaines légaux et pratiques spécifiques

4.1 Polizeirecht – PoliceLe maintien de l’ordre et la sécurité publique se trouvent à la jonction entre les compétences cantonales et les solutions fédérales imposées par des impératifs d’efficacité, mais aussi entre les aspirations à la sécurité et le respect des libertés fondamentales. Il s’agit donc d’éléments très révélateurs du fédéralisme. Dans ce contexte, l’année 2010 n’a connu que peu de votations cantonales, et elle a prin-cipalement été marquée par d’intenses discussions destinées à équilibrer les com-pétences entre la Confédération et les cantons.

4.1.1 Öffentliche Ordnung und Sicherheit i.e.S. – Ordre public et sécurité stricto sensuLe 18 juin 2010, le Parlement fédéral a adopté la Loifédéralesurlesorganesdesécuritédesentreprisesdetransportspublics(LOST) (FF 2010 3868)29 ; celle-ci devrait entrer en vigueur le 1er juin 2011. Les agents de sécurité auront le droit d’être armés, mais pas de procéder à des actes tels que des fouilles ou des arrestations, réservés aux polices cantonales.

Le 29 octobre 2010, la Conférence latine des chefs des départements de justice et police (CLDJP) a adopté le Concordatsurlacultureetlecommerceduchanvre. Cet accord intercantonal est soumis à ratification par les parlements des cantons latins.30

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Chacun connaît le Concordat romand sur les entreprises de sécurité de 1996 (RSF 559.6). Le 2 novembre 2010, la Conférence des directrices et directeurs des départements cantonaux de justice et police (CCDJP) a adopté au niveau suisse un concordat calqué sur le modèle romand. Il s’agit du Concordatsurlesprestationsdesécuritéeffectuéespardespersonnesprivées.31

En matière de sécurité, « larépartitionconstitutionnelledescompétencesestdevenueunevéritablepommedediscorde:d’uncôté,lemaintiendelasécuritéin-térieureconstitueparessencel’unedesmissionspremièresdel’Etat,etl’hypothèsemêmed’unefaillen’estpasenvisageable;del’autre,c’estprécisémentenmatièredesécuritéintérieurequ’ilimportedeveilleraustrictrespectdel’ordreconstitu-tionnel,surleplandelarépartitiondescompétencescommesurceluidesdroitsfondamentaux. » C’est ce que rappelle un postulat Malama du 3 mars 2010,32 qui exige une clarification des compétences de la Confédération en matière de police. Ce postulat a été adopté par le Conseil national le 18 juin 2010 (BO 2010 N 1132), puis accepté par le Conseil fédéral le 28 août 2010 après la clôture de la consulta-tion relative à la LoifédéralesurlestâchesdepolicedelaConfédération(LPol). Ce postulat charge le Conseil fédéral d’établir un rapport sur la répartition constitu-tionnelle des compétences et la répartition réelle des tâches entre la Confédéra-tion et les cantons dans le domaine de la sécurité intérieure. Il s’agit d’examiner, notamment au regard de l’extension demandée par les cantons du champ d’ap-plication de la LPol, si la répartition des compétences en vigueur est adaptée à la situation actuelle et aux défis à venir.

En octobre 2010, l’Office fédéral de la police a publié son Rapport sur le résul-tat de la procédure de consultation (du 27 novembre 2009 au 15 mars 2010) rela-tif à l’avant-projet de LPol.33

Par ailleurs, l’accord intercantonal de la coopération assistée par ordinateur des cantons lors de l’élucidation des délits de violence (appelé ConcordatViCLAS34) restait soumis à la ratification par les parlements cantonaux suisses en 2010. Il s’agit d’un système d’analyse informatisé qui regroupe des données de police de manière supracantonale pour les traiter au sens d’une analyse opérationnelle de cas.

4.1.2 Sportveranstaltungen – Manifestations sportivesLe Concordatcontrelaviolencedanslesport (baptisé « Hooligan-Konkordat » en allemand) est entré en vigueur le 1er janvier 2010 (RSF 559.71). Tous les cantons y ont désormais adhéré, ce qui leur permet de garantir le maintien des trois mesures contre la violence dans le sport adoptées par le Parlement fédéral en 2007 – l’interdiction de périmètre, l’obligation de se présenter à la police et la garde à vue – qui étaient limitées dans le temps jusqu’à la fin 2009. Le 28 novembre 2010, les


citoyens de Bâle-Campagne ont adopté à 95.43 pour-cent une modification constitutionnelle nécessitée par l’entrée en vigueur du concordat, à savoir le transfert de la garde à vue à une instance nouvellement créée, le Tribunal des mesures de contrainte.

Cette question controversée a suscité des recours au Tribunal fédéral. En dé-but d’année, les juges de Mont-Repos ont annulé une interdiction de périmètre visant les abords du stade de Tourbillon (Sion) pendant les matches et les trois heures qui précèdent ou suivent les rencontres. En privant un jeune homme du droit d’étayer sa version des faits, le Tribunal cantonal a violé son droit d’être entendu, qui découle de l’art. 29 CF. Le canton du Valais devra verser au hooligan présumé une indemnité pour ses frais.35

Mais par la suite le TF a rejeté le recours des Juristes démocrates zurichois contre le Concordat. La possibilité de placer un hooligan en garde à vue préventive pendant la durée d’un match a été acceptée à une majorité de 4 juges, pour qui une telle mesure n’est pas contraire à la CEDH. Le TF a rappelé que la garde à vue n’intervient qu’en dernière extrémité, après d’autres mesures restées infructueuses (obligation de se présenter à la police, interdiction de périmètre...).36 Par ailleurs, la Suisse n’étant pas seule à connaître le problème de la violence dans les stades, ce nouveau concordat lui permet de remplir ses obligations internationales. Le 3 décembre 2010, le TF a également et pour les mêmes arguments rejeté les recours déposés contre l’adhésion des cantons de Lucerne, Tessin, Bâle-Ville et Bâle-Campagne à ce concordat.37

Les coûts engendrés par la sécurité lors de manifestations sportives ont connu une hausse vertigineuse; dans le canton de Berne, ils sont passés de CHF 200’000.- en 2002 à plus de 4 mio en 2010. Face à l’augmentation des actes de violence ces dernières années et aux difficultés croissantes de prendre en charge les coûts de sécurité, la CCDJP, l’Association suisse de football et la Swiss Football League ont mis au point une convention modèle qui répartit les responsabilités de la sécurité dans et autour des stades, fixe les mesures à prendre et surtout règle la participation de chacun aux frais.38 La convention fixe également des règles sévères, voire impopulaires, concernant l’alcool. A l’avenir, seule la bière légère, jusqu’à 3% de volume, sera autorisée. Une interdiction d’alcool générale est même prévue pour les matchs à haut risque, dans le secteur réservé aux visiteurs. Ces derniers seront notamment accompagnés dans tous leurs déplacements par des observateurs de la police en civil et des personnes munies de caméras. Cette convention n’a pas de caractère obligatoire, mais la CCDJP est convaincue de son succès. Les clubs manquent cependant d’enthousiasme.39

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Dans le même ordre d’idées, 2010 a vu naître le projet d’un corps de police intercantonale de 300 policiers pour lutter contre les hooligans, une idée des commandants de police de Suisse.40

4.1.3 Gefährliche Hunde – Chiens dangereuxLe 6 décembre 2010, le Conseil national a enterré le projet de loi fédérale sur les chiens dangereux par 95 voix contre 81 et 7 abstentions (BO 2010 N 1845).41 Il a re-fusé la proposition de la conférence de conciliation qui demandait de sacrifier les interdictions cantonales de molosses, confirmant ainsi la ligne qu’il avait suivie, à savoir laisser les cantons prendre des mesures plus strictes que la loi fédérale. Onze d’entre eux ont déjà établi des listes de races potentiellement dangereuses. Certains, comme Genève et Valais, ont décrété des interdictions. D’autres, comme Vaud ou Fribourg, ont introduit l’obligation d’un permis pour détenir un molosse. Le Conseil des Etats estimait de son côté qu’il ne devrait y avoir qu’une seule légis-lation dans tout le pays, sans exception cantonale. Seule restait la question du nouvel article constitutionnel permettant à la Confédération de légiférer sur «la protection de l’être humain contre les blessures provoquées par des animaux gardés par l’être humain». Cet article, qui devait servir de base légale à la loi, avait déjà été adopté par les deux Chambres, mais il a été rejeté en votation finale le 17 décembre 2010 (BO 2010 N 2180, BO 2010 E 1352).42

4.1.4 Schutz vor dem Passivrauchen – Lutte contre la fumée passiveDans un autre domaine où il est difficile de trouver l’équilibre entre laxisme et rigueur, le Conseil fédéral a fixé au 1er mai 2010 l’entrée en vigueur de la Loifédéralesurlaprotectioncontreletabagismepassif du 3 octobre 2008 (RS 818.31). Celle-ci pose comme principe une interdiction de fumer dans les espaces servant de lieux de travail à plusieurs personnes ainsi que dans les lieux fermés accessibles au public, comme les centres commerciaux, les cinémas, les installations sportives ou les restaurants. Les locaux à usage privé ne sont pas concernés. La législation contient cependant des exceptions. Ainsi, bars et restaurants pourront se déclarer établissements fumeurs pour autant qu’ils ne dépassent pas 80 mètres carrés, l’entrée, les vestiaires ou les toilettes étant compris dans cette surface. Il sera également possible de fumer, si le règlement de maison le prévoit, dans les chambres d’hôtels ou de maisons de retraite ainsi que dans les cellules de prison. La loi autorise en outre l’installation de fumoirs, avec service assuré par des employés ayant donné leur accord. Que ce soit pour les zones fumeurs ou les établissements entièrement fumeurs, l’aval du personnel devra avoir été donné par écrit. Face aux critiques des restaurateurs, le Conseil fédéral a assoupli


l’ordonnance d’application, qui ne mentionne plus les terrasses et autres tentes. Ainsi, le projet d’ordonnance d’octobre 200943 assimilait à des lieux fermés les espaces dont moins de la moitié de la surface du toit ou des parois latérales est ouverte à l’air libre, quel que soit le matériau de la cloison ou le caractère perma-nent ou temporaire de celle-ci. Ces précisions ont été biffées et il appartiendra aux cantons de trancher les cas particuliers. Concernant les fumoirs, le Conseil fé-déral n’exige plus de porte à fermeture «automatique» (on parle désormais de fermeture «autonome», art. 4 al. 1 lit. a OPTP) ni un système de ventilation méca-nique (une ventilation «adéquate» suffira, également pour un établissement fu-meur).

Dans bien des cas, la loi fédérale ne provoquera aucun changement. Elle au-torise en effet les cantons à édicter des réglementations plus sévères. Quinze d’entre eux, dont Berne, Genève, Neuchâtel, Fribourg, Vaud et Valais, représentant en tout 75% de la population suisse, ont déjà adopté des législations plus strictes. Parmi les irréductibles réfractaires à l’interdiction de fumer, qui devront eux se plier aux règles nationales, figure le Jura.

La question reste controversée. La ligue pulmonaire, membre d’une alliance baptisée « Protection contre le tabagisme passif », a ainsi déposé une initiative populaire homonyme le 18 mai 2010, munie de 133’000 signatures, pour exiger une interdiction stricte dans tout le pays. Le Conseil fédéral a discuté de cette ini-tiative pour la première fois lors de sa séance du 17 novembre 2010, décidant de recommander le rejet de l’initiative sans contre-projet.44

Le 13 juin 2010, les citoyens de Soleure ont dit non à 66 pour-cent à une initi-ative demandant un retour à une solution plus libérale que celle qui avait été ad-optée en votation populaire cantonale le 26 novembre 2006. De son côté, le TF a refusé d’invalider l’art. 4 al. 1 lit. a du Règlement d’application relatif à la LIF (RIF; RSG K 1 18.01) adopté par le Conseil d’Etat genevois et qui prévoit une exception à l’interdiction de fumer pour « les fumoirs clos et correctement ventilés » .45

4.1.5 Risikosportarten – Sports à risque Le 17 décembre 2010, après dix ans de travaux initiés par l’accident de canyoning qui avait fait 21 morts dans le Saxetbach (BE) en 1999, les Chambres fédérales ont adopté, lors du vote final, la Loifédéralesurlesguidesdemontagneetlesorgani-sateursd’autresactivitésàrisque(FF 2010 8215).46 Ce texte encadre les activités sportives à risque pratiquées dans des sites montagneux et des cours d’eau, et il soumet les prestataires commerciaux à autorisation. Initialement prévue pour 2012, son entrée en vigueur a été reportée au 1er janvier 2013, la plupart des can-tons ne pouvant pas garantir l’adaptation de leurs législations pour cette date.47

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La nécessité de légiférer a donné lieu à une bataille entre les parlementaires des villes et les élus des cantons alpins. Les premiers ne voyaient pas l’utilité de créer une loi sur la base d’un fait divers tandis que les seconds voulaient une réglementation fédérale. Les élus se sont montrés si divisés que la loi a été adoptée au National par 83 voix contre 82 (BO 2009 N 1778). Face aux tergiversations de Berne, les prestataires des sports à risques avaient fini par s’autoréguler, en adoptant le label «Safety in adventures» auquel 60% des sociétés étaient associées. Sept cantons, dont Valais et Vaud, s’étaient également dotés de règlements. La nouvelle loi a pour but de les remplacer et de créer les mêmes bases pour tout le territoire ; celles-ci s’appliqueront aux sports à risques proposés à titre lucratif en montagne et sur les rivières. Toutes les activités offertes par des guides de montagne ainsi que le rafting, le canyoning et le saut à l’élastique y seront soumis. Pour proposer ces activités, les personnes et les sociétés devront obtenir une autorisation de la part du canton. Elle sera valable dans tout le pays. Ils devront également contracter une assurance responsabilité civile dotée d’une couverture adaptée aux risques encourus.

4.2 Bildung und Erziehung – Instruction publiqueIm Fokus kantonaler Reformbemühungen steht weiterhin der Bereich der Bildung und Erziehung. So kamen hierzu auch im letzten Jahr mehrere Vorlagen vor das Volk. Immer bedeutsamer werden auf diesem Gebiet interkantonale Vereinba-rungen (vgl. dazu Kap. 5). Der Beitritt zu interkantonalen Vereinbarungen bedarf zudem regelmässig der Anpassung des innerkantonalen Rechts. Dies war im un-tersuchten Zeitraum (Mai 2010 bis April 2011) in zwei Kantonen der Fall:

– Der Kanton Basel-Landschaft musste mehrere Regelungen seines Bildungs-gesetzes in Einklang mit den Vorgaben des interkantonalen Rechts bringen. Mit dem Beitritt zum Harmos-Konkordat wurden vor allem Bestimmungen über die Volksschule revidiert.48 Der Beitritt zum Konkordat Sonderpädagogik (vgl. hierzu Kap. 5.1) zog dagegen vor allem gewisse begriffliche Anpassungen nach sich. Hervorzuheben ist in diesem Zusammenhang aber die Veranke-rung des Grundsatzes der vorzugsweise integrativen Schulung auf Gesetzese-bene.49 Ebenfalls geändert wurden Bestimmungen des Bildungsgesetzes auf-grund der Regierungsvereinbarung Bildungsraum Nordwestschweiz;50 in diesem Bereich betreffen die Neuerungen die Verlängerung der Dauer des Gymnasiums von heute dreieinhalb auf vier Jahre sowie – als gemeinsames Instrumentarium für Leistungsvergleiche – die gesetzliche Verankerung ei-ner Aufgaben-Datenbank, von Leistungsmessungen und eines Abschlusszer-tifikats.51


– Auch der Kanton Basel-Stadt hat im Zuge des Beitritts zum Konkordat Sonder-pädagogik innerkantonale Anpassungen vorgenommen. So trat auf Anfang 2011 die Sonderpädagogikverordnung52 in Kraft, welche die Organisation der Förderung für die Schulung von Kindern und Jugendlichen mit besonderem Bildungsbedarf regelt.

Ferner beschäftigten sich vier Kantone mit der Frage der Kinderbetreuung. Im Kanton Genf wurde neu auf Verfassungsebene festgelegt, dass Familien mit Kin-dern im schulpflichtigen Alter für jeden Schultag Anspruch auf einen Platz in Ta-gesschulen haben.53 Dem Zürcher Volk wurden zu dieser Thematik zwei Varian-ten zur Abstimmung vorgelegt. Die Volksinitiative «Kinderbetreuung Ja», welche abgelehnt wurde, verlangte, dass Kanton und Gemeinden gemeinsam für ein nachfragegerechtes Angebot für Kinder im Vorschul- und im Schulbereich sor-gen, welches durch Elternbeiträge und Beiträge von Kanton und Gemeinden zu finanzieren ist. Der angenommene Gegenvorschlag geht hingegen weniger weit und knüpft an die im Volksschulbereich bereits bestehenden Regelungen zu den familien- und schulergänzenden Tagesstrukturen an.54 In den Kantonen Basel-Stadt und Solothurn wurden schliesslich zwei Volksinitiativen zur Kinderbetreu-ung am 13. Februar 2011 vom Volk verworfen.

Im Kanton St. Gallen ist die Verfassungsinitiative «Freie Schulwahl auf der Oberstufe» gescheitert. Hiermit sollte einerseits den Eltern die Möglichkeit gege-ben werden, für ihre Kinder die öffentliche Oberstufenschule frei (unabhängig von Wohn- und Schulort) auszuwählen; andererseits hätte der Staat verpflichtet werden sollen, den Eltern die Durchschnittskosten für die öffentliche Schule zu bezahlen, falls diese ihre Kinder in eine private Oberstufe schicken würden.

4.3 Wirtschaft und Finanzen – Économie et financesIn den Kantonen Freiburg55, Glarus56 und Waadt57 sind auf den 1. Januar 2011 neue Finanzausgleichsgesetze in Kraft getreten. Im Zentrum steht dabei die Einführung eines direkten Finanzausgleichs mit einem Ressourcen- und einem Lastenaus-gleich. Der Ressourcenausgleich soll die Unterschiede zwischen finanzstarken und finanzschwachen Gemeinden begrenzen, während der Lastenausgleich jene Gemeinden unterstützt, die aufgrund struktureller Gegebenheiten übermässig hohe und spezielle Lasten zu tragen haben. Im Kanton Graubünden wurde das Mantelgesetz über die Bündner Neugestaltung des Finanzausgleichs (NFA) in der Abstimmung vom 7. März 2010 knapp verworfen, weshalb auf den 1. Januar 2011 lediglich einige Anpassungen in den Ausführungsbestimmungen zum Gesetz über den interkommunalen Finanzausgleich (ABzFAG) in Kraft getreten sind. Kleinere Revisionen sind auch in anderen Kantonen zu verzeichnen, so z.B. im

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Kanton Nidwalden58 infolge der Steuerrechtsrevision oder in den Kantonen Ap-penzell Innerhoden,59 Jura60 und Solothurn.61

Im Kanton Basel-Stadt wurde sowohl die kantonale Initiative für ein griffiges Finanzreferendum (Finanzreferendums-Initiative) als auch der Gegenvorschlag des Grossen Rates in der Abstimmung vom 13. Februar 2011 deutlich abgelehnt. Im Kanton Luzern wurde der Finanzhaushalt neu geregelt.62

Sehr aktiv sind die Kantone im Bereich der Steuergesetzgebung. Eine Totalrevision ist im Kanton Uri vorgenommen worden,63 während in den meisten anderen Kantonen – unterschiedlich umfangreiche – Teilrevisionen im Rahmen längerfristiger Entwicklungen zu verzeichnen sind. Da weiterhin der Steuer-wettbewerb als Antriebsfeder wirkt, umfassen die Revisionen oft Massnahmen zum Ausgleich der kalten Progression, beispielsweise durch Erhöhung des Versicherungsabzugs, Entlastungen bei Kapitalleistungen aus Vorsorge oder Anpassungen der Erbschafts-, Schenkungs-, Vermögens- oder Gewinnsteuer (z.B. AI,64 BE,65 FR,66 GL,67 NW,68 LU, SZ,69 VS70). In Bezug auf die abzugsfähigen Kinderbetreuungskosten wird das Bundesrecht eine gewisse Harmonisierung bringen.71 Weitere Änderungen im kantonalen Steuerrecht sind zudem auf den Vollzug des Bundesrechts zurückzuführen, wie beispielsweise die Unternehmens-steuerreform II des Bundes72 (z.B. BL, FR,73 GL, GR,74 LU, NW,75 SG,76 SO,77 TG,78 SZ,79 VS,80 ZH81). In den Kantonen Zug82 und Obwalden83 ist eine grössere Revision für 2012 vorgesehen.

In einigen Kantonen wurde die Einführung einer sog. Flat-rate-tax abgelehnt (AI, GL, TG84). Knapp gescheitert ist sodann die Abschaffung der Pauschalsteuer in den Kantonen Glarus85 und Thurgau.86 Volksinitiativen zur Abschaffung der Pau-schalsteuer sind zurzeit noch in den Kantonen Bern und St. Gallen hängig.87

Im Kanton Zürich wurde mit Wirkung auf den 1. Januar 2011 neu ein Steuer-rekursgericht eingeführt.88 Eine weitere Revision des Steuergesetzes wurde an der Abstimmung vom 15. Mai 2011 knapp abgelehnt. Im Kanton Luzern wurde das Einsichtsrecht in Steuerdaten durch Privatpersonen abgeschafft. Im Kanton Bern wurde die Besteuerung der Strassenfahrzeuge neu geregelt, wobei an der Abstim-mung vom 13. Februar 2011 dem Volksvorschlag gegenüber dem Vorschlag des Grossen Rats mit 50,4% der Stimmen der Vorzug gegeben wurde.89

4.4 Planungs- und Baurecht – Aménagement du territoire et droit de la constructionIm Bereich des Planungs- und Baurechts sind in den Kantonen Uri und Glarus To-talrevisionen abgeschlossen, allerdings noch nicht in Kraft getreten. Zwei wei-tere Totalrevisionen sind in den Kantonen St. Gallen und Thurgau hängig. Eine grössere Revision ist im Kanton Schaffhausen am 1. Januar 2011 in Kraft getreten, eine weitere ist im Kanton Zug im Gang.


Der Kanton Uri schafft insbesondere die Möglichkeit des Kantons, beschränkte Nutzungspläne für die Koordination der kommunalen Planungen oder zur Siche-rung von im öffentlichen Interesse liegenden Bauten und Anlagen zu erlassen. Neu werden zudem kommunale Regelungen über Erst- und Zweitwohnungsan-teile zugelassen (Art. 89 PBG) und die Bauherrschaft hat neu das Recht, einen ver-bindlichen Vorbescheid über Grundsatzfragen zu verlangen.

Im Kanton Glarus90 nehmen die anlässlich der Gemeindestrukturreform neu gebildeten drei Gemeinden zusätzliche Aufgaben im Bewilligungsverfahren und in der Leitung koordinationspflichtiger Verfahren wahr. Weitere Neuerungen be-treffen die Einführung der Pflicht zur kommunalen Richtplanung und die Veran-kerung des Überbauungsplans als Instrument der Sondernutzungsplanung. Als Instrument gegen die Baulandhortung können die Gemeinden Vereinbarungen mit Privaten über Planungswertausgleich, fristgerechte Überbauung oder Kauf-recht der Gemeinde abschliessen. Weitergehende Instrumente wie gesetzliches Kaufrecht der Gemeinde, Bauverpflichtung und Planungsmehrwertabgeltung wurden hingegen abgelehnt.

Besonders erwähnenswert sind im Weiteren folgende kantonale Entwicklungen im Planungs- und Baurecht:

– Im Kanton Genf ist auf den 1. Januar 2011 eine Regelung zum Ausgleich pla-nungsbedingter Mehrwerte in Kraft getreten.91 Damit ist Genf nach den Kan-tonen Basel-Stadt und Neuenburg erst der dritte Kanton, der nicht nur den vom Bundesrecht vorgeschriebenen Ausgleich für erhebliche Nach-, sondern auch für Vorteile, die durch Planungen nach dem Raumplanungsgesetz ent-stehen (Art. 5 Abs. 1 RPG), vorschreibt. Bestrebungen, solche Ausgleichsmecha-nismen zu schaffen, bestehen ferner in den Kantonen Tessin, Appenzell In-nerrhoden oder – im Rahmen der laufenden Totalrevision – im Kanton Thurgau.

– In den Kantonen Schaffhausen und Nidwalden wurde das Thema der Ener-gienutzung aufgegriffen. Während im Kanton Schaffhausen bei Neubauten und Erweiterungen von bestehenden Bauten höchstens 80 % des zulässigen Wärmebedarfs für Heizung und Warmwasser mit nicht erneuerbaren Ener-gien gedeckt werden dürfen,92 vermittelt im Kanton Nidwalden die Einhal-tung eines erhöhten und zertifizierten Qualitätsstandards Vorteile hinsicht-lich Bauziffer oder Geschosshöhe.93 In beiden Kantonen werden Anlagen zur Nutzung von Sonnenenergie auf Dächern im Baubewilligungsverfahren pri-vilegiert.

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– Im Kanton Schaffhausen sind Mobilfunkanlagen in reinen Wohnzonen sowie Dorf-, Kern- und Altstadtzonen nur bewilligungsfähig, wenn kein Standort in einer anderen Zone möglich ist. Von den Mobilfunkbetreibern kann überdies eine Standortevaluation verlangt werden.94 Im Kanton Basel-Landschaft kön-nen die Gemeinden unter bestimmten Voraussetzungen Zonen festlegen, in denen keine oder lediglich nicht sichtbare Mobilfunkanlagen zulässig sind. 95

Die Mobilfunkbetreiber müssen jährlich über den Stand der Netzplanung in-formieren.96

– Der Kanton Basel-Stadt hat auf den 1. Mai 2010 ein Fahrtenmodell in Kraft gesetzt,97 wonach die zulässige Zahl der Abstellplätze für Personenwagen und die Zahl der pro Jahr zulässigen Fahrten für verkehrsintensive Einrichtungen per Verordnung festzulegen ist. Der Eigentümer hat jährlich Bericht zu erstatten; bei Überschreitung der bewilligten Fahrtenzahl werden Abgaben erhoben.

Änderungen hat auch das Bauplanungsrecht im Kanton Bern erfahren, wo insbesondere im Bereich Planung, Verfahren und Rechtsweg Anpassungen vorgenommen wurden.98 Weitere kleinere Revisionen betreffen beispielsweise Bauvorschriften im Kanton Genf.99 Im Kanton Waadt wird neu bei bewil-ligungspflichtigen Abbruch- oder Umbauarbeiten für vor 1991 erstellte Bauten eine Asbestabklärung verlangt. Ein weiteres Thema ist in gewissen Kantonen die Digitalisierung der kommunalen Rahmennutzungs- und Erschliessungspläne als digitale Geobasisdaten in einem Geoinformationssystem (GIS-System) (BL,100 SH101). In institutioneller Hinsicht ist schliesslich auf die Schaffung des Baurekursgerichts im Kanton Zürich hinzuweisen, das die bisherigen vier Baurekurskommissionen ablöst.102

5 Interkantonale Vereinbarungen – Conventions intercantonales103

5.1 Rechtsvereinheitlichung über Konkordate – Uniformisation du droit par le biais des concordatsIm Vordergrund der Rechtsvereinheitlichung durch Konkordate steht das Bildungswesen. Das Harmos-Konkordat,104 welches am 1. August 2009 in Kraft ge-treten ist, wurde bisher von 15 Kantonen ratifiziert. Seit Mai 2010 haben die Kan-tone Basel-Stadt, Solothurn und Basel-Landschaft den Beitritt erklärt. In Solothurn und Basel-Landschaft erfolgte die Zustimmung im Rahmen einer Volksabstim-mung, in Basel-Stadt auf Beschluss des Grossen Rates. Bei den Stimmbürgern auf Ablehnung gestossen ist das Harmos-Konkordat bislang in sieben Kantonen. Die beabsichtigte Harmonisierung im Bildungswesen stösst bei ländlicheren Kanto-nen tendenziell auf grösseren Widerstand. Zuletzt versagte das Stimmvolk in Ap-


penzell Ausserrhoden an der Abstimmung vom 13. Juni 2010 seine Zustimmung zu einem Beitritt. Hingegen scheiterte am 28. November 2010 im Kanton Schaff-hausen eine von der SVP initiierte Volksinitiative, die einen Ausstieg aus dem Konkordat erzwingen wollte. Zum heutigen Zeitpunkt haben 22 Kantone das Bei-trittsverfahren abgeschlossen. Ausstehend sind die Kantone Aargau, Appenzell Innerrhoden, Obwalden und Schwyz, welche das Verfahren aus unterschiedlichen Gründen zurzeit sistiert haben. Auf den ersten Blick droht somit das angestrebte Ziel eines schweizweit vereinheitlichten Bildungsraums zu scheitern. Der formale Beitritt zum Harmos-Konkordat sagt allerdings nicht viel über die tatsächliche Vereinheitlichung der Schulsysteme aus. Manche Kantone, die einen Beitritt ab-gelehnt oder sistiert haben, erfüllen bereits heute zentrale inhaltliche Forde-rungen des Konkordats.105 Eine nähere Beurteilung, wo die Kantone bei der Har-monisierung der obligatorischen Schule stehen, ist erst nach der Umsetzungsphase von Harmos im Juli 2015 vorgesehen.

Eine weitere Harmonisierung fand im Bereich der Sonderpädagogik statt. Seit dem 1. Januar 2008 tragen die Kantone die alleinige fachliche, rechtliche und fi-nanzielle Gesamtverantwortung für die Schulung von Kindern und Jugendlichen mit besonderem Bildungsbedarf. Bis zu diesem Zeitpunkt wurden die sonderpä-dagogischen Massnahmen von der eidgenössischen Invalidenversicherung (IV) mitfinanziert und mitgeregelt. Der NFA brachte in diesem Bereich einen Aufga-bentransfer. Die interkantonaleVereinbarung vom25.Oktober 2007über dieZusammenarbeitimBereichderSonderpädagogik ist auf den 1. Januar 2011 in Kraft getreten. Mit dem Konkordat wird erstmals ein gesamtschweizerischer Rahmen für die wichtigsten Massnahmen in diesem Bereich geschaffen. Bislang haben zwölf Kantone ihren Beitritt erklärt.106

Ebenfalls Gegenstand von Vereinheitlichungsbemühungen bildet das Stipen-dienwesen. Die Leistung von Stipendien erfolgt bislang auf Basis der unterschied-lichen kantonalen Stipendiengesetzgebungen. In den vergangenen Jahren ha-ben sich diese Gesetze teilweise angeglichen, was auf ein 1997 von der EDK erarbeitetes Mustergesetz mit empfehlendem Charakter zurückzuführen ist. Am 18. Juni 2009 verabschiedete die EDK die interkantonale VereinbarungzurHar-monisierungvonAusbildungsbeiträgen.107 Mit diesem Konkordat sollen erstmals auf interkantonaler Ebene verbindliche Regelungen im Stipendienbereich ge-schaffen werden. Das Inkrafttreten der Vereinbarung setzt den Beitritt von min-destens zehn Kantonen voraus. Bis Ende April gaben sechs Kantone eine Beitritts-erklärung ab.108 In einigen Kantonen ist der Ratifikationsprozess bereits fortgeschritten, sodass in naher Zukunft mit dem Inkrafttreten zu rechnen ist.

Unter dem Titel der Harmonisierung ist sodann das am 12. November 2010 von der KKJPD verabschiedete Konkordat über private Sicherheitsdienstleistungen

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zu erwähnen.109 Die Zulassung privater Sicherheitsunternehmen wird in den Kantonen sehr unterschiedlich gehandhabt. In den meisten Kantonen fehlt es bislang an gesetzlichen Vorschriften, welche die Zulassung von privaten Sicherheitsunternehmen regeln. Das Konkordat unterstellt nun die Ausübung der Tätigkeit als Sicherheitsangestellter der Bewilligungspflicht.110 Bewilligungs-pflichtig sind zudem das Führen und der Betrieb eines Sicherheits-unternehmens oder einer Zweigniederlassung sowie der Einsatz von Dienst-hunden.111 Bei-getretenen Kantonen steht es frei, strengere Regelungen vorzusehen, soweit diese mit dem Freizügigkeitsabkommen und dem Binnenmarktgesetz in Einklang sind.112 Die KKJPD setzt dieses Konkordat in Kraft, sobald ihm fünf Kantone beigetreten und die Vorbereitungen für den Vollzug abgeschlossen sind.113 In diversen Kantonen ist das entsprechende Beschlussverfahren im Gange. Da bei einem Beitritt jeweils die bestehenden kantonalen Polizeigesetze und Vollzugsverordnungen angepasst werden müssen, ist mit einem Inkrafttreten frühestens im Jahr 2012 zu rechnen.

Die Interkantonale Vereinbarung vom 22. September 2005 über die Harmonisie-rung der Baubegriffe (IVHB) ist am 26. November 2010 in Kraft getreten. Sie ver-einheitlicht die Definitionen von formellen Baubegriffen und Messweisen (z.B. Abstände, Geschosse, Längenbegriffe und Nutzungsziffern). Diese Ausdrücke sind künftig in allen Konkordatskantonen gleich zu verstehen. Das Interesse in den Kantonen an einer Partizipation hielt sich lange Zeit in Grenzen. Bis Mitte 2010 hatten lediglich fünf Kantone einen Beitritt beschlossen.114 Mit dem Beitritt des Kantons Thurgau konnte schliesslich das erforderliche Quorum für das Inkraft-treten erreicht werden.115 Seither sind Neuenburg und Schaffhausen der Verein-barung beigetreten.

5.2 Interkantonale Koordination der Aufgabenerfüllung – Coordination intercantonale en matière d‘exécutionBedeutende interkantonale Koordinationsbestrebungen sind insbesondere im Polizeiwesen festzustellen. Bereits im Mai 2003 wurde die Kantonspolizei Bern von der KKJPD beauftragt, im Sinne eines Pilotversuchs das sogenannte Violent Crime Linkage Analysis System (ViCLAS) zu betreiben, das in Kanada von der Ro-yal Canadian Mounted Police entwickelte wurde. Hierbei handelt es sich um ein computergestütztes Analysesystem, das polizeiliche Daten zusammenführt und im Sinne einer operativen Fallanalyse verarbeitet. Die Analyse erfolgt aufgrund der Muster von Straftaten und der Verhaltensmerkmale von erfassten Täterinnen und Tätern. Die KKJPD beschloss nun, das System definitiv einzuführen, und ge-nehmigte am 2. April 2009 den Text des ViCLAS-Konkordates. Das Konkordat ist am 1. Mai 2010 in Kraft getreten und wurde bereits von der Mehrzahl der Kan-


tone ratifiziert. ViCLAS soll zu einer effizienteren Bekämpfung von seriellen Ge-walt- und Sexualdelikten beitragen. Mit dem Betrieb von ViCLAS werden aus-schliesslich bestehende Ermittlungsdaten aus kommunalen beziehungsweise kantonalen polizeilichen Untersuchungen kantonsübergreifend verarbeitet und analysiert. Durch das Konkordat wird der interkantonale Daten- und Informati-onsaustausch in diesem sensiblen Bereich sichergestellt.

Auch aus der Zentralschweiz sind diverse Neuerungen im Bereich der inter-kantonalen Polizei-Zusammenarbeit zu vermelden, die von der Zentralschweizer Polizeidirektorenkonferenz (ZRK) ausgearbeitet worden sind. Zu erwähnen ist namentlich die interkantonale VereinbarungüberdieZusammenarbeitderkan-tonalenPolizeikorpsimBereichLogistik, die seit dem 2. Oktober 2011 in Kraft ist. Im Weiteren ist am 30. November 2010 bzw. am 13. Januar 2011 (II. Abschnitt: Un-terstützungspflichten) das Konkordatvom6.November2009überdieGrundla-genderPolizei-ZusammenarbeitinderZentralschweiz116 in Kraft getreten, nach-dem die Parlamente in den sechs involvierten Kantonen ihre Beitrittserklärung abgegeben hatten. Schliesslich wurde von der ZRK auf den 1. April 2011 die inter-kantonaleVereinbarungüberdieZusammenarbeit indenBereichenOrdnungs-dienstundIntervention in Kraft gesetzt.

Schliesslich sind auch interkantonale Koordinationsbestrebungen im Hoch-schulbereich zu erwähnen. Der am 21. Mai 2006 angenommene sog. «Hochschul-artikel» (Art. 63a BV) sieht vor, dass der gesamte Hochschulbereich (universitäre Hochschulen sowie Fachhochschulen, zu denen auch die pädagogischen Hoch-schulen gehören) künftig von Bund und Kantonen nach einheitlichen Vorgaben gemeinsam gesteuert wird. Obschon die Autonomie der Hochschulen und ihrer Träger erhalten bleibt, besteht zur Umsetzung dieser neuen Konzeption sowohl auf Bundesebene als auch im Bereich des interkantonalen Rechts Regelungsbe-darf. Das Gesetzgebungsverfahren für ein BundesgesetzüberdieFörderungderHochschulenunddieKoordinationimschweizerischenHochschulbereich(HFKG) ist seit geraumer Zeit im Gang. Zudem ist die Erziehungsdirektorenkonferenz mit der Erarbeitung eines KonkordatsüberdenHochschulbereichunddieNeurege-lungderHochschulfinanzierungbetraut. Dieses soll die Beteiligung der Kantone an der gemeinsamen Steuerung des Hochschulbereichs rechtlich sicherstellen und die interkantonale Finanzierung durch einheitliche Grundsätze gestalten. Was die Koordination im Hochschulbereich anbelangt, wird sich die interkanto-nale Vereinbarung auf das erwähnte Bundesgesetz stützen. Sie wird deshalb erst auf der Basis des HFKG definitiv ausgearbeitet werden können.117 Des Weiteren ist eine ZusammenarbeitsvereinbarungzwischendemBundunddenKantonenüberdenHochschulbereich geplant.

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5.3 Interkantonale Zusammenarbeit mit Lastenausgleich gemäss IRV – Collaboration intercantonale assortie d’une compensation des charges selon l’ACIWesentliche Entwicklungen sind vor allem im Bereich der Kultureinrichtungen von überregionaler Bedeutung zu beobachten (Art. 48a Abs. 1 lit. d BV).118 In der Ostschweiz haben die Kantone St. Gallen, Thurgau, Appenzell Innerrhoden und Appenzell Ausserrhoden am 24. November 2009 in diesem Zusammenhang ein Konkordat beschlossen. Damit werden die bisher freiwillig geleisteten Beiträge der beteiligten Nachbarkantone an das durch den Kanton St. Gallen erbrachte Kulturangebot auf eine verbindliche gesetzliche Grundlage gestellt. Die involvierten Kantone verpflichten sich, jährlich einen bestimmten Betrag für den Betrieb der Genossenschaft «Konzert und Theater St. Gallen» zu leisten. Mit den Beitrittserklärungen des Standortkantons St. Gallen119 sowie des Kantons Thurgau ist das Konkordat per 1. Januar 2011 in Kraft getreten.120 In Appenzell Ausserrhoden wurde der Beitritt zur Vereinbarung in der Volksabstimmung vom 13. Februar 2011 knapp mit einem Ja-Stimmenanteil von 51 % bestätigt. In Appenzell Inner-rhoden hat der Grosse Rat am 25. Oktober 2010 einstimmig den Beitritt zum Konkordat beschlossen. Dieser Schritt wurde am 2. Mai 2011 von der Landsgemeinde abgesegnet.

Im Raum Basel bewegt seit geraumer Zeit die Finanzierung der Genossen-schaft «Theater Basel» die Gemüter. Am 23. September 2010 beschloss der Land-rat des Kantons Basel-Landschaft einen Finanzierungskredit zugunsten der The-atergenossenschaft für die Spielzeiten 2011/12 bis 2014/15 in der Höhe von insgesamt 17 Mio. Franken. Gegen diesen Beschluss kam das Referendum zu Stande. An der Volksabstimmung vom 13. Februar 2011 wurde der Finanzierungs-kredit schliesslich von der Stimmbürgerschaft mit 51 % verworfen.

Institut für Föderalismus der Universität Freiburg/Institut du Fédéralisme de l’Université de Fribourg; E-Mail: [email protected]


Notes/Anmerkungen Am vorliegenden Beitrag haben unter der Leitung

von Prof. Bernhard Waldmann und Jürg Bickel, lic. iur., Rechtsanwalt, folgende Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter mitgewirkt: Markus Gredig, lic. iur., Rechtsanwalt; Hannah Kauz, MLaw; Nicolas Schmitt, Dr. iur.; Andre Spielmann, MLaw, Rechtsanwalt.Vgl. zu den Entwicklungen im Zeitraum zwischen 1 Juni 2008 und April 2010 LeGes 2010/2, S. 231–254, zwischen Juni 2007 und Mai 2008 LeGes 2008/2, S. 325–336 und für die Zeitspanne zwischen Som-mer 2005 und Frühjahr 2006 LeGes 2006/2, S. 183–203.Quelle LexFind (www.lexfind.ch).2 Der Vollständigkeit halber ist darauf hinzuweisen, 3 dass am 15. Mai 2011 im Kanton Schwyz die Totalre-vision der Kantonsverfassung vom Volk angenom-men worden ist. Diese Abstimmung fällt jedoch nicht in den hier berücksichtigten Zeitraum. Die Totalrevision wurde aus Gründen der Verständlich-keit und Aktualität als nötig erachtet, da der alte Verfassungstext aus dem Jahr 1898 stammt. Im Sinne einer Kernverfassung wird neu hauptsächlich aufgeführt, welche Rechte die Bürgerschaft besitzt, wie Kanton, Bezirke und Gemeinden organisiert sind und welche Aufgaben die Behörden erfüllen; vgl. die weitergehenden Informationen auf <http://www.sz.ch/xml_1/internet/de/application/d999/d960/d31/f24191.cfm> (besucht am 30.5.2011).Am 19. Oktober 2008 hat das Genfer Stimmvolk 4 den Verfassungsrat («assemblée constituante») gewählt, der dem Volk innert vier Jahre eine total-revidierte Kantonsverfassung vorzulegen hat; der aktuelle Stand des Verfahrens ist abrufbar unter < http://www.ge.ch/legislation/faq/f/constituante.html> (besucht am 30.5.2011).Schweizerische Strafprozessordnung vom 5. Okto-5 ber 2007 (Strafprozessordnung, StPO; SR 312.0); Schweizerische Jugendstrafprozessordnung vom 20. März 2009 (Jugendstrafprozessordnung, JStPO; SR 312.1); Schweizerische Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 (Zivilprozessordnung, ZPO; SR 272).Im Kanton Appenzell Ausserrhoden wurden den 6 Stimmberechtigten zwei Varianten zur Frage, wer die Mitglieder des Obergerichts wählen soll, unter-breitet. Die erste Variante sieht den Kantonsrat als Wahlorgan vor, die zweite die Stimmberechtigten selbst. Beide Varianten wurden vom Volk angenom-men, wobei bei der Stichfrage die zweite Variante obsiegt hat.Vgl. dazu neu § 103 Abs. 2 der Verfassung des Kan-7 tons Aargau (Änderung noch nicht in Kraft getre-ten, angenommen in der Volksabstimmung vom 13. Februar 2011).Décret du 26 janvier 2010 portant la modification de 8 la Constitution de la République et Canton de

Neuchâtel (Introduction du système proportionnel pour l’élection de la députation du canton au Con-seil des Etats suisse), angenommen in der Volksab-stimmung vom 26. September 2010.§ 27 Abs. 4 Verfassung des Kantons Thurgau vom 16. 9 März 1987 (Fassung vom 27. Oktober 2010, ange-nommen in der Volksabstimmung vom 13. Februar 2011, in Kraft seit dem 1. März 2011).Vgl. Art. 139b Abs. 2 BV.10 Botschaft des Regierungsrates an den Grossen Rat 11 vom 2.9. 2009 (09.258), S. 16 ff.Protokoll der Verhandlungen des Grossen Rates des 12 Kantons Appenzell I.Rh. an der Session vom 14.6. 2010, S. 22 ff.Medienmitteilung der grossrätlichen Kommission 13 für Staatspolitik und Strategie vom 31.1.2011; Bot-schaft der Regierung an den Grossen Rat, Heft Nr. 8/2010-2011, S. 668 ff.Zum Ganzen NZZ Nr. 279 vom 30.11.2010, S. 14; Be-14 richt Nr. 225 des Staatsrats an den Grossen Rat über die territoriale Gliederung des Kantons Freiburg vom 16.11. 2010.NZZ Nr. 296 vom 20.12.2010, S. 9.15 Vgl. zum Ganzen Stöckli/Meier, 2011, S. 206 ff.16 Vgl. auch NZZ Nr. 294 vom 17.12.2010, S. 12; 17 NZZ Nr. 143 vom 24.6.2010, S. 13.NZZ Nr. 294 vom 17.12.2010, S. 12; vgl. auch NZZ Nr. 18 86 vom 11.4.2010, S. 11, NZZ Nr. 143 vom 24.6.2010, S. 13, und NZZ Nr. 272 vom 2.11.2010, S. 7.Vgl. hierzu <http://www.metropolitanregion- 19 zürich.ch>.Trinationaler Eurodistrict Basel (TEB), Medienmit-20 teilung vom 18.6.2010; vgl. die Übersicht über die bestehenden Institutionen auf ‹http://www.regbas.ch/d_aktivitaeten_kooperationsraum.cfm› (besucht am 30.5.2011).NZZ Nr. 282 vom 3.12.2010, S. 13; vgl. auch ‹www.21 hauptstadtregion.ch› (besucht am 30.5.2011).Vgl. <http://www.oberrheinkonferenz.org/de> 22 (besucht am 30.5.2011).‹http://www.rktow.ch› (besucht am 29.5.2011).23 Vgl. zum Ganzen Stöckli/Meier 2011, S. 204 ff.24 Schweizerische Strafprozessordnung vom 5. Okto-25 ber 2007 (Strafprozessordnung, StPO; SR 312.0); Schweizerische Jugendstrafprozessordnung vom 20. März 2009 (Jugendstrafprozessordnung, JStPO; SR 312.1); Schweizerische Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 (Zivilprozessordnung, ZPO; SR 272).Vgl. zum Ganzen Stöckli/Meier 2011, S. 214 ff.26 Am 28.02.2011 endete das Vernehmlassungsverfah-27 ren mit Bezug auf die entsprechenden Anpas-sungen auf Verordnungsstufe; vgl. <http://www.bsv.admin.ch> (besucht am 30.5.2011).Vgl. etwa die Stellungnahme der Konferenz der 28 Kantonsregierungen vom 18.03.2011 auf <http://www.bsv.admin.ch>.<http://www.admin.ch/ch/f/ff/2010/3863.pdf> (be-29 sucht am 30.5.2011).

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en particulier grâce à l’initiative parlementaire de Pierre Kohler. L’ATF 136 I 1 est également consacré à cette question, notamment sous l’angle de la com-pétence des cantons pour édicter des règles de po-lice sur l’élevage des chiens visant à préserver la sé-curité et l’ordre publics (consid. 3).<http://www.admin.ch/ch/f/gg/pc/documents/ 43 1762/Ergebnis.pdf> (consulté le 30 mai 2011).Le message correspondant a été adopté le 11 mars 44 2011 : <http://www.news.admin.ch/message/index.html?lang=fr&msg-id=38048> (consulté le 30 mai 2011). Les conséquences de l’interdiction sont parfois sur-45 prenantes ; ainsi les importations de bière se sont accrues, la consommation de bière étrangère pas-sant en une année de 20,5 à 21,5 pour-cent : <http://www.derbund.ch/wirtschaft/unternehmen-und-konjunktur/Warum-das-Rauchverbot-den-Schwei-zer-Brauereien-schadet/story/20935372> (consulté le 30 mai 2011).Pour une chronologie de ces interminables travaux : 46 <http://www.parlament.ch/ab/frameset/f/n/4816/344250/f_n_4816_344250_344455.htm> (consulté le 30 mai 2011).<http://www.admin.ch/aktuell/00089/index.47 html?lang=fr&msg-id=38383> (consulté le 30 mai 2011).Dies betrifft namentlich Änderungen in den Be-48 reichen der Einschulung, des Kindergartens, die Einführung des sechsten Primarschuljahres, zwei Fremdsprachen an der Primarschule, die Bildungs-ziele sowie die Integration des Kindergartens in die Primarstufe bzw. als Teil der gesamten obligato-rischen Schule; vgl. hierzu neu die §§ 3 Abs. 2 und Abs. 3 lit. a; 7; 7a; 12 Abs. 1 und 3; 16 Abs. 4; 22 Abs. 1-3; 25 Marginalie sowie Abs. 1 und 4; 28 Abs. 2 und 3; 44 Abs. 1 lit. b und f; 62a; 85 lit. j; 107; 107a; 107b; 107c des Bildungsgesetzes vom 6. Juni 2002 (Ände-rungen noch nicht in Kraft getreten, angenommen in der Volksabstimmung vom 26. September 2010).§ 5a Bildungsgesetz vom 6. Juni 2002 (Fassung vom 49 17. Juni 2010, angenommen in der Volksabstim-mung vom 26. September 2010, in Kraft getreten am 1. Januar 2011).Regierungsvereinbarung über die Zusammenarbeit 50 im Bildungsraum Nordwestschweiz vom 1./ 7./ 9./ 15. Dezember 2009; abgeschlossen zwischen den Kantonen Aargau, Basel-Landschaft, Basel-Stadt und Solothurn mit dem Ziel der gemeinsamen Wei-terentwicklung ihrer Bildungssysteme; abrufbar unter <http://www.baselland.ch/fileadmin/basel-land/files/docs/ekd/mitekd/mit-bksd_2009-12-18_vereinbarung.pdf> (besucht am 30.5.2011).Vgl. dazu die neuen §§ 41 Abs. 3; 60 Abs. 1, 1bis und 51 4bis; 62b und 110a des Bildungsgesetzes vom 6. Juni 2002 (Änderungen noch nicht in Kraft getreten, an-genommen in der Volksabstimmung vom 26. Sep-tember 2010).

A titre d’information, l’exposé des motifs publié par 30 le canton de Vaud : <http://www.vd.ch/fileadmin/user_upload/organisation/gc/fichiers_pdf/370_Texte_CE.pdf> (consulté le 30 mai 2011). Pour le texte du Concordat, le commentaire de la 31 CCDJP et la lettre aux gouvernements cantonaux : <http://www.kkjpd.ch/aktuell_detail.asp?sprache=&ID=403> (consulté le 30 mai 2011).10.3045 « Sécurité intérieure. Clarification des 32 compétences » ; pour le texte de la motion : <http://www.parlament.ch/f/suche/pages/geschaefte.aspx?gesch_id=20103045> (consulté le 30 mai 2011).<http://www.admin.ch/ch/f/gg/pc/33 documents/1787/Rapport_Res_Consultation_LPol_fr.pdf> (cobnsulté le 30 Mai 2011). A noter que le 30 mars 2011 le Conseil fédéral a précisé la suite qu’il entendait donner à l’avant-projet de LPol : <http://www.news.admin.ch/dokumentation/00002/ 00015/index.html?lang=fr&msg-id=38327> (con-sulté le 30 mai 2011).Acronyme d’un système créé par la Police royale 34 montée canadienne et appelé Violent Crime Lin-kage Analysis System. Le 15 mars 2010, la CCDJP a informé les cantons que, jusqu’à mars 2010, 6 can-tons avaient déjà adhéré: Appenzell Rhodes-Intéri-eures, Neuchâtel, Nidwald, Soleure, Thurgovie et Uri. Depuis lors Berne et Zurich l’ont fait. A titre d’information, le message fribourgeois d’avril 2010 : <http://www.fr.ch/publ/files/pdf21/2007-11_191_message.pdf> (consulté le 30 mai 2011).Arrêt 1C_453/2009 du 12 janvier 2010.35 Arrêt 1C_428/2009 du 13 octobre 2010 (ATF 137 I 31).36 Arrrêts 1C_16/2010, 1C_94/2010 et 1C_50/2010.37 Concept présenté le 21 mai 2010 à Berne ; cf. texte de 38 la Convention sur le site de la CCDJP : <http://www.kkjpd.ch/images/upload/100416%20Convention% 20modèle%20du%209%20avril%202010.pdf> (vu le 30 mai 2011). <http://www.derbund.ch/schweiz/standard/Wer-39 zahlt-fuer-die-Vandalen/story/15275196> (vu le 30 mai 2011).Les problèmes d’effectifs, le respect du fédéralisme 40 et la question du financement ont fait couler le pro-jet le 13 avril 2011 : <http://www.rsr.ch/#/info/les-titres/suisse/3079406-hooligans-projet-de-corps-de-police-special-enterre.html> (vu le 30 mai 2011).Motion d’ordre Chantal Galladé, revenir sur l’objet 41 05.453 du lundi 6 septembre 2010 : <http://www.parlament.ch/ab/frameset/f/n/4816/340317/f_n_ 4816_340317_340649.htm>; cf également : <http://www.parlament.ch/f/suche/pages/geschaefte.aspx?gesch_id=20050453> (consulté le 30 mai 2011).L’article constitutionnel a été rejeté en votation 42 finale par 30 voix contre 3 au CE et 122 contre 54 au CN : <http://www.parlament.ch/ab/frameset/d/ s/4816/344258/d_s_4816_344258_344270.htm> (con-sulté le 30 mai 2011). A noter que l’ATF 2C_49/2010 du 8 octobre 2010 contient un paragraphe 4.2. rap-pelant le développement de la législation fédérale,


Verordnung über die Schulung und Förderung von 52 Schülerinnen und Schülern mit besonderem Bil-dungsbedarf (Sonderpädagogikverordnung; SPV) vom 21. Dezember 2010 (in Kraft getreten am 1. Januar 2011).Article 10A Constitution de la République et canton 53 de Genève du 24 mai 1847 (angenommen in der Volksabstimmung vom 28. November 2010, in Kraft getreten am 21. Dezember 2010).§§ 15a und 28a Gesetz über die Jugendhilfe (Jugend-54 hilfegesetz) vom 14. Juni 1981 (Fassung vom 7. Dezember 2009, angenommen in der Volksabstimmung vom 13. Juni 2010, in Kraft getreten am 1. Januar 2011).Gesetz vom 16. November 2009 über den interkom-55 munalen Finanzausgleich (IFAG; SGF 142.1); Verord-nung vom 1. September 2008 über die Klassifikation der Gemeinden für die Jahre 2009 und 2010 (SGF 142.11); Verordnung vom 4. Oktober 2010 über den interkommunalen Finanzausgleich (IFAV; SGF 142.12).Gesetz über den Finanzausgleich zwischen dem 56 Kanton und den Gemeinden vom 2. Mai 2010 (Finanzausgleichsgesetz; GS VI A/2/1).Loi sur les péréquations intercommunales du 15 juin 57 2010 (LPIC; RSV 175.51); Décret fixant pour les années 2011 à 2018 les modalités d’application de la loi sur les péréquations intercommunales du 15 juin 2010 (DLPIC; RSV 175.515).Gesetz über den direkten Finanzausgleich vom 17. 58 April 2002 (Finanzausgleichsgesetz; NG 512.1).Finanzausgleichsgesetz vom 28. April 2002 59 (FAG; GS 613.000).Loi concernant la péréquation financière du 60 20 octobre 2004 (RSJU 651).Gesetz vom 2. Dezember 1984 über den direkten 61 Finanzausgleich (Finanzausgleichsgesetz; BGS 131.71).Gesetz über die Steuerung der Finanzen und 62 Leistungen vom 13. September 2010 (FLG; SRL 600); Verordnung zum Gesetz über die Steuerung der Finanzen und Leistungen vom 17. Dezember 2010 (FLV; SRL 600a).Gesetz über die direkten Steuern im Kanton Uri 63 vom 26. September 2010 (RB 3.2211).Steuergesetz vom 25. April 1999 (StG; BS 640.000); 64 Steuerverordnung vom 20. November 2000 (StV; BS 640.010).Steuergesetz vom 21. Mai 2000 (StG; BSG 661.11).65 Gesetz vom 6. Mai 2000 über die direkten Kantons-66 steuern (DStG; SGF 631.1).Steuergesetz vom 7. Mai 2000 (GS VI C/1/1).67 Gesetz über die Steuern des Kantons und der 68 Gemeinden vom 22. März 2000 (Steuergesetz, StG; NG 521.1).Steuergesetz vom 9. Februar 2000 (SRSZ 172.200).69 Steuergesetz vom 10. März 1976 (SGS 642.1).70 Bundesgesetz über die steuerliche Entlastung von 71 Familien mit Kindern (AS 2010 455; BBl 2009 4729), in Kraft seit 1. Januar 2011.

Bundesgesetz über die Verbesserung der steuer-72 lichen Rahmenbedingungen für unternehmerische Tätigkeiten und Investitionen (Unternehmenssteu-erreformgesetz II) vom 23. März 2007 (AS 2008 2893; BBl 2005 4733), in Kraft seit 1. Januar 2009 bzw. 1. Januar 2011.Gesetz über die direkten Kantonssteuern vom 73 6. Mai 2000 (DStG; SGF 631.1).Steuergesetz für den Kanton Graubünden vom 74 8. Juni 1986 (BR 720.000).Gesetz über die Steuern des Kantons und der 75 Gemeinden vom 22. März 2000 (Steuergesetz, StG; NG 521.1).Steuergesetz vom 9. April 1998 (sGS 811.1).76 Gesetz über die Staats- und Gemeindesteuern 77 vom 1. Dezember 1985 (Steuergesetz; GS 614.11).Gesetz über die Staats- und Gemeindesteuern vom 78 14. September 1992 (Steuergesetz; RB 640.1).Steuergesetz vom 9. Februar 2000 (SRSZ 172.200).79 Steuergesetz vom 10. März 1976 (SGS 642.1).80 Verordnung vom 3. November 2010 über den Voll-81 zug des Unternehmenssteuerreformgesetzes II des Bundes (LS 631.19).Steuergesetz vom 25. Mai 2000 (BGS 632.1).82 Steuergesetz vom 30. Oktober 1994 (GDB 641.4).83 Die «Flat-rate-tax»-Vorlage wurde an der Volksab-84 stimmung vom 27. September 2009 verworfen.Abstimmung vom 1. Mai 2011.85 Abstimmung vom 15. Mai. 2011.86 Im Kanton Zürich wurde eine Volksinitiative zur 87 Abschaffung der Pauschalsteuer bereits am 8. Februar 2009 angenommen.Steuergesetz vom 8. Juni 1997 (StG; LS 631.1); Organi-88 sationsverordnung des Steuerrekursgerichts vom 12. November 2010 (OV StRG; LS 631.53); Beschluss des Kantonsrates über den Sitz des Steuerrekursge-richts sowie die Zahl und den Beschäftigungsgrad seiner Mitglieder und Ersatzmitglieder vom 13. Dezember 2010 (LS 631.531).Während nach dem Vorschlag des Grossen Rats um-89 weltfreundliche Fahrzeuge steuerlich begünstigt und ineffiziente Fahrzeuge mit einem Zuschlag be-lastet werden sollten, verlangte der angenommen Volksvorschlag die Senkung der Autosteuer um rund einen Drittel, mit Begünstigungen für effizi-ente Fahrzeuge und einem Verzicht auf Steuerzu-schläge für Fahrzeuge anderer Kategorien.Raumentwicklungs- und Baugesetz (RBG) von der 90 Landsgemeinde am 2. Mai 2010 angenommen.Art. 30C ff. Loi d’application de la loi fédérale sur 91 l’aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT; RSG L 1 30).Art. 42a Abs. 1 des Gesetzes über die Raumplanung 92 und das öffentliche Baurecht im Kanton Schaffhau-sen vom 1. Dezember 1997 (Baugesetz; SHR 700.100).Art. 183–185 des Gesetzes über die Raumplanung 93 und das öffentliche Baurecht vom 24. April 1988 (Baugesetz; NG 611.1).Art. 47a des Gesetzes über die Raumplanung und 94 das öffentliche Baurecht im Kanton Schaffhausen vom 1. Dezember 1997 (Baugesetz; SHR 700.100).

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§ 52a des Raumplanungs- und Baugesetzes vom 95 8. Januar 1998 (RBG; SGS 400).§ 121a Abs. 1 des Raumplanungs- und Baugesetzes 96 vom 8. Januar 1998 (RBG; SGS 400).§ 75a–75c des Bau- und Planungsgesetzes 97 vom 17. November 1999 (BPG; SG 730.100).Zum Beispiel Art. 61b, 62, 63 und 102 des Bauge-98 setzes vom 9. Juni 1985 (BauG; BSG 721.0).Loi sur les constructions et les installations 99 diverses (LCI; RSG L 5 05).§ 3 Abs. 1 Verordnung zum RBG BL.100 Art. 8 Abs. 4 und 5 Baugesetz (SHR 700.100).101 Beschluss des Kantonsrates über den Sitz des 102 Baurekursgerichts sowie die Zahl und den Be-schäftigungsgrad seiner Mitglieder und Ersatz-mitglieder vom 13. Dezember 2010 (LS 700.71). Das Baurekursgericht besteht aus 16 Mitgliedern und zwölf Ersatzmitgliedern. Der Beschäftigungsgrad der vier Abteilungspräsidenten beträgt je 25%, derjenige der zwölf weiteren Mitglieder je 12%. Organisationsverordnung des Baurekursgerichts vom 12. November 2010 (OV BRG).Die Darstellung beschränkt sich auf die 103 bedeutsamsten rechtsetzenden interkantonalen Vereinbarungen; vgl. zum Ganzen auch ch Stiftung für eidgenössische Zusammenarbeit, Monitoring-Bericht, Föderalismus 2010, Bern 2011, S. 19 ff.Interkantonale Vereinbarung über die Harmoni-104 sierung der obligatorischen Schule vom 14. Juni 2007.So sind gemäss den jeweiligen Lehrplänen mit 105 Ausnahme von Uri alle Innerschweizer Kantone HarmoS-kompatibel, wenn es um die Anforde-rungen an den Fremdsprachenunterricht geht. Fremdsprachenkenntnisse werden – wie im Konkordat vorgesehen – bereits ab dem dritten beziehungsweise fünften Schuljahr vermittelt, was in vielen Kantonen, die dem Konkordat beigetreten sind, bislang nicht der Fall war.Der aktuelle Stand der kantonalen Beitrittsverfah-106 ren ist auf der Website der EDK einsehbar; online abrufbar unter: <http://www.edudoc.ch/static/web/arbeiten/sonderpaed/liste_rat_df.pdf> (besucht am 30.5.2011).Der Text der interkantonalen Vereinbarung sowie 107 weiterführende Informationen, sind auf der Web-site der Schweizerischen Konferenz der kanto-nalen Erziehungsdirektoren (EDK) einsehbar; on-line abrufbar unter: <http://www.edk.ch/dyn/9966.php> (besucht am 30.5.2011). Es handelt sich um die Kantone Basel-Stadt, Frei-108 burg, Graubünden, Neuenburg, Thurgau, Waadt; alle durch Beschlüsse der Legislative im Jahr 2010. Im Kanton Bern hat der Grosse Rat am 30. März

2011 einen positiven Beschluss gefällt. Die entspre-chende Referendumsfrist läuft am 28. Juli 2011 ab. Der aktuelle Stand der kantonalen Beitrittsverfah-ren ist auf der Website der EDK einsehbar; online abrufbar unter: <http://www.edudoc.ch/static/web/arbeiten/liste_rat_stip_dfi.pdf> (besucht am 30.5.2011). Vgl. hierzu die Ausführungen vom Institut für 109 Föderalismus im letztjährigen LeGes-Beitrag (2010, S. 246).Art. 4 Abs. 1 lit. a des Konkordats über private Si-110 cherheitsdienstleistungen vom 12. November 2010.Art. 4 Abs. 1 lit. b–d des Konkordats über private Si-111 cherheitsdienstleistungen vom 12. November 2010.Art. 2 des Konkordats über private Sicherheits-112 dienstleistungen vom 12. November 2010.Art. 21 Abs. 1 des Konkordats über private Sicher-113 heitsdienstleistungen vom 12. November 2010.Graubünden (2006), Bern (2008), Freiburg (2008), 114 Basel-Landschaft (2009) und Aargau (2009).Beschluss des Grossen Rates vom 21. April 2010 115 über den Beitritt zur Interkantonalen Vereinba-rung vom 22. September 2005 über die Harmoni-sierung der Baubegriffe (IVHB).Detaillierte Angaben betreffend Inhalt und Zweck 116 des Konkordats finden sich im letztjährigen Bei-trag (Fn. 2).EDK, Tätigkeitsprogramm 2008 – 2014, Fortschrei-117 bung 2010, S. 8.Vgl. hierzu die Ausführungen vom Institut für 118 Föderalismus im letztjährigen LeGes-Beitrag (2010, S. 248).Im Kanton St. Gallen lag die Beitrittserklärung 119 allein im Kompetenzbereich der Regierung.Vgl. Regierungsratsbeschluss vom 23. November 120 2010.

Literatur/BibliographieEDK, Tätigkeitsprogramm 2008 – 2014, Fortschreibung

2010.Institut für Föderalismus, 2010, Schwerpunkte und Ten-

denzen in der Rechtsetzung der Kantone / Quel-ques éléments marquants de la législation canto-nale récente,LeGes, H. 2, S. 231-254.

Stöckli, Andreas/Meier Thomas, 2011, Ausgewählte Entwicklungen im Verwaltungsorganisationsrecht der Kantone im Jahr 2010, in: Schweizerische Vereinigung für Verwaltungsorganisationsrecht (Hrsg.), Verwaltungsorganisationsrecht – Staats-haftungsrecht – öffentliches Dienstrecht, Jahrbuch 2010, Bern.

Unter der Lupe

Sous la loupe

Microscopio

Sut la marella

307LEGES 2011/2 | MICROSCOPIO / UNTER DER LUPE / SOUS LA LOUPE / SUT LA MARELLA

Cronaca di una specificazione regolamentare tormentata: l’ordinanza sulle importazioni agricole (RS 916.01)

L’Ufficio federale dell’agricoltura (UFAG) è solito, da qualche anno a questa parte, procedere due volte all’anno alla modifica di una serie di ordinanze del Consiglio federale e dipartimentali in materia agricola. Le due tornate di modifiche sono chiamate rispettivamente «pacchetto primaverile» e «pacchetto autunnale». Un candidato fisso a uno o a entrambi gli appuntamenti di modifica stagionale è un’ordinanza corredata di ben otto lunghi allegati e che nel quadro del «pacchetto autunnale 2011» è sottoposta alla prima revisione totale:

Ordinanzadel7dicembre1998concernentel’importazionediprodottiagricoli(Ordinanzasulleimportazioniagricole,OIAgr)

AllgemeineVerordnungvom7.Dezember1998überdieEinfuhrvonlandwirtschaftlichenErzeugnissen(Agrareinfuhrverordnung,AEV)

Ordonnancegénéraledu7décembre1998surl’importationdeproduitsagricoles(Ordonnancesurlesimportationsagricoles,OIAgr)

L’ordinanza in questione era stata emanata a suo tempo (RU 1998 3125) con l’intenzione di riunire in un solo atto tutta una serie di ordinanze specifiche aventi per oggetto l’importazione di singoli prodotti agricoli. Come si può notare, il titolo dell’ordinanza non è uniforme: mentre il titolo tedesco e quello francese aggiungono all’indicazione dell’atto l’aggettivo «allgemeine» e «générale», il titolo italiano vi rinuncia. È difficile dire quale sia stata all’origine, ossia nel 1998, la motivazione di tale rinuncia; è ipotizzabile che si sia voluto evitare di collegare l’aggettivo «generale» al titolo rematico,1 ossia di dare l’impressione che ci si trovasse davanti a un tipo particolare di atto normativo, una fantomatica «ordinanza generale» non prevista in quanto tale dal diritto federale (le Direttive di tecnica legislativa non ne fanno cenno)2. Di tale ordinanza, entrata in vigore il 1° gennaio 1999, a tutt’oggi (maggio 2011) vi sono state all’incirca 250 revisioni parziali e 5 correzioni. Fin dall’inizio si è manifestata una certa confusione nel citare l’atto normativo, protrattasi negli anni: delle 250 modifiche, ben 20 presentano il problema che il titolo italiano dell’atto modificatore recita inopportunamente: «Ordinanza generale…».3 Qui di seguito sono elencate le modifiche che recano «generale» nel titolo:

modifichedel21.12.1998(RU1999530;primamodificaneltempo,quandononeraancorainvigore),19.02.1999(RU19991342),18.03.1999(RU19991438),24.03.1999(RU19991519),06.05.1999(RU19991635),26.05.1999(RU19991754),24.06.1999(RU19992217),17.11.1999(RU19993628),14.02.2000(RU2000620),24.02.2000(RU2000622),27.03.2000(RU2000990),25.05.2000(RU20001451),17.12.2001(RU20013548),02.11.2004 (RU20044573),02.11.2005 (RU20054987),09.06.2006 (RU20062507),

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10.08.2006 (RU20063435),30.01.2007 (RU2007383), 18.11.2009 (RU20095871)e20.04.2010(RU20101679).

Questo errore nel citare il titolo dell’atto è indice di un certo disagio e di fenomeni d’interferenza linguistica (oltre che di mancanza di scrupolo) in chi è stato chiamato di volta in volta a occuparsi, come traduttore, revisore o collaboratore responsabile, della modifica di turno (magari preparata da collaboratori non italofoni dell’Ufficio). Sorprende comunque il fatto che nel primo semestre di vita dell’ordinanza il titolo sbagliato ricorra in media una volta al mese. È pure da notare che il titolo dell’ordinanza è stato citato in modo improprio addirittura in una correzione, quella della modifica del 19.02.1999 (RU 1999 1409). Non si insisterà mai abbastanza sulla necessità di riferirsi sempre ed esclusivamente ai testi originali degli atti normativi – in ciascuna delle versioni linguistiche – invece di accontentarsi di qualsivoglia altra scorciatoia basata su presunte equivalenze evidenti.

Ora, nell’ambito della revisione totale di cui si è detto in entrata, il Servizio linguistico italiano dell’UFAG ci ha posto la domanda se fosse il caso di cogliere l’occasione per adeguare il titolo italiano a quelli tedesco e francese, aggiungendo «generale». Una prima discussione interna alla Divisione italiana dei Servizi linguistici centrali ha evidenziato che l’aggiunta di «generale» non si giustificava e che magari l’aggettivo andasse invece tolto dai titoli tedesco e francese. Interpellata in merito, la Sezione del diritto della Cancelleria federale dava un parere a sostegno di questa proposta, pur lasciando aperta la possibilità di un allineamento dell’italiano alle altre due lingue. Sensibilizzato alla questione, l’UFAG ha preso una decisione significativa dal punto di vista della legislazione federale: visto che a ben vedere l’ordinanza non ha (più) alcun carattere «generale», anzi presenta tratti decisamente «specifici», e considerato che la mancanza dell’aggettivo nel titolo italiano non ha mai dato fastidio a nessuno, si è deciso di stralciare «allgemeine» e «générale» dai titoli tedesco e francese, adeguandoli al titolo italiano. L’ordinanza, quindi, da «generale» diventa (implicitamente) «specifica» anche nelle altre due lingue. Inoltre, argomentava l’UFAG, modificando il titolo dell’atto si sottolinea anche visivamente che si tratta di una revisione totale: questo vale per le versioni tedesca e francese ma non per quella italiana, che si è sempre chiamata semplicemente «ordinanza» e così continuerà a chiamarsi.

Giovanni Bruno, Cancelleria federale, Servizi linguistici centrali, Divisione italiana, Bellinzona, E-Mail: [email protected]

309LEGES 2011/2 | MICROSCOPIO / UNTER DER LUPE / SOUS LA LOUPE / SUT LA MARELLA

NoteSulla distinzione tra titolo rematico e titolo 1 tematico cfr. J.-L. Egger, «Il nome della legge»: per una semantica dei titoli degli atti normativi nel diritto federale svizzero», in LeGes, 2001/2, p. 65.In realtà nel diritto federale vi sono altre due 2 ordinanze con tale dicitura. L’ordinanza generale dell’8 settembre 2004 sugli emolumenti (OgeEm, RS 172.041.1), che «stabilisce i principi secondo cui l’Amministrazione federale riscuote gli emolumenti per le sue decisioni e prestazioni» (art. 1 cpv. 1), ha carattere generale in quanto funge in un certo qual modo da faro illuminante per tutte le ordinanze specifiche che disciplinano il settore degli

emolumenti dei diversi uffici e servizi dell’ Amministrazione federale ed è quindi ben diversa dall’ordinanza oggetto di queste note. Discorso analogo per l’ordinanza generale sulle verifiche delle prestazioni al Politecnico federale di Zurigo (Ordinanza sulle verifiche delle prestazioni al PFZ, RS 414.135.1), che «definisce i principi ap-plicabili allo svolgimento di tutte le verifiche delle prestazioni nei cicli di studi articolati» (art. 1 cpv. 1).In alcune delle modifiche è riportato soltanto il 3 titolo abbreviato perché si tratta della modifica del diritto vigente, per cui il problema non si pone.

Mitteilungen

Communications

Comunicazioni

Communicaziuns

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Veranstaltungen – Calendrier – Calendario – Chalender

Ausbildungsangebot der Schweizerischen Gesellschaft für Gesetzgebung (SGG)

Formation légistique de la Société Suisse de législation (SSL)

Unter der Ägide der SGG werden Aus- und Weiterbildungsveranstaltungen angeboten:

Murtener Gesetzgebungsseminare

Grundlagenseminar I: Rechtsetzungsmethodik Ort und Zeit

Murten, 20. – 22. Oktober 2011

Grundlagenseminar II: Gesetzesredaktion

Ort und Zeit Murten, 9. – 11. November 2011 Murten, 7. – 9. März 2012

Weitere Informationen

– http://www.bk.amin.ch/dienstleistungen/kurse/index.html?lang=de

– http://www.sgg-ssl.ch

– FürSeminarI: http://www.unifr.ch/federalism/de/national_centre/ education/murtenseminar/GSI (für Seminar I)

– FürSeminarII: http://unifr.ch/federalism/de/national_centre/education/ murtenseminar/GSII

Vertiefungsseminar: Umsetzung von EU-Recht

Ort und Zeit noch nicht festgelegt.

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Gesetzgebungskurs des Bundes

Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter sowie Kader der Bundesverwaltung, die mit Gesetzgebungsaufgaben betraut sind, erwerben in diesem Kurs die notwendigen theoretischen und praktischen Kenntnisse für die Erarbeitung von Erlassen des Bundes. Der Kurs wird alle zwei Jahre zweisprachig (d/f) durchgeführt.

Ort und Zeit

1. Teil: Bern, jeweils dienstags, 8., 15. und 22. November 2011 2. Teil: Bern, Montag, 16. Januar bis Donnerstag 19. Januar 2012 (Blockkurs)

Inhalt Gesetzgebungsverfahren, Materieller Gesetzesbegriff und Erlassformen im

Bundesrecht, Legalitätsprinzip und Übertragung von Rechtsetzungsbefugnis-sen; Berücksichtigung und Umsetzung des EU-Rechts und des internationa-len Rechts, Auftragsanalyse, Redaktion eines Erlasses, Vernehmlassungsver-fahren, Aufbau und Abfassung der Botschaft, Ämterkonsultations- und Mitberichtsverfahren.

Weitere Informationen Jean-Christophe Geiser, Bundesamt für Justiz, Tel. 031 322 53 99;

E-Mail: [email protected]

Tagung des Zentrums für Rechtsetzungslehre Zürich: Die Verordnung

Bekanntlich geschieht der quantitativ überwältigende Teil der Rechtsetzung auf Verordnungsstufe, die Wissenschaft widmet sich dieser Stufe jedoch eher selten. Das Zentrum für Rechtsetzungslehre der Universität Zürich widmet der verwal-tungsrechtlichen Einbettung sowie den rechtsetzungstechnischen Besonder-heiten der Verordnung nun eine Tagung.

Ort und Zeit

Zürich, Donnerstag, 15. September 2011

Weitere Informationen Zentrum für Rechtsetzungslehre, Dienstleistungs- und Weiterbildungsstelle

des Rechtswissenschaftlichen Instituts der Universität Zürich, Rämistrasse 74/46, 8001 Zürich, Internet: www.rwi.uzh.ch

Rezensionen

Comptes rendus

Recensioni

Rezensiuns

319LEGES 2011/2 | REZENSIONEN/COMPTES RENDUS/RECENSIONI/REZENSIUNS

Nicoletta Maraschio/Domenico De Martino/Giulia Stanchina (a cura di), Esperienze di multilinguismo in atto, Accademia della Crusca, Firenze 2010, 275 pp.

Il 21-23 maggio 2009 si è tenuto a Firenze, nella sede dell’Accademia della Crusca, il terzo incontro del Programma «Firenze Piazza delle lingue d’Europa», un’iniziativa istituita nel 2007 dalla medesima Accademia per dibattere a scadenza annuale questioni riguardanti i rapporti fra le culture e le lingue del continente europeo. A dispetto del titolo, che lascerebbe intendere ricognizioni individuali o comunque contingenti in quanto legate a singole esperienze concrete, il volume degli atti offre un’ampia panoramica delle problematiche connesse con la realtà multilingue dell’Europa, sia in chiave sincronica – appunto esperienze – sia nella prospettiva dinamica e volta al futuro, mettendo in evidenza in particolare le tendenze che si stanno delineando – appunto sviluppi inatto – e che impongono determinati interventi a livello istituzionale.

Ma perché parlare di multilinguismo? Innanzi tutto perché multilingue è il retaggio su cui si fondano l’Europa e i singoli Stati che la compongono (illuminante a questo proposito Malta con la sua storia linguistica esposta da Giuseppe Brincat e grazie alla quale oggi circa il 66 per cento dei maltesi è trilingue) e perché multilingue dovrebbe essere anche l’esperienza del singolo cittadino europeo affinché possa veramente fare suo il proprio patrimonio linguistico, secondo l’adagio goethiano ricordato da Gerhard Stickel: «WerfremdeSprachennichtkennt,weissnichtsvonseinereigenen», ma anche secondo i propositi di una futura politica linguistica europea che vorrebbe permettere a ogni europeo di estendere le proprie competenze linguistiche scegliendo sin dalla prima scolarità una seconda lingua madre o lingua «adottiva» (questa la proposta formulata nel rapporto del 2008 Unasfidasalutare.Comelamolteplicitàdellelinguepotrebberafforzare l’Europa dal gruppo degli intellettuali per il dialogo interculturale istituito su iniziativa della Commissione europea). In secondo luogo, perché multilingue è l’odierna realtà economica di riferimento contraddistinta dalla globalizzazione: gli scambi a livello mondiale impongono più che mai agli operatori economici di confrontarsi con più idiomi e culture. Da qui le riflessioni sul valore (anche) prettamente economico del plurilinguismo, non solo per le strategie di mercato, dove la scorciatoia della lingua franca – l’inglese semplificato ad oltranza – non è sempre vantaggiosa, ma anche a livello macroeconomico nazionale (François Grin spiega che il plurilinguismo svizzero rappresenta circa il 10 per cento del PIL, ossia 50 miliardi di franchi). In terzo luogo, perché la realtà istituzionale dell’Unione europea si è costruita sin dall’inizio sul rispetto delle lingue dei suoi Stati membri (cfr. ad es. il Regolamento 1/58 che stabilisce il regime

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linguistico della Comunità europea), rispetto diventato poi con il tempo un chiaro intento di promozione del multilinguismo quale uno dei valori fondamentali del progetto unionale (sic) (cfr. ad es. l’art. 6 del TUE).

Queste tre motivazioni (ma non sono le uniche, come traspare dai vari interventi riuniti in questa silloge) consentono di capire le prospettive di analisi considerate nel convegno, che spaziano dalla problematica della gestione istituzionale del plurilinguismo, sia sul piano della coesistenza di diverse comunità linguistiche all’interno di singoli Stati sia su quello prettamente giuridico della codificazione normativa plurilingue, fino ai problemi di apprendimento delle lingue da parte del cittadino europeo di domani sollecitato, tra l’altro, dalla presenza delle lingue immigrate che creano nuovi equilibri nello spazio linguistico, passando poi dagli insegnamenti da trarre dalle diverse esperienze nazionali di multilinguismo, quali ad esempio quelle belga, balcanica o svizzera. Ne risulta un quadro complessivo che pur essendo assai differenziato, nel senso che ogni realtà multilingue ha le sue pecularità e i suoi problemi specifici, consente di giungere ad alcune conclusioni generali applicabili ai più diversi contesti plurilingui. La prima è che per sfruttare appieno i vantaggi culturali, economici, politici e tutto sommato umani del multilinguismo occorre considerarlo un patrimonio da valorizzare piuttosto che un problema da risolvere. Come precisa Corina Casanova, esiste una gestione passiva o tecnica del plurilinguismo che si limita a trovare soluzioni operative ed organizzative ai problemi posti dalla convivenza di più idiomi in un dato contesto. Questa gestione è indubbiamente necessaria, ma oggigiorno le sfide poste dal multilinguismo esigono – anche da parte di Paesi con una lunga tradizione plurilingue come la Svizzera – un approccio più ambizioso e propositivo, impongono una gestione attiva volta alla valorizzazione del patrimonio linguistico di cui l’Europa è depositaria. Occorrono in particolare strumenti giuridici per tutelare la diversità linguistica e promuovere l’appren-dimento delle lingue, occorre maggiore sensibilizzazione alle problematiche linguistiche (solitamente parentpauvre delle priorità politiche anche degli Stati plurilingue) e occorrono da parte dei ricercatori proposte di nuovi paradigmi che permettano di sostenere tali approcci nel mondo liquido odierno; le logiche di funzionalità e prossimità in senso lato – condensabili ad esempio nel concetto di «italicità» – proposte da Remigio Ratti per ridefinire i rapporti tra lingua, società ed economia ne sono un esempio, ma anche l’idea di Jørgen Schmitt Jensen di dare vita a un quadrivio romanzo per incoraggiare, sul modello della vicinanza vissuta delle lingue scandinave, una maggiore intercomprensione tra quattro lingue romanze come l’italiano, il francese, lo spagnolo e il portoghese oppure, ancora, le attività di promozione e scambio promosse dalle accademie linguistiche dei singoli Paesi riunite e coordinate nella Federazione europea delle istituzioni

321LEGES 2011/2 | REZENSIONEN/COMPTES RENDUS/RECENSIONI/REZENSIUNS

linguistiche nazionali (EFNIL) o da organismi come l’UNESCO o la società Dante Alighieri, senza dimenticare il lavoro indispensabile ma regolarmente occultato, se non denigrato, dei traduttori, veri e propri costruttori (anzi inventori seguendo le spiegazioni di Pietro Marchesani) di ponti tra le culture e figure irrinunciabili per districarsi con successo nella complessità del mondo attuale. Certo, come sottolinea Serge Vanvolsem, per ottenere un multilinguismo vissuto, vero, non è sufficiente «raffinare la legislazione, spesso già molto complessa, in materia di uso linguistico; occorre cambiare profondamente la mentalità degli utenti», ma, diremmo noi, ed è la seconda conclusione generale che si può trarre, senza legislazione le istituzioni non possono agire e quindi basi normative o anche solo dichiarative non possono che giovare alla causa della conferma fattiva dei valori del multilinguismo. È proprio in questo senso che va interpretata la solenne dichiarazione di principi redatta e approvata nell’ambito dell’incontro fiorentino sotto forma di Manifestodelle lingue2009, che in undici paragrafi scolpisce sinteticamente e a chiare lettere i valori delle lingue, gli elementi fondamentali dei diritti delle lingue nell’Unione europea, nella Confederazione Svizzera e in altre aree europee, nonché le linee guida per la promozione del multilinguismo.

Per concludere questo breve resoconto due parole su una tematica che interessa particolarmente la presente sede, ossia il rapporto tra multilinguismo e diritto. Ne discute Michele Cortelazzo illustrando, prove lessicali e grammaticali alla mano, quanto il linguaggio normativo italiano sia ancora lontano dall’italiano corrente, una distanza che riversa «sul testo di legge una complessità aggiuntiva, rispetto alla complessità inerente al contenuto nozionale del testo» e che mina ogni possibile relazione consapevole tra enti pubblici e cittadini. L’auspicio interessante formulato dal linguista padovano è che l’armonizzazione europea delle norme elaborate in un quadro mutilingue e quindi costruite su testi più strutturati e argomentati come le direttive possa influire positivamente anche sulla lingua normativa italiana; quasi a voler dire che per scrivere meglio le leggi occorre andare a scuola di multilinguismo e passare dal cribro della traduzione e della redazione plurilingue. Un’altra dimensione problematica del rapporto tra plurilinguismo e diritto è tematizzata da Barbara Pozzo. Dopo aver concisamente descritto il divenire storico-linguistico della tradizione giuridica occidentale, la comparatista rileva una difficoltà centrale della legislazione multilingue unionale: da un lato si constata la difficile commisurazione – segnatamente traduttiva – tra i termini giuridici delle diverse lingue in quanto «le diverse manifestazioni linguistiche nazionali del diritto, nel canalizzare i linguaggi professionali di civillawyers e commonlawyers, hanno registrato itinerari storici complessi e dimensioni tecnico-concettuali singolarmente connotate». D’altro lato, tuttavia, l’armo-nizzazione del diritto europeo esige che una regola tradotta in 23 lingue diverse

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significhi la stessa cosa nei 27 ordinamenti giuridici in cui viene recepita. Ora, proprio la tendenza a impiegare nelle direttive termini astratti come «contratto», «revoca», «recesso» ha dato luogo a interpretazioni difformi secondo le regole vigenti nei diversi contesti nazionali. Per far fronte a tale complessità, la soluzione che va delineandosi è quella di prescrivere a livello comunitario le definizioni dei termini astratti utilizzati affinché l’interpretazione sia univoca, come ad esempio nel Quadrocomunediriferimento che fornisce nella disciplina contrattuale le definizioni dei principali termini in uso a livello comunitario. Ma a queste con-dizioni vi è il rischio di dover scrivere il diritto comunitario non solo in una 24a lingua – come paventa Domenico Sorace – bensì in 23 lingue comunitarie distinte dalle corrispondenti 23 lingue in uso nei rispettivi ordinamenti giuridici nazionali: una gestione della complessità mediante l’aggiunta di ulteriore complessità.

Jean-Luc Egger, Cancelleria federale, Servizi linguistici centrali, Divisione italiana, Berna, E-Mail: [email protected]

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Herausgegeben von der Schweizerischen Bundeskanzlei. Bern 2011Publié par la Chancellerie fédérale suisse. Berne 2011Pubblicato dalla Cancelleria federale svizzera. Berna 2011Publitgà da la chanzlia federala svizra. Berna 2011

Redaktion – Rédaction – Redazione – RedacziunFabienne Bertagnollo, Chancellerie fédérale, BerneStephan Brunner, Schweizerische Bundeskanzlei, Bern Anita Bühler, Schweizerische Bundeskanzlei, Bern (Schriftleitung) Gérard Caussignac, Chancellerie d’Etat du canton de BerneJean-Luc Egger, Cancelleria federale, BernaAlexandre Flückiger, Université de GenèveMartin Graf, Parlamentsdienste, BernChristine Guy-Ecabert, Université de NeuchâtelMartin Hilti, Bundesamt für Justiz, BernNicole Hurni, Schweizerische Bundeskanzlei, BernLuzius Mader, Bundesamt für Justiz, BernMarkus Nussbaumer, Schweizerische Bundeskanzlei, BernChristian Rüefli, Büro Vatter, Politikforschung und -beratung, BernChristian Schuhmacher, Direktion der Justiz und des Innern des Kantons ZürichFrédéric Varone, Université de Genève

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