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LEGISLATOR SUCCESS INFRAGMENTED CONGRESSES INARGENTINA: PLURALITYCARTELS, MINORITYPRESIDENTS, ANDLAWMAKING

Ernesto Calvo, CambridgeUniversity Press, Nueva York,2014, 232 páginas

Si algo nos enseña Gary Cox con suidea de “estado de naturaleza asam-bleario”, es cómo y por qué los cuer-pos legislativos necesitan institucionesque empoderen a ciertos miembrospor sobre otros, es decir, que les otor-gue capacidad para administrar la agen-da y así garantizar el funcionamientode las legislaturas. La contribución deCalvo no escapa a estas preocupacio-nes teóricas, agregando un factor de-terminante: el entorno partidario.¿Cómo afecta la ingeniería institucionaldel congreso a los resultados legislati-vos luego de un cambio en dicho entor-no? ¿Cuáles son los efectos de una ma-yor o menor fragmentación en la legis-latura? Moviéndose desde el éxito le-gislativo del presidente afectado por loscambios del ambiente partidario haciael estudio de los mecanismos de agen-da que conducen al éxito legislativo eninstancias de comisión, Calvo terminaevidenciando que los acuerdos con lasminorías legislativas no son ni trivialesni poco importantes.

Para desarrollar su propuesta, des-cribe el comportamiento de los “plura-lity cartels” (bloques con prerrogativasde agenda para limitar el menú de op-ciones legislativas que llegan al plena-rio desde las comisiones, pero que ca-

rece de los votos para aprobarlas porsí mismo), centrándose en uno de losmás importantes resultados: el éxitolegislativo —tasa de aprobación— delos miembros del Congreso (MC). Laliteratura suele medir el éxito legislati-vo en tres etapas diferentes: i) éxito enlos informes de comisión, ii) éxito en lacámara de origen y iii) éxito en la cá-mara alterna. Cada uno proporcionaun mapa de cómo el poder político sedistribuye en el Congreso y cómo laautoridad de agenda es ejercida por loscarteles mayoritarios y de pluralidad.En los últimos años se llevaron a cabomuchas investigaciones para medirlo,aunque la mayor atención se ha dedi-cado al éxito en el plenario, siendo unaminoría los artículos que tratan la ins-tancia de comisiones —capacidad delos MC en dispensar con éxito su legis-lación preferida hacia el plenario—.Por otro lado, existen escasas medidassobre éxito legislativo en el plenariopara congresos latinoamericanos, sien-do exponentes el trabajo de Cheibub ysus coautores de 2004, los de Saieghde 2009 y 2011.

Pero más allá de los antecedentes,los cuales señalan la evolución desde lateoría de los partidos responsables porlo costoso de la indisciplina, hacia elcontrol de agenda que entendió a lamisma como necesaria, ¿por qué esimportante el trabajo de Calvo en tér-minos empíricos? Esta pregunta se res-ponde desde el inicio del libro. Los con-gresos cuyo bloque partidario más im-portante posee una pluralidad de ban-cas (menos del 50%), son el fenómenomás extendido en toda América Latina,a la vez que el menos estudiado (39%en las democracias presidenciales des-

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de 1980, y el 42% en América Latina).Según la hipótesis del autor, las prerro-gativas para controlar la agenda en au-sencia de un boque mayoritario condu-cirían a resultados de política públicadiferentes de los obtenidos en congre-sos con mayorías.

Desde el punto de vista metodoló-gico, Calvo realiza una propuesta ex-haustiva: formal desde su aporte teóri-co y de sus hipótesis; estadístico parahallar regularidades empíricas y testeardichas hipótesis (con modelos jerár-quicos que contemplan diferentes nive-les de variación, como a nivel de pro-yecto, legislador, comisión, bloqueetc.); comparado en función de dos ca-sos en donde varía la ingeniería institu-cional; e institucional en función de lasvariables. Al mismo tiempo, es desta-cable la relevancia que le otorga a losdatos descriptivos (competencia par-tidaria y composición del congreso), yaque los cambios de contexto son fun-damentales en su argumento para ex-plicar cómo los partidos mayoritariosy con pluralidad controlan la agendalegislativa.

El tratamiento formal del éxito le-gislativo proporciona la columna ver-tebral teórica del modelo, al que llama“plurality cartel model”; el mismo plan-tea cómo la falta de mayorías en el ple-nario impulsa al partido con pluralidadhacia una estrategia diferente de cana-lización de los proyectos. Diseña va-rios modelos logísticos simples y mul-tinivel para testear las hipótesis, endonde entre otras cosas se contemplanlas preferencias espaciales (point esti-mation) de los legisladores, bloques ycámara, basándose en las votacionesnominales, discursos y co-patrocinio.

El estudio de la Cámara de Represen-tantes de Uruguay, por otro lado, lepermite al autor observar el efecto quela pérdida de apoyo mayoritario tienesobre el éxito legislativo en entornospoco regulados (sin tantas prerrogati-vas de agenda para el bloque más gran-de).

En cuanto a los resultados, el libromuestra que el paso de un congreso conmayoría a otro con pluralidad (en le-gislaturas con amplias prerrogativas deagenda) produce tres cambios sustan-ciales en el comportamiento de los le-gisladores y en su tasa de éxito. En pri-mer lugar cambia el comportamientoestratégico de los presidentes de co-misión, quienes permiten el reporte deun mayor número de proyectos de leyen las comisiones, delegando respon-sabilidades de agenda en la reunión debloque y en la Comisión de Labor Par-lamentaria. En segundo lugar coloca,ideológicamente, los resultados legis-lativos lejos de las preferencias del vo-tante mediano del partido mayoritario,en beneficio de la legislación patroci-nada por el votante mediano de la cá-mara (se modifica el contenido parti-dista de la legislación). Finalmente, fo-menta estrategias de enmienda másconsensuales, lo que resulta en un ma-yor porcentaje de legislación aproba-da con apoyo supramayoritario.

Los resultados del caso uruguayo,por su parte, proporcionan evidenciadel efecto que la pérdida de controlmayoritario de la cámara tiene sobreel éxito legislativo en entornos pocoregulados (pocas prerrogativas deagenda). Al igual que en el caso de Ar-gentina la pérdida de control mayori-tario produce un cambio ideológico en

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Reseñas

el resultado legislativo. Sin embargo,dicho proceso agota el tiempo del ple-nario más rápidamente, resultando enuna disminución del éxito legislativo engeneral.

La conclusión teórica destaca lanecesidad de tomar en cuenta los con-textos legislativos, es decir, la compren-sión de cómo los cambios en el contex-to partidario afectan la manera de ju-gar en la legislatura. Para el caso deArgentina, muestra cómo la amenazade un quórum desvanecido obliga alpartido con pluralidad a adoptar es-trategias más consensuales. En lo con-cerniente al caso de Uruguay, se mues-tra que las prerrogativas de agenda li-mitadas deprecian la importancia de lasoficinas con tales poderes a favor delas comisiones y las posibles mayoríasdel plenario.

Para la ciencia política, el trabajoes de vital importancia por dos moti-vos: no solo es el primero en sistemati-zar y analizar la mayor parte de la acti-vidad legislativa desde el retorno a la

democracia, sino que también es el pri-mero en cuestionar empíricamente al-gunos mitos pasivamente aceptados.Contra la opinión de las mayorías arro-lladoras, los bloqueos legislativos, laimproductividad y falta de poder delCongreso, el autor muestra cómo lalegislatura nacional argentina es másinstitucional, consensuada y reactivacon el poder ejecutivo de lo que se cree.

El trabajo limita su alcance al estu-dio del comportamiento legislativo en-marcado en determinada ingeniería ins-titucional, modificaciones en el entor-no partidario de por medio; las pro-posiciones que lo vinculen con otrosconjunto de reglas del sistema políti-co —como las electorales —, comoasí también agendas que intenten expli-car las iniciativas legislativas por otrasvariables de contexto, serán más quepromisorias. Para estas empresas comopara cualquier curso de institucionespolíticas, el trabajo de Calvo marca unprecedente fundamental con destino delectura obligatoria.

Tomás Ciocci Pardo

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