Les conflits fonciers

§1

Carte des conflits fonciers étudiés par la Licadho (étoiles rouges, sur fond de carte des concessions).

§2

L’insécurité foncière au Cambodge La carte de la Cambodian League for the Promotion and Defense of Human Rights (ou Licadho) recense plusieurs centaines de conflits fonciers. Diverses raisons expliquent la multiplication des conflits, contribuant à l’insécurité foncière générale que la loi foncière de 2001 a amélioré sur le papier mais n’a pas supprimé dans la réalité. Bien au contraire, on peut dire que c’est la mise en œuvre des procédures de cadastration prévues par cette loi qui a fait surgir les conflits, latents ou nouveaux, ainsi que le Land Management and Administration Project de 2003, financé par la Banque Mondiale avec l’appui de plusieurs agences de développement (Finlande, Allemagne). La carte des conflits accompagne donc assez nettement le processus de réalisation du cadastre dans le “Cambodge utile”. La raison de fond est que la loi de 2001 est celle qui fait explicitement entrer le Cambodge dans l’économie de marché et dans la politique du titre de propriété. La population rurale a toujours eu une difficulté pour avoir un accès légal sur sa terre. Les procédures de légalisation sont très coûteuses, et surtout elles sont incomprises par ces populations habituées depuis longtemps à des situations dites informelles ou coutumières. Les autorités n’ont pas encouragé les tentatives de certaines ONG qui ont cherché à dispenser une formation sur les droits fonciers, en déclarant ces formations illégales car ressortissant du monopole de l’État. Les conflits fonciers au Cambodge portent plus sur la nature des droits fonciers que sur les limites (Sokha et al. 2008). Parmi les causes des conflits fonciers, on trouve également des déplacements de population, lorsque des paysans sans terres sont attirés par l’annonce de concessions de terres à des entreprises et qu’ils viennent occuper des terrains à la fois pour les défricher et pour espérer avoir de l’emploi. Le principe de la garantie de la propriété par l’État est inscrit dans la loi de 2001 (art. 226), ce qui suppose une administation cadastrale et passe par des cartes cadastrales, des titres, des registres fonciers, et une information (ou publicité) foncière. Le cadastre cambodgien est un cadastre juridique et les attestations cadastrales constituent des documents légaux (art. 244). L’application actuelle de la loi foncière de 2001 vise, à terme, à doter tous les terrains du Cambodge d’un titre foncier. Le processus d’enregistrement devrait prendre au moins 20 ans. Mais, comme toujours, l’existence de ce principe de garantie légale ne crée pas pour autant les conditions de la sécurité foncière. § 3

Dispositions légales La loi est consultable sur le site du bureau juridique de la FAO (FAOLEX), dans une version traduite en anglais (mais seule la version en khmer fait autorité). http://faolex.fao.org/docs/pdf/cam27478 Il s’agit d’une loi de 268 articles, qui différencie la propriété (property) de l’État et la propriété privée. Elle définit les contenus de la propriété publique à l’article 15, en renvoyant aussi à l’article 58 de la constitution de 1993, libellé comme suit.

Article 58. Le domaine de l'État comprend notamment le sol, le sous-sol, les montagnes, la mer, les fonds marins, les fonds sous-marins, les côtes, l'espace aérien, les îles, les fleuves, les canaux, les rivières, les lacs, les forêts, les ressources naturelles, les centres économiques et culturels, les bases de défense du pays, les autres constructions, appartenant à l'État. L'administration, l'utilisation et l'affectation des biens de l'État seront déterminées par la loi.

http://democratie.francophonie.org/IMG/pdf/Cambodge.pdf Voir aussi la très courte Law on Dividing of Property de février 1993

http://faolex.fao.org/docs/pdf/cam81476.pdf Ces différents documents montrent que, sur le plan légal, il n’y a pas de monopole domanial sur l’ensemble du pays mais plutôt la définition d’un large domaine public ou d’État. En effet, la mention des montagnes (mais seulement dans la constitution) et des forêts — dans un pays qui en compte une grande proportion — parmi les biens de l’État est assez inhabituelle et suggère que le domaine de l’État est plus vaste que ne l’est d’ordinaire le domaine public dans beaucoup d’autres pays. Il s’agit semble-t-il, dans les textes, d’une “propriété” de l’État, bien qu’on puisse toujours hésiter entre une propriété et une souveraineté ou domanialité, d’autant plus qu’on est en présence de documents traduits, dans lesquels l’imprécision est possible. À s’en tenir aux traductions française de la constitution et anglaise de la loi de 2001, l’État est à la tête d’un domaine, ou encore il est dit propriétaire (owner) des « properties » mentionnées à l’article 58 de la constitution cité plus haut (art 12 de la loi de 2001 :

« The State is the owner of the properties in the territory of the Kingdom of Cambodia enumerated in Article 58 of the 1993 Constitution » (art. 12) ; « ... property belonging to the State » (art. 14).

Il faut ajouter que la propriété (ownership) des terres des communautés indigènes fait l’objet d’une concession (grant) de l’État sous la forme d’une propriété collective (art. 25 et 26). Dans ces communautés on ne peut disposer des immeubles qui sont dits de propriété collective et qui restent dans le domaine public de l’État. Il s’agit alors là de domanialité-souveraineté de l’État. La propriété publique peut faire l’objet d’une occupation ou d’un usage (loi de 2001, art. 16). La propriété privée de l’État (non définie dans la loi, mais qui provient des terres non occupées ou qui font retour à l’État à divers titre) peut faire l’objet de vente, d’échange, de distribution ou de transfert ; elle peut être louée (art. 17). § 4 La grande affaire de la loi de 2001 est, notamment, la politique de cadastration et de distribution de titres. La loi envisage deux cas de figures (Le Meur dans Sokha 2008, p. 223-224). Le premier est le système d’enregistrement systématique (sic) de la terre (systematic land registration system), placé sous l’égide du Ministère de l’aménagement, de la planification urbaine et de la construction (MLMUPC). Il fait l’objet d’un sous-décret de mai 2002. L’inventaire cadastral est réalisé par aires successives, avec publicité et recours à la validation par les voisins. Le second est le système sporadique d’enregistrement de la terre (sporadic land registration system). Il permet l’enregistrement de parcelles individuelles dans des zones non encore couvertes par l’enregistrement systématique.

La zone des polders de Prey Nup près de Sihanoukville a fait l’objet d’une expérience pilote de cadastration (Lagandré 2007, p. 44 ; 49-50). Dès 1998 a été conçue une opération d’expérimentaiton du cadastre qui comprenait trois niveaux : l’arpentage et la délimitation des parcelles à partir d’orthophotoplans ; la publicité foncière pour la validation des informations et la mise en évidence des litiges ; la délivrance de titres fonciers pour les parcelles non litigieuses. Cette procédure a abouti à la délivrance de 22 000 titres fonciers pour 24 000 parcelles. L’explication des 8% de parcelles non titrées tient à diverses causes : le tuilage avec le parc national de Ream qui interdit l’attribution en pleine propriété ; la présence de litiges fonciers non résolus, et dans un cas, un blocage pour l’ensemble d’un village (Bek Krang).

§ 5 Le chapitre 5 de la loi concerne les concessions et définit deux types principaux : Social Land Concession et Economic Land Concessions, auxquels il faut ajouter les concessions minières,

portuaires, aéroportuaires, industrielles, de pêche. La concession ne peut pas procéder d’une occupation, mais d’un document légal et elle est révocable. Elle ne peut dépasser 10 000 ha et celles qui excèdent cette dimension doivent être réduites ; mais il existe une possibilité d’exemption (art. 59). C’est ce qui explique que les très grandes concessions soient fragmentées en plusieurs concessions échelonnées, avec un plan de développement. Le seuil de 10 000 ha n’est donc pas un seuil absolu, mais un seuil relatif, propre à l’acte. §6

Concessions économiques : une menace à venir ?

Localisation comparée des conflits fonciers et des zones de concessions économiques de terres.

L’accès légal à la terre pour les populations rurales cambodgiennes est, depuis la fin des années 1990 et le démarrage de la politique de concessions, gravement mis en balance avec les Economic Land Concessions, c’est-à-dire les concessions faites aux entreprises. Cependant, cette compétition pour la terre ne se traduit pas encore dans la carte des conflits fonciers. La comparaison, sur la carte, des deux phénomènes montre un très net décalage. Les conflits fonciers recensés par la Licadho ne sont pas, pour la très grande majorité d’entre eux, provoqués par les concessions massives de terres aux entreprises. Ils affectent des zones courantes et ont pour cause les problèmes liés à l’urbanisation, aux aménagements, au développement des zones protégées, à la nature des droits, révélés par la mise en œuvre de la politique de cadastration entreprise depuis 2001.

§7 On peut cependant deviner que cette carte sera amenée à évoluer très rapidement et que les conflits fonciers vont se mulrtiplier dans des zones affectées par les concessions, à partir du moment où celles-ci vont se traduire par des réalisations concrètes sur le terrain. C’est le cas du nord, du nord-est et de l’est du pays, à l’est d’une diagonale nord-ouest/sud-est qui partage nettement le Cambodge et qui fait aujourd’hui des collines et des montagnes boisées un vaste front pionnier intérieur qui s’est couvert de concessions, surtout depuis 2005. Piere-Yves Le Meur (dans Sokha et al. 2008) relève avec raison que les politiques de distribution systématique de titres et les politiques de concessions à large échelle, sont incohérentes et sources de tensions. On ne sait pas comment se régleront les situations de conflits, lorsque les concessions toucheront à terme des zones sur lesquelles les paysans cambodgiens ont des terres mais pas encore de titres, ni ce qui se passera dans les cas où ils les ont déjà et où ils subiront une pression foncière plus forte. Comme souvent en matière de concessions massives de terres, on note là le défaut de dispositions transparentes et de garanties, ce qui est le problème puisque les deux situations (concession et cadastration) sont simultanées mais non articulées. §8 Dans les zones où des conflits ont été constatés en lien avec des concessions, les causes ont été notées (documents de la Licadho) : - bouleversement du rapport traditionnel à la terre comme facteur d’ordre social ; - perte de la culture historique ; - perte du recours économique à la forêt et à ses ressources, utiles pour assurer des compléments de revenus par la revente sur les marchés des champignons, des produits pharmaceutiques, de la résine, etc. - militarisation de l’espace par le développement de la surveillance armée des concessions ; - perte de l’initiative par la transformation du paysan en salarié des compagnies privées ; - concurrence d’ouvriers agricoles extérieurs à la région concernée ; - faiblesse ou même inexistence des cahiers des charges des entreprises en matière de santé, de durée journalière de travail, de congés ; - difficulté du recours judiciaire pour les paysans ; - déplacements forcés des populations situées dans l’emprise de la concession, quelquefois avec échange contre d’autres terrains de valeur inégale, présentant des risques (mines) ou sans source à proximité. §9 Un exemple cité par la Licadho : Krol Tunsorng L’étude de la Licadho cite un exemple significatif de conflit, parce qu’il témoigne des incohérences de la politique agraire du pays en moins de quelques années.

« En 1997, 56 familles se sont installées dans le village de Krol Tunsorng dans la commune de Traeng Troyeung (province de Kompong Speu). Elles ont toutes reçu des papiers indiquant que des maisons et des terrains leurs avaient été attribués. Ces familles ont donc défriché leur nouveau terrain et planté du riz. Quelques années plus tard, en 2001, ces paysans ont été convoqués à une réunion avec les autorités locales, le chef de la commune et les représentants de la compagnie coréenne "CJ Cambodia Company". Plusieurs gardes armés y étaient également présents. Lors de cette rencontre, les paysans furent informés que leurs terrains appartiendraient dorénavant à cette compagnie et que toutes les familles vivant sur cette concession devraient partir le plus tôt possible. Ceux qui refusèrent, furent intimidés et menacés par les gardes armés. Lorsqu’ils demandèrent à rencontrer des représentants de la compagnie pour discuter de leurs droits de propriété, les gardes leur

répondirent : « You do not have the right to meet (alone) with the representatives of the company, as your are ordinary people. »

Il s’agit du contrat 23 de la liste de la Land Matrix, situé à Phnom Srouch (ou Phnom Sruoch) et qui concerne une concession à une entreprise coréenne. Cette concession ne figurait pas sur la carte de la Licadho et n’a donc pas été cartographiée dans l’Atlas général. Mais cette information permet néanmoins de la localiser approximativement : elle se situe immédiatement au nord de la concession 111 de la carte. On voit bien que les Social Land Concessions dont ces paysans ont été bénéficiaires en 1997 n’ont pas créé de droits pour eux puisque l’État a conservé la souveraineté domaniale qui lui permet de les expulser, et que la colonisation paysanne n’apporte pas de sécurité face aux politiques de recours aux investissements étranger. §10

Bibliographie Site du bureau juridique de la FAO : FAOLEX http://faolex.fao.org/docs/pdf/cam27478 http://faolex.fao.org/docs/pdf/cam81476.pdf Site du Minitère de l’Agriculture du Cambodge, fiches des entreprises http://www.elc.maff.gov.kh/en/profile/ Vizualizing Land Concessions over Time (a Licadho Media Project) http://licadho-cambodia.org/concession_timelapse/ Carte détaillée de la LICADHO avec possibilité de zoom http://licadho-cambodia.org/concession_timelapse/map-carving_up_cambodia-march2012.jpg Une étude du rythme des concessions http://www.camnet.com.kh/cambodia.daily/selected_features/Carving%20Up%20Cambodia.pdf Damien Lagandré, Réhabilitation des polders, croissance agricole et inégalités. L’impact socio-économique du projet Prey Nup (Cambodge), éditions du Gret 2007, 220 p. Pel Sokha, Pierre-Yves Le Meur, Sam Vitou, Laing Lan, Pel Setha, Hay Laekhena, Im Sothy, Land Transactions in Rural Cambodia, éditions du Gret, mai 2008, 250 p. Un document de 2005 en français Conséquences dramatiques des concessions de terrains pour les paysans cambodgiens http://www.licadho-cambodia.org/reports/files/74LICADHOPaperLandIssues05Fr.pdf

Nadia Saracini, Stolen Land, stolen Future. A report on land grabbing in Cambodia, Aprodev décembre 2011 http://www.aprodev.eu/files/Trade/landgrab_aprodev.pdf Andreas Neef and Siphat Touch, Land Grabbing in Cambodia: Narratives, Mechanisms and Impacts http://www.icird.org/2012/files/papers/Andreas%20Neef%20and%20Siphat%20Touch.pdf Gérard Chouquer, L’évaluation chiffrée des transactions ou concessions massives de terres, site de l’Observtoire des formes du foncier dans le monde, septembre 2012 http://www.formesdufoncier.org/pdfs/ChiffresLandGrab.pdf

G. Chouquer, FIEF, octobre 2012