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RÉSUMÉpar Thierry Mayer,Florian Mayneriset Loriane Py*
Thierry Mayer estactuellement professeur
d'économie à Sciences Po Paris.Il est également conseillerscientifique au CEPII et
chercheur dans le programmecommerce international au
CEPR. Ses recherches portentprincipalement sur la
géographie économique, lathéorie du commerce et les
observations empiriques ainsique sur les déterminants des
investissements directs.
4#novembre 2012
EXECUTIVE SUMMARY
Les inégalités spatiales au sein desvilles françaises sont grandes. Certainsquartiers rassemblent des habitants ayantdes revenus et un niveau d’éducationfaibles, souffrant d’un taux de chômageélevé et vivant dans des logementsdégradés, alors que des populations aiséesse concentrent au contraire dans desquartiers voisins bénéficiant de nombreusesaménités (logements de qualité, commerces,transports, lieux récréatifs etc.). Cesdisparités urbaines sont souvent liées à desphénomènes de ségrégation et d’exclusionsociale qui tendent à renforcer ladétérioration des conditions de vie dans leszones défavorisées. Les conséquenceséconomiques et sociales de tels mécanismessont importantes, pouvant, dans certainscas, donner lieu à des violences urbaines,comme en témoignent les émeutes dans lesbanlieues françaises en 2005. Cet état de faitest loin d’être spécifique à la France et seretrouve dans de nombreux pays.
Pour remédier à ces disparités, denombreux gouvernements ont mis en placedes programmes de zones franches («entreprise zones »). Le Royaume-Uni et lesÉtats-Unis ont été précurseurs en la matière
dans les années 1980, tandis que la France adéveloppé son propre dispositif en 1996dans le cadre de la politique de la Ville.L’objectif de ces politiquesgéographiquement ciblées est d’améliorer lasituation économique des zones endifficulté, et en particulier de favoriserl’insertion économique et sociale de leursrésidents. Pour ce faire, un ensembled’exonérations fiscales et de chargessociales sont accordées aux entreprises déjàlocalisées dans ces zones ou qui s’yimplantent. L’effet attendu est double :créer des emplois pour les populationsrésidentes au chômage et recréer dudynamisme dans ces zones souventmoroses. A ce jour, l’efficacité de cesprogrammes reste toutefois controversée.
1/ Les zones franches: desrésultats contrastés
Depuis les années 1990, les zonesfranches ont fait l’objet de plusieursévaluations empiriques, basées en grandemajorité sur l’expérience américaine.Billings (2009) ne trouve pas d’effetsignificatif des zones franches du Colorado
Les effets de (re)localisation desZones Franches
Depuis les années 1980, plusieurs pays (Royaume-Uni, États-Unis, France) ontmis en place des zones franches (« enterprise zones ») pour réduire lesinégalités entre quartiers au sein des villes. Cet article examine la politiquedes Zones Franches Urbaines (ZFU), initiée en France en 1996. L’analysemontre que le dispositif français a en grande partie eu les résultats escomptésen attirant des entreprises dans les zones ciblées qui bénéficientd’exonérations fiscales. Néanmoins cet effet est largement dû à des(re)localisations opportunistes de petites entreprises au sein des villesconsidérées, sans grand impact sur l’emploi des résidents.
Since the 1980s, several countries (the USA, UK, France) have beenimplementing ‘enterprise zones’ to tackle inequalities within cities. Thiscolumn examines the latest French experiment in the 2000s. It suggests thatthe zones were largely successful in attracting small firms, but that this wasmostly due to opportunistic relocation within [email protected]
Florian Mayneris estassistant professeur à
l'Université catholique deLouvain, chercheur à l'IRES etchercheur associé au CORE. Il
travaille sur le commerceinternational et l'économieurbaine ainsi que sur lespolitiques industrielles et
régionales.
Loriane Py estéconomiste à la Banque deFrance au sein du Serviced’Étude des Politiques
Structurelles. Spécialisée dansl’évaluation des politiquespubliques, elle analyse en
particulier l’impact de réformesstructurelles françaises sur
l’investissement des entreprises,la R&D et la croissance.
* Conformément à lacharte de déontologie du LIEPP, les
auteurs déclarent n'avoir aucunconflit d'intérêt concernant les
données publiées dans ce document
2
sur le nombre d’établissements se localisant dansles zones ciblées. Neumark et Kolko (2010)trouvent même un effet négatif dans le cas duprogramme de zones franches mis en place enCalifornie. Rathelot et Sillard(2009) et Hanson et Rohlin(2011) trouvent au contraireun impact positif etsignificatif respectivementdes zones franches françaiseset des zones franchesfédérales aux Etats-Unis.
Les résultats concernant l’impact des zonesfranches sur la croissance de l’emploi varient aussifortement d’une étude à l’autre, certainesconcluant à une absence d’effet (par exemple,Neumark et Kolko 2010 pour la Californie, Lynchet Zax 2011 pour le Colorado) et d’autresidentifiant un impact positif sur l’emploi (Ham etal. 2011 et Busso et al. 2012 aux Etats-Unis).
Enfin, l’impact de ces politiques sur l’emploides résidents est aussi très controversé. Elvery(2009) ne trouve aucun impact en Floride,Gobillon et al. (2012) trouvent un léger impactpositif mais de court terme en France, et Busso etal. (2012) concluent à un effet positif desprogrammes du gouvernement fédéral aux Etats-Unis sur l’emploi des résidents des zones ciblées.
Il y a plusieurs explications possibles à cesrésultats contrastés : les études diffèrent en termesde méthodologie, la nature et la mise en œuvre despolitiques varient selon les programmes et enfin leseffets à l’œuvre restent complexes.
1.1 Méthodologie
Les études réalisées depuis quinze ans ontadopté des approches méthodologiques trèsdifférentes. En effet, les zones bénéficiaires ontsouvent des contours qui n’épousent pasdirectement les frontières d’entités administrativesconnues (communes, cantons, arrondissementetc.); certaines études, telles que celle de Boarnet etBogart (1996), considèrent ainsi que la ville entièreest touchée par la politique dès lors qu’un de sesquartiers est visé. Le développement de systèmesd’information géographique (SIG) performantspermet aujourd’hui une mesure beaucoup plusprécise de ces zones franches : il est possible detracer leurs frontières sur des cartes et d’identifierles entreprises localisées en leur sein grâce augéocodage de l’adresse de ces dernières (cfNeumark et Kolko 2010 par exemple).L’estimation des effets à l’œuvre s’en trouve ainsinaturellement améliorée.
Par ailleurs, les zones franches ne sont paschoisies au hasard, mais parce qu’elles souffrentd’un déficit structurel d’attractivité ou qu’elles sonten perte de vitesse. Les comparer directement àl’ensemble des autres zones n’a donc qu’un intérêtlimité. La mesure des effets des zones franches estainsi sensible au groupe de comparaison, ou
groupe de contrôle, choisi pour l’évaluation. Làencore, des progrès ont été réalisés récemment,grâce aux méthodes d’appariement (matching, cfpar exemple Rathelot et Sillard, 2009), de variables
instrumentales (Hanson etRohlin, 2011), et à unemeilleure sélection desgroupes de contrôle; sur cedernier aspect, Neumark etKolko (2010) comparentainsi les parties aidées et nonaidées autour de la frontière
de ces zones, tandis que Busso et al. (2012)comparent les zones aidées aux zones qui avaientcandidaté pour bénéficier de la politique mais quiont été rejetées.
1.2 Design de la politique
Les outils mobilisés par ces programmessont aussi fortement hétérogènes. Exemptions decharges sociales sur les salariés, exemptionsd’impôts, subventions à l’investissement sontcommunément utilisées de manière non exclusivepar les différents programmes. Par ailleurs, la duréedes subventions, leur plafonnement et l’effortfinancier total consenti par les pouvoirs publicssont fortement variables. Sur ce dernier point parexemple, alors que les exonérations offertes par lesZFU françaises représentent en moyenne en 2007une dépense d’environ 1800€ par travailleur et 360€par résident d’une ZFU, l’Etat californien accordeen moyenne 240$ par travailleur dans les zonesfranches (Neumark et Kolko, 2010), et legouvernement britannique 60£ par résident en âgede travailler (Einio et Overman, 2011). Il est clairque la nature des incitations offertes, leur durée etleur montant auront un impact sur la nature(emploi, nombre d’entreprises, salaires, coûtsfonciers) et l’ampleur des effets obtenus.
1.3 Complexité des effets à l’œuvre
Enfin, les effets générés par les zonesfranches sont potentiellement complexes.
Premièrement, en changeant le coût relatifdes facteurs de production (travail et capital), ils enchangent la demande relative de la part desentreprises. En modifiant aussi les coûts deproduction des entreprises, ces politiques peuventimpliquer des changements de prix du bien final etdonc de la demande adressée aux entreprises. Ainsique le soulignent Lynch et Zax (2011), ces effets seconjuguent pour déterminer l’effet net de lapolitique sur la demande de travail, de capital maisaussi de foncier. En retour, selon la réactivité del’offre des différents facteurs de production, leszones franches se traduiront par une améliorationde l’emploi, un accroissement de l’investissementet/ou un développement du parc immobilier, oubien par un accroissement des salaires, durendement du capital et/ou du prix du foncier. Demanière générale, les politiques de zones franches
Les effets positifs de cesprogrammes peuventêtre compensés par lasortie d'entreprisesexistantes en raisond'effets de concurrence
auront d’autant plus tendance à accroître le prixdes facteurs de production que l’offre de cesfacteurs est peu réactive (peu élastique).
Par ailleurs, en ce qui concerne les créationsd’établissements, certaines études suggèrent quedes dynamiques différentes sont à l’œuvre pour lesentreprises s’installant dans les zones ciblées du faitde la politique et pour celles déjà en place. Enparticulier, les effets positifs de ces programmessur l’entrée de nouvelles entreprises peuvent êtrecompensés par la sortie d’entreprises existantes enraison d’effets de concurrence (Greenbaum etEngberg 2004 ; Bondonio et Greenbaum 2007), sibien que l’effet net des zones franches sur lenombre d’établissements peut être nul voirenégatif.
2/ Les nouvelles leçons à tirer del’expérience française
Dans une étude récente (Mayer et al. 2012),nous apportons de nouveaux éléments à laquestion de l’efficacité de ces politiques, à partir del’évaluation du programme français des « ZonesFranches Urbaines (ZFU) ». Nous concentronsnotre analyse sur l’impact des ZFU sur lesdécisions de localisation des établissements ; c’estune dimension cruciale à évaluer puisqu’elledétermine en grande partie la capacité de cespolitiques à revitaliser les zones visées et àaugmenter les opportunités d’emploi pour lesrésidents.
La politique des ZFU a été initiée en 1996 etles zones ciblées ont été créées en trois vagues(1997, 2004 et 2007). Cette politique est à l’heureactuelle le dispositif principal en faveur des zonesurbaines défavorisées en France. Le dispositif a
subi plusieurs modifications au cours du tempsmais globalement, les entreprises des ZFU sontexonérées pendant aux moins cinq ans de la taxeprofessionnelle, de l’impôt sur les bénéfices, del’impôt foncier sur les propriétés bâties et descotisations sociales employeurs. Pour lesexonérations de cotisations sociales, une conditiond’embauche locale s’applique.
Notre évaluation de l'impact de ceprogramme se concentre sur la mise en place desZFU de 2004 (aussi appelées ZFU de secondegénération). L'analyse empirique est conduite surune base de données contenant des informationssur la localisation de tous les établissements enFrance sur la période 2000-2007 (en termes de fluxet de stocks) au niveau de l'ilôt, l'unitégéographique la plus fine utilisée pour lerecensement de la population. L'information exactesur les frontières géographiques des zones ciblées aété, quant à elle, extraite à partir d'un systèmed'information géographique. Ces données nouspermettent donc d’identifier de manière précise siune entreprise décide ou non de se localiser dans lapartie de la ville qui bénéficie des exonérations.
La figure 1 montre que dans les villesdisposant d’une zone franche urbaine, la partd’entreprises se localisant dans la zone quibénéficie d’exonérations tend à augmentersoudainement en 2004 et les années suivantes, c’està dire à partir de la mise en place de cette politique.On peut observer une évolution similaire pour lesvilles bénéficiant d’une ZFU de troisièmegénération, avec une augmentation soudaine dunombre d’entreprises se localisant dans la partieZFU des villes en 2006, année correspondant àl’entrée en vigueur des exonérations.
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GraphiqueextraitdeMayer,Mayneris,Py2012.
Figure 1. Part des localisations en ZFU dans les communes bénéficiant de la politique en
L’impact positif de la politique ZFU sur lesdécisions de localisation des entreprises suggéré parcette analyse graphique est confirmé par l’analyseéconométrique. Nous utilisons une méthode dedifférence de différences et comparons laprobabilité qu’une entreprise choisisse de selocaliser en ZFU plutôt que dans la partie « nonZFU » d’une commune avant et après 2004. Nosrésultats montrent que la probabilité de localisationen ZFU augmente de 8,4% à 11% après la mise enplace du programme.
Cet effet est robuste à l’estimation d’unetriple différence qui consiste à comparerl’augmentation de la probabilité de localisation enZFU après 2004 pour les villes bénéficiant d’uneZFU en 2004 par rapport à celles en bénéficiant en2007, ainsi qu’à un test de falsification qui révèle,comme attendu, que seules les entreprises éligiblesen termes de taille et de chiffre d’affaires selocalisent davantage en ZFU après la mise en placede la politique. L’effet mesuré semble donc bien liéà la mise en place de la politique.
Cependant, l’effet moyen que nousmesurons est en réalité très hétérogène. Il dépendde plusieurs facteurs :
• Des caractéristiques de la zone: les effetsde la politique sont plus importants dans leszones qui sont initialement les moinsdéfavorisées, suggérant que des avantagesfiscaux ne peuvent contrebalancercomplètement le manque d’attractivité d’unquartier.
• Des caractéristiques sectorielles : l’impactde la politique est plus fort pour lesentreprises appartenant à des secteurscaractérisés par des coûts de relocalisationfaibles, suggérant l’existence probable derelocalisations opportunistes.
• Des caractéristiques de l’entreprise :puisque seules les entreprises de moins de 50employés peuvent bénéficier de cesexonérations, l’impact de la politique apparaîtplus important pour les petites entreprises. Deplus, indépendamment de la politique, nosrésultats mettent en évidence que ces zonesattirent les entreprises les plus petites.
Enfin, nos résultats indiquent que lapolitique ZFU ne génère pas d’augmentation dunombre d’entreprises au niveau de la ville, et quel’impact de la politique est plus fort pour desentreprises déjà existantes qui décident de serelocaliser que pour des entreprises nouvellementcréées. La politique semble donc principalementconduire à un déplacement de l’activitééconomique au sein des villes bénéficiant d’uneZFU. Ces effets de déplacements des zonesfranches semblent aussi à l’œuvre au Royaume-Uni(Einio et Overman, 2011).
3/ Les zones franches sont-ellesun bon remède à ces mauxurbains ?
Nos résultats montrent que la politique ZFUa réussi à favoriser la localisation d’activitéséconomiques dans les zones ciblées. Cependant,notre exercice de quantification indique que le coûtde ces déplacements est très élevé. De plus, notreétude suggère indirectement que l’impact surl’emploi des résidents devrait être faible puisqu’unegrande partie de l’effet moyen de la politique estdû à la (re)localisation de petites entreprises de lapartie non-ZFU vers la partie ZFU des villesconsidérées. Nos résultats permettent ainsid’expliquer partie pourquoi Gobillon et al. (2012)trouvent un impact très faible des ZFU sur lechômage des résidents.
Un débat récurrent existe pour savoir si, afinde répondre à des enjeux spatialement circonscrits,les politiques ciblées devraient viser les territoires(place-based policies) ou les individus (people-based policies) (cf Glaeser et Gottlieb 2008).L’expérience française suggère que la mise en placede zones franches peut permettre d’attirer denouvelles entreprises dans les zones défavorisées.Cependant, cette attractivité accrue du territoirepour les entreprises ne se traduira pasnécessairement par de nouvelles opportunitésd’emploi pour les résidents. Un problèmed’adéquation entre les compétences dont ontbesoin les entreprises et les compétencesdisponibles sur le territoire peut en particulier seposer.
Pour que les programmes de zones franchesbénéficient directement aux résidents des zonesvisées, ils doivent être accompagnés de politiquesspécifiquement orientées vers les populationslocales. Il paraît notamment important d’améliorerl’employabilité des résidents. La mise en place deformations professionnelles spécifiquementadaptées, avec des stages dans les entreprisesbénéficiant des dispositifs d’exonérations ZFU,pourraient par exemple être un moyen de favoriserl’insertion sur le marché du travail des résidentslocaux en recherche d’emploi. Il n’est pas certainnon plus que le critère géographique déterminantl’éligibilité aux aides doive reposer sur lesentreprises. Une autre option pourrait consister àsubventionner l’embauche de chômeurs résidantdans ces quartiers, quelle que soit la localisation del’entreprise à l’origine de l’embauche. C’est lalogique des emplois francs, actuellementexpérimentés par le gouvernement.
Les opinions émises dans cet article sont propres àleurs auteurs et ne reflètent pas nécessairement celles de la
Banque de France.
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Références
LIEPPpolicybrief
Billings S. (2009): “Do enterprise zoneswork?,” Public Finance Review,37(1), 68-93.
Boarnet M. G. et W. T. Bogart (1996),“Enterprise zones and employment:evidence from New Jersey," Journalof Urban Economics, 40(2), 198-215.
Bondonio D. et R. T. Greenbaum (2007),“Do local tax incentives affecteconomic growth? What meanimpacts miss in the analysis ofenterprise zone policies,” RegionalScience and Urban Economics,37(1), 121-136.
Busso M., J. Gregory, et P. M. Kline(2010), “Assessing the incidence andefficiency of a prominent placebased Policy," American EconomicReview, forthcoming.
Glaeser E. L et J. D. Gottlieb (2008),“The Economics of Place-MakingPolicies”, Brookings Papers onEconomic Activity, 2 (2008), 155-239.
Einio E. et H. Overman (2011), “Theeffects of spatially targetedenterprise initiatives: Evidence fromUK LEGI,” mimeo.
Elvery, J. (2009), “The impact ofenterprise zones on residentialemployment: an evaluation of theenterprise zone programs ofCalifornia and Florida," EconomicDevelopment Quarterly, 23(1), 44-59.
Gobillon L., T. Magnac, et H. Selod(2012), “Do unemployed workersbenefit from enterprise zones: theFrench experience,” Journal ofPublic Economics, forthcoming.
Ham, J. C., C. Swenson, A. Imrohoroglu,et H. Song (2011), “Governmentprograms can improve local labormarkets: Evidence from StateEnterprise Zones, FederalEmpowerment Zones and FederalEnterprise Community,” Journal ofPublic Economics, 95(7-8), 779-797.
Hanson, A. et S. Rohlin (2011), “Dolocation-based tax incentives attractnew business establishments?,”Journal of Regional Science, 51(3),427-449.
Lynch D. et J. S. Zax (2011), “Incidenceand substitution in enterprise zoneprograms: the case of Colorado,”Public Finance Review, 39(2), 226-255.
Mayer, T., F. Mayneris et L. Py (2012),“The impact of urban enterprisezones on establishments’ locationdecisions: evidence from FrenchZFUs”, CEPR Discussion Paper9074.
Neumark D. et J. Kolko (2010), “Doenterprise zones create job?Evidence from California'senterprise zone program”, Journalof Urban Economics, 68(1), 1-19.
Rathelot, R., et P. Sillard (2008), “ZonesFranches Urbaines : quels effets surl'emploi salarié et les créationsd'établissements?”, Economie etStatistique, 415(1), 81-96.
© LIEPP 2012 - Directeurs de publication: EtienneWasmer & CorneliaWollSciences Po / LIEPP - 27 rue Saint Guillaume - 75007 Paris - France - +33(0)1.45.49.83.61 - [email protected]
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