LES SANCTIONS INTERNATIONALES SONT ELLES UTILES ?

178e session en région : Clermont-Ferrand-Saint Etienne

RAPPORT PRESENTE PAR LE COMITE 1

COMITE 1 Les sanctions internationales sont elles utiles ? 2009

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LES SANCTIONS INTERNATIONALES SONT ELLES UTILES ?

comité n° 1-

Michel HONORÉ

Directeur d’un Cabinet de conseil en

organisation et Management

Président

Marc PAUT

Directeur d'une entreprise de bâtiment

Secrétaire

Michel COLRAT

Ingénieur d’études stratégiques /

Technologies et intelligence territoriale

Jean Michel LANGLAIS

Lieutenant colonel de sapeurs-pompiers

Noëlle SCARAFIA

Inspectrice principale du Trésor

Jean Louis CHOUVET

Professeur d’Histoire, géographie et

éducation civique

Yves CHANCERELLE

Pharmacien chef des services

Rapporteur

Stéphane CAPORAL

Professeur Agrégé de Droit Public

Rapporteur

André DIETZ

Juriste d’entreprise

Olivier FOIX

Adjoint au DREAL. Ministère de l’écologie

Gaël PERDRIAU

Cadre de groupe industriel

Jean François STOPAR

Chef d’entreprise en nouvelles technologies.

Directeur des sessions : Amiral (2S) Bruno SARRADE

Chef du département des sessions en région : Général (2S) A. LALANNE-BERDOUTICQ

Officier chargé de session : Capitaine Julien CHEIZE

Chargée d’études : Laurence DE WAAL

COMITE 1 Les sanctions internationales sont elles utiles ? 2009

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SYNTHESE

Les sanctions internationales sont elles utiles ? ou : « De l’intelligence des sanctions aux sanctions

intelligentes ».

Bien que les sanctions internationales aient montré à maintes occasions leurs limites, elles constituent

néanmoins un rempart utile contre les menaces pesant sur les grands équilibres. Destinées à maintenir

la paix et la sécurité entre les états, elles ont évolué depuis des approches sommaires et globales, dont

les effets induits se sont révélés souvent négatifs, vers des actions ciblées qui nécessitent une

préparation et une évaluation fine avec une implication forte de tous les pays de la communauté

internationale. L’utilité des sanctions internationales dépend d’une analyse lucide de la partie du

monde concernée. Pour qu’il conserve sa légitimité et qu’il reste un élément incontournable du

dialogue international, au service de la préservation (préventif) ou du retour à la paix (curatif), le

régime des sanctions doit reposer sur une méthodologie ouverte et adaptable et comporter une large

palette de dispositions allant de la contrainte des personnes ou de leurs intérêts aux mesures

humanitaires en faveur des populations. Il est également important de prendre en compte les facteurs

culturels, économiques, humanitaires. Une sanction utile et efficace permet aux différentes parties

prenantes de conserver des marges de manœuvre suffisantes pour la reprise des négociations, et évite

d’infliger des humiliations ou des blessures durables aux fiertés nationales. Enfin, utiliser les sanctions

sans en être la victime et sans desservir les populations est essentiel à la réussite de leur mise en

œuvre. l’utilisation des sanctions ne doit pas perçue une persécution des populations Après 30 ans de

sanctions internationales faiblement utiles ou gravement nuisibles, un concours d’idées dessine un

régime de « sanctions intelligentes » ciblées, progressives, limitées dans le temps et évaluées.

Lexique

CICR Comité International de la Croix Rouge

CPJI Cour Permanente de Justice Internationale

CPS Conseil de Paix et de Sécurité (CPS) de l’Union Africaine

DUDH Déclaration Universelle des Droits de l'Homme

HCDH Haut-Commissariat des Nations unies aux Droits de l'Homme

OIF Organisation Internationale de la Francophonie

OMC Organisation Mondiale du Commerce

ONG Organisations Non Gouvernementales

OTAN Organisation du Traité de l'Atlantique Nord

PESC Politique Européenne de Sécurité Commune

SDN Société des Nations

UA Union Africaine

UE Union Européenne

UNITA Union Nationale pour l'Indépendance Totale de l'Angola

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SOMMAIRE INTRODUCTION 4

LES REGIMES DE SANCTIONS INTERNATIONALES ET LEUR PRATIQUE ONT EVOLUE AU COURS DU TEMPS 4

Les grands principes qui président à l’édiction d’un régime de sanctions. 4 Les finalités initiales des sanctions inter-étatiques. 4 L’évolution depuis l’histoire ancienne jusqu’à la charte de l’ONU. 4 Les valeurs actuelles sur lesquelles se basent les sanctions multi-latérales. 5

Les acteurs en présence 5 La charte des Nations Unies fixe le cadre des sanctions internationales. 5 Le conseil de sécurité de l’ONU n’est toutefois pas le seul organisme en présence. 6 Les sanctions sont à géométrie variable 6 Dans un but de réelle graduation, une typologie des sanctions a été déterminée. 6 Le droit d’imposer des sanctions est néanmoins encadré 7

DE L’UTILITE DES SANCTIONS INTERNATIONALES AUX LIMITES DES SANCTIONS APPLIQUEES 7

Les enseignements de l'histoire des sanctions. 7 L’échec des nations à prévenir la guerre à l'origine d’une organisation supra-nationale de maintien de la paix. 7 La pratique des sanctions mise à mal par la divergence des intérêts nationaux et internationaux. 8 Les cas encourageants de l'Union Sud Africaine et de la Rhodésie du Sud. 8 La désagrégation de l’URSS a permis la montée en puissance des sanctions de l’ONU. 9

Détournements et mise en cause de la légitimité des sanctions – Le fiasco irakien 10

De la difficulté à mesurer l’efficacité des sanctions. 11 Instrument politique contre l’ex Yougoslavie 11 Instrumentalisé par la Corée du Nord 11 Inopérant contre l’Iran? 11

VERS DES SANCTIONS UTILES, EFFICACES, EFFICIENTES ? 13

Vers une approche différenciée des sanctions, instruments pour imposer la paix et la sécurité collective13

L’Éthique utilitariste et l’Éthique humanitaire… 13 La position de la France à l’égard des sanctions internationales 14

La promotion des sanctions ciblées et les espoirs de « punition vertueuse »… 14 Pour une intégration des principes fondamentaux du droit humanitaire relatifs à la conduite des hostilités : 15 Les critères requis d’une réforme du système de sanction internationale: 15 La forme des sanctions ciblées, une approche désormais graduée 15 Les évolutions constatées. 16

Les sanctions positives 16

Un processus et des bonnes pratiques déjà formalisés 16 Optimisation du processus d’élaboration des sanctions 16 Amélioration du contrôle et de l’imposition des régimes de sanctions 17 Plus de transparence dans les travaux des Comités de sanctions 17

Perspective d’une gouvernance mondiale ? 17 La quête d’un consensus au niveau international 17 L’Europe, moteur de progrès - Stratégie européenne de sécurité et sanctions 17 Pilotage des incitations par des Indicateurs de Gouvernance 18 Changement climatique et sécurité des Etats: les sanctions seront-elles adaptées ? 20

CONCLUSION 21

BIBLIOGRAPHIE ET LIENS INTERNET 21

Les résolutions du Conseil de Sécurité de l’ONU 21

Les rapports de l’ONU 21

Manuels, ouvrages et thèses 21

Articles 22

COMITE 1 LES SANCTIONS INTERNATIONALES SONT ELLES UTILES ? 2009

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INTRODUCTION

« De l’utilité de l’Histoire dans la volonté de ne pas répéter les erreurs passées »

« Si vis pacem, para bellum », disaient les Romains, soit, « si tu veux la paix, prépare la guerre ». Ce dicton

a servi, et sert toujours, de base aux défenses nationales modernes. Ces mêmes défenses ayant été

impuissantes à prévenir la guerre durant la première moitié du XXème

siècle, un nouveau mode de pensée

s’est développé : « Si tu ne veux pas la guerre, entretiens collectivement la paix ».C’est ainsi que la notion

de mesures, ou d’actions préventives multilatérales est née : ce qui est communément appelé « sanctions

internationales ».Cependant, certaines des actions entreprises durant la deuxième moitié du XXème

siècle ont

eu tant d’effets secondaires néfastes, sans pour autant atteindre leurs buts, que c’est tout le système qui s’est

vu décrié, tant par l’opinion publique que par une partie de la classe politique mondiale.

La question se pose donc à présent de l’utilité des sanctions internationales.

Les sanctions internationales seront ici traitées sous leur angle préventif et multilatéral. Ce sont donc les

régimes de sanctions édictées collectivement avant toute intervention militaire d’une force armée

internationale dont il va s’agir. Quant à leur utilité, elle peut se mesurer à l’aune de la satisfaction à un

certain nombre de critères dont, notamment, l’efficacité et l’efficience.

Les sanctions interétatiques, en tant que mesures de rétorsion, existent depuis aussi longtemps qu’existent

les mésententes entre États. En revanche, les sanctions multilatérales modernes, prononcées par le conseil

de sécurité de l’ONU, n’existent en tant que telles que depuis l’après-guerre. Longtemps adoptées avec

parcimonie en raison de blocages dus à la bipolarité du monde, elles ont proliféré depuis les années 90,

après la chute de l’URSS.

En premier lieu, l’historique des sanctions internationales mettra en perspective les législations sur

lesquelles s’appuient les acteurs internationaux pour développer des régimes de sanctions variées afin de

poursuivre les buts recherchés. En second lieu, les limites avérées d’un bon nombre des régimes de

sanctions imposées jusque-là ont conduit à une remise en cause de la légitimité du système, le mettant par

la même en péril. En dernier lieu, afin de préserver ces leviers d’action dont l’utilité, bien que relative, est

néanmoins réelle, il convient de réfléchir à des pistes d’amélioration de l’ergonomie et de la gouvernance

de ce dispositif.

LES REGIMES DE SANCTIONS INTERNATIONALES ET LEUR PRATIQUE ONT EVOLUE AU COURS DU TEMPS

Les grands principes qui président à l’édiction d’un régime de sanctions.

Les finalités initiales des sanctions inter-étatiques. Parce qu’elles font intervenir des États dont les intérêts divergent parfois de manière fortement

conflictuelle, les relations internationales donnent classiquement lieu à des mesures unilatérales prises par

un État à l’encontre d’un autre par lequel le premier se prétend lésé. Elles peuvent présenter les caractères

d’une sanction : ce sont d’abord les représailles, qui entendent répondre à des comportements hostiles et se

manifestent fréquemment par le blocus notamment maritime et l’embargo. Il s’agit de mesures qui en temps

normal seraient illicites, mais qui deviennent licites – à condition qu’elles n’incluent pas le recours à la

force du fait qu’elles sont destinées à combattre un acte illicite antérieur. Elles abondent tout

particulièrement entre le XVIIe et le XIXe siècle, période qui voit l’effacement du jus publicum europeum

issu de l’ordre médiéval et l’avènement des États-nations qui ne cesseront plus guère de s’affronter. Ce sont

ensuite les mesures de rétorsion – autrement appelées contre-mesures qui sont parfaitement licites au

regard du droit international car, bien que contraignantes et dolosives, elles ne comportent aucun usage de

la force et répondent à des actes eux-mêmes licites mais inamicaux commis par l’État qu’elles visent.

Ce n’est pourtant pas à cet aspect de la sanction internationale que sera consacrée la présente étude, mais à

celui plus spécifique des mesures prises par les instances de décision d’une organisation internationale à

l’encontre de ses membres qui ne respecteraient pas leurs engagements. En effet, la question qui nous est

posée ne prend véritablement son sens que dans le cadre d’une communauté internationale organisée en vue

du maintien de la paix et capable d’obtenir de ses membres un comportement tendant à ce résultat.

L’évolution depuis l’histoire ancienne jusqu’à la charte de l’ONU. Si la pratique en est ancienne, comme en attestent dès l’antiquité les statuts des ligues achéenne et

étolienne, la notion de sanction sur la scène internationale a connu une longue évolution. L’article 16 du

pacte de la Société des Nations, créée par la conférence de la paix de Versailles le 28 avril 1919, jette les

COMITE 1 LES SANCTIONS INTERNATIONALES SONT ELLES UTILES ? 2009

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bases de la conception contemporaine des sanctions internationales en stipulant que « si un membre de la

SDN a recours à la guerre contrairement à ses engagements, il est de facto considéré comme ayant commis

un acte de guerre contre tous les autres, et ceux-ci s'engagent à rompre avec lui toutes relations

commerciales ou financières, à interdire tous rapports entre leurs nationaux et ceux de l'État en rupture du

Pacte et à faire cesser toutes communications financières, commerciales ou personnelles... ». Malgré les

problèmes d'application rencontrés alors, tels que l’absence de gradation dans les sanctions et l’automaticité

de leur mise en œuvre, l’idée de sécurité collective qui avait présidé à l’adoption du pacte de la SDN a

perduré. Au lendemain de la seconde guerre mondiale, la Charte de l’Organisation des Nations Unies tente

d’aller plus loin en remédiant aux défauts de la SDN. Son préambule porte : « Nous, peuples des Nations

Unies, sommes résolus …. à unir nos forces pour maintenir la paix et la sécurité internationales, à accepter

des principes et instituer des méthodes garantissant qu'il ne sera pas fait usage de la force des armes, sauf

dans l'intérêt commun ».

Les valeurs actuelles sur lesquelles se basent les sanctions multi-latérales. Les moyens d’atteindre les objectifs du préambule se trouvent énumérés dans le chapitre VII de la Charte

des Nations Unies et force est de constater qu’aucun des articles qui le composent ne comporte le mot

« sanctions » ; on y décrit des « mesures » ou des « actions » mais point de sanctions, ce terme étant

essentiellement utilisé en doctrine1 . Celles-ci ont donc pour but d’amener un état, une nation, un

gouvernement, un groupe ou une personne à modifier son comportement pour se mettre en conformité avec

les attentes de la communauté internationale. En général, la décision de les appliquer se prend après avoir

fait le constat que toutes les alternatives destinées à obtenir une inflexion de la politique de l’entité visée ont

échoué.

L'imposition de sanctions permet d'exercer une pression sur un État ou une entité pour qu'il se conforme

aux objectifs fixés par le Conseil de sécurité sans qu'il soit besoin de recourir à la force. Les sanctions sont

donc pour le Conseil un moyen important de faire respecter ses décisions. Le caractère universel de

l'Organisation des Nations Unies en fait une institution tout indiquée pour adopter ce genre de mesures et en

assurer le suivi.

Pour autant, un État ne peut être visé par une sanction que s'il a engagé sa responsabilité internationale. En

d'autres termes, l'État en question doit avoir violé une norme du droit international général, causant ainsi un

dommage certain à d'autres États. Ce dommage sera réparé et la violation sera sanctionnée. Mais la

sanction, pour qu'elle soit effective, doit être encadrée par un certain nombre de règles permettant son

contrôle afin d'éviter un éventuel arbitraire lors de son prononcé.

C’est donc à travers les actes et mesures qu’il faudra rechercher les sanctions, sachant que l’article 2 § 5 de

la Charte impose deux obligations complémentaires aux États membres : une obligation positive avec le

devoir d'assistance à l'Organisation lorsqu'elle entreprend une action ; une obligation négative avec le

devoir d'abstention de toute aide à un État sanctionné par l'Organisation. Ainsi, le maintien de la paix et de

la sécurité internationales demeurent au cœur du processus actuel, mais progressivement sont venus s’y

ajouter des objectifs en matière de protection des droits de l’Homme et de l’environnement.

Les acteurs en présence

La charte des Nations Unies fixe le cadre des sanctions internationales. Le cadre juridique dans lequel s’inscrivent les sanctions internationales est fixé par la charte des Nations

Unies2. Elle rappelle le but des sanctions, les faits générateurs susceptibles de les déclencher, le rôle du

Conseil de Sécurité en la matière, de même que les procédures applicables. Ainsi, la charte dispose que

lorsque le Conseil de sécurité constate l'existence d'une menace contre la paix, d'une rupture de la paix ou

d'un acte d'agression, il peut :

Inviter les parties intéressées à se conformer aux mesures provisoires qu'il juge nécessaires ou

souhaitables, afin d'empêcher la situation de s'aggraver.

1 pour une utilisation doctrinale ancienne cf par exemple Questions de droit des gens et de politique internationale.

La Doctrine de Drago, par H.-A. Moulin,- A. Pedone (Paris) – 1908 2 Chapitre VII, articles 39 à 42

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Décider, en cas de défaillance dans l’exécution de ces mesures provisoires, des mesures n'impliquant pas

l'emploi de la force armée qui doivent être prises pour donner effet à ses décisions et inviter les Membres

des Nations Unies à les appliquer.

Entreprendre toute action qu'il juge nécessaire au maintien ou au rétablissement de la paix et de la

sécurité, avec intervention militaire internationale, s’il estime que les mesures sont inadéquates.

Afin de conserver une adaptabilité aux évolutions économiques, financières, ou géopolitiques, la charte de

l’ONU ne fournit pas une liste limitative des sanctions pouvant être appliquées.

Même si le conseil de sécurité de l’ONU tient un rôle prépondérant dans l’édiction de régimes de sanctions,

divers autres acteurs internationaux peuvent en être parties prenantes. Qu’ils soient liés à l’ONU ou

indépendants, la charte prévoit les modalités de la coopération avec les organisations régionales :

Les organes onusiens :

l'Assemblée Générale de l’ONU a parfois des compétences conjointes avec le Conseil de Sécurité,

notamment en matière d'exclusion d'un État membre de l'organisation.

La Cour Internationale de Justice3 (CIJ) constitue l'organe judiciaire principal des Nations Unies. Elle

peut condamner un État pour violation de ses obligations internationales.

Le Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l'Homme (HCDH) a pour but de promouvoir, de

contrôler et de renseigner sur le respect des droits de l'Homme dans le monde.

L’Organisation Mondiale du Commerce (OMC) peut également prononcer des sanctions4

Le conseil de sécurité de l’ONU n’est toutefois pas le seul organisme en présence. Les organes non Onusiens :

Les organisations régionales : l’union Européenne (EU), l’organisation de l’Unité Africaine (OUA),…. ;

Le Conseil de paix et de sécurité de l’Union Africaine (CPS), créé en 2004, est chargé de la prévention,

de la gestion, du règlement des conflits et du maintien de la paix5.

L’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord (OTAN) l'article 5 du Traité de l'Atlantique du Nord

renvoie directement à la Charte de l'ONU, et plus précisément à l'article 51.

L’organisation internationale de la francophonie (OIF) ;

Le Comité International de la Croix Rouge (CICR) ;

Les Organisations non gouvernementales (ONG).

La typologie des sanctions à disposition de la communauté internationale Les sanctions sont à géométrie variable Elles peuvent, selon les cas :

être institutionnalisées, c'est-à-dire prononcées par l'intermédiaire d'une organisation internationale

(sanctions institutionnelles), ou prononcées et exécutées par un seul État ou par une collectivité d'États

(contre-mesures).

être prononcées par un organe politique (par exemple, le Conseil de Sécurité des Nations Unies) ou par

un organe juridictionnel (par exemple la cour internationale de justice).

être coercitives (utilisation de la force armée) ou non coercitives.

viser indifféremment un État en tant qu'entité, un organe particulier de l'État, une organisation non

étatique, des entreprises ou des individus.

Dans un but de réelle graduation, une typologie des sanctions a été déterminée. Elle est présentée ici dans l’ordre croissant de la contrainte :

3 Le Statut de la CIJ prévoit que la Cour puisse indiquer des mesures conservatoires pour empêcher que le conflit ne s'aggrave et ne

s'étende, sans pour autant préjuger de l'issue de celui-ci. 4 Nous pouvons notamment citer les sanctions prévues par les Accords de Marrakech de 1994 (voir annexes). 5 Le CPS a décidé d’appliquer automatiquement des sanctions en cas de coup d’état (Togo et Mauritanie en 2005, Guinée et

Mauritanie en 2008, Madagascar en 2009) et a participé en 2008 à une intervention armée aux Comores .

COMITE 1 LES SANCTIONS INTERNATIONALES SONT ELLES UTILES ? 2009

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Les sanctions culturelles et sportives ont un caractère symbolique, mais permettent à la communauté

internationale, ou à un groupe de pays, d'exprimer sa désapprobation, lorsque l'on ne souhaite pas aller plus

loin dans les mesures coercitives. On peut citer, pour le passé, les restrictions aux compétitions sportives

imposées à l'égard des équipes sportives d'Afrique du Sud

Les sanctions diplomatiques visent les dirigeants d'un État : ses diplomates et ses hommes politiques

verront leurs visas annulés et seront exclus des activités des instances internationales. On peut citer en

exemple le bannissement par l'ONU du Gouvernement sud-africain de l'apartheid. Des mesures de cette

nature ont été prises contre le régime des Taliban en 1999, avec la réduction au minimum de sa

représentation diplomatique à l'étranger.

Les sanctions touchant les voyages comprennent d'abord les restrictions aux déplacements de certains

groupes d'individus qui ne sont pas autorisés à quitter leur pays. Il s'agit alors de sanctions par nature

ciblées. Ces sanctions peuvent aussi consister en l'interdiction de tout décollage ou atterrissage d'aéronefs

appartenant à l'entité sanctionnée, ou affrétés ou exploités par elle. ce type de mesures a été employé à

l'encontre de la Junte militaire de Sierra Leone en 1998, des dirigeants de l'Union nationale pour

l'indépendance totale de l'Angola (Unita) à partir de 1997.

Les sanctions militaires consistent à mettre l'embargo sur les armements ou à supprimer l'aide ou les

opérations d'entraînement militaires ; elles sont ciblées par définition.

Les sanctions économiques : commerciales ou financières. Les premières peuvent être générales, tel que

l’embargo visant Cuba par exemple, ou sélectives, frappant uniquement certains produits, tels que celui qui

a touché les diamants de Rhodésie. Les sanctions financières concernent le domaine monétaire ; des

sanctions financières ont été notamment prises à l'encontre de M. Milosevic et de son entourage, consistant

essentiellement dans le gel des capitaux détenus par ceux-ci hors de la Serbie.

Le droit d’imposer des sanctions est néanmoins encadré La Charte des Nations unies autorise le Conseil de sécurité à édicter des sanctions en réponse à une

situation définie, et le droit d'imposer des sanctions n'est pas illimité, pas plus que le droit de la guerre tel

que l'encadre la Convention de La Haye de 1907. C'est pourquoi la doctrine impose aux sanctions des

limites relevant des normes générales du droit international. Ceci implique la conformité à certains

principes et exigences :

Les sanctions doivent être conformes aux exigences du droit international : elles ne peuvent venir qu'en

réponse à une menace de rupture ou une rupture effective de la paix et de la sécurité internationales. Ainsi,

elles ne doivent pas être imposées pour des motifs politiques non valables. En outre, les sanctions doivent

être la conséquence d'une « préoccupation internationale » véritable et non résulter de considérations de

politique étrangère ou intérieure d'un État ou d'un groupe d'États.

Les sanctions doivent respecter les droits de l’Homme : la Charte fait obligation aux Nations unies de

résoudre les problèmes urgents de caractère humanitaire et de s'abstenir d'en provoquer. D'autres textes

peuvent être cités pour fonder les restrictions que doivent s'imposer à eux mêmes les régimes de sanctions :

la Déclaration universelle des droits de l'Homme, les Pactes internationaux relatifs aux droits de l'Homme

ou encore les Conventions de Genève de 1949. Les sanctions ne doivent pas interférer avec la libre

circulation des produits humanitaires prescrite par les Conventions de Genève et les autres dispositions du

droit humanitaire. Elles ne doivent pas viser des biens nécessaires à la satisfaction des besoins vitaux de la

population civile, ni les fournitures médicales indispensables, ou les matériels éducatifs. Selon ces

principes, les biens visés doivent avoir un certain rapport avec la menace de rupture ou la rupture effective

de la paix et la sécurité internationales

Les sanctions doivent être graduées: la doctrine impose une graduation des moyens mis en œuvre.

DE L’UTILITE DES SANCTIONS INTERNATIONALES AUX LIMITES DES SANCTIONS APPLIQUEES

Les enseignements de l'histoire des sanctions.

L’échec des nations à prévenir la guerre à l'origine d’une organisation supra-nationale de maintien de la paix. La question des sanctions internationales doit être reliée au concept de sécurité qui reste un des objectifs

principaux que poursuivent les états. En 1945, les vainqueurs de la seconde guerre mondiale perçoivent que

le modèle stato-centré dans lequel chaque état prend en charge de manière isolée sa propre sécurité ou en

constituant des réseaux d’alliances est un modèle qui doit évoluer.

Dès la conférence de Yalta de février 1945, les alliés décident de réunir les pays du monde autour d’un

COMITE 1 LES SANCTIONS INTERNATIONALES SONT ELLES UTILES ? 2009

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idéal, la paix, ou tout du moins de la nécessité de garantir la stabilité du monde après la guerre. De cette

intention est née l’Organisation des Nations Unies à l’issue de la conférence de San Francisco en juin 1945

où 51 états signent la Charte des Nations Unies. Une instance supra nationale sans organisation

gouvernementale certes, mais unie autour de principes garantis par un ensemble de règles, dont les

sanctions internationales. Dès l’article 1, l’Organisation des Nations Unies se veut volontariste en

annonçant sont intention « de prendre des mesures collectives et efficaces en vue de prévenir ou d’écarter

les menaces à la paix… »

En insistant sur le caractère « efficace », les Nations Unies envisagent clairement leur intention d’influer sur

la politique des états et d’imposer leur intérêt. En d’autres termes, les Nations Unies s’autorisent à prendre

des actions coercitives, pourvu que la décision de ces actions soit prise de manière « collective ». Au

Chapitre VII de la charte, l’article 41 définissent ce que peuvent être ces mesures. Pour palier les difficultés

de prise de décision liées au nombre croissant des états entrant dans l’Organisation, il est décidé dans

l’article 24 de confier cette prise de décision au Conseil de Sécurité qui agit au nom des États.

La pratique des sanctions mise à mal par la divergence des intérêts nationaux et internationaux. La capacité du conseil de sécurité à infliger des sanctions à l’encontre d’un état, ne fut donc que très peu

employée jusqu’en 1990. Le droit de véto des membres permanent et plus particulièrement celui des chefs

de file des deux parties du monde, n’a sans doute pas permis à l’ONU d’exercer dans ce domaine toutes les

prérogatives qu’elle aurait souhaité. Il est pourtant deux exceptions notables : l’Afrique du sud et la

Rhodésie du sud.

Les cas encourageants de l'Union Sud Africaine et de la Rhodésie du Sud. Le 1

er avril 1960, le conseil de sécurité prend une première résolution (134) à l’encontre de l’Afrique du

sud. Après le massacre de Sharpeville, 29 états déposent une plainte contre l’union sud africaine. Le conseil

de sécurité émet une condamnation de principe dans laquelle il « invite le gouvernement sud africain à

prendre des mesures pour assurer entre les races une harmonie fondée sur l’égalité et à abandonner sa

politique d’apartheid et de discrimination raciale ».

Il faut toutefois attendre le 7 août 1963 pour que la résolution 181 « demande solennellement à tous les

états de mettre fin immédiatement à la vente et à l’expédition d’armes, de munitions de tous types et de

véhicules militaires à l’Afrique du sud ». La France et le Royaume-Uni s’abstiennent.

Dés la fin de cette année 1963, le conseil de sécurité examine la possibilité de sanctions complémentaires.

Jusqu’au 17 août 1992 et la résolution 772 qui permet le déploiement d’observateurs internationaux, ce

n’est pas moins de 48 résolutions qui seront prises par le conseil de sécurité à l’encontre de l’Afrique du

sud. Au fil de ces résolutions et en complément des premières mesures d’ordre militaire, le conseil de

sécurité infligera à l’Afrique du sud des sanctions diplomatiques, culturelles, sportives et économiques.

Même après l’annonce en février 1991 de la mise en œuvre du processus permettant de mettre fin à

l’apartheid, le conseil de sécurité de l’ONU à poursuivi son action contre ce régime qui à réellement pris fin

le 29 avril 1994 avec l’élection de Nelson Mandela.

En parallèle, le conseil de sécurité de l’ONU s’empare, le 6 mai 1965 du dossier, de la Rhodésie du sud. En

pleine décolonisation de l’empire britannique, la fédération de Rhodésie et de Nyassaland est dissoute le 31

décembre 1963 pour créer trois nouvelles entités: la Rhodésie du nord, le Nyassaland et la Rhodésie du sud.

Les deux premières suivent un processus classique d’indépendance qui abouti rapidement en 1964 pour le

Nyassaland (Malawi) et en 1965 pour la Rhodésie du nord (la Zambie). La Rhodésie du sud ne s’inscrit pas

dans la même logique. Cette région, de loin la plus riche, est contrôlée par une forte communauté d’origine

européenne, renforcée par une forte immigration, en provenance du Malawi et de Zambie. L’orientation

ségrégationniste des dirigeants locaux oblige Londres à maintenir sa tutelle sur ce territoire. Pour la

couronne britannique, l’accès à l’indépendance est en effet synonyme de mise en place d’un régime non

racial et égalitaire (principe du « no independance before majority rule »).

A cette époque la population de la Rhodésie du sud est estimée à 4 200 000 habitants dont seulement

217 000 blancs et 20 000 métis. Les négociations entre les dirigeants locaux et le gouvernement britannique

ne pouvant aboutir à un consensus, Ian Smith, chef du gouvernement de Rhodésie du sud, proclame

unilatéralement l’indépendance le 11 novembre 1965 avec le soutien de la quasi-totalité des Rhodies

(population blanche). Il est à noter que, jusqu’à lors, la seule ancienne colonie britannique à avoir déclarée

unilatéralement son indépendance était… les États-Unis d’Amérique !!

Bien qu’ils excluent d’emblée toute intervention militaire, les britanniques déclarent le gouvernement sud

Rhodésien illégal, prononcent sa dissolution et annoncent la nomination d’un gouverneur général pour

reprendre l’administration de sa colonie ; ces décisions sont restées sans effet.

COMITE 1 LES SANCTIONS INTERNATIONALES SONT ELLES UTILES ? 2009

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Dés le 12 novembre 1965, et alors qu’il avait déjà menacé de le faire par anticipation en mai (résolution

202), le conseil de sécurité de l’ONU :

« condamne la déclaration unilatérale d’indépendance proclamée par une minorité raciste de Rhodésie

du sud ».

« prie tous les états de ne pas reconnaître ce régime minoritaire, raciste, illégal de la Rhodésie du sud et

de s’abstenir de prêter aucune assistance à ce régime illégal ».

A l’image de son action contre le régime sud-africain, le conseil de sécurité de l’ONU ne lâche plus la

Rhodésie du sud : 31 résolutions sont prises par le conseil jusqu’à la résolution 477 du 30 juillet 1980 qui

accueille le Zimbabwe en qualité de nouveau membre de l’ONU.

Comme pour l’Afrique du sud, les sanctions contre la Rhodésie du sud ont été progressives et multiples.

Elles ont concernées les aspects militaires, économiques et diplomatiques. Sur le plan économique, elles ont

été peu efficaces. Les richesses naturelles de ce pays lui a permis d’adapter rapidement son économie et de

nombreux pays n’ont pas respecté les sanctions. A titre d’exemple, fin août 1978, les Nations-Unies

dénoncèrent dans un rapport les 593 sociétés (dont de nombreuses entreprises pétrolières britanniques) qui

avaient enfreint les règles de boycott édictées par le Conseil de sécurité.

Certains auteurs6 considèrent même que, loin de l’affaiblir, les sanctions ont stimulé l’économie de la

Rhodésie du sud qui a su opérer des substitutions de cultures et d’acheteurs.

In fine, l’efficacité des sanctions ONU à l’encontre de l’Afrique du Sud et de la Rhodésie du sud est

difficile à mesurer, même si elles les ont vraisemblablement affaiblis.En Rhodésie, la lutte armée menée par

les guérillas a sans doute contribué plus largement au recul des investissements, aux inquiétudes des

milieux d’affaires et à la chute d’un régime, étranglé par l’effondrement de son économie, touchée par la

crise mondiale de 1974.

La désagrégation de l’URSS a permis la montée en puissance des sanctions de l’ONU. L’effondrement de l’URSS a rompu l’équilibre qui avait permis au monde de bénéficier d’une certaine

stabilité. L’ONU a exercé un rôle plus important et les sanctions internationales sont devenues un outil de

première importance. On a parfois évoqué « la décennie des sanctions ».

15 régimes de sanctions ont été décidés par le Conseil de Sécurité de 1990 à 2000 : l'Iraq (1990), l'ex-

Yougoslavie (1991), la République Fédérale de Yougoslavie (1992), la Libye (1992), la Somalie (1992),

Haïti (1993), l'UNITA (1993), le Rwanda (1994), le Libéria (1994), les Serbes de Bosnie (1994), le Soudan

(1996), la Sierra Leone (1997), la République Fédérale de Yougoslavie (1998), les Taliban (1999),

l'Erythrée et l'Ethiopie (2000). Les sanctions contre Haïti ont été levées en 1994 et les sanctions contre la

RFY en 1996. Un nouvel embargo sur les armes à destination de la RFY a été établi en 1998 et finalement

levé en septembre 2001.

Les sanctions internationales, à ce jour, ont principalement touché des pays d’Afrique et du Moyen Orient,

elles ont été décidées essentiellement à l’occasion de troubles intérieurs, de guerres civiles ou

interethniques. Ces politiques s’exposent au contrôle de la communauté internationale qui s’est attribué un

« droit d’ingérence », humanitaire. Le cas d’agression d’un pays par un autre est rare même si vient

immédiatement à l’esprit l’exemple de l’invasion du Koweït par l’Irak.

Trois pays ont fait l’objet de sanctions en raison de leurs programmes d’acquisition d’armes de destruction

massives chimiques biologiques ou nucléaire. Ces politiques ont une visée internationale, le développement

d’un armement nucléaire procède d’une politique extérieure qui doit intégrer les réactions prévisibles des

états voisins; d’autre part elles ont souvent un caractère fédérateur des opinions car les états qui mènent ces

politiques sont en réalité en recherche du seul élément d’intérêt catégorique: la puissance.

La sanction internationale doit-elle être envisagée de la même manière selon que la politique agressive

visée est de l’une ou l’autre nature ?

Il faut enfin noter quant aux pays ayant fait l’objet de sanctions qu’aucun d’entre eux ne figure parmi les

membres permanents du Conseil de Sécurité. Le droit de veto de ces cinq états les met à l’abri de ce

dispositif. Le Conseil de Sécurité rédigeant une résolution en 1983 à la suite de l’invasion de la Grenade par

les États Unis, celui-ci fait immédiatement usage de son droit de veto. Quant à la situation en Tchétchénie,

ou au Tibet, celles-ci n’ont pas même fait l’objet d’un projet de résolution au Conseil de Sécurité.

6 Philippe MOREAU DEFARGES – Relations internationales 2° Questions mondiales – Editions du seuil

COMITE 1 LES SANCTIONS INTERNATIONALES SONT ELLES UTILES ? 2009

10

En examinant les projets de résolutions ayant fait l’objet de veto, il est possible de tracer les grandes lignes

d’une carte des zones d’influence des membres permanents du Conseil de Sécurité qui couvrent ainsi, en

fonction de leurs intérêts, des politiques qui seraient sanctionnées par ailleurs. Toutes les résolutions sur la

situation en Palestine ont fait l’objet d’un veto de la part des États Unis.

Loin de toute vision idéaliste les sanctions sont décidées non pas lorsqu’une situation l’exige mais lorsque

tous les intérêts convergent, autrement dit lorsque rien ne s’y oppose. Jusqu’à présent, les sanctions ne

touchent que les États aux marges des grands réseaux, les plus infréquentables pour ne pas reprendre

l’expression « rogue state » ou « état voyou » qui avait connu un certain succès au début des années 2000.

Détournements et mise en cause de la légitimité des sanctions – Le fiasco irakien La résolution 661 du 6 août 1990, adoptée par le Conseil de Sécurité de l'ONU quatre jours après l'invasion

du Koweït par l'Irak, instaure un régime de sanctions globales qui perdurera avec d'innombrables

modifications, jusqu'à la Résolution 1483 du 22 mai 2003 qui fait suite à l'intervention américaine et à la

chute de Saddam Hussein.

Que des sanctions internationales, qui ont pour objet d'éviter le recours à la force, n'aient pris fin qu'à la

suite d'une deuxième guerre du Golfe fait présumer leur inutilité.

Des objectifs des sanctions décidées contre l'IRAK., trois sont affichés :

le retrait de ses troupes hors du Koweït,

l'élimination des armes de destruction massive avec impossibilité de reconstitution par l'Irak de sa

puissance militaire.

le paiement de réparations à toutes les victimes de l'agression contre le Koweït,

Cependant, les États Unis ont associé un objectif en filigrane aux buts initiaux du Conseil de Sécurité: le

renversement du régime de Saddam Hussein. Cet objectif, radicalement contraire aux principes

fondamentaux de L’ONU, devient explicite en 1998 dans "l'Iraq Liberation Act" voté par le Congrès des

États Unis. Le contenu des sanctions est sans doute le plus complet jamais imposé à un pays puisque, outre

un embargo militaire total, il bannit toutes relations commerciales, économiques, financières avec l'IRAK.

Même si le Conseil de Sécurité a assoupli (résolution 687 de 1991) la fourniture de médicaments et autres

biens de première nécessité, ces exceptions furent appliquées de manière très restrictive. La résolution 1441

du 14/04/1995 "Pétrole contre nourriture", programme reconduit de semestre en semestre, améliora le sort

des populations mais au prix de trafics permettant au régime et à ses affidés d'échanger à leur profit une

partie du pétrole contre des biens de première nécessité.

Les effets sur les populations

Privé notamment de ses ressources pétrolières (61 % du PIB en 1990), l'IRAK s'est enfoncé dans une crise

économique inouïe avec une chute de son PIB de 3510 $ par habitant en 1989 à 450 $ en 1996, accompagné

d'une hyperinflation et de l'émigration, pour survivre, d'un grand nombre de médecins, enseignants,

ingénieurs et techniciens et d'une détérioration des équipements vitaux tels que l'alimentation en eau ou en

électricité. Lorsqu'en 1990, le Gouvernement irakien a développé un système, gratuit, de rationnement

alimentaire, ce fut sur la base de 1000 calories/jour/habitant. La quasi gratuité des soins de santé,

d'éducation et autres services publics, acquise les années précédentes, disparut, au profit d'une

"privatisation" de l'État, c'est-à-dire d'une institutionnalisation de la corruption, d'une économie de la

débrouille, de petits métiers qui enrôlent un grand nombre d'enfants dont 20 % quittent l'école. Au plan sanitaire, malgré le programme pétrole contre nourriture après 1996, l'embargo sur les matières

premières et agricoles, les produits manufacturés, les pièces de rechange y compris pour des équipements

de première nécessité, fut catastrophique. Un rapport de l'UNICEF en mai 2000 révèle que la moitié des

enfants de moins de 5 ans souffrent de diarrhées. La mortalité infantile de 47 ‰ en 1989 remonte à 108 ‰

en 1999. La surmortalité consécutive à l'embargo a fait l'objet d'estimations, toutes discutables mais

toujours chiffrées en centaines de milliers pour la période 1990-2002.

Les effets sur le régime

Mis sous tutelle internationale, privé de ses ressources donc incapable de payer ses nombreux

fonctionnaires et d'assurer les services publics, le régime de Saddam Hussein perdit sa légitimité baasiste -

laïque - socialiste. Ceci l'a conduit à se lancer dans une "campagne pour la foi" autour de Saddam

HUSSEIN se faisant appeler "Victorieux de Dieu". Ce "regain islamiste fédérateur", ce "nationalisme du

ressentiment" (F. RIGAUD) fut favorisé par le fait que le régime a su s'adapter, rester le dispensateur des

faveurs, le répartiteur des maigres ressources laissées à l'Irak, en accroissant la concentration du pouvoir

entre les mains de Saddam HUSSEIN. Ceci d'autant plus que les sanctions internationales perdurant, elles

furent de plus en plus contournées, la contrebande profitant notamment à l'entourage de S. Hussein. In fine,

la capacité régulatrice de l'État est formellement érodée mais son pouvoir demeure en se redéployant. On

COMITE 1 LES SANCTIONS INTERNATIONALES SONT ELLES UTILES ? 2009

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est loin de la décomposition annoncée au lendemain de la terrible défaite infligée à l'IRAK il y a tout juste

10 ans" écrivait F. Rigaud en avril 2001.

Indéniablement, les sanctions ont permis l’affaiblissement du potentiel militaire Irakien, mais cet épisode a

jeté un discrédit certain sur l’ONU qui a accepté de subordonner ses objectifs aux intérêts de la diplomatie

américaine. Dès lors, du fait de cette collusion, les sanctions internationales ont perdu, aux yeux de

l’opinion publique, une part de leur légitimité.

Quels que soient les cas, l’opinion publique a joué un rôle important, elle en assure une partie du succès ou

de l’échec.

De la difficulté à mesurer l’efficacité des sanctions.

Instrument politique contre l’ex Yougoslavie. Dès le début des troubles entre les communautés de l’ex-Yougoslavie en 1991, l’ONU a déployé des

sanctions à l’encontre de la République Fédérale de Yougoslavie puis, en 1994, des Serbes de Bosnie. Ces

sanctions pourraient être qualifiées de sanctions à large spectre puis qu’elles comprenaient un embargo sur

les armes, une cessation des échanges sportifs et un arrêt des transactions financières. Il y eut même une

réglementation de la navigation sur le Danube qui a interdit aux navires le transit dans les ports Serbes.

Ces sanctions ont eu un impact très lourd sur l’économie Serbe ainsi que sur les classes moyennes de la

population. Celles-ci, fragilisées économiquement, ont été d’autant moins en mesure de s’élever comme

force d’opposition face au président Slobodan MILOSEVIC . Les sanctions n’ont pas permis l’arrêt des

hostilités pas plus qu’elles n’ont mis fin à la purification ethnique. Par contre, les experts estiment qu’elles

ont joué un rôle lors des négociations qui devaient aboutir aux accords de paix de Dayton.

En 1998, de nouvelles sanctions contre la Serbie sont décrétées dès le début des troubles au Kosovo. Ces

sanctions ne seront levées qu’en 2001 à la suite de l’élection du président KOSTUNICA, qui s’était déclaré

comme opposant à Milosevic. Ces sanctions sont utilisées comme levier politique sur la situation intérieure

en Serbie. En définitive, les sanctions ont donc joué un certain rôle utile.

Instrumentalisé par la Corée du Nord. En 1993, la Corée du Nord annonce sa volonté de se retirer du Traité de non Prolifération laissant entendre

par là sa volonté de se doter de l’arme nucléaire. C’est le point de départ d’une crise qui trouve une solution

à l’issue de négociations directes avec les États Unis : La Corée du Nord est reconnue par les États Unis qui

lui livrent du pétrole ainsi qu’une aide alimentaire. On promet également deux réacteurs nucléaires à usage

civil. En échange de ces éléments, la Corée du Nord réintègre le T.N.P. En 1998, des installations

nucléaires sont mises au jour, en 2002 le gouvernement de la Corée du Nord annonce un programme

nucléaire et il se retire à nouveau du TNP en 2003. En juillet 2006 La Corée du Nord procède au tir de

missiles à longue portée suivis en octobre du premier essai «réussi» de bombe nucléaire.

Un premier train de sanctions est alors adopté à l’unanimité au Conseil de Sécurité de l’ONU, celui-ci

comprend un embargo sur les armes ainsi qu’une liste de personnes et d’entités dont les activités et les

avoirs sont bloqués. Est également instauré un strict embargo sur les articles de luxe. Le 25 mai 2009, La

Corée procède à un nouvel essai nucléaire, celui-ci est immédiatement suivi du vote de la résolution 1874

qui alourdit les sanctions en reprenant presque mot pour mot les termes de la résolution 1718 de 2006. Les

sanctions ne semblent donc pas être en mesure d’infléchir cette volonté réaffirmée à plusieurs reprises sur

une longue période d’accéder à ce degré de puissance.

Les sanctions ne sont pas un moyen de mettre un terme à ce cycle de provocations, elles n’ont pas ce rôle

de garde fou qu’on aimerait leur attribuer. Après les sanctions rien ne s’arrête au contraire, les relations

commerciales entre la Chine et la Corée ont même progressé depuis 2006!

Remarquons cependant qu’à aucun moment les négociations ne se sont interrompues depuis 1993. Dans le

cas de la Corée, les sanctions internationales ne sont plus qu’un élément du dialogue diplomatique. Quant à

l’inquiétude suscitée par la prolifération nucléaire, peut-être faudrait-il la relativiser en considérant la

situation sur un plan régional. L’étude des relations internationales nous apprend qu’il est rare qu’une

hégémonie montante tolère le développement d’une puissance concurrente à ses frontières: autrement dit, la

Chine peut-elle acquiescer face à la volonté de la Corée du Nord? N’est-elle pas la plus à même de trouver

la solution ou plutôt sa solution au problème. Les sanctions sont la voix de la communauté internationale et

peut-être conviendrait-il de prendre garde, si Pyongyang continue à les ignorer, que cela ne serve pas à

justifier une solution unilatérale offerte par la Chine.

Inopérant contre l’Iran? L’Iran a depuis longtemps entrepris le développement d’un programme nucléaire. Initié sous le régime du

Shah dès 1967, suspendu par Khomeny en 1979, il a été progressivement relancé dès 1981 suite à la

destruction par Israel du réacteur « Osirak » en Irak. D’un affichage civil et purement énergétique, ce

COMITE 1 LES SANCTIONS INTERNATIONALES SONT ELLES UTILES ? 2009

12

programme est en fait dual et vise à terme la maîtrise de l’arme nucléaire. En violation du traité de non

prolifération, ce programme constitue une crise de sécurité internationale majeure.

La violation persistante, confirmée par l’AIEA , de ses obligations de suspendre, ou même seulement de

geler, ses activités nucléaires sensibles, et de faire toute la lumière sur son programme nucléaire, et le refus

réitéré de négocier avec « les Six » (Allemagne, France, Royaume-Uni, États-Unis, Chine, Russie) et Javier

Solana, n’a pas donné d’autre choix au Conseil de sécurité de l’ONU que d’augmenter la pression exercée

sur Téhéran. Il prendra ainsi 4 résolutions entre 2006 et 2008 qui visent à sanctionner l’Iran7.

La France, de façon constante, adopte une double approche : dialogue et fermeté. La France a joué un rôle

clé au Conseil de Sécurité dans l’adoption de résolutions qui expriment cette double approche. Elle a

notamment coparrainé avec le Royaume-Uni et l’Allemagne, la résolution 1803 (2008), qui, dans la ligne

des précédentes, renouvelle l’offre de dialogue, rappelle les mesures exigées de l’Iran par la communauté

internationale et accroît les sanctions. Ces mesures visent avant tout à lutter contre les activités proliférantes

en interdisant par exemple la fourniture de biens sensibles, en renforçant la vigilance financière, en

renforçant l’AIEA, en encourageant l’inspection de cargaisons suspectes ou encore en interdisant de voyage

toute personne impliquée dans le programme nucléaire. Un comité a été instauré par la résolution 1737 pour veiller à la bonne application de ces mesures et

accorder, le cas échéant, des dérogations dans des cas précis (raisons humanitaires ou médicales). Le 1er octobre 2009, le représentant européen Javier Solana, accompagné des directeurs politiques des Six,

a rencontré à Genève le négociateur iranien Saïd Jalili. Cette réunion a permis aux négociateurs de

s’entendre sur trois points :

L’Iran a indiqué son intention de coopérer pleinement avec l’AIEA sur le site de Qom avec une

inspection de l’AIEA sur place à brève échéance, les Six souhaitant que cette inspection intervienne dans

les 15 jours,

l’uranium faiblement enrichi en Iran serait exporté en dehors de ce pays, pour y être enrichi et

transformé en combustible destiné au réacteur de recherche de Téhéran sous le contrôle et les garanties de

l’AIEA.,

une nouvelle réunion consacrée au programme nucléaire iranien entre l’Iran et les six se tiendrait avant

la fin du mois d’octobre.

Les effets – Les risques :

La crise sur le nucléaire de l’Iran a maintenant atteint un nouveau seuil avec plusieurs conséquences

inattendues, notamment la possibilité de causer des dommages à la légitimité de l’ONU.

Ne vaudrait il pas mieux « sauver » l’ONU d’un autre échec embarrassant, qui entacherait sa légitimité

mondiale, en évitant des actions qui n’ont que peu de chance, voire aucune, d’aboutir et qui renforce le

sentiment et l’image d’une organisation mondiale inefficace.

Le secteur économique de l’Iran est fortement perturbé mais continue de fonctionner même à un régime

moindre.

La population en partie en opposition au régime, notamment très visible lors des dernières élections ne

semble pas souffrir de manière directe des sanctions.

Par ailleurs, le risque d’intervention militaire contre l’Iran pourrait amener à ressouder la population. Les

partis d’opposition rejoindraient un régime pour le moment fragilisé.

Les dernières déclarations du président Iranien soufflent le chaud et le froid. La communauté internationale

à travers l’ONU mais aussi le G20 réaffirment ses actions et ses menaces.

La pression interne dans le pays à travers sa population ne serait – elle pas la solution ou du moins l’acteur

principale et incontournable ?

7 Résolution 1696 (2006) : Coopération avec l’AIEA Résolution 1737 (mars 2006) : réaffirmant son attachement au traité sur la non prolifération des armes nucléaires et rappelant le

droit qui appartient aux états parties, en conformité avec les articles I et II du traité, de développer la recherche, la production et

l’utilisation de l’énergie nucléaire à des fins pacifiques.

Résolution 1747 (2007) : Le Conseil de sécurité des Nations Unies a adopté le 24 mars 2007 l’alourdissement des sanctions contre

l’Iran en raison du refus de ce pays de suspendre ses activités d’enrichissement de l’uranium. Ces sanctions prévoient notamment le

gel des avoirs à l’étranger de 28 individus et entités

Résolution 1803 (2008) : Rappel des précédents et réaffirmation des sanctions en place.

COMITE 1 LES SANCTIONS INTERNATIONALES SONT ELLES UTILES ? 2009

13

En conclusion et au terme de cette approche historique des sanctions internationales, nous devons constater

qu’elles sont en général intégrées dans une alchimie subtile où les décisions politiques se marient les unes

aux autres pour former un ensemble dans lequel elles ne sont qu’une note. Il est toujours difficile d’évaluer

l’impact final des sanctions internationales sur une situation générale. Le mouvement naturel amène

toujours à considérer l’aspect négatif. Il est vrai qu’on constate plus facilement les échecs qu’on ne compte

les succès.

VERS DES SANCTIONS UTILES, EFFICACES, EFFICIENTES ?

Vers une approche différenciée des sanctions, instruments pour imposer la paix et la sécurité collective

La multiplication et la banalisation de la pratique des sanctions internationales sur la dernière décennie, les

effets qu’elles ont produits, ont conduit à s’interroger de plus en plus sur leur moralité et leur efficacité ;

elles suscitent aujourd’hui un débat dans l’ordre du bien et du mal, c’est-à-dire des valeurs et de l’éthique.

Au-delà de cet enjeu normatif, il existe cependant une symbolique de la sanction.

Elles constituent donc une solution intermédiaire entre l’inaction, l’insuffisance parfois de la parole

diplomatique et l’intervention militaire souvent impossible. Les sanctions économiques, telles qu’elles sont

conçues dans le chapitre VII de la Charte des Nations Unies, ont néanmoins pour elles les avantages de la

souplesse et de la diversité pour le censeur.

Pour beaucoup de pays ou de sociétés peu développées, l’effet des sanctions sera dévastateur sur le plan

économique, social et culturel, pour l’Etat ciblé.

De ce fait les mesures constituent un moyen de pression coercitive que Joseph Nye classe dans ce qu’il

appelle le « hard power »8, c’est-à-dire dans la même catégorie que l’action militaire.

La pression exercée par le biais des sanctions économiques, dans les relations internationales, n’est que

celle d’un signal politique difficilement susceptible d’atteindre le but premier qu’il est censé sous-tendre.

En ce sens, il va constituer assez rapidement un terrain favorable à la critique des différentes opinions

publiques qui ne se satisfont pas des effets produits et questionnent par la suite les opérateurs de la sanction

tant sur leur efficacité que sur leur légitimité.

De ce fait, le Conseil de Sécurité doit se doter d’outils d’évaluation et de mesure des effets des sanctions

dans le temps.

Dans quelle mesure les sanctions économiques pèsent-elles réellement sur la volonté des dirigeants du

pays ciblé ?

A l’épreuve des faits, les sanctions peuvent s’avérer insuffisamment contraignantes pour faire reculer un

pays qui s’est engagé dans des actions et des projets rejetés par la Communauté internationale ; mais elles

peuvent le dissuader de poursuivre dans son attitude et elles contribuent, dans ce sens, à des effets de

déstabilisation sur les régimes ciblés. La souveraineté de l’État ciblé s’en trouve nécessairement limitée.

L’Éthique utilitariste et l’Éthique humanitaire…

Un terrain de plus en plus favorable à la critique des sanctions internationales a émergé ces trente dernières

années ; les régimes de sanctions internationales se constituent réellement sur la scène internationale en tant

qu’enjeu éthique.

Ainsi, le régime des sanctions économiques relève tout à la fois de l’ordre des faits et de celui des valeurs,

menacées tout autant par « le risque de la barbarie que par celui de l’angélisme »…

L’argument de l’éthique apparaît sous une forme de nature utilitariste dans le débat sur l’efficacité des

sanctions économiques : une balance des avantages et des coûts associés à la mise en œuvre des sanctions

8 Joseph , « Soft power, The Means to success in World Politics, PubliAffairs, 2005

COMITE 1 LES SANCTIONS INTERNATIONALES SONT ELLES UTILES ? 2009

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économiques internationales est instaurée sous le critère de l’utilité des résultats obtenus et des moyens

employés.

Dans le cadre d’une éthique utilitariste, le résultat n’est pas joué d’avance et plus précisément ,lorsqu’il

s’agit de sanctions économiques « globales » appliquées à un pays-ciblé.

Le résultat est généralement décevant et la balance penche alors du côté des coûts, ce qui prive les sanctions

de légitimité en tant qu’instrument des relations internationales.

Cette logique économique peut particulièrement choquer en ce qu’elle ignore, ou du moins relègue en

arrière plan, les souffrances et les dommages infligés aux principales victimes de ces sanctions : les

populations civiles du pays ciblé.

Les sanctions économiques globales (comprehensive sanctions) contre l’Irak (de 1990 à 2003) étaient-elles

compatibles avec le respect effectif de la Charte de l’ONU,… mais aussi de la dignité humaine et du droit

international humanitaire ? Ces sanctions furent les plus globales, les plus sévères et les plus « extensives »

de l’histoire de l’ONU.

La position de la France à l’égard des sanctions internationales En 1999, au sein des 5 pays membres permanents du Conseil de sécurité, la France, mais aussi la Chine et

la Russie, militaient pour la levée des sanctions envers l’Irak. Le veto des États-Unis et du Royaume-Uni

rendait impossible leur levée même partielle.

Ces sanctions vont rapidement causer un dilemme moral à l’ONU, et Kofi Annan, son Secrétaire Général

proposait en 2000 que les sanctions onusiennes soient plus « ciblées », plus sélectives (targeted ou

selective sanctions).

En mai 2001, le Conseil de sécurité introduit la notion de « sanctions intelligentes ». Selon la description de

la FIDH, l’objectif officiel était de concevoir :

« Une sanction économique généralisée qui touche les dirigeants du pays concerné par la mesure, mais qui

ne porte pas atteinte au bien-être de la population et qui ne pénalise pas les pays voisins en limitant leurs

échanges. La sanction économique intelligente ne doit pas perturber ni la micro-économie locale, ni les

équilibres commerciaux régionaux, tout en permettant d’atteindre les objectifs fixés. Elle doit par

conséquent permettre d’esquiver l’instrumentalisation des sanctions par le régime. »

Les sanctions globales furent levées en 2003 (Résolution 1483), après l’invasion de l’Irak par une coalition

américano-britannique… Et, très ironiquement, en violation de la charte de l’ONU.

Le maintien d’une stratégie de dialogue

La France défend avec constance une approche selon laquelle les sanctions doivent être appliquées

exclusivement dans des situations qui relèvent du chapitre VII de la Charte des Nations Unies ; de plus,

pour être efficaces les sanctions doivent être :

ciblées,

limitées dans le temps et régulièrement évaluées,

assorties d’objectifs politiques clairs et de critères précis pour leur levée,

accompagnées de dispositifs d’exemptions humanitaires efficaces,

et enfin, exceptionnelles.

La France ne considère pas de façon positive les sanctions secondaires ne répondant pas aux critères de la

Charte et recommande d’utiliser davantage l’article 509 .

La promotion des sanctions ciblées et les espoirs de « punition vertueuse »…

Parce que « les sanctions générales » frappent indistinctement les États et les leurs citoyens, elles ont

souvent des effets indésirables et des répercussions négatives, du point de vue humanitaire, sur la

population civile et les pays tiers.

9 cf. annexe

COMITE 1 LES SANCTIONS INTERNATIONALES SONT ELLES UTILES ? 2009

15

Le drame irakien, plus de 10 ans de sanctions économiques « globales » maintenues contre le pays, a fait

prendre conscience à la communauté internationale des problèmes politiques et surtout humanitaires que

pouvait poser la mise en œuvre des sanctions.

Peut-on appliquer des sanctions contraires à la dignité de l’Homme et aux principes du droit

humanitaire ?

Il nous apparaît indéniable que les principes généraux du droit international humanitaire, dont les

prescriptions des Conventions de Genève (appelées « droit des conflits armés », jus belli), devraient

s’appliquer en tout temps.

Un certain nombre d’experts parlent d’un « paradoxe des sanctions », car ces mesures, non militaires, ont

souvent des effets très violents et même meurtriers. Ces mesures qui se voudraient plus « humaines » sont

en fait des mesures de coercition. « Ne découle-t-il pas que, logiquement, ce qui est interdit en temps de

guerre ne devrait pas être légitimé par l’instrument « pacifique » des sanctions ? ».

Ainsi, il nous semble préférable de s’en tenir à une lecture plus stricte de la Charte selon laquelle les

sanctions économiques établies en vertu de l’article 41 ne doivent pas être l’équivalent de l’usage de la

force. Ces mesures non militaires doivent en toute circonstance respecter les droits fondamentaux et ne

devraient jamais causer de décès dans la population du pays ciblé.

Lorsque des sanctions économiques globales causent des dommages ou des souffrances similaires à l’usage

de la force armée, les obligations liées aux Conventions de Genève doivent s’appliquer.

Pour une intégration des principes fondamentaux du droit humanitaire relatifs à la conduite des hostilités : le principe de distinction entre les dirigeants de l’État ciblé et sa population,

le principe de proportionnalité qui affirme la nécessité d’un rapport raisonnable entre le but des

sanctions et les dommages engendrés incidemment,

Le principe de nécessité.

Les critères requis d’une réforme du système de sanction internationale: la discrimination entre civils et dirigeants,

le maintien de liens commerciaux utiles au pays ciblé pour nourrir et soigner sa population,

la nécessité de paralyser les organes de décision en trouvant les cibles sensibles et en personnalisant la

punition (les dirigeants et leurs proches),

La compatibilité des sanctions avec les principes du droit international mais également du droit

international humanitaire.

La forme des sanctions ciblées, une approche désormais graduée Les « sanctions intelligentes » se concentrent sur des groupes de personnes et depuis peu aussi sur des

individus qui menacent la paix et la sécurité internationale.

Elles sont d’autant plus légitimes, vis-à-vis de l’opinion publique, lorsqu’elles sont cautionnées par des

représentants des pays cibles (groupes et personnalités civiles, dissidents).

Aujourd’hui les régimes de sanctions en vigueur sont des régimes de sanctions ciblées :

Le blocage d’avoirs de certaines personnes, interdiction de faire des transactions, limitation des

investissements, restriction des crédits à l’exportation.

Les restrictions dans le commerce de marchandises ou de services, telles que les embargos sur des

biens spécifiques (armes, bois, diamants, pétrole et autres ressources naturelles)

Les restrictions de déplacement et de refus de visa : touchant les voyages, elles consistent à

restreindre les déplacements de certains groupes d’individus qui ne sont pas autorisés à quitter leur pays

(Sierra Leone en 1998 à l’encontre de la junte militaire, à partir de 1997 contre les dirigeants de l’UNITA

en Angola)

Les restrictions diplomatiques : expulsion de diplomates, rupture des relations diplomatiques,

suspension des visites officielles; elles visent particulièrement les dirigeants des États ciblés, ses hommes

politiques et ses diplomates (bannissement par l’ONU du gouvernement sud-africain de l’apartheid ;

mesures prise contre le régime des Taliban en 1999, réduisant au minimum sa représentation diplomatique).

Les restrictions du trafic aérien : interdictions de vol, interruptions partielles ou totales des

communications ferroviaires, maritimes, aériennes, postales, télégraphiques, radioélectriques et des autres

moyens de communication (en 1999, l’interdiction de tout décollage et tout atterrissage d’appareils

COMITE 1 LES SANCTIONS INTERNATIONALES SONT ELLES UTILES ? 2009

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appartenant à l’entité sanctionnée, les Taliban ; cette interdiction aérienne portait également sur tous les

avions affrétés et exploités par eux).

Les restrictions culturelles et sportives qui ont un caractère symbolique mais qui permettent à la

communauté internationale, ou à un groupe de pays, d’exprimer sa désapprobation lorsque l’on ne souhaite

pas aller plus loin dans les mesures coercitives (utilisées à l’égard de la Chine après les événements de Tien

An Men ; les restrictions de participation imposées aux équipes sportives d’Afrique du Sud dans le passé)

La suspension de la coopération avec un pays tiers.

Les évolutions constatées. Le multilatéralisme des sanctions et l’affaiblissement des sanctions unilatérales et globales : force

est de constater que la réussite des mesures coercitives est liée aux possibilités de contournement offertes

par d’autres partenaires à l’état ciblé ; les sanctions prises unilatéralement sont donc aujourd’hui

condamnées d’avance.

L’objectif politique doit être clairement affiché.

Les exemptions humanitaires sont désormais prévues systématiquement.

La mesure de l’efficacité au travers du rapport sanctions / coûts.

Les critères à clarifier et à adapter aux cas d’espèce afin de pouvoir déterminer qui doit figurer sur la

liste et qui peut en être radié.

Les exemptions religieuses et politiques.

L’intégration de la dimension temps, « les sanctions ont besoin de la durée « (Philippe Moreau

Defarges) qui fait que la limitation dans le temps des sanctions tend à devenir la règle.

La suspension des sanctions.

La levée des sanctions.

La nécessité de contrôle effectif par le comité des sanctions et la création de groupes d’experts ad hoc et

indépendants chargés d’enquêter.

Les sanctions positives

Les sanctions ciblées, devraient, en fonction de la situation, être complétées par des mesures positives afin

de garantir à la population l'accès aux ressources de base:

la nourriture et l'eau ;

les médicaments et les soins vitaux ;

l'éducation, qui permet une prise de conscience par la population des enjeux d'amélioration des

conditions de vie et favorise sa capacité à être actrice de la construction de son futur.

Ce type de mesures doit également être ciblée, les mesures économiques trop générales pouvant amener des

effets pervers comme, par exemple :

sur le plan politique, la corruption ;

sur le plan technique, les atteintes à l'environnement ou aux ressources constatées sur des projets de

grands barrages et d'irrigation.

Un processus et des bonnes pratiques déjà formalisés

Le Conseil de Sécurité des Nations Unies, conscient des faiblesses des régimes de sanctions, a donné en

2005 mandat à un Groupe de travail officieux de formuler des recommandations pour améliorer l’efficacité

des sanctions prises par le Conseil de Sécurité. En 2006, ce Groupe de travail était en mesure de formuler

les bonnes pratiques en matière de conception, d’application, d’évaluation et de suivi des sanctions. Ce

rapport constitue un guide méthodologique qui va permettre d’optimiser le processus des sanctions

internationales. La voix de l’Union Européenne, au travers de l’intervention d’Hubert Renié (1er Conseiller

de l’Ambassade de France à l’ONU) au Comité Spécial de la Charte des Nations Unies salue ces

propositions quant à leur pertinence.

Optimisation du processus d’élaboration des sanctions Ce rapport formalise de façon très précise :

les points de vigilance à prendre en considération dans les étapes de conception intelligente des

sanctions : définition précise des cibles et de leurs comportements auxquels on souhaite mettre un terme,

évaluation de la capacité des cibles à contourner les sanctions, anticipation des effets humanitaires,

politiques et économiques potentiellement indésirables.

les mesures à prendre afin d’encourager et assister l’ensemble des États membres dans l’application

effective des sanctions, en gardant les volontés nationales mobilisées sur cet objectif, et en renforçant les

capacités nationales à le faire,

COMITE 1 LES SANCTIONS INTERNATIONALES SONT ELLES UTILES ? 2009

17

la nécessité de procéder à l’évaluation périodique des régimes de sanctions, et à leur modification le cas

échéant,

l’impérieuse nécessité de bâtir une stratégie de communication auprès des populations, afin que les

régimes de sanctions soit compris et respectés plus volontiers.

Amélioration du contrôle et de l’imposition des régimes de sanctions Le groupe de travail insiste particulièrement sur le rôle très positif joué ces dernières années par les groupes

d’experts indépendants chargés de contrôler l’imposition des sanctions.

Il entend standardiser leurs méthodes de travail afin de consacrer la crédibilité de leur action tout en

veillant à leur parfaite indépendance. Il est également conseillé de favoriser la coopération et les échanges

entre groupes d’experts, afin d’accroître leur efficacité.

La mise en application effective des recommandations des groupes d’experts en vue d’une application

plus stricte des sanctions par tous les États membres doit être absolument facilitée. Cela passe par la

formalisation de véritables plans d’actions de la part des experts, indiquant clairement les parties prenantes

de ces plans d’actions, en échangeant avec elles sur les objectifs poursuivis et les difficultés rencontrées.

Une amélioration de la pertinence et de la transparence dans la sélection des experts est également

suggérée, par la mise en place et la gestion rigoureuse d’un registre d’experts.

Enfin, la gestion de l’information et la capitalisation des connaissances en matière de sanctions est un

enjeu très important qui permettra aux experts et observateurs d’avoir accès aux informations essentielles à

leur action. Il est suggéré de centraliser les informations sur le modèle de la base de données du Comité des

sanctions contre Al-Qaida et les Taliban.

Plus de transparence dans les travaux des Comités de sanctions Il est recommandé également que les différents Comités de sanctions harmonisent leurs méthodes de travail

et qu’ils améliorent notamment la transparence de leur action et de celles des États membres, afin que

l’ensemble de la Communauté Internationale, par une meilleure information, puisse apprécier la légitimité,

l’intérêt et l’utilité des sanctions prises.

De ce point de vue, un recours accru aux nouveaux médias de communication internationaux, pour relayer

ces informations, serait intéressant, tant en terme d’efficacité, que de coût.

Perspective d’une gouvernance mondiale ?

La quête d’un consensus au niveau international Différents pays se sont mobilisés dans un passé récent : ainsi, la Suisse qui a cherché à promouvoir et à

améliorer le système des sanctions financières ciblées 10

.

La Suède (processus de Stokholm), la Suisse et l’Allemagne (processus Bonn- Berlin) ont développé des

idées communes en vue d’améliorer les procédures d’inscription d’individus et de groupes de

personnes sur les listes de sanctions (« listing ») et de radiation de ces listes (« delisting »).

L’effet recherché : il s’agit d’assurer aux personnes concernées un accès direct aux comités de sanction de

l’ONU.

Les sanctions ciblées sont généralement plus efficaces et protègent mieux la population civile et les États

tiers contre tout effet négatif.

Elles sont un moyen efficace pour lutter contre le terrorisme (sanctions déterritorialisées contre

l’organisation terroriste Al Qaeda et ses associés, y compris les Taliban).

L’Europe, moteur de progrès. Le rapport présenté à l'Assemblée Nationale du 27 juin 2001 par Mr. René Mangin fait état d'un « rôle

inégal » de l'Europe en matière de sanctions :

la transposition des décisions prises par le Conseil de Sécurité de l'ONU, comme celle du 26 février

2001 à l'encontre des Taliban, en respectant scrupuleusement les obligations formulées par la résolution :

Parfois, l'Europe est allée plus loin que le contenu de la résolution, comme pour l'interdiction, dans les

années 90, des vols des transporteurs yougoslaves entre ce pays et la Communauté.

10 1998/1999 – processus d’Interlaken – production et publication d’un manuel avec des bases techniques et juridiques en 2001

COMITE 1 LES SANCTIONS INTERNATIONALES SONT ELLES UTILES ? 2009

18

l'édiction de régimes européens propres de sanctions, par exemple contre l'Indonésie lors des

évènements au Timor Oriental.

l'absence de stratégie européenne au sein du Conseil de sécurité, en notant certes le rôle actif de l'Union

dans la définition d'une politique face à la Serbie, mais en constatant son rôle négligeable dans le dossier

Iraquien.

La stratégie européenne de sécurité, adoptée le 12 décembre 2003, constitue le document de base actuel,

issu des traités de Maastricht, fondateur de la PESC, puis de Nice et actuellement de Lisbonne. Depuis

2003, les opérations militaires et civiles de gestion de crise se sont multipliées, essentiellement dans les

Balkans et en Afrique. Le rapport du 11 décembre 2008 fait un bilan de ces actions. Sur le plan général, le

rapport estime que l'UE exerce depuis 2003 une influence croissante sur le cours des évènements liés à des

situations de crise et de conflit (exemple pris de l'Afghanistan et de la Géorgie). À côté de la poursuite de

certains conflits (Proche-Orient), le rapport constate que la déliquescence des États met en péril la sécurité

(criminalité, immigration clandestine, piraterie, terrorisme). Si, avec la croissance de la Chine, la

mondialisation tire vers le haut les pays en voie de développement, les réseaux d'approvisionnement en

énergie et ceux de communication sont plus vulnérables. Le rapport note également les enjeux du

réchauffement climatique et la dégradation de l'environnement, en mettant en évidence des différences de

valeur. Tout en agissant de manière cohérente avec l'ONU et les États-Unis, l'Europe se doit de prendre

l'initiative d'une redéfinition de l'ordre multilatéral.

C'est dans ce cadre, et en application de la politique de promotion des droits de l'homme, que le Parlement

Européen a adopté le 4 septembre 2008 la résolution sur l'évaluation des sanctions communautaires.

Cette résolution vise : la déclaration des Droits de l'Homme, le document du Conseil intitulé « création

d'une formation « sanctions » du groupe des conseillers pour les relations extérieures » (22 janvier 2004),

le document du Conseil intitulé « principes de base concernant les recours aux mesures restrictives (7 juin

2004) », ainsi que le traité de Lisbonne.

À noter que le paragraphe R des considérants dit qu'il « y a lieu de prévoir des exemptions appropriées

pour tenir compte des besoins fondamentaux des personnes visées, tels que l'accès à l'enseignement

primaire, à l'eau potable et aux soins de première nécessité, y compris aux médicaments de base »; qu'il

faut prendre en compte « les normes établies par la Convention de Genève, La Convention des droits de

l'enfant et le pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, ainsi que les

résolutions des nations unies relatives à la protection des civils et des enfants lors des conflits armés ».

On peut noter, parmi les 72 recommandations du Parlement le vif souci humanitaire de l'Union :

toute sanction ne doit pas viser les secteurs de l'économie qui recourent à une main d'œuvre abondante

ou qui concernent les petites ou moyennes entreprises (r 40)

réaffirme la pertinence des listes anti-terroristes, malgré les questions posées au titre des droits de

l'homme ( r 58).

considère qu'une stratégie d'ouverture et une stratégie de sanctions ne s'excluent pas l'une l'autre

(exemple de l'Ouzbékistan) (r 51).

demande que les sanctions soient systématiquement accompagnées de mesures positives pour soutenir la

société civile et les droits de l'homme ( r 62).

Pilotage des incitations par des Indicateurs de Gouvernance

La Banque Mondiale publie depuis 10 ans les Indicateurs de Gouvernance11

rendant compte de six

dimensions de la qualité de gouvernance dans plus de 200 pays et territoires. Ils en donnent une vue aussi

impartiale, à partir de données provenant de 32 organisations du monde entier12

,

Les six dimensions de la gouvernance qui sont ainsi agrégées à partir de ces données concernent :

l’expression et la responsabilisation : choix des gouvernants, liberté d’expression, liberté d’association,

liberté de la presse.

la stabilité politique et l’absence de violence ou de terrorisme.

11 (http://www.govindicators.org) 12 fondées sur 35 sources de données objectives qui traduisent les vues de milliers d’acteurs du monde entier (experts

d’organisations non gouvernementales, institutions du secteur public, fournisseurs d’informations commerciales, y compris des

individus de la société civile et des responsables d’entreprises)

COMITE 1 LES SANCTIONS INTERNATIONALES SONT ELLES UTILES ? 2009

19

l’efficacité du gouvernement : qualité des services publics…

la qualité de la réglementation : capacité du gouvernement d’assurer le développement du secteur privé.

l’état de droit : confiance dans les règles de la société, les droits de propriété, la police et la justice.

la lutte contre la corruption

D’autres indicateurs de ce type, élaborés par des institutions relativement indépendantes peuvent être

évoqués : le Human Rights Index (HRI) du journal « The Observer »13

, le Political Terror Scale de Perdue

University14

A titre indicatif, le classement général selon le HRI donnait en queue de peloton (1999), la RD Congo,

Rwanda, Burundi, Algérie, Sierra Leone, Egypte, Corée du Nord, Soudan, Indonésie, Yougoslavie,

Pakistan, Chine, Libye, Birmanie, Iraq, Afghanistan, Iran, Yemen, Tchad, Congo, et Ouganda. Cette liste

montre que des sanctions historiques auraient pu être initiées. L’histoire tend à montrer que des sanctions

préventives se sont peut-être perdues. Partant de ce constat, certains chercheurs ,issus de mouvements

pacifistes au Royaume-Uni suggèrent qu’un indice analogue, agrégé et publié annuellement par l’ONU,

serve de levier pour inciter au progrès les États et Territoires les plus déméritant, ainsi montrés du doigt. La

proposition n’a pas la naïveté de penser que les violations des droits de l’Homme en seraient abolis, mais

on peut penser que la pression internationale continue pourrait faire évoluer les choses dans le bon sens.

Proposition d’un système d’évaluation et de classement des pays selon la qualité de leur gouvernance.

Europe, environnement, sanctions L'Acte unique, entré en vigueur le 1 juillet 1987, a introduit dans le traité CEE un titre spécialisé consacré à

l'environnement, avec l'objectif de « préserver, protéger, améliorer la qualité de l'environnement »,

« contribuer à la protection de la santé des personnes et assurer une utilisation prudente et rationnelle des

ressources naturelles ». On peut remarquer que, si cet objectif est antérieur au sommet de Rio en 1992, il

est précédé au niveau de l'ONU par la Charte mondiale de la nature, qui a fait l'objet d'une résolution le 28

octobre 1982; L'ONU se dit en particulier persuadée que « la course aux ressources rares est génératrice de

conflits tandis que la conservation de la nature et de ses ressources va dans le sens de la justice et contribue

au maintien de la paix, et elle ne sera assurée que lorsque l'humanité aura appris à vivre en paix et à

renoncer à la guerre et aux armements ».

Dans la poursuite de la politique initialisée par l'Europe en 1987, on peut remarquer aujourd'hui :

que le Parlement européen (résolution du 4 septembre 2008) « est d'avis que toute dégradation

volontaire et irréversible de l'environnement constitue une menace pour la sécurité ainsi qu'une violation

grave des droits de l'homme,....pouvant conduire à l'adoption de sanctions » ( considération générale n° 6)

que la législation européenne comporte plus de 70 directives consacrées à la protection de

l'environnement; de plus, des condamnations effectives ont été prononcées, par exemple contre la France et

la Grèce sur la qualité des eaux résiduelles urbaines.

Dès lors, sur le plan mondial, peut-on adopter une politique pro-active pour anticiper les conflits liés au

partage des ressources et aux enjeux d'environnement, aggravés par le réchauffement climatique, en

s'appuyant si nécessaire sur un régime de « sanctions intelligentes »?

Certains ( L. Jospin, D. Voynet, J. Chirac) proposent la création d'une organisation internationale, du type

Organisation Mondiale pour l'Environnement; son objectif est d'être une autorité politique internationale

qui prenne des initiatives environnementales et qui fasse appliquer les décisions politiques existantes

comme le protocole de Kyoto à l'ensemble des pays signataires. Le projet est reçu de manière très inégale :

certains voient dans cette organisation une menace pour leur développement, d'autres y voient une nouvelle

organisation puissante et bénéfique; l'Union européenne, et surtout la France et l'Allemagne, ainsi que

certaines ONG, sont en faveur de la création d'un OME; les États -Unis, la Grande-Bretagne et la plupart

des pays en développement privilégient les initiatives volontaires ( source IDDRI ).

Par cet exemple de l'environnement, on mesure les efforts à consentir au niveau international pour mettre en

place des sanctions intelligentes, pour amener les différents Etats et organisations à réduire de manière

coordonnée les nouvelles menaces régionales globales liées en particulier au réchauffement climatique

13 http://www.guardian.co.uk/rightsindex 14 http://www.politicalterrorscale.org.

COMITE 1 LES SANCTIONS INTERNATIONALES SONT ELLES UTILES ? 2009

20

(environnement, migrations, pandémies, accès aux nouvelles ressources et à l'eau, nouvelles voies de

transport,......)

Changement climatique et sécurité des Etats: les sanctions seront-elles adaptées ?

Les perspectives de réchauffement climatique, quels qu'en soient les facteurs à l'origine et la capacité des

nations à influer sur les écosystèmes et le climat, amènent à s'interroger en particulier sur l'influence de

l'environnement sur la sécurité des individus, des Etats et du système international.

On peut percevoir qu'un système de sanctions, à cette échelle, peut difficilement être opérant et qu'une

nouvelle logique d'intervention doit être induite; on peut citer par exemple le choix du Japon de coopérer

avec la Chine en aidant financièrement l'équipement des centrales à charbon chinoises pour une dépollution

des rejets à la source.

Le GIEC a analysé les vulnérabilités et les capacités d'adaptation des différentes régions face au

réchauffement climatique; l'Afrique est de loin le continent le plus touché, ainsi que certaines zones

asiatiques. Il convient aussi de noter la prise en compte de nouveaux enjeux par l'accès à de nouvelles

ressources en Arctique, et l'ouverture d'une nouvelle voie maritime au pôle Nord.

Les problèmes environnementaux pouvant ainsi être exacerbés et plus fréquents, ils constituent un facteur

d'instabilité supplémentaire qui doit amener à renforcer les capacités locales d'adaptation.

Quelle organisation peut-on mettre en œuvre dans cette optique ?

Il y a débat aujourd'hui pour traiter ces enjeux au niveau international ou pour laisser aux acteurs de terrain,

la responsabilité de traiter les enjeux; analysons au travers d’un cas concret, celui des bassins du Tigre et de

l'Euphrate, comment s'effectue la gouvernance locale de l'eau, dans la région où a eu lieu la première et

seule guerre de l'eau répertoriée par les historiens15

:

côté turc

à l'amont, le Grand Projet Anatolien (GAP) vise de permettre à la Turquie, par la réalisation de 22 barrages

(8 réalisés à ce jour), le contrôle de 90 % des eaux de l'Euphrate et 50 % des eaux du Tigre.

Ce projet est censé permettre l'intégration par l'économie des populations d'origine kurde et la stabilisation

de cette partie de la Turquie, accélérée également par l'arrivée d’autres populations turques.

Le GAP assurera 49 % de l'hydroélectricité turque, et ferait de ce pays, par l'irrigation, le plus gros

exportateur régional de denrées alimentaires.

côtés syrien et irakien

On traitera essentiellement de la Syrie, en attendant que les relations commerciales, pétrolières et

sécuritaires soient clarifiées entre la Turquie et l'Irak. Dans les 2 cas, si deux protocoles bilatéraux ont été

signés respectivement le 23 août 2001 et le 19 juin 2002, en rattachement à des accords sécuritaires, aucune

solution suffisamment précise sur les quotas d'eau n'a été trouvée.

Soumise donc à un stress hydrique, la Syrie est inquiète, à juste titre, des projets du GAP.

L'accord de 1987, garantissant 500 m3/s, même s'il ne satisfait plus aujourd'hui la Syrie, a été précédé d'un

accord bilatéral de sécurité intégrant le soutien de la Syrie aux groupes armés du PKK.

La Syrie refuse de reconnaître la souveraineté Turque sur le Hatay, et prélève 90 % du fleuve Oronte au

dépens de la Turquie.

les « nouveaux acteurs »

Des évènements relativement récents mettent en relief:

. Le rôle des ONG et associations de l'environnement, qui protestent vigoureusement contre l'un des projets

du GAP et le barrage de Ilisu.

. Le rôle des acteurs privés, ici la Société Générale co-financeur de ce barrage, qui s’est retirée de

l'opération devant les oppositions rencontrées.

Cet exemple met en exergue les responsabilités importantes des entreprises ou banques du secteur privé,

avérées de manière générale dans le secteur de l'eau, et le rôle croissant des ONG et associations œuvrant

dans le domaine de l'environnement.

15 entre les cités de Lagash et Umma en Mésopotamie

COMITE 1 LES SANCTIONS INTERNATIONALES SONT ELLES UTILES ? 2009

21

Ainsi, en contrôlant la majeure partie de l'eau de la région, la Turquie, puissance militaire régionale

appartenant à l'OTAN, peut vouloir tirer profit de la situation pour asseoir sa position au niveau

international et européen. Une incitation internationale pourrait favoriser la recherche d'un règlement

régional de gestion de l'eau, entre un pays doté de ressources (Turquie : 2950m3/an/habitant), un pays en

situation de stress hydrique (Syrie : 144O m3/an/habitant) et un troisième pays également doté de

ressources, bien que proche de la vulnérabilité hydrique (Irak: 2920m3/an/habitant). Un tel accord

contribuerait à la recherche globale de la paix dans la région.

En faisant l’hypothèse d’une généralisation de l'exemple Tigre/Euphrate, une attitude proactive au niveau

international pourrait être de renforcer et de favoriser les négociations régionales pour la préservation des

ressources naturelles vitales, comme l'air et l'eau; les entreprises, ainsi que les ONG et associations du

domaine de l'environnement, pourraient avantageusement être associées, comme c'est le cas en Europe par

exemple.

En généralisant, on pourrait induire à la fois l'utilité :

. d'un droit international plus développé dans le domaine de l'environnement,

. de sanctions pour les agressions volontaires à l’environnementvisant à une détériorations volontaires de

l'environnement,

. de l'organisation d'un partenariat régional entre Etats, Entreprises, ONG, voire des experts internationaux.

CONCLUSION

Au terme de cette étude, on peut affirmer que les sanctions internationales sont utiles au sens où l'on ne peut

s'en passer pour éviter des conflits de grande ampleur, mais si elles ont considérablement évolué depuis

trente ans, elles ne répondent cependant pas à toutes les problématiques conflictuelles. Si elles sont bien

utiles, les sanctions sont néanmoins insuffisantes à elles seules pour atteindre les objectifs qui leurs sont

assignés par la Charte des Nations Unies, comme en témoignent les nombreux échecs rappelés dans ce

rapport.

Il serait sans doute souhaitable de compléter l'arsenal des sanctions en l'inscrivant dans un ensemble

cohérent dont on peut indiquer brièvement les principales directions :

- mettre en place des actions en amont : aide au développement, aide économique, aide humanitaire,

détection et prévention des conflits.

- chercher à renforcer chaque fois que possible la légitimité des acteurs susceptibles de favoriser l'action de

la communauté internationale sans pour autant donner le sentiment de pratiquer l'ingérence.

- améliorer les sanctions. Celles ci ne sont utiles et intelligentes (« smart ») qu'à la condition de viser un

objectif que l'on qualifiera lui-même de S.M.A.R.T : cet acronyme emprunté au management signifiant

Spécifique, Mesurable, Atteignable, Réaliste et Temporellement défini.

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ANNEXES

COMITE 1 LES SANCTIONS INTERNATIONALES SONT ELLES UTILES ? 2009

24

Annexe 4 : La Charte des Nations Unies, Chapitre VII

COMITE 1 LES SANCTIONS INTERNATIONALES SONT ELLES UTILES ? 2009

25

Chapitre VII : Action en cas de menace contre la paix, de rupture de la paix et d'acte d'agression

Article 39

Le Conseil de sécurité constate l'existence d'une menace contre la paix, d'une rupture de la paix ou d'un acte d'agression et fait des recommandations ou décide quelles mesures seront prises conformément aux Articles 41 et 42 pour maintenir ou rétablir la paix et la sécurité internationales.

Article 40

Afin d'empêcher la situation de s'aggraver, le Conseil de sécurité, avant de faire les recommandations ou de décider des mesures à prendre conformément à l'Article 39, peut inviter les parties intéressées à se conformer aux mesures provisoires qu'il juge nécessaires ou souhaitables. Ces mesures provisoires ne préjugent en rien les droits, les prétentions ou la position des parties intéressées. En cas de non-exécution de ces mesures provisoires, le Conseil de sécurité tient dûment compte de cette défaillance.

Article 41

Le Conseil de sécurité peut décider quelles mesures n'impliquant pas l'emploi de la force armée doivent être prises pour donner effet à ses décisions, et peut inviter les Membres des Nations Unies à appliquer ces mesures. Celles-ci peuvent comprendre l'interruption complète ou partielle des relations économiques et des communications ferroviaires, maritimes, aériennes, postales, télégraphiques, radioélectriques et des autres moyens de communication, ainsi que la rupture des relations diplomatiques.

Article 42

Si le Conseil de sécurité estime que les mesures prévues à l'Article 41 seraient inadéquates ou qu'elles se sont révélées telles, il peut entreprendre, au moyen de forces aériennes, navales ou terrestres, toute action qu'il juge nécessaire au maintien ou au rétablissement de la paix et de la sécurité internationales. Cette action peut comprendre des démonstrations, des mesures de blocus et d'autres opérations exécutées par des forces aériennes, navales ou terrestres de Membres des Nations Unies.

Article 43

1. Tous les Membres des Nations Unies, afin de contribuer au maintien de la paix et de la sécurité internationales, s'engagent à mettre à la disposition du Conseil de sécurité, sur son invitation et conformément à un accord spécial ou à des accords spéciaux, les forces armées, l'assistance et les facilités, y compris le droit de passage, nécessaires au maintien de la paix et de la sécurité internationales.

2. L'accord ou les accords susvisés fixeront les effectifs et la nature de ces forces, leur degré de préparation et leur emplacement général, ainsi que la nature des facilités et de l'assistance à fournir.

3. L'accord ou les accords seront négociés aussitôt que possible, sur l'initiative du Conseil de sécurité.. Ils seront conclus entre le Conseil de sécurité et des Membres de l'Organisation, ou entre le Conseil de sécurité et des groupes de Membres de l'Organisation, et devront être ratifiés par les États signataires selon leurs règles constitutionnelles respectives.

Article 44

Lorsque le Conseil de sécurité a décidé de recourir à la force, il doit, avant d'inviter un Membre non représenté au Conseil à fournir des forces armées en exécution des obligations contractées en vertu de l'Article 43, convier ledit Membre, si celui-ci le désire, à participer aux décisions du Conseil de sécurité touchant l'emploi de contingents des forces armées de ce Membre.

Article 45

Afin de permettre à l'Organisation de prendre d'urgence des mesures d'ordre militaire, des Membres des Nations Unies maintiendront des contingents nationaux de forces aériennes immédiatement utilisables en vue de l'exécution combinée d'une action coercitive internationale. Dans les limites prévues par l'accord spécial ou les accords spéciaux

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mentionnés à l'Article 43, le Conseil de sécurité, avec l'aide du Comité d'état-major, fixe l'importance et le degré de préparation de ces contingents et établit des plans prévoyant leur action combinée.

Article 46

Les plans pour l'emploi de la force armée sont établis par le Conseil de sécurité avec l'aide du Comité d'état-major.

Article 47

1. Il est établi un Comité d'état-major chargé de conseiller et d'assister le Conseil de sécurité pour tout ce qui concerne les moyens d'ordre militaire nécessaires au Conseil pour maintenir la paix et la sécurité internationales, l'emploi et le commandement des forces mises à sa disposition, la réglementation des armements et le désarmement éventuel.

2. Le Comité d'état-major se compose des chefs d'état-major des membres permanents du Conseil de sécurité ou de leurs représentants. Il convie tout Membre des Nations Unies qui n'est pas représenté au Comité d'une façon permanente à s'associer à lui, lorsque la participation de ce Membre à ses travaux lui est nécessaire pour la bonne exécution de sa tâche.

3. Le Comité d'état-major est responsable, sous l'autorité du Conseil de sécurité, de la direction stratégique de toutes forces armées mises à la disposition du Conseil. Les questions relatives au commandement de ces forces seront réglées ultérieurement.

4. Des sous-comités régionaux du Comité d'état-major peuvent être établis par lui avec l'autorisation du Conseil de sécurité et après consultation des organismes régionaux appropriés.

Article 48

1. Les mesures nécessaires à l'exécution des décisions du Conseil de sécurité pour le maintien de la paix et de la sécurité internationales sont prises par tous les Membres des Nations Unies ou certains d'entre eux, selon l'appréciation du Conseil.

2. Ces décisions sont exécutées par les Membres des Nations Unies directement et grâce à leur action dans les organismes internationaux appropriés dont ils font partie.

Article 49

Les Membres des Nations Unies s'associent pour se prêter mutuellement assistance dans l'exécution des mesures arrêtées par le Conseil de sécurité.

Article 50

Si un État est l'objet de mesures préventives ou coercitives prises par le Conseil de sécurité, tout autre État, qu'il soit ou non Membre des Nations Unies, s'il se trouve en présence de difficultés économiques particulières dues à l'exécution desdites mesures, a le droit de consulter le Conseil de sécurité au sujet de la solution de ces difficultés.

Article 51

Aucune disposition de la présente Charte ne porte atteinte au droit naturel de légitime défense, individuelle ou collective, dans le cas où un Membre des Nations Unies est l'objet d'une agression armée, jusqu'à ce que le Conseil de sécurité ait pris les mesures nécessaires pour maintenir la paix et la sécurité internationales. Les mesures prises par des Membres dans l'exercice de ce droit de légitime défense sont immédiatement portées à la connaissance du Conseil de sécurité et n'affectent en rien le pouvoir et le devoir qu'a le Conseil, en vertu de la présente Charte, d'agir à tout moment de la manière qu'il juge nécessaire pour maintenir ou rétablir la paix et la sécurité internationales.

Annexe 5 : Les Conventions de Genève 1949, titre II

TITRE II. PROTECTION GENERALE DES POPULATIONS CONTRE CERTAINS EFFETS DE LA GUERRE Article 13. - Les dispositions du présent Titre visent l'ensemble des populations des pays en conflit, sans aucune distinction défavorable, notamment de race, de nationalité, de religion ou

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d'opinions politiques et tendent à atténuer les souffrances engendrées par la guerre. Article 14. - Dès le temps de paix, les Hautes Parties contractantes et, après l'ouverture des hostilités, les Parties au conflit, pourront créer sur leur propre territoire et, s'il en est besoin, sur les territoires occupés, des zones et localités sanitaires et de sécurité organisées de manière à mettre à l'abri des effets de la guerre les blessés et les malades, les infirmes, les personnes âgées, les enfants de moins de quinze ans, les femmes enceintes et les mères d'enfants de moins de sept ans. Dès le début d'un conflit et au cours de celui-ci, les Parties intéressées pourront conclure entre elles des accords pour la reconnaissance des zones et localités qu'elles auraient établies. Elles pourront à cet effet mettre en vigueur les dispositions prévues dans le projet d'accord annexé à la présente Convention, en y apportant éventuellement les modifications qu'elles jugeraient nécessaires. Les Puissances protectrices et le Comité international de la Croix-Rouge sont invités à prêter leurs bons offices pour faciliter l'établissement et la reconnaissance de ces zones et localités sanitaires et de sécurité. Article 15. - Toute Partie au conflit pourra, soit directement, soit par l'entremise d'un Etat neutre ou d'un organisme humanitaire, proposer à la partie adverse la création, dans les régions où ont lieu des combats, de zones neutralisées destinées à mettre à l'abri des dangers des combats, sans aucune distinction, les personnes suivantes : a) les blessés et les malades, combattants ou non-combattants ; b) les personnes civiles qui ne participent pas aux hostilités et qui ne se livrent à aucun travail de caractère militaire pendant leur séjour dans ces zones. Dès que les Parties au conflit se seront mises d'accord sur la situation géographique, l'administration, l'approvisionnement et le contrôle de la zone neutralisée envisagée, un accord sera établi par écrit et signé par les représentants des Parties au conflit. Cet accord fixera le début et la durée de la neutralisation de la zone. Article 16. - Les blessés et les malades, ainsi que les infirmes et les femmes enceintes seront l'objet d'une protection et d'un respect particuliers. Pour autant que les exigences militaires le permettront, chaque Partie au conflit favorisera les mesures prises pour rechercher les tués ou blessés, venir en aide aux naufragés et autres personnes exposées à un grave danger et les protéger contre le pillage et les mauvais traitements. Article 17. - Les Parties au conflit s'efforceront de conclure des arrangements locaux pour l'évacuation d'une zone assiégée ou encerclée, des blessés, des malades, des infirmes, des vieillards, des enfants et des femmes en couches, et pour le passage des ministres de toutes religions, du personnel et du matériel sanitaires à destination de cette zone. Article 18. - Les hôpitaux civils organisés pour donner des soins aux blessés, aux malades, aux infirmes et aux femmes en couches ne pourront, en aucune circonstance, être l'objet d'attaques ; ils seront, en tout temps, respectés et protégés par les Parties au conflit. Les Etats qui sont parties à un conflit devront délivrer à tous les hôpitaux civils un document attestant leur caractère d'hôpital civil et établissant que les bâtiments qu'ils occupent ne sont pas utilisés à des fins qui, au sens de l'article 19, pourraient les priver de protection. Les hôpitaux civils seront signalés, s'ils y sont autorisés par l'Etat, au moyen de l'emblème prévu à l'article 38 de la Convention de Genève pour l'amélioration du sort des blessés et des malades dans les forces armées en campagne du 12 août 1949.

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Les Parties au conflit prendront, autant que les exigences militaires le permettront, les mesures nécessaires pour rendre nettement visibles aux forces ennemies, terrestres, aériennes et maritimes, les emblèmes distinctifs signalant les hôpitaux civils, en vue d'écarter la possibilité de toute action agressive. En raison des dangers que peut présenter pour les hôpitaux la proximité d'objectifs militaires, il conviendra de veiller à ce qu'ils en soient éloignés dans toute la mesure du possible. Article 19. - La protection due aux hôpitaux civils ne pourra cesser que s'il en est fait usage pour commettre, en dehors des devoirs humanitaires, des actes nuisibles à l'ennemi. Toutefois, la protection ne cessera qu'après une sommation fixant, dans tous les cas opportuns, un délai raisonnable et demeurée sans effet. Ne sera pas considéré comme acte nuisible le fait que des militaires blessés ou malades sont traités dans ces hôpitaux ou qu'il s'y trouve des armes portatives et des munitions retirées à ces militaires et n'ayant pas encore été versées au service compétent. Article 20. - Le personnel régulièrement et uniquement affecté au fonctionnement ou à l'administration des hôpitaux civils, y compris celui qui est chargé de la recherche, de l'enlèvement, du transport et du traitement des blessés et des malades civils, des infirmes et des femmes en couches, sera respecté et protégé. Dans les territoires occupés et les zones d'opérations militaires, ce personnel se fera reconnaître au moyen d'une carte d'identité attestant la qualité du titulaire, munie de sa photographie et portant le timbre sec de l'autorité responsable, et également, pendant qu'il est en service, par un brassard timbré résistant à l'humidité, porté au bras gauche. Ce brassard sera délivré par l'Etat et muni de l'emblème prévu à l'article 38 de la Convention de Genève pour l'amélioration du sort des blessés et des malades dans les forces armées en campagne du 12 août 1949. Tout autre personnel, affecté au fonctionnement ou à l'administration des hôpitaux civils, sera respecté et protégé et aura droit au port du brassard comme ci-dessus prévu et sous les conditions prescrites au présent article, pendant l'exercice de ces fonctions. Sa carte d'identité indiquera les tâches qui lui sont dévolues. La direction de chaque hôpital civil tiendra en tout temps à la disposition des autorités compétentes, nationales ou occupantes, la liste à jour de son personnel. Article 21. - Les transports de blessés et de malades civils, d'infirmes et de femmes en couches effectués sur terre par convois de véhicules et trains-hôpitaux, ou, sur mer, par des navires affectés à ces transports, seront respectés et protégés au même titre que les hôpitaux prévus à l'article 18 et se signaleront en arborant, avec l'autorisation de l'Etat, l'emblème distinctif prévu à l'article 38 de la Convention de Genève pour l'amélioration du sort des blessés et des malades dans les forces armées en campagne du 12 août 1949. Article 22. - Les aéronefs exclusivement employés pour le transport des blessés et des malades civils, des infirmes et des femmes en couches, ou pour le transport du personnel et du matériel sanitaire, ne seront pas attaqués, mais seront respectés lorsqu'ils voleront à des altitudes, des heures et des routes spécialement convenues d'un commun accord, entre toutes les Parties au conflit intéressées. Ils pourront être signalés par l'emblème distinctif prévu à l'article 38 de la Convention de Genève pour l'amélioration du sort des blessés et des malades dans les forces armées en campagne du 12 août 1949. Sauf accord contraire, le survol du territoire ennemi ou de territoires occupés par l'ennemi est interdit.

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Ces aéronefs obéiront à tout ordre d'atterrissage. En cas d'atterrissage ainsi imposé, l'aéronef et ses occupants pourront continuer leur vol, après examen éventuel. Article 23. - Chaque Haute Partie contractante accordera le libre passage de tout envoi de médicaments et de matériel sanitaire ainsi que des objets nécessaires au culte, destinés uniquement à la population civile d'une autre Partie contractante, même ennemie. Elle autorisera également le libre passage de tout envoi de vivres indispensables, de vêtements et de fortifiants réservés aux enfants de moins de quinze ans, aux femmes enceintes ou en couches. L'obligation pour une Partie contractante d'accorder le libre passage des envois indiqués à l'alinéa précédent est subordonnée à la condition que cette Partie soit assurée de n'avoir aucune raison sérieuse de craindre que : a) les envois puissent être détournés de leur destination, ou b) que le contrôle puisse ne pas être efficace, ou c) que l'ennemi puisse en tirer un avantage manifeste pour ses efforts militaires ou son économie, en substituant ces envois à des marchandises qu'il aurait autrement dû fournir ou produire, ou en libérant des matières, produits ou services qu'il aurait autrement dû affecter à la production de telles marchandises. La Puissance qui autorise le passage des envois indiqués dans le premier alinéa du présent article, peut poser comme condition à son autorisation que la distribution aux bénéficiaires soit faite sous le contrôle effectué sur place par les Puissances protectrices. Ces envois devront être acheminés le plus vite possible et l'Etat qui autorise leur libre passage aura le droit de fixer les conditions techniques auxquelles il sera autorisé. Article 24. - Les Parties au conflit prendront les mesures nécessaires pour que les enfants de moins de quinze ans, devenus orphelins ou séparés de leur famille du fait de la guerre, ne soient pas laissés à eux-mêmes, et pour que soient facilités, en toutes circonstances, leur entretien, la pratique de leur religion et leur éducation. Celle-ci sera si possible confiée à des personnes de même tradition culturelle. Les Parties au conflit favoriseront l'accueil de ces enfants en pays neutre pendant la durée du conflit, avec le consentement de la Puissance protectrice, s'il y en a une, et si elles ont la garantie que les principes énoncés au premier alinéa soient respectés. En outre, elles s'efforceront de prendre les mesures nécessaires pour que tous les enfants de moins de douze ans puissent être identifiés, par le port d'une plaque d'identité ou par tout autre moyen. Article 25. - Toute personne se trouvant sur le territoire d'une Partie au conflit ou dans un territoire occupé par elle, pourra donner aux membres de sa famille, où qu'ils se trouvent, des nouvelles de caractère strictement familial et en recevoir. Cette correspondance sera acheminée rapidement et sans retard injustifié. Si, du fait des circonstances, l'échange de la correspondance familiale par la voie postale ordinaire est rendu difficile ou impossible, les Parties au conflit intéressées s'adresseront à un intermédiaire neutre, tel que l'Agence centrale prévue à l'article 140, pour déterminer avec lui les moyens d'assurer l'exécution de leurs obligations dans les meilleures conditions, notamment avec le concours des Sociétés nationales de la Croix-Rouge (du Croissant-Rouge, du Lion et Soleil Rouges). Si les Parties au conflit estiment nécessaire de restreindre la correspondance familiale, elles pourront tout au plus imposer l'emploi de formules-type contenant vingt-cinq mots librement choisis et en limiter l'envoi à une seule par mois.

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Article 26. - Chaque Partie au conflit facilitera les recherches entreprises par les membres des familles dispersées par la guerre pour reprendre contact les uns avec les autres et si possible se réunir. Elle favorisera notamment l'action des organismes qui se consacrent à cette tâche, à condition qu'elle les ait agréés et qu'ils se conforment aux mesures de sécurité qu'elle a prises.