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SECTOR PÚBLICO ESPAÑOL Facultad de Economía Universidad de Salamanca. Mayo de 2009.
Prof. Dr. Francisco Javier Braña Pino. Catedrático de Universidad.
Departamento de Economía Aplicada. Los Presupuestos Generales del Estado (I). (1) 1.- Concepto y función. 1.1. Un poco de historia.
1.2. Definición y carácter de los Presupuestos Generales del Estado.
1.3. Función de los Presupuestos Generales del estado.
2.- Contenido y estructura. 2.1. Ámbito y contenido de los Presupuestos Generales del Estado.
2.2. Estructura de los Presupuestos Generales del Estado.
2.3. La documentación presupuestaria y el principio de transparencia.
3.- Los principios presupuestarios. 3.1. El principio de competencia.
3.2. El principio de unidad.
3.3. El principio de universalidad.
3.4. El principio de especialidad.
3.5. El principio de publicidad.
3.6. El principio de estabilidad.
1 El objetivo de estas lecciones es proporcionar a los alumnos de la licenciatura en Economía un material de estudio de la institución presupuestaria que les facilite la comprensión de una materia con un contenido fundamentalmente jurídico, al que no están acostumbrados. No pretenden por ello ser originales, apoyándose en los libros de texto, monografías y artículos que tratan con detenimiento y rigor el tema, a los que, nunca se insistirá bastante, deben acudir, en particular a la bibliografía recomendada en el programa de la asignatura. Por ello, aunque referida a la vertiente de los ingresos, pero igualmente aplicable a los gastos públicos que financian, conviene traer a colación la siguiente cita: “Adam Smith afirmaba que la Economía y la Hacienda son una rama del arte de la legislación porque, sin la manufactura jurídica, es imposible asentar unas instituciones delicadas como son los impuestos y solicitar el cumplimiento voluntario de las obligaciones que establecen, difíciles de respetar por el contribuyente cuando son difíciles de entender.” Enrique Fuentes Quintana, en Revista de Economía, nº 5-1990; Madrid, Consejo General de Economistas.
2 Dr. Francisco Javier Braña Pino
1.- Concepto y función.
1.1. Un poco de historia.
Parece existir acuerdo mayoritario en que una de las características que
definen al Presupuesto es su carácter histórico o historicidad: no es posible
entenderlo sin tener presente que su nacimiento y evolución discurren de
manera simultánea a los cambios en la organización política. Pues bien, el
punto de partida histórico del Presupuesto en España es el Decreto de las
Cortes de Cádiz de 22 de marzo de 1811, recogiéndose posteriormente en la
Constitución de 1812 dos de los principios fundamentales de la institución: el
de legalidad de ingresos y gastos (artículo 131) y el de equilibrio presupuestario
(artículo 340).
Y, como debe recordarse de lo estudiado en la asignatura Hacienda
Pública, la historia de la institución empieza con una iniciativa parlamentaria y
una Constitución, porque el Presupuesto está indisolublemente ligado,
conceptualmente ligado a la democracia parlamentaria – y con ella al dominio
de la burguesía como clase frente a la aristocracia y el poder absoluto de las
monarquías – y a la aparición de las relaciones de producción capitalistas (2).
El precedente no es otro que la Inglaterra de 1283 donde se acuña la expresión
“ningún impuesto sin ser votado”. Desde el punto de vista político-formal, puede
decirse que la institución presupuestaria se normaliza constitucionalmente en
España a partir de 1835, con un paréntesis en la dictadura de Franco, 1939-
1976, pues durante la misma desaparece su funcionalidad política y adquiere
además un carácter errático y arbitrario, recogiendo todas las constituciones lo
que se denomina el “principio de legalidad financiera”.
2 Como ha señalado el Profesor Rodríguez Bereijo, “El Presupuesto es la institución en que históricamente se han plasmado las luchas políticas de las representaciones populares por conseguir el derecho a fiscalizar y controlar el ejercicio del poder financiero”. En “Introducción” a la obra de P. Laband, Derecho Presupuestario. Instituto de Estudios Fiscales. Madrid, 1979: XI.
DOCUMENTOS DE TRABAJO DE ECONOMÍA APLICADA 3
La primera vez que se regula específicamente la actividad financiera
pública y, en particular, el Presupuesto, es con la Ley Provisional de
Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública de 25 de junio de 1870 –
que cierra por el lado del gasto lo que había hecho por el lado de los ingresos
la reforma tributaria de 1850 a tribuida a Món y Villaverde -, que perdura hasta
la Ley de Administración y Contabilidad de 1911, en la que se recoge la
concepción clásica del presupuesto y sus principios. Bien es cierto que desde
su misma promulgación se van a ir produciendo “excepciones” a esos
principios, que darán lugar a que se hable de la “crisis” de los principios
presupuestarios clásicos. El incumplimiento llega a su cenit durante la dictadura
franquista, si bien se fue formando durante el siglo XX un cuerpo de doctrina en
el mundo académico que ofrecía un modelo conceptual alternativo, a partir de
los cambios experimentados en el papel económico del Estado desde la
Segunda Guerra Mundial. Estos cambios resaltaron el papel del presupuesto
como un instrumento para la asignación eficaz de los recursos, exigiéndole
además eficiencia en su gestión y sin olvidar el papel otorgado a la política de
estabilización. Desde la teoría y la práctica presupuestaria de los Estados
Unidos, los países nórdicos y, en menor medida, de Francia, el “corsé” del
presupuesto clásico se había venido abajo.
Los mismos técnicos y académicos que hicieron posible la Ley General
Tributaria de 1964, consiguieron a principios de los años 70 elaborar una
propuesta nueva de regulación o marco legal de los Presupuestos, que no
puede plasmarse hasta 1977, siendo la última ley sustantiva que se aprobó por
las cortes franquistas: la Ley General Presupuestaria 11/1977 de 4 de enero,
precedente último de la actualmente en vigor 47/2003, de 26 de noviembre.
La Constitución española de 1978 recoge la institución presupuestaria
en dos preceptos. El primero es el artículo 31.2: “El gasto público realizará una
asignación equitativa de los recursos públicos y su programación y ejecución
responderán a los criterios de eficiencia y economía”. De este primer precepto
no se entiende bien la inclusión del término “economía”, pues si se hablado ya
de equidad y eficiencia, los dos criterios básicos del análisis económico, o si la
4 Dr. Francisco Javier Braña Pino
economía se quiere asociar sólo con la eficiencia, el término parece
redundante. Veremos que estas imprecisiones y redundancias abundan, a
pesar de la supuesta contribución de ilustres economistas que fueron
senadores por designación real en las primeras Cortes. El segundo es el
artículo 134, que está dedicado íntegramente a los Presupuestos Generales del
Estado y que hay que estudiar con detenimiento.
Conviene señalar aquí que las Comunidades Autónomas han aprobado
sus propias leyes presupuestarias, con diferentes denominaciones.
Por lo que respecta a la Ley General presupuestaria 11/1977, pronto
empezó a sufrir modificaciones y, por supuesto, también un desarrollo
normativo, en parte por el cambio político y en parte por los enormes cambios
técnicos que va a experimentar la institución presupuestaria, la contabilidad
pública y el control (3). Así, once años después se aprueba por Real Decreto
Legislativo 1.091/1988, el Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria,
que sin embargo no deja de sufrir también modificaciones desde el mismo año
de su aprobación, la mayoría por medio de las leyes de Presupuestos y por las
llamadas leyes “de acompañamiento” (a las que haremos referencia más
adelante).
El Texto Refundido de 1988 introduce cuatro novedades (J. Sánchez Revenga, 2004:
214-215):
1ª. La extensión de los Presupuestos Generales del Estado a la totalidad del Sector
Público Estatal, con la plena inclusión de los presupuestos de los Organismos
Autónomos Comerciales e Industriales, así como de los Presupuestos de explotación y
capital de las empresas públicas.
2ª. La modificación del trámite para la aprobación de los Presupuestos Generales del
Estado en lo que se refiere a plazos y contenidos, así como a la documentación a
presentar a las Cortes.
3 Conviene recordar que el contenido de la Ley General Presupuestaria no se encuentra reservado por la Constitución, al no tener la supremacía y la relativa estabilidad que otorga una ley orgánica, por lo que puede ser modificada por una ley ordinaria, incluyendo a la ley de Presupuestos.
DOCUMENTOS DE TRABAJO DE ECONOMÍA APLICADA 5
3ª. Las modificaciones introducidas en los sistemas de control del gasto público,
destacando la extensión de dicho control a las subvenciones y ayudas de carácter
público, así como la ampliación de los supuestos de aplicación de los procedimientos
de control financiero en sustitución de la fiscalización previa, como medio de contribuir
a una mayor flexibilidad y agilidad en la gestión de determinadas áreas de gasto.
4ª. La modificación de los procedimientos contables y la regulación de la rendición de
cuentas por parte de los distintos agentes del sector público “estatal” (es decir, de la
Administración Central del Estado) al Tribunal de Cuentas.
Tantas son las modificaciones que sufre el Texto Refundido que en 1995
se presenta un nuevo proyecto de ley (Boletín Oficial del Congreso de los
Diputados de 6 de octubre de 1995), pero como consecuencia de una
enmienda a la totalidad presentada por Izquierda Unida (IU), es rechazado (en
esa legislatura el Partido Socialista Obrero Español (PSOE), partido en el
Gobierno, no tenía mayoría absoluta en el Congreso) gracias a la llamada
“pinza” que se formó con el Partido Popular (PP).
Tras la llegada al Gobierno del PP en 1996, el texto refundido sigue
sufriendo modificaciones en los años siguientes, a través de las leyes de
Presupuestos. La mayoría de esas modificaciones afectaron a los preceptos
relativos al control y a la contabilidad pública. Por fin, en el último año de la
segunda legislatura, en la que el PP gobierna con mayoría absoluta, se
presenta un nuevo proyecto de Ley General Presupuestaria, formando parte de
un paquete de cuatro leyes, siendo las otras tres: la de Patrimonio de las
Administraciones Públicas (modificando la ya existente), la General Tributaria
(modificando también la ya existente) y la de Subvenciones (cuya regulación se
desgaja de la Ley General Presupuestaria). A estas leyes le habían precedido
otras dos leyes: de Estabilidad Presupuestaria, 18/2001, de 12 de diciembre y
Orgánica Complementaria de la anterior, 5/2001, de 13 de diciembre). Pero a
diferencia de estas dos últimas y a pesar de su enorme trascendencia
económico-financiera, teniendo en cuenta su fuerte contenido técnico (4), las
4 Aunque la exposición de motivos de alguna de ellas más parece un panegírico de la ideología y la política económica del partido entonces en el Gobierno.
6 Dr. Francisco Javier Braña Pino
cuatro leyes fueron aprobadas por el procedimiento de urgencia, hurtando con
ello todo debate parlamentario sobre el modelo y el contenido de las mismas,
aparte de que las dos últimas fueron acompañadas de fuertes objeciones
técnicas del Consejo de Estado. De hecho a la Ley General Presupuestaria
(LGP) en el Congreso se le dedicó 2 horas y 10 minutos y en el Senado 20
minutos.
En el momento de escribir este texto la institución presupuestaria se rige
en España por dos leyes: la ley General Presupuestaria 47/2003, de 26 de
noviembre y la ley General de Subvenciones 38/2003, de 17 de noviembre (5),
pero dada la falta de consenso en su aprobación (todos los demás partidos,
que sumaban más votos, aunque menos representantes que el PP, votaron en
contra, lo que es sorprendente en leyes de fuerte contenido técnico), ha llevado
a que las cuatro leyes han sido recurridas ante el Tribunal Constitucional, en
particular por lo que se refiere a la incorporación de los principios de la ley
General de Estabilidad Presupuestaria aunque, frente a lo que cabía esperar, la
ley Presupuestaria y la de Subvenciones no han sido modificadas más que
tangencialmente en el curso de la actual legislatura.
En el discurso de presentación ante las Cortes, el entonces Ministro de Hacienda no se
tomó la molestia de justificar el procedimiento de urgencia, siendo las razones que a su juicio
justificaban la nueva Ley las siguientes:
- Racionalizar el proceso presupuestario en el marco de las leyes de
Estabilidad, tratando de facilitar el cumplimiento de sus objetivos, aplicándolos al nivel
microeconómico de los componentes del presupuesto, pues la LGP se considera un
paso más en la llamada “política de consolidación fiscal” y de hecho en la Ley General
de Estabilidad Presupuestaria, de 2001 se incluyó una Disposición Final Primera en la
que el Gobierno se comprometía a enviar a las Cortes, en el plazo de seis meses un
proyecto de Ley General Presupuestaria, plazo que no se cumplió.
- Aumentar la responsabilidad y flexibilidad en la gestión del gasto.
5 Dado que no se va a estudiar aquí, pueden verse los antecedentes y la explicación “oficial” de su justificación, así como sus rasgos principales en Alicia Díaz Zurro, “Ley General de Subvenciones. Antecedentes, justificación de su necesidad y contenido”. Presupuesto y Gasto Público, n34.1/2004: 97-107. Una exposición más técnica en Del Barco, Silva y Arellano: “La Ley General de Subvenciones: una aproximación a su alcance como legislación básica”. Cuenta con IGAE. Octubre de 2003, número 8.
DOCUMENTOS DE TRABAJO DE ECONOMÍA APLICADA 7
- Adecuar los regímenes de contabilidad y control a las características del
órgano al que se aplican.
- Articular las relaciones económico-financieras con la Unión Europea, las
Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales.
- Actualizar la regulación del Tesoro Público, la Deuda Pública y la gestión de
tesorería del Estado.
Los objetivos y novedades (sic) de la ley General Presupuestaria de
2003 que se aducen serían cuatro: estabilidad, eficiencia, seguridad jurídica y
transparencia.
1º. Estabilidad:
- Lo que se hace es básicamente trasladar y desarrollar la
regulación de la Ley 18/2001 General de Estabilidad;
- Establece los escenarios presupuestarios plurianuales en los
que se tiene que mantener el equilibrio presupuestario;
- Regula un nuevo instrumento, el Fondo de Contingencia.
2º. Eficiencia:
- Establece un sistema de presupuestación y gestión por
objetivos (aunque no se trata de una novedad);
- Se evalúan los objetivos y se asigna el gasto a los
Departamentos (los centros gestores) en función del
cumplimiento de aquéllos;
- Mayor flexibilidad en la gestión del gasto de inversión;
- Se amplia a todos los gastos la posibilidad de adquirir
compromisos plurianuales;
- Se han de ingresar en el Tesoro los remanentes de tesorería
de los Organismos Autónomos y de otras entidades públicas.
3ª. Seguridad jurídica:
- Sistematiza y actualiza la normativa anterior;
- Ordena el ámbito económico-financiero del sector público
“estatal”.
8 Dr. Francisco Javier Braña Pino
4º. Transparencia:
- Sistematiza las normas de contabilidad aplicadas por la
Intervención General de la Administración del estado (IGAE);
- Pretende aumentar la eficacia del control financiero sobre el
sector público “estatal”.
Ahora bien, desde una perspectiva más técnica y menos política, puede
decirse que la nueva LGP no es sino un desarrollo normativo “natural” de la Ley
General de Estabilidad Presupuestaria y, por tanto, consecuencia de los
vientos que soplan en la Unión Europea sobre el papel del sector público en
general y sobre la política económica en particular. Desde este punto de vista,
la LGP tiene tres objetivos (Blasco Lang, 2003): 1º. La ordenación económico-
financiera del sector público “estatal”; 2º. Introducir la programación plurianual y
presupuestaria, más flexible y por objetivos; 3º. Establecer un sistema de
información contable con múltiples finalidades e implantar un sistema de control
interno que favorezca el cumplimiento de la legalidad y la gestión eficiente.
Veámoslos con un poco más de detalle.
1º. La ordenación económico-financiera del sector público “estatal”.
La nueva ley amplia su ámbito subjetivo, pues se pasa de la Hacienda
Pública “estatal” al Sector Público “estatal”, lo que supone la inclusión de todos
los entes públicos, cualquiera que sea su naturaleza, que se encuentren
vinculados con aquella o entre sí, considerando como criterios de vinculación
los de financiación mayoritaria o el control efectivo. Hay que señalar que la
LGP no define esos entes públicos, remitiéndose a las leyes específicas de
cada uno de ellos, con la excepción de los consorcios, creados por la ley
reguladora de las Bases de Régimen Local, 7/1985 de 2 de abril, y la ley de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y de Procedimiento
Administrativo Común, 30/1992 de 26 de noviembre, que se definen en el
artículo 2.1.h.
DOCUMENTOS DE TRABAJO DE ECONOMÍA APLICADA 9
La ley clasifica a los entes públicos en tres subsectores, el
administrativo, el empresarial y el fundacional, atribuyendo a cada uno un
régimen presupuestario, contable y de control peculiar, tal como se recoge en
el cuadro 1.
Cuadro 1. Clasificación y régimen de las entidades del Sector Público Sector Público Estatal
Régimen Administrativo Empresarial Fundacional
Objetivo: estabilidad
presupuestaria
Objetivo: equilibrio
financiero
Objetivo: equilibrio
financiero
Presupuestario
Limitativo.
Presupuesto por
objetivos
Presupuestos de
Explotación y de
Capital.
Programa de
Actuación Plurianual
Presupuestos de
Explotación y de
Capital.
Programa de
Actuación Plurianual
Contabilidad Plan General de
Contabilidad Pública.
Cuenta de resultados
por objetivos en los
casos en que éstos
se establezcan
Plan General de
Contabilidad Privada.
Memoria explicativa
Adaptación del Plan
General de
Contabilidad en
Entidades sin Fines
de Lucro.
Memoria específica
Control Función interventora,
Control financiero
permanente y
Auditoria pública
Auditoria pública y en
determinados casos
control financiero
permanente
Auditoria pública,
fundamentalmente
auditoria de cuentas
anuales
Fuente: Adaptado de Blasco Lang (2003).
2º. Introducir la programación plurianual y presupuestaria, más flexible y
por objetivos.
La LGP establece un cuadro normativo suficientemente flexible para
poder avanzar, de forma paulatina, en una mejora de la presupuestación que
permita superar el presupuesto incrementalista y pasar a un presupuesto por
tareas y objetivos, lo que no es lo mismo que un presupuesto por programas.
Esto se concreta en cuatro instrumentos que veremos con más detenimiento
más adelante: a) una programación presupuestaria plurianual; b) la
10 Dr. Francisco Javier Braña Pino
presupuestación por objetivos; c) la evaluación de las políticas públicas, que
habrá de concretarse; y d) una mayor flexibilidad en la ejecución
presupuestaria, a través del concepto de “crédito presupuestario”, que
establece la vinculación de las asignaciones de gasto y que se fija a un nivel
más alto, por ejemplo en el caso del Estado al nivel de capítulo en vez de a
nivel de artículo, lo que va a afectar, como veremos más adelante, a la
posibilidad de realizar transferencias de crédito.
3º. Establecer un sistema de información contable con múltiples
finalidades y e implantar un sistema de control interno que favorezca el
cumplimiento de la legalidad y la gestión eficiente.
Se trata por una parte del establecimiento de un sistema de información
contable, con dos finalidades:
1ª) Facilitar la información de carácter presupuestario, económico y
financiero necesaria para la formación de la Cuenta General del Estado, que se
concreta en las cuentas anuales que deben rendir todas las entidades del
sector público “estatal” y que se elaborarán de acuerdo con los principios y
normas de contabilidad específicos para cada subsector, incluyendo
información sobre el cumplimiento de los objetivos presupuestarios, tal como se
recoge en el cuadro 1;
2ª) Facilitar la información para el seguimiento de los objetivos del nuevo
principio de estabilidad presupuestaria, y para poder elaborar las cuentas
nacionales del sector público de acuerdo con el Sistema Europeo de Cuentas.
Por otra parte, se establece una regulación unitaria del control interno,
que es ejercido por la Intervención General de la Administración del Estado,
para favorecer el cumplimiento de la legalidad y la gestión eficiente, con la
excepción de los beneficiarios de las subvenciones, que se rigen por su ley
específica. El control se puede ejercer en tres modalidades: la tradicional
función interventora, el control financiero permanente y la auditoria pública, que
DOCUMENTOS DE TRABAJO DE ECONOMÍA APLICADA 11
puede ser una auditoria de las cuentas anuales o una auditoria específica.
Cada subsector tiene su particular sistema de control, tal como se refleja en el
Cuadro 1.
1.2. Definición y carácter de los Presupuestos Generales del Estado.
Como es sabido, los Presupuestos constituyen el marco de actuación
de la Hacienda Pública, esto es, de la actuación económica del Estado,
definida aquella en el artículo 5.1 de la ley General Presupuestaria 47/2003 (en
adelante LGP) como:
“…el conjunto de derechos y obligaciones de contenido
económico cuya titularidad corresponde a la Administración General del
Estado y a sus organismos autónomos”.
Por su parte, el artículo 134.1 de la Constitución reserva a las Cortes la
aprobación de los Presupuestos mediante ley:
“Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos
Generales del Estado y a las Cortes Generales su examen, enmienda y
aprobación”.
La LGP incluye una definición, siguiendo una línea sólidamente
aceptada por la doctrina, de lo que ha de entenderse como Presupuestos
Generales del Estado en su artículo 3.2:
“Los Presupuestos Generales del Estado constituyen la expresión
cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar
durante el ejercicio para cada uno de los órganos y entidades que
forman parte del sector público estatal.”
Hay que recordar que el ámbito del sector público “estatal” queda
definido en el artículo 2 de la LGP, estando compuesto por el sector público
12 Dr. Francisco Javier Braña Pino
administrativo, el empresarial y el fundacional, por lo que estos tres agentes
han de estar incluidos en los Presupuestos Generales del Estado.
Tradicionalmente la doctrina ha resaltado el doble carácter que tienen
los Presupuestos Generales del Estado, según se trate de los ingresos o de los
gastos, distinción que hace referencia al sector público administrativo:
Respecto a los ingresos, se trata de una mera previsión, y así se recogía
en el Texto Refundido de 1988, pero la LGP de 2003 cambia la
redacción al establecer en su artículo 33.2.b) que los Presupuestos
Generales del Estado determinan “los derechos a reconocer durante el
correspondiente ejercicio”.
Respecto a los gastos, tienen un carácter limitativo, de ahí que se hable
del crédito presupuestario. A este respecto, la LGP en su artículo 33.2.a)
señala que los Presupuestos Generales del Estado determinan “las
obligaciones económicas que, como máximo, puedan reconocer los
sujetos referidos en el párrafo a) del apartado anterior”, siendo este
último inciso una novedad, pues se amplia el ámbito subjetivo, que ahora
alcanza a los órganos con dotación diferenciada y a los sujetos que
integran el sector público administrativo, tal como este se define en le
artículo 2.1 de la ley.
De manera más explícita, el carácter limitativo de los créditos para
gastos se recoge en el artículo 46 de la LGP – “Los créditos para gastos
son limitativos” – lo que lleva a distinguir entre las obligaciones
económicas del Estado y las obligaciones de pago.
- Las obligaciones económicas, “nacen de la Ley, de los negocios
jurídicos y de los actos o hechos que según derecho, los generen”
(artículo 20). Es llamativo que se no se mencione aquí a los derechos
derivados de la ejecución de sentencias condenatorias a la
Administración, puesto que el artículo 106 de la ley de la Jurisdicción
DOCUMENTOS DE TRABAJO DE ECONOMÍA APLICADA 13
Contencioso-Administrativa, 29/1998, de 13 de julio, dispone que los
créditos con cargo a los que debe efectuarse el pago tengan el carácter
de ampliables y da un plazo de tres meses para que se produzca la
modificación presupuestaria necesaria para el cabal cumplimiento de la
sentencia, disposición que se recoge en el artículo 23.3 de la LGP, y de
no hacerse efectivo el pago dará lugar al pago de intereses de demora,
tal como se establece el artículo 24 de la LGP.
- Las obligaciones de pago nacen de la consignación en los
Presupuestos Generales del Estado, de forma que éstas son la fuente
del gasto y si no hay crédito no hay pago (Artículo 21 LGP: “Exigibilidad
de las obligaciones”). Es en este artículo donde se recoge que son
exigibles las obligaciones que resulten de sentencia judicial firme
(Artículo 21.1) y, en coherencia con ello, en el artículo 34.2 se dispone
que se aplicarán a los créditos del Presupuesto vigente las órdenes de
pago que tengan su origen en resoluciones judiciales.
Como veremos más adelante, el carácter limitativo de los gastos
está ligado al principio presupuestario de especialidad cuantitativa,
siendo una cuestión que ha sido tratada extensamente por la doctrina
(Martín Queralt et alia, 2007; Lección 22 – II. Efectos sobre el gasto de la
Ley de Presupuestos Generales del Estado).
Pero lo realmente novedoso en este punto es que la LGP incluye una
definición de crédito presupuestario en su artículo 35.1.
“Son créditos presupuestarios cada una de las asignaciones
individualizadas de gasto que figuran en los presupuestos de los
órganos y entidades a que se refiere el artículo 33.1.a) de esta ley (6),
6 El artículo 33 se titula “Alcance subjetivo y contenido” de los Presupuestos Generales del Estado, estableciendo en su apartado 1 qué entes los integran, incluyendo en la letra a): “Los presupuestos de los órganos con dotación diferenciada y de los sujetos que integran el sector público administrativo.” Más adelante se estudia este precepto legal.
14 Dr. Francisco Javier Braña Pino
puestas a disposición de los centros gestores para la cobertura de las
necesidades para las que hayan sido aprobados.”
El crédito presupuestario vendrá configurado por el nivel de
especificación que se determine en cada momento, según la naturaleza
económica, orgánica y funcional del gasto establecida en la propia LGP. Por
debajo de ese nivel las asignaciones presupuestarias tendrán únicamente
relevancia contable, perdiéndose el carácter limitativo. Sánchez Revenga
(2004: 223) considera que esta definición tiene un fundamento económico,
incorporando a la norma legal la distinción entre el resultado del proceso de
asignación de recursos – que opera al nivel de los créditos – y la mecánica de
la gestión presupuestaria, que opera también a niveles de más detalle.
1.3. Función de los Presupuestos Generales del Estado.
Hablar de la función de los Presupuestos Generales del Estado es
hablar de su naturaleza jurídica. Hay que dejar claro desde el principio que la
ley por la que se aprueban los Presupuestos Generales del estado es una ley
en sentido pleno, es decir y utilizando el lenguaje jurídico, es tanto una ley
material como una ley formal (un acto de gobierno), si bien ello no impide que
se trate de una ley singular, por tres razones:
a) Por las limitaciones constitucionales de su contenido;
b) Por las peculiaridades parlamentarias a la hora de su discusión y
aprobación.
c) Por su carácter temporal, en España un año.
La discusión sobre la naturaleza jurídica de los Presupuestos ha hecho
correr muchos ríos de tinta entre los especialistas, si bien a efectos prácticos
está zanjada en España y resuelta por el tribunal Constitucional, en una
primera sentencia 27/1981, de 20 de junio y en sentencias posteriores, en
particular la 63/1986, de 21 de mayo y la 76/1992, de 14 de mayo. Siguiendo a
DOCUMENTOS DE TRABAJO DE ECONOMÍA APLICADA 15
Martínez Lago (1998: 64-67), la doctrina del tribunal Constitucional puede
esquematizarse en tres puntos.
1º.- “La ley de Presupuestos constituye un vehículo de dirección y
orientación de la política económica que corresponde al Gobierno”.
Martínez Lago señala que se trata de una obviedad que nada aporta
sobre la esencia de la ley, ni en qué la distingue funcionalmente de otras
leyes.
2º.- “La intervención parlamentaria de aprobación de la ley de
Presupuestos constituye una función peculiar, una competencia
específica, desdoblada de la genérica potestad legislativa del Estado”.
Para Álvaro Rodríguez Bereijo (7) se trata de una declaración elíptica y
algo ambigua, que lleva a inscribir la ley de Presupuestos Generales del
Estado en el artículo 66 de la Constitución (8) y, por tanto, conduce a su
calificación como ley plena.
3º.- La singularidad de la ley de Presupuestos – que reduce su actuación
como vehículo de reformas tributarias, siendo este el núcleo de la
cuestión que la entonces Alianza Popular llevó a recurso ante el Tribunal
Constitucional – no deriva del carácter formal o material de la misma,
que el Tribunal Constitucional entiende que es una cuestión superada,
sino de las dos notas siguientes:
a) Del carácter instrumental del Presupuesto en relación con la
política económica; y
b) De las restricciones que a su debate imponen las
disposiciones de los reglamentos del Congreso y del Senado,
aunque no estén en el texto constitucional.
7 Catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad Autónoma de Madrid, ha sido magistrado y presidente del Tribunal Constitucional. 8 Se refiere sin duda al apartado 2 del artículo 66, que dispone “Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, …”
16 Dr. Francisco Javier Braña Pino
Otra cuestión sobre la que es importante reflexionar, en relación con la
función de los Presupuestos, es la incidencia que han tenido las
transformaciones políticas de los Estados capitalistas desarrollados en la
segunda mitad del siglo XX, en particular el creciente y debatido
intervencionismo estatal, pues ha alterado las funciones y significado de los
Presupuestos, así como la propia regulación jurídica de los mismos en tres
ámbitos: a) la relación entre planificación económica y la ley de Presupuestos;
b) la exorbitada ampliación de los poderes del Ejecutivo; y c) lo que puede
regularse y lo que no en la ley de Presupuestos.
a) La relación entre planificación y la ley de Presupuestos. La Constitución
Española, en su artículo 131, prevé la posibilidad de que el Estado
planifique la actividad económica. Los planes tienen siempre una duración
superior al año – cuatro, cinco, incluso diez años -, por lo que surgió la
duda de que si elaboraba un Plan y se aprobaba por ley – lo que no ha
ocurrido todavía en la España democrática, aunque en el primer gobierno
del PSOE se elaboró un Plan a medio y largo plazo, pero que no fue
presentado a las Cortes, quedando como documento de análisis y
discusión – la ley del Plan vinculaba a la ley de Presupuestos o, por el
contrario, esta podía negar los créditos necesarios para la aplicación del
Plan, alterando incluso sus previsiones. Dado que la Constitución no prima
a ninguna de las dos, la doctrina (Martín Queralt et alia, 2007: 790)
considera “por una parte, la plena capacidad de la ley presupuestaria para
modificar las anteriores previsiones legislativas, aunque se inserten en una
ley planificadora; por la otra, la supeditación de la efectividad de esta última
a la inclusión en los Presupuestos de los créditos necesarios para su
aplicación”.
Ello se debe a la distinción que hemos visto más arriba – en terminología
acuñada por Rodríguez Bereijo – entre la fuente de la obligación (Artículo
20 de la LGP), que puede tener origen en una ley cualquiera, y la fuente del
gasto (Artículo 21 de la LGP) que es únicamente la ley de Presupuestos, de
manera que sólo esta permite que una obligación pueda hacerse efectiva
DOCUMENTOS DE TRABAJO DE ECONOMÍA APLICADA 17
(distinción y efectos ratificados por sentencia del Tribunal Constitucional
63/1986, de 21 de mayo).
La cuestión ha cobrado actualidad tras la aprobación de la ley General de
Estabilidad presupuestaria 18/2001 – que se estudia con más detalle en el
tema siguiente – pues incorpora el principio de plurianualidad (Articulo 4)
para la elaboración de los Presupuestos del Sector Público “estatal” lo que,
según dispone dicha ley, es “compatible con el principio de anualidad por el
que se rige la aprobación y ejecución presupuestaria”, que se desarrolla en
el artículo 12 (Escenario presupuestario plurianual) y se concreta en el
Título II, Capítulo II (Programación presupuestaria y objetivo de estabilidad)
de la LGP (artículo 28 a 31), de tal manera que los escenarios
presupuestarios plurianuales pasan a ser vinculantes y limitativos. En
efecto, el artículo 28.1 de la LGP establece: “Los escenarios
presupuestarios plurianuales determinan los límites referidos a los tres
ejercicios siguientes, que la acción de gobierno debe respetar en los casos
en que sus decisiones tengan incidencia presupuestaria”. Claro es que el
objetivo final no es otro que la llamada “estabilidad presupuestaria”, es decir
que no haya déficit (Artículo 28.2 LGP). Los escenarios presupuestarios
plurianuales serán confeccionados por el Ministerio de hacienda, estarán
integrados por un escenario de ingresos y un escenario de gastos y se
actualizarán cada año. Contendrán asimismo la distribución, según la
clasificación orgánica, de los recursos disponibles y se desarrollarán en
programas plurianuales “referidos a los tres ejercicios siguientes y
ajustados a sus previsiones y límites” (Artículo 29.1 LGP), con lo que se
pretende reducir sustancialmente la relevancia de la ley de Presupuestos
ante decisiones previas de carácter vinculante.
b) La exorbitada ampliación de las potestades del Ejecutivo. En primer lugar,
se refieren Martín Queralt et alia (2007: 791-792), entre otras cuestiones, a
cómo la LGP ha venido concediendo al Ejecutivo una habilitación
permanente para la gestión y ejecución del Presupuesto, que se configura
18 Dr. Francisco Javier Braña Pino
como potestad reglamentaria, que antes se concedía en las leyes de
Presupuestos y, por tanto, con vigencia temporal limitada.
En segundo lugar, sobre todo a partir de la ley 11/1996, de 27 de diciembre,
titulada “de medidas de disciplina presupuestaria”, nada más llegar al
gobierno el PP, se le han concedido al Ejecutivo una serie de potestades
respecto a la gestión de ciertos créditos que alteran el carácter
estrictamente limitativo con que está concebido el Presupuesto clásico.
Tales potestades exorbitantes se han incorporado en la LGP de 2003. Esta
ampliación de facultades, que se estudia con detalle en el epígrafe tercero
de este tema, dedicado a los principios presupuestarios, ha llevado a los
que la doctrina jurídico-financiera elabore una nueva concepción del Presupuesto diferente de la clásica:
”Por un lado, porque quizás ya no exprese tanto la supremacía absoluta
del legislativo sobre el ejecutivo cuanto la cooperación y coordinación
entre ambos (…). Por otro lado, porque la idea de autorización es ya
insuficiente para agotar los efectos jurídicos del Presupuesto, de modo
que en lugar de concebirlo como ley de autorización sería más exacto
hacerlo como ley de regulación o de ordenación jurídica del gasto
público” (Martín Queralt at alia, 2007: 792).
c) Lo que puede y no puede regularse en la ley de Presupuestos Generales
del Estado. Es una cuestión que ha dado lugar a una amplia jurisprudencia
constitucional que se estudia en el epígrafe siguiente dedicado al contenido
de la ley de Presupuestos.
2.- El contenido y la estructura de los Presupuestos Generales del Estado. El principio de transparencia.
2.1. Ámbito y contenido de los Presupuestos Generales del Estado.
DOCUMENTOS DE TRABAJO DE ECONOMÍA APLICADA 19
Para empezar, hay que recordar que la ley de Presupuestos es una ley
de ordenación jurídica del gasto, pues no sólo se fijan en ella los créditos
presupuestarios, también las reglas para el adecuado manejo de los mismos.
No hay que olvidar tampoco que se trata del plan económico del gobierno para
el ejercicio correspondiente.
El ámbito de los Presupuestos Generales del Estado viene establecido
en el artículo 134.2 de la Constitución al señalar que “incluirán la totalidad de
los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignará el
importe de los beneficios fiscales que afectan a los tributos del Estado.” La
LGP, bajo el título “Alcance subjetivo y contenido”, desarrolla en el artículo 33
el precepto constitucional en su apartado primero, al establecer que los
Presupuestos Generales del Estado estarán integrados por:
“a) Los presupuestos de los órganos con dotación diferenciada (9)
y de los sujetos que integren el sector público administrativo.” Debería
añadir el inciso “estatal” o central.
“b) Los presupuestos de operaciones corrientes y los de
operaciones de capital y financieras de las entidades del sector público
empresarial y del sector público fundacional.” Debería añadir también el
inciso “estatal” o central.
“c) Los presupuestos de los fondos a que se refiere el artículo 2.2
de esta ley.” Que son aquéllos que tienen como fin la concesión de
préstamos o la participación en el capital de sociedades con fines de
promoción y de fomento, según el texto del proyecto de ley, que luego
fue suprimido, por ejemplo el Fondo de Ayuda al Desarrollo (FAD), el
FIEX (que recoge los préstamos para venta de armamento), el Fondo de
9 Se trata por ejemplo de la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT), del Instituto Español de Comercio Exterior (ICEX), del Instituto Cervantes, del Consejo de Seguridad Nuclear (CSN), del Consejo Económico y Social (CES), de la Agencia de Protección de Datos, del Museo Nacional del Prado o del Centro Nacional de Inteligencia (CNI).
20 Dr. Francisco Javier Braña Pino
Microcréditos, el FondPYME. Estos fondos pueden tener financiación
conjunta con la Unión Europea o con las Haciendas Territoriales.
Pero si acudimos a la documentación presupuestaria, por ejemplo a los
Presupuestos Generales del Estado para 2007, podemos comprobar que el
ámbito subjetivo se recoge en el artículo 1 de una manera diferente y con un
mayor desglose.
Por lo que respecta al contenido de los Presupuestos Generales del
Estado, viene establecido en el artículo 33.2 de la LGP, al señalar que en ellos
se determinarán:
“a) Las obligaciones económicas que, como máximo, pueden
reconocer los sujetos referidos en el párrafo a) del apartado anterior.
b) Los derechos a reconocer durante el correspondiente ejercicio
por los entes mencionados en el párrafo anterior.
c) Los gastos e ingresos y las operaciones de inversión y
financieras a realizar por las entidades contempladas en el párrafo b) del
apartado anterior.
d) Los objetivos a alcanzar en el ejercicio por cada uno de los
gestores responsables de los programas con los recursos que el
respectivo presupuesto les asigna.
e) La estimación de los beneficios fiscales que afecten a los
tributos del Estado.
f) Las operaciones financieras de los fondos a que se refiere el
párrafo c) del apartado anterior.”
Como puede comprobarse, el artículo 33 de la LGP simplifica el alcance
subjetivo de los Presupuestos en relación con la normativa precedente. La
novedad más destacada es la obligación de determinar los objetivos de los
programas de gasto (letra d), de forma que la gestión por objetivos pasa a ser
un elemento esencial del proceso presupuestario, siendo desarrollada en los
artículos 69 a 72 (Capítulo VI “De la gestión presupuestaria”, Sección 1ª
DOCUMENTOS DE TRABAJO DE ECONOMÍA APLICADA 21
“Principios generales de la gestión presupuestaria”). La otra novedad es que no
se habla de “consignar el importe de los beneficios fiscales”, sino sólo de incluir
una estimación, lo que va en contra del literal del artículo 134.2 de la
Constitución.
El contenido de los Presupuestos Generales del Estado ha dado lugar,
desde la aprobación de la Constitución, a un amplio y largo debate, que ha
llegado al Tribunal Constitucional en varias ocasiones, para interpretar los
artículos 134.2 y 134.7 de la Constitución. El debate, que es doble, surge
cuando se empiezan a utilizar los Presupuestos para regular una serie de
materias que se juzgaba que poco o nada tenían que ver con los que se
consideraba era el contenido tradicional de los Presupuestos. Para comprobar
la magnitud del problema, en el cuadro 2 adjunto se recoge el número de
artículos y disposiciones (adicionales, transitorias, finales y derogatorias) de las
leyes de Presupuestos de 1979 a 2004, mostrando su continuo incremento y
con una incidencia cada vez mayor en distintos sectores del ordenamiento
jurídico. Debemos recordar a este respecto que la ley de Presupuestos
Generales del Estado tiene dos características que la hacen singular: a) su
vigencia temporal anual; y b) un proceso de discusión, enmienda y aprobación
distinto del resto de leyes, con un tiempo tasado para su discusión y
aprobación y unas fuertes limitaciones al derecho de enmienda.
El primer debate es sobre qué debe entenderse por modificación de
tributos y qué debe entenderse por “ley tributaria sustantiva”, según la
redacción del artículo 134.7 de la Constitución.
Cuadro 2. Número de artículos y disposiciones de las leyes de Presupuestos, 1979-2004.
Ley de
Presupuestos
para el año
Artículos Disposiciones
Adicionales
Disposiciones
Transitorias
Disposiciones
Finales
Disposiciones
Derogatorias
1979 33 4 0 0 0
1980 34 9 0 0 0
1981 47 15 0 2 0
1982 47 10 1 6 0
22 Dr. Francisco Javier Braña Pino
1983 39 13 0 10 1
1984 55 24 1 7 0
1985 101 33 5 12 0
1986 75 50 6 14 4
1987 79 43 9 7 3
1988 130 21 14 11 3
1989 130 21 16 10 4
1990 88 28 7 12 4
1991 106 24 9 2 2
1992 111 30 9 7 1
1993 99 24 9 3 0
1994 105 29 9 3 0
1995 106 32 7 1 1
1996 No hay, se prorrogaron los Presupuestos de 1995.
1997 90 28 5 2 0
1998 90 28 4 0 0
1999 92 26 5 0 0
2000 96 31 6 1 0
2001 88 27 6 0 0
2002 90 26 6 0 0
2003 82 26 6 0 0
2004 98 26 8 0 0
Fuente: Moreno (2004: 175)
La primera sentencia del Tribunal Constitucional abordando estas
cuestiones, en particular sobre qué debe entenderse por modificación de
tributos, es la 27/1981, de 20 de junio (Martínez Lago, 1998: 87), que concluye
que la única exclusión es que se puedan crear tributos en una ley de
Presupuestos, conclusión que reitera en sentencias posteriores (65/1987, de 21
de mayo), lo que a juicio de la mayoría de los expertos se considera vaciar del
artículo 134.7 de la Constitución, al inventarse un tercer concepto distinto de
los de creación y de modificación, “la adaptación del tributo a la realidad”, que
si estaría permitida. Y, lo que es sorprendente e incongruente, el Tribunal
Constitucional ha sentenciado que esta prohibición no se aplica a las leyes de
Presupuestos de las Comunidades Autónomas (Sentencia 116/1994, de 18 de
abril), argumentando que no se pueden aplicar por vía analógica a las
DOCUMENTOS DE TRABAJO DE ECONOMÍA APLICADA 23
Comunidades Autónomas los preceptos constitucionales que regulan las
funciones del Estado (sic). A juicio del profesor Rodríguez Bereijo, esta
interpretación tiene “consecuencias prácticas profundamente negativas para el
sistema de producción de normas.” Respecto a qué debe entenderse por ley
tributaria sustantiva, el Tribunal Constitucional considera en la primera
sentencia citada que se trata de “cualquier ley que, exceptuando la de
Presupuestos, regule elementos concretos de la relación tributaria, eludiendo
cualquier generalización…”.
El segundo debate se refiere a si se pueden incluir otras materias en la
ley de Presupuestos Generales del Estado no relacionadas directamente con
los estados de ingresos y gastos. Tras una primera sentencia (84/1982, de 23
de diciembre), la doctrina la deja fijada en la sentencia 63/1986, de 21 de mayo
(de la que fue ponente la profesora de la Universidad de Salamanca Gloria
Begué), según la cual se puede incluir todo lo que esté relacionado con la
política económica general (Martínez Lago, 1998: 101). En una tercera
sentencia (65/1987, de 21 de mayo) el Tribunal establece su doctrina sobre lo
que denomina el contenido mínimo exigible de la ley de Presupuestos, que
confirma en otra posterior, la sentencia 134/1987, de 21 de julio (Martínez
Lago, 1998: 103-105).
Pero la historia de este segundo debate no termina aquí, pues como
consecuencia de nuevos recursos y las correspondientes tres sentencias del
Tribunal Constitucional, comenzando por la 76/1992, de 14 de mayo, a la que
siguen la 176/1994, de 16 de junio y la 178/1994, de 28 de junio, se produce un giro o salto en la doctrina del Tribunal. Si de las primeras sentencias se
puede entender que prácticamente cualquier disposición podía enlazar con la
materia presupuestaria, ahora se van a establecer unos límites, aunque el
Tribunal afirme que la nueva doctrina es simplemente la culminación de la
iniciada por la sentencia 27/1981. El contenido de esta nueva doctrina se
puede resumir en tres puntos (Martínez Lago, 1998: 108):
24 Dr. Francisco Javier Braña Pino
1. En los tres casos, se trata de sentencias que, sin excepción, declaran
inconstitucionales las disposiciones que se impugnaban.
2. A diferencia de pronunciamientos anteriores, vienen a establecer
unos límites generales al contenido de la Ley de Presupuestos. Esto
es especialmente visible en la sentencia 76/1992, pues las otras dos
reiteran su doctrina.
3. En todos los casos aparece una cierta “fractura” en el propio Tribunal,
habida cuenta de que a las tres sentencias se formularon diversos
votos particulares de magistrados discrepantes.
Pues bien, respecto a esos límites generales de la ley de Presupuestos,
lo que hace el Tribunal Constitucional es diferenciar entre un contenido mínimo y un contenido posible, tal como se formula en la sentencia 76/1992,
en su fundamento jurídico 4º:
“Así pues, la leyes anuales de Presupuestos tienen un contenido
mínimo, necesario e indisponible (STC 65/87, FJ 4º), constituido por la
expresión cifrada de la previsión de ingresos y la habilitación de gastos,
y un contenido posible, no necesario y eventual que puede afectar a
materias distintas a ese núcleo esencial constituido por la previsión de
ingresos y la habilitación de gastos (...) Para delimitar el ámbito dentro
del cual debe moverse necesariamente la inclusión, en las Leyes de
Presupuestos, de las materias que no constituyen el núcleo esencial,
mínimo e indisponible de las mismas, el Tribunal ha establecido dos
condiciones: la conexión de la materia con el contenido propio de este
tipo de leyes y la justificación de la inclusión de esa materia conexa en la
ley que aprueba anualmente los Presupuestos Generales. (...) En suma
y con base en la doctrina expuesta debemos concluir que para que la
regulación, por una ley de Presupuestos, de un materia distinta a su
núcleo mínimo, necesario e indisponible (previsión de ingresos y
habilitación de gastos) sea constitucionalmente legítima es necesario
que esa materia tenga relación directa con los gastos e ingresos que
integran el Presupuesto o con los criterios de política económica del que
DOCUMENTOS DE TRABAJO DE ECONOMÍA APLICADA 25
ese Presupuesto es el instrumento y que, además, su inclusión en dicha
ley esté justificado, en el sentido de que sea un complemento necesario
para la mayor inteligencia y para la mejor y más eficaz ejecución del
Presupuesto y, en general, de la política económica del Gobierno.”
El resumen de estos debates es que la doctrina del tribunal
Constitucional ha establecido tres círculos delimitadores del contenido de la
ley de Presupuestos (Martínez Lago y García de la Mora, 2004: 183 y
siguientes):
- El contenido mínimo, necesario e indisponible. Debe contener la
previsión de todos los ingresos y todos los gastos que se autoricen,
si bien el Tribunal Constitucional rechaza que sea exclusivo y
excluyente y que la ley no pueda contener otras normas que las
estrictamente referentes al plan de ingresos y gastos para un año
determinado.
- El contenido posible, no necesario y eventual. La ley de
Presupuestos puede, en primer lugar, modificar tributos, siempre
que cuenta con habilitación para ello por medio de una ley tributaria
sustantiva, lo que el Tribunal Constitucional interpreta como cualquier
texto con fuerza o valor de ley a excepción de la propia ley de
Presupuestos. En segundo lugar, a partir de la jurisprudencia del
Tribunal Constitucional, siempre que se cumplan los dos requisitos
que hemos visto más arriba (conexión y justificación), la ley de
Presupuestos puede regular materias “que guarden directa relación
con las previsiones de ingresos y las habilitaciones de gastos de los
Presupuestos o con los criterios de política general en que se
sustentan” (STC 63/1986, de 21 de mayo, FJ 12º y STC 65/1990, de
5 de abril, FJ 3º) y, en particular, cuando se trate de la “mera
adaptación del tributo a la realidad” (STC 27/1981, de 20 de julio, FJ
2º), para lo que no sería necesaria la habilitación previa (10).
10 Si bien y a juicio de los expertos (Moreno, 2004; Capítulo III-5.2.2.a) la doctrina del Tribunal ha cambiado en los últimos años, con una primera quiebra o vaivén en la sentencia 61/1997,
26 Dr. Francisco Javier Braña Pino
- El contenido imposible. La ley de Presupuestos no puede proceder a
la creación de tributos nuevos ni a la modificación de los existentes si
no cuenta para ello con la habilitación previa proporcionada por un a
ley tributaria sustantiva.
Pero las sentencias tuvieron una consecuencia, quizás no buscada, pero
que la mayoría de (pues no toda) la doctrina considera muy grave, al
representar para este sector mayoritario una burla o fraude de la Constitución y
de la propia jurisprudencia del Tribunal Constitucional. En efecto, a partir de
1994, comenzando con la ley 22/1993, de 29 de diciembre, que “acompañó” a
la ley de Presupuestos Generales del estado para 1994, las normas extra-
presupuestarias pasaron a incluirse en unas leyes (a partir de la ley 42/1994,
de 30 de diciembre, con el título de “Medidas fiscales, administrativas y de
orden social”) que acompañaron a la de Presupuestos en su preparación,
tramitación parlamentaria y publicación oficial, siendo discutidas por trámite de
urgencia la primera, y las restantes con una reducción sensible de los plazos,
especialmente en el Senado, para hacer posible así su tramitación de forma
paralela a la de Presupuestos, pero vulnerando el derecho fundamental a
participar en los asuntos públicos por medio de representantes recogido en el
artículo 23.2 de la Constitución. Moreno (2004: 259-260) ha caracterizado a
estas leyes con cuatro notas: a) su profusa extensión; b) su contenido muy
heterogéneo; c) el carecer de objeto propio y singular; y d) su deficiente
sistemática interna.
Por lo que respecta a su extensión, como puede comprobarse en el
cuadro 2 adjunto, si la primera ley contenía 49 artículos, 19 disposiciones
adicionales, 4 transitorias, una derogatoria y 2 finales, se llega al cenit con la
ley 13/1996, en años siguientes empieza a descender el número de preceptos,
pero el ritmo se recupera en 2001 hasta llegar a un nuevo máximo con la ley
62/2003. Bien es cierto y sorprendente que si se compara el cuadro 3 con el
de 20 de marzo y, alejándose mucho de la doctrina anterior, con las sentencias 109/2001, de 26 de abril y 67/2002, de 21 de marzo, en las que no se exige de manera precisa que la inclusión de la regulación este justificada.
DOCUMENTOS DE TRABAJO DE ECONOMÍA APLICADA 27
cuadro 2 y frente a lo que cabría esperar, el número de artículos y
disposiciones de la ley de Presupuestos no desciende al nivel de los primeros
Presupuestos de la democracia.
Cuadro 3. Número de artículos y disposiciones de las leyes “de acompañamiento”
Ley
para
el
año
Artículos Disposiciones
Adicionales
Disposiciones
Transitorias
Disposiciones
Finales
Disposiciones
Derogatorias
Textos
afectados
1994 49 19 4 2 1
1995 81 33 14 8 1 40L
1996 No hay, al prorrogarse los Presupuestos de 1995.
1997 178 24 12 9 1 70L 10R
1998 122 57 22 7 1 60L 10R
1999 111 48 17 6 7 +70L
2000 81 35 12 2 2 50L
2001 86 39 9 2 1 80L
2002 116 32 21 3 1 80L
2003 126 30 8 9 1 +80L
2004 136 44 8 19 2 90L 10R
Elaboración propia a partir de Moreno (2004). L: Leyes; R: Reglamentos.
Por otra parte, en estas leyes se contienen no sólo normas relacionadas
con el cumplimiento de los objetivos de política económica del Gobierno, pues
se recogen por ejemplo disposiciones relativas al derecho civil o al mercantil,
que se incorporan por intereses políticos o por simple comodidad. Además, en
los últimos años, se ha pervertido la facultad de enmienda, al introducirse en el
Senado enmiendas de enorme calado, que luego no pueden recibir
modificaciones en el Congreso cuando tenga que aprobar definitivamente la
Ley (que ha de hacerse en bloque), o se introducen en el Congreso revisiones
prácticamente completas de textos legales de manera que la enmienda no era
sino un auténtico proyecto de ley encubierto, enmiendas en todos los casos
con contenidos absolutamente ajenos a la exposición de motivos y al articulado
28 Dr. Francisco Javier Braña Pino
del proyecto remitido por el Gobierno (11). De esta forma, si se espera una
fuerte reacción de la oposición, se evita tener que someter los temas a la
discusión pública que caracteriza el trámite de debate de totalidad de la propia
ley y se anula su capacidad de reacción.
Las leyes “de acompañamiento”, “percha” u “ómnibus” no han sido pues
sino un rodeo para eludir el impedimento constitucional de los artículos 134.2 y
134.7, estando motivadas por la huida del control, de forma que “los vicios y
defectos técnicos señalados en las leyes de Presupuestos Generales del
Estado anteriores a 1993 han roto ya todos los diques. La avalancha anual de
normas heterogéneas no tiene ahora muro de contención de ninguna clase” (J.
J. Ferreiro Lapatza, citado por Martínez Lago, 1998: 140). Y hay que señalar
que si fueron los últimos gobiernos del PSOE los que empezaron con esta
práctica, su cenit tuvo lugar con los gobiernos del partido, el PP, que
provocaron las sentencias. Como muestra, la última ley “de acompañamiento”
del gobierno del PP, modificó un total de 42 leyes y 12 decretos leyes, se
discutió por supuesto por trámite de urgencia y sin ir acompañada de memoria
económica, como pidió reiteradamente el Consejo Económico y Social y en el
Senado incorporó nada menos que 179 enmiendas. Y todo ello a pesar de las
fuertes críticas del Consejo de Estado (12). A partir de la ley 50/1998, todas las
leyes “de acompañamiento” han sido recurridas ante el Tribunal Constitucional
y todavía hoy se está a la espera de sentencia. Por su relevancia y para
concluir este punto, es de interés citar la opinión del que fue presidente del
Tribunal Constitucional, el profesor Rodríguez Bereijo (citado por Martínez
Lago, 1998: 147), respecto al contenido normativo legítimamente posible de
una ley financiera que acompañe a la de Presupuestos, que estaría:
“en la congruencia técnica y política (desde el punto de vista de la
necesidad y de la oportunidad) con los Presupuestos del Estado de cada
ejercicio y con los objetivos de política económica a los que sirven a
11 Ver los ejemplos que proporciona Moreno González (2004; V.2.3), destacando como paradigma del abuso lo ocurrido con la ley de acompañamiento a los Presupuestos de 1999. 12 Hay que destacar que la mayoría de las Comunidades Autónomas han copiado esta práctica y aprueban también leyes “de acompañamiento”.
DOCUMENTOS DE TRABAJO DE ECONOMÍA APLICADA 29
corto y largo plazo; es decir, no cabe cualquier contenido, tiene que ser
un contenido estrictamente financiero conexo con la materia incluida en
los Presupuestos Generales del Estado. Lo cual excluye su utilización
como cauce ordinario para la innovación, la reforma o la revisión del
ordenamiento jurídico. El presupuesto de legitimidad es, pues, su ratio
financiera: la necesidad y oportunidad de su contenido normativo
respecto al ejercicio presupuestario anual al que se refiere. Es decir,
congruencia material y teleológica con la Ley de Presupuestos del
Estado.”
¿Le hará caso el Tribunal? En todo caso, la sentencia puede que quede
para el estudio de la doctrina (13), pues el actual gobierno decidió no continuar
con la práctica, remitiendo a las Cortes únicamente la ley de Presupuestos para
2005, los primeros que presentó, recogiendo en la exposición de motivos la
doctrina sobre los tres círculos delimitadores de su contenido. En efecto, en la
Exposición de Motivos de la Ley 2/2004, de 27 de diciembre, de Presupuestos
Generales del Estado para 2005, se reconoce expresamente que la utilización
de la Ley de Acompañamiento “no contribuye a fortalecer el principio de
seguridad jurídica…y ha conducido a que el protagonismo de las Cortes, como
representantes de la soberanía popular, no haya alcanzado el nivel deseado”.
Pero no puede decirse en modo alguno que la supresión de la Ley de
Acompañamiento haya mejorado la seguridad jurídica, ni la calidad de la
legislación presupuestaria, ni que se haya reforzado el papel de las Cortes (14).
Al contrario, parece que se ha producido un nuevo avance en el proceso de
degradación normativa. Dos días después de publicarse la Ley de
Presupuestos para 2005, se aprueba una ley paralela (la Ley 4/2004, de 29 de
diciembre) que introduce diversas modificaciones tributarias y amplió las
habilitaciones para la utilización futura de la Ley anual de Presupuestos en este
ámbito. Y desde 2005 se viene aprobando una ley de “medidas fiscales”,
13 Quien quiera profundizar en el análisis jurídico-presupuestario de las leyes “de acompañamiento” puede consultar la excelente monografía de Moreno González (2004). 14 Para lo que sigue, vid. Falcón y Tella (2009).
30 Dr. Francisco Javier Braña Pino
aunque ya no se llame así, pudiendo destacarse la Ley 4/2008, de 23 de
diciembre en la que, entre otras normas de gran calado, se suprime de hecho
el Impuesto sobre el Patrimonio.
Como resultado, parece que la historia no ha terminado, pues el PP ha
presentado un recurso de constitucionalidad contra la ley de Presupuestos para
2005, al contener 48 disposiciones adicionales que modifican diez leyes en
vigor, lo que a juicio de su portavoz son una ley “de acompañamiento” en la
sombra y se estaría volviendo a la situación anterior a 1993. En el Cuadro 4 se
recoge el número de artículos y disposiciones de las Leyes de Presupuestos
para los años 2005 a 2009, pudiendo comprobarse el imparable crecimiento del
articulado y, en particular, de las Disposiciones Adicionales.
Cuadro 4. Número de artículos y disposiciones de las leyes de Presupuestos, 2005-2009.
Ley para el
año
Artículos Disposiciones
Adicionales
Disposiciones
Transitorias
Disposiciones
Derogatorias
Disposiciones
Finales
2005 101 61 6 0 0
2006 111 78 6 0 0
2007 116 66 7 1 15
2008 123 71 5 1 17
2009 121 68 7 2 17
Fuente: Elaboración propia.
2.2. Estructura de los Presupuestos Generales del Estado.
El artículo 39 de la LGP establece que la estructura y los anexos de
los Presupuestos se determinarán por el Ministerio de Hacienda disponiendo,
con una redacción casi idéntica a la del Texto Refundido de 1988, “teniendo en
cuenta la organización del sector público estatal, la naturaleza económica de
los ingresos y de los gastos y las finalidades y objetivos que se pretenda
conseguir”, lo que significa que se utilizará una clasificación orgánica, otra
económica y otra por programas u objetivos.
DOCUMENTOS DE TRABAJO DE ECONOMÍA APLICADA 31
Es importante advertir que las leyes de Presupuestos tienen dos partes,
la primera es la dispositiva, que recoge el contenido posible o eventual. Por vía
de ejemplo, además de la Exposición de Motivos, la ley de Presupuestos
Generales del Estado para 2007 tiene el siguiente contenido articulado (116
artículos):
Título I: De la aprobación de los Presupuestos y de sus modificaciones
(con tres capítulos).
Título II: De la gestión presupuestaria (con tres capítulos).
Título III: De los gastos de personal (con tres capítulos).
Título IV: De las pensiones públicas (con cinco capítulos).
Título V: De las operaciones financieras (con tres capítulos).
Título VI: Normas tributarias (con tres capítulos).
Título VII: De los Entes Territoriales (con dos capítulos).
Título VIII: Cotizaciones sociales (no tiene capítulos).
La ley incluye además varias Disposiciones Adicionales (66 en la LPGE
para 2007), Disposiciones Transitorias (7 para 2007) Disposiciones
Derogatorias (1 para 2007), Disposiciones Finales (15 para 2007, a
resaltar que la 9ª modifica diversos preceptos de la Ley General
Presupuestaria), así como Anexos (14 para 2007, siendo el primero la
relación por programas y el segundo los créditos ampliables) y las
modificaciones al estado de gastos resultado de enmiendas, con las
respectivas altas y bajas.
La segunda parte son los estados numéricos de ingresos y gastos, para
cuya confección la LGP establece (Artículos 40 y 41) cuál debe ser la
estructura del sector público administrativo y los órganos con dotación
diferenciada, pero como dispone el artículo 39 citado, hay que acudir
forzosamente a la Orden Ministerial por la que se dictan cada año las normas
para la elaboración de los Presupuestos (por ejemplo, la Orden de Economía y
Hacienda EHA/1021/2007, de 13 de abril, por la que se dictan las normas para
la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado para 2008, publicada
32 Dr. Francisco Javier Braña Pino
en el Boletín Oficial del Estado del 19 de abril), ya que la LGP como acabamos
de ver sólo hace referencia a las clasificaciones de gastos e ingresos.
Por lo que se refiere a la estructura de los estados de gastos, el artículo
40 de la LGP establece las siguientes clasificaciones:
a) Orgánica, por secciones y servicios.
b) Por programas, definidos estos en el artículo 35.4 como “el conjunto
de créditos que, para el logro de los objetivos anuales que el mismo
establezca, se ponen a disposición del gestor responsable de su
ejecución. Los mismos constituyen la concreción anual de los
programas presupuestarios de carácter plurianual” que, a su vez, se
definen en el artículo 35.2, así como se definen también unos
programas llamados “de apoyo” en el artículo 35.3. Esta clasificación
se convierte en la estructura presupuestaria básica.
c) Económica, incluyendo aquí el Fondo de Contingencia al que se hará
referencia más adelante, desglosada en capítulos, conceptos y sub-
conceptos.
d) Funcional, de acuerdo con su finalidad deducida del programa en el
que aparezcan los créditos o, excepcionalmente, de su propia
naturaleza.
e) Territorial, clasificación que responde a la exigencia del artículo
37.2.d) de la LGP de que se incluya en los Presupuestos, formando
parte de la documentación a remitir a las Cortes Generales un anexo,
que se elabora desde 1978, “de carácter plurianual”, con los
programas y proyectos de inversión, detallados por Comunidades y
Ciudades Autónomas y provincias e indicando el año en el que se
inicia el proyecto.
La Orden Ministerial de normas de elaboración de los Presupuestos
establece en sus anexos los desgloses de las clasificaciones por programas y
económica. En el caso de la clasificación por programas, establece una
DOCUMENTOS DE TRABAJO DE ECONOMÍA APLICADA 33
diferenciación entre los programas de gasto, según sean finalistas, de
apoyo o de gestión:
“Los programas finalistas son aquellos a los que se puede asignar
objetivos cuantificables e indicadores de ejecución mensurables. Los
objetivos se expresarán en unidades físicas cuando ello sea posible lo
que, unido al establecimiento de los oportunos indicadores, permitirá
efectuar un seguimiento de su grado de realización durante el ejercicio
presupuestario.” Este último inciso responde a lo que dispone el artículo
31.2 de la LGP, según el cual “las asignaciones presupuestarias a los
centros gestores de gastos se efectuarán tomando en cuenta, entre
otras circunstancias, el nivel de cumplimiento de los objetivos en los
ejercicios anteriores”, lo que, como hemos visto, se ha vendido como
una de las grandes novedades de la LGP de 2003.
“Los programas instrumentales y de gestión son los que tienen
por objeto alguna de las siguientes finalidades: la administración de los
recursos necesarios para la ejecución de actividades generales de
ordenación, regulación y planificación; la ejecución de una actividad que
se perfecciona por su propia realización, sin que sea posible proceder a
una cuantificación material de sus objetivos; o el apoyo a un programa
finalista.” (EHA/1021/2007, de 13 de abril; Artículo 6.1.1.)
La estructura de los estados de ingresos, del sector público
administrativo, se establece en el artículo 41 de la LGP, utilizando las
clasificaciones orgánica y económica. La Orden Ministerial de normas de
elaboración de los Presupuestos incluye un anexo en el que se desglosa la
clasificación económica.
Ahora bien, aparte de las anteriores clasificaciones, la Orden Ministerial
de normas de elaboración de los Presupuestos regula lo que denomina
estructuras específicas de los presupuestos de ingresos y gastos de una serie
de entes públicos:
34 Dr. Francisco Javier Braña Pino
- De la seguridad social, pues si bien se debe ajustar a los criterios
definidos para todo el sector público administrativo, se añade la
exigencia de un documento de equivalencias entre la estructura por
programas de su presupuesto y la definida con carácter general.
- De los organismos autónomos de la Administración General del
Estado a los que se refieren los artículos 60 (los de carácter
industrial, comercial, financiero o análogos) y 61 (los organismos
públicos de investigación) de la ley 50/1998, de 30 de diciembre, de
medidas de fiscales, administrativas y de orden social (la ley “de
acompañamiento” a los Presupuestos de 1999), según lo establecido
en la Disposición transitoria primera de la LGP, incluirán en sus
presupuestos los estados que se establezcan por Resolución de la
Dirección General de Presupuestos.
- De las demás entidades del sector público administrativo “estatal”, a
determinar, que incluirán en sus presupuestos los estados que se
establezcan por Resolución de la Dirección General de
Presupuestos.
- De las entidades públicas empresariales, las sociedades mercantiles
estatales y otras entidades del sector público empresarial del Estado,
de las fundaciones del sector público “estatal” y de los fondos
carentes de personalidad jurídica, que elaborarán presupuestos de
explotación (constituidos por una previsión de la cuenta de
resultados, detallando los recursos y dotaciones anuales
correspondientes con su Debe y Haber, figurando en cada rúbrica la
cuenta del Plan General de Contabilidad) y presupuestos de capital
(un cuadro de financiación del ejercicio, desglosando el origen y la
aplicación de los fondos), de acuerdo con lo establecido en el artículo
64 de la LGP.
DOCUMENTOS DE TRABAJO DE ECONOMÍA APLICADA 35
Hacemos referencia ahora a la documentación que el Gobierno debe
remitir a las Cortes Generales, según dispone el artículo 37.2 de la LGP, así
como a la que se exige que se remita por los centros gestores y entidades
públicas al Ministerio de Hacienda, de acuerdo con el artículo 64 de la LGP,
para que la Dirección General de Presupuestos elabore el proyecto de
Presupuestos. Una novedad al respecto es que la LGP da ahora rango de ley a
la utilización de medios informáticos (Artículo 36.4), lo que ya se venía
haciendo desde hace años.
De la documentación a complementaria a remitir a las Cortes por el
Gobierno, nueve documentos según el artículo 37.2 de la LGP, destacar que la
exigencia del inciso final del artículo 134.2 de la Constitución respecto a la
consignación del importe de los gastos fiscales se ha convertido primero,
como ya vimos, en una estimación y ahora en una simple memoria, tal es la
redacción de la letra i) del artículo 37.2.
Otro de los documentos que han de remitirse a las Cortes, según
dispone el artículo 37.2, en su letra g), son los estados consolidados de los
Presupuestos o Presupuesto Consolidado. En efecto, entre los agentes del
sector público hay un gran volumen de operaciones de trasvase de fondos de
unos a otros en forma de transferencias. La existencia de estas operaciones
internas hace que la simple suma algebraica de sus presupuestos no sea
equivalente al volumen total de ingresos y gastos del sector público
administrativo estatal, puesto que se estarían duplicando los gastos afectados
por tales operaciones. Para obtener una cifra real de la actividad financiera
global de estos agentes es necesario eliminar las transferencias internas
previstas entre ellos. Esta operación, que se denomina “consolidación”, exige
una cierta uniformidad formal y normativa en los presupuestos de los agentes
implicados, de ahí que afecte tan sólo a los agentes que presentan
presupuestos administrativos, que se caracterizan porque sus créditos tienen
carácter limitativo. En el gráfico 1 puede verse qué parte del sector público
queda recogido en el presupuesto consolidado.
36 Dr. Francisco Javier Braña Pino
Por último, la orden ministerial de normas de elaboración de los
Presupuestos detalla la información requerida por el artículo 37.2 y otra
complementaria, en particular la referente al seguimiento de objetivos de los
centros gestores seleccionados (Como ejemplo, véase el Artículo 7.6 de la
EHA/1021/2007, de 13 de abril).
Gráfico 1
Ámbito de los Presupuestos Generales del Estado y Presupuesto Consolidado SECTOR PÚBLICO
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
SECTOR PÚBLICO EMPRESARIAL
SECTOR P. FUNDACIONAL
ADMINISTRACIÓN CENTRAL
ENTES TERRITORIALES
Estado
OO. Autónomos Administrativos
Seguridad Social
Entes Públicos Administrativos
COMUNIDADES AUTÓNOMAS
CORPORACIONES LOCALES
Sector Público Empresarial “Estatal”
S. Público Empresarial Territorial
S. Público Empresarial Autonómico
S. Público Empresarial Local
OO. Autónomos Comerciales
Entes Públicos Empresariales
Sociedades Estatales
Entidades Privadas controladas
Órganos Constitucionales
Administración General del Estado
Fundaciones y Fondos del SPE
SECTOR PÚBLICO
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
SECTOR PÚBLICO EMPRESARIAL
SECTOR P. FUNDACIONAL
ADMINISTRACIÓN CENTRAL
ENTES TERRITORIALES
Estado
OO. Autónomos Administrativos
Seguridad Social
Entes Públicos Administrativos
COMUNIDADES AUTÓNOMAS
CORPORACIONES LOCALES
Sector Público Empresarial “Estatal”
S. Público Empresarial Territorial
S. Público Empresarial Autonómico
S. Público Empresarial Local
OO. Autónomos Comerciales
Entes Públicos Empresariales
Sociedades Estatales
Entidades Privadas controladas
Órganos Constitucionales
Administración General del Estado
Fundaciones y Fondos del SPE
Ámbito de los Presupuestos Generales del Estado Presupuesto Consolidado
DOCUMENTOS DE TRABAJO DE ECONOMÍA APLICADA 37
2.3. La documentación presupuestaria y el principio de transparencia.
Como hemos visto, el cuarto objetivo buscado por la LGP de 2003 es la
transparencia, sistematizando las normas de contabilidad pública y tratando de
aumentar la eficacia del control financiero sobre el sector público. Pero cabe
preguntarse también si la estructura de los Presupuestos y la documentación
que les acompaña mejoran la transparencia fiscal, tal como la entienden los
organismos internacionales, en particular por la Organización de Cooperación y
Desarrollo Económico (OCDE) (15) y por el Fondo Monetario Internacional (FMI)
(16).
El Fondo Monetario Internacional define la transparencia fiscal como una
actuación del Sector Público ampliamente abierta a los ciudadanos, ofreciendo
información respecto a la estructura y funciones de los diversos niveles de
gobierno, las intenciones de política fiscal, datos completos respecto a las
cuentas públicas, así como las proyecciones de tendencias futuras. Un
requisito inherente a la transparencia fiscal es la publicación de datos
fácilmente accesibles, comprensibles, internacionalmente comparables y
publicados puntualmente sobre la actuación del Sector Público, entendido éste
en sentido amplio, incluyendo el Sector Público empresarial y las actividades
reguladoras (Kopits, 2000). Desde este punto de vista, la transparencia fiscal
se ha ligado a la consecución de la llamada “estabilidad presupuestaria” y, en
particular, a la necesidad de establecer mecanismos de coordinación del
endeudamiento de los diferentes niveles de gobierno que aseguren el
cumplimiento de los compromisos establecidos para la reducción del déficit
público, una perspectiva que trataremos en otro tema.
La formulación del principio de transparencia por la OCDE tiene tres
elementos esenciales, que actúan conjuntamente (Raffner, 2004: 183-184):
15 OCDE: Fiscal Transparency-Overview. 1999, París, OCDE. 16 Fondo Monetario Internacional: Manual de transparencia fiscal. 2001, Washington D. C., FMI.
38 Dr. Francisco Javier Braña Pino
1º. La publicación, sistemática y puntual, de toda la información
presupuestaria relevante.
2º. Que el legislativo desempeñe un papel efectivo, para lo que
debe ser capaz de analizar a fondo los informes presupuestarios y
revisarlos de forma independiente.
3º. Otorgar un papel efectivo a la sociedad civil, directamente y a
través de los medios de comunicación y de las organizaciones no
gubernamentales.
Para cumplir con estos criterios, la OCDE ha elaborado una detallada
guía de buenas prácticas de transparencia presupuestaria, que va muchísimo
más allá de lo que considera la LGP y que en ésta se reduce a:
- “Una adecuada sistematización de los deberes de información
(especialmente de los ligados al cumplimiento de las leyes de estabilidad
presupuestaria)”, esto es, la transparencia consiste en que las
Comunidades autónomas y las Haciendas Locales den información
suficiente y adecuada para permitir la verificación del llamado “déficit
cero” (Artículo 5 de la ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de
Estabilidad Presupuestaria) (17).
- “La referencia expresa a la obligación de la contabilidad del sector
público estatal de mostrar la imagen fiel del patrimonio, de la situación
financiera, de los resultados y de la ejecución del presupuesto de cada
una de las entidades integrantes del mismo”, lo que es una obviedad,
dado que ese es el fin de todo sistema contable (Uría, 2004: 209).
Lo que ha ocurrido en estos últimos años es que han aumentado las
quejas de los expertos académicos y parlamentarios, incluyendo al FMI, sobre
la creciente falta de transparencia de los Presupuestos. El trabajo de Lucena
17 Sobre esta perspectiva, aportando propuestas, puede verse Monasterio y Fernández (2005).
DOCUMENTOS DE TRABAJO DE ECONOMÍA APLICADA 39
(2003) ha analizado las fuentes de la opacidad presupuestaria en España,
detectando hasta once, que pueden resumirse en las cinco siguientes:
“La inacabable extensión de la documentación presupuestaria; la
falta de rigor en la elaboración de las previsiones económicas sobre las
que se proyectan los ingresos y los gastos públicos; los problemas que
persisten en la aplicación de los principios contables; el enorme volumen
de recursos huidos del Presupuesto; las carencias que exhibe el Tribunal
de Cuentas en el control externo.”
Lucena realiza una serie de propuestas para mejorar la transparencia
presupuestaria en cada una de estas áreas. Alguna de las deficiencias y
opacidades remiten a la definición y aplicación de los principios
presupuestarios, a los que dedicamos el tercer y último epígrafe de este tema.
3.- Los principios presupuestarios en España.
En este epígrafe vamos a estudiar la aplicación de los llamados
principios presupuestarios clásicos, fundamentalmente de los principios
políticos, si bien atendiendo también a los principios contables
correspondientes y terminando con el análisis de uno de los principios
económicos, el del presupuesto equilibrado, la llamada “regla de oro” por los
economistas liberales clásicos, al que se la ha dado nueva vigencia en Europa
bajo la denominación de principio de estabilidad. De manera que los principios
que se van a analizar son los seis siguientes:
- Competencia
- Unidad
- Universalidad
- Especialidad, en sus tres vertientes
- Publicidad
- Estabilidad
40 Dr. Francisco Javier Braña Pino
Una advertencia previa es que no hay que confundir estos principios con
los enunciados en la ley 18/2001, de 12 de septiembre, General de Estabilidad
Presupuestaria, a saber: estabilidad, plurianualidad, transparencia y eficiencia
en la asignación de recursos, los tres últimos al servicio del primero. Es
llamativo que la LGP de 2003 no menciona explícitamente los principios
presupuestarios clásicos, aunque muchos de ellos aparecen recogidos en el
articulado, atribuyendo su contenido a los cuatro principios de la ley General de
Estabilidad, con la aspiración añadida de conseguir una mayor racionalización
del proceso presupuestario.
De hecho y por lo que se refiere a los principios presupuestarios
clásicos, la LGP de 2003 no hace sino acentuar – quizás habría que decir que
certifica su muerte, tras sufrir más de un siglo de “crisis” – proponiendo un modelo presupuestario distinto, basado en la presupuestación y la gestión
por objetivos y la aplicación sistemática de las normas de contabilidad y control
más recientes procedentes del sector privado, pero acentuando el predominio
del ejecutivo sobre el legislativo, en aras de una supuesta mayor
racionalización del proceso presupuestario.
3.1. El principio de competencia.
El principio de competencia, también llamado “de legalidad” o de
“reserva de ley”, viene recogido en los artículos 66.2 y 134.1 de la Constitución
y complementariamente en su artículo 75.3.
Escribe Martínez Lago (1998: 39) que, etimológicamente competencia
equivale a disputa, contienda entre dos o más personas sobre una cosa. Sin
embargo, la realidad es que la “disputa” sobre el Presupuesto se resuelve en
términos jurídicos con el compromiso de los poderes que intervienen en su
elaboración y aprobación.
DOCUMENTOS DE TRABAJO DE ECONOMÍA APLICADA 41
El principio de competencia responde originalmente a las exigencias del
principio de separación de poderes, pero si este último ha servido para algo ha
sido para ser utilizado como vehículo de reserva de la iniciativa financiera al
Ejecutivo, en detrimento de las cámaras legislativas. En opinión de Martínez
Lago (1998: 40): “desde el momento en que el poder ejecutivo pasa a manos
de Gobiernos emanados del Parlamento, de modo que se da una
homogeneidad entre los titulares de ambos poderes, la separación pierde su
sentido inicial.”
De esta forma, la evolución política ha llevado del conflicto a la
cooperación entre ambos poderes, en el marco de un predominio del Gobierno
(el poder ejecutivo) sobre el Parlamento (el poder legislativo).
La reserva de ley en materia presupuestaria conserva, sin embargo, su
funcionalidad garantista, en cuanto defensora de las minorías en el Parlamento:
“La dialéctica garantizadora se cumple ahora con relación al binomio mayoría-
minoría, en vez del tradicional Parlamento-Gobierno” (Martínez Lago, 1998:
41). “Que el Presupuesto represente la expresión cifrada – y articulada en su
parte expositiva – de un determinado programa político, y de ahí su esencial
connotación como un destacado instrumento de la política económica del
Gobierno, no debería ensombrecer la valoración del gasto público como una de
las variables fundamentales que sirve de asiento a una convivencia organizada
(…) y por eso, casa mal que la exclusiva responsabilidad de las decisiones
presupuestarias quede, en la práctica, en manos del Gobierno” (Martínez
Lago,1998: 43). Por eso, Martínez Lago y Escribano, entre otros, proponen que
la aprobación del Presupuesto requiera mayoría absoluta y que deberían
modificarse los reglamentos de las Cámaras, Congreso y Senado, que como
veremos al estudiar la fase de discusión y aprobación de los Presupuestos, han
limitado enormemente los derechos de las minorías.
Entrando en la práctica presupuestaria, el principio de competencia
puede ser vulnerado o, al menos, no cumplido, cuando se producen una serie
de excepciones, de las que vamos a estudiar cinco:
42 Dr. Francisco Javier Braña Pino
A. Los anticipos de tesorería.
B. Las Transferencias de crédito.
C. Los créditos ampliables.
D. La generación de créditos por afectación de ingresos.
E. La incorporación de remanentes.
Antes de entrar en el estudio de estas cinco prácticas “excepcionales”,
debe aclararse que los “Créditos adicionales” al Presupuesto, es decir, los
“extraordinarios” - cuando no existe crédito – y los “suplementarios” – cuando el
crédito es insuficiente para atender la necesidad de gasto -, no vulneran el
principio de competencia, puesto que el artículo 134.5 de la Constitución
habilita al Gobierno para que presente proyectos de ley que impliquen
aumentos de gasto durante el ejercicio. La LGP regula el procedimiento a
seguir en estos casos en los artículos 55 (para el “Estado”), 56 (para los
organismos autónomos) y 57 (para la Seguridad Social), desglosando así lo
que antes estaba en el Texto Refundido de 1988 en un solo artículo, el 64. La
redacción es bastante distinta para el caso del “Estado”, aunque el fondo sea
similar. Hay que destacar incluso que no será preciso tramitar un proyecto de
ley cuando los nuevos o mayores créditos sean para atender obligaciones del
ejercicio corriente y se financien con cargo al Fondo de Contingencia (Artículo
55.3), lo que en todo caso reduce el papel del Parlamento.
A. Los anticipos de tesorería.
Constituyen instrumentos de cobertura de gastos de carácter inaplazable
que carecen de consignación presupuestaria y se regulan en el artículo 60 de
la LGP, muy semejante en su redacción a la del Texto Refundido de 1988. su
carácter excepcional se basa en dos razones.
- Por la finalidad, ya que sólo pueden concederse para financiar gastos
inaplazables en los dos supuestos previstos en la LGP:
DOCUMENTOS DE TRABAJO DE ECONOMÍA APLICADA 43
“a) Cuando, una vez iniciada la tramitación de los expedientes de
concesión de créditos extraordinarios o suplementos de crédito, hubiera
dictaminado favorablemente el Consejo de Estado.
b) Cuando se hubiera promulgado una ley por la que se
establezcan obligaciones cuyo cumplimiento exija la concesión de un
crédito extraordinario o (un) suplemento de crédito.”
- Por el límite máximo en cada ejercicio, establecido en el 1 por 100 de
los créditos autorizados al “Estado” por la ley de Presupuestos
Generales del Estado del ejercicio.
La concesión de los anticipos de tesorería es competencia del Gobierno,
a propuesta del Ministro de Hacienda (o, en su caso, de Economía y
Hacienda). La LGP dispone que si las Cortes no aprobasen el proyecto de ley
de concesión del crédito extraordinario o del suplemento de crédito, el importe
del anticipo se cancelará “con cargo a los créditos del respectivo departamento
ministerial u organismo autónomo, en su caso, cuya minoración ocasione
menos trastornos para el servicio público.” (Artículo 60.3).
B. Las transferencias de crédito.
Se regulan en el artículo 52 de la LGP, que las define en su apartado 1º
como “traspasos de dotaciones entre créditos” y establece que puedan
realizarse entre los diferentes créditos del Presupuesto, “incluso con la creación
de créditos nuevos”, pero con las siguientes cuatro restricciones:
a) No podrán realizarse desde créditos para operaciones
financieras al resto de los créditos, ni desde créditos para operaciones
de capital a créditos para operaciones corrientes”; luego si al contrario.
b) No podrán realizarse entre créditos de distintas secciones
presupuestarias (los Ministerios).
c) No minorarán créditos extraordinarios ni suplementos de
crédito, ni créditos ampliados en el ejercicio, si bien esta restricción no
44 Dr. Francisco Javier Braña Pino
afecta a los créditos ampliables del sistema de Seguridad Social ni a los
créditos de la Deuda Pública.
d) En el ámbito de las entidades que integran el sistema de la
Seguridad Social, no podrán minorarse créditos ampliables salvo para
financiar otros créditos ampliables.
Una limitación adicional, que aparece en al apartado 3º del artículo 53,
es que en ningún caso podrán crear créditos para subvenciones nominativas,
salvo que estas deriven de una ley o se trate de aportaciones a otros entes del
sector público “estatal”.
Sin embargo, se eliminan las restricciones anteriormente existentes en
una serie de supuestos, por ejemplo, si las transferencias se realizan como
consecuencia de reorganizaciones administrativas o por traspaso de
competencias a las Comunidades Autónomas (Artículo 52.3).
Siguiendo a Martin Queralt at alia (2007: 798-799): “En resumen, a
través de este mecanismo de las transferencias de crédito alcanza su máxima
expresión la reordenación de competencias que en torno al Presupuesto ha
operado en los últimos decenios. Desde la inicial intervención exclusiva del
Parlamento autorizando al ejecutivo para gastar, se ha caminado hacia una
progresiva extensión de la facultades de éste en la ordenación del gasto
público, de modo que la decisión sobre el empleo de los recursos públicos no
puede considerarse ya agotada por el pronunciamiento legislativo al aprobar la
ley de Presupuestos. Bien al contrario (subrayado de FJBP), es el mismo
ejecutivo quien desarrolla, contempla o especifica y en ocasiones incluso altera
o modifica la autorización parlamentaria que constituía la clave del Derecho
Presupuestario. De ahí que, conforme se exponía más arriba, la ley de
Presupuestos deje de considerarse exclusivamente como una ley de
autorización o habilitadora, para entenderla mejor como una ley de regulación o
de ordenación jurídica del gasto público (…)”.
DOCUMENTOS DE TRABAJO DE ECONOMÍA APLICADA 45
C. Los créditos ampliables.
Son aquellos que en el momento de elaborar los Presupuestos no puede
precisar la cuantía que supondrá para atender las necesidades de gasto y cuya
denominación “pone de manifiesto la peculiaridad de los mismos en cuanto
excepción del carácter normalmente limitativo del crédito presupuestario”
(Martín Queralt at alia, 2007: 798). Con esta figura se trata de evitar la
tramitación de suplementos de crédito, mucho más lenta. Vienen regulados en
el artículo 54 de la LGP, que establece como tales:
- Los destinados al pago de pensiones de Clases Pasivas del Estado;
- Los destinados a atender obligaciones específicas del respectivo
ejercicio, derivados de normas con rango de ley, que de modo
taxativo y debidamente explicitados se relacionen en el estado de
gastos (Ver como ejemplo el Anexo II al artículo 12.1 de los
Presupuestos Generales del Estado para 2007, ley 42/2006, de 28
de diciembre).
- Los destinados a satisfacer obligaciones derivadas de la Deuda del
estado y sus Organismos Autónomos.
- Un conjunto de créditos incluidos en los Presupuestos de la
Seguridad Social.
El apartado 4º del artículo 54 impide que puedan ampliarse créditos que
hayan sido minorados previamente, salvo en el caso de la Deuda Pública y de
las instituciones de la Seguridad Social.
El apartado 3º del artículo 54 establece que las ampliaciones de crédito
que afecten a operaciones del “Estado” se financiarán con cargo al Fondo de
Contingencia o con baja en otros créditos no financieros y, en el caso de los
Organismos Autónomos y de la Seguridad Social, se financiarán únicamente
con cargo al remanente de tesorería del ejercicio anterior o con mayores
ingresos. Conviene por ello hacer referencia aquí al Fondo de Contingencia de
ejecución presupuestaria, que viene regulado en el artículo 50 de la LGP, si
46 Dr. Francisco Javier Braña Pino
bien fue creado por la ley General de Estabilidad Presupuestaria 18/2001,
recogiendo y ampliando la redacción del artículo 15 de esta última. El Fondo de
Contingencia:
- Se destina a hacer frente durante el ejercicio presupuestario a
necesidades inaplazables, de carácter no discrecional, para las que
no se hiciera, en todo o en parte, la adecuada dotación de crédito,
esto es, financiará las ampliaciones, los créditos extraordinarios y
suplementarios y las incorporaciones de créditos.
- Su importe es el 2 por 100 del total de gastos para operaciones no
financieras del Presupuesto.
- Aparece como capítulo 5 de la clasificación económica del estado de
gastos (que se había reservado para consignar las amortizaciones).
- Se obliga al Gobierno a remitir a las Cortes un informe trimestral
sobre su utilización.
D. Generación de créditos.
La generación de créditos, por afectación de ingresos, a pesar de
tratarse de una práctica muy criticada, por romper el principio contable de
presupuesto bruto, se sigue recogiendo en la LGP de 2003, que además añade
una definición en su artículo 53:
“Son modificaciones que incrementan los créditos como consecuencia
de la realización de determinados ingresos no previstos o superiores a
los contemplados en el presupuesto inicial”
Los casos en los que se puede dar lugar a la generación de ingresos se
detallan en el apartado 2º del artículo 53, regulándose en los apartados 3º a 5º
cómo y cuándo se puede realizar la generación.
DOCUMENTOS DE TRABAJO DE ECONOMÍA APLICADA 47
E. Incorporación de remanentes.
Esta práctica consiste en la incorporación a los correlativos créditos del
Presupuesto corriente de los remanentes (sobrantes) de créditos del ejercicio
anterior que, por alguna circunstancia, no llegaron a consumirse. Va en contra
del principio general de anulación de todos los créditos que al fin de cada
ejercicio no se encuentren afectos al cumplimiento de obligaciones
reconocidas, tal como establece el artículo 49 de la LGP. Pero el artículo 58 de
la LGP admite una serie de excepciones, ampliando incluso los casos
recogidos en el Texto Refundido de 1988, por ejemplo, los derivados de
retenciones efectuadas para la financiación de créditos extraordinarios o
suplementos de crédito cuando haya sido anticipado su pago y las leyes de
concesión estuvieran pendientes de aprobación. Se rebasa de esta manera el
carácter limitativo en el tiempo de la habilitación presupuestaria.
Un último aspecto a considerar es quién tiene la competencia para
realizar estas modificaciones. La LGP dedica a este tema en el Título II,
Capítulo IV, la Sección 3ª “De las competencias en materia de modificaciones
de créditos”, ocupando los artículos 61 a 63. Distingue entre las competencias
del Gobierno, las del Ministro de Hacienda y la de los Ministros. Al Gobierno
(artículo 61) se le reserva autorizar las transferencias entre secciones con
motivo de reorganizaciones administrativas y los créditos extraordinarios y los
suplementos de crédito para el “Estado”, los Organismos Autónomos y la
Seguridad Social. Las competencias del Ministro de Hacienda (artículo 63) son
autorizar todas las restantes modificaciones y autorizar o denegar las
correspondientes a los demás ministerios y Organismos Autónomos si hay
informe negativo de la Intervención General de la Administración del Estado.
Las competencias de los ministros (artículo 63) exigen en todo caso informe
previo favorable de la Intervención Delegada. Hay que señalar que la
competencia otorgada al Ministro de Hacienda es muy amplia, por ejemplo,
puede autorizar transferencias entre créditos de distintos programas e incluso
entre funciones cuando afecten a un mismo Departamento.
48 Dr. Francisco Javier Braña Pino
Además, en la ley de Presupuestos de cada año se especifican, con
vigencia exclusiva para ese ejercicio, como es lógico, un conjunto de normas
de modificación y ejecución de créditos presupuestarios (Ver el Capítulo II de la
Ley de Presupuestos para 2007), en la que por ejemplo se deroga la limitación
para realizar transferencias de crédito entre secciones (contenida en el artículo
52.1.b de la LGP) en casos concretos.
3.2. El principio de unidad.
Exige que la totalidad de los ingresos y gastos públicos figuren en un
solo documento (física o materialmente entendido), para facilitar su examen,
discusión y aprobación por las Cortes Generales, tratando así de asegurar el
control de toda la actividad financiera pública y permitiendo al tiempo que se la
considere de forma global. Por ello este principio está íntimamente al de
universalidad, que veremos a continuación.
El principio de unidad tiene su corolario contable en el principio de unidad de caja, que se encomienda tradicionalmente, desde la ley de 1850, al
Tesoro Público, tratándose en este caso, como señala Leopoldo Gonzalo
(2003), no tanto de la unidad física como de la unidad contable y de dirección,
“de forma que se alcance la máxima economía en la gestión de los flujos
financieros públicos, su intervención o control unitarios y su administración
coordinada. Todo ello con el propósito de conseguir una eficaz redistribución
espacio-temporal de los recursos públicos de aquella forma centralizados”
(Gonzalo, 2003: 138).
La LGP ofrece una definición de Tesoro Público en su artículo 90, según
la cual se constituye de “todos los recursos financieros, sean dinero, valores o
créditos de la Administración General del Estado y sus organismos autónomos,
tanto por operaciones presupuestarias como no (extra) presupuestarias”.
Las funciones del Tesoro Público quedan recogidas en el artículo 91:
DOCUMENTOS DE TRABAJO DE ECONOMÍA APLICADA 49
a) Pagar las obligaciones del Estado y recaudar sus derechos sin
perjuicio de lo establecido en el artículo 103 de la Ley 31/1990, de 27
de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado (para 1991, por
el que se crea la Agencia Estatal de Administración Tributaria, en el
que se establece que esta se financia con un porcentaje de la
recaudación que resulte de los actos de liquidación realizadas por la
agencia respecto de los tributos cuya gestión realice.)
b) Servir el principio de unidad de caja mediante la utilización de todos
los fondos y valores generados por operaciones presupuestarias y
no presupuestarias.
c) Distribuir en el tiempo y en el territorio las disponibilidades dinerarias
para la puntual satisfacción de las obligaciones del Estado.
d) Contribuir al buen funcionamiento del sistema financiero nacional.
e) Emitir, contraer y gestionar la Deuda del Estado y ejecutar las
operaciones financieras relativas a la misma.
f) Responder de los avales contraídos por el Estado según las
disposiciones de esta ley.
g) Realizar las demás que se deriven o relacionen con las
anteriormente enumeradas.”
La forma de operar del Tesoro se regula en los artículos 108, titulado
“Cuentas del Tesoro y operaciones para facilitar la gestión de tesorería” y 109,
titulado “Relación con entidades de crédito”.
Tradicionalmente ha sido el Banco de España el que ha hecho posible el
principio de unidad de caja, al mantener el Tesoro en el mismo una cuenta en
principio única. Pero la incorporación a la Unión Económica y Monetaria,
concediendo plena autonomía al Banco Central, para lo que se aprobó la ley
13/1994, de 1 de junio, se aprovechó para, en la ley “de acompañamiento” a la
de Presupuestos Generales del Estado de 1999 (Ley 50/1998), modificar la Ley
General Presupuestaria de 1977 y admitir la existencia de varias cuentas,
así como que se canalicen los ingresos en cuentas abiertas en otras
50 Dr. Francisco Javier Braña Pino
entidades de crédito por la Administración General del Estado distintas de la
del Banco de España, modificación que se recoge en la Ley General
Presupuestaria de 2003.
Por otra parte, hay que destacar que la Seguridad Social cuenta con su
propia tesorería, regulada en el Real Decreto 318/1978, de 15 de septiembre,
lo que es de hecho una ruptura del principio de unidad de caja.
Por último, en la ley de Presupuestos para 2005 (2/2004, de 28 de
diciembre) se contiene también una modificación de la Ley 47/2003 General
Presupuestaria cuyo objeto es aclarar los términos en que ha de producirse la
fiscalización previa e intervención de los derechos e ingresos del Tesoro
público. Esta medida se supone que debe tener una incidencia inmediata en la
mejora de la ejecución del presupuesto (Disposición Adicional Trigésima
Primera, que modifica el artículo 148 párrafo segundo de la LGP).
3.3. El principio de universalidad.
Si el principio de unidad hace referencia a la forma, el principio de
universalidad se refiere al contenido de los Presupuestos, ordenando que se
incluyan en él todos los ingresos y gastos públicos y por sus importes íntegros,
sin que quepa su minoración, siendo por ello su correlato contable el principio de presupuesto bruto, recogido en el artículo 27.4 de la LGP. Se proyecta
también en la regla contable de no afectación entre ingresos y gastos públicos
(Artículo 27.3 LGP).
El principio de universalidad está recogido en el artículo 134.2 de la
Constitución, enlazando con la delimitación del sector público “estatal” y la
clasificación de sus unidades. El Texto Refundido de 1988 lo recogía en su
artículo 58, pero el nuevo texto de 2003 sólo hace referencia a sus correlatos
contables.
DOCUMENTOS DE TRABAJO DE ECONOMÍA APLICADA 51
Con el principio de universalidad se trata de que los Presupuestos “sean
fiel expresión del grado de solidaridad alcanzado” (Martín Queralt et alia, 2007:
793), haciendo posible el control parlamentario y convirtiendo en ilegítima
cualquier actividad al margen de él, “reflejando en su globalidad la contribución
al sostenimiento del gasto público y los criterios en que se ha basado, sin que
determinados ingresos puedan entenderse circunscritos a financiar un gasto
determinado, pues es el conjunto de aquellos el que debe cubrir el conjunto de
los gastos. Desde la óptica más estrictamente financiera, se evita asimismo
que los déficit y superávit de los distintos entes públicos puedan dificultar el
conocimiento por el legislador de la verdadera situación de la Hacienda
Pública.” (Martín Queralt et alia, 2007: 793).
Son excepciones al principio de universalidad:
a) Los créditos extraordinarios y los suplementos de crédito, que ya han
sido estudiados, pues no están en el Presupuesto originalmente
aprobado.
b) Los créditos ampliables, por el mismo motivo.
c) La existencia de documentos presupuestarios propios para los
Organismos Autónomos y la Seguridad Social, las entidades públicas
empresariales, las sociedades mercantiles y las fundaciones. Bien es
cierto que no es posible integrar en un solo documento los
presupuestos del sector público administrativo con los del sector
público empresarial, aunque si es posible consolidar las operaciones
de todos ellos. Martín Queralt et alia (2007: 794) consideran como
excepción a este principio la posibilidad, ya estudiada, de que se
puedan abrir cuentas en otras entidades de crédito distintas de la
cuenta corriente del Tesoro en el Banco de España.
d) El que ciertos créditos presupuestarios puedan sustraerse a la
exigencia genérica de no afectación entre ingresos y gastos. La regla
de no afectación “indica la necesidad de que todos los ingresos se
destinen a financiar indistinta y globalmente los gastos públicos, sin
que se reconozca la prioridad en un determinado gasto respecto de
52 Dr. Francisco Javier Braña Pino
una fuente concreta de financiación.” (Martínez Lago, 1992: 116).
Siguiendo a Palao Taboada (1988), el principio de no afectación
tendría mayor alcance y sería distinto del de universalidad, puesto
que a su juicio puede afectarse un ingreso a un gasto y no sufrir
lesión el principio de universalidad, mientras que lo contrario no sería
cierto. La LGP admite en el artículo 27.3 la afectación, si se produce
por ley. Además, el artículo 53 admite y regula la generación de
créditos, incluyendo la reposición de créditos por reintegro de los
pagos indebidos realizados con cargo a los mismos.
3.4. El principio de especialidad.
“Concebido como exigencia de que el gasto público se oriente al destino
aprobado por la Ley de Presupuestos” (Martín Queralt et alia, 2007: 797), tiene
como es sabido una triple proyección:
a) “Cualitativa”, que es la que manifiesta la concreta finalidad que se
quiere perseguir con el crédito.
b) “Cuantitativa”, que indica el volumen máximo que se destina a dicha
finalidad.
c) “Temporal”, que limita el tiempo en el que puede gastarse esa
cantidad para esa finalidad.
Bajo el título de “Limitación de los compromisos de gasto”, la
especialidad cuantitativa se recoge en el artículo 46 de la LGP, , constituyendo
“clara expresión del principio de cobertura del gasto” (Martín Queralt et alia,
2007: 797):
“Los créditos para gastos son limitativos. No podrán adquirirse
compromisos de gasto ni adquirirse obligaciones por cuantía superior al
importe de los créditos autorizados en los estados de gastos, siendo
nulos de pleno derecho los actos administrativos y las disposiciones
DOCUMENTOS DE TRABAJO DE ECONOMÍA APLICADA 53
generales con rango inferior a ley que incumplan esta limitación, sin
perjuicio de las responsabilidades reguladas en el título VII de esta ley”
Hay que recodar la distinción entre nacimiento de la obligación y su
exigibilidad. A la primera se refiere el artículo 20 de la LGP y a la segunda el
artículo 21, de forma que, como ya sabemos, si no existe crédito
presupuestario la obligación será válida, pero no exigible. Pero hay supuestos
específicos en los que este principio atenúa su rigor, al reconocerse la
posibilidad de realizar determinados gastos que exceden de la cuantía
inicialmente aprobada, modificaciones presupuestarias ya estudiadas:
a) La generación, reposición e incorporación de créditos.
b) Los anticipos de tesorería.
c) Los créditos ampliables.
La especialidad cualitativa se recoge en el artículo 42, en cuyo apartado
1º se establece la vinculación de los créditos a la “finalidad específica para la
que hayan sido autorizados”, si bien se reconoce a continuación la posibilidad
de modificaciones aprobadas en la misma LGP. Por cierto que, con falta de
sistemática, este artículo reproduce prácticamente el contenido del artículo
27.2, aunque este tiene una redacción más ajustada.
“Artículo 27.2. Los créditos presupuestarios de la Administración General
del Estado, sus organismos autónomos y de las entidades integrantes
del sector público estatal con presupuesto limitativo se destinarán
exclusivamente a la finalidad específica para la que hayan sido
autorizados por la Ley de Presupuestos Generales del Estado o por las
modificaciones realizadas conforme a esta ley.
El carácter limitativo y vinculante de dichos créditos será el
correspondiente al nivel de especificación con que aparezcan en
aquellos”
54 Dr. Francisco Javier Braña Pino
“Artículo 42. Especialidad de los créditos. Los créditos para gastos se
destinarán exclusivamente a la finalidad específica para la que hayan
sido autorizados por la Ley de Presupuestos o a la que resulte de las
modificaciones aprobadas conforme a esta ley.”
El nivel de especificación de los créditos se establece en el nivel
“Concepto”, debiendo destacarse a este respecto que lo que hace la LGP,
respecto a la anterior Ley y su Texto Refundido, es simplificar los trámites y
otorgar mayores facultades para la utilización de los créditos por parte de los
centros gestores sin necesidad de realizar modificaciones presupuestarias en
un mayor número de supuestos. De hecho, la nueva Ley establece que, en el
caso del Estado (Artículo 43.1), los créditos para inversiones se especifiquen a
nivel de capítulo, cuando antes se especificaban a nivel de artículo,
manteniendo igual la especificación para los restantes capítulos, que como se
ha señalado será en general a nivel de concepto, salvo los créditos destinados
a gastos de personal y a gastos en bienes corrientes y servicios, que se
especificarán a nivel de artículo. Se concede además mayor libertad para la
especificación de los créditos relativos a los gastos protocolarios, los gastos
reservados, los créditos extraordinarios y los ampliables. Y, en el caso de los
Organismos Autónomos y de la Seguridad Social, regulados por separado
(Artículo 44), la especificación se realiza a nivel de capítulo para los gastos de
personal, los gastos corrientes en bienes y servicios y las inversiones, frente a
la situación anterior en que, con carácter general, se especificaban a nivel de
artículo. Se deja pues en todos estos casos y en aras de una supuesta mayor
flexibilidad en la ejecución del Presupuesto, manos libres al ejecutivo para
utilizar la autorización del Parlamento a su mejor conveniencia.
Las dos excepciones a este principio, ya estudiadas, son:
a) El Fondo de Contingencia.
b) Las transferencias de crédito.
La especialidad temporal, que para algunos autores es el principio de
anualidad, aunque en este caso como señala el profesor Albiñana sería sólo
DOCUMENTOS DE TRABAJO DE ECONOMÍA APLICADA 55
para los gastos, ya que el ordenamiento tributario español es ajeno al principio
de anualidad, puesto que las leyes de los tributos tienen vigencia indefinida. La
especialidad temporal viene recogida en el artículo 134.2 de la Constitución, al
ordenar que los Presupuestos tengan anual, si bien el artículo 49 de la LGP se
refiere al ejercicio presupuestario, teniendo que ir al artículo 34 de la LGP para
ver que el ejercicio se hace coincidir con el año natural.
El principio está justificado tanto desde el punto de vista jurídico – que el
control político y de legalidad sea frecuente – como desde el punto de vista
económico – hacer posibles las previsiones y que sean fiables -. En palabras
de Gonzalo (2003: 144): “La temporalidad presupuestaria supone que los
créditos para gastos que, al término del ejercicio correspondiente, no hayan
sido aplicados a su finalidad queden anulados”. Sin embargo el principio sufre
excepciones importantes.
a) En primer lugar, tal como recoge el artículo 49 de la LGP, cuando
admite las salvedades reguladas en los artículos 34.2 y 34.3, por las
que se pueden imputar al presupuesto corriente las órdenes de pago
derivadas de obligaciones de ejercicios anteriores, como la
liquidación de atrasos retributivos, resoluciones judiciales y
compromisos de gasto adquiridos en ejercicios anteriores si hay una
norma con rango de ley que la autorice.
b) En sentido inverso, el artículo 48 de la LGP permite diferir a ejercicios
futuros los pagos por compra de bienes inmuebles cuyo importe
exceda de 6 millones de euros y por contratos de obras con abono
total del precio.
c) Los créditos plurianuales, regulados en el artículo 47 de la LGP,
concebidos para actividades, sobre todo de inversión, con proyección
sobre varios ejercicios a los que pueden aplicarse los gastos. La
novedad es que estos créditos deben especificarse en los escenarios
presupuestarios plurianuales, que deben ajustarse a su vez al
objetivo de estabilidad presupuestaria. Haremos referencia a los
escenarios plurianuales en el tema siguiente, al estudiar el proceso
56 Dr. Francisco Javier Braña Pino
de elaboración de los Presupuestos, mientras que el objetivo de
estabilidad lo estudiaremos como el último de los principios
presupuestarios en este tema.
d) La incorporación de remanentes, ya estudiada, lógicamente también
supone una excepción a la especialidad temporal.
e) Por último y del mismo modo, son excepciones a la especialidad
temporal los créditos extraordinarios, los suplementos de crédito y los
anticipos de tesorería, todos ellos ya estudiados.
En la práctica, el principio de anualidad se entendió en los presupuestos
de los ejercicios siguientes a la aprobación de la Constitución de manera
estricta, lo que llevó a que muchos de los preceptos incluidos en la Ley de
Presupuestos perdían su vigencia el 31 de diciembre, por lo que se
reproducían en las sucesivas leyes. Sin embargo, a partir del año 1986 se
empieza a abandonar la extensión del principio de anualidad al articulado,
utilizando el ardid de llevar a las Disposiciones Adicionales aquellas normas a
las que se quería dar vigencia indefinida, reservando para el articulado las que
sólo tendrían vigencia anual. La solución a esta irregularidad se aborda en la
Ley de Presupuestos para 1988, al aceptar el legislador la vigencia indefinida
del articulado de la Ley de Presupuestos, señalando en su exposición de
motivos que, a partir de dicha Ley, “todos los artículos…en los que no se
incluya, por razón de su naturaleza, una mención expresa acerca del carácter
anual de su vigencia, están dotados de vigencia indefinida”.
Ahora bien, como se señala en la exposición de motivos de la ley de
Presupuestos Generales del Estado para 2005, 2/2004, de 27 de diciembre, “el
Tribunal Constitucional señala que el criterio de temporalidad no resulta
determinante de la constitucionalidad o no de una norma desde la perspectiva
de su inclusión en una Ley de Presupuestos. Por ello si bien la Ley de
Presupuestos puede calificarse como una norma esencialmente temporal, nada
impide que ocasionalmente puedan formar parte de la Ley preceptos de
carácter plurianual o indefinido.” Pero esta interpretación va a ser cambiada
con la Ley de Presupuestos para 2009, en particular por lo que se refiere a los
DOCUMENTOS DE TRABAJO DE ECONOMÍA APLICADA 57
normas tributarias, ya que en el preámbulo se presume varias veces de que las
normas tributarias contenidas en la Ley de Presupuestos se limitan a “las
disposiciones de vigencia anual a las que se remiten las leyes sustantivas de
los diferentes tributos”, lo que para Falcón y Tella (2009; 8) es criticable, ya que
no hay razón teórica o normativa alguna para sostener la vigencia anual del
articulado.
Hay otras dos cuestiones de gran relevancia que procede estudiar al hilo
del principio de estabilidad temporal: 1ª) el sistema presupuestario escogido
para la imputación de ingresos y gastos; 2ª) la prórroga de la ley de
Presupuestos.
La primera cuestión se refiere a la elección de un criterio de imputación a
un ejercicio de los ingresos y gastos, existiendo dos posibilidades o sistemas
presupuestarios:
- El presupuesto de ejercicio o de competencia, que sigue un
criterio jurídico o formal, según el cual los gastos se imputan al ejercicio
en el cual se hayan reconocido las obligaciones y los ingresos se
imputan al ejercicio en que se hayan liquidado los derechos. Es un
sistema que se basa pues en el criterio del devengo y es el que se
utiliza en la Contabilidad Nacional.
- El presupuesto de caja o de gestión, sigue un criterio económico
o monetario, según el cual los gastos (y los ingresos) se imputan al
ejercicio en que se hayan cobrado.
La Ley General Presupuestaria de 2003 ha optado por un criterio de
devengo o presupuesto de ejercicio puro (Artículo 34.1), aunque esto no ha
sido siempre así, pues la LGP de 1977 utilizó el criterio de devengo, pero con
un período de ampliación para los gastos hasta abril del año siguiente, en que
se cerraba el ejercicio), este criterio se suprimió en 1984 y se reestableció por
58 Dr. Francisco Javier Braña Pino
la ley 11/1996, de 27 de diciembre, si bien el período de ampliación se redujo al
mes de enero.
La segunda cuestión es saber qué ocurre cuando el 1 de enero de un
año concreto no han sido aprobados los Presupuestos para el ejercicio. La
Constitución, en su artículo 134.4, establece la prórroga automática de los
Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos, pero la
redacción es tan parca que necesita una aclaración, contenida en el artículo 38
de la LGP.
- En primer lugar, se considerarán prorrogados los presupuestos
iniciales del ejercicio anterior, por tanto, sin las modificaciones que se
hayan producido a lo largo del ejercicio (Artículo 38.1).
- La prórroga no afectará a los créditos correspondientes a programas o
actuaciones que terminen o se extingan en el ejercicio cuyos
presupuestos se prorrogan (Artículo 38.2).
- No afecta a los ingresos, pues sabemos que el estado de ingresos es
una mera previsión.
- ¿Afecta la prórroga a la parte dispositiva de la ley de Presupuestos? La
cuestión parece relevante teóricamente, al menos hasta 1993, con la Ley
de Presupuestos para el año 1994, cuando comienza la práctica de las
leyes “de acompañamiento” y puede que vuelva a serlo desde 2005, al
no utilizarse la citada ley e incorporarse a la ley de Presupuestos
materias que nada tienen que ver con el llamado “núcleo indisponible” o
contenido mínimo, aparte de las normas que modifican tributos. La
doctrina está dividida, con una mayoría en la que se inscriben Martín
Queralt et alia (2007: 797) que se inclina por considerar que se prorroga
también el texto articulado. En el caso español no ha tenido
trascendencia práctica, pues las dos veces que se han prorrogado los
Presupuestos Generales del Estado, en 1979 y 1996, - y ha ocurrido
DOCUMENTOS DE TRABAJO DE ECONOMÍA APLICADA 59
algo similar las veces que se han prorrogado Presupuestos de
Comunidades Autónomas, en Andalucía en 1995 y 1996 y en el País
Vasco en 2003 - se ha recurrido a la aprobación de Decretos-Leyes, que
se han denominado “de medidas urgentes”, hasta que las Cortes
Generales aprobaron los nuevos Presupuestos. Pero la doctrina es
prácticamente unánime en el rechazo del Decreto-Ley para aprobar o
modificar los Presupuestos, por las siguientes razones (Martínez Lago,
1998: 249 y ss):
1ª. Sólo se deja participar a una Cámara, el Congreso, cuando
son las Cortes Generales las que deben aprobar los Presupuestos,
según el artículo 66.2 de la Constitución.
2ª. Se rompe la división de poderes y deberes.
3ª. La convalidación de un Decreto-Ley no admite la formulación
de enmiendas, se ha de aceptar o rechazar en bloque.
4ª. Siempre hay presupuesto, el prorrogado. Por ello y porque la
prórroga es automática, ni siquiera es necesario que se tenga que
“complementar” el Presupuesto que se prorroga.
5ª. La necesidad de un Presupuesto no equivale a la
imprevisibilidad que justifica un Decreto-Ley, pues no hay en este caso
nada imprevisible.
6ª. El contenido indisponible o núcleo mínimo es excesivamente
amplio para que se regule por una norma dictada por razones de
urgencia y extraordinaria necesidad.
7ª. Si se quiere modificar un Presupuesto ya aprobado – con
créditos extraordinarios y suplementos de crédito – lo que el Gobierno
debe hacer es presentar los proyectos de ley correspondientes, pero no
hurtar la información ni el debate, es decir, la competencia que la
Constitución atribuye al Parlamento.
60 Dr. Francisco Javier Braña Pino
3.5. El principio de publicidad.
Es una consecuencia del principio de competencia, puesto que si los
Presupuestos tienen que ser aprobados por ley, ésta sólo produce efectos
jurídicos una vez que haya sido publicada en el Boletín Oficial del Estado y
entra en vigor. Hay que tener en cuenta que el artículo 9.3 de la Constitución
garantiza la publicidad de las normas jurídicas.
Otra cosa es la transparencia informativa, a la que se hace referencia en
la presentación pública del proyecto de la vigente LGP por el Ministro de
Hacienda del momento y que se menciona en la exposición de motivos de la
ley como uno de los tres principios rectores al servicio de la estabilidad
presupuestaria, de los que se dice nace la nueva LGP. Pero ya hemos visto
que ese concepto de transparencia no coincide con lo que entienden por tal la
OCDE, el FMI ni los expertos.
La publicación de los libros con información asequible, detallada y
complementaria se inició en 1966 (con los Presupuestos para el bienio 1966-
67) al publicarse el libro “rojo” con un resumen de los Presupuestos, al que se
añadieron desde 1972 los libros “verde” (que ofrecía los datos del Presupuesto
Consolidado en términos de Contabilidad Nacional e información sobre los
programas de inversión) y “azul” (que recogía el proyecto de ley y los
resúmenes de los estados de ingresos y gastos). En los años 80, tras la
aprobación de la LGP de 1977, el contenido del libro rojo fue sustituido por el
libro “amarillo” (aunque en los últimos años pasó a ser un panegírico de la
política del Gobierno), se publicó un nuevo libro “rojo” con la ley aprobada por
las Cortes Generales y se siguió publicando el libro “azul”. Pero estos libros no
deben confundirse con la documentación que se presenta en las Cortes
Generales, exigida por el artículo 37.2 de la LGP, que se organiza en un
conjunto de libros agrupados en cuatro series: roja, verde, amarilla y gris, la
mayor parte de la cual es accesible y se puede descargar en Internet en el sitio
de la Secretaría de Estado de Presupuesto y Gastos (http://www.pap.meh.es/ ),
para varios años, así como información sobre la ejecución del Presupuesto del
DOCUMENTOS DE TRABAJO DE ECONOMÍA APLICADA 61
ejercicio en curso. Desde 2006 los Presupuestos ya no se entregan en soporte
físico, lo que era todo ritual con una furgoneta llevando toda la documentación,
puesto que se recoge en un disco compacto.
Por último, hace años (1979) el Profesor Albiñana llamaba la atención
sobre el papel que debería jugar el Defensor del Pueblo, según las funciones
que le encomienda el artículo 54 de la Constitución, entre las que se encuentra
supervisar la actividad de la Administración.
3.6. El principio de estabilidad.
Se trata del principio presupuestario clásico, de carácter económico, de
equilibrio presupuestario anual, también llamado la regla de oro de la hacienda
Pública, formulado por el ideario liberal del siglo XIX, opuesto a la intervención
estatal y al déficit recordando el arbitrismo en el manejo de la Hacienda Pública
de las monarquías absolutas. El principio tenía como enunciado que los gastos
presupuestarios deben ser financiados por los ingresos ordinarios. Como
debemos saber, este principio clásico entró en crisis y fue arrumbado con la
expansión del intervencionismo estatal y, sobre todo, por la revolución
keynesiana y el nacimiento de la política fiscal, que admitía el déficit como
instrumento de crecimiento económico y estabilización. El pensamiento liberal o
anti-keynesiano lo vuelve a reivindicar desde mediados de la década de los 60
del siglo pasado, de la mano de la llamada Escuela de Virginia (Buchanan) y de
la tesis de las “expectativas racionales” (Barro).
En Europa se introduce de la mano del Pacto de Estabilidad y
Crecimiento (PEC), aprobado por el Consejo de la Unión Europea celebrado en
Dublín en diciembre de 1996 y adoptado en Ámsterdam en junio de 1997 (18).
18 El PEC esta recogido en los reglamentos 1466/97, de 7 de julio, del Consejo, relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas y 1467/97, de 7 de julio, del Consejo, relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo.
62 Dr. Francisco Javier Braña Pino
El PEC a su vez deriva del Tratado de Maastricht de 1992, en el que se
establecieron una serie de criterios de convergencia nominal, necesarios para
formar parte de la zona euro (la Unión Económica y Monetaria, UEM) y, entre
ellos, el mantener un déficit público (necesidad de financiación) inferior al 3%
del PIB. Con objeto de evitar déficit “excesivos” y que de esta forma “se alivie la
presión sobre la política monetaria y se fomenten las expectativas de inflación
baja y estable de forma que puedan esperarse tipos de interés bajos”, el PEC
recoge el límite del 3% para los países miembro que formen parte de la UEM,
comprometiéndose los Estados a presentar anualmente un Programa de
Estabilidad y Convergencia que recoja las medidas necesarias para alcanzar
ese objetivo de déficit. Hay que recordar que no hay en el PEC ninguna
referencia al objetivo de fomentar el crecimiento económico y se adopta de
hecho la tesis de que todo déficit público provoca expulsión de la inversión
privada.
El PEC establece en su formulación original la obligación de corregir los
déficit “excesivos” a través de un “procedimiento” que contempla un mecanismo
de incentivos sancionador consistente en que:
- Aquellos Estados que superen el techo máximo de déficit del 3%
vendrán obligados a formalizar un depósito no remunerado en el Banco
Central Europeo.
- Si en el horizonte de los dos años siguientes no se corrige el
déficit, la Comisión europea establecerá una sanción, consistente en una
parte fija, del 0,2% del PIB, más otra parte variable del 0,1% del PIB por
cada punto porcentual en que el déficit exceda del techo del 3% con el
límite del 0,5% del PIB.
- El Consejo deja fuera del régimen sancionador a aquellas
situaciones económicas excepcionales en las que el incumplimiento se
DOCUMENTOS DE TRABAJO DE ECONOMÍA APLICADA 63
produce de forma paralela a descensos del PIB real superiores al 2% o,
de forma transitoria y excepcional, ante descensos del PIB
comprendidos entre el 0,75 y el 2% del PIB.
Posteriormente el Consejo Europeo, celebrado en Santa María de Feira
(Portugal) en junio de 2000, instó a los Estados miembro de la UE a continuar
con el “saneamiento” de las cuentas públicas más allá del nivel mínimo exigido
para cumplir con los requisitos del PEC “y de esta forma generar un margen de
maniobra adicional para la estabilización cíclica, para protegerse de una
evolución presupuestaria imprevista, acelerar la reducción de la deuda y
prepararse para los desafíos presupuestarios del envejecimiento (sic) de la
población” (Exposición de motivos de la ley 18/2001, de 12 de diciembre,
General de Estabilidad Presupuestaria). Y en junio de 2003, en Barcelona, el
Consejo Europeo ratificó este acuerdo y se propuso el objetivo presupuestario
a medio plazo de obtener una situación presupuestaria cercana al equilibrio con
superávit para 2004.
En el contexto de un PEC que todavía no se discute, excepto en
círculos políticos y académicos críticos, se aprueba en España la ley 18/2001,
de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria y su
complementaria, la ley Orgánica 5/2001, de 13 diciembre, introduciendo en el
ordenamiento jurídico-financiero español la prohibición del déficit en los
Presupuestos del sector público, no sólo en los de la Administración Central,
también en los de las Comunidades Autónomas y los de la Corporaciones
Locales. La ley 18/2001 contiene la regulación de nuevo principio de
“estabilidad presupuestaria”, los principios rectores y los procedimientos,
mientras que la ley orgánica 5/2001 tiene por objeto establecer los mecanismos
de coordinación entre el “Estado“ y las Comunidades Autónomas.
La ley 18/2001 establece en su artículo 2 el ámbito subjetivo de la
misma, que comprende todo el sector público, incluidas pues las haciendas
territoriales, así como los entes empresariales dependientes, por tanto la
definición más amplia posible del sector público.
64 Dr. Francisco Javier Braña Pino
A continuación se definen los principios generales que inspiran la ley,
que son cuatro, ocupando lógicamente el primer lugar el “principio de
estabilidad presupuestaria” (artículo 3), que se entiende de forma distinta a la
concepción keynesiana y hacendística tradicional, al definirse como la situación
de equilibrio o superávit en términos de capacidad de financiación de las
Administraciones Públicas según el SEC-95 y en términos de equilibrio
financiero para los entes empresariales. Los otros tres principios son la
“plurianualidad” (artículo 4), la “transparencia” (artículo 5, entendida como ya
hemos visto como capacidad de verificación de las cuentas) y la “eficiencia” en
la asignación y utilización de los recursos públicos (artículo 6, en el que se
hace una confusa mención a la eficacia, la eficiencia y la calidad).
El contenido y las implicaciones del equilibrio presupuestario se recogen
en los artículos 7, 8, 9 y 11 de la ley 18/2001, pudiendo diferenciarse entre las
obligaciones del conjunto de las unidades o agentes del sector público
(artículos 7.1, 7.3 y 11) y las del Gobierno (artículos 7.2, 8 y 9). El artículo 8
describe la forma de operar del principio de estabilidad, en particular en la fase
de elaboración de los Presupuestos de las Administraciones Públicas. A
destacar que el artículo 11 prevé la adopción por el Gobierno de medidas y
planes para corregir los eventuales déficit, sin perjuicio de las
responsabilidades en que pudieran incurrir si no lo hacen las Administraciones
responsables. Se diferencia entre el equilibrio del sector público “estatal” y el de
las Entidades Locales. Al primero se dedica el Capítulo II (artículos 12 a 18)
mientras que a las segundas se les dedica el Capítulo III (artículos 19 a 24).
Por lo que respecta a la ley orgánica 5/2001, dedicada a las
Comunidades Autónomas, de ahí su rango, a parte de que reitera el contenido
de los principios generales de la ley 18/2001, lo más destacable es el papel que
asigna al Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades
Autónomas, en cuyo seno se determinará el objetivo de estabilidad para cada
una de las Comunidades (artículo 6), así como la aprobación de los planes de
ajuste en caso de incumplimiento (artículo 8).
DOCUMENTOS DE TRABAJO DE ECONOMÍA APLICADA 65
La LGP de 2003 recoge en su artículo 26 los cuatro principios antes
enunciados, aplicados a la programación presupuestaria, estableciendo que
todas las disposiciones que afecten a los gastos públicos deben “supeditarse
de forma estricta a las disponibilidades presupuestarias y a los límites de los
escenarios presupuestarios plurianuales”. Pues, en efecto, la LGP incorpora la
programación presupuestaria plurianual del artículo 4 de la ley General de
Estabilidad Presupuestaria, al servicio de la estabilidad presupuestaria, como
veremos en detalle al estudiar en el tema siguiente la fase de elaboración de
los Presupuestos Generales del Estado.
Las leyes de estabilidad fueron aprobadas sin el necesario consenso
parlamentario, ni académico, además de contar la oposición de buena parte de
las Comunidades Autónomas no gobernadas por el PP, lo que ha llevado a la
presentación de varios recursos de inconstitucionalidad. Y justo cuando
empezaba a ponerse en cuestión el PEC, en particular por Francia y Alemania.
En efecto, la historia y los hechos económicos han ido por otro lado, bien
distinto del propugnado por la ultra-ortodoxia financiera defensora del PEC. En
2001 Portugal registra un déficit del 4,1% del PIB y se le abre el procedimiento
de déficit excesivo, acometiendo un fuertísimo recorte del gasto público, con
propuesta de reducción de 50.000 funcionarios públicos, entre otras medidas
que parecen tener un éxito relativo. Pero ese mismo año Italia se acerca al 3%
y Alemania y Francia anuncian que lo van a sobrepasar y que no van a cumplir
con el PEC, al considerar que su PIB va a crecer por debajo del 1%. La
Comisión Europea había propuesto en 2002 una prórroga del objetivo
presupuestario para estos países hasta el 2006, aunque los cuatro países
debían reducir su déficit público estructural en un 0,5% anual desde 2003. Pero
Alemania y Francia anuncian a finales de 2003 que incumplirán por tercer año
consecutivo el PEC, con un déficit estimado cercano al 4%.
El PEC entró en crisis el 25 de noviembre de 2003 cuando el ECOFIN no
aprobó la propuesta de la Comisión para que, conforme al párrafo 9 del art. 104
del Tratado, Francia y Alemania corrigieran su déficit excesivo a finales de
66 Dr. Francisco Javier Braña Pino
2005, planteando unos objetivos de control de sus presupuestos menos
rigurosos que los previstos por la Comisión y ello a pesar de la airada reacción
del Banco Central Europeo. Frente a la lectura literal del Pacto y la aplicación
de sanciones que pretendía la Comisión, el Consejo respondía con una lectura
política. La Comisión mantuvo el pulso al Consejo y requirió el pronunciamiento
de la Corte de Justicia de las Comunidades Europeas, que el 13 de julio de
2004 anuló la recomendación del Consejo.
Por otra parte, desde el verano de 2004 y en los doce meses siguientes,
10 países de la UE fueron sometidos al procedimiento de déficit excesivo
(PDE). Estaba además el caso de Grecia, que había tergiversado, sino
falseado, las cifras de déficit desde 1997, mereciendo una advertencia en
febrero de 2005.
Con esta crisis se abre por fin el debate sobre el PEC, en el que los
gobiernos de España (con gobierno del PP), Finlandia, Holanda e Irlanda
representaron la más pura ortodoxia, oponiéndose a toda revisión del PEC. El
debate por supuesto se ha llevado también al terreno académico (19).
Como ha escrito Gabriel Flores (2005):
“Interesados en percibir sólo relaciones causales y en confundir efectos con
causas, muchos neoliberales convirtieron la realidad (los datos que mostraban la
convivencia entre crecimiento, control de la inflación y disminución de los déficit
presupuestarios) en la demostración inapelable de la validez de su más querido
principio: el crecimiento económico es la consecuencia natural e inmediata de la
disciplina fiscal y del control de los precios. Pero cuando las principales economías de
la zona euro entraron en una fuerte desaceleración económica a principios del nuevo
siglo, lo que había funcionado dejó de hacerlo”. Claro que la invasión de Irak y la
cruzada antiterrorista de la administración de Bush dispararon el déficit fiscal
estadounidense muy por encima de los niveles alemanes y franceses, sin que los que
comparten simpatías por el emperador y por el rigor fiscal notaran el hecho.
19 Ver la colaboración de R. Doménech en Economistas, nº 96-2003 (174-178) a favor de mantener el PEC y la de J. Borrell en Economistas, nº 97-2003 (10-14) a favor de su flexibilización. También las opiniones recogidas en el diario El País de 3 de octubre de 2004.
DOCUMENTOS DE TRABAJO DE ECONOMÍA APLICADA 67
“Los neoliberales trasladan así la responsabilidad plena del incumplimiento de
la disciplina fiscal al egoísmo irresponsable de Francia y Alemania y exculpan, de paso,
a los defectos e insuficiencias del Pacto y a la ideología económica que lo sustentaba.
Otras interpretaciones, defendidas incluso por los que intentaron con más ahínco el
estricto cumplimiento del Pacto y su aplicación a Francia y Alemania (por cierto, entre
ellos los comisarios Solbes y, después, Almunia), consideran que el tiempo ha
terminado mostrando que una excesiva racionalidad fiscal puede entrar en
contradicción con la racionalidad económica y el crecimiento sostenible. En palabras
más comprensibles: no debe confundirse el necesario rigor fiscal que favorece unas
condiciones saneadas para el crecimiento económico con el indeseable rigor mortis
que impide cualquier tipo de crecimiento.”
“En definitiva, dicen, la marcha de la economía europea y del propio Pacto han
dado la razón a los que consideraban que el Pacto no estaba adaptado a una
coyuntura de precario crecimiento económico, adolecía de un diseño técnico
defectuoso y no era políticamente aplicable: era excesivamente rígido, tanto en su
interpretación como en su aplicación automática; podía llegar a entrar en contradicción
con el otro gran objetivo que se incluía en el propio nombre del Pacto (en su segunda y
olvidada parte: "...y el crecimiento"); no definía con precisión las condiciones
excepcionales que deberían ser tenidas en cuenta a la hora de no desencadenar las
sanciones; y, por no extenderme demasiado en las críticas realizadas, no tenía en
cuenta la fase del ciclo económico en la que se encontraba el país que incumplía el
Pacto y, por tanto, no consideraba una aplicación diferenciada y adaptada a la situación
concreta de cada economía. La evaluación de las críticas mencionadas permite
desvelar el dogmatismo que inspiró el Pacto de Estabilidad y evidencia un fetichismo
cuantitativo (esos límites del 3% y del 60%), con el que el Consejo Europeo no ha
querido o podido romper abiertamente en la última y reciente reforma. También nos
permite denunciar el falso apoliticismo tecnocrático que pretende convertir un problema
de política presupuestaria (que presupone la existencia de conflictos de intereses y de
políticas alternativas que pugnan por conseguir el respaldo democrático de la mayoría
de la sociedad para lograr una estabilidad presupuestaria suficiente) en un problema
técnico (que presupone la primacía de una racionalidad técnica a resguardo de
intereses particulares y presiones políticas que toma decisiones óptimas para la
economía y, por tanto, para el conjunto de los ciudadanos).”
Lo que ha ocurrido desde entonces es que en 2005 se procede a una
revisión del PEC. El Consejo Europeo de marzo de 2005 adoptó el informe
aprobado por el Consejo de Ministros de Economía y Finanzas (ECOFIN) de 20
de marzo proponiendo el reforzamiento y clarificación de la puesta en práctica
68 Dr. Francisco Javier Braña Pino
del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) e invitó a la Comisión a presentar
propuestas legislativas encaminadas a adaptar la normativa vigente conforme
al nuevo acuerdo. El 20 de abril, la Comisión adoptó propuestas de
modificación de los reglamentos 1466/97 y 1467/97 del Consejo (20), que
finalmente se convierten en los Reglamentos 1055/2005 (relativo al refuerzo de
la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y
coordinación de las políticas económicas) y 1056/2005 (relativo a la aceleración
y clarificación del procedimiento de déficit excesivo), ambos de 27 de junio
(DOCE L174, de 7 de julio). En apretado resumen, el nuevo Pacto mantiene los
límites cuantitativos del 3% del déficit y del 60% de la deuda respecto al PIB y
el objetivo a medio plazo para los Estados miembros de alcanzar una posición
presupuestaria “cercana al equilibrio o excedentaria”, respeta la función de
guardián del Pacto y de sus procedimientos ejercida por la Comisión, pudiendo
decirse que la reforma aprobada ha consistido, esencialmente, en flexibilizar el
contenido económico de las normas establecidas y, en paralelo, el régimen
sancionador previsto en caso de incumplimiento. Además, se establecen
algunas medidas para prevenir que los organismos estadísticos nacionales
puedan, como ya ha ocurrido en Grecia y, presumiblemente, en Italia, maquillar
o falsificar sus resultados fiscales para cumplir los límites establecidos
Más en detalle (Fernández, 2005), la reforma del Consejo Europeo de los
mencionados Reglamentos se refiere a las tres fases que pueden distinguirse en el
PEC: la fase preventiva, la fase de definición y declaración de déficit excesivo y, por
último, la fase de corrección del déficit excesivo.
Por lo que respecta a la fase preventiva, los Estados miembros con un nivel
alto de endeudamiento y un bajo potencial de crecimiento, deberán seguir tratando de
alcanzar el equilibrio o superávit a medio plazo (a lo largo del programa de estabilidad y
convergencia). Sin embargo, para aquéllos que tengan un nivel de deuda bajo y alto
potencial de crecimiento, podrán tener de manera permanente déficit ajustados por el
ciclo de hasta el 1 por 100 del PIB. Cada país tendrá, pues, un Objetivo Presupuestario
a Medio Plazo (OPMP) diferente que podrá llegar a un máximo del 1 por 100 del PIB
medido en términos cíclicamente ajustados y excluyéndose en el cálculo las medidas
ocasionales o meramente temporales. Estos OPMP se pueden revisar si se ponen en
20 COM(2005) 154 y COM(2005) 155, ambas de 20 de abril.
DOCUMENTOS DE TRABAJO DE ECONOMÍA APLICADA 69
práctica medidas de reforma estructural importantes, con demostrados costes
presupuestarios, o en cualquier caso a los cuatro años. Los países que no hayan
alcanzado su OPMP deberán ajustar su déficit anualmente en un 0,5 por 100 del PIB
(medido en términos ajustados por el ciclo). A cambio se será más exigente con el
ajuste cuando los países crezcan a su tasa potencial o por encima, es decir en los
«buenos tiempos»; entonces se presume que el exceso de ingresos irá dirigido a
reducir el déficit y la deuda
En segundo lugar, según lo acordado por el Consejo europeo un déficit igual o
superior al 3 por 100 no será considerado como excesivo por el ECOFIN si el Estado
miembro está en recesión, es decir, creciendo a tasas negativas, si hay una pérdida
acumulada de producción apreciable, por crecer durante un período largo por debajo
de la tasa tendencial o potencial, o si existen «otros factores relevantes» que
determinan que la Comisión y el ECOFIN permitan un déficit igual o superior al 3 por
100 del PIB; ya que tales países contribuyen con su gasto público a financiar políticas
de puesta en práctica de la agenda de Lisboa, de I+D e innovación, de apoyo a la
solidaridad internacional, o a alcanzar los objetivos de las políticas de la UE, en
particular el de la unificación de Europa. Asimismo, el informe de la Comisión del art.
104 (3) tendrá en cuenta, a la hora de recomendar la existencia de déficit excesivo, la
posición económica y presupuestaria a medio plazo del Estado miembro
correspondiente, considerando el PIB potencial, la posición coyuntural, los esfuerzos de
ajuste en los buenos tiempos, la sostenibilidad de la deuda, la inversión pública y la
calidad general de sus finanzas públicas. Respecto al segundo componente de la
definición de déficit excesivo, el nivel de deuda pública, el Consejo Europeo hace una
mención a que se cumpla con la obligación de reducirlo por debajo del 60 por 100 del
PIB a un ritmo satisfactorio, señalando que los Estados miembros con un nivel alto de
deuda lo deben reducir más rápidamente. Sin embargo, se indica de manera explícita
que no es necesario, a este respecto, cambio alguno en los Reglamentos del PEC, que
como se sabe no especifican operacionalmente la obligación de reducir el nivel de
deuda si está por encima del 60 por 100. Lo mismo cabría decir de un concepto más
amplio como es el de la sostenibilidad de las finanzas públicas, que después de mucho
tiempo de discusión dedicado a él, no se ha sustanciado en nada concreto.
Por último, el acuerdo de reforma del PEC del Consejo Europeo de marzo de
2005 prolonga los plazos para la corrección del déficit excesivo previstos en el
Reglamento 1467/97: de tres a cuatro meses, después de la fecha límite para la
notificación de datos presupuestarios, para declarar por el ECOFIN la existencia de un
déficit excesivo, articulo 104 (6); de cuatro a seis meses el tiempo disponible para que
el Estado miembro tome medidas para corregir el déficit en base a la recomendación
del artículo 104 (7); de uno a dos meses el plazo para que el ECOFIN se nueva del
70 Dr. Francisco Javier Braña Pino
párrafo 8 al párrafo 9 y de dos a cuatro meses el plazo para que el Estado miembro
adopte el plan de ajuste fiscal aprobado por el ECOFIN del artículo 104 (9). Por otra
parte, aunque el Consejo Europeo mantiene el principio de que la corrección del déficit
se debe hacer al año siguiente de la declaración de su existencia, admite plazos más
largos en base a la consideración de los factores que con la reforma propuesta del PEC
la Comisión deberá tener en cuenta en su informe al ECOFIN sobre la existencia de
déficit excesivo del artículo 104 (3). El Consejo Europeo asocia las «circunstancias
especiales» mencionadas más arriba con estos «factores relevantes» del párrafo 3 del
art. 104. Por último, el plazo de dos, tres años, para corregir el déficit excesivo se
puede alargar aun más si se producen eventos económicos inesperados o caídas del
PIB observado frente a la evolución prevista del PIB. En cualquier caso se presupone
una corrección anual del déficit del 0,5 por 100 del PIB, medida en términos
cíclicamente ajustados.
En paralelo al conflicto entre el Consejo y la Comisión sobre el PEC, el
Gobierno español decide reformar las leyes de estabilidad presupuestaria. El
primer paso es una modificación de la ley General de Estabilidad
Presupuestaria por medio de la Ley de Presupuestos para 2005 (2/2004, de 28
de diciembre), en la que se incorpora una disposición adicional trigésima con la
modificación del artículo 8 la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, que
se refiere al establecimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria,
estableciéndose el primer semestre de cada año como plazo para fijar dicho
objetivo, en lugar de cuatro meses, así como se completa una laguna legal al
regular la aprobación del objetivo en caso de conflicto entre el Congreso de los
Diputados y el Senado, lo que se pretende que tenga una directa incidencia,
por su mayor aproximación, en el proceso de elaboración de los presupuestos,
en las previsiones macroeconómicas, y en la política económica del Gobierno
del que son reflejo.
El segundo paso es la reforma de las dos leyes de estabilidad: la ley
18/2001 se reforma por la ley 15/2006, de 26 de mayo y la ley orgánica 5/2001
se reforma por la ley orgánica 3/2006, también de 26 de mayo.
La primera justificación de la reforma son las insuficiencias ante la
realidad de un Estado descentralizado en el que concurren varias
DOCUMENTOS DE TRABAJO DE ECONOMÍA APLICADA 71
Administraciones públicas, lo que exige reformar el mecanismo de interacción
entre ellas, que debe apoyarse en el diálogo y la negociación, reforzando el
papel del Consejo de Política Fiscal y Financiera y del Consejo Nacional de
Administración Local. El objetivo de estabilidad de cada Comunidad Autónoma
se acordará con el Ministerio de Economía y Hacienda tras una negociación
bilateral con cada Comunidad Autónoma. Se reforma también la forma de
instrumentar el principio de estabilidad por las Haciendas Locales y la
información a suministrar.
En segundo lugar, de cara al cumplimiento del principio de
transparencia, enunciado pero no regulado en la ley, se mejoran y explicitan las
obligaciones relativas a la circulación de información entre los distintos agentes
territoriales.
En tercer lugar, se separa totalmente el objetivo de estabilidad del
Estado del de la Seguridad Social, para que el superávit de esta no disimule,
en su caso, el déficit del primero.
En cuarto lugar, las exigencias de la política económica llevan a que el
concepto de equilibrio presupuestario no tenga que ser anual, lo que podría
conducir incluso a políticas pro-cíclicas, sino que debe instrumentarse
adaptándolo a la situación cíclica de la economía, para suavizar sus
oscilaciones. Por ello se exigirá un superávit en las situaciones en las que la
economía crezca por encima de su potencial, que se utilizará para compensar
los déficits cuando la economía está en la situación contraria. En definitiva, se
trata de adaptar la política presupuestaria al ciclo económico con el fin de
suavizarlo. No obstante, la determinación de la posición cíclica de la economía
y sus consecuencias sobre el signo de la política presupuestaria se somete a
una regulación explícita y seguirá un procedimiento transparente. En concreto,
cuando la tasa de crecimiento del PIB sea superior al umbral máximo fijado por
el Gobierno, que para el trienio 2007-2009 se fija en el 3%, es obligado cerrar
las cuentas con superávit y cuando sea inferior al umbral mínimo, que para el
trienio 2007-2009 se fija en el 2%, se permite un déficit anual de hasta el 1%
72 Dr. Francisco Javier Braña Pino
del PIB, que se reparte de la siguiente manera: un 0,2 para la Administración
Central, un 0,75 para las Comunidades Autónomas (CC. AA.) y un 0,05 para
las Corporaciones Locales (CC. LL.).
En quinto lugar, se autorizarán los programas de inversiones que
acrediten un impacto significativo sobre el aumento de la productividad,
incluidas las destinadas a investigación, desarrollo e innovación, con un límite
agregado para el conjunto de las Administraciones. Dichos programas de
inversión deberán financiarse en una parte significativa, en ningún caso inferior
al 30%, con ahorro bruto de la Administración pública correspondiente y sólo en
parte con endeudamiento. El límite de las inversiones que podrán recibir este
tratamiento se establece en un 0,5% del Producto Interior Bruto previsto para
cada ejercicio, que también se reparte entre las Administraciones: 0,2 para la
Administración Central, 0,25 para las CC. AA. y 0,05 para las CC. LL.
Para finalizar, las leyes de estabilidad siguen teniendo un problema,
señalado por el Consejo Económico y Social, debido a la restricción que
establecen al endeudamiento de las Haciendas Territoriales. Si por una parte
esta restricción puede que lleve a una racionalización del gasto público, que
permita mejorar los servicios, puede ocurrir también y parece que es lo que
está pasando, que se impulse una dinámica institucional de “huída del
presupuesto”, a través de la redefinición de los modelos de gestión de las
unidades públicas y su privatización encubierta: “El hecho de que obtener más
del 50 por 100 de ingresos de operaciones comerciales permita a las
instituciones sustraerse al ámbito de las Administraciones Públicas y, por lo
tanto, a las limitaciones financieras que fija la normativa de estabilidad
presupuestaria, refuerza la tendencia a cobrar por la prestación se servicios
tradicionalmente gratuitos a través de fórmulas diversas (peajes en la sombra,
tickets moderadores, precios públicos, etc.) y a utilizar fórmulas de
colaboración público privada, como la concesión de obras públicas (…)”
(Consejo Económico y Social, 2006).
DOCUMENTOS DE TRABAJO DE ECONOMÍA APLICADA 73
Pero no se puede terminar este apartado dedicado al principio de
estabilidad sin hacer referencia a la crisis económica que padece España, que
ha echado por tierra toda la regulación derivada del Pacto de Estabilidad y
Crecimiento, puesto que el superávit de las Administraciones Públicas de los
últimos años se ha convertido en un fuerte déficit, que para España en 2008 es
del 3,8 por 100 del PIB y para 2009 se estima que alcance el 8,3 por 100, en
paralelo a lo que está ocurriendo en la Eurozona, en la que todas las grandes
economías has experimentado déficit en las Administraciones Públicas en
2008, siendo el déficit para el conjunto de la Eurozona del 2 por 100,
previéndose para 2009 un déficit del 5,5 por 100, con Alemania y Francia por
encima del 5 por 100 y llegando en Irlanda al 15 por 100.
-------------------------
Como conclusión de este apartado, se ofrece un resumen de las
excepciones y los principios presupuestarios a los que afectan.
- Anticipos de tesorería: competencia, especialidad y temporalidad.
- Transferencias: competencia y especialidad.
- Créditos ampliables: competencia, unidad, universalidad y
especialidad.
- Incorporación de remanentes: competencia, especialidad y
temporalidad.
- Generación de créditos: competencia y especialidad.
74 Dr. Francisco Javier Braña Pino
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