los servicios sociales de atencion primaria

7/23/2019 los servicios sociales de atencion primaria

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Los Servicios Sociales

de Atencin Primaria

ante el cambio social

Jon Subrts Humt Drctor

Jose Adlntdo Gmno Mrt Frnandz Prt

Mri Gmenz Cncllo Mrl Iglss Cost

An Rpoport Golbrt

Josp Sn Mrtin Mornt

NIPO: 201-07-188-6


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LOS SERVICIOS SOCIALES DE ATENCINPRIMARIA ANTE EL CAMBIO SOCIAL

Joan Subirats Humet (Director), Jos Adelantado Gimeno,

Marta Fernndez Prat, Maria Gimnez Cencillo,Mariela Iglesias Costa, Ana Rapoport Golbert yJosep San Martn Morant


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Catlogo general de publiaciones oficialeshttpp://www.060.es

Ministerio de Trabajo y Asuntos SocialesSubdireccin General de Informacin Administrativa y Publicacionesc/ Agustn de Betancourt, 11 - 28003 MadridCorreo electrnico: [email protected]: www.mtas.es

Diseo de cubierta: OGR Comunicacin

ISBN: 978-84-8417-268-0NIPO: 201-07-185-XDepsito legal: M-48093-2007

Imprime: LERKOPRINT, S.A.


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NDICE

INTRODUCCIN.................................................................................... 5

Primera Parte. Marco terico. Los servicios sociales ante el cambiosocial ................................................................................................ 7

1. De la exclusin a la integracin social: una perspectiva integral ... 7

1.1. Un contexto de cambios ....................................................... 7 1.2. Dficits de las polticas clsicas de bienestar ...................... 16

1.3. De la pobreza a la exclusin social ...................................... 18 2. El sistema pblico de servicios sociales en Espaa .................... 22

2.1. Aproximacin histrica al desarrollo del sistema de serviciossociales en Espaa ............................................................... 22

2.2. Principales rasgos del sistema de servicios sociales actual ... 30 2.3. Instrumentos de desarrollo complementario del sistema de

servicios sociales ................................................................. 34 2.4. Los ejes de debate en torno al actual sistema de servicios

sociales ................................................................................ 41

A) Dimensin conceptual ..................................................... 42 B) Dimensin sustantiva ...................................................... 46 C) Dimensin operativa ....................................................... 49

Segunda Parte. Explotacin y anlisis de la encuesta ..................... 53

1. Resultados de los grupos de discusin ........................................ 53

1.1. Percepcin sobre las viejas necesidades sociales y lasemergentes: La transversalidad y complejizacin de lasnecesidades sociales ........................................................... 53

1.2. Percepcin sobre la respuesta institucional a los cambios

sociales: El agotamiento del modelo de actuacin e inter-vencin ................................................................................. 54

1.3. Percepcin sobre los retos de futuro ................................... 55

2. Explotacin estadstica de la encuesta ........................................ 60

2.1. Perfil de las personas encuestadas ..................................... 60 2.2. Percepcin sobre las viejas necesidades sociales y las

emergentes: la transversalidad y complejizacin de las ne-cesidades sociales ............................................................... 65

2.3. Percepcin sobre la respuesta institucional a los cambios

sociales: El agotamiento del modelo de actuacin e inter-vencin ................................................................................. 74 2.4. Percepcin sobre los retos de futuro ................................... 78


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4 LOS SERVICIOS SOCIALES DE ATENCIN PRIMARIA ANTE EL CAMBIO SOCIAL

A) Aspectos sustantivos ...................................................... 79 B) Aspectos operativos ........................................................ 80

2.5. Explotacin de la encuesta por Comunidades Autnomas .. 88

2.6. Propuestas para mejorar el sistema de servicios sociales .. 97

3 Parte: Conclusiones y propuestas ante los retos de futuro ........ 103

1. Principales resultados .................................................................. 103

1.1. La percepcin sobre las viejas necesidades sociales y lasemergentes .......................................................................... 103

1.2. La percepcin de los profesionales sobre la respuesta ins-titucional ante los cambios sociales ..................................... 104

1.3. La percepcin de los retos de futuro .................................... 106

2. Lneas de actuacin propositiva ................................................... 108 2.1. Un sistema de servicios sociales dinmico, con capacidad

de adaptacin a los cambios sociales.................................. 109 2.2. Un sistema de servicios sociales con capacidad anticipatoria

y objetivos estratgicos ........................................................ 113 2.3. Un sistema de servicios sociales con enfoque multidimen-

sional e integral .................................................................... 116 2.4. Un sistema de servicios sociales prximo y comunitario ..... 119 2.5. Un sistema de servicios sociales con coordinacin multinivel

y transversal ......................................................................... 121 2.6 Un sistema de servicios sociales que fomente la participacin

y corresponsabilidad entre todos los agentes ...................... 123

NOTAS DE PROSPECTIVA A MODO DE REFLEXIN FINAL ............ 129

BIBLIOGRAFA ...................................................................................... 135

ANEXOS

I. El proceso de elaboracin de la encuesta. Antecedentes me-todolgicos y tratamiento de los datos de la encuesta ................. 139

II. Principales resultados de la explotacin de la encuesta .............. 147


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INTRODUCCIN

Con el objetivo de analizar la situacin de los servicios sociales de atencinprimaria en Espaa ante el cambio social, el presente estudio gira en torno a larealizacin de una encuesta a los principales agentes del sistema de serviciossociales: los y las profesionales de los centros de atencin primaria. A partirde sus opiniones y valoraciones respecto a las problemticas sociales y a losmecanismos de gestin y organizacin del sistema, se establecen los princi-pales retos que debera afrontar el sistema para su mejora.

En la primera parte, y a modo de punto de partida, se exponen los plantea-mientos y bases conceptuales que han guiado el estudio. De ah, que los concep-tos de exclusin e integracin social se utilicen como binomio terico que gua elproceso de anlisis del estudio. Se abordan los cambios que han tenido lugar ensociedades liberal-capitalistas como la espaola sobre dos aspectos clave: enla esfera econmico-productiva y en la esfera sociodemogrfica y cultural. As,se seala cmo los procesos de flexibilizacin productiva y precarizacin laboralconducen hacia una relacin intermitente con el empleo para una buena partede la poblacin asalariada, debilitndose la cohesin social y dificultando la inte-gracin de las personas. En la esfera sociodemogrfica y cultural se identificanlos cambios en las estructuras y modelos familiares que, ante la expansin dela presencia de mujeres en los mercados de trabajo, la reduccin del tamao delos hogares y, un aumento rpido y sostenido de la tasa de envejecimiento dela poblacin, plantean necesidades emergentes especialmente en el cuidado alos dems. Adems, se tienen en cuenta los cambios en la composicin tnico-religiosa debido al rpido e intenso proceso inmigratorio que ha diversificado laestructura social espaola. Tambin se exponen los dficits de inclusividad delas polticas sociales clsicas y sus limitaciones para incluir a los sectores msvulnerables, as como las dificultades para hacer frente a nuevas necesidades

emergentes. En la primera parte tambin se realiza una breve aproximacinhistrica al desarrollo del sistema de servicios sociales en Espaa destacandosus rasgos bsicos, para poder comprender el impacto de los cambios socialesen el sistema. Se finaliza esta primera parte con la presentacin de los principa-les debates en torno a la poltica de servicios sociales desde tres dimensiones:conceptual, referida a la definicin del propio sistema y de la cual derivan lasestrategias e instrumentos a desarrollar; sustantiva, contenidos de las polticas;y la dimensin operativa, referida al conjunto de instrumentos metodolgicos yorganizativos que permite desplegar el sistema, adecundolo a los objetivos ymetas propuestos en la dimensin sustantiva.

La segunda parte est dedicada a la explotacin y anlisis de la encuestaque, adems de presentar el perfil de las personas encuestadas, se centra


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en los tres aspectos clave que se han indagado: la percepcin sobre viejasnecesidades sociales y las emergentes, la percepcin sobre la respuesta insti-tucional a los cambios sociales y la percepcin sobre retos de futuro. Respecto

al primer aspecto la informacin se ha tratado construyendo seis dimensiones:domstico-familiar; dependencia, discapacidad y enfermedades crnicas, eco-nmico-laboral, residencial, y la que se ha llamado estigmatizacin social. Conrespecto al segundo, la respuesta institucional se ha considerado en relacincon las necesidades sociales y en relacin con las distintas administracionespblicas. El tercer aspecto sobre los retos de futuro se ha abordado a partir dedos grandes bloques: sustantivo y operativo. En el primer bloque se analizanlas respuestas referidas a los principales debates planteados en el sector.El bloque dedicado a aspectos operativos se centra en las necesidades decoordinacin institucional, los procedimientos de coordinacin, los sistemas

de organizacin y gestin y las necesidades de formacin. En esta segundaparte tambin se explota la encuesta por Comunidades Autnomas y se traena colacin las sugerencias de los y las profesionales para mejorar los serviciossociales de atencin primaria.

La tercera parte se dedica a las conclusiones del estudio y a presentar algu-nas propuestas ante los retos de futuro. Desde una perspectiva de inclusividadsocial se formulan seis enfoques desplegados y desarrollados mediante unconjunto de objetivos y lneas de actuacin: Un sistema de servicios socialesdinmico, con capacidad de adaptacin a los cambios sociales. Un sistema de

servicios sociales con capacidad anticipatoria y objetivos estratgicos. Un sis-tema de servicios sociales con enfoque multidimensional e integral. Un sistemade servicios sociales prximo y comunitario. Un sistema de servicios socialescon coordinacin multinivel y transversal. Un sistema de servicios socialesque fomente la participacin y corresponsabilidad entre todos los agentes quepretenden incidir en la mejora del sistema. Finalmente, a modo de reflexinfinal, se exponen unas notas de prospectiva.


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PRIMERA PARTE

MARCO TERICO. LOS SERVICIOS SOCIALES

ANTE EL CAMBIO SOCIAL

1. DE LA EXCLUSIN A LA INTEGRACIN SOCIAL: UNA PERSPECTIVAINTEGRAL

1.1. Un contexto de cambios

A lo largo de los ltimos decenios, las sociedades occidentales han sufri-do transformaciones profundas, de una envergadura considerable y a granvelocidad. Por ello, no es exagerado afirmar que los principales parmetrossocioeconmicos y culturales que fundamentaron durante ms de medio siglola sociedad industrial estn quedando atrs. Los ejes y las dimensiones delcambio, en cualquier mbito de la realidad, predominan sobre los factores deestabilidad. En consecuencia, asistimos a una transicin de una sociedad libe-ral-capitalista industrial a una sociedad neo-liberal capitalista y postindustrialque se manifiesta con ms fuerza, en unos pases que en otros.

En primer lugar, mencionaremos las principales dimensiones del cambiosocial en marcha para visualizar sus impactos en el caso espaol sobre lastransformaciones que inciden en la nueva situacin de desigualdades sociales ypor lo tanto, en el tipo, cantidad y calidad de demandas que llegan actualmentea los centros de servicios sociales. En suma, se trata de ver cmo los cambiossociales de las ltimas dcadas, y ms concretamente, de la ltima dcada, enEspaa alteran las demandas tradicionales al sistema de servicios sociales.

Dimensiones del cambio social en marcha

Aunque los cambios en marcha estn intrnsecamente relacionados, re-troalimentndose constantemente, se pueden agrupar sintticamente en dosesferas: la econmico-productiva y la sociodemogrfica y cultural.

a) Cambios en la esfera econmico-productiva: el impacto de las nuevastecnologas ha modificado notablemente las coordenadas del industrialismotradicional. Se han superado las estructuras fordistas sobre la base de unaorganizacin taylorista del trabajo y con una notable homogeneidad en lagama de los productos producidos. As, la llamada globalizacin econmica,construida fundamentalmente sobre la base de la revolucin en los sistemasde informacin, ha permitido avanzar hacia un mercado mundial, en el que


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las distancias cuentan menos, y donde el aprovechamiento de los costesdiferenciales a escala planetaria ha desembocado en mltiples procesos dedeslocalizacin.

Una de las consecuencias ms apremiantes y preocupantes de los nuevosprocesos de produccin y, por lo tanto, de lo que implican en trminos decondiciones laborales, es la creciente precarizacin de los puestos de trabajodisponibles. Para muchos sectores de la poblacin, este cambio econmico-productivo hacia un modelo de capitalismo menos regularizado y ms capazde aprovechar las ventajas de una economa globalizada ha generado laaparicin de nuevos colectivos y grupos sociales como el de jvenes, que vencomo las trayectorias lineales y rpidas hacia el empleo industrial asalariadoy estable, anteriormente habituales, han dejado paso a la emergencia de un

amplio abanico de trayectorias de insercin laboral muy complejas, precarias ycada vez ms dilatadas en el tiempo. Lo que est actualmente en juego, comoha sealado Ulrich Beck (2002) y Bauman (2003), es la propia concepcin deltrabajo como elemento estructurante de la vida, de la insercin social y comoelemento de cohesin social.

La flexibilidad en los procesos de produccin en el marco de esta nueva eco-noma ha dejado atrs el modelo de pleno empleo y ha propiciado la aparicinde un nuevo empleo de menos calidad y ms precario mientras se asiste ala destruccin de una parte importante de empleo estable, mediante la desre-gulacin laboral de muchos sectores y colectivos que han visto deteriorar suscondiciones laborales con sus parmetros tradicionales de proteccin social.Se han generando las llamadas zonas grises entre el paro registrado y elno registrado (amas de casa, jvenes, jubilados anticipados) as como entreel empleo y el infraempleo (flexibilizacin de la jornada laboral y de las formasde empleo). La amplia dispersin del paro ms o menos temporal coincide,adems, con un nmero creciente de desempleados permanentes y de nue-vas formas mixtas entre el paro y el empleo. Este nuevo modelo que se ha idoimponiendo, favorece la presencia de lo que se podra denominar itinerariosintermitentes de paro y de empleo, es decir, de un nmero importante de per-sonas, que lejos de estabilizarse laboralmente, tienen una relacin fluctuante

de entradas y salidas constantes con el mercado de trabajo.

Tabla 1. Evolucin de la tasa de parados de larga duracin1

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

EU 15 4.9 4.9 4.8 4.4 3.9 3.4 3.1 3.1 3.3 3.4 3.3

Espaa 10.3 9.4 8.7 7.5 5.7 4.6 3.7 3.7 3.7 3.4 2.2

Fuente: Eurostat.

1 La tasa de parados de larga duracin se refiere al nmero de personas mayores de 15 aossin trabajo que llevan un ao o ms buscando empleo respecto del total de los parados.


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MARCO TERICO. LOS SERVICIOS SOCIALES ANTE EL CAMBIO SOCIAL 9

Si bien es cierto que la tasa de paro de larga duracin de la Unin Europea(UE) de los 15 ha disminuido en la ltima dcada (1,6 puntos), tambin lo es queel descenso de esta tasa en Espaa ha sido espectacular (8,1 puntos). Estos

datos, que denotan una transformacin positiva del mercado laboral espaol,deben contrastarse con los que hacen referencia a la temporalidad laboralpuesto que matizan el carcter de la contratacin. Como se puede ver en elgrfico 1 la tasa de temporalidad laboral muestra un aumento sostenido.

Tabla 2. Evolucin de la tasa de actividad2

1991 1995 2000 2002 2005

Varones % 67,96 65,07 66,57 66,90 68,95

Mujeres % 34,73 37,66 41,33 41,82 46,95

Ambos sexos % 50,84 50,96 53,58 54,00 57,72

Fuente: elaboracin propia a partir de los datos del INE, 2005 y del IV Plan Nacional deAccin para la Inclusin Social del Reino de Espaa 2006-2008.

Tabla 3. Evolucin de la tasa de paro3

1991 1995 2000 2002 2006

Varones 12,10 18,05 9,60 8,05 6,8

Mujeres 24,07 30,79 20,53 16,36 12,2

Ambos sexos 16,31 22,90 13,93 11,36 9,1Fuente: elaboracin propia a partir de los datos del INE, 2005 y del IV Plan Nacional deAccin para la Inclusin Social del Reino de Espaa 2006-2008.

Aunque la tasa de actividad haya aumentado, tanto en el caso de los va-rones como en el de las mujeres y que la tasa de paro haya disminuido, lascondiciones de entrada y salida en el mercado de trabajo, la temporalidad yla precariedad han alcanzado cotas muy elevadas, como se puede ver en elsiguiente grfico:

2 La tasa de actividad es la relacin que existe entre la poblacin activa en edad legal de

trabajar y la poblacin total en esa misma edad.3 La tasa de paro calcula el porcentaje en edad activa que no tienen trabajo respecto ala poblacin activa.


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Grfico 1. Evolucin de la tasa de temporalidad laboral

Elaboracin Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos deAnlisis de los factores de exclusinsocial. Subirats, J. Dir Gom, R. Brugu Q. Coords (2006), Fundacin BBVA y del IV Plan Nacionalde Accin para la Inclusin Social del Reino de Espaa 2006-2008.

El aumento de la temporalidad laboral muestra, aunque sea slo parcial-mente, la fragilidad en la que se encuentra cada vez un mayor porcentaje depoblacin activa dentro del mercado laboral. Cabe aadir, que de momentono existen indicios de que esta tendencia se invierta o, por lo menos, se es-tanque.

b) Cambios en la esfera sociodemogrfica y cultural: las transformacionesen los mbitos de convivencia primaria son muy destacables. En la concepcinde la sociedad patriarcal clsica el mbito pblico y el privado se perciben comodos esferas muy diferenciadas. El primero es el espacio denominado productivoy de representacin poltica que se asigna tradicionalmente a los hombres. Elmbito privado, por lo contrario, es el que hace referencia al espacio familiary se asigna nica y exclusivamente a las mujeres. Este modelo adems desegregar las dos esferas, las jerarquiza de forma que sita al mbito pblicopor encima del privado, el cual es un espacio desvaloralizado y con poca vi-sibilidad.

Actualmente estamos en un momento de transicin hacia un modelo en elque se han diversificado tanto la estructura de los hogares como los modelosde familia. Por otro lado, el acceso de las mujeres al mundo laboral es cadavez mayor (ver tabla 2) y en tendencia ascendente aunque se mantengan lasdiscriminaciones en el trabajo. Todo ello se va produciendo mientras los roles


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de gnero en el seno del hogar prcticamente no se han modificado. Adicional-mente, se incrementan las rupturas dentro de las familias y crecen los ncleosmonoparentales con nios a cargo de forma que, paralelamente a los avances

de autonoma en el sentido amplio de las mujeres, las contradicciones de lanueva situacin genera nuevos riesgos y vulnerabilidades donde la variablede gnero es determinante.

A estos cambios se deben sumar otros no menos importantes y que tienenque ver ms concretamente con las transformaciones en la estructura demo-grfica de la sociedad:

b.1) Cambios en la pirmide de edades: la estructura poblacional deEspaa presenta un ritmo de envejeciendo superior a la media europea. Laexplicacin se deriva de la confluencia de la cada de la tasa de fecundidad, el

aumento de la edad de las mujeres en el nacimiento del primer hijo y el aumentode la esperanza de vida. A su vez, estos cambios demogrficos provocan, quelas tasas de dependencia de la poblacin espaola sean tambin cada vezms elevadas.

Tabla 4. Esperanza de vida al nacer en Espaa4

1975 1980 1985 1990 1995 1998 2005

Varones 70,40 72,52 73,27 73,40 74,44 75,25 77,1

Mujeres 76,19 78,61 79,69 80,49 81,63 82,16 83,7

Total 73,34 75,62 76,52 76,94 78,03 78,71 80,4Fuente: elaboracin propia a partir de datos del INE y del IV Plan Nacional de Accin para la InclusinSocial del Reino de Espaa 2006-2008.

Por otro lado, el ndice de fecundidad en Espaa ha mostrado una tendenciadecreciente desde 1980 hasta 2003. El leve aumento que se presenta a partirde ese ao se debe seguramente al aumento de partos entre la poblacininmigrada.

La esperanza de vida en Espaa sigue una lnea creciente desde hace msde veinte aos gracias a los avances en la medicina, a las mejores condicionesde vida en general y a la cada de la mortalidad, sobre todo la infantil. Se prevque esta tendencia, lejos de estancarse, vaya en aumento a lo largo de losprximos aos. De hecho, las estimaciones de la esperanza de vida al nacerpara el ao 2020 prevn una media de 81,6 aos5

4 La tasa de esperanza de vida al nacer es una estimacin del promedio de aos que vivira

un grupo de personas nacidas el mismo ao si los movimientos en la tasa de mortalidad dela regin evaluada se mantuvieran constantes.5http://www.ine.es/revistas/cifraine.


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Tabla 5. Evolucin de las personas mayores de 65 aos 1996 2005

Personasmayores de

65 aos

Sexo Poblacin (%) Poblacin (%)Varones 2.581.669 41,67% 3.090.987 42,16%

Mujeres 3.614.829 52,33% 4.241.280 57,84%

Ambos sexos 6.196.499 15,62% 7.332.267 16,62%

Fuente: elaboracin propia a partir de los datos del INE.

Consecuencia lgica del aumento de la esperanza de vida al nacer es queaumente da a da la cantidad de personas mayores de 65 aos en Espaa.Adems, la cada de las tasas de fecundidad tiene como una de las consecuen-

cias ms importantes que el porcentaje de personas mayores sobre el total dela poblacin sea cada vez mayor. De hecho, las prospecciones realizadas porel Eurostat afirman que el ao 2050 el porcentaje de personas mayores de 65aos en Espaa ser de 35% (las prospecciones del INE sitan este porcentajeen el 30,5%)6. Todo ello muestra no slo el cambio en la pirmide de edadesde nuestra sociedad, sino tambin que estas transformaciones seguirn pro-ducindose an durante algunos decenios.

Por otro lado el aumento de la esperanza de vida junto con la mayor pro-porcin de personas mayores de 65 aos respecto del total de la poblacinson dos factores que contribuyen a aumentar las tasas de dependencia comose muestra en la tabla 6.

Tabla 6. Evolucin de la poblacin con dependencia grave y severa segnedad y sexo

POBLACINDE65 YMS AOS

1992 2000 2005 2010 Incremento1992/2010 Poblacin % Poblacin % Poblacin % Poblacin %

Total

Varones

Mujeres

646.628

290.365

356.263

100

44,9

55,1

764.624

366.941

397.683

100

48

52

793.538

379.918

413.621

100

47,9

52,1

936.070

422,814

513.256

100

45,1

54,9

44,7

45,6

44

POBLACINDE80 YMS AOS

1992 2000 2005 2010 Incremento1992/2010 Poblacin % Poblacin % Poblacin % Poblacin %

Total

Varones

Mujeres

306.178

102.215

203.963

100

33,4

66,7

367.752

119.857

247.895

100

32,6

67,4

445.174

150.678

294.496

100

33,8

66,2

471.626

179.543

292.083

100

38

62

54

75,6

43,2

Fuente: Rodrguez Cabrero, G. & Montserrat Codorni, J. (2000)Modelos de atencin socio sanitaria.Una aproximacin a los costes de la dependencia. Observatorio de personas mayores, MTAS. SecretaraGeneral de Asuntos Sociales.

6 Datos del Observatorio de Mayores.


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b.2) Cambios en la composicin tnico-cultural y religiosa: La ten-dencia al envejecimiento de la poblacin autctona en Espaa sin embargo,tiene como contrapartida la llegada de personas inmigradas, normalmente

jvenes en edad reproductiva. En diez aos, ha habido un aumentado im-portante de personas extranjeras que residen en Espaa. Si bien es ciertoque algunas de ellas son personas jubiladas que provienen del norte deEuropa, tambin lo es que el fenmeno que realmente incrementa la tasade inmigracin espaola es el de las personas provenientes de pasesmenos desarrollados y que vienen en busca de unas mejores condicionesde vida.

Tabla 7. Evolucin de la poblacin inmigrada

1998 2001 2005Poblacin % Poblacin % Poblacin %

Nacionalidadespaola 39.215.566 98,4 39.746.185 96,7 40.377.920 91,5

Nacionalidadextranjera 637.084 1,6 1.370.657 3,3 3.730.610 8,5

Total poblacin 39.852.650 100 41.116.842 100 44.108.530 100

Fuente: elaboracin propia a partir de los datos del INE, 2006.

A pesar de la dificultad de conocer las cifras exactas sobre el fenmeno mi-gratorio puesto que en muchos casos las personas que han venido a Espaa notienen permiso de residencia y, por lo tanto, no aparecen en los censos, no sepuede omitir en ningn caso su presencia, puesto que pueden ser potencialesusuarios de los servicios sociales.

Cabe sealar, por otro lado, que la presencia de una cantidad cada vez mselevada de personas extranjeras (provengan de donde provengan) incrementala heterogeneidad cultural, tnica y religiosa lo que obliga a buscar nuevasformas de integracin.

b.3) Cambios en el mbito familiar: las transformaciones de la familiatradicional que hemos mencionado con anterioridad conllevan, demogrfica-mente, un aumento de hogares unipersonales, de familias monoparentalescon mujeres cabezas de familia (y con mayor riesgo de pobreza) as como elaumento de personas mayores de 65 aos que viven solas o con cnyuges deedad similar. Tambin se ha producido un incremento sostenido de divorcios yhan aparecido nuevas formas de convivencia matrimonial.

Como muestra la tabla 8, el tamao medio del hogar es cada vez menor,aumentando los hogares con uno o dos miembros y disminuyendo significati-

vamente los de cinco o ms personas.


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Tabla 8. Evolucin del tamao medio del hogar1991 1995 2000 2002

TAMAO MEDIO(Personas/hogar) 3,4 3,21 3,02 2,93

TOTAL HOGARESEPA(miles) 11.536,3 12.125,1 13.152,3 13.748,6

Distribucin porcentual pornumero de miembros

Uno 10,9 12,23 14,27 14,93

Dos 21,7 22,91 24,86 25,99

Tres 21,0 21,91 22,74 23,67

Cuatro 24,9 25,27 25,04 24,35

Cinco 12,8 11,22 9,08 7,83

Seis y ms 8,8 6,45 4,01 3,22

Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos del INE.

Por otro lado, tambin se constata el incremento de personas que vivensolas dadas las nuevas formas de convivencia familiar. Cabe sealar que elpersonas mayores de 65 aos que viven solas se ha incrementado en ms de850.000 en diez aos (tabla 9).

Tabla 9. Evolucin del tipo de hogares1991 1995 2000 2002

TOTAL DE HOGARES(miles) 11.536,3 12.125,1 13.152,3 13.748,6

Distribucin por tipode hogar3(miles) 447,2 430,8 584,9 722,0

Persona sola de menos de65 aos 712,8 870,4 1.024,1 1.170,2

Persona sola de 65 y ms

aos

1.947,1 2.015,2 2.429,8 2.806,6

Pareja sin nios 729,9 931,5 2.380,4 2.577,8

Pareja con un nio 1.041,7 939,2 2.982,1 2.916,1

Pareja con tres y ms nios 255,6 203,6 1.128,1 1.029,8

Adulto con nio(s) 86,7 81,9 940,0 988,9

Otro tipo de hogar 6.314,0 6.459,7 1.616,7 1.631,2

Fuente: elaboracin propia a partir de los datos del INE.

Adems, es necesario sealar la duplicacin del nmero de disolucionesmatrimoniales (separaciones, divorcios y nulidades de matrimonio) en los l-timos once aos.


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Tabla 10. Evolucin de las separaciones y divorciosDisolucin delmatrimonio 1991 1995 2000 2002

Separaciones 39.758 49.374 63.377 73.032

con mutuo acuerdo 19.415 25.439 38.881 49.022

contenciosas 20.343 23.935 24.496 24.010

Divorcios 27.224 33.104 38.973 42.017

consensuados 11.892 14.895 20.492 24.523

no consensuados 15.332 18.209 18.481 17.494

Nulidades matrimoniales 79 102 145 229

Total 67.061 82.580 102.495 115.278

Fuente: elaboracin propia a partir de datos del INE.

Por ltimo, es importante hacer cierto hincapi en la tasa de riesgo depobreza de los menores de 16 aos puesto que sta muestra una cifra nadamenospreciable de personas muy vulnerables socialmente: los nios, las niasy adolescentes. En la tabla 11 se puede ver que a lo largo de la ltima dcada,Espaa ha tenido y tiene una tasa de riesgo de pobreza de los menores de 16aos por encima de la media europea. Y, ms destacable an que esta compa-racin es que dicha tasa se ha mantenido a pesar de las polticas de Inclusin

social desarrolladas para hacer frente a este fenmeno.

Tabla 11. Tasa de riesgo de pobreza de los menores de 16 aos(despus de transferencias sociales)7

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

UE - 15 21 19 19 19 19 20 20 19 20 Espaa 24 23 26 25 25 26 21 19 24 24

Fuente: Eurostat.

Como consecuencia del conjunto de transformaciones en la esfera social,familiar y productiva, la sociedad ha sufrido un proceso de fragmentacin porlo que las situaciones de precariedad y marginalidad son tambin ms hetero-gneas. La desigualdad social se presenta de este modo como un fenmenocada vez ms multidimensional y se manifiesta en nuevos tipos de necesidadesno previstas por los mecanismos del estado del bienestar clsico. Las personasvulnerables a estos procesos de exclusin pertenecen fundamentalmente a sec-

7 Porcentaje de personas con unos ingresos disponibles por debajo del umbral de pobreza(establecido en el 60% de la mediana nacional de los ingresos disponibles).


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tores con carencias econmicas y dificultades estructurales de insercin laboral,pero tambin a otros grupos afectados por los nuevos ejes de marginacin.

1.2. Dficits de las polticas clsicas de bienestar

Frente a los cambios mencionados, se perciben ciertos dficits de las polticasclsicas de bienestar. La evolucin de las sociedades y economas europeas ylas problemticas sociales que stas generan, ha ido volviendo poco operativoslos mecanismos del Estado del Bienestar que estaban plenamente consolidadosy sobre los cuales se haban ido construyendo aparatos burocrticos y proce-dimientos relativamente estandarizados para responder ante determinadassituaciones sociales. En la actualidad el sistema de bienestar est mostrando

importantes problemas tanto desde el punto de vista de su capacidad para res-ponder de manera inclusiva a nuevas realidades sociales (dficit de inclusividad)como con respecto a su capacidad de adaptarse de manera ms gil a un nuevocontexto social ms cambiante y diverso (dficit de flexibilidad).

El dficit de inclusividad hace referencia, fundamentalmente, a cinco as-pectos:

Insuficiencia del trabajo como base nica para el acceso a prestacio-nes:El sistema de bienestar clsico estaba fundamentado en una situacin decasi pleno empleo masculino, basado en el trabajo asalariado como base pararegular los derechos de ciudadana y el acceso a las prestaciones sociales,mientras que las prestaciones no contributivas, a menudo discrecionales y es-casas, quedaban para la pequea minora de los incapacitados para el trabajo.An as, la escasez y precariedad del empleo que se han hecho cotidianaspara mucha gente han generado fracturas de ciudadana, dejando fuera delrgimen de seguridad social a todos aquellos grupos (inmigrantes con trabajosirregulares, jvenes con trabajo intermitente, trabajadores que pierden el trabajoantes de la edad de jubilacin, etc.) con insuficiente vinculacin al mecanismocontributivo.

Fracaso en la implementacin de algunas polticas: Algunas de lasprincipales polticas de bienestar, aunque universales en principio, han fra-casado en su objetivo de incluir a los sectores ms vulnerables. El ejemploms claro es quizs el alto ndice de fracaso escolar en determinados grupossociales, dentro el sistema de enseanza pblica.

Presencia dbil del estado en mercados con dinmicas segrega-doras: Ciertos mercados de bienestar con una presencia pblica muy dbil,especialmente el de la vivienda, han incrementado su poder segregador, lo queha provocado la exclusin en el acceso a amplios colectivos sociales.

Insuficiente cobertura de las nuevas necesidades sociales: Espe-cialmente en el caso de Espaa, las prestaciones asistenciales a la tercera


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edad, personas con discapacidad, parados y familias necesitadas, as comola oferta de recursos con financiacin pblica, de residencias, centros de da,o atencin a domicilio se sita muy por debajo de la media europea. El grueso

de la atencin a la poblacin dependiente contina recayendo en la familia, ymuy especialmente, en las mujeres cuidadoras. De hecho la recin aprobadaLey de Promocin de la Autonoma Personal y Atencin a las personas ensituacin de Dependencia se pronuncia, en su exposicin de motivos, en estamisma direccin:

No hay que olvidar que, hasta ahora, han sido las familias, y en especial las muje-res, las que tradicionalmente han asumido el cuidado de las personas dependientes,constituyendo lo que ha dado en llamarse el apoyo informal. Los cambios en elmodelo de familia y la incorporacin progresiva de casi tres millones de mujeres,en la ltima dcada, al mercado de trabajo introducen nuevos factores en esta si-

tuacin que hacen imprescindible una revisin del sistema tradicional de atencinpara asegurar una adecuada capacidad de prestacin de cuidados a aquellaspersonas que lo necesitan.

Carcter restrictivo y excesivamente focalizado de los serviciossociales: El sistema de prestaciones de servicios sociales es restrictivo encuanto est atado a la comprobacin de medios econmicos y dirigido a lapoblacin con carencias severas de ingresos, dejando a un importante nme-ro de personas en situacin de vulnerabilidad y sin capacidad para acceder.El bajo nivel de cobertura, junto con la prueba de medios estigmatizadoray el selectivismo en el sistema, restringe en un grado importante el uso de

los servicios sociales a la poblacin en situacin de privacin al lmite de lasubsistencia.

Por otro lado, los poderes pblicos han mostrado un dficit de flexibilidadpara ofrecer respuestas adecuadas a las nuevas demandas heterogneas ycambiantes. El diseo centralizado, monopolista, burocrtico y estandarizadode las grandes polticas sociales se muestra inadecuado para dar respuesta alas nuevas realidades. Prueba de esto es, por ejemplo, el rol residual o mera-mente ejecutor que se ha reservado para los gobiernos locales. An cuandoprogresivamente han ido asumiendo ms responsabilidades, a menudo lo han

hecho sin los recursos ni el reconocimiento jurdico adecuados.Finalmente, cabe resaltar que en Espaa, el gasto destinado a la proteccin

social, tradicionalmente y hasta el momento es bastante menor que el de lamayora de pases de la UE. A pesar de los cambios sociales y econmico-productivos mencionados no se ha incrementado. Por el contrario, a lo largode la ltima dcada Espaa ha reducido en 2,8 puntos su gasto en proteccinsocial. Tambin en la Europa de los 15 se ha experimentado una reduccin delgasto social, pero ste ha sido menor (de 0.9 puntos) por lo cual, en diez aos,se ha ampliado an ms la distancia entre Espaa y la UE en relacin con elgasto en proteccin social. As, si en 1994 Espaa destinaba un 5,7% menosque sus socios europeos a proteccin social, en 2004 la distancia alcanza el7,6%.


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Grfico 2. Evolucin del gasto pblico en proteccin social

Fuente: Eurostat.

1.3. De la pobreza a la exclusin social

Dado que estamos frente a una nueva realidad social, con necesida-des y problemticas renovadas, es pertinente cambiar los parmetros y lasformas de entenderla y analizarla. As, es pertinente introducir los conceptosde exclusin e Inclusin social como binomio terico que permite enfocar laproblemtica de la vulnerabilidad social derivada de los cambios descritosen el apartado anterior desde una perspectiva integral, y presentar algunoscriterios para el diseo de polticas pblicas de Inclusin social.

A la vez ambos conceptos constituyen los fundamentos tericos de los quepartimos para un anlisis de los cambios emergentes percibidos desde loscentros de servicios sociales de atencin primaria como puerta de entrada ymbito de deteccin de necesidades del sistema pblico de proteccin social.Y por otro lado, deben tenerse en cuenta para la orientacin y diseo de losprogramas sociales que den respuesta institucional a estos cambios.

El trmino de pobreza se refiere a la esfera material, fundamentalmente ala renta de las personas, en cambio, el concepto de exclusin social, si bienhace referencia a las desigualdades sociales, va ms all de los recursoseconmicos. Las distintas y mltiples fracturas sociales que se estn produ-ciendo desde los ltimos decenios en nuestra sociedad, obligan a trascenderel concepto de pobreza con el fin de abarcar una amplia gama de situacionesde desigualdad que no siempre, ni exclusivamente tienen relacin con larenta.


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En este sentido, el trmino de exclusin social parece mucho ms ade-cuado para designar y analizar las mltiples desventajas en las que puedeincurrir una persona a lo largo de su vida ya que remite a un escenario en el

que se ponen en juego muchos de los mbitos de la vida: econmico, laboral,relacional, socio sanitario, residencial, formativo y de ciudadana. Ya no se tratapues, de ver, y por lo tanto combatir, slo las desigualdades de renta o ingresosde las personas que conforman una sociedad, sino de tener en cuenta tambinmuchos otros factores que provocan situaciones de vulnerabilidad social.

La exclusin social, en la medida en que se inscribe en la trayectoria histricade las desigualdades sociales, es un fenmeno de carcter estructural, de algu-na manera inherente a la lgica misma de un sistema econmico y social que lagenera y alimenta casi irremediablemente. Ahora bien, la exclusin social, en un

contexto de creciente heterogeneidad, no implica nicamente la reproduccinde las desigualdades clsicas sino que contempla las nuevas situacionesde exclusin y la ruptura de las coordenadas ms bsicas de la integracin:produccin (participacin en el mercado), poderes pblicos (reconocimiento yparticipacin poltica) y familia y redes sociales (adscripcin cultural y pertenen-cia comunitaria). Las situaciones de exclusin social son el resultado de unacadena de acontecimientos reforzados o impulsados por las desigualdades ydeterminaciones estructurales del sistema econmico y social.

De esta forma el concepto de exclusin social trata de recomponer el per-

manente dilema de la cuestin social de manera distinta y al mismo tiempoes capaz de recoger la multiplicacin de situaciones en las que se detecta, noslo desigualdad, sino tambin prdida de vnculos, desafiliacin, desconexino marginacin social. Por tanto, el concepto se refiere a un proceso de crecientevulnerabilidad que afecta a sectores cada vez ms amplios de la sociedad, yque se materializa en una precariedad creciente a nivel laboral, residencial,econmico, etc.

Por otra parte, la exclusin social no es tanto una situacin estable o inamo-vible como un proceso dinmico que cada vez afecta a ms personas, y ms

diversas. En este sentido, se puede hablar de exclusin social no slo comoun fenmeno estructural o arraigado en la estructura econmica y social, sinotambin como un fenmeno dinmico.

Adems, as como la pobreza se ha asociado a la falta de recursos econ-micos, la exclusin social no se puede explicar con arreglo a una nica causao factor, sino que precisamente se define por una acumulacin de factores odficits que se interrelacionan y retroalimentan entre s. Finalmente, y puestoque la exclusin social, adems de un fenmeno, es un problema social, lasmediaciones polticas y la accin institucional y social pueden convertirse tam-bin en elementos constituyentes del propio fenmeno. Dicho de otro modo, laexclusin social es un fenmeno politizable, y como tal es franqueable mediantepolticas pblicas diseadas para tal fin.


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En esta misma lnea, el concepto de vulnerabilidad social delimita toda unaserie de situaciones que se hallan presididas por un equilibrio social precarioque puede verse transformado en exclusin social mediante un proceso de

intensificacin o aparicin de nuevos factores de exclusin que pueden o noestar relacionados con el resto de factores preexistentes.

La exclusin social es pues, en su manifestacin compleja y actual, unconcepto integral, que puede tomar forma en cualquiera de los mbitos vitalesbsicos de las personas. Adems, las situaciones que designa y a las que serefiere pueden ser de una gran variedad y gravedad. Es por todo ello que laperspectiva ms adecuada para su estudio debe ser flexible, dinmica y quetenga en cuenta todas las dimensiones o mbitos as como las mltiples causasque la originan.

Adems dentro de cada uno de estos mbitos (laboral, econmico, residen-cial, relacional, formativo, socio sanitario y de ciudadana) se pueden identificarun conjunto de factores de exclusin ms concretos que pueden aparecer soloso en combinacin con otros del mismo o de diferentes mbitos. A la vez cabesealar que la actuacin tanto de los poderes pblicos como del tercer sector,las familias y las empresas determinan en un sentido u otro la transformacinde las situaciones de vulnerabilidad y/o exclusin social resultantes de la com-binacin de uno o varios de estos factores.


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Tabla 12. Principales mbitos de exclusin y agentes implicados

mbitos Descripcin Agentes implicados

Econmico

Es el mbito que hace referencia a la procedencia (trabajo,prestaciones contributivas y no contributivas, etc.) y cantidad delos ingresos de la persona y/o del hogar.

AdministracinGeneraldelEstado,autonmica,supramunicipal

ylocal

Empresas(mercado)

Tercersector

Familias

Laboral El trabajo es uno de los ejes estructuradores de la Inclusin

social. Se contempla en este mbito tanto el hecho de tener o notrabajo (y el por qu) como las condiciones de ste (si es temporal,precario, etc.). No tener trabajo, o tenerlo sin condiciones laboralesson factores importantes de riesgo de exclusin.

Formativo

Este mbito tiene en cuenta los niveles de formacin de losindividuos como factores, principalmente, de insercin laboral.En una sociedad en la que cada vez hay ms puestos detrabajo informatizados y tcnicos, ser analfabeto, no terminarla escolarizacin obligatoria, el bajo nivel formativo o, paralos inmigrantes, el desconocimiento del idioma son barrerasimportantes de insercin social y laboral.

Socio

sanitario

No tener acceso al sistema y a los recursos socio sanitariosbsicos es un factor de riesgo de exclusin importante, junto conlas adicciones, las enfermedades infecciosas, el trastorno mental,las discapacidades y otras enfermedades crnicas que provocandependencia

Residencial Los factores de exclusin del mbito residencial se refieren tanto

a las condiciones de la vivienda como al espacio urbano en el questa est situada (espacio urbano degradado con deficiencias ocarencias bsicas). Las condiciones tanto de la vivienda comodel espacio urbano de sta afectan al nivel de bienestar de losindividuos.

Relacional Las fracturas sociales se trasladan principalmente al mbito

relacional de modo que los factores que ms inciden a la

vulnerabilidad y exclusin social son: el deterioro de las redesfamiliares (monoparentalidad, soledad...), la escasez o debilidadde redes sociales y el rechazo o estigmatizacin social

Ciudadanay

participacin

No tener acceso a la ciudadana o tenerlo restringido son dosfactores determinantes de exclusin social. Tambin cabe aadirla privacin de derechos por proceso penal y la no participacinpoltica y social

Fuente: Elaboracin propia a partir de: Subirats, J. (Dir) (2004) Pobreza y exclusin social. Un anlisisde la realidad espaola y europea. Ed. Fundacin La Caixa. Coleccin:Estudios Sociales, nm. 16.Barcelona.


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2. EL SISTEMA PBLICO DE SERVICIOS SOCIALES EN ESPAA

2.1. Aproximacin histrica al desarrollo del sistema de servicios

sociales en Espaa

En Espaa los servicios sociales constituyen un sistema de proteccin so-cial implantado a partir de la democratizacin de las instituciones. De hecho,y como bien expresa Rodrguez Cabrero (1996), hasta entonces, la acciny la asistencia social existente estaba siempre asociada a la caridad y a labeneficencia, institucionalmente fragmentada, de poca entidad operativa y amenudo administrada de manera discrecional8.

Durante el proceso de transicin democrtica se produce un debate en

torno a las caractersticas y naturaleza que deben regir al an por construirsistema de servicios sociales espaol. Dicho debate gira en torno a diferenteselementos, todos ellos latentes en los pases europeos ms avanzados. Lastesis que fluyen con mayor intensidad son aquellas que abogan por un siste-ma universal de servicios descentralizados y regionalizados; basado en unaactuacin preventiva y de desarrollo comunitario, que huya del asistencialismo;y que priorice el impulso y fomento de las relaciones de cooperacin entre elsector pblico y el privado.

Cabe destacar que dicho debate se produce en un momento socioecon-mico que determina el desarrollo final del sistema y se constituye en un frenoimportante a las tesis promovidas desde las fuerzas polticas progresistas.Se trata de un momento de fuerte crisis econmica que obliga a limitar lasdotaciones presupuestarias, tambin en lo relativo a la proteccin social. Estalimitacin presupuestaria se conjuga con la generalizacin, en Espaa, de laspropuestas neoliberales de contencin de gasto y provisin indirecta de losservicios pblicos.

Finalmente, se podra considerar que el debate en torno a la descentraliza-cin de los servicios sociales queda en suspensin, sin tomarse una decisin alrespecto, como demuestra la propia Constitucin Espaola de 1978. Mediante

su artculo 41 se atribuye al Estado la competencia de garantizar la asistenciay prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidadmedianteel Rgimen pblico de la Seguridad Social. Paralelamente, se reconoce a lasComunidades Autnomas la competencia en asistencia social. Por su parte,

8 Este sistema se asentaba en la Ley General de Beneficencia, de 20 de junio de 1849,que atribua al estado la responsabilidad de proteger a las personas con menos recursos atravs del Ministerio de Gobernacin y las administraciones locales, y en la Ley de Bases dela Seguridad Social, que regulaba la asistencia social y los servicios sociales destinados alos trabajadores que cotizaban. Paralelamente, se encontraba la Secretara General del Mo-

vimiento y la Organizacin Sindical con algunas competencias en relacin con los serviciossociales pero tambin exista una amplia gama de recursos pertenecientes al sector privado,bsicamente de carcter eclesistico y no lucrativo.


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el gobierno central mantiene las competencias exclusivas en cuanto a la ga-ranta de la igualdad entre todos los espaoles, inmigracin, asilados, mbitopenitenciario (a excepcin de Catalua) y sobre todo lo relativo a legislacin

bsica y al rgimen econmico de la Seguridad Social.Entre 1982 y 1993 todos los gobiernos autonmicos desarrollan, mediante

leyes, sus respectivos sistemas de servicios sociales de todas las ComunidadesAutnomas. Con este proceso se reduce a su mnima expresin la posibilidadde desarrollar un sistema de servicios sociales descentralizado y de proximi-dad. Existen dos factores que determinan este desarrollo, tal y como manifiestaSarasa (Adelantado y Gom, 2000): la necesidad de legitimacin que tienenlos recin creados gobiernos autonmicos, que les empuja a acaparar cuantosservicios les doten de visibilidad ante sus ciudadanos, y a la excesiva fragmen-

tacin de los municipios espaoles que deja a buena parte de ellos con untamao insuficiente para gestionar de manera eficaz los servicios.

El desarrollo normativo del sistema de servicios sociales por parte de losgobiernos autonmicos se inicia en 1982, desplegndose una primera faseque abarca los cuatro aos posteriores, momento en el que se aprueban lasprimeras leyes de servicios sociales. Pas Vasco, Navarra, Madrid, Cataluay Murcia despliegan sus correspondientes normativas en clara sintona con elpropio reconocimiento de la competencia de asistencia social en sus respecti-vos estatutos de autonoma. Se trata, pues, de cinco normativas que sienta lasbases y sirven de ejemplo para el resto de CCAA pero que contienen lagunassignificativas en cuanto a elementos importantes del sistema como por ejemploel papel del tercer sector prestador de servicios sociales, los mecanismos decoordinacin y cooperacin inter-administrativa o la relacin del sector pblico yel sector privado. Entre 1986 y 1992 mediante la aprobacin por parte del restode Comunidades Autnomas de sus respectivas leyes de servicios sociales sesucede la segunda fasede desarrollo normativo.


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Tabla 13. Desarrollo normativo de los gobiernos autonmicosen materia de servicios sociales

Fuente: Elaboracin propia.


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Esta segunda etapa supone la culminacin de la primera ola de leyes auto-nmicas, muy similares tanto en su dimensin sustantiva como operativa alas ya aprobadas en la primera fase y de las cuales ocho (Castilla-La Mancha,

Aragn, Canarias, Extremadura, Baleares, Andaluca y Castilla Len) an tienenvigencia a da de hoy.

Entre 1993 y 1997 se desarrolla la tercera faseen la cual se realiza unareforma, por parte de Galicia, Catalua, Pas Vasco y Comunidad Valenciana,de sus respectivos sistemas que conduce a la aprobacin de segundas leyesde servicios sociales. stas concretan elementos centrales del sistema comola descentralizacin de los servicios sociales e introducen parte de las nuevasrealidades a las que debe enfrentarse el sistema. Se constituyen nuevamenteen ejemplos para posteriores reformas del resto de comunidades autnomas

pese a que en stas siguen sin reconocerse como derecho subjetivo y el sis-tema mantiene una fuerte concepcin asistencialista.

La segunda ola de leyes autonmicas contina al inicio de la cuarta fasededesarrollo normativo del sistema de servicios sociales con la aprobacin en loscasos de La Rioja, Asturias, Madrid y Murcia entre 2002 y 2003. Sin embargo,en estas normativas se dilucida un cambio sustantivo importante en relacincon sus predecesoras. Se trata de leyes ms extensas que incorporan elemen-tos como los derechos y obligaciones de los usuarios o criterios de control decalidad de la atencin as como la Inclusin de problemticas nuevas como

es el caso de la atencin a las situaciones de dependencia. En este sentido,los cuatro casos de segundas leyes de servicios sociales que conforman estacuarta etapa se encuentran claramente influenciados por los planteamientosque las instancias europeas vienen formulando a partir del Consejo europeo deNiza en el ao 2000.

La cuarta fase de desarrollo normativo del sistema de servicios socialeslo conforman la segunda ley de servicios sociales de la Comunidad Foral deNavarra, aprobada a finales de 2006 y la aprobacin de anteproyectos de leypor parte de Catalua, Pas Vasco y Aragn. En todos estos casos se produce

un cambio importante que se concreta, entre otros, por la subjetivacin de de-recho, la explicitacin de la participacin econmica de la persona beneficiariaas como la Inclusin de la cartera de servicios y equipamientos que conformanel sistema.

Retomando el repaso histrico al desarrollo del sistema, cabe sealar que elconjunto de leyes autonmicas sobre los servicios sociales aboga, en su granmayora, por el principio de subsidiariedad situando la gestin de los serviciossociales en el mbito local, dada su mayor capacidad para ajustar la respuestade los poderes pblicos a las necesidades sociales de la poblacin. Pese aese reconocimiento discursivo por parte de los gobiernos autonmicos la debi-lidad del mbito municipal se mantiene, incluso tambin ante la atribucin querealiza la ley 7/85 de 2 de Abril, reguladora de las Bases de Rgimen Local,


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de la prestacin de servicios sociales y de promocin y reinsercin social a losmunicipios. En dicha normativa se obliga a los municipios de ms de 20.000habitantes a realizar dicha prestacin.

Por otra parte, la prestacin de servicios sociales por parte del mbito mu-nicipal deba conjugarse con una importante red de servicios y prestacionesque ya con anterioridad se ofreca por parte del tercer sector y otros agentesprivados. En el conjunto de leyes autonmicas que desarrollan el sistemade servicios sociales se contempla la existencia de esta oferta privada y nolucrativa sin que ello implique una ordenacin o establecimiento de pautasde cooperacin entre ambos sectores. Esta situacin, junto a la no voluntadpoltica de los gobiernos autonmicos de establecer una garanta efectiva dereconocimiento de determinados derechos de los ciudadanos vinculados con

la disponibilidad permanente de prestaciones frente a determinadas necesi-dades sociales, ha incidido de forma muy determinante en la configuracin deun sistema de servicios sociales restringido.

Otro de los factores que han repercutido en la construccin del sistema deproteccin social se refiere a la concepcin de los servicios sociales. Se denotauna fuerte persistencia en muchos sectores polticos y sociales de relacionarlos servicios sociales con el sistema tradicional de beneficencia y que, adems,esta percepcin ha sido trasladada a la opinin pblica. De hecho, desde unaperspectiva tcnico-jurdica, la utilizacin del trmino Servicios Sociales quese inicia en Espaa a partir de la transicin democrtica, se refiere, de formaindistinta a tres denominaciones diferentes: beneficencia, asistencia social yservicios de la Seguridad Social. La produccin jurdica espaola da ejemplosmuy claros en este sentido:

Tabla 14. Diferentes denominaciones en referencia a Servicios Socialespor tipo de fuenteFuente Referenciaa Servicios Sociales

CE 1978

Art. 41. Rgimen pblico de Seguridad Socialpara todos los ciudadanos quegarantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones denecesidadArt. 49. Disminuidos fsicos, psquicos y sensorialesArt. 50. Tercera edad:promovern su bienestar mediante un sistema de serviciossocialesArt. 148.1.20 Competencia de las CCAA en asistencia social

Leyes CCAA

Las leyes autonmicas se refieren a:Servicios Sociales (Andaluca, Asturias, Canarias, Castilla-La Mancha,Extremadura, Galicia, La Rioja, Madrid, Navarra y Pas Vasco)Sistema de servicios sociales(Catalua, Comunidad Valenciana y Murcia)

Accin Social y Servicios Sociales (Castilla Len)Accin social(Aragn, Cantabria e Islas Baleares)


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TC 146/1986

El Tribunal constitucional hizo referencia a la competencia en Servicios Socialesde las CCAA estableciendo que se trata de asistencia socialexterna al sistema

de Seguridad SocialLey 7/1985

Art. 25.2 El Municipio ejercer, en todo caso, competencias, en los trminos de lalegislacin del Estado y de las Comunidades Autnomas, en las siguientes materias:Prestacin de los servicios sociales y de promocin y reinsercin social.Art. 26.1 En los Municipios con poblacin superior a 20.000 habitantes-equivalentes, adems: prestacin de servicios sociales

Fuente: elaboracin propia a partir de G. Rodrguez Cabrero (1996).

Si bien la fase de construccin del sistema de servicios sociales espaol

se caracteriza por la ausencia de una ley nacional que establezca las pautascomunes en el conjunto del territorio, que concrete las prestaciones mnimas,el sistema de financiacin y los canales de coordinacin y conexin entre elsector pblico y el resto de agentes prestadores de servicios, la etapa posteriornicamente cuenta con un instrumento tendiente a equilibrar y organizar deforma global el sistema de servicios sociales. Se trata de la implantacin, en1988, del Plan Concertado de Prestaciones Bsicas de Servicios Sociales enCorporaciones Locales. Dicho plan es fruto del primer acuerdo de cooperacineconmica, tcnica y administrativa entre los tres niveles de administracinterritorial (Administracin General del Estado, Comunidades Autnomas y

gobiernos locales), a travs del cual el Estado otorga a las CCAA9, mediantela firma de los respectivos convenios-programa, una serie de recursos econ-micos que deben ser destinados a los servicios sociales gestionados por lasCorporaciones Locales con la finalidad de impulsar el desarrollo de una redpblica de servicios sociales.

El Plan Concertado se constituye, tal y como expresan sus propios objetivos,en el primer instrumento, de mbito estatal, dirigido a garantizar unas pres-taciones mnimas comunes, a toda la poblacin en tres niveles: lucha contrala exclusin social; prevencin de la marginacin; y mejora de la calidad de

vida; servir como puerta de entrada a todo el Sistema de Proteccin Social yGarantizar una red de equipamientos que desarrollen las Prestaciones Bsicasde los Servicios Sociales10.

El nico desarrollo normativo, de mbito estatal, que ha permitido concretarel actual sistema de servicios sociales de nuestro pas establece que dichosistema es aquel conjunto de servicios y prestaciones que, insertndose conotros elementos del Bienestar Social, tiene como finalidad11:

9

Se excluyen el Pas Vasco y Navarra por sus especificidades.10 En Memoria del Plan Concertado 2004, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.11 En http://www.mtas.es/SGAS/ServiciosSocDep/serviciossociales/sistema/sistema.htm#I.


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n La promocin y desarrollo pleno de todas las personas y grupos dentrode la sociedad, para la obtencin de un mayor bienestar social y mejorcalidad de vida, en el entorno de la convivencia.

n La prevencin y eliminacin de las causas que conducen a la exclusiny marginacin social.

Se establece tambin que el sistema de servicios sociales est compuestopor dos niveles de atencin: la atencin primaria y la atencin especializada.Los servicios de atencin primaria son un conjunto de actuaciones especficasy/o sectoriales enmarcadas en una comunidad determinada. Por otra parte, losservicios de atencin especializada son aquel conjunto de servicios y presta-ciones dirigidos a colectivos especficos.

De acuerdo con las consideraciones del Plan Concertado, los Centros deServicios Sociales son el equipamiento nuclear de carcter comunitario de losservicios de atencin primaria, esto es, equipamientos de carcter comunitario,dotados de los equipos tcnicos, incluidas las Unidades Bsicas de TrabajoSocial o denominacin similar, y los medios necesarios que dan soporte a lasprestaciones bsicas.

Tabla 15. Prestaciones del nivel de atencin primaria

Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos e informaciones extradas de www.mtas.es.


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Adems, completan el catlogo de equipamientos de atencin primaria losAlbergues y los Centros de Acogida. Asimismo, a partir del Acuerdo de Flexibi-lizacin de las Prestaciones Bsicas de la Comisin de Seguimiento con fecha

30 de mayo de 1994, se incorporan aunque con ciertas condiciones unaserie de equipamientos complementarios tales como las Oficinas o Serviciosde Informacin, los Centros de Estancia Diurna, las Miniresidencias, los PisosTutelados y los Comedores Sociales.

El otro nivel de atencin que compone el sistema pblico de servicios so-ciales espaol lo conforma un conjunto de servicios y prestaciones dirigidos acolectivos especficos: los servicios especializados. La responsabilidad de esteconjunto de servicios recae en el mbito autonmico y municipal. En la prctica,cada CCAA ha desarrollado su propio catlogo de servicios especializados

siendo comn a todas ellas las prestaciones y servicios dirigidos a: la familia, lainfancia, la juventud, la tercera edad, la mujer, los personas con discapacidad,los drogodependientes y las minoras tnicas.

Tomando en consideracin los datos de 2004, el Plan Concertado permiti lacofinanciacin de un total de 1.202 equipamientos (1.180 Centros de ServiciosSociales, 12 Albergues y 10 Centros de Acogida), y un esfuerzo presupuestariode ms de 90 millones de euros. Sin embargo, se trata de un instrumento con unacapacidad de incidencia muy restringida dado que tanto el nmero de centros yservicios cofinanciados en cada Comunidad Autnoma dista mucho del total decentros y servicios existentes como que el esfuerzo presupuestario nicamenterepresenta el 14,03% del presupuesto total necesario para financiar los 1.202servicios comentados. En este caso, el 28,88% restante debe ser sufragado porlos gobiernos autonmicos y ms del 57% por las corporaciones locales.

Con ello, a principios de los aos noventa las diferencias entre las diferentesComunidades Autnomas se hacen notorias tanto en trminos sustantivos comooperativos. Por ejemplo, mientras Extremadura se muestra como la Comunidadmejor equipada y la Comunidad Valenciana como la peor, en lo relativo a gasto,Baleares es quien ms euros por habitante dedica y Madrid la que menos12.

En definitiva, el resultado final ha sido la constitucin de un rgimen deservicios sociales caracterizado por un alto nivel de descentralizacin, enel que estn presentes el gobierno central, los gobiernos autonmicos y losconsistorios municipales; un grado todava importante de beneficencia y unaoferta insuficiente que el sector pblico no tiene capacidad para potenciar. Encomparacin con los otros sistemas que configuran el modelo pblico espaolde estado de bienestar como es el sanitario o el educativo, el desarrollo delos servicios sociales, tanto en el mbito legislativo como organizativo o pre-supuestario, es mnimo ocupando una posicin secundaria y subordinada alconjunto de la proteccin social.

12 Ver Informe FOESSA, 2004.


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Tabla 16. Mximos y mnimos del conjunto de Comunidades Autnomas delPlan Concertado en estructura y equipamientos de servicios sociales

Mnimos en CCAA Mximos en CCAA

Estructura

Cobertura 1,570 hab./UTS 74.931 hab./UTS

Gasto 11,03 /hab. 54,50 /hab.

Ratio Trabajadores 1 trabajador/776,73 hab 1 trabajador/4.261,46 hab.

Coste medio por trabajadorsocial 10.616,66 53.910,06

Equipamientos

Gasto medio de Informaciny Orientacin 0,01 /usuario 120,59 /usuario

Gasto medio de AlojamientoAlternativo 63,53 /usuario 979,92 /usuario

Gasto medio de Apoyo a launidad convivencial 3,54 /usuario 925,85 /usuario

Gasto medio de Prevencine insercin 6,16 /usuario 1084,92 /usuario

Gasto medio de Albergues ycentros de acogida 438,04 /usuario 11.189,41 /usuario

Fuente: Elaboracin propia a partir de la Memoria de ejecucin 2004, Plan Concertado.

2.2. Principales rasgos del sistema de servicios sociales actual

Poniendo la mirada en el repertorio de sistemas de proteccin social exis-tentes en Europa, se ha llegado a un consenso mediante el cual nos referimosa servicios sociales con relacin a aquel conjunto de polticas pblicas queimplican el desplazamiento de ciertas reas del conflicto social provocado porla asignacin de valores y recursos entre colectivos sociales al mbito estatal.As, son polticas pblicas que mediante determinados servicios y transferen-cias establecen y alteran las pautas de igualdad/desigualdad presentes en lassociedades avanzadas (Adelantado y Gom; 2000).

Concretamente, y de acuerdo con las consideraciones de Franco (199613),los servicios sociales son aquel conjunto de acciones, de prestaciones y derecursos que evitan situaciones de marginacin y exclusin social. Y, por lotanto, huyendo de cualquier similitud y/o derivacin entre servicios sociales ybeneficencia, los servicios sociales a los que aqu nos referimos poseern unosdestinatarios cuyos perfiles sern diversos y cambiantes en funcin de la evo-

13 En Alemn y Garcs, 1996.


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lucin socio-econmica de nuestra realidad social. Naturalmente los serviciossociales debern hacer frente a esta realidad social, y para ello es necesarioque contengan una elevada capacidad de adaptacin al entorno cambiante,

tanto en trminos organizativos como de gestin y financiacin.El sistema espaol de bienestar social se enmarca en el modelo latino,

cuyas caractersticas son:

Sistema dual y de universalizacin incompleta

Colusin de los servicios pblicos con el sector privado

Descentralizacin y municipalizacin

Red ltima de proteccin dbil y baja intensidad protectora

Inexistencia de una red ltima de seguridad

Requisitos de residencia para acceder a las prestaciones

Comprobacin estricta de recursos

Existencia de programas categoriales (personas con discapacidad, terceraedad, infancia...)

Si nos centramos en la dimensin sustantiva del modelo latino de asisten-cia social, una de sus primeras caractersticas nos remite a Ferrera (1995).

El actual sistema de servicios sociales espaol es un sistema dualista demantenimiento de rentas en el que las prestaciones ms elevadas son asig-nadas a los grupos sociales existiendo adems una fuerte relacin con elmercado laboral formal, y unas prestaciones discrecionales que se dirigenal resto de poblacin.

En cuanto a los equipamientos, en general, todas las CCAA cuentan conCentros de Acogida, Residencias, Pisos Tutelados, Servicio de Atencin aDomicilio y Centros de Atencin a Drogodependientes. Sin embargo, la ofertapblica de servicios sociales espaola, en global, es muy reducida, situndose

por debajo de la media europea, por lo que una alta proporcin de la asistenciarecae en la familia y en las redes sociales de proximidad. Ello ha generadouna estructura de relaciones entre administraciones pblicas, sector privadoy organizaciones voluntarias de carcter benfico y religioso basada en elparticularismo y el patrn poltico, donde la coordinacin y la concertacin depolticas entre el sector pblico y el privado es relativamente dbil (Sarasa,1995).

En tercer lugar, es un sistema de provisin gratuita pero basado en lacomprobacin de medios estricta y formal, al que se le dedican recursos muyescasos, por lo que deja un amplio campo de intervencin al sector privadolucrativo y a la iniciativa comunitaria (Sarasa y Obrador, 1999). A la escasafinanciacin del sistema cabe aadir la tendencia tanto del gobierno central


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como de los autonmicos de reducir su esfuerzo presupuestario, recayendoprogresivamente en mayor proporcin en los gobiernos locales.

Como seala Rodrguez Cabrero (2004), se han producido avances en elproceso de reconstruccin de los servicios sociales: cambios constitucionalesy jurdicos que han favorecido la expansin de los servicios sociales, un creci-miento notable de los recursos humanos en este sector, la creacin de una redmunicipal de servicios sociales generales an insuficiente () Pero igualmentehemos podido constatar elementos preocupantes en el desarrollo de sector delos servicios sociales como son la elevada precariedad del empleo, el carcterexcesivamente informativo de los Centros de Servicios Sociales y la escasaentidad del gasto pblico en esta rama protectora.

Entrando en la dimensin operativa, a lo largo del repaso histrico al desa-rrollo del actual sistema de servicios sociales espaol ya se ha dilucidado unarealidad de fuertes desequilibrios territoriales, un protagonismo elevado de losgobiernos autonmicos y un complejo entramado de provisin de servicios p-blicos (autonmicos, supramunicipales y municipales) y privados (de agenteslucrativos y no lucrativos). De ah subyace una de los principales rasgos delactual sistema en el plano operativo: elevada fragmentacin institucional que,

junto con una cierta descentralizacin inacabada, plantea problemas de coor-dinacin multinivel. Como comentan Gom y Adelantado (2000) en el actualsistema de servicios sociales perviven amplios mecanismos clientelares en la

distribucin pblica del bienestar, sobre la base de unos aparatos administrati-vos de lgica, muchas veces ms pre-weberiana que racional-burocrtica, y demodelos de liderazgo poltico todava apegados a una concepcin patrimonialdel Estado.

Pese a que el desarrollo normativo, por parte de las Comunidades Autno-mas, estableca un sistema con muchas coincidencias entre ellas, en la prcticael actual sistema de servicios sociales se podra considerar que est constituidopor 17 subsistemas construidos en funcin de la voluntad poltica de las autori-dades pblicas, la asuncin de competencias en la materia y las posibilidades

de financiacin. As, en funcin del lugar donde se vive se dispone de unos uotros servicios y equipamientos y tambin en funcin de ello la ciudadana debeparticipar en mayor o menos medida en el gasto del servicio prestado.

Encontramos diferentes subsistemas, cada uno de los cuales combinade forma particular la coexistencia de recursos de titularidad pblica y detitularidad privada. Tomando como ejemplo los servicios a la tercera edad

tabla 17, en la actualidad encontramos subsistemas basados en una am-plia oferta pblica como por ejemplo Castilla Len donde la oferta pblicade plazas en Centros residenciales triplica la oferta privada y subsistemasbasados en el mercado como es el caso de Valencia el nmero de plazas enCentros residenciales privados es casi tres veces la suma de plazas pblicasy concertadas.


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Tabla 17. Nmero de plazas en Centros residenciales y Centros de da porComunidad Autnoma y por tipo de provisin

Plazas en Centros residenciales Plazas en Centros de da

Pblicas

Concertadas

Privadas

Pblicas

Concertadas

Privadas

Andaluca 10.343 37.808 140.338 413 56 851

Aragn 2.206 519 15.151 182 100 559

Asturias 2.346 536 8.827 345

Baleares 1.817 214 5.121 68 124

Canarias 2.295 1.392 1.541 327 92

Cantabria 320 795 2.433 12 208 25

Castilla y Len 9.262 1.790 3.033 621 189 235

Castilla la Mancha 4.268 2.068 21.111 330 110

Catalua 6.261 10.577 13.225 2.324 341 4.683

Comunidad Valenciana 3.995 5.205 27.107 300 146 1.003

Extremadura 2.408 226 3.995 484 392

Galicia 3.026 851 6.036 55 124 265

Madrid 7.589 4.958 17.152 542 695 Murcia 1.063 381 1.643 280 60

Navarra 1.522 940 2.521 94 75 105

Pas Vasco 2.170 3.512 6.351 849 297 543

La Rioja 439 415 1.751 60 20 75

Fuente: INE (2005) Consecuencias del envejecimiento de la poblacin: el futuro de las pensiones.

Existe un conjunto de programas para grupos o categoras especficas que

pueden administrarse desde el Estado, las regiones o los municipios (Gough,1997) lo cual genera una fragmentacin institucional muy elevada que, com-binada con cierta descentralizacin, plantea problemas de coordinacin entreel nivel de atencin especializada y la atencin primaria, y se observa ciertadiscrecionalidad a escala local (sobre todo en el caso de los pagos individualesde emergencia).

En sntesis, el sistema actual de servicios sociales es un sistema mixto por suhistoria, evolucin reciente y por el tipo de necesidades que trata de satisfacer.Pero a este sistema mixto le falta universalidad en cuanto a derechos, intensi-dad protectora en cuanto a contenido, equidad territorial en cuanto a recursosy requisitos de accesibilidad y una elevada capacidad de coordinacin internay con otros dispositivos protectores. (Rodrguez Cabrero, 2004).


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2.3. Instrumentos de desarrollo complementario del sistemade servicios sociales

A partir del inicio del siglo XXI se han elaborado otros instrumentos que influ-yen directamente en la conformacin del sistema de servicios sociales. En esteapartado recogemos los planteamientos generales de los Planes Nacionales deAccin para la Inclusin Social y de la Ley de Promocin de la Autonoma Perso-nal y Atencin a las personas en situacin de dependencia. Ambos instrumentosdeben considerarse complementarios al desarrollo especfico en el campo delos servicios sociales anteriormente comentado. stos, pese a haber sidoformulados por la Administracin General del Estado determinan, aunque endiferente medida, la actuacin de los gobiernos autonmicos y las corporacionesmunicipales en el desarrollo de las competencias de intervencin social.

Los Planes Nacionales de Accin para la Inclusin Social

Los Planes Nacionales de Accin para la Inclusin Social14son definidoscomo instrumentos fundamentales en la lucha contra la exclusin social en elentorno europeo y en los Estados miembro. Su elaboracin se enmarca en losacuerdos del Consejo Europeo que tuvieron lugar en las cumbres de Lisboa,Niza, Barcelona y Copenhague. A pesar de su importancia en tanto es a travsde ellos donde los Estados miembros definen los objetivos comunes de luchacontra la exclusin social, conviene destacar que son instrumentos marco y porlo tanto no se traducen inmediatamente en las actuaciones sociales.

Ha habido cuatro ediciones de Planes Nacionales de Inclusin Social locual permite analizar la evolucin de las estrategias y conceptualizacin de losprocesos de exclusin e Inclusin social en nuestro pas. Cada plan remarca,segn su propio redactado, que ha sido superador del anterior en cuanto a lasambiciones tanto por las medidas a adoptar como en lo referente al enfoque sobreel objetivo de erradicacin de la pobreza. Es as como se establece que la luchacontra la pobreza y la exclusin social constituyen una lnea estratgica esencial

del Gobierno para promover la ciudadana activa y la cohesin social.Desde una vertiente operativa se entiende que la lucha contra la exclusin

social se debe afrontar involucrando a todos los agentes implicados y centrn-dose en las necesidades especficas de las personas y en la atencin integral.Tambin se afirma que el tratamiento conceptual de la exclusin social serealiza desde un enfoque multidimensional.

14 Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales; I Plan Nacional de Accin para la Inclusin Socialdel Reino de Espaa 2001-2003; II Plan Nacional de Accin para la Inclusin Social del Reino

de Espaa 2003-2005; III Plan Nacional de Accin para la Inclusin Social del Reino de Espaa2005-2006; IV Plan Nacional de Accin para la Inclusin Social del Reino de Espaa 2006-2008.Todos los documentos y los anexos se encuentran en www.mtas.es y en www.europa.eu.int


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Sin embargo, la Inclusin aparece fuertemente asociada a la generacinde empleo como poltica fundamental sobre los colectivos vulnerables. En el IIPNAin se afirma que en trminos generales, la estrategia espaola de accin

para la Inclusin social se sustenta en gran medida en el fomento de la inser-cin laboral estable de las personas con dificultades. Esta estrategia sigue lasdirectrices europeas donde a pesar de que se habla de multidimensionalidad,se proponen medidas principalmente ligadas al mbito laboral, entendindosela insercin laboral como principal lnea de insercin social.

Un repaso sobre los objetivos presentados en las diversas ediciones de losplanes permite conocer el enfoque con el que se concibe la lucha contra laexclusin social. En todas las ediciones el primer objetivo se relaciona con laspolticas de empleo, por un lado y con la garanta de recursos mnimos, por el

otro. En todos los casos el empleo se visualiza como uno de los factores prin-cipales de Inclusin social por lo que se hace especial hincapi en introduciral mercado de trabajo normalizado a los colectivos ms vulnerables a travsde polticas de empleo integradoras y de medidas activas y preventivas a favorde las personas desempleadas e inactivas en riesgo de exclusin social. Sepuede mencionar que en el ltimo plan el tema de gnero adquiere una pre-sencia relevante en las medidas sobre el empleo para tratar de contrarrestarla creciente feminizacin de las situaciones de pobreza.

Otro de los objetivos de los planes es el Fomento del acceso a todos losrecursos, derechos, bienes y servicios, el cual se refiere especialmente a lasprestaciones destinadas a la garanta de la subsistencia para las personas conmayores dificultades: Rentas Mnimas de Insercin; Ayudas de Emergencia So-cial; Rentas Activas de Insercin, Renta Agraria, Sistema Pblico de Pensiones,etc. De igual manera que abarca las medidas sobre el acceso a los diferentesprogramas y servicios relacionados con los servicios sociales de atencin primariay con los programas destinados a atender situaciones de exclusin social, sedespliegan medidas relacionadas con el acceso a la vivienda, a la educacin, ala salud y a la justicia. En relacin con los servicios sociales de atencin primariase hace referencia al Plan Concertado como instrumento principal de consolida-

cin del sistema en el territorio. En este caso cabe sealar que cualquier medidatendiente a su consolidacin deber contemplar estrategias ms transversalesy complementarias. Tambin a lo largo de las ediciones se promueve la regula-cin legislativa de las personas en situacin de dependencia o la realizacin deprogramas integrales en colaboracin con las CCAA.

Desde el primer plan las medidas enmarcadas en el objetivo de prevenirlos riesgos de exclusin abordan el fenmeno de forma integral por las CCAAy las Corporaciones Locales a travs del desarrollo de Planes de InclusinSocial. Tambin en este punto se plantea extender el conocimiento y uso delas Tecnologas de la Informacin y de la Comunicacin como herramienta deprevencin de la exclusin social. Asimismo, en los ltimos planes se planteantres grandes lneas de actuacin: la dirigida a mitigar los factores de desintegra-


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cin familiar, la destinada a corregir los problemas sociales de cada territorio yla tendiente a combatir las dificultades en el acceso a las nuevas tecnologas,as como las lagunas formativas en el uso de las mismas.

Otro gran objetivo se refiere a las actuaciones a favor de las personasms vulnerables. En el primer plan se toma a las personas mayores desfa-vorecidas, las personas con discapacidad excluidas o en riesgo de exclusin,las mujeres desfavorecidas; las personas jvenes o en riesgo de exclusin; lainfancia y familias desfavorecidas; la poblacin gitana desfavorecida; la pobla-cin inmigrante en situacin o riesgo de exclusin, las personas sin hogar y laspersonas reclusas y ex-reclusas. A partir del segundo plan, si bien los colectivosson similares se cambia la terminologa y se empieza a hablar de personasms vulnerables, y, por otro lado, se incluyen las actuaciones a favor de los

emigrantes retornados. En el IV PNAin las medidas sobre estos colectivos seagrupan en un apartado general denominado otras medidas de acceso atodos los recursos, derechos y servicios necesarios para la participacin en lasociedad, pero sustantivamente se hace un tratamiento similar.

Dentro del cuarto objetivo, movilizacin de todos los agentes se plantea laimplicacin de los agentes estratgicos en la Inclusin social. En el primer planse hace especial mencin a la coordinacin de todos los agentes implicadosen la lucha contra la exclusin social teniendo en cuanta tambin a los agen-tes sociales, las ONG`s, pero en el segundo plan es explicita la referencia a laimportancia de la participacin de los propios afectados. Tambin desde aquse plantean medidas de sensibilizacin, difusin y debate sobre la exclusinsocial as como estudios y desarrollo de indicadores sobre Inclusin social yacciones para el seguimiento y evaluacin del PNAin. De igual manera que encaso anterior, el IV PNAis agrupa estas medidas bajo un tem ms general perobsicamente sigue las mismas directrices que los planes anteriores.

Cabe destacar tambin que en el IV PNAin se incorpora el objetivo de alcanzaruna educacin con equidad para garantizar la igualdad de oportunidades ha-ciendo una apuesta por medidas con un enfoque integral y preventivo. En los de-ms vuelven a referirse a la accin de dos colectivos que pueden definirse como

vulnerables: personas inmigradas y personas en situacin de dependencia.

Por un lado, se enuncia como objetivo el apoyar la integracin social delos inmigrantes. Una de las medidas ms importantes es la previsin de apro-bacin de un Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin de los Inmigrantespara el 2006-2009. Las actuaciones se enuncian desde una perspectiva integraldel fenmeno e incorporan medidas de accin comunitaria en cooperacin conlos diferentes niveles administrativos y con el tercer sector. Tambin se hacenexplcitos los principios de igualdad y no discriminacin y de interculturalidad,entendiendo la integracin como un proceso de adaptacin mutua.

Por otro, el quinto objetivo prioritario busca garantizar la atencin a laspersonas en situacin de dependencia en sintona con uno de los principales


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retos de la poltica social europea. Dentro de este objetivo se prev implantardel Sistema Nacional de Dependencia a travs de su desarrollo normativo ydesarrollando los instrumentos de cooperacin y coordinacin necesarios para

su articulacin y puesta en marcha con todos los sectores involucrados.En trminos generales las medidas y objetivos se pueden agrupar bajo

una dimensin sustantiva en cuanto a contenidos y orientaciones de las pol-ticas. Este conjunto lo constituyen las medias tendientes a reducir el nmerode personas con rentas inferiores al 60% de la mediana de ingresos durantela vigencia de los respectivos planes o a impulsar ciertas orientaciones talescomo: la conciliacin de la vida laboral y familiar; la lucha contra la violenciadomstica; el fomento de la igualdad de oportunidades entre mujeres y hom-bres. Tambin se puede mencionar toda la serie de programas especficos para

grupos vulnerables conformados segn los diferentes planes por: las personasmayores, las personas con discapacidad, la poblacin gitana, los inmigrantes,la infancia y las personas sin hogar. Es muy importante el papel que juega elempleo como estrategia para la Inclusin en todas las ediciones de los planes.En la ltima edicin, se ha realzado tambin la educacin equitativa como unelemento estratgico para garantizar la igualdad de oportunidades.

Asimismo, la perspectiva territorial comienza a tener un papel importante enel enunciado de los planes. Por lo que han ido establecindose actuaciones paraavanzar en esta dimensin a lo largo de las diversas ediciones. Se proponen

medidas tales como la ampliacin de los planes territoriales municipales, las ac-tuaciones en territorios y barrios vulnerables o el impulso de los planes de accinpara la Inclusin social como estrategia de actuacin en cada CCAA.

Desde una dimensin operativa la mejora de la coordinacin de las polticasde proteccin social y de empleo e insercin social, mediante la cooperacin delas administraciones pblicas se plantea como un objetivo constante. Segn eltexto de los planes es de destacar la labor de concienciacin que ha ejercido elprimer PNAin 2001-2003 sobre la amplia variedad de agentes implicados y porconsiguiente de la necesidad de abordar de forma conjunta y coordinada el fen-

meno de la exclusin social. De esta forma, existe una serie de actuaciones ten-dientes a asegurar la participacin y movilizacin de todos los actores implicados,incluidos los parlamentos correspondientes. Tambin se busca establecer forosde debate con las ONG en los que se garantice la participacin y aportacionesde los propios afectados. Las nuevas tecnologas ocupan un lugar estratgico yse tiende a potenciar el acceso a ellas de la poblacin en situacin o riesgo deexclusin social y de las ONG y sus profesionales. Finalmente, se propone elintercambio y el aprendizaje de

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