Macroeconomía comercio y finanzas para reformar las reformas en América Latina.pdf

M a c r o e c o n o m a , C o m e rc io y F in a n z a s p a raR e f o r m a r l a s R e f o r m a s e n

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A m r i c a L a t i n a

R ic a rd o F fre n c h -D a v isA s e s o r R e g i o n a l P r i n c i p a l d e C E P A L

P r o f e s o r d e E c o n o m a d e l a U n i v e r s i d a d d e C h i l e

E x D i r e c t o r d e E s t u d i o s d e l B a n c o C e n t r a l d e C h i l e

D i r e c t o r d e C I E P L A N , 1 9 7 5 - 1 9 9 0

SANTIAGO BUENOS AIRES CARACAS GUATEMALA LISBOA MADRID MXICO NUEVA YORK PANAM SAN JUAN SANTAF DE BOGOT SAO PAULO

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M acroeconoma, Comercio y Finanzas para R eform ar las Reformas en Am rica Latina

Q ueda p ro h ib id a cu a lq u ie r fo rm a de rep ro d u cci n , tran sm isi n o a rch ivo s en s istem as recuperables del presente e jem plar, ya sea para uso privado o pb lico , por m edios m ecn icos, e lectrn icos, e lectrostticos, m agnticos o cu a lq u ie r otro, total o parc ia lm ente, con o sin f in a lidad de lucro , sa lvo aquellas pginas diseadas especia lm ente para ser reproducidos por e l educador para uso in d iv id u a l o co lectivo en e l aula .

DERECHOS RESERVADOS 1999, respecto a la primera edicin en espaol, por MC GRAW HILL / INTERAMERICANA DE CHILE LTDA.Seminario, 541 Providencia Santiago (Chile)

Reg. Prop. Intelectual 108.497l.S.B.N. 956-278-081-3

Editora: Patricia Ortega Wiedmaier.Diagramacin: Paula NavarroDiseo de Portada: Angel Spotomo

Impreso en: Imprenta Salesianos S.A.

IMPRESO EN CHILE / PRINTED IN CHILE

C o n ten id o s

I. UNA INTRODUCCIN........................................................................................... 11. El resultado de las reformas................................................................................... 12. Neoliberalismo demasiado ingenuo, pragmatismo escaso.................................... 43. Nuestro enfoque.....................................................................................................54. El men que sigue..................................................................................................8

II. FORMACIN DE CAPITAL Y ENTORNO MACROECONMICO:BASES PARA UN ENFOQUE NEOESTRUCTURALISTA................................ 151. Enfoques conceptuales......................................................................................... 162. Crecimiento e inversin en Amrica Latina........................................................ 223. Ambiente macroeconmico e inversin productiva.............................................26

III. LA LIBERALIZACIN COMERCIAL Y EL CRECIMIENTO:EXPERIENCIAS RECIENTES EN AMRICA LATINA.....................................371. Los programas de liberalizacin comercial en Amrica Latina.......................... 422. Lecciones de las economas dinmicas de Asia...................................................533. Consideraciones finales....................................................................................... 64

IV. LA GRAN CRISIS DE LA DEUDA LATINOAMERICANA:UN DECENIO DE AJUSTE ASIMTRICO..........................................................671. Gestacin de la crisis de la deuda en los aos setenta......................................... 702. Emergencia de la crisis a comienzos de los aos ochenta................................... 753. La gestin de la crisis en los aos ochenta.......................................................... 794. El ajuste interno recesivo de los aos ochenta.....................................................895. Observaciones finales.......................................................................................... 92

V. FLUJOS DE CAPITAL Y EL DESARROLLO EN LOS AOS NOVENTA:IMPLICACIONES PARALAS POLTICAS ECONMICAS..............................951. Movilidad del ahorro externo y apertura de la cuenta de capital.........................972. Resurgimiento de los flujos privados de capital en los aos noventa:

implicaciones de polticas para la oferta............................................................ 1043. Resurgimiento de los flujos de capital privado en los aos noventa:

implicaciones para las polticas de los pases receptores................................... 1 1 2

PRLOGO....................................................................................................................... VII

V'

VI. POLTICAS MACROECONOMIC AS PARA EL CRECIMIENTO................... 1231. El escenario macroeconmico reciente..............................................................124\2. Efectos de posicionarse en la frontera productiva..............................................1313. Polticas econmicas que inciden en el grado de cercana

a la frontera productiva..................................................................................... 1334. Conclusiones y lecciones principales.................................................................138

VII. LOGROS MACROECONMICOS EN LA TRANSICINDEMOCRTICA EN CHILE.............................................................................. 1431. Condiciones iniciales: la herencia del rgimen militar, 1973-89.......................1442. Logros econmicos durante la administracin Aylwin...................................... 1493. Los desafos: equidad social y estabilidad macroeconmica.............................165

VIII. A EL COMERCIO INTRALATINOAMERICANOEN LOS AOS NOVENTA Y SU BASE ANALTICA............................. 1671. Base analtica para los acuerdos comerciales preferenciales............................. 1672. El comercio intrarregional y la calidad de las exportaciones.............................170

VIII.B EL REGRESO DE LOS CAPITALES PRIVADOSA AMRICA LATINA: UNA PALABRA DE CAUTELA EN 1992A LOS PASES EXITOSOS ............................................................................. 177

VIII.C EL "EFECTO TEQUILA", SUS ORGENESY SU ALCANCE CONTAGIOSO....................................................................... 1831. Flujos de capital hacia Amrica Latina.............................................................. 1832. Causas y consecuencias de la crisis mexicana................................................... 1873. Propagacin del shock hacia Amrica Latina.....................................................1914. Reduciendo la vulnerabilidad: el caso de Chile................................................. 1935. Economas emergentes del Este y Sudeste Asitico:

las nuevas vctimas de la inestabilidad financiera............................................ 1956 . Lecciones para Amrica Latina..........................................................................197

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS..................................................................201NDICE TEMTICO............................................................................................219

VI

P r l o g o

En los ltimos aos han proliferado en muchas regiones del mundo amplias y profundas reformas econmicas. Dichas reformas se han aplicado con especial intensidad en Amrica Latina.

Se advierte una sensacin generalizada de insatisfaccin entre la poblacin y los actores sociales. La distribucin de los ingresos y las oportunidades parecen haber empeorado. Tambin existe una significativa inestabilidad, como lo demuestran las crisis mexicana y argentina de 1995, y la actual crisis iniciada en el este y sudeste asiticos.

En la presente coleccin de trabajos se parte de la base de que es posible construir una economa de mercado mejor que la que resulta del estilo predominante de reformas en aplicacin en los aos recientes. Se pueden reducir los costos, obtener ms rpido los beneficios y distribuirlos de forma ms equitativa. Lo fundamental es equilibrar mejor las funciones del mercado y del Estado. En particular, atribuimos un papel crucial al entorno macroeconmico que generan las polticas pblicas y al consiguiente impacto sobre la formacin de capital y su productividad efectiva. A lo largo de todo el trabajo se destaca la diversidad en la capacidad de los diferentes agentes econmicos para responder a las seales econmicas, de acuerdo con su transparencia, gradualidad, y el grado de perfeccin y completitud de los mercados.

Ms all del captulo introductorio, hemos seleccionado siete artculos y dos notas cortas. El primer trabajo fue escrito al final de nuestra larga y estimulante estada en la Corporacin de Investigaciones Econmicas para Latinoamrica (CIEPLAN), en Santiago de Chile. Fue concluido justo antes del comienzo de la transicin a la democracia en marzo de 1990, tras la derrota de Pinochet en un plebiscito en 1988 y de su candidato presidencial en 1989. Todos los dems trabajos se elaboraron a partir de 1992, durante mi desempeo como asesor regional de la CEPAL y profesor de economa de la Universidad de Chile. La ubicacin de CEPAL en el centro del acontecer econmico de Amrica Latina, me permiti ampliar fructferamente el conocimiento y comprensin sobre los pases de la regin.

El hilo conductor de los trabajos son las implicaciones macroeconmicas del comercio y las finanzas sobre la estabilidad y la formacin de capital. Los eventos abordados incluyen la crisis de la deuda latinoamericana de los aos ochenta, las reformas comerciales, la reanudacin de la entrada de capitales privados a Amrica Latina, la apertura de la cuenta de capitales y las crisis mexicana y asitica.

Los trabajos se han revisado con los nicos propsitos de reducir las duplicaciones, actualizar y armonizar la informacin y mejorar la presentacin de las interpretaciones analticas, sin modificar signo y tonalidad.

La mitad de los trabajos fueron escritos en colaboracin con otros autores. Agradezco las autorizaciones de Manuel Agosin, Robert Devlin, Stephany Griffith-Jones y Ral Labn para reproducir en este volumen nuestros trabajos conjuntos. Mis reconocimientos tambin por las autorizaciones correspondientes de los editores y publicaciones siguientes: C hallenge, CIEPLAN, D esarrollo Econm ico!Buenos Aires, FONDAD/La Haya, Fondo de Cultura Econmica, Journal o f Interam erican Studies and World Ajfairs, Macmillan y R evista de la CEPAL. Roberto Machado y Heriberto Tapia prestaron su idnea asistencia en la armonizacin de los textos y actualizacin de datos, en tanto Lenka Arriagada prepar con eficiencia la presentacin del manuscrito, efectu traducciones de parte del texto y homogeniz las versiones de ingls y espaol. En particular, deseo agradecer el valioso apoyo para esta publicacin del recientemente creado Fondo Concursable de Proyectos de CIEPLAN.

Por cierto, asumo la total responsabilidad respecto del contenido de esta coleccin y de cualquier error de interpretacin que en ella figure.

Ricardo Ffrench-Davis Santiago, diciembre de 1998

U N A I K t H O s r C C I N

1. E L R E S U L T A D O D E L A S R E F O R M A S

Las reformas econmicas se han aplicado a un ritmo acelerado en toda Amrica Latina durante los aos noventa. En 1997 reinaba en los pases latinoamericanos (PALs) y en las instituciones financieras y gubernamentales en el extranjero un ambiente optimista respecto del desempeo reciente y del futuro de la regin.

Las autoridades regionales haban reconocido ampliamente la necesidad de preservar los equilibrios macroeconmicos. La hiperinflacin haba desaparecido y muchos pases registraban tasas de inflacin de un dgito; los balances presupuestarios y el ahorro fiscal haban mejorado considerablemente; la expansin monetaria para financiar los dficit pblicos prcticamente haba cesado; el volumen de las exportaciones creca rpidamente y se diversificaba en trminos de los artculos exportados y de los mercados de destino; muchos pases acumulaban importantes reservas internacionales (CEPAL, 1998c); una serie de privatizaciones masivas tuvieron lugar. Frecuentemente, era posible escuchar que, ya finalizada la primera generacin de reformas, era tiempo para una segunda generacin (focalizada en reas como la educacin y el poder judicial), que haba quedado rezagada.1

Sin embargo, constatbamos que se estaban desarrollando tres tipos de problemas significativos. Primero, algunos equilibrios se alcanzaban a expensas de desequilibrios en otras variables macroeconmicas (sobre todo en el sector externo) o bien descuidando aspectos esenciales para lograr la equidad o la competitividad sistmica (como la inversin en el capital humano); ambos conspiraban contra un crecimiento vigoroso y sostenible. En segundo lugar, la coyuntura econmica de la regin haba evolucionado entre fines de los aos ochenta (en que dominaban una restriccin externa agobiante y la consiguiente enorme brecha entre la utilizacin de la capacidad productiva y el PIB potencial) y los aos noventa (con abundantes entradas de capital y una brecha que se estrechaba); en consecuencia, la poltica macroeconmica debi haberse desplazado hacia la bsqueda activa de una convergencia entre las trayectorias de la demanda efectiva y la capacidad productiva, de modo que la convergencia se hubiese alcanzado cuando la brecha original de subutilizacin terminara de cerrarse (vase el captulo VI); la diversidad de velocidades sugera la emergencia de nuevos desequilibrios insostenibles. Tercero, la despreocupacin por lograr un adecuado equilibrio en el tratamiento de las distintas metas de la sociedad se ha traducido en una creciente insatisfaccin de amplios sectores de la

1 Vanse evaluaciones de los procesos de reformas en BID (1997); Banco Mundial (1997b); Burk y Perry (1998) y CEPAL (1998c).

M acroeconom a, com ercio y fin an zas p a ra reform ar las reform as en A m rica Latina

poblacin en cuanto a las polticas pblicas vigentes y a la resultante disparidad en la distribucin de los ingresos y oportunidades y del poder. Estos tres tipos de problemas guardan relacin con el diseo y estilo de implementacin de las reformas en marcha. Por consiguiente, existe una necesidad urgente de reformar las actuales reformas para mejorar el desempeo econmico. Es evidente, adems, la necesidad de avanzar hacia un enfoque ms integral, ampliando su cobertura hacia la consecucin de una mayor equidad y desarrollo social y un mejor ambiente para la construccin de la democracia (Ocampo, 1998; Stiglitz, 1998a).

Uno de los principales objetivos de las reformas ha sido mejorar el entorno de las actividades productivas y lograr un mayor crecimiento sostenible del PIB. Sin embargo, los resultados han sido pobres. Despus del crecimiento anual de 1,2 por ciento de los aos ochenta, slo se produjo un aumento moderado a 3,5 por ciento en 1991-98, muy por debajo del registro de 5,5 por ciento del perodo 1950-80. Esta modesta tasa de crecimiento de los aos noventa, que implica que la convergencia de los PIB por habitante con los pases ms ricos no se ha reanudado, tuvo lugar pese a una afluencia neta de capitales hacia los PALs comparativamente tan alta como la registrada en los aos setenta.

Segn clculos aproximados, alrededor de un tercio del crecimiento del PIB de los PALs en la primera mitad de los aos noventa obedeci al mayor uso de la capacidad, en una tendencia de aproximacin a la frontera productiva o PIB potencial. Este movimiento fue, en un grado significativo, una respuesta a la gradual desaparicin de la restriccin externa dominante anteriormente. As pues, el crecimiento de la capacidad alcanz slo entre 2,5 a 3 puntos al ao, en un decenio de grandes entradas de capitales. Este desempeo insatisfactorio es, primero que todo, una consecuencia del reducido incremento del stock de capital fijo; la tasa de inversin en los aos noventa ha alcanzado un promedio de unos 5 puntos porcentuales menos que en el decenio anterior a la crisis de la deuda. Por otra parte, los aumentos de la productividad total de factores han sido modestos, en parte porque estn asociados al bajo nivel de inversin productiva (De Long y Summers, 1991). Las exportaciones han sido dinmicas, con un incremento de su volumen de 9 por ciento anual, aparentemente con elevadas inversiones y aumentos de la productividad en el sector; pero los incrementos de capacidad de los PALs se han concentrado sobre todo en la produccin de bienes exportables, que an representa menos de un quinto del PIB. Finalmente, parte de la productividad potencial se pierde con la subutilizacin de la capacidad, que reaparece recurrentemente, la que se localiza principalmente en los no exportables.

La repeticin de coyunturas con subutilizacin significativa de la capacidad productiva es el resultado de shocks externos y de polticas macroeconmicas nacionales insostenibles y de macroprecios desalineados (outlier), como se observa en los casos de Argentina y Mxico en 1995 (vase el captulo VIII.C). La productividad efectiva del stock total de los factores evidentemente se redujo en estas dos naciones en 1995, dado que este stock sigui creciendo (aunque ms lentamente) mientras que la produccin efectiva disminuy. El PIB se recuper en 1996-97, suscitando difundidas aseveraciones respecto de que la crisis haba sido superada en forma rpida y eficiente. Este tipo de planteamiento, desproporcionadamente optimista (una forma de neopopulismo), tiende a llevar a una peligrosa subestimacin de los costos de los

Una introduccin

errores en las polticas econmicas y a la persistencia de ideologismo en el diseo de las reformas. Para evaluar la eficiencia de una reforma o una poltica o ajuste, deben considerarse siempre tanto el valor actualizado de las recuperaciones como el de las cadas de produccin y bienestar. Existe una tendencia inquietante a desestimar la significacin que reviste la inestabilidad y la subutilizacin de la capacidad (Katz, 1996; Stiglitz, 1998a).

La inestabilidad es asimtrica e inevitablemente implica subutilizacin de la productividad potencial, en promedio, y una menor produccin efectiva. En efecto, la recuperacin incrementa el flujo de produccin hoy, hasta la mxima utilizacin de la capacidad existente, pero no se puede recuperar la produccin que no se gener ayer. La inestabilidad tambin tiende a ser asimtrica en lo distributivo, pues los sectores de mayores ingresos y mejor acceso a mercados aprovechan ms plenamente las oportunidades que surgen en los perodos de auge y se ajustan con mayor agilidad en los perodos recesivos. Los antecedentes disponibles indican que la distribucin del ingreso tiende a deteriorarse en las recesiones y a mejorar en las recuperaciones, pero con menos fuerza en stas que en aqullas (Hausmann y Gavin, 1996; Morley, 1995). Cuanto ms incompletos sean los mercados financieros y menor la tasa de formacin de capital, mayor tender a ser la probabilidad de que predominen los efectos regresivos.

Los caminos que han elegido los pases de Amrica Latina para disear sus reformas estructurales y polticas econmicas son muy variados. No obstante, hay algunas caractersticas distintivas que reflejan influencias externas comunes o enfoques internos compartidos, que han implicado deficiencias graves en la primera generacin de reformas. La moda predominante ha involucrado la repeticin de costosos errores, en particular en el manejo macroeconmico; en el diseo de las reformas financieras y comerciales, y en la insuficiencia de los esfuerzos para completar mercados.

Muchas de las reformas se llevaron a cabo bajo el alero del as llamado Consenso de Washington. Sin embargo, en varios casos la implementacin efectiva fue ms ideolgica e incompleta que el consenso escrito (vase Williamson, 1998, Apndice). Paradjicamente, algunos de los errores ms evidentes por ejemplo, aquellos relacionados con el tipo de cambio y tasas de inters fueron el resultado de ignorar las oportunas advertencias, tales como no se debe devaluar jams cuando se est liberalizando el comercio. Con todo, la evolucin de las reformas y sus efectos revelan graves sesgos y carencias, haciendo necesaria una nueva agenda y la bsqueda sistemtica de polticas ms apropiadas (vase, por ejemplo, Ocampo, 1998; Stewart, 1998; Stiglitz, 1998b; Williamson, 1998).

En la alternativa opuesta de polticas, algunos pases como Chile han introducido modificaciones que implican menor inestabilidad de los precios macroeconmicos y de la demanda agregada y mayores esfuerzos sistemticos para complementar los mercados incompletos (vase el captulo VII). El resultado ha sido la conformacin de un entorno macroeconmico, an perfectible, pero significativamente ms eficiente y propicio para aumentar la productividad y la inversin (Ffrench-Davis y Reisen, 1998, cap. I; Schmidt-Hebbel, Servn y Solimano, 1996).


En esta coleccin examinaremos rasgos significativos del diseo de polticas macroeconmicas, la liberalizacin del comercio, los flujos de capital y las reformas financieras. Nuestro anlisis contribuye a explicar por qu el desempeo del crecimiento ha sido pobre en promedio. Destacaremos, adems, que diversos estilos de reformas pueden generar un aumento del crecimiento una vez terminado el proceso de ajuste; sin embargo, lo que ocurre durante la transicin hacia un nuevo equilibrio marca una diferencia, y las reformas ingenuas pueden conllevar un perodo de ajuste extremadamente prolongado y costoso, dada la presencia de mercados imperfectos e incompletos. Las caractersticas del proceso de transicin (efectos de histresis sobre los flujos de capital humano y fsico) y el tiempo transcurrido pueden tener repercusiones significativas para el bienestar de la poblacin, siendo este bienestar lo que constituye el fin ltimo de la economa. La trayectoria de ajuste y sus efectos acumulativos sobre los mercados pueden mejorarse considerablemente si se reforman las reformas.

2. N E O L IB E R A L IS M O D E M A S IA D O IN G E N U O , P R A G M A T IS M O E S C A S O

El actual modelo neoliberal aborda diversos problemas reales, de gran significacin, que han aflorado o se desarrollaron en los ltimos decenios, particularmente en el del setenta y comienzos del ochenta. En el caso de los pases latinoamericanos, esas fallas han generado desequilibrios costosos, tales como la formacin de enormes dficit fiscales, inflacin con tasas variables y elevadas, deterioro de la capacidad de rendicin de cuentas (accountability) de las empresas pblicas, tasas de inters reales muy negativas, perfil arbitrario de la proteccin efectiva, y demasiadas decisiones microeconmicas centralizadas por las autoridades nacionales. Sin embargo, modificaciones muy aconsejables pueden ser hechas de un modo ineficiente e inequitativo. Ello es lo que ha ocurrido frecuentemente con algunas reformas neoliberales cargadas de ideologismo, que reflejan una mala comprensin de cmo funcionan los mercados y de su grado de maduracin.

El neoliberalismo tiene una fe extrema en la eficiencia del sector privado tradicional y una desconfianza tambin extrema en el sector pblico y en las formas no tradicionales de organizacin privada. Existe una tendencia a efectuar reformas de manera abrupta y extrema, dando por supuesto que los mercados se toman completos espontneamente cuando se liberalizan; este enfoque acostumbra a no considerar interrelaciones claves entre variables, y persigue metas parciales y con visiones muy cortoplacistas.

El enfoque de moda parte de la base de que las seales del mercado transitan en forma transparente y fluida entre mercados y entre generaciones. Con ello, supone que los desequilibrios estructurales no existen, salvo aqullos generados por la intervencin estatal. Estos supuestos llevan a subestimar los efectos negativos sobre la formacin de capital, la tasa de utilizacin del PIB potencial, y la distribucin de la productividad y las oportunidades entre la poblacin; todos stos son efectos que los procesos de ajuste neoliberal tienden a generar ante los shocks externos y los programas antiinflacionarios, dado el carcter que ha asumido el conjunto de reformas estructurales que se han puesto en aplicacin.

Una introduccin

Paradjicamente, este enfoque, todava predominante, fundado en la teora microeconmica de la optimizacin, salta bruscamente a las recomendaciones de poltica basadas en la maximizacin de la liberalizacin. Ignora las posiciones intermedias entre los extremos de la liberalizacin indiscriminada y el intervencionismo arbitrario. Adems, subvalora las profundas consecuencias de la ausencia de reformas complementarias; un caso muy evidente es el de la ausencia de regulaciones prudenciales efectivas de las instituciones financieras y de los servicios pblicos, en forma paralela a las privatizaciones o liberalizaciones de sus mercados.

Es evidente que muchos destacados especialistas del mundo acadmico del Norte no comparten varios de los postulados del paradigma neoliberal, y que el anlisis neoclsico estndar puede servir para revelar las peligrosas trampas de la fe ingenua en el mercado (por ejemplo, vanse los interesantes aportes de Krugman, 1990; Rodrik, 1992; Sachs, 1987; Stiglitz, 1994 y 1998a; Williamson, 1998; Wyplosz, 1998).

Con la crisis de la deuda de los aos ochenta, los agentes econmicos vinculados con la esfera financiera adquirieron mayor influencia global en las empresas pblicas y privadas, en los ministerios y dems reparticiones gubernamentales, as como en los medios masivos de comunicacin. Esta situacin impuso el predominio de un sesgo cortoplacista por sobre las preocupaciones por la productividad y los aumentos de la capacidad productiva. En los mercados especulativos, como seala Arrow (1974), parte considerable de los esfuerzos de los agentes econmicos se concentra en adquirir informacin, la que sirve para obtener beneficios a expensas del resto de la economa (ganancias de capital). Ello tiende a provocar una redistribucin de suma negativa, dado el uso de recursos reales en el proceso. A nivel distributivo, la desregulacin indiscriminada tambin concentra las oportunidades a favor de sectores con mayor acceso al sistema financiero y una perspectiva ms cortoplacista; de hecho, con frecuencia los segmentos de largo plazo de los mercados de capitales as como las pequeas y medianas empresas demandantes de fondos han tendido a perder participacin en los mercados. El diseo de polticas macroeconmicas ha pasado a estar excesivamente influido, probablemente en forma no deliberada, por especialistas bien entrenados en microfinanzas. Esto no es inevitable si los pases se preparan anticipadamente en los perodos de auge real y financiero, reduciendo as su vulnerabilidad ante situaciones de escasez de financiamiento extemo o de ajuste macroeconmico. Ello permitira concentrar todos los esfuerzos en avanzar, con mayor libertad y eficiencia, por la senda de reformas impregnadas de un pragmatismo adecuado para un desarrollo con equidad y para el fortalecimiento de la democracia.

3. N U E S T R O E N F O Q U E

Con frecuencia, las crticas al neoliberalismo tienden a caracterizarse por la falta de propuestas concretas de poltica. Aqu hemos tratado de desarrollar un anlisis sistemticamente orientado hacia el diseo y aplicacin de polticas econmicas.2 En este marco, priorizamos el diseo de a2 Nuestro enfoque alternativo puede ser asociado a lo que se denomina neoestructuralismo o crecimiento con equidad o transformacin productiva con equidad (CEPAL, 1992).


polticas y su aplicacin pragmtica, tomando en consideracin el funcionamiento real de los mercados y la diversidad en la capacidad de respuesta de los diferentes agentes econmicos. Existen diversas dimensiones de heterogeneidad estructural que cumplen un papel fundamental. Entre otras, la heterogeneidad en el grado de apertura y estabilidad de los variados mercados externos; la heterogeneidad entre las etapas expansiva y contractiva del ciclo econmico; la variedad de las respuestas a los incentivos que muestran diversas regiones y segmentos del mercado (empresas grandes y pequeas, empresas rurales y urbanas, empresas incipientes y maduras, consumidores y productores, inversionistas productivos y especulativos), y la heterogeneidad de los efectos de la trayectoria del ajuste sobre la viabilidad de lograr diferentes combinaciones de objetivos (histresis); ello implica que no existe un equilibrio nico, sino ms bien equilibrios mltiples. En suma, dada esa heterogeneidad, existe una serie de variables relevantes: el grado de movilidad de los recursos y de flexibilidad de los precios, la dinmica eventualmente desestablizadora de las polticas de ajuste macroeconmico automtico, la capacidad de respuesta de los distintos sectores y mercados, las percepciones o expectativas de los agentes econmicos, y la secuencia y gradualidad de los cambios (vase el captulo II).

De all surge la recomendacin de contribuir a mejorar el funcionamiento de los mercados, fortaleciendo la importancia de los horizontes de ms largo plazo y de los factores productivistas. El objetivo es un proceso de desarrollo endgeno orientado desde adentro (Faynzylber, 1990; Sunkel, 1991). Un espacio fundamental le cabe a la regulacin de los movimientos de capital, los tipos de cambio y la poltica comercial, y a la aplicacin de una poltica de desarrollo productivo. Esta debe incluir el perfeccionamiento sistemtico de los mercados de factores y orientar la asignacin de los recursos hacia la inversin en capital fsico y humano, para as mejorar deliberadamente la distribucin de la productividad y las oportunidades en la sociedad, y promover la adquisicin de ventajas comparativas. Esta es la opcin constructiva, diferente a la del desarrollo hacia adentro de los enfoques ms ingenuos de sustitucin de importaciones, o a la del desarrollo hacia afuera de los enfoques basados en la integracin a mercados mundiales mediante una liberalizacin abrupta e indiscriminada de las importaciones y la dilucin del sentido de Nacin.

Nuestro enfoque exige la presencia de un sector privado dinmico y moderno, junto con eslabonamientos activos con los mercados mundiales y un Estado eficiente. Frente a un marco de heterogeneidad estructural, lograr la eficiencia del Estado del gobierno central, gobiernos locales, agencias normativas y empresas pblicas no es tarea fcil. Luego, es necesario ser selectivo tambin en el sentido de adoptar slo la cantidad y calidad de las acciones que el Estado sea capaz de disear e implementar con eficiencia social, y concentrar los esfuerzos all donde tendrn mayor impacto. As se minimiza el riesgo de fallas de gobierno.

Durante los aos noventa, las polticas econmicas de los pases latinoamericanos se han desarrollado en un marco en que la formacin de capital es comparativamente baja. Trabajamos con el hecho emprico bien documentado de que existe una fuerte correlacin entre la inversin fsica y el crecimiento, resultante de la interrelacin entre la acumulacin de capital y la absorcin de progreso tcnico (Schmidt-Hebbel, Servn y Solimano, 1996). Por lo mismo,

Una introduccin

es preciso prestar mucha atencin a los efectos de ciertas reformas o polticas sobre las tasas de inversin y el crecimiento de la productividad (Katz, 1996). Examinamos en detalle los efectos de las reformas comerciales y financieras, de los flujos de capital y de la gestin macroeconmica sobre la acumulacin de capital y su tasa de utilizacin, y sobre la productividad global.

La heterogeneidad de los factores o la segmentacin de los mercados es una de las caractersticas ms tpicas de los pases menos desarrollados. Ello naturalmente dificulta la fluidez y transparencia de la informacin. Los mercados de factores habitualmente son incompletos o subdesarrollados. Las reformas y polticas deberan procurar contribuir activamente a completarlos e integrarlos, evitando la tendencia al aumento de su segmentacin. Debera aplicarse un gradualismo pragmtico, un esfuerzo explcito por lograr mercados ms completos e integrados, en particular fortaleciendo la integracin de los mercados tpicamente segmentados, y un equilibrio entre logros macroeconmicos y macrosociales. Polticas mesoeconmicas, tales como la capacitacin de la mano de obra, la difusin del conocimiento tcnico, y el espacio para las pequeas y medianas empresas son esenciales para extender la productividad a toda la sociedad. Esa es la va ms sustentable hacia un crecimiento dinmico, endgeno, con equidad.

Durante muchos aos hemos escuchado el eslogan de las reformas amigables con el mercado (m arket friendly) y los precios correctos (right prices). Es evidente que las reformas y los precios correctos son insumos para el crecimiento. Sin embargo, el magro desempeo actual indica que la amistad no ha sido fiable y que con frecuencia los precios macroeconmicos se han apartado del equilibrio. Es comn observar en las reformas neoliberales tasas de inters reales considerablemente altas (por ejemplo, Chile registr un promedio anual cercano al 40 por ciento durante ocho aos, de 1975 a 1982, y muchos pases latinoamericanos exhiben tasas desproporcionadamente altas durante los aos noventa (CEPAL, 1998c, cuadro IX. 14). Esas tasas desalineadas dificultan, evidentemente, la evaluacin de proyectos para la asignacin de recursos, promueven la inversin especulativa por sobre la productiva y contribuyen a deteriorar la cartera de las instituciones financieras. Las crisis de Argentina y Mxico de 1994-95 tambin ilustran situaciones que entraan cotizaciones extremadamente desalineadas de la moneda nacional, una demanda agregada a niveles insostenibles y un ahorro interno que disminuye al ser desplazado (crow ded-out) por el ahorro externo.

Las reformas no deben convertirse en un fin en s mismas, sino en un medio para el progreso. Deberan identificarse explcitamente los resultados que se persiguen y, luego, exigirse una rendicin de cuentas (accountability). Por ejemplo, si se aplica una reforma financiera en el mercado de capitales interno, a fin de aumentar el ahorro y elevar el volumen y la calidad de la inversin, los responsables no deberan contentarse si aumenta el ahorro financiero mientras el ahorro nacional disminuye, y si la inversin productiva debe enfrentar el desmantelamiento de segmentos de largo plazo del mercado de capitales y tasas de inters reales notablemente elevadas e inestables. Asimismo, la liberalizacin de la cuenta de capitales, con el ingreso de considerables flujos externos, ha trado aparejados muchos casos de desplazamiento del ahorro interno; la liberalizacin del comercio se ha desarrollado en forma paralela con la apreciacin del tipo de cambio, contradiciendo toda recomendacin razonable;

M acroeconom a, com ercio y finanzas p ara reform ar las reform as en A m rica Latina

la privatizacin de la banca ha provocado la aparicin de prstamos relacionados, no transparentes, y riesgo moral (m oral hazard), lo cual ha devenido en crisis bancarias y rescates de cargo gubernamental con costos de hasta 50 por ciento del PIB de un ao, segn clculos publicados por el Banco Mundial. Es sorprendente que los errores cometidos en las reformas financieras de Argentina y Chile en los aos setenta, se hayan repetido en muchos otros pases de la regin desde mediados de los aos ochenta, y en pases de Asia durante este decenio. No slo comparten la debilidad de la supervisin prudencial, sino tambin los escenarios de booms de los segmentos de corto plazo y desplazamiento de ahorro interno, y crisis financieras de elevado costo para el fisco. Una efectiva rendicin de cuentas parece estar ms bien ausente, a juzgar por las frecuentes alabanzas que han recibido muchas reformas de diseo deficiente, cuyos objetivos no han sido alcanzados en plenitud o han desembocado en situaciones crticas.

4. E L M E N Q U E S IG U E

En el captulo II presentamos una caracterizacin estilizada de los enfoques neoliberal y neoestructural. Consideramos los rasgos principales del marco analtico y las prescripciones de poltica que los dividen. Luego se incluye una breve resea histrica del crecimiento y la inversin en Amrica Latina. A continuacin, nos concentramos en la influencia del entorno macroeconmico para la formacin de capital, subrayando el papel de los precios macroeconmicos como el tipo de cambio, las tasas de inters y los aranceles de importacin y la regulacin de la demanda agregada. Se recalca la significacin de un entorno productivista, en oposicin a uno financierista; la institucionalidad especfica y el funcionamiento de los mercados financieros pueden afectar profundamente el desempeo econmico.

En el captulo III se examinan las reformas comerciales llevadas a cabo en los pases latinoamericanos en los ltimos aos. Se ha registrado un marcado incremento de la neutralidad de la poltica comercial, reduciendo drsticamente la dispersin de la proteccin efectiva; los reformadores han previsto que ello dar lugar a empresas ms competitivas, mayor productividad y una creciente produccin de transables orientada a la exportacin. Nosotros explicitamos que, para que las reformas tengan xito, se requiere que el valor agregado por la creacin de nuevas actividades (mayoritariamente de exportables) exceda el valor desagregado por la destruccin de las existentes (mayoritariamente de importables). Para ello es preciso que tienda a lograrse un aumento del valor actualizado de las exportaciones mayor que el de la reduccin de la sustitucin de importaciones; por consiguiente, un incremento en la participacin de los transables en el PIB. Se espera que la actividad exportadora generar extemalidades positivas sobre el resto de la economa, las que dependern del grado de diversificacin y de la calidad del valor agregado que contengan los bienes y servicios exportados; la competitividad internacional debe alcanzarse mediante un constante incremento de la productividad ms que por medio de salarios bajos y crecientes subsidios o exenciones tributarias.

En general, el desempeo de los pases en cuanto a la formacin de capital y la productividad global no ha sido satisfactorio. Primero, el anlisis de las reformas comerciales indica

Una introduccin

que la mayora de los pases latinoamericanos aplicaron una liberalizacin abrupta de las importaciones, acompaada por una dbil promocin de las exportaciones (o inexistente, ms all del impacto directo que implica la baja de aranceles a sus componentes importados); ello involucra un abierto contraste con lo que hicieron los pases exitosos del este asitico. Segundo, abundan significativas inconsistencias, especialmente la coexistencia de la liberalizacin de las importaciones con la apreciacin del tipo de cambio; en general, tambin las tasas de inters real han sido extremadamente altas, desestimulando la inversin y la reestructuracin de la produccin. En tercer lugar, las polticas se han caracterizado por su limitada cobertura, con esfuerzos mnimos por mejorar los mercados de factores, tales como la mano de obra calificada, la tecnologa, la infraestructura y los segmentos de largo plazo de los mercados de capital. Las deficiencias o la imperfeccin de estos mercados han sido un factor disuasivo muy importante para la inversin privada. En general, durante la transicin al equilibrio posreforma las presiones o impulsos negativos sobre la inversin parecen haber sido ms fuertes que los positivos.

Presentamos una serie de recomendaciones de poltica que podran complementar o mejorar las existentes. Dadas las normas de la nueva Organizacin Mundial del Comercio, quiz algunos lectores se sorprendan ante un debate sobre poltica comercial activa. Sin embargo, hay tres puntos que invitan a la reflexin y la accin. Primero, las polticas comerciales tuvieron un papel fundamental en la adquisicin de ventajas comparativas en el este asitico en decenios anteriores. Si las polticas no se pueden repetir, tal vez las nuevas economas emergentes no puedan replicar resultados tan positivos, pero cabe investigar si existe un camino alternativo. En segundo lugar, los pases latinoamericanos an tienen aranceles distintos de cero. Incluso los niveles predominantes, cuyos promedios oscilan entre 10 por ciento y 12 por ciento y cuyos rangos suelen extenderse entre cero y 20 por ciento en la actualidad, dan lugar a una proteccin efectiva diferenciada. Tercero, las polticas nacionales dirigidas a completar o complementar mercados imperfectos pueden tener efectos diferenciados entre sectores y entre diversos factores de produccin; ese espacio para la accin debe identificarse y utilizarse.

La crisis de la deuda dej una marca duradera en los pases latinoamericanos. Se trata de un caso evidente de mala conduccin en el perodo de abundante financiacin externa, situacin en la que se gest la crisis. El desequilibrio externo y la creciente deuda asociada se podran haber evitado o moderado notablemente, como se indica en el captulo IV. Los efectos del ajuste durante la crisis son una clara comprobacin de la significacin de las inflexibilidades y de los mercados incompletos que priman en los pases latinoamericanos. Esto se observ tanto en las naciones entonces an sin reformas, como Brasil o Per, o bien ya con reformas profundas y prolongadas, como Chile. En efecto, como es bien sabido, Chile fue el pas que experiment la peor recesin en toda Amrica Latina en 1982, mientras que en Colombia el impacto fue el ms suave.

En trminos generales, durante los aos ochenta por cada dlar de cada en las transferencias netas de fondos desde el extranjero, hubo una reduccin equivalente en el PIB regional, y la demanda agregada debi reducirse dos dlares; entonces un exceso de gasto de un dlar se


tuvo que corregir con una reduccin de dos dlares. Evidentemente, la elevada subutilizacin de la capacidad productiva atestigua una carencia de polticas eficaces reasignadoras de los recursos. Adems, hubo un costo adicional, significativo para el futuro, vinculado a la acentuada baja en la formacin de capital que se produjo a continuacin.

La manera en que las instituciones financieras internacionales enfrentaron la crisis, con una activa participacin de la banca acreedora y el gobierno de los Estados Unidos, evit el colapso de las finanzas internacionales, pero dej a las naciones deudoras abrumadas por el grueso de los costos de un error compartido por las instituciones financieras internacionales, la banca acreedora y los pases latinoamericanos. Fue un ejemplo de imposicin de una distribucin asimtrica de los costos, como se discute en el captulo IV.

Amrica Latina disfrut de una acelerada expansin de los flujos de capital durante 1991-94 y luego en 1996-97. Estos capitales permitieron superar una restriccin externa dominante, que fue responsable de la grave recesin econmica, y una baja inversin interna de los aos ochenta. Sin embargo, dichos capitales tambin tuvieron un efecto desfavorable sobre los tipos de cambio, saldo de la cuenta corriente, el control sobre la cantidad de dinero y la consiguiente vulnerabilidad ante turbulencias externas negativas. No existe una razn irrebatible que explique la incapacidad de los PALs para mejorar el equilibrio entre los efectos positivos y negativos de los shocks econmicos. Lo esencial es lo que se haga en el perodo de bonanza para evitar o suavizar burbujas y desequilibrios insostenibles, y para orientar recursos hacia la inversin productiva; luego, la accin selectiva y oportuna durante el ajuste posterior es importante, pero de menor efectividad que la accin durante la bonanza (CEPAL, 1998d).

En el captulo V, escrito antes de la crisis del "efecto tequila", se examinan los fundamentos analticos del papel de los flujos de capital en el desarrollo y el tema de la apertura de la cuenta de capitales; se analizan la contribucin que puede aportar a la formacin de capital y a la estabilidad macroeconmica y las condiciones en que provocara efectos contrarios, con ajustes intertemporales desestabilizadores. Posteriormente, se aborda el tema de las causas del auge de los aos noventa en materia de flujos de capital y algunas de las implicaciones de poltica econmica que surgen del lado de la oferta, y se evala el impacto de estos flujos sobre los mercados latinoamericanos y sus consecuencias de poltica en el plano nacional. Son tambin objeto de anlisis los riesgos asociados a los dficit en cuenta corriente crecientes y elevados, las bruscas apreciaciones del tipo de cambio y la volatilidad de los pasivos externos acumulados durante 1990-94. La combinacin de las polticas implementadas por Chile y Colombia, dirigidas a moderar el volumen de las entradas de capital y afectar su composicin (particularmente el uso de un encaje para desestimular los flujos de corto plazo), son presentados como casos ilustrativos (Ffrench-Davis, Agosin y Uthoff, 1995; Ocampo y Tovar, 1998).

El carcter intertemporal de las transacciones financieras y lo incompleto de los mercados contribuyen a que los mercados financieros sean uno de los de funcionamiento ms imperfecto y con mayor propensin a los ciclos en la economa de mercado (Stiglitz, 1994). Por tanto, el mejoramiento de la informacin, la regulacin del sector financiero y la macrogestin

Una introduccin

prudencial integral de los flujos financieros constituyen un bien pblico en que los gobiernos, tanto por el lado de la oferta (naciones acreedoras) como por el lado de la demanda (naciones deudoras), tienen un papel compartido que cumplir.

En el captulo VI se analiza la interrelacin entre el crecimiento y el marco macroeconmico. Tras resear la evolucin macroeconmica reciente y destacar sus progresos y deficiencias, se presta atencin a las consecuencias que tiene para la poltica econmica la existencia de brechas entre la capacidad productiva (frontera productiva) y su tasa de utilizacin (demanda efectiva). La forma en que una brecha persistente tiende a influir negativamente sobre el ritmo de expansin de la frontera productiva y la productividad efectiva queda ilustrada con ejemplos de los aos ochenta y noventa, incluido el efecto tequila. Luego se analizan las polticas econmicas que afectan la proximidad entre la frontera productiva y la demanda efectiva, con particular referencia a los casos de polticas antiinflacionarias y turbulencias (shocks) externas. El captulo concluye con algunas observaciones sobre la necesidad de robustecer la sustentabilidad de la poltica macroeconmica y alcanzar precios macroeconmicos correctos.

Se pone de relieve la necesidad de adoptar medidas eficaces para velar porque las entradas de capital complementen la inversin productiva y sean consistentes con un entorno macroeconmico sostenible: la composicin, el nivel y las desviaciones respecto de la tendencia del volumen de los flujos son cruciales (Uthoff y Titelman, 1998). La explicacin radica en la heterogeneidad que exhibe la capacidad de reaccin de agentes y mercados. En pocas de abundancia, las restricciones de liquidez tienden a relajarse ms rpido para los consumidores que para los inversionistas, dada la precariedad de los segmentos de largo plazo del mercado de capitales. Del mismo modo, los consumidores pueden responder antes que los inversionistas productivos, puesto que los ltimos necesitan identificar, disear y desarrollar nuevos proyectos, lo que conforma un proceso que demanda tiempo. Adems, dada la irreversibilidad de la inversin, se precisa que los agentes que operan con un horizonte ms extenso perciban como sostenibles las expectativas favorables que asumen en determinado momento.

Chile ha sido pionero en las reformas neoliberales, efectuadas bajo la prolongada tutela de la dictadura de Pinochet. El caso ha pasado a ser paradigmtico, lo que otorga gran relevancia a la comprensin del proceso, sus componentes y resultados. En el captulo VII se presenta una breve resea de los ms de 16 aos del rgimen de Pinochet. En el punto de partida, en 1973, la economa nacional presentaba distorsiones graves y generalizadas. Evidentemente, requera reformas y reequilibrios. Sin embargo, muchas de esas necesarias reformas se aplicaron en una coyuntura inconveniente, o de forma demasiado abrupta o con metas extremistas, o bien fueron excesivamente ingenuas, con los respectivos costos irrecuperables que acarrearon (Foxley, 1983; Ramos, 1986). El crecimiento global correspondiente al perodo 1973-89 apenas se acerc al 3 por ciento anual, con una distribucin del ingreso deteriorada y una tendencia a la inestabilidad macroeconmica. No obstante, el hecho es que muchas reformas se hicieron, y de esto hace ya mucho tiempo.


A continuacin, se discuten las reformas que el gobierno del presidente Patricio Aylwin (1990-94) aplic a las reformas. Principalmente, se examinan los cambios de las polticas macroeconmicas, con los cuales se obtienen resultados notablemente diferentes a los del gobierno anterior. De hecho, la enorme brecha promedio previa entre los productos efectivo y potencial fue reemplazada por una demanda efectiva persistentemente cercana a la frontera productiva, como consecuencia de una gestin macroeconmica activa. Junto a la aplicacin de una poltica cambiaria activa y la mantencin de una supervisin prudencial estricta del sistema financiero, la regulacin de los flujos de capital, realizada de forma contraria a la moda predominante a principios de los aos noventa (Ffrench-Davis, Agosin y Uthoff, 1995; Agosin y Ffrench-Davis, 1998), desempe un papel decisivo para lograr la estabilidad y evitar que Chile sufriera, como Mxico y Argentina, la crisis financiera de 1995.

Tambin se dio prioridad a los equilibrios macrosociales, como componentes fundamentales del crecimiento con equidad. En consecuencia, con otra reforma a las antiguas reformas se aument la carga tributaria con el objeto de financiar una mayor inversin en la gente. El mejor equilibrio entre las polticas relevantes posibilit el logro de la mayor tasa promedio de crecimiento de la capacidad productiva y las ms altas tasas de formacin de capital registradas en Chile, adems de un sostenido aumento de los salarios reales y del empleo productivo, como se documenta en el captulo VII. Sin embargo, una significativa reduccin de la pobreza (de 45 por ciento de la poblacin en 1987 a 23 por ciento en 1996) no ha sido acompaada por una mejor distribucin del ingreso.

Durante los aos noventa se ha registrado un apreciable repunte del comercio recproco dentro de Amrica Latina. De hecho, las exportaciones intrarregionales se triplicaron en los primeros siete aos del decenio, y en 1997 alcanzaron un 23 por ciento de las exportaciones totales de bienes. Si se observan el crecimiento y la participacin de los productos no tradicionales, se encuentran cifras considerablemente superiores en el comercio intrarregional.

En la nota A del captulo VIII se esboza un marco analtico y se ubica la discusin en un mundo globalizado, pero con limitaciones para acceder a los mercados y para producir exportaciones no tradicionales. Estos bienes y servicios se enfrentan a distorsiones y mercados incompletos, que los acuerdos regionales de comercio preferencial, en un entorno de regionalismo abierto, pueden contribuir a eliminar progresiva y eficientemente. Se destaca que tales acuerdos son ms importantes para estos productos que para las exportaciones tradicionales, para las cuales la principal fuente de ventas seguirn siendo los mercados extrarregionales. Luego examinamos la evolucin de las exportaciones recprocas en los aos noventa, y demostramos que en realidad entraan un uso ms intensivo de tecnologa y valor agregado. En este sentido, el comercio regional contribuye a una transformacin productiva ms dinmica de las economas nacionales y puede complementar las polticas orientadas a aumentar la productividad sistmica.

El mrito de la nota B es que fue publicada en junio de 1992, dos aos y medio antes de la crisis de Mxico y Argentina (el denominado "efecto tequila"); en ese trabajo se adverta de

Una introduccin

los desequilibrios que empezaban a gestarse con las ingentes entradas de capital financiero, la apreciacin de los tipos de cambio y los crecientes dficit en cuenta corriente que se registraban en varios pases latinoamericanos. Estas preocupaciones dieron lugar al proyecto de investigacin sobre las nuevas corrientes financieras hacia la Amrica Latina, que coordinamos para la CEPAL (vase Ffrench-Davis y Griffith-Jones, 1995), cuyas conclusiones, terminadas a mediados de 1994, se incluyen en el captulo V ya reseado ms arriba.

En los ltimos aos los flujos financieros internacionales han aumentado espectacularmente. Estos flujos, la mayora de carcter cortoplacista, sufren bruscas fluctuaciones; normalmente generan una gran acumulacin de pasivos externos voltiles y tipos de cambio excesivamente apreciados durante los perodos de gran optimismo. Esta distorsin ha afectado a las economas desarrolladas (por ejemplo, a las europeas en 1992) as como a las emergentes. La crisis mexicana de diciembre de 1994 y su fuerte contagio hacia Argentina, es un ejemplo claro de los efectos potencialmente perniciosos de absorber demasiada financiacin externa, durante varios aos, con una composicin propensa a la volatilidad.

En el captulo VIII-C sostenemos que el impacto del "efecto tequila" no tuvo mayores repercusiones en otros pases en 1995, sobre todo debido a varios shocks externos positivos experimentados por la regin; ellos estuvieron vinculados a una mejora de los trminos del intercambio, al crecimiento altamente dinmico del comercio mundial, y a la devaluacin del dlar estadounidense; a ello se agreg la masiva y oportuna intervencin de las instituciones financieras internacionales y de los Estados Unidos (Lustig, 1997). No obstante, el impacto sobre las cifras globales de la regin fue significativo, ya que Amrica Latina registr tasas de crecimiento negativas hasta marzo de 1996, en tanto la inversin interna se redujo sustancialmente. El efecto negativo fue decididamente ms fuerte en aquellos pases como Argentina y Mxico, considerados exitosos por los mercados financieros, que haban aplicado polticas ms permisivas respecto de las entradas de capital altamente voltiles, y haban experimentado una mayor apreciacin del tipo de cambio entre 1991 y 1994. Por el contrario, Chile, otro pas clasificado como exitoso, como ya se seal, aplic efectivas polticas de regulacin sobre los ingresos de capitales voltiles e intervino activamente para moderar la apreciacin cambiara, y as pudo sobrepasar inmune el "efecto tequila".

El limitado efecto contagioso en las economas emergentes, propici una rpida recuperacin de las entradas de capital en 1996-97 (con un componente de ms largo plazo, en parte alentado por privatizaciones), seguida por un vigoroso repunte de la actividad econmica. Con ello, 1997 al igual que 1994, pueden ser considerados los dos mejores aos de desempeo econmico de Amrica Latina desde 1980 (ntese que ambos fueron seguidos por un ajuste negativo). El consiguiente optimismo que trajo la recuperacin en 1991-94 y en 1996-97, debera haberse contrapesado con el peligro evidente que entraa la reanudacin de las revaluaciones cambiarlas acompaadas de una modesta generacin de inversin y capacidad productiva que caracteriz a ambos episodios. Cabe preguntarse si an no se haba aprendido la leccin. Amrica Latina se encuentra en un nuevo y generalizado proceso de ajuste, asociado al efecto contagioso de las crisis asiticas. Nuevamente, el crecimiento del PIB se detendr, la


inversin productiva se resentir y los indicadores sociales se deteriorarn. La nueva crisis, originada ahora en Asia, brinda otra oportunidad para revisar el diseo de polticas macroeconmicas; destacan, en particular, aquellas que sean implementadas en los futuros perodos de bonanza para enfrentar el consiguiente riesgo de sobreoptimismo en los mercados financieros, y subraya la urgencia de avanzar hacia un enfoque progresivamente ms pragmtico e integral.

F O R M A C I N D E C A P I T A L Y E N T O R N O

M A C R O E C O N M I C O :

B A S E S P A R A U N E N F O Q U E

N E O E S T R U C T U R A L I S T *

IN T R O D U C C I N

Uno de los rasgos distintivos de las economas latinoamericanas en los aos ochenta fue la baja tasa de formacin de capital. A ello se agreg una tasa tambin baja de utilizacin de la capacidad productiva, con la correspondiente merma de la productividad expost. Ambos factores, que se refuerzan mutuamente, explican el notable contraste entre el deficiente crecimiento de la produccin registrado en los aos ochenta y el dinamismo exhibido por la regin en los tres decenios precedentes.

Amrica Latina registr un crecimiento econmico significativo entre 1950 y 1980, con un aumento del PIB de 5,5 por ciento anual. En promedio, mantuvo tasas de inversin crecientes y una utilizacin relativamente elevada de su capacidad instalada. La situacin se revirti bruscamente a comienzos de los aos ochenta. En efecto, la tasa de formacin de capital pblica y privada descendi bruscamente durante todo el decenio. Ello estuvo asociado al prolongado ajuste que la regin debi soportar, el cual fue predominantemente recesivo, tanto por las condiciones imperantes en la economa mundial como por las polticas nacionales aplicadas. La mayora de los PALs sufri intensos shocks financieros externos, que implicaron elevadas transferencias netas negativas (pagos de intereses y utilidades mayores que el ingreso neto de capitales), unido a un deterioro de los trminos de intercambio. En el plano interno, en general se aplicaron polticas principalmente reductoras de la demanda, en lugar de polticas reasignadoras, como respuesta a los shocks extemos. Esa dosificacin de polticas reforz el sesgo recesivo de los shocks extemos.

Los efectos variaron entre pases y entre sectores productivos segn la naturaleza de los shocks externos, el tipo de polticas de ajuste adoptadas y las caractersticas especficas de cada sector o pas. Sin embargo, las consecuencias predominantes de los shocks negativos, al mar

* Versin abreviada del texto publicado en O. Sunkel (ed.), El desarrollo desde dentro: un enfoque neoestructuralista para la Amrica Latina, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, D.F., 1991.


gen de las respuestas nacionales, fueron una reduccin de la produccin por habitante, de la tasa de uso de la capacidad disponible y de la formacin de capital, con un deterioro de la distribucin del ingreso.

En este captulo nos concentraremos principalmente en el anlisis de variables determinantes de la formacin de capital y de la tasa de uso de la capacidad productiva. Ambos factores, y sus interrelaciones, desempean un papel decisivo en el crecimiento econmico, tanto por sus efectos directos como por ser canales de incorporacin de innovaciones tecnolgicas y de mejoramiento de la productividad sistmica.

En la seccin 1 se analizan aspectos conceptuales que marcan las diferencias ms profundas entre un enfoque neoliberal y uno neoestructural. La seccin 2 presenta un recuento de rasgos sobresalientes de Amrica Latina en lo que respecta a la formacin de capital, principalmente durante los aos setenta y ochenta. La seccin 3 se centra en el examen de las condiciones ms apropiadas para generar un entorno macroeconmico propicio para la formacin de capital; se incluye una discusin sobre la regulacin de los principales precios de alcance macroeconmico, como el tipo de cambio, la tasa de inters y los aranceles.

1. E N F O Q U E S C O N C E P T U A L E S

El enfoque neoliberal descansa en la liberalizacin de los mercados como el factor catalizador del ahorro, la inversin y su productividad. La liberalizacin de los mercados financieros ocupa un papel central.

No es tarea fcil caracterizar un enfoque alternativo al ortodoxo (Ffrench-Davis, 1988). Este ltimo es relativamente simple y preciso. Incluso su caracterizacin result ms sencilla con los cambios que experiment en los aos setenta, pues la presencia predominante del enfoque monetario de la balanza de pagos la tom ms simple an; pero sus conclusiones y recomendaciones de poltica econmica resultaron ms extremas. Al producirse la crisis de la deuda en los inicios de los aos ochenta, el enfoque ortodoxo, responsable en parte de esa crisis, pareci perder terreno.1 Sin embargo, ello fue de corta duracin, ya que los enfoques neoliberales, tanto tericos como aquellos aplicados, mantuvieron una posicin dominante en la conduccin de la crisis de la deuda, en los costosos procesos de ajuste y en las reformas iniciadas. Su propensin a la inestabilidad se reflej en la crisis del peso mexicano en 1994-95 y, ms parcialmente, en la crisis financiera recientemente experimentada por la mayora de los pases del este asitico.

Frente a la incapacidad de la visin neoliberal para ofrecer una alternativa de desarrollo integral de la regin, la elaboracin de planteamientos de carcter neoestructural nos parece de

a1 Estimul el endeudamiento excesivo, al propugnar la liberalizacin de los mercados financieros y al sostener que endeudarse era un buen negocio y, que al ser realizado por agentes privados, se autorregulara eficientemente y sera inmune a la crisis.

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F orm acin d e cap ita l y entorno m acroecon m ico : ba ses p a r a un en foque neoestructuralista

gran utilidad en la definicin de estrategias coherentes y eficaces. Sin lugar a dudas, nuestro debate se desarrolla dentro de una economa de mercado. No se trata de aceptar o rechazar el mercado, pues, de hecho, en la mayora de los enfoques se le concede un espacio amplio. La pregunta relevante es cunto espacio se le otorga y cules instituciones y mecanismos complementarios lo acompaan.

Ningn enfoque terico parte desde cero. Todos se construyen sobre los enfoques dominantes contemporneos, como extensin o anttesis de stos. As ha sucedido con el pensamiento clsico, el marxista, el keynesiano. Bajo la influencia de fenmenos sociales y econmicos, y de cambios en la correlacin de fuerzas polticas, surgen y declinan diferentes enfoques. A veces, renacen algunos, con concepciones muy similares a precedentes lejanos en la historia. Es el caso del enfoque monetario de la balanza de pagos (de los aos setenta), similar al patrn dlar o cajas de conversin de los noventa y a los procesos de ajuste automtico del siglo XIX.

Lo que constituye la creacin es, habitualmente, la redosificacin de muchos elementos ya conocidos y la adicin de algunos recin creados y de otros ya olvidados. El nuevo conjunto, sin embargo, puede llevar a interpretaciones y recomendaciones radicalmente distintas, pese a tener componentes comunes con un enfoque precedente.

El estructuralismo, de vigoroso surgimiento y desarrollo en la interpretacin de los problemas de Amrica Latina en los aos cincuenta, recibi una importante influencia keynesiana y poskeynesiana. A su vez, el neoestructuralismo se alimenta de la tradicin estructuralista. Pero va ms all, en el sentido de que su desarrollo analtico est orientado de manera marcada al diseo y ejecucin de estrategias y polticas econmicas. Es indudable que siguen vigentes muchos aportes heredados del pensamiento estructuralista. En el mbito de la formacin de capital hubo significativas contribuciones, pues el pensamiento estructuralista le otorg un papel central como factor determinante del crecimiento (Cardoso, 1977; Hirschman, 1971; Prebisch, 1963). Se propugn el aumento de las fuentes de financiamiento mediante la canalizacin del ahorro interno hacia bancos de fomento de prstamos a largo plazo, y de la inversin extranjera como un recurso suplementario para acelerar la formacin de capital y el progreso tcnico. La inversin pblica en infraestructura y en industrias estratgicas tambin se visualiz como un factor de arrastre de la inversin privada, de integracin nacional y de encadenamientos regionales y sectoriales.

Los estructuralistas a los que Cardoso (1977) llam liberales heterodoxos contribuyeron con reflexiones sobre el big push, las extemalidades dinmicas y los encadenamientos productivos en el proceso de inversin (Chenery, 1961; Hirschman, 1961; Rosenstein-Rodn, 1943), tanto en las variantes de crecimiento equilibrado como desequilibrado. Por otro lado, la abundante literatura sobre el modelo de las dos o tres brechas, liderada por Chenery, fue tambin un valioso aporte al estudio del desarrollo econmico en situaciones de desequilibrio y el papel del financiamiento externo y de reformas internas.

Desde temprano, el tema del ahorro y el consumo imitativo ocup tambin un espacio importante. Las notables contribuciones de Duesenberry, Furtado, Kaldor, Nurkse y Sunkel

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(1973) tuvieron gran influencia en Amrica Latina. Adems, como se seal, en la dimensin financiera se reconoci la limitacin de los mercados de capitales existentes en cuanto a la financiacin de largo plazo y de la inversin productiva. El mayor nfasis se puso en la canalizacin del ahorro existente hacia la inversin de largo plazo, desestimulando as la inversin especulativa y el financiamiento de consumo suntuario.

En un plano ms general, son de gran significacin los desarrollos analticos sobre la existencia de heterogeneidad estructural en las economas nacionales y en la mundial; la presencia simultnea de desequilibrios mltiples; el rol fundamental de las variables institucionales; la inestabilidad y el deterioro de los trminos de intercambio que afectan a economas inflexibles, y la distribucin asimtrica de los beneficios del cambio tecnolgico. Ms an, destacados autores estructuralistas advirtieron oportunamente sobre el agotamiento de la etapa fcil de la sustitucin de importaciones, enfatizando el papel de las economas de escala y la necesidad de promover las exportaciones (Prebisch, 1963; Rodrguez, 1980); por lo mismo, se le otorg una creciente significacin a las exportaciones de manufacturas en los aos sesenta. En esta dimensin tambin se reconsider el papel de las corporaciones transnacionales, sealndose que stas deberan ser inducidas a exportar en vez de limitarse a operar para los mercados internos protegidos. El aumento de las exportaciones intrarregionales o al resto del mundo se visualiz como un medio para aprovechar mejor las economas de escala y la capacidad instalada, y as elevar la productividad global.

El estructuralismo adoleci, sin embargo, de dos insuficiencias en el plano de la instrumentacin. Una fue la limitada preocupacin por el manejo de las variables macroeconmicas de corto plazo: el anlisis sobre la definicin de los espacios de maniobra en lo referente a los dficit fiscales, la liquidez monetaria y regulacin de la balanza de pagos ocup un lugar secundario en el pensamiento estructuralista. No se pas de manera sistemtica del diagnstico del origen de los desequilibrios al terreno de las polticas adecuadas para enfrentarlos.

La otra limitacin se ubic en la debilidad de la reflexin en las polticas de mediano plazo, que conectaran polticas de corto plazo con los objetivos nacionales de desarrollo y planificacin. En este mbito se constata, adems, un examen incompleto de los determinantes de la inversin. Sin embargo, tambin existe una notoria ausencia del tema del mediano plazo en los planteamientos neoliberales, salvo sus generalidades liberalizantes y el supuesto comportamiento virtuoso de los mercados completamente libres.

En esta insuficiencia del estructuralismo influy, sin duda, la concentracin del pensamiento neoclsico en el examen de planteamientos extremos, tales como proteccionismo arbitrario versus libre comercio total, o la excesiva segmentacin entre anlisis del corto plazo y el largo plazo, y entre la dimensin real y la financiera. Esto desalent la bsqueda de aportes constructivos y cooptables provenientes del mundo ortodoxo, perdiendo de este modo el estructuralismo la oportunidad de beneficiarse de muchos de los valiosos contenidos del pensamiento neoclsico.

F orm acin d e cap ita l y entorno m acroecon m ico : ba ses p a ra un en foque neoestructuralista

En general, ocuparon un espacio secundario en el desarrollo del pensamiento estructuralista los criterios de regulacin del comercio exterior; la definicin de los objetivos y regulacin de las empresas pblicas; el examen de mecanismos alternativos de impulso de la inversin, de generacin de empleos productivos, de regulacin de la inversin extranjera y de organizacin del sistema financiero. Sin duda, este pensamiento contribuy en los avances que se alcanzaron en la aplicacin de polticas pblicas en estas reas, fue acertado en promover el anlisis comparativo y en combinar el anlisis abstracto con la perspectiva histrica (Sunkel y Paz, 1970). No obstante, no hubo un esfuerzo sistemtico de elaboracin de polticas econmicas que acompaaran al diagnstico estructuralista. Los avances en este mbito no constituyeron una preocupacin central.

Luego del retroceso analtico experimentado en los aos setenta y ochenta, primero bajo el monetarismo global, y ms tarde, en los noventa, directamente con el neoliberalismo, corresponde a nuestro juicio retomar la tradicin estructuralista, incorporando ahora una preocupacin sistemtica por el diseo de polticas econmicas. Este nuevo enfoque debe comprender, entre otros aspectos que poseen gran relevancia, los equilibrios macroeconmicos, la coordinacin de las polticas de corto plazo con los objetivos de largo plazo, la concertacin entre los sectores pblico y privado, la construccin de estructuras productivas y de gestin ms equitativas, y consideraciones respecto de estrategias y polticas que posibiliten un difcil equilibrio entre la insercin activa en los mercados internacionales y una mayor autonoma nacional. Es lo que entonces puede denominarse neoestructuralismo. Su rasgo ms opuesto al estructuralismo sera un desarrollo analtico orientado a disear e implementar polticas econmicas que tengan eficaz influencia en los resultados del mercado para mejorar su eficiencia y equidad. Este enfoque, que est orientado hacia el diseo de polticas, abarca polticas selectivas en contraposicin tanto a las polticas tericamente neutrales2 del neoliberalismo como al intervencionismo arbitrario y a los desequilibrios de lo que comnmente se denomina populismo. El nuevo enfoque de CEPAL de transformacin productiva con equidad es una expresin del neoestructuralismo en los noventa (CEPAL, 1992).

La diferencia analtica sustancial entre los enfoques neoliberal y neoestructuralista puede resumirse en los supuestos especficos sobre el grado de integracin o segmentacin de los mercados, y de homogeneidad o heterogeneidad de productos y factores. Estas diferencias en los supuestos de cada enfoque conducen a polticas divergentes dentro de un sistema de economa de mercado comn a ambas alternativas, con implicaciones significativas en lo que respecta a la dinmica que adopta la distribucin del ingreso, as como en la asignacin y generacin de recursos productivos. En resumen, el enfoque neoliberal aboga por el uso de polticas neutrales versus el uso de una mezcla de polticas neutrales y selectivas que propicia el neoestructuralismo.

a2 Neutralidad se utiliza aqu en el sentido de la poltica-objetivo: por ejemplo, libre comercio que procura dar igual tratamiento a todo tipo de bienes. No son neutrales, en cambio, la transicin entre la situacin vigente y la poltica-objetivo, ni los efectos distributivos y sobre la formacin de capital.

El enfoque neoliberal tiene una fe ciega en el sector privado tradicional. Asume que, en ausencia de trabas gubernamentales, los mercados son homogneos e integrados; por lo tanto, las seales del mercado fluyen fcilmente, de manera transparente y con altas elasticidades de precio, entre mercados y entre generaciones3. Con ello no se reconocen desequilibrios estructurales, salvo los generados por intervenciones del Estado. Estos supuestos llevan a subestimar los efectos negativos sobre la formacin de capital y sobre la tasa de utilizacin que pueden generar los procesos de ajuste ortodoxo frente a shocks extemos o frente a fenmenos inflacionarios agudos. Paradjicamente, a pesar de la teora microeconmica de optimizacin de precios en que se basa el neoliberalismo, sus recomendaciones de poltica descansan en la maximizacin de la liberalizacin. No reconoce la existencia de puntos intermedios entre los extremos de liberalizacin indiscriminada y un intervencionismo arbitrario. Sntesis del enfoque neoliberal son, por ejemplo, a) el conjunto de planteamientos tericos y de polticas que conforma el enfoque monetario de las balanza de pagos o de cajas de conversin, y b) las propuestas de profundizacin o liberalizacin financiera. Estas ltimas confundieron la necesidad de reformar y ampliar los mercados financieros, de manera concordante con el desarrollo de la capacidad productiva, con una liberalizacin indiscriminada e irreflexiva. Estos planteamientos dieron apoyo analtico a las reformas financieras aplicadas en los aos setenta en el Cono Sur de Latinoamrica y en otras naciones (vanse casos especficos de pases en Ffrench-Davis, 1983).

Es claro que numerosos especialistas que se mueven en el mundo acadmico del hemisferio norte en la tradicin neoclsica, no comparten muchos de los rasgos que se le asignan comnmente al paradigma neoliberal.4Este se ha basado, ms que en el planteamiento promedio de tradicin neoclsica, en las posiciones ideolgicas que han ocupado un papel hegem- nico en las recomendaciones y presiones ejercidas sobre el mundo en desarrollo en los aos recientes. Son, adems, representativos de las interpretaciones, argumentaciones y polticas aplicadas en el Cono Sur en los aos setenta; el caso ms distintivo es el de Chile (Ffrench-Davis y Muoz, 1990; Ramos, 1984).

Un enfoque neoestructuralista, en cambio, asigna una funcin trascendental a las variadas dimensiones de la heterogeneidad estructural (Pinto, 1970): ocupan un lugar, entre otros, la heterogeneidad de los mercados externos; la heterogeneidad entre etapas del ciclo econmico (diferente respuesta de los mercados en las fases recesivas y de auge); las distintas capacidades de respuesta ante los estmulos de las diversas regiones o segmentos de mercados (empresas grandes y chicas, rurales y urbanas, nacientes y maduras), y los efectos de la trayectoria de ajuste sobre la factibilidad de alcanzar diferentes conjuntos de objetivos (histresis), lo que involucra que no hay equilibrios nicos sino que mltiples. En fin, revisten gran significacin

a3 Este ltimo supuesto implica, por ejemplo, que una generacin no se endeudar irresponsablemente a expensas de las generaciones siguientes.

4 Revisten gran significado los aportes de aquellos especialistas en relacin a las implicancias de la diferenciacin de productos, economas de escala, aprendizaje, externalidades dinmicas y a los peligros inminentes del mercado financiero. Vanse, por ejemplo, Krugman (1986 y 1988); Rodrik (1992), y Stiglitz (1994). Estos aportes son de gran relevancia para el enfoque neoestructuralista, ya que pueden contribuir a darle un carcter mejor formalizado. En general, estos desarrollos analticos suelen ser ignorados en las recomendaciones neoliberales.


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los grados de movilidad de los recursos y de flexibilidad de los precios, as como las dinmicas eventualmente perversas de los procesos de ajuste macroeconmico segn la intensidad de respuesta de diferentes sectores y mercados, segn las percepciones o expectativas de los agentes econmicos y segn la secuencia y gradualidad de los cambios.

Esto ltimo es ilustrado por la gestacin de la crisis de la deuda en los aos setenta, que explot luego en los aos ochenta: a) muchos agentes econmicos importantes no captaron que el mercado internacional de capitales privados, para los pases en desarrollo, estaba en vas de maduracin hacia fines de los aos setenta (Ffrench-Davis, 1983), por lo cual los flujos netos de capital, muy elevados durante la conformacin del mercado, podran reducirse abruptamente al acercarse a su madurez (al aproximarse a los stocks de equilibrio); b) la liberacin de los movimientos de capitales, en medio de una oferta abundante, provoc una adaptacin de las estructuras de produccin y gasto interno a flujos insosteniblemente altos de fondos externos; c) se registr un ajuste perverso del tipo de cambio en respuesta a las fuerzas financieras en oposicin a las variables reales (revaluaciones cambiadas a pesar de los dficit en cuenta corriente crecientes); y, d) hubo filtracin del crdito externo hacia el consumo, al asumir los agentes econmicos, sin mayor anlisis (en un ajuste intertemporal desestabilizador), que los flujos de fondos y las tasas de inters flexibles se mantendran por largo tiempo en niveles favorables para los deudores.

El ajuste de Amrica Latina despus del shock de la deuda es otro ejemplo de caminos divergentes entre los dos enfoques. El ajuste ha descansado predominantemente en polticas reductoras de la demanda. Las polticas reasignadoras de la estructura de la oferta y del gasto han tenido un papel menor, como lo prueban el descenso abrupto de la actividad econmica y de la formacin de capital registrado en Amrica Latina (seccin 2 y captulo IV).

El nfasis neoliberal se focaliza en la reduccin de la demanda agregada si hay un dficit en cuenta corriente, aun cuando la produccin descienda y la inversin se contraiga, y enseguida la demanda deba volver a reducirse para seguir a la produccin en su carrera descendente. Una cada significativa en la produccin interna implica una grave ineficiencia y disminuye la produccin alcanzable en el tiempo. De hecho, reduce la productividad efectiva en el corto plazo, y esto a su vez desalienta la inversin, desestimulada por la subutjlizacin de la capacidad instalada, por la incertidumbre y un entorno macroeconmico recesivo.

El nfasis neoestructural promueve una mejor dosificacin de la regulacin de la demanda agregada y de polticas reasignadoras, lo que implica reestructurar las composiciones de produccin y gasto a flujos de capital de un monto que sea sostenible en el tiempo (obviamente ms bajo que aqullos de fines de los aos setenta). De all, las recomendaciones neoestructuralistas de polticas selectivas de gasto pblico y tributacin, crediticia y comercial, que junto con la poltica cambiara contribuyan a:

Form acin de cap ita l y entorno m acroecon m ico : b a ses p a ra un en foqu e neoestructuralista


i) Localizar la reduccin de la demanda agregada en lo que se quiere reducir: en el gasto en transables, manteniendo (lo ms posible) la demanda efectiva en niveles compatibles con la capacidad de produccin existente.

ii) Fortalecer, en vez de debilitar, la formacin de capital. Como frente a un dficit externo insostenible la demanda agregada debe reducirse, resulta entonces inevitable reducir el otro componente de ella, que es el consumo en forma indiscriminada; o bien poner el mayor nfasis en la reduccin del consumo prescindible y de transables. El tipo de resultado que se logre depende decididamente de la mezcla de polticas que se escoja.

En este nivel, ocupa un papel central la opcin neoestructuralista de dirigir un proceso de desarrollo desde adentro (vanse varios artculos en Sunkel, 1991), es decir, integrando internamente las diversas vinculaciones activas de los mercados nacionales con las economas regionales y mundiales. El debate tiene gran significacin para el futuro. El neoliberalismo posee una enorme confianza en la eficiencia del sector privado tradicional y desconfa en extremo del sector pblico. El neoestructuralismo requiere un sector privado moderno y dinmico, junto con un Estado activo y eficiente (Salazar, 1991). Puesto que no es fcil lograr un Estado eficiente en un marco de heterogeneidad estructural, es preciso ser tambin en esto selectivo, limitndose a proponer una cantidad y tipo de acciones que el Estado sea capaz de realizar con eficiencia social, y concentrar esfuerzos all donde generen mayores efectos macroeconmicos o macrosociales.

2. C R E C IM IE N T O E IN V E R S I N E N A M R IC A L A T IN A

Entre 1950 y 1980 la economa de Amrica Latina creci a una tasa promedio de 5,5 por ciento al ao (Ffrench-Davis, Muoz y Palma, 1997). Esta tasa de crecimiento se situ por encima de la tendencia prevaleciente en el resto de las regiones en desarrollo (excepto en los pases y del sudeste asitico) y fue claramente superior al promedio alcanzado por los pases industrializados (4,2 por ciento). Este crecimiento estuvo asociado a niveles moderados de inversin, a tasas relativamente crecientes de uso de la capacidad productiva, y a la expansin de sectores ms intensivos en incorporacin de mejor tecnologa.

Al inicio de los aos cincuenta, Amrica Latina enfrentaba cuellos de botella asociados a la escasez de financiamiento externo, as como dificultades de acceso a mercados de exportacin y de abastecimiento importado. En los dos decenios siguientes, la regin mejor su acceso a mercados de bienes y de capital. El sector lder fue la manufactura, que creci aceleradamente, con un ritmo anual de 7 por ciento en los aos sesenta, ligado a una significativa incorporacin de nuevas tecnologas. Los aos sesenta constituyeron el decenio de mayor estabilidad interna y externa de la posguerra en la mayor parte de Amrica Latina, con menores crisis de balanza de pagos que en los aos precedentes y con coeficientes de productividad global ms elevados.

Aun cuando la insatisfaccin con el desempeo econmico fuese grande, y muchos autores procurasen explicar el fracaso de las estrategias de desarrollo adoptadas en la regin, sta logr tasas elevadas de crecimiento.

Sin embargo, el progresivo agotamiento de la sustitucin fcil de importaciones involucr una limitacin a las oportunidades de inversin para el mercado interno y al uso de la capacidad instalada. Cada vez ms actividades manufactureras subutilizaban economas de escala al operar slo para los mercados nacionales. Frente a esto, la regin empez a expandir sus exportaciones manufactureras. Pases como Brasil, Colombia y Chile iniciaron polticas cambiaras de minidevaluaciones (Williamson, 1981) y establecieron otros incentivos a las exportaciones (Ffrench-Davis, Muoz y Palma, 1997).

Junto a las reformas promotoras de las exportaciones, en algunos pases como Brasil y Chile se hicieron reformas financieras, principalmente estableciendo mecanismos de reajustabilidad que defendieran los ahorros frente a la inflacin y evitaran la existencia de tasas de inters reales muy negativas. Por otra parte, la expansin de los prstamos de largo plazo del Banco Mundial y la creacin del BID contribuyeron al financiamiento de la inversin pblica.

Desde mediados de los aos sesenta la tasa de formacin de capital inici un ascenso sostenido, que se aceler en el decenio de los setenta. Esta alza estuvo asociada al hecho de que los PALs venan operando durante varios aos cercanos a la frontera productiva, a cambios registrados en las opciones de financiacin externa y a la forma en que los pases de la regin reaccionaron ante esas opciones en los aos setenta (Ffrench-Davis, 1983).

Durante la segunda mitad del decenio, la mayora de los pases se endeud intensamente. El dficit en cuenta corriente se empin a 6 por ciento del PIB. El resultado fue que la mayor parte de los PALs se ajust a una gran transferencia de fondos desde el extranjero. La abundancia de prstamos extemos promovi una revaluacin cambiara real, y ambos indujeron un dficit extemo creciente. La heterogeneidad de la respuesta nacional tambin se expres en esta rea, con Brasil y Colombia que lograron mantener tasas reales ms estables. Sin embargo, la regin en su conjunto exhibi una apreciacin cambiara frente al resto del mundo. Paralelamente, tambin se registraron liberalizaciones de las importaciones, para as estimular el ajuste de las economas nacionales ante la mayor oferta de fondos externos. El proceso fue particularmente intenso en Chile y ms parcial en los nuevos pases exportadores de petrleo, como Mxico, que ajust su economa tanto a la mayor oferta de prstamos como a la notable expansin de sus exportaciones petroleras.

No obstante los atrasos cambiarios, Amrica Latina logr un significativo incremento del orden de 6 por ciento anual del volumen de las exportaciones durante los aos setenta.5 Esta tendencia obedeci a polticas internas de estmulo, incluyendo franquicias arancelarias

a5 Un error comn, que induce a aseverar lo contrario, es incluir a Venezuela en las cifras totales de la regin, mostrando un crecimiento anual promedio del quntum de las exportaciones de 2 por ciento. Si se excluye a Venezuela, la cifra aumenta a 6,4 por ciento. La razn es que Venezuela, como miembro de la OPEC, redujo drsticamente su produccin de petrleo, pero aument significativamente el valor de las exportaciones (vase CEPAL, 1998c, cuadro III.2).

F orm acin d e cap ita l y entorno m acroecon m ico : b a se s p a ra un en foqu e neoestructuralista


para los componentes importados, y al continuo desarrollo de los mercados internacionales de manufacturas y semimanufacturas, que enfrentaban las naciones en proceso de industrializacin (CEPAL, 1998c, cap. I). Es decir, se cont con un mercado internacional en formacin que, tal como el de financiamiento privado a los pases en desarrollo, posea entonces una acelerada dinmica expansiva. Esta se sobrepuso a las tendencias declinantes que exhiba la expansin del comercio mundial global, que experiment una baja desde una tasa de expansin anual de 8,0 por ciento en los aos sesenta a 5,3 por ciento durante 1970-80.

Las tasas de inversin experimentaron un alza significativa durante el perodo de endeudamiento creciente, lo que sugiere que los recursos extemos contribuyeron al desarrollo de la capacidad productiva de la regin en su conjunto. Durante 1973-81 la tasa de formacin bruta de capital fijo excedi en 5 puntos el coeficiente alcanzado en 1960-72 (cuadro II. 1). Sin embargo, la tasa de crecimiento respondi proporcionalmente menos. Esto se debi a que la gran abundancia de fondos extemos promovi la realizacin de inversiones ms intensivas en capital y con extensos perodos de maduracin, en especial en las naciones petroleras. En algunos pases adems involucr un debilitamiento (o carencia) de la evaluacin de proyectos de inversin, tendencia estimulada por la permisividad de los prstamos bancarios y la prevalencia durante varios aos de tasas reales de inters bajas o negativas en los mercados internacionales (captulo IV).

Cuadro 11.1: COEFICIENTE DE INVERSIN BRUTA FIJA, 1950-90 (porcentaje del PIB en US$ de 1980)

1950-59 1960-72 1973-81 1982-90Argentina 15,1 19,0 20,8 16,7Brasil 21,9 19,6 23,6 16,8Chile 20,6 18,5 14,9 15,0Mxico 16,7 18,8 23,0 17,7Amrica Latina (19) 18,4 17,9 23,0 17,2

Fuente: Datos de CEPAL.

Existieron diferencias entre pases en lo que a desempeo se refiere. Por ejemplo, aquellas naciones que liberalizaron las entradas de capital, sus mercados financieros internos y las importaciones, tendieron a mostrar un volumen de inversin menor y un ahorro nacional reducido. Esto es, los fondos externos se dirigieron al consumo, como en Chile, y a la fuga de capitales, como en Argentina; en ambos casos el ahorro extemo desplaz al ahorro interno. Por otra parte, se alcanz un mejor desempeo en el caso de aquellos pases (como Brasil y Colombia) que en los aos sesenta y setenta reformaron sus polticas comerciales y financieras en forma moderada y selectiva, e impulsaron el uso de la deuda extema en la expansin de la inversin pblica y privada (Ffrench-Davis, 1983; Griffith-Jones, 1988; y Wionczek, 1985). Es claro, entonces, que la mayor formacin de capital en esos pases no fue un fenmeno espontneo, sino que deliberado.

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Macroeconomía comercio y finanzas para reformar las reformas en América Latina.pdf