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MANEJO DE RESIDUOS EN MINERIA:
la regulación como herramienta de desarrollo
Edna Patricia Gutiérrez Lozano
Proyecto de grado propuesto como cumplimiento parcial de los requisitos para
obtener el título de:
Ingeniera Ambiental
Asesor
Manuel Rodríguez S.
UNIVERSIDAD DE LOS ANDES
FACULTAD DE INGENIERÍA
DEPARTAMENTO DE INGENIERÍA CIVIL Y AMBIENTAL
Bogotá, D.C., Colombia
2014
UNIVERSIDAD DE LOS ANDES
RESUMEN
MANEJO DE ESTÉRILES EN MINERIA: la
regulación como herramienta de desarrollo
por Patricia Gutiérrez L
Asesor: Profesor Manuel Rodríguez S PhD. Departamento de Ingeniería Civil y Ambiental
En el capítulo 1 se explica por qué los residuos mineros son un desafío para el
desarrollo tecnológico y la regulación gubernamental. En los siguientes dos capítulos se
realiza un análisis de la regulación local y de países de importancia en el campo minero
sobre el manejo de los residuos. La no existencia de una legislación al respecto en el
país, nos brinda la posibilidad de incorporar las lecciones aprendidas de los demás
países. Se resalta la importancia de entender el contexto nacional a la hora de regular
pues sólo así se atenderán adecuadamente las necesidades más urgentes. Finalmente, se
encuentra que aunque el país no tiene una legislación sobre residuos mineros, si cuenta
con el Plan Nacional de Ordenamiento Minero (PNOM) se podrá incorporar un
sistema de gestión integral de residuos mineros en el país.
Chapter 1 states why mining waste is challenging for technological development and
for government regulation. In the following chapters is analyzed the waste
management regulations both locally and in countries with sizable roles in the mining
industry. The fact that no local legislation exists on the matter yields the possibility to
study the lessons already learned by others. It is highlighted how important it is to
understand the local situation before a regulation, as it is the only way the most
important necessities are fit. Finally, even though Colombia has no legislation on the
matter, it does count with a legislation plan. As soon as the PNOM goals are achieved,
a system for integral mining waste management would be incorporated.
i
TABLA DE CONTENIDO
Tabla de contenido ............................................................................................................... i Agradecimientos .................................................................................................................. ii Introducción ......................................................................................................................... 1 Capítulo I: Los residuos mineros ..................................................................................... 2
Consecuencias ambientales ........................................................................................ 2 Alternativas de manejo ambiental ............................................................................. 5 Importancia de la legislación ...................................................................................... 8
Capítulo II: Normatividad en Colombia ......................................................................... 9 Marco Legal Minero ................................................................................................... 9 Marco Legal Ambiental ............................................................................................. 14
Capítulo III: Panorama Internacional ............................................................................ 18 Australia ....................................................................................................................... 18 Canadá .......................................................................................................................... 19 Chile .............................................................................................................................. 20 China ............................................................................................................................. 21 España .......................................................................................................................... 22 Estados Unidos ........................................................................................................... 24 Sudáfrica ....................................................................................................................... 25
Capítulo IV: Hallazgos y discusión ................................................................................ 26 Descripción de hallazgos .......................................................................................... 26 Resumen....................................................................................................................... 28 Conclusiones y recomendaciones ........................................................................... 29
Bibliografía .......................................................................................................................... 30 Apéndice A: Riesgo radiactivo en minería .................................................................... 33
ii
AGRADECIMIENTOS
Por toda su importancia para mí durante mi pregrado, cuyo término se representa en
este proyecto de grado, agradezco…
A mi familia por su plena confianza, amor infinito y orgullo anticipado.
A Lina, Sebastián, Felipe, Alejandro, Joan, Valeria y Claudia por hacer increíble la
experiencia universitaria.
A David, por cambiar mi mundo y hacerlo feliz.
A Sergio y a Sanjay por su espíritu transformador de mentes.
A Manuel y a Juan Pablo por todos los desafíos y metas logradas gracias a ustedes.
A la universidad que un día me regaló este pensamiento
Es que no se va a una gran universidad tanta por los conocimientos, cuanto por
las artes y los hábitos que se adquieren. Por el hábito de la atención, por el arte
de la expresión, por el arte de asumir en un momento una nueva postura
intelectual, por el arte de acceder rápidamente al pensamiento de otra persona,
por el arte de someter a censura y refutación, por el arte de indicar
asentimiento o disentimiento en términos cultos, por el hábito de examinar
minuciosos puntos con precisión, por el hábito de disfrutar sacando adelante lo
que es posible en tiempo limitado y por la posibilidad de distinguir entre el
coraje mental y sobriedad intelectual. Pero sobre todo se va a una gran
universidad para aprender a conocerse a sí mismo.
William Cory
Profesor de Eton College
Inglaterra (1861)
1
I n t r o d u c c i ó n
Los residuos representan uno de los mayores riesgos ambientales en la actividad
minera e históricamente han sido casusa de accidentes que se extienden no sólo a los
mineros sino a la población circundante. El manejo de los residuos se ha venido
transformando para mejorar las técnicas iniciales, sin embargo cada forma de gestión
tiene sus ventajas y desventajas y su aplicación es dependiente del proceso.
El objetivo de una minería sostenible no es posible sin regulación gubernamental, pues
es un elemento clave para la implementación de las nuevas tecnologías y la delimitación
de las condiciones de manejo de los residuos mineros. Sólo cuando la legislación obliga
a dejar de realizar ciertas prácticas o bien cuando inventiva el uso de nuevas se logran
cambios tangibles por parte de las empresas.
El objetivo de este trabajo es dar el primer paso para la regulación ambiental: el análisis
de la situación actual de país en el campo de la regulación sobre los residuos de la
minería. El panorama internacional y la comparación con la realidad colombiana son
un elemento de aprendizaje para definir el trazar metas logrables y adecuadas.
2
C a p í t u l o 1
LOS RESIDUOS MINEROS
CONSECUENCIAS AMBIENTALES
La explotación de la superficie terrestre es una necesidad. La mayoría de cosas a
nuestro alrededor provino del procesamiento y trasformación de minerales de la
corteza. Por esta razón la minería es una de las actividades económicas más
importantes a nivel mundial y por lo tanto una actividad relevante en el aspecto
medioambiental debido a la gran producción de residuos y los riesgos asociados a los
mismos.
Para entender el origen y los tipos de residuos que se pueden obtener de una mina, es
necesario entender el proceso minero. En la Ilustración 1. Etapas, procesos y residuos
del proceso minero se encuentran a la izquierda tres etapas generales del proceso de
obtención de un mineral de valor. En la mitad de la Ilustración 1 están todos los
procesos posibles dentro de cada etapa general y a la derecha algunas salidas de los
procesos. En este documento los inertes se consideran residuos, el uso del término se
debe simplemente a la ausencia del material valorable objeto de la actividad.
3
Ilustración 1. Etapas, procesos y residuos del proceso minero. Elaborado a partir de Massachusetts Institute of Technology, (2013)
4
Ilustración 2. Consecuencias de los residuos provenientes de minería. Elaborado a partir de Massachusetts Institute of Technology, (2013)
Sobre los efectos ambientales que pueden tener los residuos mineros se puede hablar
de tres procesos por los cuales se contaminan en especial cuerpos de agua, cuyo riesgo
de afectar a la población es alto: Sedimentación, drenajes ácidos y minerales y
materiales contenidos [Ver Ilustración 2]. La sedimentación, ya sea de los residuos
acumulados en pilas o en relaves que se han erosionado, puede afectar la forma y el
curso de las corrientes de agua superficiales. También puede reducir la cantidad de luz
que penetra la superficie y afectar el equilibrio acuático; finalmente, se considera la
posibilidad de disminución de la profundidad del cauce y por lo tanto un aumento en el
riesgo de inundaciones en épocas de lluvia.
Por su parte, la generación de drenajes ácidos y liberación de minerales como la pirita
puede iniciar una cadena de disolución de sulfuros lo que a su vez genera aguas ácidas
que pueden llegar a afectar la población íctica sensible. No obstante, cuando se acaban
las fuentes de sulfuros la disolución se traslada a los carbonatos donde se invierte el
efecto del pH e igualmente puede afectar poblaciones acuáticas. La disolución del
carbonato produce fluorinas, cuyos efectos ambientales van desde retraso en el
crecimiento de las plantas hasta acumulación en los huesos de animales (Massachusetts
Institute of Technology, 2013).
5
Dentro de los metales y minerales que se pueden encontrar en los residuos mineros
están los metales pesados, cuyas consecuencias para la salud dependen de sus
características químicas. Otros elementos son los elementos de tierras raras que,
aunque podrían considerarse a nivel de consecuencias similares a los metales, su
proceso de extracción genera altos riesgos de toxicidad y radiación por el uso de otros
minerales para su extracción y depuración (MIT, 2013). Finalmente, los residuos
radiactivos como el 232Th y el 238U y los derivados de su proceso de decaimiento se
consideran de especial importancia. Una investigación preliminar sobre los niveles de
radiación especialmente en residuos de distintos minerales demuestra el riesgo
radiactivo de la explotación minera [Ver Apéndice A].
ALTERNATIVAS DE MANEJO AMBIENTAL
El manejo de los residuos mineros ha venido evolucionando en paralelo al desarrollo
de la industria, la tecnología y sobretodo al interés en el cuidado y protección
ambiental. Entre los primeros métodos de manejo de residuos aún utilizados se
encuentran los relaves y las pilas de residuos, consideradas como las técnicas menos
favorables a nivel ambiental. Esfuerzos más recientes para tener un mejor desempeño
dieron paso al uso de métodos de retrollenado y técnicas de explotación como la
lixiviación in situ.
Los relaves, encontrados en la literatura como Tailings Storage Facility, son un pondaje
de retención de residuos (tailings). Los residuos se componen de los efluentes generados
del procesamiento minero, es decir, el mineral valorable que no pudo ser extraído,
minerales varios, químicos, orgánicos y aguas residuales del proceso. El lodo formado
es puesto en los relaves para permitir su decantación (Engels, 2006).
6
Los incidentes de los relaves han demostrado potencial de afectar a la población,
especialmente cuando fallan las estructuras de contención de los embalses. Esto ha
permitido un fortalecimiento en las leyes, normas y restricciones para los relaves y los
efluentes permitidos. La continua explotación de los recursos, por su parte, disminuye
la concentración del mineral valorable y por consiguiente aumentan los volúmenes de
residuos a ser gestionados (Engels, 2006). Todos estos factores han iniciado la
búsqueda de alternativas tecnológicas y el mejoramiento mismo de la técnica.
La aproximación más común es deshidratar los relaves con un doble beneficio: en
primer lugar incentivar la recirculación de agua residual y por otro lado la creación de
una pasta con los residuos que pueda usarse para otros fines (EPA) para así minimizar
su impacto ambiental. Para lograr un buen proceso de decantación y derivar los
posibles usos se necesita un estudio detallado de la composición química del material,
su habilidad para oxidar y movilizar metales, su composición física y estabilidad, el
comportamiento bajo presión, la estabilidad frente a la erosión, la capacidad de
densificarse tras la disposición (Engels, 2006).
Otra técnica de gestión que se le puede dar a los residuos, en especial aquellos de
minería a cielo abierto, es la construcción de pilas. A menudo las minas de minerales
metálicos de pozo abierto crean grandes excavaciones con al menos iguales volúmenes
de pilas de roca residual y exceso del proceso. Cuando se implementan métodos de
segregación que utilizan elementos como el cianuro, las pilas generalmente producen
grandes cantidades de lixiviado. A esto se le suma la imposibilidad de recuperar el
paisaje y darle un nuevo uso al sitio tras terminar el proyecto minero (Testa & Pompy,
2007).
En Colombia, Hernández, Carriazo, & Almanza (2006) estudiaron la composición de
las pilas de residuos de Cerromatoso con el propósito de evaluar la posibilidad de su
externalización a otras industrias como materia prima. Los residuos analizados eran
ricos en Fe2O3 y NiO en otros óxidos. El lodo tenía una difracción similar a la de
minerales como enstatita (piroxeno) y α-alúmina. Para las pruebas realizadas el residuo
no se consideró peligroso o inflamable y se recomendó su uso para la producción de
accesorios domésticos como artículos de cerámica y baldosas o como matriz de llenado
en madera prefabricada o polímeros. Esta es la única caracterización conocida y no fue
7
posible determinar si el proyecto Cerromatoso ha planteado la utilización de sus
residuos en este tipo de proyectos.
El retrollenado es una de las alternativas propuestas a técnicas como las pilas de
residuos o los mismos relaves. Consiste en la mezcla de los residuos con materiales
como cemento y su posterior bombeo subterráneo para llenar los pozos y espacios
dejados por la explotación inicial. Desde hace más de 30 años se estableció como
proceso obligatorio para minas de carbón en Estados Unidos y en la última década se
ha buscado expandir a minas diferentes a las de carbón, especialmente de metales
(Testa & Pompy, 2007).
Las ventajas que tiene la técnica sobre el uso de relaves y/o pilas son la reducción de
problemas asociados a la generación de polvo, impacto visual mínimo o nulo, bajo
riesgo de contaminación de cuerpos de agua superficial e inundaciones. Respecto a la
operación minera los beneficios ofrecidos son el soporte de la mina, la posibilidad de
extraer pilares ricos en mineral; la reducción del riesgo de estallidos de roca, pues toda
la presión no se encuentra sobre los pilares y soportes; reducción de las tasas de
oxidación de residuos con Pirita y el aumento de la recuperación de aguas residuales
(Engels, 2006).
Por otro lado, el retrollenado puede tener altos costos de operación pues los residuos
deben tener un contenido muy bajo de humedad para asegurar la eficacia del proceso.
El uso de bombas especializadas es otro factor que aumenta los costos al igual que la
necesidad extra de mano de obra y equipo de mantenimiento. Sobre los efectos
ambientales se tiene un riesgo de licuefacción de los residuos si los niveles de
saturación son altos y se presentan eventos como sismos. Otro riesgo es el drenaje de
los efluentes de los residuos a los depósitos de agua subterránea debido al cambio de
condiciones de temperatura, humedad, composición respecto a las condiciones
originales del mineral.
Finalmente, la lixiviación in situ no es una alternativa de gestión de residuos tanto
como una opción de explotación. Se trata de un proceso de fracturación similar al de la
técnica del fracking, pero en vez de usar agua con aditivos se inyecta una solución que
permita la lixiviación del mineral. Una vez se da la disolución, la mezcla es extraída y
con ella metales y sales son explotados. Puede ser usaba para la explotación de cobre,
8
uranio e incluso oro y representa una forma de evitar el uso de relaves, pilas y
retrollenado. No obstante, los riesgos ambientales derivados del uso de la técnica como
la liberación del lixiviado fuera del depósito de uranio u otro mineral, pueden tener
consecuencias importantes sobre los cuerpos de agua subterráneos y otros efectos que
serían impredecibles.
IMPORTANCIA DE LA LEGISLACIÓN
Ya se realizó un análisis genérico de las fuentes de residuos en las diferentes etapas de
un proyecto minero dados los procesos involucrados en el mismo. Se listaron las
posibles consecuencias que pueden tener los residuos, en especial en caso de llegar a
tener contacto con un cuerpo de agua superficial, y los materiales que pueden contener
que pueden afectar la población. Adicionalmente, se examinaron procesos de gestión
de residuos y las alternativas que se han venido desarrollando sin perder de vista sus
ventajas y desventajas. A pesar de la generalidad de los residuos, el factor más
importante a la hora de su correcta gestión, la aplicación de innovación tecnológica y la
protección medioambiental y de la salud humana es la legislación.
El establecimiento de una regulación que demande obligatoriedad en cada país es el
primer paso en la garantía de la realización de una minería sostenible en materia de
residuos. Primero se debe establecer una política minera consciente, las multinacionales
mineras son atraídas por normas claras y un sistema justo y bien definido de
adjudicación de derechos sobre los recursos (UPME, 2014). Puede ser que estas
empresas habituadas a trabajar en países bajo regulaciones estrictas ya tengan inmersas
políticas medioambientalmente más amigables; por el contrario, puede ser que le sea
atractivo a una empresa un sistema regulatorio laxo donde puedan obtener mayor
beneficio por la eliminación de prácticas ambientales.
Por estas razones es necesario ser específicos y vanguardistas en la regulación minera,
tanto para exigir los mínimos de protección ambiental como para incentivar el uso de
nuevas tecnologías y propender a una minería verde. La regulación entonces, se
convierte en una herramienta de desarrollo del sector minero y su análisis local e
9
internacional es la primera pieza del establecimiento de una política minero-ambiental
adecuada.
10
C a p í t u l o 2
NORMATIVIDAD EN COLOMBIA
Las disposiciones legales colombianas respecto a los residuos derivados de la minería
sostienen una tensión entre las normas ambientales y las mineras. Resulta intuitivo
remitirse a la norma minera al suponer que se considera un elemento técnico el
manejo de los residuos y desechos derivados de la actividad. Desde otra perspectiva,
se podría considerar el manejo de los residuos como un aspecto ambiental de la
actividad minera y cualquier otra y por lo tanto supeditada a la normativa ambiental
aplicable. Un resumen de la normatividad general y específica encontrada para
Colombia desde las dos aproximaciones se detalla a continuación.
MARCO LEGAL MINERO
El marco legal colombiano en el ámbito minero desde finales de la década de los 60´s
se empezó a enmarcar en los Estatutos Mineros y con el tiempo se ha venido
transformando para adoptar nuevas restricciones. Uno de los cambios más grande se
dio con la Ley 20 de 1969, que declaró que todas la minas pertenecen a la nación y
eliminó las adjudicación de minas y todas las formas de explotación por iniciativa
privada, sin embargo se conservaron los derechos adquiridos por terceros en el
régimen anterior (Rettberg, Ortiz-Riomalo, & Yañez-Quintero, 2014).
La Ley 20 se reglamentó por medio del Decreto 1275 de 1970 (Estatuto Minero),
basada en el principio del derecho público sobre el privado, extinguió los derechos de
particulares sobre el subsuelo adquiridos cuya explotación no hubiera iniciado antes del
22 de diciembre de 1972. No obstante, el mismo decreto otorgaba prioridad hasta 1973
a aquellos que perdieron el derecho para adquirir el título minero de la misma mina
siempre que se realizaran estudios completos de exploración técnica. En consecuencia,
todas las minas del país sólo podían estar bajo concesión, permiso o aporte; esta última
era la única forma permitida por el régimen especial el cual cubría las minas de
importancia para la economía nacional (Rettberg et al., 2014).
El cuanto a los procesos de adquisición de derechos de explotación el Decreto
1275/70, que rigió hasta 1988, estableció nuevos trámites para cada una de las tres
11
modalidades nombradas anteriormente. Para el proceso de concesión se exigió como
primer paso la solicitud de la licencia de exploración y era el Ministerio de Minas y
Petróleos quien otorgaba la licencia para poder ejecutar actividades exploratorias. El
siguiente paso era el estudio que realizaba el Ministerio al proyecto de explotación
presentado por el titular de la licencia para finalmente realizar el contrato de concesión.
Por otro lado, el proceso de permiso minero que aplicaba a minas de pequeña y
mediana escala concedía una exploración libre (sin licencia) y sólo se necesitaba
permiso para explotar. Finalmente, el proceso de aporte minero aplicaba para los
minerales del área concedida a la Empresa Colombiana de Minas (ECOMINAS) y a
otras empresas del estado o entidades financieras oficiales para que estas desarrollaras
la exploración, explotación, beneficio y transformación de los minerales (Rettberg et
al., 2014).
En el 1988, se creó el segundo código de Minas por medio del Decreto Ley 2655
fortaleció la dominancia del Estado sobre los recursos naturales no renovables al
especificar las zonas geográficas y minerales que le pertenecen, además de hacer
inalienable e imprescriptible el dominio de todas las minas.
Con el objetivo de regular el aprovechamiento de los recursos se definieron la licencia
de exploración, el contrato de concesión, el aporte minero, la licencia de explotación, la
licencia especial de explotación para materiales de construcción por cantera o de
arrastre y la licencia especial para comunidades o grupos indígenas. Para la obtención
de todas las anteriores a excepción del aporte minero se exigía demostrar capacidad
económica, técnica, organizacional y presentar un proyecto de desarrollo económico,
social, de infraestructura y de conservación ambiental. El aporte minero aplicaba para
piedras preciosas, semipreciosas, carbón, sal gema y minerales radiactivos y sólo podían
ser explotados por entidades adscritas al Ministerio de Minas y Energía de forma
directa o bien por medio de subcontratos. Finalmente, la licencia especial de
exploración y explotación (Decreto 710/90) debe ser solicitada por la autoridad del
grupo o comunidad interesada en la exploración y explotación de los minerales
localizados en su área y una vez obtenida la licencia podían realizar trabajos mineros
directamente o a través de terceros. También se consideraba la adjudicación de la
explotación de los minerales que no fueran explotados por las comunidades a terceros
bajo el régimen ordinario (Rettberg et al., 2014).
12
El 1991, la Constitución Política establece la propiedad del subsuelo y de los recursos
naturales no renovables, es decir toma los avances de las últimas legislaciones y los
pone en la carta magna. Por otro lado, en 1993 se crea el Ministerio de Medio
Ambiente al igual que la figura de la Licencia Ambiental (Ley 99/1993) formalizando el
estudio de viabilidad ambiental de los proyectos mineros al incluirla dentro del título
minero (Rettberg et al., 2014).
El siguiente código de minas dado por la ley 685 de 2001, el cual sienta un precedente
al tener en cuenta la minería marina, reafirma los derechos del estado sobre las minas y
contempla concesiones especiales para el desarrollo de proyectos enfocados a mejorar
estándares técnicos, económicos y ambientales de la minería tradicional (Rettberg et al.,
2014).
En el actual código, el primer paso para la concesión es la prospección que consiste en
una investigación previa que determina la existencia de los minerales. Este proceso es
libre, excepto en las zonas mineras de comunidades étnicas, indígenas, negras y mixtas.
Una vez realizada la prospección, es posible solicitar la concesión ante la autoridad
minera relacionando todos los detalles del proyecto tales como: la ubicación, el mineral
a explotar, los grupos étnicos dentro del área, la autoridad ambiental competente, entre
otros (Rettberg et al., 2014).
En el 2010, entró en vigencia la Ley 1382 el cual introducía un nuevo código minero
que pretendía la modernización de la industria minera, la agilización de la obtención de
los títulos, introdujo la prohibición de la actividad minera en zonas como los páramos y
humedales. Sin embargo, la Corte Constitucional por medio de la sentencia C-366 de
2011 declaró la ley 1382 de 2010 inexequible por omitir la consulta a las comunidades
étnicas, y por lo tanto su derecho fundamental de la consulta previa, puesto que esta
actividad puede afectar directamente sus intereses y territorios.
La corte ordenó que la ley permaneciera vigente por dos años más para conservar las
disposiciones ambientales que esta contenía, no obstante en 2013 se cumplió el plazo y
el código minero que rige actualmente (2014) es la ley 685 de 2001 (Rubiano, 2012).
Recientemente, siguiendo lo especificado en el artículo 109 del Plan Nacional de
Desarrollo 2010-2014 (Ley 1450 de 2011), se presentó el Plan Nacional de
Ordenamiento Minero (PNOM) donde “se identifican lineamientos y acciones
13
estratégicas que marcarán la hoja de ruta en la gestión integral del sector y de otras
entidades para el avance del mismo” y se pretende “contribuir a superar las barreras de
coordinación interinstitucional, de estructura y regulación de la industria, y de
información, capital humano e innovación que hoy enfrenta la minería en Colombia”
(UPME, 2014)
Sobre el lineamiento de realizar una regulación coherente e integral se establecieron
cinco metas a cumplir:
Monitoreo integral de ciclo de vida de proyectos
Empezar desde la etapa exploratoria con una evaluación de los análisis de riesgo,
apoyados por las guía de países como Australia o Canadá, cuya ejecución podría
estar cargo de la UPME. El análisis de costo beneficio, que debe hacer una
evaluación integral de los impactos económicos y sociales y las externalidades,
acompañado del Plan de Trabajo y Obras (PTO) y los documentos necesarios para
el otorgamiento de la Licencia Ambiental serían analizados por la Autoridad
Nacional de Licencias Ambientales (UPME, 2014).
Durante el desarrollo del proyecto se revisará periódicamente la evaluación de
impactos y los resultados se retroalimentarán a la Comisión Intersectorial Minero-
Ambiental-Social.
Registro y seguimiento a los procesos de comercialización
Fortalecer los esquemas de comercio de productos mineros, a través de
herramientas como el Registro Único de Comercialización (RUCOM), con el fin de
permitir la trazabilidad de los mismos y ayudar a la solución de la problemática de
extracción ilícita. Se recomienda la aplicación de sellos verdes o certificaciones de
responsabilidad ambiental en conjunto con el ICONTEC (UPME, 2014).
Reglamentación de cierre de minas
Al ser la etapa final del ciclo minero tiene especial importancia para la recuperación
del espacio explotado. Debe establecerse una reglamentación para todo tipo de
título minero donde además de contar con un instrumento para el cierre se exija
una garantía financiera y una tasa post cierre. El plan establece la necesidad de
contar con acciones regulatorias para la gestión de minas abandonadas y aquellas
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con riesgo para la población, además de garantizar fuentes financieras para tal fin
(UPME, 2014).
Instrumentos técnicos para la actividad minera
Se desarrollarán instrumentos técnicos tales como guías de buenas prácticas,
reglamentos técnicos, protocolos, manuales e instrumentos técnicos para la
restauración de los servicios del suelo. La participación de expertos para hacer una
evaluación más rigurosa de los PTO obligaría a sector a mejorar su calidad técnica
(UPME, 2014).
Mayor transparencia y adopción y cumplimento de estándares
La puesta en marcha de iniciativas internacionales atrae la llegada de firmas de
bolsas internacionales y mejoran las prácticas del sector. Se recomiendan las metas
de transparencias sobre la información de las regalías que promueve la EITI
(UPME, 2014).
RESIDUOS EN EL MARCO MINERO
En el actual código minero (Ley 685 de 2001) no se encuentra una sección sobre el
manejo de los residuos mineros o incluso la inclusión de las palabras residuos, desechos,
inertes, estériles o métodos de manejo de los mismos como el retrollenado, relaves o
disposición. No obstante, la sentencia de la Corte Constitucional C-339/02 en respuesta
a una demanda del código minero por parte del Señor Carlos Mantilla quien
“Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 3 parcial, 4, 18 parcial, 34, 35
parcial literales a) y c) y 36 parcial de la ley 685 de 2001- Código de Minas” (Sentencia
C-339, 2002) demuestra que de forma implícita se da por sentada la importancia
ambiental del manejo integral y adecuado de los residuos en la industria minera. El
demandante argumenta que varios de los artículos demandados, van en contra de la
preservación y protección del medio ambiente y sobre la superioridad de las
disposiciones sobre salud pública y saneamiento ambiental sobre el Código de Minas.
Una de las consideraciones y fundamentos tenidos en cuenta por la Corte
Constitucional para la sentencia C-339/02 se denomina “El medio ambiente y la
protección de la biodiversidad como un principio de orden económico para la
explotación minera” el cual se señala:
15
(…) Es un hecho evidente que la industria extractiva produce una gran cantidad de
desechos y desperdicios. El proceso de transformación de grandes masas de materiales
para el aprovechamiento de los minerales útiles deja forzosamente materiales
residuales que deterioran el entorno físico de la región en la cual se adelantan las
labores afectando el paisaje y los suelos agrícolas (Sentencia C-339, 2002).
Seguido a esto, la corte señala una base constitucional ambiental y de protección de los
recursos en el desarrollo de las actividades mineras sin dejarlas de lado dado su impacto
económico positivo bajo el concepto de desarrollo sostenible.
Se demuestra por parte de la Corte Constitucional un reconocimiento de la
importancia de la protección ambiental, se da por hecho la existencia de los residuos en
la minería y se aceptan como impacto ambientales. A pesar de esto, en el plano
regulatorio no se encontraron códigos o normas específicas sobre el manejo integral de
los residuos y desechos.
MARCO LEGAL AMBIENTAL
El marco ambiental colombiano se fundamenta en la Constitución Nacional,
reconocida por su carácter ecológico, que establece el derecho a un ambiente sano
(Artículo 79) dada su importancia para el derecho fundamental a la vida (Artículo 11).
En adición, la defensa de los recursos naturales y medio ambiente sano se constituyen
como objetivos del Estado (artículos 8, 79 y 80).
La siguiente norma es la Ley 99 de 1993 que organiza la administración pública
ambiental a través de la creación del Ministerio de Medio Ambiente, el SINA y otros
entes. La Ley 09 de 1979 por su parte establece el Código Sanitario Nacional que
cuenta con los procedimientos y medidas para regular las descargas de residuos y
materiales e indica los parámetros para controlar las actividades que afecten el medio
ambiente (Secretaría Distrital de Ambiente). Descendiendo en la jerarquía legal se
cuenta con el Código de los Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio
Ambiente (Decreto 2811 de 1974).
16
RESIDUOS DE MINERIA EN EL MARCO AMBIENETAL
En el título IV del Código de los Recursos Naturales en el artículo 39 (1974)
establece que podrán señalarse condiciones y requisitos concernientes a “Lugares y
formas de depósito de los desmontes, relaves y escoriales de minas y sitio de
beneficio de los minerales”. Asimismo hace referencia al manejo adecuado de los
residuos líquidos tales como las aguas usadas en el beneficio y tratamiento de
minerales, agua de desagüe de minas y aguas usadas en la exploración y explotación
petrolera para que no impida usos futuros ni contamine agua subterráneas (Ley 2811
de 1974).
Para atender la necesidad de regulación se podría considerar la Ley 685 de 2001
(Código actual minero) como régimen para la explotación minera donde se exige la
licencia ambiental:
Artículo 205. Modificado por la Ley 1382 de 2010, artículo 13. (Nota 1: ésta declarada inexequible por
la Corte Constitucional en la Sentencia C-366 de 2011. Providencia confirmada en la Sentencia C-367 de
2011, en la Sentencia C-27 de 2012 y en la Sentencia C-423 de 2012. Nota 2: Ley reglamentada por
el Decreto 2715 de 2010.). Licencia ambiental. Con base en el Estudio de Impacto
Ambiental, la autoridad competente otorgará o no la Licencia Ambiental para la
construcción, el montaje, la exploración cuando requiera la construcción de vías que a
su vez deban tramitar licencia ambiental, la explotación objeto del contrato y el
beneficio y para las labores adicionales de exploración durante la etapa de explotación.
Dicha autoridad podrá fundamentar su decisión en el concepto que al Estudio de
Impacto Ambiental hubiere dado un auditor externo en la forma prevista en el artículo
216 del presente Código (Ley 685 de 2001).
Artículo 216. Auditorías Ambientales Externas. Los Ministerios del Medio
Ambiente y de Minas y Energía adoptarán en el término de dos (2) años, contados a
partir de la vigencia del presente Código, procedimientos que permitan autorizar a
profesionales o firmas de reconocida idoneidad e inscritas y calificadas ante el
Ministerio del Medio Ambiente para que, seleccionados por los usuarios y a su costa,
hagan la auditoría y el seguimiento de la manera como se cumplan las obligaciones
ambientales en los correspondientes contratos de concesión. Dichos profesionales y
firmas serán solo auxiliares de la autoridad ambiental que, para estos efectos,
conservará su autonomía y facultad decisoria (Ley 685 de 2001).
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El Ministerio del Medio Ambiente, una vez definidos los procedimientos indicados,
establecerá un registro único de auditores ambientales externos. Ninguna persona
natural o jurídica podrá ser acogida para el ejercicio de las actuaciones indicadas, sin
estar previamente inscrita en este registro.
Tiene entonces el Ministerio del Medio Ambiente la responsabilidad de definir el
otorgamiento de la licencia ambiental basados en el estudio de impacto ambiental
(EIA). El EIA se realiza a partir de los lineamientos, llamados Términos de Referencia,
dados por el Ministerio o las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR) de acuerdo
al tamaño e importancia del proyecto. Los términos de referencia, si bien constituyen
tan solo una guía de las especificaciones del EIA, pueden mostrar si se está o no
evaluando el manejo de los residuos de la minería, inertes o estériles como son
llamados en la industria minera.
Los términos de referencia publicados por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial en 2011 bajo el título “EIA Proyectos de Explotación Minera”
contemplan en la descripción del proyecto y específicamente en la etapa de extracción
una descripción del “Manejo y disposición de estériles (ubicación, capacidades y
diseños) (Ministerio de Ambiente, 2011).
Los términos de referencia para trabajos de explotación y programa de trabajo y obras
para materiales y minerales distintos del espacio y fondo marino exigen, en la sección
de estudios geotécnicos, hidrológicos e hidrogeológicos, información suficiente para
fijar los criterios y el diseño de taludes en las excavaciones a cielo abierto, los botaderos
de estéril y en los retrollenados. En la sección de diseño y planeamiento minero se
determina para la explotación a cielo abierto la necesidad de llevar a cabo un balance de
materiales donde se haga clara la secuencia de producción y avance de los estériles a
botaderos y retrollenados. Finalmente, en lo que respecta al cierre y abandono se
recomienda que el área explotada se convierta en un suelo de uso potencial que cumpla
con los planes de ordenamiento territorial y se muestran como ejemplo el uso final
como vertedero de estéril y basuras (Ministerio de Minas y Energía).
Las Corporaciones Autónomas Regionales han desarrollado términos de referencia con
mayor grado de los minerales o materiales a explotar en sus diferentes jurisdicciones.
Por su parte la ANLA publicó el borrador de los términos para minería de oro a cielo
abierto, los cuales cuentan con una sección completa sobre Manejo y disposición de
18
estériles. En esta sección se establecen y se definen las alternativas de disposición final
de escombreras o retrollenado pero se pide un análisis sobre las mismas y una
justificación de la elección basado en las ventajas ambientales que los métodos puedan
tener para cada caso en particular (MinAmbiente & ANLA, 2013)
Contrario a los términos generales, en el nombrado borrador se exige una
caracterización geoquímica del sitio de disposición final, las rocas que conforman los
niveles litológicos, el establecimiento de la potencial formación de drenajes ácidos y
lixiviación de metales en el tiempo. Se insta a desarrollar un plan para el adecuado
manejo de las zonas de disposición en el tiempo, incluyendo el diseño de recuperación
del paisaje y demás detalles técnicos del diseño del sitio.
El último documento demuestra un interés por evaluar de mejor forma la disposición
de los estériles en los estudios de impacto ambiental para minería de oro a cielo abierto
y sólo para aquellos proyectos que cumplan las condiciones necesarias para cumplir los
términos de la ANLA. Los proyectos de otros minerales o que se ciñen a las guías de
las CAR no describirían siquiera en detalle el manejo de sus estériles.
19
C a p í t u l o 3
PANORAMA INTERNACIONAL
AUSTRALIA
La legislación de Australia se establece para sus tres regiones: Australia Occidental,
Queensland y Nueva Gales del Sur. La base de la legislación son los Actos Mineros
(Mining Acts), para la región de Australia Occidental se tienen el Mining Act 1978 y las
regulaciones mineras de 1981; en la región de Queensland se rigen por el Mineral
Resources Act 1989 y la Regulación de los Recursos Minerales 2003; finalmente, en la
región de Nueva Gales del Sur se estableció el Mining Act 1992 y la Regulación Minera
2010 (Herbert Smith Freehills, 2012).
Hay diferentes tipos de licencias mineras, la licencia de prospección permite hacer un
prospecto para los minerales a explorar y le otorga prioridad para futuros procesos; por
su parte la licencia de exploración permite a quien la obtiene explorar minerales y le
ofrece garantías a la hora de un proceso de concesión, finalmente, la licencia de
retención le permite a quien la solicita una exploración futura. Por otro lado, la
concesión minera provee el derecho de extraer minerales terrestres, la licencia de
propósitos generales es usada para permitir la construcción, posicionamiento y
operación de maquinaria relacionada con actividades mineras y por último las licencias
misceláneas permiten la provisión de infraestructura de soporte de operaciones mineras
(Chambers & Company, s.f.).
Las aprobaciones ambientales de los proyectos mineros se exigen en cada uno de los
Actos Mineros y en algunos casos en los Actos Ambientales. Dentro de la propuesta
que se pone a consideración del ministerio se deben detallar, entre otros, el manejo de
la explotación de los minerales, el transporte, el beneficio y la disposición de residuos
(Chambers & Company). Para la construcción de explotaciones petroleras,
instalaciones eléctricas, de transporte y procesamiento e instalaciones de
almacenamientos de relaves se requieren cumplir requisitos adicionales. En el caso de
los relaves (tailings) se necesitan licencias adicionales para la construcción y uso de
relaves, para el tratamiento de minerales obtenidos de los mismos y la aprobación del
20
manejo de residuos, ruido, olores y radiación electromagnética (Herbert Smith
Freehills, 2012).
CANADÁ
Canadá es un país con muchas empresas mineras en crecimiento pero con actividades
fuera del territorio. Es el país donde el mundo va a financiar la exploración minera y el
desarrollo. Sobre la regulación minera en general se puede decir que es similar a la
americana pero se diferencia en especial en las normas de divulgación sobre los
minerales. Acerca de la estructura legal del país es importante anotar que la
responsabilidad recae sobre los gobiernos de 10 provincias y tres territorios de Canadá
(Law Business Research, 2014).
En los territorios del norte (British Columbia, Manitoba, Ontario, Quebec, New
Brunswick y Nova Scotia) las compañías interesadas deben obtener una licencia de
prospección antes de hacer una exploración de minerales. En Yucon, Alberta,
Saskatchewan, PEI y Newfoundland and Labrador, la prospección y exploración no
requiere licencia, esta sólo es necesaria para adquirir los derechos del mineral
(Government of Canada, 2013).
En materia de residuos, al considerarse los riesgos asociados a los relaves y pilas de
roca la regulación aplicable se enfoca a los efluentes de los proyectos mineros. Si bien
cada provincia es independiente en sus regulaciones, el gobierno federal tiene una
legislación que cubre los aspectos más importantes del sector a cargo del Ministerio de
Ambiente. Estos actos legislativos son la Ley Canadiense de Evaluación Ambiental y el
Reglamento de los Efluentes de Minas de Metales (MMER) bajo la Ley de Pesca. El
MMER contiene las condiciones y requisitos que deben cumplir los efluentes mineros,
las necesidades de monitoreo, el reporte de los resultados y las medidas para depósitos
fuera de lo normal.
Las actividades mineras que no sea cubierta por el MMER como las minas de carbón,
diamantes, y otros minerales no metálicos estás sujetas a la Ley de Pesca o se pueden
valer de las leyes de protección ambiental federales.
21
CHILE
En Chile, país cuya principal actividad económica es la minería, se cuentan como
principales impactos de la minería: Los pasivos mineros, el cierre de las faenas mineras,
los residuos, las fundiciones, las aguas de contacto y el inadecuado manejo ambiental
(Ministerio del Medio Ambiente, 2013). La norma minera de mayor jerarquía es el
Código Minero establecido en la Ley 18248 de 2011 aprobada por el Ministerio de
Minería que se constituye como el eje legal de la actividad minera en Chile.
Los pasivos mineros son regulados por el Ministerio del Medio Ambiente por efecto
de la Ley 19300 de 1994, donde se le confiere la labor de proponer normas, planes y
programas y vigilar en los aspectos ambientales como el manejo de los residuos, áreas
protegidas, suelos contaminados, evaluación de riesgo de productos químicos, la
recuperación y conservación de recursos hídricos, genéticos, flora, fauna, hábitats,
paisajes, ecosistemas, entre otros aspectos ambientales (Ley 19300, 1994). Bajo esta
competencia el Ministerio ha adelantado la aprobación de una metodología de
Identificación y Evaluación Preliminar de Suelos Abandonados con Presencia de
Contaminantes y una evaluación de riesgo de sitios ya contaminados en diferentes
puntos estratégicos de la explotación minera (Ministerio del Medio Ambiente, 2013).
El cierre de las instalaciones mineras se encuentra a cargo del Ministerio de Minería por
medio de la Ley 20551 de 2012. En dicha ley se establecen los procedimientos y
responsabilidades para la aprobación y vigilancia de los planes de cierre de las
actividades mineras. Uno de los requisitos del plan de cierre es la Resolución de
calificación ambiental (REA) aprobatoria que también se establece en la Ley 19300,
cuando esta aplica, la REA podría considerarse como un equivalente de la Licencia
Ambiental colombiana. Otro de los requisitos exigidos en el plan de cierre es el
conjunto de medidas y actividades propuestas por la empresa para obtener estabilidad
física y química en el lugar de la faena minera, el resguardo de la vida, salud, seguridad
de las personas y medio ambiente (Ley 20551, 2011). La norma tiene un carácter más
administrativo y no especifica métodos de manejo de residuos o medidas de cierre, no
obstante de acuerdo con el Servicio Nacional de Geología y Minería la norma busca
responsabilizar a las empresas mineras de las externalidades de su proceso, impedir que
se siguieran creando faenas mineras abandonadas y asegurar para el estado una garantía
económica de que no tendrá que responder por estos pasivos mineros.
22
CHINA
En China las actividades mineras se regulan por medio de la Ley de Recursos Minerales
y otras medidas administrativas promulgadas por el Ministerio de la Tierra y los
Recursos (MOLAR, por sus siglas en inglés). Para realizar un proyecto minero se
pueden solicitar licencia de exploración y/o de explotación con una aprobación del
estudio de impacto ambiental por parte de la autoridad ambiental competente. En caso
de encontrarse la explotación en un sitio considerado bosque se debe pedir el aval a la
autoridad forestal competente (Herbert Smith Freehills, 2012).
El proceso de aprobación ambiental se encuentra en el capítulo III de la Ley de la
Evaluación de Impactos Ambientales, dirigida a proyectos de construcción, y se
complementa por las Medidas Administrativas sobre Medio Ambiente y Proyectos de
Construcción. El estudio de impacto ambiental debe incluir una descripción del
proyecto de construcción, la línea base del sitio de construcción, análisis y predicción
de impactos, cuantificación de costos y formas de financiación de las medidas
ambientales necesarias, programa de monitoreo y conclusiones. La aprobación
ambiental es necesaria tanto para la exploración como para la explotación de minerales,
sin embargo los requerimientos para la exploración son menos estrictos. Existen
requerimientos especiales para exploración de petróleo y gas natural debido a sus altos
riesgos de contaminación (Herbert Smith Freehills, 2012).
De acuerdo con la Provisión para la Protección del Medio Ambiente de Geología de
Minas, un aspirante a un título minero debe crear un plan para la protección, control y
restauración del ambiente geológico de la mina y debe aplicar a la respectiva
aprobación del MOLAR. El diseño y construcción de este plan de protección,
tratamiento y restauración del ambiente geológico de la mina debe ser llevado a cabo
durante la actividad minera y como método de aseguramiento, los dueños de los
derechos de explotación deben pagar un depósito de seguridad para el tratamiento y
restauración de la mina. Este depósito será reembolsado si los dueños de los derechos
han cumplido con las obligaciones contempladas en el plan (Herbert Smith Freehills,
2012).
De acuerdo con el producto de la iniciativa Terrascope realizado por el MIT (MIT,
2013) donde se estudiaron los métodos de acercamiento a una minería “verde”, se
23
tienen dos factores claves para alcanzar la meta de la minería sostenible: por un lado la
regulación gubernamental y por otro la innovación en tecnología. Para el caso de la
regulación se tomó como caso de estudio China, que se considera un ejemplo de
intervención gubernamental en el desarrollo de mejores procesos mineros en especial
para minería de elementos de tierras raras (REEs).
China es el mayor productor de elementos de tierras raras (Reuters, 2014), cuyos
efectos ambientales se consideran similares a los de los metales, sin embargo se agregan
las altas concentraciones de radiación por la explotación de monazita pura y los
residuos tóxicos que produce el uso de bastnasita en la extracción. A partir de 2010, el
Ministerio de Industria y tecnología de la información estableció una serie de
regulaciones especialmente para los REEs como respuesta a las protestas de la
población, la falta de regulación y los aumentos de minería ilegal. Entre las medidas
tomadas más importantes en materia de residuos se encuentran la prohibición de
nuevos títulos para REEs, esfuerzos en el cierre de minas ilegales, incremento en el
monitoreo de la industria minera y el establecimientos de tasas mínimas de reciclaje de
residuos (MIT, 2013).
Aunque bien las medidas sobre los REEs se encuentran en proceso de
implementación, constituyen un buen ejemplo de regulación minera que realmente
atiende las necesidades propias de cada región y se traza metas claras.
ESPAÑA
El Real Decreto 975 de 2009 “sobre gestión de los residuos de las industrias extractivas
y de protección y rehabilitación del espacio afectado por actividades mineras” (Real
Decreto 975/2009) se suma al conjunto de decretos que amplían los preceptos de la
Ley 22 de 1973 (Ley de minas) que establece el régimen jurídico del aprovechamiento
de los recursos geológicos y yacimientos minerales de protección ambiental. Par
cualquier concesión minera se exige un plan de restauración que cumpla con este
decreto.
El decreto se enfoca en la descripción de la regulación concerniente al plan de
restauración, pues es cuando finaliza la actividad que puede o no haber impacto
24
ambiental, y la actividad post explotación se convierte en la herramienta de corrección
y compensación. Es importante resaltar que el decreto define legalmente el concepto
de residuo minero como “aquellos residuos sólidos o aquellos lodos (…) tales como
son los estériles de mina, gangas del todo uno, rechazos, subproductos abandonados y
las colas de proceso e incluso la tierra vegetal y cobertera en determinadas
condiciones” (Real Decreto 975/2009). Define también residuos minero inerte como:
Aquel que no experimenta ninguna transformación física, química o biológica
significativa. No son solubles, ni combustibles, ni reaccionan física ni químicamente de
ninguna otra manera, ni son biodegradables, ni afectan negativamente a otras materias
con las cuales entran en contacto, de forma que puedan provocar la contaminación del
medio ambiente o perjudicar la salud humana. La lixivialidad total, el contenido de
contaminantes en ellos y la ecotoxicidad del lixiviado deberán ser insignificantes y, en
particular, no deberán suponer riesgo para la calidad de las aguas superficiales ni
subterráneas.
Dentro de la estructura del plan de rehabilitación se encuentran las medidas previstas
para la rehabilitación del sitio explotado, las medidas para la restauración de servicios,
el plan de gestión de residuos y un calendario de ejecución.
Dentro de las medidas que pueden ser implementadas para la rehabilitación del espacio
afectado se contempla el relleno del agujero de explotación ya sea con los residuos
mineros propios o ajenos mientras se asegure su compatibilidad medioambiental. Para
estos casos se exige asegurar la estabilidad de los residuos y la prevención de la
contaminación del suelo, las agua superficiales y subterráneas. Otro plan previsto
puede ser la inundación del pozo explotado siempre que se evite o se minimice al
máximo el deterioro de las aguas subterráneas y el suelo. En ningún caso parece
considerarse un botadero o las formaciones de pilas como manejo final adecuado de
los residuos de la minería.
El tercer punto, que consiste en el plan de gestión de residuos, busca prevenir la
producción de residuos mineros y sus efectos que se suponen teniendo en cuenta las
transformaciones que puedan experimentar los residuos mineros por el aumento de la
superficie y la exposición a la intemperie. Se recomienda el uso de sustancias menos
peligrosas para el beneficio del mineral como medida preventiva y el fomento del
25
reciclaje, reutilización o valorización de los residuos durante el desarrollo de la
actividad. Como medida correctiva se debería garantizar la eliminación segura que entre
otras cosas consiste en la prevención del desplazamiento de sustancias contaminantes
procedentes de la instalación de los residuos.
ESTADOS UNIDOS
En Estados Unidos la Agencia de Protección Ambiental (EPA, s.f.) reconoce la
actividad minera como generadora de una gran cantidad de residuos por el proceso
mismo al que debe ser sometido el material para extraer el mineral deseado. El
procesamiento para el beneficio a menudo cambia la composición química y la
estructura del mineral original. Esto debido a la implementación de técnicas como la
fundición, refinación electrolítica y el ataque ácido o digestión. La consecuencia es un
residuo que poco o nada se parece al mineral original.
La mayoría de los residuos provenientes del procesamiento del mineral y una lista de
20 residuos de procesamiento de minerales específicos expedida por la EPA (1991) son
considerados como “Residuos Especiales” y están exentos de la regulación de residuos
peligrosos. Tras esta distinción se inician esfuerzos por regular de manera específica los
procedimientos para tratar los residuos mineros.
En 1998, la EPA publica Land Disposal Restrictions Phase IVdonde se establecen los
tratamientos estándares para los residuos que contienen metales, residuos con
característica de toxicidad y residuos generados de operaciones de procesamiento. En
2006 y 2007 se anuncian los Criterios para el Uso Seguro y Ambientalmente Protector
de Relaves Mineros Granulares conocidos como “chat” (71 FR16729 – 72 FR 39331).
El primer documento propone el uso de un residuo de textura de grava producto de las
actividades mineras de plomo y zinc de Oklahoma, Kansas, y Missouri o “chat” en
proyectos de construcción de vías llevados a cabo con fondos federales y en proyectos
de concreto y cemento. La publicación de 2007 adhiere criterios y recomendaciones
para el uso del “chat” proyectos no viales y no residenciales de concreto y cemento
(EPA).
26
SUDÁFRICA
Sudáfrica, potencia minera en su continente, cuenta con antecedentes negativos
respecto al manejo de los residuos. En 1974, falló el embalse de un relave de la mina de
Bafokeng causando la muerte de 13 mineros y serios daños ambientales por largo
tiempo. De manera similar, en 1994 en la mina de oro de Merriespruit murieron 17
personas y se han enfrentado problemas de salud graves en otras minas debido a la
ingesta de asbestos no sólo de los mineros sino de la población circundante (Blight,
2000).
Históricamente en el país se ha considerado la salud, la seguridad y el manejo de los
residuos como costos adicionales que reducen las ganancias del proceso. El resultado
es una industria con estándares bajos de seguridad, donde apenas se cumplen o
prefieren exponerse a multas mientras estas no sean excesivas. El primer cambio
tangible al respecto es la Ley de Conservación Ambiental de 1989 que establece las
bases para el control de la contaminación causada por los sitios de disposición de
residuos.
Si bien se mantiene una tendencia a desestimar la importancia de la protección
ambiental, la ley ha venido reforzándose por medio de nuevos actos legislativos. El
Ministerio de Asuntos Hídricos y Forestales formuló en 1990 un conjunto de
requerimientos mínimos para el manejo y disposición de residuos peligrosos, cuya
publicación se dio en 1994 y una segunda versión basada en la experiencia en 1998
(Blight, 2000).
27
C a p í t u l o 4
HALLAZGOS Y DISCUSIÓN
DESCRIPCIÓN DE HALLAZGOS
La regulación en cada país es un proceso progresivo. Se inicia con la identificación de la
necesidad de establecer un orden o unas directrices, bien sea un aspecto rutinario o la
respuesta a un problema existente. Una vez se identifica que es necesario hacer la
regulación hace falta reunir un grupo interdisciplinario conformado por personas
conocedoras de los temas que tratará la regulación desde las diferentes aristas que
pueda tener. Dependiendo del país tras hacer una primera presentación las leyes se
someten a debates y discusiones primero por los parlamentos y en ocasiones se
presenta a disposición de los ciudadanos. Una vez pasa todos los filtros, en nuestro
caso hasta la sanción presidencial, la nueva ley entra en vigencia y empieza la etapa de
implementación.
La publicación de una norma no implica su cumplimiento inmediato, se establece un
periodo de transición cuando se está modificando una ley anterior o bien se otorga un
tiempo prudencial a los actores que deban modificar sus actividades actuales para
lograr cumplirla. Sin embargo, la única forma de garantizar la aplicación es el
seguimiento, monitoreo y el cumplimiento de las sanciones de la norma. En el caso de
las leyes ambientales y mineras se puede observar que todos los países cuentan con un
organismo encargado de velar por el cumplimiento de las regulaciones.
Otra etapa identificable del proceso de regulación es un periodo de prueba de la ley, es
importante tener en cuenta las respuestas inmediatas de los actores afectados o
beneficiados por las nuevas regulaciones. En este caso se pueden dar modificaciones o
nuevas versiones de la misma legislación e incluso la anulación de las mismas, como se
dio con el Código Minero de 2011.
Cuando las leyes y regulaciones establecen metas o un cambio progresivo, la etapa de
aplicación de la norma se debe comparar con el plan trazado para observar en qué
medida se están logrando los objetivos que motivaron la propuesta. Algunos países
28
como China, se encuentran una fase donde ya están las regulaciones pero no están
completamente implementadas por los límites temporales y tecnológicos que implica
un cambio drástico.
Una vez se han logrado las metas de las regulaciones se puede tratar de ser más
específicos o exigentes en las regulaciones o bien proponer nuevas metas y por lo tanto
iniciar de nuevo el proceso.
El siguiente bosquejo ilustra la posición de los diferentes países estudiados respecto a
un esquema de desarrollo de normatividad en materia de residuos mineros. Nuestro
país se encuentra en el punto de reconocer la necesidad de legislación. La Corte
Constitucional en la sentencia estudiada (Sentencia C-339, 2002) y en la Sentencia C-
123/14 reconoce los riesgos ambientales de la minería y hay un mandato de regular los
relaves y escorias de sitios de beneficio minero en el Art. 39 del Código de los
Recursos Naturales (Ley 2811 de 1974) sin embargo la ley reguladora no existe.
Sudáfrica cuenta con una regulación pero está dada por una ley general por lo tanto
podría tener una regulación específica sobre el manejo de los residuos en sus
actividades. China ya cuenta con una ley específica que atiende su problema ambiental
más importante, la producción de REEs, y está en proceso de implementación.
En Australia se piden requisitos adicionales si se van a utilizar relaves, sin embargo no
hay una norma única de manejo de residuos mineros y todos los métodos posibles. En
Canadá se cuenta con una regulación sobre minas de metales (MMER) y los demás se
rigen por los criterios generales de efluentes de la Ley de Pesca. Chile y España por su
parte se enfocan en una ley específica sobre el cierre de minas, etapa donde se
evidencian los efectos del manejo de los residuos del proyecto.
Finalmente, Estados unidos cuenta con regulación muy concreta sobre el uso de
ciertos residuos de minas de su país para usos determinados, además de una buena
base sobre regulación de residuos especiales, como son calificados los provenientes de
la minería.
29
Ilustración 3. Proceso de legislación - Comparación Internacional – Imágenes de http://4.bp.blogspot.com/-
k6ytCnP1tRk/UJfoChdgVjI/AAAAAAAAJjI/Ql9AZyIynnI/s1600/banderas.jpg
RESUMEN
30
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
El grado de especificidad de las regulaciones en materia de residuos no está
necesariamente relacionado con el nivel de importancia de la actividad minera de un
país. Diferentes factores sociales, históricos, políticos y tecnológicos se combinan para
el desarrollo de prácticas ambientalmente más eficientes en cada sitio. Además, no
necesariamente una regulación general implica prácticas inadecuadas.
Colombia no sólo reconoce la necesidad de regulación sino que también ya tiene
trazada unas metas al respecto. Se deben superar distintos obstáculos políticos,
temporales y sociales para alcanzar los objetivos en regulación del Plan Nacional de
Ordenamiento Minero en el menor tiempo posible. Esto con el objeto de dar paso a
nuevas metas en materia ambiental y llegar a cubrir las necesidades de estructura y
regulación que requieren los residuos mineros.
Los países con trascendencia en el campo de la minería tienen lecciones aprendidas que
pueden ser aplicadas sin dejar de lado una adecuada contextualización y un estudio
propio de las condiciones del país. Respecto a la búsqueda de información sobre los
proyectos mineros se encontraron muchas dificultades en el ámbito nacional por los
procesos burocráticos para la revisión de los archivos de la Autoridad Nacional de
Licencias Ambientales. Se recomienda realizar diferentes visitas preliminares a las
oficinas de la autoridad para encontrar la información requerida y luego iniciar el
trámite de solicitud de la información.
31
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33
A p é n d i c e A
RIESGO RADIACTIVO EN MINERÍA
La relación entre la minería y la radiactividad es evidente en la minería de uranio y otros
elementos radiactivos. Un amplio espectro de estudios realizados demuestra un interés
por parte de la comunidad científica en la exposición a radiación debida a la actividad
minera. Un ejemplo es la evaluación de la exposición a la radiación en el área de Mailuu
Suu, Kyrgyzstan, estudio realizado por Vandenhove et al. (2006) enfocado a la
búsqueda de medidas de manejo para la reducción del actual riesgo de exposición
radiológica de la población en cuestión. En este caso el sitio de estudio es una amplia
área donde se realizaron actividades de minería de uranio entre 1946 y 1968 de donde
se extrajeron más de 10000 toneladas del depósito. Los relaves (residuos del
procesamiento), roca poco enriquecida y roca residual fueron depositados en terrenos
ligeramente montañosos y zonas aluviales de pendiente suave en la proximidades del
río Suu y sus fuentes tributarias. Este río es la mayor fuente de irrigación para la mayor
zona de agricultura de Uzbekistan. Aproximadamente un área de 44 ha está cubierta
por relaves y depósitos de residuos cuya estabilidad está en riesgo por ser propensa a
deslizamientos de tierra y actividad sísmica. En diferentes escenarios de desastres la
mayor consecuencia sería la contaminación por radiactividad del río Mailuu Suu dada la
importancia que tiene para la población ubicada 3 km aguas abajo y en especial por el
área agrícola ubicada 20 Km aguas abajo.
La primera tarea para lograr el objetivo de los autores fue establecer la actual situación
radiológica en Mailuu Suu y modelar bajo diferentes escenarios posibles situaciones
futuras, para lo cual se tomaron dos grupos de observación: uno llamado crítico
ubicado agua abajo de los relaves y otros localizado parcialmente en el sitio de
disposición de la mina. Los resultados obtenidos por Vandenhove et al. (2006) del
estudio de impacto radiológico actual, cuantificado a partir de las tasas de dosis gamma
y concentraciones de radón, no se consideran preocupantes o excepcionales teniendo
en cuenta que se trata de una mina de uranio. Respecto a los resultados de los modelos
para el grupo crítico (con aparente no contaminación del suelo) se predijeron dosis de
5 mSv/a (4 para niños) y para el grupo que vive parcialmente en el sitio de disposición
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suponiendo que la mayoría de comida es local se obtuvo una dosis de 22 mSv/a (39
para niños).
Si bien la dosis límite anual para miembros del público en general es de 1 mSv a-1, la
Comisión Internacional de Protección Radiológica (ICRP por sus siglas en inglés)
recomienda el uso de niveles de referencia genéricos para casos de intervención.
Vandenhove et al. (2006) toma como nivel de referencia genérico 10 mSv a-1 que
corresponde al límite superior de las dosis promedio anuales a nivel mundial
provenientes de fuentes naturales, donde resultados por debajo del límite no necesitan
intervención mientras que mediciones sobre los 100 mSv a-1 deben ser intervenidos. En
este caso donde los resultados se encuentran entre 10 y 100 mSv a-1 la intervención, de
acuerdo con el ICRP, se justifica de acuerdo al caso. Los autores determinan que dadas
las condiciones inminentes de riesgo por un desastre, la potencial contaminación a gran
escala y las consecuencias radiológicas se hace un llamado urgente a la evaluación y
aplicación de medidas efectivas de remediación (Vandenhove et al., 2006).
A pesar de la estrecha relación y la importancia del seguimiento radiactivo a la
explotación de uranio, la minería al intervenir la composición del medio geológico
afecta los niveles de radionúclidos en el ambiente. Estudios como el de Olise et al.
(2014) para medir los radionúclidos provenientes de la minería de estaño en Jos
Plateau, Nigeria, tanto en los sitios de explotación como de disposición de residuos
demuestran un aumento en la radiación natural del área impactada. Tras el análisis de
232Th, 235U y 238U en muestras de sedimento y residuos ricos en casiterita, monazita y
zircón se encontró mayores niveles de radionúclidos y por lo tanto mayor
concentración de actividad en los relaves que en las muestras provenientes de la mina.
Esto significa que hay un riesgo más alto en el uso del residuo radiactivo en la
fabricación de materiales de construcción como ladrillos, ya que las dosis de radiación
anual podrían llegar a ser del orden de cientos mSv para las personas dentro del hogar
con este material.
En otros estudio similar en Nigeria realizado por Balogun et al, se buscan determinar
las implicaciones radiológicas de minería de carbón bituminoso. Partiendo del hecho
de que como cualquier fósil, el carbón está naturalmente asociado con material
radiactivo debido a su contenido de 40K, 235U y 238U se hace necesario el establecimiento
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del riesgo que pueden tener no sólo lo mineros sino las población en las inmediaciones
de la mina por la radiación natural asociada a la actividad minera. Los resultados de las
mediciones de radionúclidos en muestras de carbón, sobrecarga y relaves se encuentran
en el rango de otras investigaciones sobre minería de carbón así como dentro de los
valores dados en la literatura. Sin embargo cabe resaltar que de la radiactividad natural
total encontrada el 49.5% corresponde a los relaves mientras que el 5.5% corresponde
al carbón.
_____________________________________________
Referencias – Apéndice A
F.A. Balogun, C.E. Mokobia, M.K. Fasasi, F.O. Ogundare, Natural radioactivity
associated with bituminous coal mining in Nigeria, Nuclear Instruments and
Methods in Physics Research Section A: Accelerators, Spectrometers,
Detectors and Associated Equipment, Volume 505, Issues 1–2, 1 June 2003,
Pages 444-448, ISSN 0168-9002, http://dx.doi.org/10.1016/S0168-
9002(03)01117-3.
Felix S. Olise, Olubusayo F. Oladejo, Susana M. Almeida, Oyediran K. Owoade,
Hezekiah B. Olaniyi, Maria C. Freitas, Instrumental neutron activation analyses
of uranium and thorium in samples from tin mining and processing sites,
Journal of Geochemical Exploration, Volume 142, July 2014, Pages 36-42,
ISSN 0375-6742, http://dx.doi.org/10.1016/j.gexplo.2014.01.004.
H. Vandenhove, L. Sweeck, D. Mallants, H. Vanmarcke, A. Aitkulov, O. Sadyrov, M.
Savosin, B. Tolongutov, M. Mirzachev, J.J. Clerc, H. Quarch, A. Aitaliev,
Assessment of radiation exposure in the uranium mining and milling area of Mailuu Suu,
Kyrgyzstan, Journal of Environmental Radioactivity, Volume 88, Issue 2, 2006,
Pages 118-139, ISSN 0265-931X, http://dx.doi.org/10.1016/j.jenvrad.2006.01.
