Manual Patrimonio2

Ministrio Pblico do

Estado da Paraba

Manual de Atuao Patrimonio Publico(CORRIGIDO)_21,5 x 15.pmd 6/11/2011, 4:42 PM1

MANUAL DE ATUAOFUNCIONAL

PATRIMNIOPBLICO

Ministrio Pblico do

Estado da Paraba


MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DA PARABAPROCURADORIA-GERAL DE JUSTIACENTRO DE APOIO OPERACONAL DE DEFESA DO PATRIMNIO PBLICO,FAZENDA PBLICA E TERCEIRO SETOR

PROCURADOR-GERAL DE JUSTIAOswaldo Trigueiro do Valle Filho

1 SUBPROCURADOR-GERAL DE JUSTIANelson Antnio Cavalcante Lemos

2 SUBPROCURADOR-GERAL DE JUSTIAKtia Rejane Medeiros Lira Lucena

SECRETRIO-GERALBertrand de Arajo Asfora

COORDENADOR DO PLANEJAMENTO ESTRATGICOAdrio Nobre Leite

GESTOR DO PROJETOAlcides Orlando de Moura Jansen

COORDENADOR DO CENTRO DE APOIO OPERACONAL DE DEFESA DOPATRIMNIO PBLICO, FAZENDA PBLICA E TERCEIRO SETORAdrio Nobre Leite

AUTOR DO MANUALAdrio Nobre Leite

DIRETOR DO CEAFJos Raimundo de Lima

COORDENADORA DO CEAFCristiana Ferreira M.Cabral de Vasconcellos

NORMALIZAOChristianne Maria Wanderley Leite - CRB-15/0033Nigria Pereira da Silva Gomes - CRB-15/0193

REVISO GRAMATICALProf. Francelino Soares de Souza

PROJETO GRFICO E DIAGRAMAOGeraldo Alves Flr - DRT 5152/98Joo Gomes Damasceno Filho - DRT 3982/01

IMPRESSOGrfica Santa Marta

P221M Paraba. Ministrio Pblico do Estado da. Manual de atuao funcional do Patrimnio Pblico. - Joo Pessoa: MPPB/PGJ, CAOP do Patrimnio, 2011. 200p.

1.Ministrio Pblico Patrimnio Publico Paraba I. Ttulo

CDU 347.963:347.033(813.3)


SUMRIO

PREFCIO ................................................................... 9

APRESENTAO........................................................... 11

O CENTRO DE APOIO .................................................... 13

CAPTULO 1: A TEORIA.................................................. 151.1 PATRIMNIO PBLICO ................................................ 151.1.1 Ministrio Pblico ................................................ 151.1.1.1 Independncia e autonomia .................................. 151.1.1.2 Atuao extrapenal ............................................. 171.1.2 Base normativa relevante ..................................... 211.2 CONSTITUIO FEDERAL ............................................ 221.2.1 Fora normativa dos princpios constitucionais ........... 221.2.2 Princpios setoriais do artigo 37 da CF ...................... 241.2.3 Princpio da proporcionalidade ............................... 281.2.4 Concurso pblico ................................................. 301.2.5 Controle difuso de constitucionalidade ..................... 341.3 ADMINISTRAO PBLICA ........................................... 361.3.1 Discricionariedade administrativa ............................ 361.3.2 Abuso de poder e suas modalidades ......................... 371.3.3 Sistemas de controle ............................................ 391.3.4 Tribunal de Contas ............................................... 421.3.5 Licitao ............................................................ 471.3.6 Improbidade administrativa Lei n 8.429/92 ............ 501.4 RESPONSABILIDADE FISCAL E FINANAS PBLICAS.............. 571.4.1 A Lei Complementar n 101/2000 (LRF) e a Lein 4320/64 ................................................................ 571.4.2 Planejamento e sistema oramentrio ...................... 601.4.3 Transparncia na gesto fiscal ................................ 621.4.4 Receitas pblicas e exao em matria tributria ....... 641.4.5 Despesas pblicas e endividamento ......................... 661.4.6 Limites de gastos com pessoal ................................ 70


CAPTULO 2: A PREVENO............................................ 752.1 IMPORTNCIA ......................................................... 752.2 FORMAS DE ATUAO................................................ 762.2.1 Controle interno: implantao e fortalecimento ......... 772.2.3 Controle social: fomento ....................................... 792.2.4 Monitoramento da gesto ...................................... 80

CAPTULO 3: A INVESTIGAO ........................................ 833.1 CONSIDERAES INICIAIS ............................................ 833.1.1 Proatividade e investigao contempornea .............. 833.1.2 Efetividade e proporcionalidade ............................. 843.1.3 Instncias de responsabilizao e alcance investigativo 863.1.4 Parcerias e dilogo interinstitucional: ENCCLA, GNCOC eFOCCO ...................................................................... 883.1.5 Extrajudicialidade: instrumentos ............................... 913.2 QUESTES RELEVANTES DA INVESTIGAO ...................... 943.2.1 Conhecimento dos fatos e delao annima............... 943.2.2 Procedimento preparatrio e consulta aos bancos dedados ........................................................................ 963.2.3 Inqurito civil pblico: natureza e decretao do sigilo ... 973.2.4 Desmembramento das investigaes: hipteses ........ 1003.2.5 Provas. ........................................................... 1013.2.5.1 Requisio de documentos e informaes ............... 1013.2.5.2 Acesso a dados sigilosos: tipos ............................. 1063.2.5.3 Interceptao telefnica e prova emprestada .......... 1143.2.5.4 Percias ......................................................... 1163.2.6 Promoo de arquivamento ................................. 1173.2.7 rea penal: reflexos da investigao civil ............... 118

CAPTULO 4: O PROCESSO ........................................... 1214.1 JUDICIALIZAO: AES MAIS FREQENTES................... 1214.2 ASPECTOS PROCESSUAIS IMPORTANTES ......................... 1234.2.1 Propositura da ao e requisitos da petio inicial .... 1234.2.2 Atribuies: litisconsrcio e atuao integrada ......... 1274.2.3 Competncia: linhas de entendimento ................... 1314.2.4 Sujeito passivo e improbidade: sucesso edesconsiderao da pessoa jurdica................................ 1384.2.5 Notificao preliminar na improbidade e juzo de


prelibao ................................................................ 1424.2.6 Dano extrapatrimonial (moral) .............................. 1434.2.7 Prescrio ........................................................ 1444.2.8 Medidas cautelares ............................................ 1454.2.8.1 Busca e apreenso ............................................ 1464.2.8.2 Indisponibilidade e sequestro de bens .................... 1464.2.8.3 Afastamento do cargo ........................................ 1484.2.9 Improbidade, ao civil pblica e ao popular:litispendncia ........................................................... 1484.2.10 Sentena e recursos ......................................... 1494.2.11 Cadastro Nacional de Condenados por ImprobidadeAdministrativa .......................................................... 1504.2.12 Honorrios advocatcios ..................................... 1504.2.13 Execuo das sanes da Lei 8.429/92 ................. 152

CAPTULO 5: A CASUSTICA .......................................... 1535.1 CONTRATAO DE PESSOAL ...................................... 1535.2 NEPOTISMO E SMULA VINCULANTE 13 ........................ 1585.3 ACUMULAO DE CARGOS E VENCIMENTOS ................... 1615.4 TERCEIRIZAO ..................................................... 1635.5 FRAUDES EM LICITAES E CONTRATOS........................ 1635.6 PUBLICIDADE E PROMOO PESSOAL............................ 1725.7 PEAS DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO ................. 1735.8 CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO (CGU): RELATRIOS EFISCALIZAES ........................................................... 1795.9 LAVAGEM DE DINHEIRO E COAF .................................. 181

REFERNCIAS ............................................................ 183

ANEXO A - ndice legislativo ........................................... 187

ANEXO B - Sites de consulta .......................................... 189


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9Diante de tantos desafios e diversos temas relevantes, a atua-o do Ministrio Pblico ganha traos significativos de complexida-de. A sociedade de massa gerou conflitos os mais variados e densos.So muitas as atividades do Ministrio Pblico, em diversos campose reas to distintas. A carga de demandas enseja sempre maiorpreparo, sob diversos matizes. A exigncia social envolve a necessi-dade de um tempo de resposta cada vez menor.

Frente a essa realidade, em setembro de 2010, a imensa maio-ria dos que fazem o Ministrio Pblico da Paraba se reuniu paradiscutir em profundidade questes institucionais, no primeiroWorkshop de Alinhamento Estratgico, ocasio em que ficou muitontida a pretenso da classe no sentido da atuao ministerial deforma integrada e uniforme, de tal modo que esse anseio passou afigurar como objetivo transversal em nosso Mapa Estratgico.

Um dos projetos imaginados para comear a garantir a concreti-zao dessa ideia coletiva foi o de disponibilizar aos que fazem aInstituio Ministerial esta coleo de MANUAIS DE ATUAO FUNCIO-NAL, com o pensamento de minimizar esforos e, sobretudo, reduziro tempo empreendido no trabalho de cada um. Na verdade, o mate-rial produzido tem o papel de facilitar o contato mais direto e rpidocom questes enfrentadas no dia a dia, induzindo prticas otimi-zadas que auxiliem as nossas rotinas, transmitindo sociedade asegurana jurdica de que falamos a mesma lngua, do litoral aoserto, materializando, enfim, o primeiro dos nossos princpiosinstitucionais que o da UNIDADE como est escrito na Carta daNao

Mas, claro que no s isso. O desafio que se lana ao MinistrioPblico enorme. preciso a introduo e o desenvolvimento de me-canismos que permitam o fortalecimento da Instituio. Os membrosdo Ministrio Pblico so fortes pela dimenso profundamente trans-formadora que se encontra na essncia das funes constitucionais aeles confiadas. Mas, sero mais fortes com uma perspectiva de

PREFCIO


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maior integrao, e por isso os Manuais buscam tambm esse visespontneo de alinhamento integrativo.

No entanto, os caminhos apontados so puramente sugestivos.No trazem tambm a exausto dos temas apresentados. Os Cen-tros de Apoio Operacional tm a misso de conduzir a concretizaoe o aprimoramento dos conhecimentos especficos agora estabele-cidos. Como um primeiro passo de suporte e orientao, os Manu-ais devem obrigatoriamente passar por aperfeioamentos e evolu-es naturais de entendimento.

Fica a certeza maior de contribuio inicial a uma jornada in-cansvel de maior efetividade. A responsabilidade coletiva. Odesafio de todos.

OSWALDO TRIGUEIRO DO VALLE FILHOProcurador-Geral de Justia

ALCIDES ORLANDO DE MOURA JANSENCorregedor-Geral do Ministrio Pblico

Gestor do Projeto

ADRIO NOBRE LEITEPromotor de Justia

Coordenador do Planejamento Estratgico


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A estruturao do manual na rea de tutela do patrimnio p-blico est posta sob cinco eixos: teoria, preveno, investigao,processo e casustica. A diviso puramente didtica. Os temas seentrelaam. Guardam relao bvia de complementariedade. A fi-nalidade trplice. Orientao, uniformidade e integrao. Suaessncia a maior resolutividade institucional. Seu norte, a efeti-vidade.

No mbito doutrinrio, no h aprofundamentos. Aspectos cons-titucionais so mais realados, estabelecendo, de logo, uma interli-gao com a abordagem prtica. A vertente preventiva, em segun-da faixa, de fundamental importncia. Sem esse vis, o combate corrupo, em sentido alargado, mais doloroso. A investigaose reveste, em terceiro ponto, de suma importncia. Deve ser, aci-ma de tudo, perspicaz e eficiente. As questes processuais so sem-pre levantadas e merecem ateno redobrada, sobretudo em terre-no to cheio de interesses, de variados matizes. Algumas situaesconcretas sinalizam caminhos que podem ser seguidos.

O contedo no repositrio de respostas acabadas. Ao contr-rio, um primeiro passo. Deve, por isso, ser obrigatoriamente apri-morado. Afinal, uma construo coletiva. As perspectivas mudam,variam, divergem, evoluem. Isso fundamental para manter o ma-nual vivo.

Adrio Nobre LeitePromotor de Justia Coordenador

APRESENTAO


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atribuio do Ministrio Pblico a defesa do patrimnio pblicoe social (artigo 129, III, da CF). Como unidade orgnica, o Centrode Apoio Operacional de Defesa do Patrimnio Pblico, Fazenda P-blica e Terceiro Setor rgo auxiliar estruturado no mbito doMinistrio Pblico da Paraba para diversas iniciativas neste campo.

O enfoque estrutural se deu a partir do artigo 62, IV, da LeiComplementar Estadual n 97/2010, com disciplina encontrada naResoluo CPJ n 002/2011. O papel de articulador interno daspolticas institucionais voltadas, de modo precpuo, para a efetivaoda tutela do patrimnio pblico e social, promovendo o auxlio esuporte aos rgos de execuo.

Como rgo auxiliar, deve buscar integrao, uniformidade eefetividade da atuao. Para tanto, indiscutvel a escolha institucionale estratgica de prioridades. Tambm, munir cada unidade de exe-cuo de condies de acesso ao pertinente conhecimento tcnico-jurdico. Alm disso, elaborar firme e permanente dilogo coopera-tivo com a sociedade e demais rgos e instituies pblicas e priva-das.

Em ngulo direcionado ao alinhamento da gesto estratgica,para o perodo de 2011/2016, o objetivo destacado o fortaleci-mento dos mecanismos de transparncia e controle na gesto pbli-ca. As vertentes de carter preventivo e repressivo, portanto, seconjugam. Ganha amplitude a postura de proteo ao direito funda-mental difuso da probidade administrativa e da proteo ao patrimniopblico, com realce ao bloco de constitucionalidade inerente Admi-nistrao Pblica.

O CENTRO DE APOIO


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CAPTULO 1:

1 A TEORIA

1.1 PATRIMNIO PBLICO

1.1.1 Ministrio Pblico

1.1.1.1 Independncia e autonomia

evidente a pertinncia de se encaixar a primeira reflexo so-bre a independncia e autonomia funcionais (artigos 127, 1 e 2,da Constituio Federal)

1

. No se protege o patrimnio pblico semtais garantias. No enfrentamento corrupo

2

, fenmeno que seapresenta localizado no espao inerente tutela do patrimnio p-blico, muitos so os interesses que cercam o Estado. A blindagemconstitucional merece destaque.

Com mcula ao patrimnio pblico, sobretudo impregnando odever de probidade que deve reger a mquina estatal, todas asdemais iniciativas de carter prestacional e que dizem respeito

1 Art. 127. (...) 1 - So princpios institucionais do Ministrio Pblico a unidade, a indivisibilidade e aindependncia funcional. 2 Ao Ministrio Pblico assegurada autonomia funcional e administrativa, podendo,observado o disposto no art. 169, propor ao Poder Legislativo a criao e extino de seuscargos e servios auxiliares, provendo-os por concurso pblico de provas ou de provas ettulos, a poltica remuneratria e os planos de carreira; a lei dispor sobre sua organizaoe funcionamento.

2 A corrupo, em seus aspectos mais basilares, reflete a infrao de um dever jurdicoposicional e a correlata obteno de uma vantagem indevida. Fala-se na infrao de umdever jurdico posicional na medida em que o corrupto deve necessariamente exercer umafuno, na esfera pblica ou privada, que lhe imponha um dever e lhe outorgue os poderesnecessrios realizao de certo objetivo. A vantagem indevida, por sua vez, que aprpria ratio essendi da corrupo, aquela no amparada pela ordem jurdica, aqui conce-bida em sentido lato, abrangendo tanto as normas impostas pelo Estado, como os contratosque regem as relaes entre agentes privados. GARCIA, Emerson. Represso Corrupono Brasil: entre realidade e utopia. Rio de Janeiro: Lumen Juris. 2011. p. 1.


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concretizao da cidadania ficam extremamente afetadas. As pol-ticas pblicas desenvolvidas para reas sensveis e prioritrias nofluem com a fora necessria. O Estado Democrtico de Direito nocumpre seus objetivos.

Na proteo ao patrimnio pblico, o papel da investigao muito forte. Para a realizao dessas tarefas investigativas, preci-so assegurar-se a plena convico reformadora, do ponto de vistasocial, do integrante do Ministrio Pblico e, ainda mais, a nosubmisso hierrquica a qualquer estrutura orgnica de Poder. Inde-pendncia funcional e autonomia andam juntas. Permitem o trnsi-to do integrante do Ministrio Pblico, sem peias ou grilhes.

Tal perspectiva se reflete no s do ponto de vista da convicode cunho processual

3

. Mas, acima de tudo, para se sobrepor a inte-resses muitas vezes particulares e escusos, de natureza poltica oueconmica, que maculam ou trazem prejuzo sociedade. a imu-nizao s presses de toda ordem. Mas no s isso.

Por outro vis de igual peso, a independncia funcional garan-tia jurdica para a sociedade, a ela assegurando-se um agente doEstado capaz de defender o interesse da coletividade e a ordemconstitucional

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, mesmo contra o prprio poder do Estado. acerteza de se ter, na proteo gesto pblica e, portanto, dentro

3 Independncia funcional: trata-se de autonomia de convico, na medida em que osmembros do Ministrio Pblico no se submetem a qualquer poder hierrquico no exercciode seu mister, podendo agir, no processo, da maneira que melhor entenderem.

(...) A autonomia funcional, inerente Instituio como um todo e abrangendo todos osrgos do Ministrio Pblico est prevista no art. 127, 2, da CF/88, no sentido de que, aocumprir seus deveres institucionais, o membro do Ministrio Pblico no se submeter anenhum outro poder (Legislativo, Executivo ou Judicirio), rgo, autoridade pblica etc.Deve observar, apenas, a Constituio, as leis e a sua prpria conscincia. LENZA, Pedro.Direito Constitucional Esquematizado. 13 ed. So Paulo: Saraiva. 2009. p. 606-607.

4 Impe-se, nesse momento de reconstruo institucional, rever o contedo do princpio daindependncia funcional, levando em considerao que:

a) a independncia funcional, antes de ser uma garantia do membro do Ministrio Pbli-co, uma garantia da sociedade, uma vez que foi instituda para dar ao povo a segurana decontar com um agente poltico que, no exerccio das funes de defesa dos interessessociais, possa atuar com independncia, imune s presses do poder;


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da clusula material do devido processo legal, uma investigao isentae exitosa na consecuo de incolumidade ao direito fundamentaldifuso a um patrimnio pblico tutelado.

1.1.1.2 Atuao extrapenal

Sob o enfoque extrapenal, a defesa do patrimnio pblico foiposicionada constitucionalmente como funo institucional do Mi-nistrio Pblico (artigos 127, caput e 129, III, da Constituio Fede-ral

5

). Portanto, dois vetores fundamentais devem ser realados:

a dignidade constitucional dessa legitimao concorrente ex-traordinria

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, autorizado ao manejo de diversos instrumentos decarter extrajudicial e judicial para a defesa do patrimnio pblico; a concepo ampla de patrimnio pblico a ser adotada,

b) quando se fala em dever de obedincia conscincia, no se est tratando de umaconscincia espontnea ou contingente (falsa conscincia); mas, sim, de uma conscinciaautntica, emancipada e universal (verdadeira conscincia); de uma conscincia tica,informada pelos valores universais da democracia;

c) quando se fala em dever de obedincia ao direito, no se est tratando da obedinciacega do membro do Ministrio Pblico literalidade dos textos legais, mas no uso do direitocomo instrumento de transformao social, o que implica interpretao recontextualizadorada norma, luz dos valores que informam o projeto democrtico constitucionalmente deline-ado (estratgia institucional do Ministrio Pblico), bem como o reconhecimento de que odireito possui diferentes dimenses (poltica, econmica, cultural e normativa), portanto adimenso normativa apenas uma delas. GOULART, Marcelo Pedroso. Ministrio Pblico:estratgia, princpios institucionais e novas formas de organizao. Disponvel em: Acesso em :13 abr. 2011.

5 Art. 127. O Ministrio Pblico instituio permanente, essencial funo jurisdicional doEstado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interessessociais e individuais indisponveis.Art. 129. So funes institucionais do Ministrio Pblico:III - promover o inqurito civil e a ao civil pblica, para a proteo do trimnio pblico esocial, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos;

6 (...) quando a lei autorizar, expressamente, algum a agir em nome prprio na defesa dedireito alheio (pretenso alheia), a legitimao ser extraordinria, j que inexiste coinci-dncia de sujeitos na relao jurdica material e processual. Aquele que litigar como autor ouru, em nome prprio e na defesa do direito alheiro ser o substituto processual, agindo emnome do substitudo. LENZA, Pedro. Teoria geral da ao civil pblica. 2 ed. So Paulo:Revista dos Tribunais, 2005. p. 181.


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incluindo-se o acervo patrimonial e extrapatrimonial, reconhecen-do, ainda, a sua dimenso como direito fundamental difuso e anecessidade, por igual senda, de ateno aos princpios constitucio-nais.

Indiscutvel a legitimidade extraordinria ampla7 para a tutelado patrimnio pblico (artigo 129, III, da Constituio Federal). Talincumbncia constitucional no exclusiva, por bvio, permitindo-se outros colegitimados. No entanto, do ponto de vista prtico e pordiversas razes, o Ministrio Pblico desaguadouro principal dasiniciativas voltadas para esta proteo. Da a enorme responsabili-dade a ser observada para o manejo de instrumentos extrajudiciaise judiciais existentes na ordem jurdica e postos a sua disposio.

Assim, a atuao do Ministrio Pblico na defesa do patrimniopblico guarda ntida configurao enftica de desenvolvimento depostura de controle do Estado-Administrao frente aos parmetrosconstitucionais traados para a conduo da gesto pblica. Semdescuidar, de outra monta, das aes de terceiros com o desideratode causar alguma lesividade coisa pblica.

O uso de linhas preventivas e repressivas pela Instituio, atravsde iniciativas judiciais e extrajudiciais, fundamental para manteras estruturas de Estado dentro das balizas constitucionais e, no sisso, em consonncia com todo o ordenamento jurdico. Alm domais, impedir tambm que particulares tragam alguma ao querepercuta lesivamente na gesto pblica.

Esse papel do Ministrio Pblico se fortalece pela definio dedefesa da ordem jurdica e do regime democrtico (artigo 127,caput, da Constituio Federal). Assim, o registro constitucional

7 v. decises do STF: Pleno, RE 576.155/DF, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, publicado no DJU25.11.2010; RE 225777, Min. Eros Grau, julg. Plenrio em 24.02.2011; RE 244.217-AgR, Rel.Min. Eros Grau, julgamento em 25-10-2005, Primeira Turma, DJ de 25-11-2005; RE 262.134-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 12-12-2006, Segunda Turma, DJ de 2-2-2007; AI383.919-AgR, Rel. Min. Seplveda Pertence, julgamento em 19-2-2003, Primeira Turma, DJ de11-4-2003; RE 208.790, Rel. Min. Ilmar Galvo, julgamento em 27-9-2000, Plenrio, DJ de15-12-2000; RE 464.530-AgR, Rel. Min. Crmen Lcia, julgamento em 18-5-2010, PrimeiraTurma, DJE de 4-6-2010.


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de tutela do patrimnio pblico representa o dever funcional doMinistrio Pblico no exame das atividades do Estado e na coibiodas ilicitudes cometidas. Para esse desiderato, utiliza-se das dire-trizes normativas trazidas pela Constituio Federal e, claro, portodo o sistema jurdico, naquilo que guardar dimenso afeta coletividade.

Isto se justifica pela relevncia dada ao patrimnio pblico comodireito fundamental difuso, com todas as garantias previstas para arespectiva tutela. Diversas disposies constitucionais aludem a essaproteo (artigos 5, LXXIII, 15, V, 23, I, 37, caput e 4 e 5, 85,V e 129, III). Sem ela, no h que se falar em garantia plena e realda existncia de um Estado Democrtico de Direito, cujos funda-mentos, dentre outros, so a cidadania e a dignidade da pessoahumana (artigo 18, da Constituio Federal) e que tem, dentre osobjetivos estampados na ordem constitucional, a construo de umasociedade livre, justa e solidria e a promoo do bem de todos(artigo 3)9.

Essas afirmaes permitem uma compreenso no s do desta-que funo institucional do Ministrio Pblico, mas tambm danecessria amplitude de concepo da ideia de patrimnio pblico,alargando-se inclusive a viso do artigo 1, 1, da Lei Federal n

8 Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados eMunicpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem comofundamentos:

I - a soberania;II - a cidadania;III - a dignidade da pessoa humana;IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;V - o pluralismo poltico.

9 Art. 3 Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil:I - construir uma sociedade livre, justa e solidria;II - garantir o desenvolvimento nacional;III - erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regio-

nais;IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e

quaisquer outras formas de discriminao.


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4.717/6510

(Lei de Ao Popular).Por este vis, patrimnio pblico no envolve apenas aspectos

vinculados vertente patrimonial, porquanto essa noo econmi-co-financeira est atrelada concepo de errio pblico. Tampou-co se limita queles bens de valor histrico, turstico, esttico epaisagstico, com conotao tpica de patrimnio cultural, aborda-gem normativa presa tutela ambiental. No s a referncia universalidade de bens de expresso econmica, nem a aluso aosaspectos de patrimnio cultural. preciso adicionar, de outro, osvetores axiolgicos que norteiam a atividade estatal.

Portanto, patrimnio pblico como direito fundamental difuso in-clui tambm o acervo extrapatrimonial ou moral

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. Isso compreendeno s bens e direitos, mas, acima de tudo, os valores essenciais eincidentes atividade do Estado. Neste aspecto, edifica-se o realceem face da moralidade administrativa como dever da AdministraoPblica e direito subjetivo da coletividade, acoplando-se aos demaisprincpios constitucionais, sobretudo dentro da lgica de ateno juridicidade.

Esse raciocnio permite admitir a plena possibilidade de danomoral coletivo, em face de agresso ao patrimnio pblico. Paratanto, basta a verificao da existncia e a autonomia do danomoral (artigos 5, incisos V e X da Constituio Federal

12 e 186

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,do Cdigo Civil), com reconhecimento jurisprudencial s pessoas

10Art. 1. 1 - Consideram-se patrimnio pblico, para os fins referidos neste artigo, os bense direitos de valor econmico, artstico, esttico, histrico ou turstico.

11 O patrimnio moral equivale, em linha de tutela jurisdicional, ao patrimnio pblico, podendoser revelado quando do desrespeito honestidade ou justia, quando da quebra de confiana,quando da incidncia do agente pblico em desvio de poder ou em abuso de autoridade, sendocerto que sua notvel caracterstica a independncia conceitual de lesividade econmica.MARTINS, Fernando Rodrigues. Controle do Patrimnio Pblico: comentrios lei de improbidadeadministrativa. 4. ed. rev. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2010. p. 163.

12 Verbis: Artigo 5(...) V assegurado o direito de resposta, proporcional ao agravo, almde indenizao por dano material, moral ou imagem; (...) X so inviolveis a intimidade,a vida privada, a honra e a imagem das pessoas, assegurado o direito a indenizao pelo danomaterial ou moral decorrente de sua violao;

13 Verbis: Art. 186. Aquele que por ao ou omisso voluntria, negligncia ou imprudncia,violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilcito.


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jurdicas que integram a Administrao Pblica e as estruturas deEstado

14

.

1.1.2 Base normativa relevante

No plano internacional, merecem realce os tratados absorvidospelo ordenamento jurdico ptrio, diante do reconhecido status nor-mativo

15

respectivo:

Conveno das Naes Unidas contra a Corrupo, adotadapela Assembleia Geral das Naes Unidas, atravs da Resoluo n58/4 de 31.10.2003, aprovada, no Brasil, pelo Decreto Legislativo n348, de 18.05.2005 e promulgada pelo Decreto n 5.687, de31.01.2006 (DOU de 1.02.2006); Conveno Interamericana contra a Corrupo, subscrita pela

Organizao dos Estados Americanos, em 29.03.1996 e, no Brasil,ratificada em 25.06.2002 pelo Decreto Legislativo n 152 e promul-gada pelo Decreto n 4.410, de 07.10.2002 (DOU de 08.10.2002).

No Brasil, podem ser pinados, alm da Constituio Federal,diversos diplomas normativos de carter nacional, a saber:

Lei Federal n. 4.717/65 (Lei de Ao Popular); Lei Federal n 7.347/85 (Lei de Ao Civil Pblica); Lei Federal n 8.429/92 (Lei de Combate Improbidade Ad-

ministrativa); Lei Complementar n 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal);

14 Smula 227, do STJ: A pessoa jurdica pode sofrer dano moral In: BRASIL. SuperiorTribunal de Justia. Dirio da Justia da Unio, em 08.10.1999. p. 126.

15 Artigo 5 (...) 2 - Os direitos e garantias expressos nesta Constituio no excluem outros decorrentesdo regime e dos princpios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a Rep-blica Federativa do Brasil seja parte. 3 Os tratados e convenes internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados,em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por trs quintos dos votos dos respec-tivos membros, sero equivalentes s emendas constitucionais. (v. Artigo 60, 2, CF).


22

Lei Federal n 12016/2009 (Mandado de Segurana); Decreto-Llei n 201/67 (Crimes de responsabilidade dos pre-

feitos); Cdigo Penal (artigos 312 a 337-A e 359-A a 359-H); Lei Federal n 8.666/93 (Lei de Licitaes); Lei Federal n 4.320/64 (Lei das Finanas Pblicas).

No mbito do Ministrio Pblico, inclusive quanto normatizaointerna no Ministrio Pblico da Paraba, podem ser destacados:

Lei n 8.625/93 (Lei Orgnica Nacional do Ministrio Pblico); Lei Complementar Estadual n 97/2010 (Lei Orgnica do Mi-

nistrio Pblico da Paraba); Resolues CNMP n 23/2007, que trata de disciplina pelo

Conselho Nacional do Ministrio Pblico de instaurao de inquritocivil pblico e procedimento preparatrio; Resoluo CPJ n 001/2010, instituindo os parmetros de in-

vestigao cvel no Ministrio Pblico da Paraba.

No que se refere legislao estadual, merece ateno, semcarter exaustivo:

Lei Complementar Estadual n 58/2003 (Regime Jurdico dosServidores Pblicos Civis Estaduais); Lei Complementar Estadual n 18/93 (Lei Orgnica do Tribu-

nal de Contas do Estado da Paraba).

1.2 CONSTITUIO FEDERAL

1. 2.1 Fora normativa dos princpios constitucionais

Sobre os princpios constitucionais, dois eixos de raciocnio sofundamentais e que permitem enfatizar sua importncia na tutelado patrimnio pblico:

o status normativo e, portanto, a plena eficcia jurdica deque se revestem;


23

a incidncia simultnea e cumulativa sobre a atividade es-tatal, permitindo controle imediato sobre os atos e comportamen-tos administrativos.

A reafirmao da densidade normativa dos princpiosconstitucionais digna de relevo. Na verdade, ainda parece corriqueiraa argumentao da necessidade de existncia de uma lei, em sentidoformal, para impor vinculao Administrao Pblica ou, de outrolado, a sustentao de teses defensivas com amparo em atos nor-mativos (leis municipais, estaduais ou federais) que esto em fla-grante confronto com as normas constitucionais.

Por isso, a tutela do patrimnio pblico se erigir de maneiraimediata, na grande maioria das vezes, atravs do cotejo entreos comportamentos administrativos e os princpios constitucio-nais, eis que a Administrao Pblica est, direta e prioritaria-mente, por razes de hierarquia normativa, vinculada s normasconstitucionais.

Neste sentido, a plena eficcia normativa dos princpios consti-tucionais e, de maneira mais enftica, daqueles postulados setoriaisda Administrao Pblica (artigo 37, caput

16

, da Constituio Fede-ral), no deixa margem de liberdade administrativa a ser praticadafora da ordem jurdica constitucional.

As atividades estatais se encontram adstritas normatizaoconstitucional, sobretudo aos princpios l estatudos, independente-mente de emisso de lei formal ou, em outro ponto, diante daexistncia de lei flagrantemente inconstitucional.

Esse conjunto de princpios repercute na viso de obedincia juridicidade. Qualquer conduta formalizada no seio da Administra-o Pblica deve, dessa maneira, obedincia ao princpio da juridi-

16 Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dosEstados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade,impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte:


24

cidade17 e, portanto, deve primar por sintonia estreita no s aoque determina, de maneira positivista, a lei formal, mas tambm atodo um conjunto de valores e princpios constitucionais.

Demais disso, tais princpios irradiam sua fora normativa sobrea Administrao Pblica, de modo simultneo e cumulativo. Cadacomportamento derivado da atuao estatal passa pela filtragem detodos os princpios constitucionais. No h como fazer prevalecerqualquer conduta da Administrao Pblica frente a uma desatenoa tais vetores.

1.2.2 Princpios setoriais do artigo 37, da CF

Alm de outros princpios expressos e implcitos que compem oregime jurdico-administrativo, tem razo de ser a nfase aos prin-cpios da legalidade, moralidade administrativa, publicidade, impes-soalidade e eficincia (artigo 37, caput, da Constituio Federal).So eles que incidem, direta e setorialmente, sobre a AdministraoPblica. Por isso, ultrapassando-se as divergncias doutrinrias esem prejuzo de outros abordagens, devem receber exame atencio-so sob alguns enfoques:

a legalidade, intrnseca viso do Estado de Direito, comvinculao da Administrao Pblica juridicidade e no apenas lei formal (legalidade estrita); a impessoalidade, abarcando as trs vertentes de obedincia

finalidade da atividade administrativa, isonomia de tratamento evedao da promoo pessoal; a moralidade administrativa que reveste, do ponto de vista

axiolgico, a atuao administrativa, impondo uma prtica hones-ta, com probidade;

17Com efeito, os princpios constitucionais gerais, como o da igualdade, o do Estado deDireito, o da proporcionalidade, e, ainda, os princpios setoriais da Administrao Pblica,consagrados na cabea do art. 37 da Constituio Federal de 1988, cada vez mais soinstrumentos de conformao do contedo da deciso discricionria, o que, inevitavelmen-te, proporciona ao juiz uma ingerncia crescente sobre aquilo que se convencionou chamarde mrito da deciso. BINENBOJM, Gustavo. Uma teoria do direito administrativo: direitosfundamentais, democracia e constitucionalizao. Rio de Janeiro: Renovar, 2006. p. 207.


25

a publicidade como consectria da obrigatoriedade ampla detransparncia na Administrao Pblica; a eficincia, cujo teor se desdobra em duas linhas, sendo a

primeira em relao forma de estruturao da Administrao P-blica e, a segunda, voltada para a atuao do agente pblico, sobre-tudo norteando ambas pela referncia da economicidade.

Estes vetores setoriais que regem a atividade estatal (artigo 37,caput, da Constituio Federal) servem de pontos de amarra e deguia para a Administrao Pblica que, a todo o momento, deve poreles se orientar, sob pena de contaminao irremedivel de quais-quer atos e comportamentos administrativos. Este aprisionamentodireto aos princpios constitucionais amplia sensivelmente a possibili-dade de acionamento dos sistemas de controle da atividade estatal,mxime o controle jurisdicional.

Como consequncia do Estado de Direito e do princpio da sepa-rao dos poderes (artigos 1 e 2 da Constituio Federal)

18

, alegalidade se apresenta pela necessidade de ateno a todo o orde-namento jurdico, inclusive e sobretudo aos princpios constitucio-nais (juridicidade), bem como ao cumprimento daquilo que emanada lei formal (legalidade estrita)

19

.A impessoalidade abarca trs opes de densificao, luz do

princpio republicano (artigo 1, pargrafo nico, da Constituio

18 Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados eMunicpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem comofundamentos:

Art. 2 So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, oExecutivo e o Judicirio.

19 O princpio da legalidade implica subordinao completa do administrador lei. Todos osagentes pblicos, desde o que lhe ocupe a cspide at o mais modesto deles, devem serinstrumentos de fiel e dcil realizao das finalidades normativas. MELLO, Celso AntnioBandeira. In: RDP, n. 90, p. 57-58.


26

Federal)20

. Envolve a necessidade de atingimento do bem comum e,portanto, o direcionamento da atividade estatal para o interessepblico. Isso revela sua sintonia com a perspectiva de finalidade daatuao administrativa

21

. Alm disso, volta-se para a garantia detratamento igualitrio a todos que se encontram no mesmo pata-mar jurdico

22

, correspondendo, neste aspecto, isonomia (artigo5, caput, da Constituio Federal)

23

. E, por fim, acarreta a veda-o de autopromoo ou promoo pessoal dos agentes pblicos,impedindo o culto ao personalismo e estabelecendo padres de neu-tralidade no manejo da gesto pblica, no que apresenta interseocom o princpio da publicidade (artigo 37, 1, da Constituio Fe-deral)

24

.Dentro deste contexto, impe-se o dever de probidade no desen-

volvimento da atuao do Estado. Com isso, no basta s a ateno

20 Art. 1. (...)Pargrafo nico. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes

eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio.

21 A impessoalidade administrativa rompida, ultrajando-se a principiologia jurdico-admi-nistrativa, quando o motivo que conduz a uma prtica pela entidade pblica no uma razojurdica baseada no interesse pblico, mas no interesse particular de seu autor. Este ,ento, motivado por interesse em auxiliar (o que mais comum) ou beneficiar parentes,amigos, pessoas identificadas pelo agente e que dele meream, segundo particular vinculaoque os aproxima, favores e graas que o Poder facilita, ou, at mesmo, em prejudicarpessoas que destoem de seu crculo de relacionamentos pessoais e pelos quais nutra oagente pblico particular desafeio e desagrado. ROCHA, Carmem Lcia Antunes. Princpi-os constitucionais da Administrao Pblica. So Paulo:, Del Rey, 1994. p. 157.

22 O princpio da impessoalidade, em uma de suas vertentes, objetiva a igualdade de trata-mento que a Administrao Pblica deve dispensar aos administrados que se encontrem emidntica situao jurdica. FILHO, Jos dos Santos Carvalho. Manual de direito administra-tivo. So Paulo: Lmen Jris, 2004. p. 15

23 Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-seaos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes:

24 Art. 37. () 1 - A publicidade dos atos, programas, obras, servios e campanhas dos rgos pbli-

cos dever ter carter educativo, informativo ou de orientao social, dela no podendoconstar nomes, smbolos ou imagens que caracterizem promoo pessoal de autoridades ouservidores pblicos.


27

legalidade estrita. preciso guardar consonncia com a moralida-de administrativa

25

. Importa a verificao tica dos comportamen-tos administrativos, dentro da regra de honestidade para limitar econtrolar, de modo ampliado, o Estado-Administrao.

Em mais um flanco, a publicidade decorre da necessidade detransparncia na gesto pblica. exigncia da democracia e per-mite o exerccio da cidadania. Cabe aos agentes pblicos garantir odireito de acesso informao para toda a coletividade (artigo 5,incisos XXXIII e XIV, da Constituio Federal0)

26

, no se admitindo aexistncia de segredo no trato da coisa pblica.

O princpio da eficincia implica dplice aspecto: exige qualidadedo servio, em uma ponta, devendo tal prestao se afigurar demodo clere. Mas tambm, em outra, estruturao administrativaadequada, do ponto de vista orgnico. Ambas as hipteses se encai-

25 No preciso penetrar na inteno do agente, porque do prprio objeto resulta aimoralidade. Isto ocorre quando o contedo de determinado ato contrariar o senso comumde honestidade, retido, equilbrio, justia, respeito dignidade do ser humano, boa f, aotrabalho, tica das instituies. A moralidade exige proporcionalidade entre os meios e osfins a atingir; entre os sacrifcios impostos coletividade e os benefcios por ela auferidos;entre as vantagens usufrudas pelas autoridades pblicas e os encargos impostos maioriados cidados. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Discricionariedade administrativa na Consti-tuio de 1988. So Paulo: Atlas, 1991. p. 111.

26 Art 5. ()XXXIII - todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse

particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob penade responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da soci-edade e do Estado;

XXXIV - so a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas:a) o direito de petio aos Poderes Pblicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade

ou abuso de poder;b) a obteno de certides em reparties pblicas, para defesa de direitos e escla-

recimento de situaes de interesse pessoal;


28

xam na perspectiva de economicidade27 , de modo a exigir planeja-mento dos gastos pblicos. A prtica administrativa tem que tersintonia com a regra basilar da relao custo-benefcio para aten-dimento ao interesse pblico. Aes administrativas antieconmicasdevem ser rechaadas, em nome da eficincia.

Sob este batuta, o princpio da economicidade (artigo 7028

, daConstituio Federal), decorre da obrigatoriedade de probidade naconduo dos gastos pblicos, das despesas efetivadas pelo Estado-Administrao na conduo da coisa pblica, sob pena de se des-cambar para o capricho de Governo ou irrazovel permissivo discri-cionrio ao arrepio do interesse da coletividade.

1.2.3 Princpio da proporcionalidade

preciso sinalizar, de forma apartada, a inegvel importncia doprincpio da proporcionalidade, embora no expressado textualmen-te pela Constituio Federal, mas permeando-a aqui e acol e per-feitamente aplicvel ao nosso arcabouo jurdico (artigo 5, 2

29

,da Constituio Federal). As linhas de justificativa intercomplemen-tares mais destacadas em relao proporcionalidade podem serassim esquadrinhadas:

27o princpio da economicidade traduz-se na equao custo-benefcio e est intimamenteligado ao da eficincia. Na prtica, um dos princpios mais importantes, j que se nota, comuma constncia indesejvel, a tendncia do agente pblico de desbalancear a equao,obtendo parcos benefcios em contrapartida a custos exageradamente altos. AMARAL,Antnio Carlos Cintra do. Princpios do Direito Administrativo, sntese da conferncia pro-nunciada em 05.09.01 no Curso de Formao em Direito Tributrio.

28 a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio edas entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade,economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Con-gresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cadaPoder.

29 2 do artigo 5 - Os direitos e garantias expressos nesta Constituio no excluem outrosdecorrentes do regime e dos princpios por ela adotados, ou dos tratados internacionais emque a Repblica Federativa do Brasil seja parte.


29

a preservao dos direitos fundamentais gizados no ordena-mento constitucional maior, servindo como meio de conteno daatuao do Estado; a aplicabilidade sobre a atividade normativa do Estado, aten-

tando-se para a clusula do devido processo legal, em sua dimen-so substancial (substantive due process of law), impedindo o des-vio legislativo.

Serve, assim, para ajustar e harmonizar os interesses individuaisda sociedade e o interesse comum/interesse pblico ou, de igualforma, os direitos fundamentais consagrados e os poderes estatais.O intuito compatibiliz-los, inibindo a denominada proibio doexcesso

30

. Com tal vis, impede que o Estado possa causar exacer-bada restrio aos direitos fundamentais, o que comprometeria osfins constitucionais.

Tambm alcana a limitao/freio s atividades estatais no queconcerne ao poder de legislar, aferindo a constitucionalidade mate-rial ou no de uma norma jurdica elaborada que, de qualquer modo,atinja a intrincada e forte teia de garantias constitucionais aos ci-dados, incluindo-se o direito fundamental difuso probidade admi-nistrativa e a defesa do patrimnio pblico.

Desse modo, no se pode desconhecer o vis da desobedincia aoprincpio do devido processo legal (artigo 5, LIV

31

, da CF) sob duasvertentes: em sua dimenso meramente processual, como de costu-me, de proteo ao contraditrio e a ampla defesa. E, de outronorte, em sua dimenso substantiva e material, devendo a atividadelegislativa se manter dentro dos limites lanados pelas garantias fun-damentais do Estado Democrtico de Direito, evitando o que sechama de desvio de poder legislativo.

30 Terminologia usada tambm pela doutrina alem.

31 Art. 5 ()LIV - ningum ser privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal;


30

1.2.4 Concurso pblico

A obrigatoriedade de realizao de concurso pblico para ingres-so nos quadros da Administrao Pblica princpio constitucionalexpresso (artigo 37, caput e inciso II

32

da Constituio Federal). Apermanncia e a previsibilidade das atividades ou tarefas definidaspela funo ou cargo do o toque de natureza efetiva e se apresen-tam como requisitos claros para o ingresso no servio pblico peloconcurso.

Os parmetros para acesso aos quadros da Administrao Pblicapodem ser assim elaborados:

obrigatoriedade de concurso pblico para os cargos efetivos; ausncia de concurso nas hipteses de cargo em comisso e

contratao por tempo determinado em razo de excepcional inte-resse pblico.

Tem-se, portanto, repudiado no s a ocupao indevida de ter-ceiros no concursados em cargos efetivos, mas, em igual prisma, aadoo de expedientes pela Administrao Pblica para se esquivarou driblar a obrigatoriedade do concurso pblico, a saber de modopuramente exemplificativo: a) transferncia ou remoo para cargode carreira diversa, mediante transposio ou qualquer modo de

32 Art. 37. (...)II - a investidura em cargo ou emprego pblico depende de aprovao prvia em concur-

so pblico de provas ou de provas e ttulos, de acordo com a natureza e a complexidade docargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeaes para cargo emcomisso declarado em lei de livre nomeao e exonerao;


31

provimento derivado33, inclusive com registro para a Smula 685, doSupremo Tribunal Federal

34

; b) argumentao de excepcionalidade,forando uma contratao temporria, de modo indefinido; c) ins-tituio, de modo abusivo e apenas por rtulo, de cargos emcomisso ou confiana.

Na verdade, apenas de modo excepcional, admite-se a fresta decontratao temporria, (artigo 37, inciso IX

35

, da Constituio Fe-deral), observando-se, neste quadrante, a necessidade de se exami-narem as especficas situaes que permitem, por fora constitucio-nal, o ingresso nos quadros da Administrao Pblica, sem a necessi-dade de ultrapassagem do certame pblico.

33 ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANA. PROVIMENTO DERIVADODE CARGOS PBLICOS. TRANSFERNCIA INTERNA OU TRANSPOSIO. IMPOSSIBILIDADE. EXI-GNCIA CONSTITUCIONAL DE REALIZAO DE CONCURSO PBLICO. DESPROVIMENTO DO RE-CURSO. 1. A transferncia interna ou transposio de cargos pblicos, anteriormente deno-minado provimento derivado, foi vedada pela Carta Democrtica de 988, que ao consagrar oprincpio da moralidade da Administrao Pblica, passou a exigir para o preenchimento deseus cargos e funes a prvia aprovao em concurso pblico. 2. Recurso desprovido. (STJ.RECURSO ORDINRIO EM MS N 3.546 - PB (1993/0024905-3), Rel. Ministra Laurita Vaz)

RECURSO EM MANDADO DE SEGURANA CARGO PBLICO. ASCENSO FUNCIONAL.CONCURSO. NECESSIDADE. O Supremo Tribunal Federal consagrou o entendimento de que, deacordo com a ordem constitucional vigente, a investidura em cargo pblico efetivo, noimportando se isolado ou em carreira, submete-se a exigncia de prvio concurso pblico,sendo vedado o provimento mediante transposio ou ascenso funcional. Precedentes.Recurso desprovido. (STJ. ROMS n. 15.374/PI, rel. Min. FELIX FISCHER, DJ de 17/03/2003,p. 00243).

RECURSO EM MANDADO DE SEGURANA. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PBLICO ESTADU-AL. TRANSPOSIO DE CARGOS. ILEGALIDADE. NULIDADE DO ATO. DESNECESSIDADE DE PRO-CEDIMENTO ADMINISTRATIVO. O ato de transposio de cargo fora totalmente ilegal, umavez efetuado ao arrepio da nova ordem constitucional, ferindo o princpio da moralidade,podendo, assim, ser invalidado pela prpria Administrao, no sendo necessria a instau-rao de procedimento administrativo.

Recurso desprovido. (STJ, ROMS n. 12.297/SC, rel. Min. JOS ARNALDO DA FONSECA,DJ de 03/06/2002, p. 00217).

34 Smula 685. inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie ao servidorinvestir-se, sem prvia aprovao em concurso pblico destinado ao seu provimento, emcargo que no integra a carreira na qual anteriormente investido.

35 Art. 37. ()IX - a lei estabelecer os casos de contratao por tempo determinado para atender a

necessidade temporria de excepcional interesse pblico;


32

Alm disso, outros cargos existem que no dependem de concur-so pblico, denominados de cargos de confiana ou comissionados,dentro de enquadramentos especiais de direo, chefia ou assesso-ramento (artigo 37, incisos II, parte final e V)

36

.Todos esses parmetros constitucionais, quando no obedecidos,

acarretam a nulidade do ato e a responsabilizao da autoridaderesponsvel (artigo 37, 2, da Constituio Federal)

37

. Qualquerentendimento de limitao

38

a essa nulidade deve ser observada emcampo muito restrito e luz de cada caso concreto (artigo 54, daLei n 9.784/99)

39

.Diante dessa posio de destaque ao concurso pblico, princpio

que consolida a ideia de isonomia e de democracia no Estado deDireito, importante observar as seguintes premissas essenciais:

36 Art. 37. ()V - as funes de confiana, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de

cargo efetivo, e os cargos em comisso, a serem preenchidos por servidores de carreira noscasos, condies e percentuais mnimos previstos em lei, destinam-se apenas s atribuiesde direo, chefia e assessoramento

37 Art. 37. () 2 - A no observncia do disposto nos incisos II e III implicar a nulidade do ato e a

punio da autoridade responsvel, nos termos da lei.

38 A Administrao Pblica tem o direito de anular seus prprios atos, quando ilegais, ourevog-los por motivos de convenincia e oportunidade [Smulas 346 e 473, STF]. O prazodecadencial estabelecido no art. 54 da Lei 9.784/1999 conta-se a partir da sua vigncia [1-2-1999], vedada a aplicao retroativa do preceito para limitar a liberdade da Administra-o Pblica. (RMS 25.856. Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 9-3-2010, SegundaTurma, DJE de 14-5-2010).

39 Art. 54. O direito da Administrao de anular os atos administrativos de que decorramefeitos favorveis para os destinatrios decai em cinco anos, contados da data em queforam praticados, salvo comprovada m-f.


33

limitao aos cargos em comisso e s contrataes tempo-rrias40, de modo a compatibiliz-los com os demais princpios cons-titucionais, sobretudo aqueles setoriais e o critrio de proporcio-nalidade, com o desiderato de no desbordar tais hipteses especfi-cas em flagrante desateno ao concurso pblico, observando-se,ainda, a perspectiva de equilbrio da gesto fiscal; atendimento s exigncias inerentes ao concurso pblico,

assegurando ateno isonomia, impessoalidade e moralidade ad-ministrativa (artigo 37, caput, da Constituio Federal), sem des-cuidar de questes especficas, a exemplo da prazo de validade,ordem de convocao e previso expressa de vagas para pessoasportadoras de deficincia (artigo 37, incisos III, IV e VIII); manejo de controle de constitucionalidade, seja de modo

concentrado41

ou difuso, coibindo-se os abusos no exerccio de

40 Cabe ao Poder Judicirio verificar a regularidade dos atos normativos e de administraodo poder pblico em relao s causas, aos motivos e finalidade que os ensejam. Peloprincpio da proporcionalidade, h que ser guardada correlao entre o nmero de efetivos e em comisso, de maneira que exista estrutura para atuao do Poder Legislativolocal. (RE 365.368-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgamento em 22-5-2007, PrimeiraTurma, DJ de 29-6-2007).

41 AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DISTRITAL 418/93. EC 19/98. ALTERAONO-SUBSTANCIAL DO ARTIGO 37, II, DA CF/88. PREJUDICIALIDADE DA AO. INEXISTNCIA.CONCURSO PBLICO. ATIVIDADES PERMANENTES. OBRIGATORIEDADE. SERVIO TEMPORRIO.PRORROGAO DO PRAZO. LIMITAO. REGIME JURDICO APLICVEL.

1. Emenda Constitucional 19/98. Alterao no-substancial do artigo 37, II, da Consti-tuio Federal. Prejudicialidade da ao. Alegao improcedente.

2. A Administrao Pblica direta e indireta. Admisso de pessoal. Obedincia cogente regra geral de concurso pblico para admisso de pessoal, excetuadas as hipteses deinvestidura em cargos em comisso e contratao destinada a atender necessidade tempor-ria e excepcional. Interpretao restritiva do artigo 37, IX, da Carta Federal. Precedentes.

3. Atividades permanentes. Concurso Pblico. As atividades relacionadas no artigo 2 danorma impugnada, com exceo daquelas previstas nos incisos II e VII, so permanentes ouprevisveis. Atribuies passveis de serem exercidas somente por servidores pblicos admi-tidos pela via do concurso pblico.

4. Servio temporrio. Prorrogao do contrato. Possibilidade limitada a uma nicaextenso do prazo de vigncia. Clusula aberta, capaz de sugerir a permisso de ser reno-vada sucessivamente a prestao de servio. Inadmissibilidade.

5. Contratos de Trabalho. Locao de servios regida pelo Cdigo Civil. A contrataode pessoal por meio de ajuste civil de locao de servios. Escapismo exigncia constituci-onal do concurso pblico. Afronta ao artigo 37, II, da Constituio Federal.

Ao Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente para declarar inconstitucionala Lei 418, de 11 de maro de 1993, do Distrito Federal. (ADI N. 890/DF RELATOR: MIN.MAURCIO CORRA)


34

legislar a cargo dos entes federativos, seja no tocante ao elas-tecimento das situaes de contratao temporria, seja atra-vs de alterao ou instituio de cargos ou funes que, tosomente, guardam a nomenclatura de cargos em comisso ouconfiana, quando, em essncia, devem ser providos por con-curso pblico; exame das situaes que desembocam em responsabilizao

penal, civil e por improbidade administrativa.

1.2.5 Controle difuso de constitucionalidade

Sem adentrar nas hipteses de controle concentrado e abstratode constitucionalidade, a tutela do patrimnio pblico, no mais dasvezes, se depara com a prtica de determinada conduta administra-tiva amparada por lei ou outro ato normativo que, no entanto,afronta a ordem constitucional. Essa questo, assim, precisa serenfrentada no curso das iniciativas judiciais interpostas pelo Minis-trio Pblico e, de maneira mais especfica, quando da interposiode aes civis pblicas.

Para tanto, duas questes se avultam:

a viabilidade da arguio incidental de inconstitucionalida-de para a tutela do patrimnio pblico; o uso dessa iniciativa, portanto, como causa de pedir e no

como pedido final, sob pena de se transmudar em controle concen-trado e abstrato.

Na verdade, possvel que determinado comportamento ou atoadministrativo tenha por fundamento lei ou outro ato normativoflagrantemente inconstitucional. No entanto, para alcanar deter-minada pretenso de tutela ao patrimnio pblico, afigura-se obst-culo a existncia da referida lei ou ato normativo. , portanto, umaquesto prejudicial que precisa ser ultrapassada. Dentro desse con-texto, h necessidade de se implantar, de forma expressa, a contro-vrsia constitucional.

Neste sentir, relevante timbrar a questo da arguio inciden-


35

tal de inconstitucionalidade42. Serve para, de modo antecedente,abrir espao proteo do patrimnio pblico, afastando leis e atosnormativos que guardam incompatibilidade com a Constituio.

Para justificar o manejo do controle difuso de constitucionali-dade, o reconhecimento incidenter tantum no deve se consti-tuir em pedido final, mas se eleva como causa de pedir, resultan-do sustentculo jurdico intransponvel para alcance da pretensoderradeira43.

42 Controlar a constitucionalidade de ato normativo significa impedir a subsistncia daeficcia de norma contrria ConstituioTEMER, Michel. In:Elementos de direito constitu-cional. 14.

Ed. So Paulo: Malheiros. p. 40.

43

PROCESSO CIVIL. AO CIVIL PBLICA COM BASE EM INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI.EFICCIA ERGA OMNES. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE INCIDENTER TANTUM. LEGITI-MIDADE PARA PROPOSIO. MINISTRIO PBLICO.

1. O Ministrio Pblico tem legitimidade para propor ao civil pblica, fundamentadaem inconstitucionalidade de lei, exercendo o controle difuso ou incidenter tantum deconstitucionalidade. Precedente do STF.

2. A declarao incidental de constitucionalidade no tem eficcia erga omnes, por-quanto premissa do pedido (art. 469, III, do CPC). (...). (STJ, Resp 419781/DF . RecursoEspecial 2002/0028634-0, 1 Turma, Rel. Min. Luiz Fux, data da deciso 19.11.2002, public.DJU em 19.12.2002, p. 00339)

RECURSO ESPECIAL. AO CIVIL PBLICA. EFICCIA ERGA OMNES. CONTROLE DECONSTITUCIONALIDADE INCIDENTER TANTUM. POSSIBILIDADE. ENTENDIMENTO DO SUPREMOTRIBUNAL FEDERAL.

possvel a propositura de ao civil pblica com base na inconstitucionalidade de lei,isto porque, nesse caso, no se trata de controle concentrado, mas sim de controle difuso deconstitucionalidade.

Dessarte, somente se exclui a possibilidade de exerccio da ao civil pblica quandonela o autor deduzir pretenso efetivamente destinada a viabilizar o controle abstrato deconstitucionalidade de determinada lei ou ato normativo. (...). (STJ, RESP 402044/DF .Recurso Especial 2001/0179517-6, 2 Turma, Rel. Min. Franciulli Netto, data da deciso:09.04.2002, public. DJU de 05.08.2002, p. 00298)

AO CIVIL PBLICA. INCIDENTE. INCONSTITUCIONALIDADE. (...) cabvel a declaraoincidental de inconstitucionalidade em sede de ao civil pblica, quando se tratar de ques-to referente apenas causa de pedir, fundamento ou simples questo prejudicial necess-rios para a soluo do litgio principal. Note-se que essa declarao est sujeita ao crivorevisional do STF em recurso extraordinrio. Outrossim, o efeito erga omnes da coisa julgadamaterial na ao civil pblica ser de mbito nacional, local ou regional conforme a exten-so e a indivisibilidade do dano ou ameaa de dano, atuando no plano dos fatos e litgiosconcretos, mediante, principalmente, as tutelas condenatria, executiva e mandamental,que lhe asseguram eficcia prtica, diferentemente da ao declaratria deinconstitucionalidade, que faz coisa julgada material erga omnes no mbito da vignciaespacial da lei ou ato normativo impugnado. Precedentes citados do STF. Rcl. 1733-SP, DJ12.3.2003; Rcl 1.519-CE, DJ 20.6.2000; e RE 227.159-GO, DJ 17.5.2002. (STJ. ERESP 439.539-DF, Rel. Min. Eliana Calmon, julgado em 6.10.2003, noticiado no Informativo 187).


36

1.3 ADMINISTRAO PBLICA

1.3.1 Discricionariedade administrativa

Fica evidente que toda atividade do Estado, em ateno ao princpioda juridicidade, submete-se a uma legitimao normativa. H, portan-to, que preexistir um amparo normativo para desencadear a prtica deum ato ou comportamento por parte da Administrao Pblica.

De outro lado, tais atos ou comportamentos podem ser constru-dos com margem de liberdade para o agente pblico, permitindo aele a realizao de uma ou mais decises diante de um caso concre-to. o que se convencionou como discricionariedade administrativa.

No entanto, mesmo havendo essa liberdade administrativa auto-rizada pela ordem jurdica, plenamente possvel o seu controle.Inexiste ato ou comportamento que no possa se submeter ao crivoda funo jurisdicional, por fora do princpio da inafastabilidade dejurisdio (artigo 5, XXXV, da Constituio Federal0)

44

.Por esta razo, ainda que se lance mo da discricionariedade admi-

nistrativa, ao argumento fcil de legitimao de determinada conduta,no h como imunizar tal comportamento de respectivo controle, in-clusive judicial. A discricionariedade administrativa no pode ser prati-cada contra a ordem jurdica. O princpio republicano da separao dospoderes (artigo 2, da Constituio Federal)

45

no oferece guarida satividades que maculam os demais princpios constitucionais.

Havendo necessidade de se proteger o patrimnio pblico, afigu-ra-se imprescindvel realizar a impugnao de ato ou comportamen-to discricionrio, sem qualquer bice para confrontao com os prin-cpios inerentes ao regime jurdico administrativo e bem destaca-dos, grande parte, na Constituio Federal.

44 Art. 5 ()XXXV - a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito;

45 Art. 2 So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivoe o Judicirio.


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1.3.2 Abuso de poder e suas modalidades

Se o Estado-Administrao tem um papel a desempenhar emfavor da sociedade e, para isso, detm alguns deveres e poderesinstrumentais, deve deles fazer uso adequado.

Assim, a teoria do abuso de poder importante para a visualiza-o de ilegalidades e, at mesmo, de cometimento de improbidadeadministrativa. mecanismo fundamental na defesa do patrimniopblico.

O abuso de poder tem desdobramentos, apresentando duas mo-dalidades de destaque: excesso de poder e desvio de poder ou definalidade. Sobre essa teoria e as modalidades do abuso de poder, preciso enfocar os seguintes pontos:

o excesso de poder se caracteriza pela existncia de vcio decompetncia, atuando o agente pblico fora dos parmetros previs-tos para o exerccio de suas atribuies administrativas; o desvio de poder se confirma pela presena de vcio de

finalidade, quando o agente pblico desborda do interesse pblicoou do interesse especfico determinado pela norma e que justifica edelimita a prtica do comportamento.

Dessa maneira, plenamente possvel o controle dos atos e com-portamentos administrativos frente identificao do abuso de po-der, permitindo, com isso, a respectiva reviso judicial ou adminis-trativa. Tanto assim que a Lei n 4.717/65 (Lei de Ao Popular)rotula de nulidade os atos revestidos com os vcios derivados doabuso de poder (artigo 2)

46

.

46 Art. 2 So nulos os atos lesivos ao patrimnio das entidades mencionadas no artigoanterior, nos casos de:

a) incompetncia;b) vcio de forma;c) ilegalidade do objeto;d) inexistncia dos motivos;e) desvio de finalidade.Pargrafo nico. Para a conceituao dos casos de nulidade, observar-se-o as seguin-

tes normas:


38

Alm disso, importante enfatizar as situaes em que surgem aomisso administrativa, deixando o Estado-Administrao de cum-prir a sua funo constitucional, abstendo-se, com isso, de exercero dever de concretizao de suas competncias

47

. A falta de exerc-cio do dever de agir que incumbe ao agente pblico, por fora denorma e por imposio do regime jurdico-administrativo tambmdeixa margem para exame pelo Ministrio Pblico, luz da tutela dopatrimnio pblico e suas repercusses.

a) a incompetncia fica caracterizada quando o ato no se incluir nas atribuies legaisdo agente que o praticou;

b) o vcio de forma consiste na omisso ou na observncia incompleta ou irregular deformalidades indispensveis existncia ou seriedade do ato;

c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violao de lei,regulamento ou outro ato normativo;

d) a inexistncia dos motivos se verifica quando a matria de fato ou de direito, em quese fundamenta o ato, materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultadoobtido;

e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diversodaquele previsto, explcita ou implicitamente, na regra de competncia.

47

o agente pblico titular de uma competncia tem uma finalidade que deve necessariamen-te executar, Afinal, tem uma funo, algo a cumprir, um dever a desempenhar, sempre vincu-lado ao interesse pblico primrio.(...) Por um lado, o agente pblico est obrigado a praticartodas as condutas necessrias e adequadas para promover o atendimento do interesse a eleconfiado. Por outro lado, est proibido de praticar qualquer conduta incompatvel com oudesnecessria para a realizao do seu encargo. CARVALHO, Raquel Melo Urbano de. Cursode direito administrativo. Salvador: Juspodium. p. 59.


39

1.3.3 Sistemas de controle

Sem enfrentar aspectos classificatrios outros, dois grandes sis-temas estatais de controle podem ser visualizados no que se refere Administrao Pblica

48

, por decorrncia de previso constitucional(artigo 70, da Constituio Federal)

49

. Em ambos o papel do Minist-rio Pblico o autoriza respectiva provocao. O objetivo mov-los e lev-los realizao de sua finalidade, impedindo o escapeindevido juridicidade:

controle interno, resultado do prprio exerccio da funoadministrativa pelo Estado, derivando ateno ao princpio da auto-tutela, cuja essncia permite a fiscalizao, correo e reviso dosatos e comportamentos administrativos pela Administrao Pblica; controle externo, oriundo do exerccio das funes legislati-

48 A sujeio de todos os atos praticados ou de todas as atividades desenvolvidas pelaAdministrao Pblica a controle constitui garantia bsica dos cidados, alm de ser conse-quncia direta e necessria da adoo da teoria da separao dos poderes. FURTADO,Lucas Rocha. Curso de Direito Administrativo. Belo Horizonte: Frum. 2007. p. 1052.

49 Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial daUnio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade,economicidade, aplicao das s3 Art. 2 So nulos os atos lesivos ao patrimnio dasentidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de:

a) incompetncia;b) vcio de forma;c) ilegalidade do objeto;d) inexistncia dos motivos;e) desvio de finalidade.Pargrafo nico. Para a conceituao dos casos de nulidade, observar-se-o as seguin-

tes normas:a) a incompetncia fica caracterizada quando o ato no se incluir nas atribuies legais

do agente que o praticou;b) o vcio de forma consiste na omisso ou na observncia incompleta ou irregular de

formalidades indispensveis existncia ou seriedade do ato;c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violao de lei,

regulamento ou outro ato normativo;d) a inexistncia dos motivos se verifica quando a matria de fato ou de direito, em que

se fundamenta o ato, materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultadoobtido;

e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diversodaquele previsto, explcita ou implicitamente, na regra de competncia.


40

va e jurisdicional do Estado que recaem sobre a funo administrati-va, gerando o controle legislativo e judicial sobre os atos e compor-tamentos administrativos.

De se perceber, em momento inicial, que ambos os sistemas decontrole atuam de modo integrado e simultneo. Convivem de modoininterrupto um ao lado do outro, em perfeita sintonia para o moni-toramento e correo dos atos da Administrao Pblica.

H obrigatoriedade de toda estrutura administrativa se subme-ter a um sistema de controle interno. imposio constitucional atodo Poder (artigos 70 e 74, da Constituio Federal)

50

. Tal exign-cia permite a verificao constante dos atos e condutas da Adminis-trao Pblica que se curvam passagem de um primeiro filtro deexame sobre a legalidade e o mrito respectivo. Havendo qualquervcio ou desatendendo aquele comportamento s diretrizes adminis-trativas traadas, surge por parte da prpria Administrao Pblicaa possibilidade de anulao, no primeiro caso e, no segundo, derevogao.

No s atuando de ofcio, o sistema de controle interno pode edeve ser acionado por qualquer cidado, mediante diversos meiose atendidos os requisitos exigidos pelas normas pertinentes. AoMinistrio Pblico no s possvel, mas tambm recomendvelque, diante de determinada anlise concreta, haja provocao aocontrole interno, abrindo-se espao para que a Administrao P-blica possa verificar e corrigir seus atos, em nome da autotutela,solucionando-se, muitas vezes, a questo, sem o impulso do con-trole judicial.

Diversas ferramentas extrajudiciais so postas ao Ministrio P-blico. Desde a utilizao da recomendao, do termo de ajustamen-

50 Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial daUnio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade,economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Con-gresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cadaPoder.

Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada,sistema de controle interno com a finalidade de:


41

to de conduta ou, at mesmo, a requisio para instaurao deprocedimento administrativo pela Administrao Pblica, com intui-to no s de sanar determinada irregularidade, mas sobretudo deapurar a responsabilidade funcional, todos estes instrumentos ser-vem para ativar o sistema de controle interno.

De forma pontual, h que se relacionarem trs interfaces entreo sistema de controle interno e a Lei n 8.429/92 (Lei de Combate Improbidade Administrativa):

possibilidade de representao escrita por qualquer pessoafsica ou jurdica autoridade administrativa, com intuito de ins-taurao de investigao para fins de responsabilizao funcional,em razo de conduta rotulada de improbidade (artigo 14, da Lei n.8.429/92);

51

requisio de instaurao de procedimento administrativodisciplinar pelo Ministrio Pblico, movimentando o controle interno,de forma obrigatria, fazendo com que a estrutura administrativase manifeste sobre fatos inseridos como improbidade administrativa(artigo 22, da Lei n 8.429/92);

52

envio de representao pela comisso processante ao Minis-trio Pblico, caso identificada a improbidade, com o fito de decre-

51 Art. 14 - Qualquer pessoa poder representar autoridade administrativa competentepara que seja instaurada investigao destinada a apurar a prtica de ato de improbidade.

1 - A representao, que ser escrita ou reduzida a termo e assinada, conter aqualificao do representante, as informaes sobre o fato e sua autoria e a indicao dasprovas de que tenha conhecimento.

2 - A autoridade administrativa rejeitar a representao, em despacho fundamenta-do, se esta no contiver as formalidades estabelecidas no 1 deste artigo. A rejeio noimpede a representao ao Ministrio Pblico, nos termos do art. 22 desta Lei.

3 - Atendidos os requisitos da representao, a autoridade determinar a imediataapurao dos fatos que, em se tratando de servidores federais, ser processada na formaprevista nos arts. 148 a 182 da Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990, e, em se tratandode servidor militar, de acordo com os respectivos regulamentos disciplinares.

52 Art. 22 - Para apurar qualquer ilcito previsto nesta Lei, o Ministrio Pblico, de ofcio, arequerimento de autoridade administrativa ou mediante representao formulada de acor-do com o disposto no art. 14, poder requisitar a instaurao de inqurito policial ouprocedimento administrativo.


42

tao de sequestro dos bens do agente e do terceiro que se enrique-ceu ilicitamente (artigo 16, da Lei n8.429/92)

53

, decorrendo, tam-bm a deflagrao da ao judicial (ao de improbidade) pelo MPou pela pessoa jurdica, para aplicao das sanes do artigo 12,independentemente da punio na esfera administrativa.

De outro norte e no que interessa para uma abordagem maisprtica, o controle externo incide apenas sob aspectos de juridicida-de dos atos e comportamentos administrativos, resultando em anu-lao respectiva. No se fala, portanto, em revogao ocorrida porfora de sistema de controle externo.

No sistema de controle externo, a vertente mais forte aquelaexercida pelo Poder Judicirio, atravs do controle judicial ou juris-dicional, cuja atuao se d apenas por provocao. Esta modalida-de de controle externo da atividade estatal se reveste de princpiobsico do Estado de Direito, recepcionado como clusula plena, gra-vada a ideia de inafastabilidade da jurisdio (artigo 5, XXXV, daConstituio Federal).

Outro flanco de importncia no controle externo, desta feita emsua dimenso de controle legislativo, diz respeito quelas atividadesde cunho contbil-financeiro, a cargo do Tribunal de Contas.

1.3.4 Tribunal de Contas

O Tribunal de Contas rgo tcnico, com atribuies constitu-cio-nais definidas, dotado de plena autonomia e, desse modo, semqualquer subordinao ao Poder Legislativo

54

, auxiliando este no exer-

53 Art. 16 - Havendo fundados indcios de responsabilidade, a comisso representar aoMinistrio Pblico ou procuradoria do rgo para que requeira ao juzo competente adecretao do sequestro dos bens do agente ou terceiro que tenha enriquecido ilicitamenteou causado dano ao patrimnio pblico.

1 - O pedido de sequestro ser processado de acordo com o disposto nos arts. 822 e825 do Cdigo de Processo Civil.

2 - Quando for o caso, o pedido incluir a investigao, o exame e o bloqueio de bens,contas bancrias e aplicaes financeiras mantidas pelo indiciado no exterior, nos termos dalei e dos tratados internacionais.

54 STF, ADI 3715 MC/TO, rel. Min. Gilmar Mendes, 24.05.2006, Informativo 428.


43

ccio de atividade de controle externo55, sob o enfoque financeiro esuas variantes (artigos 70, 71 e 75, da Constituio Federal)

56

.Sobre as atribuies do Tribunal de Contas, o STF destaca-se a

Smula n 34757

do STF. De modo mais especfico, alguns padres deentendimento podem ser teis:

a natureza administrativa das decises dos Tribunais de Con-tas, no vinculando o exerccio da funo jurisdicional acerca dosmesmos fatos e questes; a distino relevante entre as funes consultiva e de julga-

mento de contas; a existncia de ttulo executivo extrajudicial formalizado a

55 Ao dispor que o controle externo ser realizado com o auxlio do TCU, a ConstituioFederal no indica a existncia de subordinao, mas de que este o caminho para oexerccio do controle externo. Ou seja, somente por intermdio do TCU pode o CongressoNacional exercer as atribuies indicadas na Constituio Federal (art. 71) relacionadas aoexerccio do controle financeiro da atividade administrativa do Estado.()A titularidade do controle financeiro conferida ao Congresso por razes histricas: dadoque a aprovao do oramento atribuio do Poder Legislativo, que representa (ou deve-ria representar) o povo, a ele igualmente cabe a titularidade do controle da execuooramentria. FURTADO, Lucas Rocha. Curso de Direito Administrativo. Belo Horizonte:Frum. 2007. p. 1085-1086.

56 Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial daUnio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade,economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Con-gresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cadaPoder.

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxliodo Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete:

Art. 75. As normas estabelecidas nesta seo aplicam-se, no que couber, organizao,composio e fiscalizao dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bemcomo dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municpios.

Pargrafo nico. As Constituies estaduais disporo sobre os Tribunais de Contasrespectivos, que sero integrados por sete Conselheiros.

57 Smula 347 O Tribunal de Contas, no exerccio das suas atribuies, pode apreciar aconstitucionalidade das leis e dos atos do poder pblico.


44

partir das decises que resultam imputao de dbito e multa (arti-go 71, 3, da Constituio Federal)

58

.

No obstante o patamar constitucional do Tribunal de Contas(artigo 71, da Constituio Federal)

59

, as decises que dele emanamno tm o condo de vincular a atuao do Ministrio Pblico, tam-pouco de impedir o exerccio do controle jurisdicional. Revestem-sede natureza administrativa.

De se sinalizar, neste particular, que, embora as decises dosTribunais de Contas sirvam para alicerar, pela sua natureza tcnicana anlise das contas pblicas, a iniciativa do Ministrio Pblico noque se refere defesa do patrimnio pblico, no so, por si mes-mas, os nicos sustentculos a viabilizarem entendimento judicialoutro, inclusive podem perfeitamente, ter contra si discrepncia deapreciao judicial, quando os atos e comportamentos administrati-vos por elas analisados se encontrem eivados de ilegalidade ou in-constitucionalidade manifestas

60

.Tal raciocnio deriva da impossibilidade de subtrao de qualquer

situao anlise pelo Judicirio em razo da inafastabilidade dajurisdio.

Em mais um ponto de esclarecimento, a compreenso das fun-

58 3 As decises do Tribunal de que resulte imputao de dbito ou multa tero eficcia dettulo executivo;

59 Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio doTribunal de Contas da Unio, ao qual compete:

60 PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AO CIVIL PBLICA. MINISTRIO PBLICO. LEGITI-MIDADE. DANO AO ERRIO. LICITAO. ECONOMIA MISTA.RESPONSABILIDADE. (...) O fato deo Tribunal de Contas ter apreciado os contratos administrativos no impede o exame dosmesmos em Sede de Ao Civil Pblica pelo Poder Judicirio. 9. Contrataes celebradas erespectivos aditivos que no se enquadram no conceito de notria especializao, nem no doservio a ser prestado ter carter singular. Contorno da exigncia de licitao inadmissvel.Ofensa aos princpios norteadores da atuao da Administrao Pblica. 10. Atos adminis-trativos declarados nulos por serem lesivos ao patrimnio pblico. Ressarcimento devidopelos causadores do dano. 11. Recurso do Ministrio Pblico provido, com o reconhecimentode sua legitimidade. 12. Recursos das partes demandadas conhecidos parcialmente e, naparte conhecida, improvidos. (STJ, RESP 403153 / SP ; RECURSO ESPECIAL 2001/0191456-4,T1 - PRIMEIRA TURMA, Min. JOS DELGADO, data da deciso: 09/09/2003, publicao DJDATA:20/10/2003 PG:00181).


45

es consultiva e de julgamento de contas relevante, pois sodiversas e intercomplementares.

No entanto, um primeira observao se impe: independente-mente da atuao do Tribunal de Contas ocorrer sob a faceta consul-tiva ou de julgamento de contas, o material por ele produzido podeservir de elemento inicial de investigao pelo Ministrio Pblico,sobretudo quanto aos aspectos tcnicos e de cotejo com o ordena-mento jurdico.

A funo consultiva do Tribunal de Contas gera a emisso deparecer prvio sobre contas anuais de governo (artigos 49, IX e 71,I, da Constituio Federal)

61

, cabendo ao Poder Legislativo o respec-tivo julgamento. Neste aspecto, to somente, repercutem as hip-teses de rejeio ou aprovao do Legislativo.

Isso porque a funo consultiva enseja basicamente a anlise dascontas de governo sob aspectos gerais que envolvem as diretrizes ora-mentrias e financeiras, sobretudo a execuo oramentria e suacompatibilidade com a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complemen-tar n 101/2000), aspectos ligados verificao de receitas e despesasestabelecidas desde o Plano Plurianual at os oramentos.

Sob funo diversa de anlise, de outro lado, o Tribunal de Con-tas realiza julgamento sobre as contas anuais de gesto (artigo 71,II, da Constituio Federal)

62

, acarretando a lavratura de acrdos eoutras decises. A no h ingerncia do Poder Legislativo. Esta fun-o , portanto, de julgamento e no apenas consultiva.

61 Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: IX - julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da Repblica e apreciar os

relatrios sobre a execuo dos planos de governo; Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio

do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete: I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica, mediante

parecer prvio que dever ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;

62 Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio doTribunal de Contas da Unio, ao qual compete:

II - julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens evalores pblicos da administrao direta e indireta, includas as fundaes e sociedadesinstitudas e mantidas pelo Poder Pblico federal, e as contas daqueles que derem causa aperda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio pblico;


46

A funo de julgamento da regularidade ou no das contas degesto recai sobre os aspectos de ordenao de despesa propria-mente dita e, portanto, sobre o uso dos recursos pblicos, a partirda sua prestao pelos gestores respectivos, inclusive com a pers-pectiva de imposio de responsabilizao.

Por simetria, tais raciocnios se aplicam estrutura do Esta-do do Paraba e do respectivo Tribunal de Contas (artigos 13 e 71, daConstituio Estadual)

63

. Assembleia Legislativa, incumbe o julga-mento das contas do Governador do Estado (artigo 54, XVI, da Cons-tituio Estadual)

64

, cabendo a anlise sob o enfoque de contas degoverno. As demais situaes que decorrem de anlise de contas degesto e, portanto, que incidem em julgamento de atos e compor-tamentos dos demais gestores que detm o papel de ordenao dedespesas, as decises do Tribunal de Contas no so revisadas peloLegislativo.

As Cmaras Municipais, por sua vez, detm atribuio paraanlise dos pareceres prvios que emanam do Tribunal de Contas,inerentes s contas de governo dos Prefeitos respectivos (artigo 13,2, da Constituio Estadual)

65

, sem, no entanto, possurem poderde ingerncia nas decises tcnicas que incidem sobre as contas degesto e, portanto, que se debruam sobre o papel de ordenao dedespesas dos Prefeitos. Neste tocante, as decises que derivam im-

63 Art. 13. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial doMunicpio e de todas as entidades da administrao direta e indireta, quanto aos aspectosde legalidade, legitimidade e economicidade, assim como a aplicao das subvenes e renn-cia de receitas, ser exercida pelo Poder Legislativo municipal, mediante controle externo,e pelos sistemas de controle interno que, de forma integrada, sero mantidos pelos PoderesLegislativo e Executivo.

Art. 71. O controle externo, a cargo da Assembleia Legislativa, ser exercido com oauxlio do Tribunal de Contas do Estado, ao qual compete:

64 Art 54. Compete privativamente Assembleia Legislativa:XVI - julgar, anualmente, as contas prestadas pelo Governador do Estado e apreci-

ar os relatrios sobre a execuo de planos de governo;

65 2 O parecer prvio, emitido pelo Tribunal de Contas dos Municpios, sobre as contas queo Prefeito e a Mesa da Cmara devem anualmente prestar, s deixar de prevalecer pordeciso de dois teros dos membros da Cmara Municipal.


47

putao de dbito e multa pelo Tribunal de Contas mantm a carac-terstica de ttulo executivo, independentemente de aprovao ourejeio das contas de governo pelos Legislativos municipais.

1.3.5 Licitao

A licitao um procedimento pr-contratual instaurado no m-bito da Administrao Pblica. Sua exigncia indispensvel paraassegurar a isonomia, ou seja, a igualdade de condies a todos osconcorrentes. Garante ainda a incidncia inequvoca dos princpiosda legalidade, moralidade administrativa, impessoalidade e eficin-cia no trato da coisa pblica. Visa, portanto, ao resguardo do acolhi-mento de proposta mais vantajosa para a Administrao Pblica

66

.O suporte normativo que alimenta, em tom principiolgico, o insti-tuto da licitao est posto nos artigos 37, inciso XXI, da Constitui-o Federal

67

e 3, da Lei n 8.666/9368

.

66 O legislador constituinte, com a finalidade de preservao dos princpios d

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