MANUAL SOBRE LA CLASIFICACION DEL GASTO PÚBLICO

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CENTRO DE INVESTIGACIÓN Y DOCENCIA ECONÓMICAS, A.C.

MANUAL SOBRE LA CLASIFICACIÓN FUNCIONAL DEL

GASTO PÚBLICO

Juan Pablo Guerrero Amparán

Mariana López Ortega

PROGRAMA DE PRESUPUESTO Y GASTO PÚBLICO, CIDE

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P R E S E N T A C I O N

El principal objetivo del presente manual es facilitar la comprensión y el análisis del presupuesto federal

en México. Este documento forma parte de un conjunto de manuales que ha producido un equipo de

análisis del Presupuesto de Egresos de la Federación que se formó en el Centro de Investigación y

Docencia Económicas en 1997, bajo el Programa de Presupuesto y Gasto Público, con los auspicios de la

Fundación Ford.

Este manual aborda una de las tres clasificaciones del gasto público utilizadas por el gobierno federal,

específicamente la clasificación funcional. Esta clasificación presenta el gasto a realizar por el gobierno

conforme a los objetivos buscados o prioridades específicas que se tengan. Como veremos la clasificación

funcional al igual que la clasificación administrativa y la económica, es de suma importancia para el

análisis del presupuesto, pues revela prioridades del gasto público: hacia dónde irán los recursos, quiénes

serán los responsables de ejecutar este gasto, de que forma podemos verificar y exigir que se cumplan los

programas y actividades propuestos.

La estructura de este trabajo es la siguiente: en un primer apartado comenzaremos con algunas

consideraciones generales, pero no por ello menos importantes, con respecto al presupuesto. En seguida

presentaremos un apartado referente al presupuesto en México: el Sistema de Presupuestación, el Proceso

Presupuestario. Finalmente, se presenta el tema especifico de este manual, la Dimensión Funcional del

Gasto.

Por otra parte, para lograr un mejor entendimiento, y dar una aplicación práctica a esta dimensión

funcional del gasto, incluimos tres anexos que presentan el caso particular de la clasificación funcional y

la nueva estructura programática para el sector de educación pública, con la finalidad de que el lector

tenga una visión más clara de cómo se presenta esta clasificación del gasto.

MANUAL SOBRE LA CLASIFICACIÓN FUNCIONAL DEL PRESUPUESTO

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I N D I C E

I. INTRODUCCIÓN

1. ¿POR QUÉ ES IMPORTANTE EL PRESUPUESTO?

2. CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE EL PROCESO PRESUPUESTARIO

II. EL PROCESO PRESUPUESTARIO EN MÉXICO

1. EL SISTEMA DE PRESUPUESTACIÓN EN MÉXICO

A. Contexto Histórico

B. Contexto Actual

III. LAS CLASIFICACIONES DEL GASTO PUBLICO: CLASIFICACION FUNCIONAL

1. CLASIFICACIÓN FUNCIONAL Y LA NUEVA ESTRUCTURA PROGRAMÁTICA

2. CLASIFICACION FUNCIONAL EN EL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA

FEDERACIÓN

IV. CONCLUSIONES

V. BIBLIOGRAFÍA

ANEXO 1 ESTUDIO DE CASO: SECTOR EDUCACION PUBLICA

ANEXO 2 GLOSARIO DE TÉRMINOS


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I. INTRODUCCIÓN

1. ¿Por qué es importante el presupuesto?

Vamos a partir de esta pregunta, y para darle respuesta vamos a enumerar a continuación varios puntos que nos

parecen fundamentales.

1. El presupuesto está compuesto por recursos que se extraen a la sociedad y representa cargas fiscales en grupos

sociales. Se relaciona con el poder del estado de meter la mano en los bolsillos y decidir sobre su asignación.

2. Revela las prioridades del gobierno y permite evaluarlo a través de la revisión- auditoría.

3. El peso macroeconómico del presupuesto (crecimiento, empleo, inflación, estabilidad). Las políticas de ingreso y

de asignación del gasto público son elementos clave de la política económica: tienen impactos definitivos en el

crecimiento de la economía y en el desarrollo social; son además impactos de largo alcance. Con particular fuerza en

países en vías de desarrollo como México, el presupuesto público estimula la acumulación de capital físico y la

inversión en capital humano.

Por ejemplo, políticas tributarias y políticas de gasto son instrumentos fundamentales para paliar la insuficiencia en el

ahorro interno, absorber el costo de la deuda (interna y externa), contener el alza de precios, mantener la estabilidad

macroeconómica y reasignar recursos y esfuerzos hacia programas sociales –educación, mejora en los servicios de

salud, disminución de los grados de pobreza, provisión de seguridad pública, creación de infraestructura, desarrollo

regional, alientos a la producción, etc.- y la inversión en capital físico y humano, motor del desarrollo. En contrasentido,

políticas de ingreso y egresos erróneas pueden impactar negativamente a la sociedad.

4. El peso microeconómico del presupuesto (distribución del ingreso, educación, servicios, oportunidades), con la

asignación de recursos para prestar servicios que demanda la sociedad. En contextos democráticos, esas políticas se

someten a escrutinio y debate públicos. Sabemos que el mercado favorece la generación y distribución de la riqueza,

pero que al mismo tiempo ese reparto de los beneficios acaba siendo desigual.

La democracia, basada en el principio de la igualdad política, “puede paliar esas desigualdades a través de la política

fiscal acordada en los órganos de representación popular y garantizar así un piso mínimo de bienestar para el conjunto

de los ciudadanos. Todo estado democrático desarrollado tiene la necesidad de imponer gravámenes para financiar

gasto social, y procurar así alcanzar un delicado equilibrio entre esa recolección de impuesto y ese gasto, y el estímulo

a la inversión tanto en bienes públicos como en los que provienen de los agentes privados”1.

1 Elizondo, Carlos. Foro sobre Política Tributaria. México: CIDE, octubre de 1998.


5

Así, las políticas de ingresos y de gasto públicos están en el centro de esas dos tensiones (piso mínimo de bienestar –

gasto social- e inversión privada –crecimiento económico).

5. El presupuesto es la sustancia del funcionamiento gubernamental, de los programas: los recursos del estado. El

estado funcionar (poder ejecutivo, legislativo, judicial), para, para cumplir con sus funciones básicas (provisión de

bienes y servicios públicos) y constitucionales, requiere de recursos. Cualquier acción gubernamental, requiere de

un aparato administrativo que necesita recursos públicos.

Estos recursos se generan a través de las funciones estatales de levantar impuestos, producir algunos bienes, prestar

algunos servicios, emitir y contratar deuda pública.

6. El presupuesto tiene una fuerte relación con la política (impacto político) y con el poder. La acción gubernamental

tiene un impacto determinante en la estructura política: la consolida, la erosiona, siempre la modifica. Las acciones

gubernamentales debilitan o favorecen a grupos, regiones, sectores. Desde esta perspectiva, el presupuesto es parte

clave de la política, pues asigna recursos.

2. Consideraciones generales sobre el proceso presupuestario

Aaron Wildavsky sugirió que un presupuesto es una serie de objetivos con etiquetas de precios adheridas.2 Nos dice

también que los propósitos de los presupuestos pueden ser tan variados como los propósitos humanos.

Puede suponerse entonces que la variedad de objetivos lleva a variedad de procesos presupuestarios. No obstante,

estos procesos comparten ciertas características de las que vamos a hablar a continuación.3

El proceso presupuestario puede dividirse en cuatro fases: la preparación, por parte del poder ejecutivo, la revisión

por parte del poder legislativo, la ejecución y la auditoría o evaluación.

Este proceso no es lineal en realidad, sino que los ciclos se enciman unos con otros en los sistemas presupuestales

anuales, pues, al tiempo que se prepara el presupuesto, se ejecuta el del año anterior, y se prepara también la cuenta

pública para su revisión legislativa.

El ciclo presupuestario permite un seguimiento fijo y regular de las políticas y los programas, ya que por lo regular

los ciclos presupuestales se basan en calendarios de años fiscales. En México opera el ciclo de presupuesto anual.

En otros países, existen experiencias de presupuestos bianuales.

2 Wildavsky, Aaron. The politics of the budgetary process. New York: Little Brown, 1964. 3 McCaffery, Jerry, “Features of the Budgetary Process”, en Roy T. Meyers , Handbook of government budgeting. San Francisco: Jossey-Bass Publishers, 1999. pp.3-29.


6

Resulta complicado el presupuesto bianual por el esfuerzo de pronóstico que se tiene que hacer, y en el cual se

incurre en un mayor riesgo de equivocarse (por lo que generalmente incluye mayores partidas para las emergencias).

Sin embargo, puede tener sus ventajas: en dos años, se reducen los costos de la preparación presupuestal, así como

los gastos, se ofrece mayor oportunidad para la planeación de mediano plazo, un mayor plazo para la deliberación

legislativa, la evaluación de programas y la supervisión. Por su parte, el presupuesto anual ofrece la ventaja de una

mayor precisión en las estimaciones, reduce la discrecionalidad del ejecutivo (pues el legislativo puede verificar cada

año el desempeño), y se eliminan sesiones especiales así como constantes ajustes (esto se exacerbaría en un contexto

macroeconómico inestable).

Algunos autores han sostenido que predomina el presupuesto anual porque de esta forma las agencias

gubernamentales tienen mayor facilidad para responder a los ajustes de la política del ejecutivo, y más oportunidades

de solicitar más fondos públicos.

Hay otra característica que vale la pena mencionar aquí: el papel del conflicto en la presupuestación. El conflicto es

endémico en el presupuesto: los recursos nunca son suficientes para el conjunto de las demandas, lo cual genera

competencia por esa escasez.4

Por otra parte, los principales actores del presupuesto pueden mostrar diferencias en aspectos clave: sobre quién

recaerá el mayor peso fiscal, qué programas serán expandidos y recortados, de qué tamaño será el déficit fiscal, etc.

Asimismo, el conflicto en torno al presupuesto tiene su lado positivo: permite que se genere atención en torno al

proceso, lo cual incita a participar a diversos sectores sociales. Esto favorece un mejor escrutinio.

La competencia por los recursos públicos se da entre regiones, clases sociales, grupos de interés y burocracias, así

como entre los distintos partidos políticos. La competencia se expresa:

1. Entre proyectos y programas gubernamentales

2. Entre estrategias para el suministro o prestación de servicios

3. Entre los actores del presupuesto, por la asignación de recursos

• Tensión entre el poder ejecutivo y el legislativo

• Entre los distintos comités del Congreso

• Entre la oficina central del presupuesto y las agencias y departamentos

• Entre las agencias burocráticas

• Entre las comunidades y representantes sociales y las oficinas públicas

4 Ver a Irene S. Rubin, “Understanding the role of conflict in budgeting”, en Roy T. Meyers, Handbook of government budgeting. San Francisco: Jossey-Bass Publishers, 1999. pp.30-51.


7

Todo proceso presupuestal debe anticipar recursos, canales, instituciones que permitan la resolución de esos

conflictos: descentralización de los recursos, marco legal claro y conciso, eliminar candados en la

asignación de los recursos, entre otros.

II. EL PROCESO PRESUPUESTARIO EN MÉXICO

El poder ejecutivo está organizado en un conjunto de diversas instituciones que forman la Administración Pública

Federal. A su vez, esta última está clasificada en dos grandes grupos con características y propósitos bien

diferenciados.

En el primer grupo están las dependencias de la administración centralizada, que se integra por 17 secretarías de

Estado y la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, y cuyas atribuciones están consignadas en la Ley Orgánica de

la Administración Pública Federal.

Por su parte, la Procuraduría General de la República tiene autonomía pues se rige por su propia ley orgánica (y su

titular debe ser ratificado por el Congreso). En este primer grupo se incluyen también 69 órganos desconcentrados,

constituidos para el cumplimiento de tareas específicas y que jurídica y administrativamente forman parte de las

secretarías de Estado y de la PGR.

El segundo grupo es el de las entidades de la administración paraestatal que reúne a un total de 213 organismos

desconcentrados, empresas de participación estatal, instituciones de crédito, institucionales nacionales de seguros y

fianzas y fideicomisos públicos. Estas entidades se rigen por la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y su

Reglamento. La administración paraestatal se compone de entidades productoras de bienes o prestadoras de

servicios, que aunque podrían ser proporcionados por lo particulares, el Estado decide hacerlo por conducto de

empresas u organismos de los cuales es propietario, por razones de interés público o estratégicas, entre otras cosas.

Para los efectos de la programación, coordinación y conducción, las dependencias de la administración central

agrupan por sectores a las entidades paraestatales con las que tienen mayor afinidad en cuanto a funciones. La

máxima autoridad administrativa de las entidades está constituida por el órgano de gobierno, presidido regularmente

por un representante de la dependencia que actúa como coordinadora de sector.


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1. EL SISTEMA DE PRESUPUESTACIÓN EN MÉXICO

A. Contexto Histórico

A través de los años, hemos visto como el Presupuesto ha cambiado y se ha transformado principalmente conforme

se presentaron cambios en el país y fundamentalmente en torno al desarrollo y planeación económica y social.

Notemos que en 1824, con nuestra primera Constitución Mexicana, la cual establece el Sistema Presidencialista en

México, se dispone que en materia de Finanzas Públicas por primera vez el Ejecutivo debía de rendir cuentas

regularmente al Poder Legislativo. Por su parte, el Congreso expide una ley que organiza la Hacienda Pública

Federal y sus respectivos organismos y mecanismos de control. A su vez, a la Secretaría de Hacienda le son

conferidas atribuciones para operar los fondos y es a su vez obligada a presentar una vez al año un presupuesto que

incluyera las partidas de ingresos y egresos de cada unidad administrativa. Finalmente, se crea la Contaduría Mayor

de Hacienda dentro de la Cámara de Diputados para que se encargara de llevar un control externo sobre los recursos.

Este sistema prevalece hasta 1917, año en que vemos surgir una nueva Constitución misma que presenta varios

cambios en términos de Presupuestación y Finanzas Públicas. En primera instancia, la Contaduría Mayor de

Hacienda, como Órgano Superior de Control Externo es elevada a rango Constitucional por lo cual obtiene

facultades por encima del resto de las entidades gubernamentales. Como contraparte, se crea dentro del Gobierno

Federal el Departamento de la Contraloría que funcionará como Órgano de Control Interno.

Este organismo se crea respondiendo al aumento injustificado del gasto y una mala administración del mismo por

parte del gobierno. En 1932, el Departamento de Control Interno pasa a formar parte de la Secretaría de Hacienda y

tres años mas tarde se crea la Ley Orgánica del Presupuesto con la intención de regular y reglamentar la forma,

composición y seguimiento de todos aquellos temas relacionados con el Presupuesto.

Para 1947 hay dos entidades que inciden de manera importante en las Finanzas Públicas: la Secretaría de Hacienda

quien prepara y ejecuta el presupuesto, ejerciendo el control previo de los gastos a través de la Tesorería; y la

Secretaría de Bienes Nacionales e Inspección Administrativa quien tenía entre sus funciones principales ejecutar y

vigilar las obras públicas, la administración de bienes del gobierno, y la realización de estudios para mejorar la

administración pública.

Mas adelante, se crea dentro del marco de la Secretaría de Hacienda, el Comité de Inversiones para encargarse de

coordinar los planes y programas de Inversión de las distintas dependencias, entidades y organismos

descentralizados. Para 1959 surge la Secretaría de la Presidencia quien junto con la Secretaría de Hacienda y la

Secretaría de Patrimonio Nacional se encargaron de planear, coordinar y vigilar la inversión pública.


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En la década de los sesenta, se empieza a ver un mayor número de cambios dirigidos principalmente hacia la

regulación de la forma de presupuestación y control que se realiza. Estos procesos fueron claramente reflejo de

cambios realizados a nivel mundial en torno a los procesos de presupuestación.

A principios de la década de los setenta, se aplica el llamado Sistema de Presupuestación Tradicional el cual era

fundamentalmente un instrumento para autorizar gastos y agrupar erogaciones, de acuerdo con la línea de

responsabilidad y la jerarquía administrativa.

Así, el Presupuesto Tradicional se dividía primero en los 3 poderes del estado, después en los ministerios o

secretarías y por último entre el resto de las unidades administrativas, hasta llegar a las partidas individuales.5

Sin embargo, con el tiempo se vio que este sistema tenía serios huecos o fallas principalmente por el hecho de que

las asignaciones que se realizaban no estaban sujetas a un proceso de planeación o siquiera a metas específicas.

Por otra parte, tampoco contaba con un mecanismo que permitiera obtener una idea certera de los efectos de estos

gastos, es decir, de los resultados obtenidos o por lo menos a dónde específicamente se destinaban los recursos. El no

contar con estos elementos, aunado a grandes cambios en la esfera internacional que apuntaban hacia un impulso al

desarrollo económico y social, así como el contar con un gobierno cada vez más eficiente y eficaz, situaciones que

impusieron nuevos retos al Estado mexicano.

Es por esto que, en términos de presupuestación y finanzas públicas se decidió realizar cambios dentro del Sistema

Presupuestario para intentar que éste respondiera a las necesidades de contar con un instrumento de política

económica. Esto ocasionó un movimiento hacia los llamados Presupuestos por Programas (PPP) el cual presenta

importantes cambios sobre todo en torno a la evaluación de resultados.

Específicamente, en 1976 se crea la Secretaría de Programación y Presupuesto y se establece formalmente el Sistema

de Presupuesto por Programas. Este sistema va a agrupar los gastos según los programas a realizar y las metas

concretas que deberán de cumplirse para así, como se mencionó anteriormente, vincular los gastos que se realizan

con los resultados obtenidos.

Pasaron prácticamente veinte años en los cuales se utilizó este sistema hasta que en 1997 se empezó a hacer un

análisis profundo del sistema presupuestario ya que se consideraba que ya no respondía a las necesidades y

condiciones tanto del Gobierno Federal como del país en general y presentaba serias limitaciones a lo largo del

Proceso de Administración del Gasto que impedían lograr un desempeño realmente eficiente. Las principales

limitaciones que se encontraron son6:

5 Rosas Arceo, Alfredo. La Crisis Fiscal del Presupuesto Público Mexicano. México: Ediciones Técnico Científicas, SA de CV, UAM-Iztapalapa, 1992. Página 178 6 Chávez Presa, Jorge. La Nueva Estructura Programática. Presentación. México: Secretaría de Hacienda y Crédito Público, 1997.


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♦ La información programática era insuficiente para controlar la orientación e impacto futuro sobre decisiones

actuales en la política de gasto.

♦ Concentraba la negociación presupuestal en la adquisición de insumos.

♦ Dificultaba dar flexibilidad operativa a los programas y vuelve rígida la ejecución del gasto.

♦ Se dedican ocho meses a integrar la documentación presupuestaria y su uso se reduce prácticamente a dos

ocasiones: el periodo de su aprobación y la presentación de la Cuenta Pública Federal.

♦ El contenido programático no se utilizaba a lo largo del ejercicio.

♦ Inhibía la iniciativa de la Unidad Responsable para lograr ahorros y buscar eficiencia.

♦ El enfoque de las auditorías se centraba en el cumplimiento normativo y nunca en la obtención de resultados.

♦ No permitía identificar programas cuyos resultados son desfavorables o no están alineados a objetivos

estratégicos para que puedan cancelarse o alinearse, dependiendo del caso.

Estas limitaciones definieron a su vez los objetivos o metas que se buscaría obtener al momento de planear las

reformas al sistema presupuestario. La reforma iniciada en 1997 y que dio lugar a la Nueva Estructura Programática,

aplicada a partir de 1998, se basó en dos innovaciones fundamentales respecto a los procesos anteriores:

♦ Replanteamiento integral de la estructura programática

♦ Introducción de Indicadores Estratégicos para la evaluación y monitoreo tanto de los programas como de las

principales actividades gubernamentales y los responsables de ejecutarlas.

La estructura programática anterior se basaba en una definición de “funciones”, “programas”, “subprogramas” y

“proyectos”, de acuerdo con las necesidades prioritarias o aparentes, y a los cuales se les asignaba un presupuesto de

acuerdo únicamente a la obtención de metas, sin que reflejaran en ningún momento vinculación alguna con el Plan

Nacional de Desarrollo o con el resto de los Programas Sectoriales y Especiales.

Por su parte, la Nueva Estructura Programática es un conjunto de “categorías” y “elementos programáticos” que

sirven para dar orden y dirección al gasto público en su clasificación funcional, y definir el ámbito de la aplicación

del gasto público dentro de la economía nacional, es decir, hacia dónde irán los recursos.

Específicamente, las categorías programáticas clasifican al gasto para identificar lo que se va a hacer con los

recursos públicos, nos define cuantitativamente y detalladamente el universo de la acción del gobierno por medio de

“funciones”, “subfunciones”, “programas sectoriales”, “programas especiales”, “actividades institucionales”,

“proyectos institucionales” y “proyectos de inversión”.


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Por su parte, los elementos programáticos contienen la información cualitativa de lo que se pretende obtener a través

de la asignación de los recursos públicos, en otras palabras, definen los atributos de las categorías programáticas.

Los elementos programáticos son: Misión, Propósito Institucional, Objetivo, Indicadores Estratégicos, Metas del

Indicador. Mas adelante veremos una descripción detallada tanto de las categorías como de los elementos

programáticos.

B. CONDICIÓN ACTUAL

Toda acción del gobierno federal en México está sustentada en planes y programas específicos. De igual manera,

todo recurso público debe estar también respaldado por un programa que presenta el respaldo legal para su ejercicio.

La planeación, como marco de las acciones gubernamentales, está fundamentada legalmente en la Constitución y la

Ley de Planeación. De ahí deriva el Plan Nacional de Desarrollo, documento sexenal preparado por el ejecutivo para

normar obligatoriamente sus programas institucionales, sectoriales y especiales, y para orientar la coordinación de

sus tareas con los otros poderes y los órdenes estatales y municipales.

Los programas que se derivan del Plan Nacional de Desarrollo tienen una vigencia que no excede la del propio Plan.

En ellos se especifican los objetivos, prioridades y políticas de cada sector administrativo. Contienen estimaciones

de recursos y determinan responsables de su ejecución. Estos programas dan lugar a otros en los que se definen las

acciones a realizar en el corto plazo, y que son la base para integrar los anteproyectos de presupuesto anual de las

dependencias y entidades.

La programación del gasto público federal se concreta en el anteproyecto de presupuesto elaborado de acuerdo con la

Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, con el reglamento de dicha ley y con los lineamientos

específicos que emite la Secretaría de Hacienda, como el manual para el Ejercicio del Gasto del Gobierno Federal.

La Secretaría de Hacienda se encarga, además, de sancionar los anteproyectos individuales de presupuesto operativo

anual de las dependencias y las erogaciones globales previstas por los poderes Legislativo y Judicial, en el proyecto

de Presupuesto de Egresos de la Federación.

Las dependencias y entidades deben contar con órganos encargados de planear, programar, presupuestar, controlar y

evaluar sus propias actividades.

En cualquier caso, los ejecutores de los recursos públicos están obligados a proporcionar a la SHCP y a la

Contraloría la información que se les solicite.


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El proceso de presupuestación es el siguiente:

Febrero – Agosto

Junio – Agosto

Julio – Agosto

Julio – Agosto

Agosto – Octubre

Septiembre- Octubre

Noviembre Diciembre 15

Ajustes en la Estructura Programá tica

Preparación del proyecto de Presupuesto

Determinación de las referencias de gasto

Preparación de los Programas Operativos Anuales

Determinación de los techos presupuestarios

Formulación e integración del proyecto de presupuesto

Se examina, discute y aprueba el proyecto de Presupuesto

Entre julio y agosto, las diversas agencias gubernamentales proponen a la Secretaría de Hacienda un anteproyecto de

presupuesto para cubrir las necesidades de financiamiento para sus diversos programas. Ocurre entonces la

negociación dentro de los aparatos burocráticos, en donde cada grupo, sector, comunidad o región ligada a algún

programa o partida presupuestal, hace su presión para lograr atención a través de los recursos públicos.

Para orientar normativamente a esas solicitudes, la Secretaría de Hacienda ofrece una serie de documentos guía a las

agencias gubernamentales, como los lineamientos de la Nueva Estructura Programática, el manual para la

elaboración de los programas operativos anuales, el manual para el ejercicio del gasto del gobierno federal, etc.

Todos estos son documentos que ofrecen un soporte técnico a las diversas solicitudes de recursos.

Un instrumento fundamental para el control del presupuesto, es el diseño de los techos financieros. Una vez que la

Secretaría de Hacienda tiene una idea sobre cuál será su capacidad de financiamiento, y con el objetivo de mantener

equilibrio en las finanzas públicas, establece techos financieros, en donde en pocas palabras informa a las agencias el

límite de gasto que tienen. Esta es una función central de la Secretaría de Hacienda que elimina el riesgo de tener un

déficit.

La aprobación del presupuesto

El 15 de noviembre inicia la etapa de aprobación del presupuesto. El ejecutivo tiene tres funciones relativas al

presupuesto: iniciativa, ejercicio y control. A través del secretario de Hacienda, se presenta y se explican la

iniciativa de Ley de Ingresos y el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación.

Por su parte, ambas cámaras deben discutir y aprobar la Ley de Ingresos, mientras que solamente la Cámara de

Diputados discute y aprueba el Presupuesto de Egresos de la Federación (después de la Ley de Ingresos).

Posteriormente, es facultad de la Cámara de Diputados supervisar que se cumpla la ejecución del presupuesto en los

términos acordados.


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Los procesos de negociación de 1997 y 1998 mostraron lo inadecuado del diseño legal y de las prácticas en materia

de aprobación presupuestal7.

1. En primer lugar, es indispensable que el Congreso cuente con más tiempo para estudiar, discutir y negociar

las iniciativas de ley presentadas por el Ejecutivo. El periodo de 30 días que marca la Constitución es, a todas luces,

insuficiente para que los legisladores puedan hacer su trabajo de manera seria y eficiente.

2. Además de requerir mas tiempo, es necesario que los legisladores cuenten con apoyo técnico tanto material

como de personal para que pueda elaborar análisis sobre algunos aspectos altamente especializados.

Este apoyo técnico y de asesoría deberá contar con personal profesionalizado (con autonomía y apartidista) y contar

con los recursos y el acceso a la información necesarios para presentar estudios que faciliten a los legisladores la

discusión de la propuesta presidencial.8

3. En tercer lugar, es necesario prever algún tipo de mecanismo correctivo en el caso en el que los legisladores

no lleguen a un acuerdo sobre las iniciativas que envíe el ejecutivo.

4. Finalmente, es necesario resolver si el Presidente tiene o no la facultad para vetar (o no promulgar) el

Presupuesto de Egresos aprobado por la Cámara de Diputados.

La presentación del paquete fiscal

El Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (que se envía junto con la iniciativa de Ley de Ingresos, la

Miscelánea Fiscal, y el año pasado, la propuesta de reforma de la Ley de Coordinación Fiscal para crear dos fondos

de aportaciones federales nuevos), se conforma por un conjunto de documentos, en total cinco tomos.

El Presupuesto de Egresos de la Federación se elabora con base en los objetivos del PND (1995-2000) y otros planes

torales, como el Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo (1997-2000) y los Criterios Generales de

Política Económica para 1999 e integra las propuestas de erogaciones enviadas al presidente por el poder legislativo

y el poder judicial y el Instituto Federal Electoral (que transmite simplemente esas propuestas).

En 1999, por ejemplo, el ejecutivo enfatizó seis aspectos en su Presupuesto de Egresos: impulso a la seguridad

pública, incremento en el gasto social, mayor inversión pública en el sector energético, fortalecimiento del

federalismo (o descentralización de recursos públicos), sostener el apoyo para el desarrollo rural y ofrecer más

información y detalle con respecto al PEF y las cuentas públicas (para un uso más eficaz de los recursos y para

atender a esa demanda ciudadana).

7 Los siguientes puntos provienen del folleto Programa de Presupuesto y Gasto Público, México: CIDE, 1999. 8 La recientemente creada Oficina de Estudios sobre Finanzas Públicas del Congreso puede caminar en ese sentido.


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Los criterios generales de política económica son el fundamento "teórico" sobre los cuales descansan varios supuesto

esenciales de la iniciativa de Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos.

Cabe mencionar que si el gobierno parte de supuestos macroeconómicos equivocados, el conjunto de sus

predicciones con respecto al gasto público será erróneo: déficit público, déficit en cuenta corriente, y tasas de

crecimiento reales en el gasto en los llamados sectores prioritarios.

El primer tomo del PEF contiene la exposición de motivos (subdividida en seis apartados: 1-4 consideraciones acerca

del nivel y la composición del gasto público, los principales programas y proyectos que conforman el gasto

programable, los textos del Congreso e IFE y los componentes del gasto no programable. El apartado 5 contiene los

resultados presupuestarios del sector público y el 6 la Iniciativa de Decreto del PEF 1999. Es en este primer tomo, en

el apartado: Análisis del Gasto Público, en el cual se presentan las distintas dimensiones o clasificaciones del gasto,

entre ellas, la clasificación funcional.

El segundo y tercer tomos comprenden la información programática y analítica de los poderes legislativo y judicial,

el IFE y los ramos administrativos y generales del gobierno federal. El cuarto tomo se ocupa del presupuesto de

ingresos y egresos de los organismos y empresas de control directo presupuestario y el quinto tomo los flujos de

efectivo de las entidades bajo control indirecto.


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III. LAS CLASIFICACIONES DEL GASTO PÚBLICO: LA CLASIFICACION FUNCIONAL

Las dimensiones o clasificaciones presupuestarias se han creado para dar forma y estructura a los datos contables del

gasto público permitiendo así, la realización de diversos aspectos, entre otros10:

• El análisis de los efectos económicos de las actividades del gobierno.

• El estudio y la determinación del ingreso y del gasto del gobierno sobre el desarrollo económico.

• Permitir la formulación de los programas, calculando los ingresos y gastos de acuerdo a las necesidades sociales

de la población.

• Lograr una eficiencia en la contabilidad de los ingresos y los gastos gubernamentales.

• Lograr una adecuada programación de las actividades gubernamentales.

• Ordenar el gasto público en los procesos de planeación, programación y presupuestación.

En México, el ejercicio del gasto público del gobierno federal se realiza a través de distintas dimensiones o

clasificaciones: Administrativa, Económica, Funcional. Estas clasificaciones del presupuesto presentan grandes

ventajas para el gobierno en el ejercicio de sus funciones ya que ordenan las operaciones que éste realiza, además de

que presentan una forma o asignación estructurada de los recursos y los datos presupuestarios, quién ejerce estos

recursos, hacia que secretarías, programas o actividades específicas se asignan los mismos. Todo esto nos permite

realizar un análisis del gasto público a través de estas clasificaciones del gasto, no solo en desde el punto de vista de

la administración pública que ejerce este gasto, sino mas importante aún desde el punto de vista de la sociedad quien

podrá conocer, y verificar este caso potenciando la posibilidad de pedir cuentas a los responsables de ejecutar los

recursos.

Como veremos, cada una de estas clasificaciones tiene características particulares principalmente en la forma en que

presentan el gasto, sin embargo, el utilizar o combinar las tres nos da la posibilidad de realizar un mejor análisis del

presupuesto y del gasto público federal. Las clasificaciones del gasto público son:

Clasificación Administrativa: Presenta los gastos de acuerdo a las unidades administrativas del gobierno federal, sus

organismos y empresas públicas, es decir, identifica a aquellas unidades específicas encargadas de ejecutar el gasto.

Esta clasificación tiene por objeto facilitar el manejo y control administrativo de los recursos.

Clasificación Económica: Permite clasificar los renglones del gasto público en gasto corriente o de capital. El gasto

corriente es aquel que no aumenta los activos del gobierno, mientras que el gasto de capital incrementa la capacidad

productiva así como la inversión física directa y la inversión financiera. Esta distribución permite medir la influencia

10 Molina López, Guillermo Eduardo. Planificación, programación y presupuestación. México: UNAM, 1983. Páginas 99-120.


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que ejerce el gasto público en la economía. Esta clasificación nos permite ver cuánto gasta el gobierno federal para

realizar sus funciones, cumplir con algunas obligaciones como son salarios, pensiones y jubilaciones, entre otras.

Clasificación Funcional: Esta clasificación agrupa los gastos por función y subfunción de acuerdo con aquello para

lo cual serán destinados. Su objetivo es presentar una descripción que permita informar sobre la naturaleza de los

servicios gubernamentales y la proporción de los gastos públicos que se destinan a cada tipo de servicio. La

clasificación funcional es muy importante ya que en ella vemos reflejados los objetivos y prioridades de inversión y

desarrollo del gobierno federal. Estas prioridades se ven reflejadas en funciones o actividades específicas que nos

muestran que o cuántos recursos se asignarán para llevarlas a cabo. Desde el punto de vista de la sociedad es muy

importante pues podemos ver si estas prioridades reflejadas en programas y actividades reflejan las necesidades o

prioridades de la sociedad.

1. La Clasificación Funcional del Gasto y la Nueva Estructura Programática

A medida que el gasto público se ha ido diversificando y las prioridades nacionales han cambiado, las clasificaciones

de este gasto también han ido cambiando. La Clasificación Funcional surge por primera vez en 1954 al adoptarse el

Presupuesto Tradicional, en este momento esta clasificación identificaba al gasto destinado a las funciones que

constitucionalmente le correspondía efectuar al gobierno. La información se presentaba por funciones que mostraban

el gasto en acciones más generales, y subfunciones que presentaban gastos en aquellas acciones más específicas.

A partir de 1976, con la creación del Presupuesto por Programas, se formularon la clasificación administrativa,

económica, funcional y sectorial. En este momento, la clasificación funcional es sometida a diversas reformas para

coincidir con los cambios en el Sistema Presupuestario.

Así, se modifica la estructura y se cuenta con Función, Programas, Subprogramas y Proyectos. No fue si no hasta

casi veinte años mas tarde, que se comenzó a estudiar la posibilidad de reformar el sistema presupuestario, lo que

originó, a partir de 1998, un nuevo cambio en la estructura programática y por ende en las clasificaciones del gasto

público, particularmente la clasificación funcional.

Con la Nueva Estructura Programática (NEP) implementada a partir de 1998, la clasificación funcional se ve

ampliamente modificada para presentar una estructura detallada sobre las prioridades, acciones, y asignaciones que

hará el gobierno federal. Además se le vincula estrechamente con la clasificación administrativa, económica y por

objeto de gasto en un sistema integral de planeación, programación y presupuesto que resulte realmente útil como

herramienta tanto para asignar el gasto como para medir el desempeño de los programas y sus ejecutores directos, y

mejorar así, el desempeño global de la Administración Pública Federal.

La clasificación funcional nos va a mostrar la naturaleza de las responsabilidades gubernamentales que el marco

legal, por medio de la Constitución Política, le confiere al Sector Público Federal. Dentro del Presupuesto de Egresos


17

de la Federación, estas responsabilidades son grandes agregados, actividades muy generales que requieren una apoyo

de actividades específicas tales como los programas, proyectos y actividades a realizar.

En contraste con la clasificación administrativa y la económica, la clasificación funcional da un panorama más

específico sobre las actividades del sector público federal.

Asimismo, nos va a revelar las prioridades asociadas a las asignaciones de gasto así como la manera en que se van a

realizar u obtener los objetivos planteados en las diversas políticas públicas. Otra contribución importante de esta

clasificación es que nos permite conocer y analizar los resultados e impactos obtenidos por los bienes que provee y

los servicios que presta el gobierno; al comparar, por ejemplo, asignaciones hacia acciones específicas que realiza el

gobierno federal en cierto periodo de tiempo.

La clasificación funcional se expresa a través de una estructura programática que tiene el propósito de ordenar y

clasificar las acciones del Sector Público, así como delimitar y relacionar la aplicación del gasto a estas acciones.

Esta estructura está hoy en día definida por la Nueva Estructura Programática (NEP).

Es importante notar que cada una de las clasificaciones tiene gran utilidad, sin embargo la utilización de las tres en

forma conjunta nos dará información de mucho mas valor. Si se une el análisis de estas tres clasificaciones con los

indicadores de desempeño establecidos en la NEP, podremos obtener grandes conocimientos no solo del gasto global

del gobierno, sino que también sobre los niveles de crecimiento, logros y resultados obtenidos.

Como sabemos, dentro de la NEP, la clasificación funcional adquirió no solo una nueva estructura, sino también más

peso dentro del proceso presupuestario, principalmente en cuanto a la utilidad que puede tener en su uso en torno al

análisis de las prioridades en las políticas y asignaciones de recursos por parte del gobierno federal. A continuación

analizaremos la Clasificación Funcional dentro del esquema de la Nueva Estructura Programática.


18

La NEP comprende a las siguientes categorías y elementos programáticos✱ :

CATEGORÍAS CLAVE DENOMINACIÓN

F FUNCIÓN

SF SUBFUNCIÓN

PS PROGRAMA SECTORIAL

PE PROGRAMA ESPECIAL

AI ACTIVIDAD INSTITUCIONAL

PI PROYECTO INSTITUCIONAL

PK PROYECTO DE INVERSIÓN

ELEMENTOS

CLAVE DENOMINACIÓN

MS MISIÓN

PIN PROPÓSITO INSTITUCIONAL

OBJ OBJETIVO

IE INDICADOR ESTRATÉGICO

MI META DEL INDICADOR

Cuadro I. FUNCIONES

CLAVE DENOMINACIÓN

FUNCIONES DE GASTO PROGRAMABLE

FUNCIONES DE GESTIÓN GUBERNAMENTAL 01 LEGISLACIÓN

02 IMPARTICIÓN DE JUSTICIA

03 ORGANIZACIÓN DE LOS PROCESOS ELECTORALES

04 PROCURACIÓN DE JUSTICIA

05 SOBERANÍA DEL TERRITORIO NACIONAL

06 GOBIERNO

14 MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES

✱ Fuente: Subsecretaría de Egresos, SHCP. Catálogo de Categorías Programáticas de la Administración Pública Federal, y Jorge Chávez Presa. La Nueva Estructura Programática. Presentación. México: Secretaría de Hacienda y Crédito Público, 1997.

Las Categorías nos muestran en forma desagregada y pormedio de jerarquías, las metas y objetivos del sectorpúblico, así como las acciones que pretende llevar a cabopara lograrlos. Asimismo, nos presentan información quepermiten ir del nivel más agredo (Función) hacia los masdetallados (proyectos y actividades). Por su parte, los Elementos se utilizan para darinformación cualitativa sobre aquello que se proponelograr con la asignación de recursos, es decir, nosproporciona información cualitativa sobre las categorías,las cuales a su vez nos muestran información cuantitativao monetaria sobre estos propósitos. Para vincular las categorías con los elementos están lasUnidades Responsables.


19

FUNCIONES DE DESARROLLO SOCIAL 07 EDUCACIÓN

08 SALUD

09 SEGURIDAD SOCIAL

10 LABORAL

11 ABASTO Y ASISTENCIA SOCIAL

12 DESARROLLO REGIONAL Y URBANO

FUNCIONES PRODUCTIVAS 13 DESARROLLO AGROPECUARIO

15 ENERGÍA

16 COMUNICACIONES Y TRANSPORTES

17 OTROS SERVICIOS Y ACTIVIDADES ECONÓMICAS

FUNCIONES DE GASTO NO PROGRAMABLE

18 DEUDA PÚBLICA DEL GOBIERNO FEDERAL

19 PARTICIPACIONES Y APORTACIONES A ENTIDADES FEDERATIVAS Y MUNICIPIOS

20 ADEUDOS DE EJERCICIOS FISCALES ANTERIORES

21 SANEAMIENTO DEL SISTEMA FINANCIERO

CATEGORÍAS PROGRAMÁTICAS

La Función corresponde a la máxima agregación de la clasificación del gasto público, representa los campos de

acción que el marco jurídico y la sociedad establecen para el sector público; es decir, su ámbito de competencia.

Además, muestra la dirección estratégica que se da a los recursos públicos.

Como podemos ver en el Cuadro 1, dentro de la NEP se contemplan 21 funciones, las cuales se determinaron con

base en metodologías internacionales de clasificación de gasto y de acuerdo con las características del sector público

federal en México.

La clasificación funcional del gasto se basa en dos principios: el de unidad y universalidad11. El principio de unidad

consiste en que hay un solo presupuesto y no varios, siendo dicha unidad exigible por ser la forma que permite

apreciar con mayor exactitud las obligaciones del poder público. El principio de universalidad consiste en que todos

los gastos públicos deben estar autorizados por el presupuesto y tiene grado constitucional establecido por el artículo

11 Catálogo de Categorías de la Administración Pública Federal. México: Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Subsecretaría de Egresos,

1999.


20

126, que dispone que no podrá hacerse pago alguno que no esté consignado en el presupuesto o determinado por ley

posterior.

De las 21 funciones, 17 describen el gasto programable, y cuatro el gasto no programable: Deuda Pública del

Gobierno Federal; Participaciones y Aportaciones a Entidades Federativas y Municipios; Adeudos de Ejercicios

Fiscales Anteriores y Saneamiento del Sistema Financiero.

La Subfunción muestra un desglose de las funciones y establece campos más específicos de acción de la

Administración Pública Federal. La NEP incorpora 55 subfunciones para identificar de una manera mas detallada las

acciones del sector público.

Cuando las actividades institucionales que llevan a cabo las unidades responsables atienden de manera simultánea a

varias subfunciones dentro de una función, es decir, cuando encontramos actividades institucionales que no es

posible concentrar en una subfunción específica dentro de una unidad responsable, deberá utilizarse la subfución

“00” Subfunción de Servicios Compartidos, con la finalidad de mantener el principio de universalidad.

Cuadro 2. FUNCIONES Y SUBFUNCIONES

CLAVE DENOMINACION 01 LEGISLACIÓN

02 IMPARTICIÓN DE JUSTICIA

03 ORGANIZACIÓN DE LOS PROCESOS ELECTORALES

04 PROCURACIÓN DE JUSTICIA

05 SOBERANÍA DEL TERRITORIO NACIONAL

06 GOBIERNO

00 Subfunción de Servicios Compartidos

01 Política Interior

02 Política Exterior

03 Seguridad Pública

04 Servicios Financieros, fiscales y Estadísticos

EDUCACIÓN


01 Educación básica

02 Educación Media Superior

03 Educación Superior

04 Educación de Posgrado

05 Educación Para Adultos

06 Ciencia y Tecnología

07 Desarrollo Cultural

08 Educación Física y Deporte


21

09

08 SALUD


01 Servicios de Salud Pública

02 atención Médica

03 Producción de Bienes para la Salud

09 SEGURIDAD SOCIAL


01 Regulación de la Seguridad Social

02 Pensiones y Jubilaciones

03 Seguros

04 Otros Servicios de la Seguridad Social

10 LABORAL

11 ABASTO Y ASISTENCIA SOCIAL

12 DESARROLLO REGIONAL Y URBANO


01 Urbanización

02 Vivienda

03 Agua Potable

04 Drenaje y Tratamiento de Aguas

05 Desarrollo Regional

13 DESARROLLO AGROPECUARIO


01 Agrícola y Pecuario

02 Agroindustrial

03 Hidroagrícola

04 Asuntos Agrarios

05 Banca y Seguro Agropecuario

14 MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES


01 Medio Ambiente

02 Pesca y Acuacultura

03 Suelo y Recursos Forestales

15 ENERGÍA


01 Hidrocarburos

02 Electricidad

16 COMUNICACIONES Y TRANSPORTES


01 Infraestructura carretera

02 Infraestructura Portuaria

03 Comunicaciones

04 Transporte

17 OTROS SERVICIOS Y ACTIVIDADES ECONÓMICAS


01 Fomento a la Industria y el Comercio

02 Fomento al Turismo


22

18 DEUDA PÚBLICA DEL GOBIERNO FEDERAL

01 Deuda Pública Interna

02 Deuda Pública Externa

19 PARTICIPACIONES Y APORTACIONES A ENTIDADES FEDERATIVAS Y MUNICIPIOS

01 Participaciones a Entidades Federativas y Municipios

02 Aportaciones a Entidades Federativas y Municipios

20 ADEUDOS DE EJERCICIOS FISCALES ANTERIORES

21 SANEAMIENTO DEL SISTEMA FINANCIERO

El Artículo 22 de la Ley de Planeación, contempla en su contenido la elaboración de Programas Sectoriales, y los

define como aquéllos que forman parte y son congruentes con el Plan Nacional de Desarrollo (PND). Su vigencia no

rebasa el período constitucional de la gestión gubernamental.

Por consiguiente, el PND y los programas sectoriales representan el gran marco de referencia para la planeación,

programación y presupuesto. Para cumplir con los propósitos de las políticas públicas y tener un adecuado nivel de

detalle para la ejecución resulta conveniente que, además de los programas sectoriales, en algunas ocasiones se hace

necesario especificar Programas Especiales, los cuales definen objetivos y tareas concretas, como describiremos mas

adelante.

La NEP sólo incluye estos dos tipos de programas como categorías programáticas, ya que por diseño y codificación,

todos aquellos programas regionales serán claramente acciones que sólo se aplican en algunas entidades federativas.

Por otra parte, los programas institucionales serán los programas que presenten las entidades paraestatales.

Asimismo, cuando la dependencia o entidad participe o tenga relación con más de un programa sectorial, las

actividades institucionales se asociarán con el programa sectorial que tenga mayor peso o impacto.

La NEP considera 36 programas sectoriales; de éstos, 35 corresponden al gasto programable, 32 de los cuales están

enunciados en el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 (se incorporan cambios en denominación y adición de

programas); y, tres programas se han asimilado a programas sectoriales para aquellos ejecutores que no participan

específicamente en alguno de ellos. En efecto, dado que el PND sólo cubre el ámbito de acción del Poder Ejecutivo

Federal, y con el propósito de conservar la universalidad e integridad del gasto, se asimilaron como programas

sectoriales el Legislativo, y el de Impartición de Justicia para los Poderes Legislativo y Judicial, respectivamente.

Con igual fin, para las dependencias y entidades que no participan en algún programa sectorial como son:

Presidencia de la República, Relaciones Exteriores, Defensa Nacional y Marina, sus programas especiales y/o

actividades institucionales se vincularán directamente a los objetivos planteados en el PND. Por lo anterior, el propio

PND se ha considerado como programa sectorial. Por último, el programa sectorial 36 ha sido establecido para

identificar al Gasto no Programable. es decir, clasifica el gasto dirigido cubrir el costo financiero de la deuda, los

Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores (Adefas) y las Participaciones a Entidades Federativas y Municipios.


23

Los Programas Especiales buscan representar de una forma mas concreta los propósitos específicos para lograr los

objetivos de los programas sectoriales. Asimismo, se refiere a un planteamiento específico de las políticas

gubernamentales que cumple con los requisitos muy específicos principalmente: identificación precisa del problema

a resolver o situación a mejorar; contienen un planteamiento claro sobre su propósito, objetivos e indicadores para su

evaluación; identifican claramente una población objetivo así como las acciones a realizar y los tiempos precisos

para realizarlas; determina claramente la duración del programa aún cuando este trascienda un periodo

gubernamental; cuenta con un responsable de integrar y coordinar todos los procesos del programa; se realiza una

evaluación previa a su aplicación, de los costos- beneficios del programa.

Por sus características, un programa especial podrá formar parte de una o varias funciones. Asimismo, siempre

formará parte de un programa sectorial y su temporalidad se deriva del hecho de que todo programa especial debe

estar sujeto al siguiente ciclo: concepción del programa; arranque; desarrollo; evaluación periódica; ajustes; y

terminación del programa.

Dentro de la NEP se formularon 27 programas especiales; 17 están directamente relacionados con los ramos

administrativos, y 9 con los ramos generales. De éstos últimos, 4 corresponden a gasto no programable.

Por último, se incluye el programa especial “000” con la denominación Programa Normal de Operación, que se

utiliza cuando las dependencias, entidades y/o unidades responsables llevan a cabo actividades institucionales que no

están asociadas directamente al cumplimiento de un programa especial. La evaluación de este programa especial se

hará de acuerdo a los indicadores que están vinculados directamente a los resultados de la dependencia y/o entidad

en su conjunto.

Por su parte, las Actividades Institucionales representan el conjunto de actividades o tareas que llevan a cabo las

unidades responsables de los recursos públicos para dar cumplimiento a su misión. En esta categoría programática se

refleja de forma concreta la producción de un bien o a la prestación de un servicio. Por ello, su denominación es

breve y concreta y sintetiza el quehacer de las unidades ejecutoras responsables de los recursos públicos.

Dentro de las categorías programáticas, las actividades institucionales corresponden al máximo nivel de

desagregación en la dimensión. Por su parte, dentro de la dimensión administrativa, la máxima desagregación es la

unidad responsable.

Por lo anterior, toda actividad institucional deberá estar asociada a una unidad responsable y viceversa. Tanto los

programas sectoriales como los especiales, estarán conformados por un conjunto de actividades institucionales. De la

misma manera, los proyectos institucionales y de inversión se conforman por actividades institucionales.


24

En la NEP, toda unidad responsable debe llevar a cabo cuando menos una actividad institucional para justificar su

existencia y la asignación de recursos presupuestarios; cuando la actividad institucional forme parte de un programa

especial, se utilizarán los indicadores estratégicos para evaluar la actividad. Con ello, la unidad responsable y las

actividades institucionales que participan en un programa especial compartirán el mismo conjunto de indicadores.

Cuando existan proyectos institucionales y/o de inversión que no cubran el 100 por ciento de los recursos asignados

a la actividad institucional, se incorporará el proyecto N000 “Actividad Institucional no Asociada a Proyectos”.

Por otra parte, cuando una actividad institucional no se desagregue en proyectos institucionales y/o de inversión, la

actividad institucional se relacionará directamente con la unidad responsable. Las actividades institucionales se

conforman en nueve grupos, los cuales ubican con mayor precisión las responsabilidades de la gestión

gubernamental y diferencian el tipo de operaciones que llevan a cabo los ejecutores de gasto.

Así, el primer grupo corresponde al conjunto de tareas que realizan los Poderes Legislativo y Judicial para dar

cumplimiento a los preceptos constitucionales. Del segundo al octavo grupo se agrupan las tareas que llevan a cabo

las dependencias y entidades del Poder Ejecutivo y el Instituto Federal Electoral de conformidad a sus

responsabilidades.

El último grupo corresponde a las tareas que efectúan las unidades responsables en la operación y administración de

los ramos generales; estas tareas no son propias de un ramo como estructura orgánica administrativa propia, sino que

están referidas al conjunto de operaciones que el Gobierno Federal debe efectuar para abarcar al total de

compromisos de gasto que tiene todo el sector público (Deuda Pública y Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores,

Adefas); de erogaciones que no son responsabilidad directa de alguna dependencia (aportaciones a seguridad social),

y de provisiones globales para atender situaciones no previstas.

Los nueve grupos son:

000 Poderes

100 Diseño e Implantación de Políticas Públicas y sus Estrategias

200 Fomento y Promoción de Políticas Públicas Sectoriales

300 Supervisión y Regulación

400 Prestación de Servicios Públicos

500 Producción de Bienes

600 Control y Supervisión Gubernamental

700 Actividades de Apoyo

800 Actividades Generales

Finalmente, nos encontramos con los Proyectos Institucionales y Proyectos de Inversión. Esta categoría se introdujo

principalmente pues se vio que la anterior estructura solo favorecía proyectos asociados con obra pública y ninguno

asociado con proyectos intensivos en gasto corriente aún cuando estos demostraban tener una alta rentabilidad. Al


25

establecer ahora dos tipos de proyectos se pretende que ambos compitan por los recursos públicos en base a una

evaluación previa de costo-beneficio.

El Proyecto Institucional es una propuesta específica de trabajo de actividades que presenta una o varias unidades

responsables de una misma dependencia con el fin de mejorar la producción de un bien o la prestación de un

servicio. También es una forma de especificar con mayor detalle la estrategia de ejecución de un programa sectorial

y/o programa especial.

Por su parte, los Proyectos de Inversión corresponden a todo lo que emprende el sector público con el objeto de

incrementar sus activos fijos, y cuya ejecución aumenta y mejora el flujo de productos y servicios. Por lo anterior,

ambos proyectos tienen que ver directamente con la obra pública y deben ser sometidos a una evaluación de costo-

beneficio.

ELEMENTOS PROGRAMÁTICOS

La Misión define el encargo o tarea específica que se le ha asignado a una dependencia, entidad o unidad

responsable; es decir, aquello que justifica su existencia; le da sentido a la organización y describe su propósito

fundamental.

La misión se describe mediante un enunciado breve, o declaración que explique la razón de ser de la dependencia o

entidad ejecutora de los recursos, muestre los servicios o beneficios que pretende prestar, defina su campo de

especialidad, delimite responsabilidades, entre otras cosas.

Por su parte, el Propósito Institucional va a definir las acciones de una categoría programática al representar la

justificación conceptual de un programa especial, de una actividad institucional, de un proyecto institucional y/o de

un proyecto de inversión; al mostrar el objeto o fin último que estas categorías deben alcanzar.

Así, a través de la misión se distingue la razón de ser de una organización y mediante el propósito institucional se

establece la razón de ser de una categoría programática.

El Objetivo identifica el fin hacia el cual se deberán dirigir tanto los recursos como las tareas específicos que

permitirán cumplir con la misión o propósito institucional determinado. Un objetivo se caracteriza por una

descripción cualitativa y explícita de lo que la organización o la categoría programática pretende alcanzar, y deberá

expresarse de manera concisa y su contenido deberá ser preciso.

En caso de que una unidad responsable no participe en un programa especial, los objetivos serán los planteados para

la actividad institucional correspondiente. Cuando la unidad responsable realice actividades para el desarrollo de un


26

programa especial, sus objetivos serán los mismos del programa, por lo que sus objetivos, metas y responsabilidades

serán aquellas asentadas en dicho porgrama.

Una de las principales aportaciones de la NEP, es la inclusión de Indicadores Estratégicos dentro de la estructura

programática. A través de los indicadores se definen cuáles son los aspectos relevantes de los programas y proyectos

que serán utilizados para tomar decisiones en materia de asignación presupuestaria, así como el marco de referencia

para evaluar el cumplimiento de los objetivos. A estos indicadores, se fijan metas o parámetros que permiten medir y

evaluar el desempeño con mayor objetividad.

Los indicadores estratégicos son indicadores cuantitativos, y tienen entre sus propósitos principales proporcionar

información objetiva sobre los resultados de las distintas acciones del gobierno, las cuales vemos reflejadas en las

categorías programáticas. Es decir, apunta hacia poder medir la eficiencia, eficacia, calidad, impacto, y efectividad

de las distintas tareas gubernamentales; hacia la identificación de prioridades dentro las posibles acciones a realizar;

dar seguimiento a la asignación y ejecución de los recursos públicos, etcétera.

Cada Indicador tendrá asignada una Meta la cual nos va a mostrar, a través de un valor numérico, características

precisas sobre las tareas o acciones que se deben cubrir o realizar. En un futuro, se pretende que las negociaciones

sobre asignación de recursos se basen en la rentabilidad y en la determinación de estas metas.

Algunos ejemplos de indicadores son:

• Tasa de mortalidad hospitalaria

• Tasa de crecimiento demográfico

• Tasa de desempleo

• Costo promedio por alumno graduado de secundaria

Todo esto nos permite atar las tareas o actividades del gobierno, a la obtención de resultados y rendición de cuentas

al finalizar el periodo de duración del programa o el periodo de encargo específico de la unidad responsable.

2. La Clasificación Funcional en el Presupuesto de Egresos de la Federación12

Dentro del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF) encontramos un apartado que nos muestra

una descripción detallada del gasto programable y en el cual nos presentan las clasificaciones administrativa,

económica y funcional. En cuanto a la clasificación funcional, como veremos a continuación, podemos observar el

monto total y como porcentaje del gasto neto total, que representa cada una de las funciones de gasto programable.

Dentro del Proyecto de Presupuesto para el año 2000 la asignación de recursos a los distintos rubros de la

clasificación funcional fueron los siguientes:

12 Las cifras presentadas en este apartado se tomaron del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2000, México: Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Noviembre de 1999.


27

Función Millones de Pesos Gasto Neto Total (%) Funciones de Gestión Gubernamental 103,721.2 12.8 Legislación 4,027.8 0.5 Impartición de Justicia 9,982.5 1.2 Organización de Procesos Electorales 8,453.7 1.0 Procuración de Justicia 4,631.3 0.6 Soberanía del Territorio Nacional 24,619.7 3.0 Gobierno 40,941.9 5.1 Medio Ambiente y Recursos Naturales 11,064 1.4 Funciones de Desarrollo Social 491,178.3 60.7 Educación 204,727.1 25.3 Salud 115,027.0 14.2 Seguridad Social 111,578.6 13.8 Laboral 2,879.6 0.4 Abasto y Asistencia Social 11,475.2 1.4 Desarrollo Regional y Urbano 45,490.8 5.6 Funciones Productivas 214,770.6 26.5 Desarrollo Agropecuario 29,628.7 3.7 Energía 157,451.4 19.4 Comunicaciones y Transportes 23,009.1 2.8 Otros Servicios y Actividades Económicas 4,681.4 0.6 TOTAL 809,670.1 100.0

En este cuadro podemos ver claramente los montos asignados a cada uno de los sectores considerados

prioritarios por el gobierno federal y el peso que cada uno de estos tiene. Podemos observar el total del

monto asignado, así como el porcentaje que representa dentro del gasto neto total.

Gráfica 1. Clasificación Funcional del Gasto Programable

Con estos datos podemos observar que las funciones que tienen un mayor incremento en el ejercicio del año 2000

con respecto al 2000 son las funciones de Gestión Gubernamental, con un aumento del 11.0%. Como vimos

��

��

��

93 ,427 .70

220 ,905 .70

463 ,647 .10

��

��

��

103 ,721 .20

214 ,770 .60

491 ,178 .30 ��

��

��

11 .0

-2 .8

5 .9

-2 0 %

0 %

2 0 %

4 0 %

6 0 %

8 0 %

1 0 0 %

C ie rre P re v is to 1 9 9 9 P ro ye c to P E F 2 0 0 0 V a ria c ió n R e a l��

G e stio n G u b e rn a m e n ta l P ro d uc tiva s D e sa rro llo S o c ia l


28

anteriormente, algunas de las principales actividades que aquí se realizan son las que se refieren a: legislación,

impartición de justicia, organización de los procesos electorales, procuración de justicia, soberanía del territorio

nacional, gobierno, medio ambiente y recursos naturales y se realizan fundamentalmente por las siguientes

dependencias y entidades:

• Cámara de Senadores • Cámara de Diputados • Contaduría Mayor de Hacienda • Poder Judicial • Instituto Federal Electoral • Ejercito, Fuerza Aérea y Armada de México • Seguridad Pública • Medio Ambiente y Recursos Naturales

En segundo término de acuerdo al incremento en la asignación de recursos están las Funciones de Desarrollo Social,

las cuales representan acciones dirigidas a dotar bienes y prestar servicios para incrementar el bienestar de la

población. El incremento en este rubro es del 5.9% con respecto a 1999. Si bien el mayor incremento no lo vemos en

este rubro, en función al Gasto Programable, son las funciones de Desarrollo Social las que reciben una mayor

asignación de recursos representando dentro del proyecto de presupuesto de egresos del año 2000, un porcentaje del

60.7 del Gasto Programable total.

Por último están las Funciones Productivas, que para el 2000 decrecen un 2.8% real con respecto a 1999.

Principalmente, las acciones en dentro de las Funciones Productivas se refieren a la creación de infraestructura en

torno a:

• Desarrollo Agropecuario • Comunicaciones y Transportes • Desarrollo de la Industria • Desarrollo al Comercio • Entre otros

Los datos de las tres clasificaciones de las funciones nos indican que:

• La mayor asignación de recursos se ha dirigido en los últimos años hacia las Funciones de Desarrollo

Social, esto refleja que el gobierno se ha ocupado en dirigir el gasto público hacia actividades que pretenden

la procuración de niveles mínimos de bienestar en salud, educación, vivienda, entre otros para solucionar

uno de los problemas que tiene México en la actualidad y que son las condiciones de pobreza y desigualdad

en las que se encuentran muchos ciudadanos.

• Las Funciones de Gestión Gubernamental ocupan el segundo lugar dentro de la asignación de recursos

públicos, para asegurar el cumplimiento de las funciones del gobierno en torno a reglamentar, regular, o

bien aplicar la normatividad necesaria para el funcionamiento tan importante de las funciones incluidas en

este rubro y que vimos anteriormente.


29

• En tercer lugar están las Funciones Productivas, que tiene la menor asignación de recursos públicos e

inclusive, para el año 2000 se prevé que haya una reducción en el monto asignado con respecto a 1999. Es

importante notar que si bien el gobierno refleja su preocupación por los más necesitados al asignar mayor

parte de los recursos a las funciones de desarrollo social, podríamos decir que en el caso de las funciones

productivas esta incluso descuidándolas y son tan importantes como el resto ya que de no apoyarlas o

desarrollarlas, no tendremos la base productiva y la infraestructura que tanto se necesita y que igualmente

ayuda a estos grupos mas necesitados y al país en general en su desarrollo y crecimiento económico.

Como podemos ver en estos cuadros, la clasificación funcional nos muestra las principales prioridades del gobierno,

al presentarnos el desagregado de las funciones y la asignación de recursos para cada uno.

Notamos por ejemplo, que en los últimos años, una de las prioridades más altas fue la de atención a funciones de

Desarrollo Social, con la mayor asignación de recursos en este rubro. Ahora, se tendrá que ir un paso más adelante y

realizar un análisis en torno a la eficiencia y eficacia en la aplicación de estos recursos, así como la conveniencia de

apoyar o dar prioridad a estas funciones sobre otras, para el desarrollo y crecimiento del país.


30

IV. CONCLUSIONES

El Sistema Presupuestario en México, ha pasado por varias etapas en las cuales tanto su clasificación: tradicional, por

programas, de programación y presupuestación, como su presentación y contenido, han ido cambiando con los años

y conforme a las principales políticas económicas presentes en el país y que, a su vez, responden a las características

y necesidades cambiantes del país. Asimismo, las políticas presupuestarias han cambiado de acuerdo con la situación

del país, en ocasiones se gastó demasiado, mientras en otras como hemos visto en los últimos años, se caracterizan

por gran disciplina y austeridad presupuestaria.

Desde hace algunos años, el Gobierno emite un documento amplio y detallado de Proyecto de Presupuesto y Gasto

Público, así como del Presupuesto ya aprobado por la Cámara de Diputados, en el cual podemos ver no sólo la

composición o forma del presupuesto, sino también los rubros y montos en los cuales se va a gastar en ese ejercicio

presupuestal. En este sentido es de suma importancia, como vimos en este documento, el tipo de presupuesto que se

tenga pues en gran medida, dependiendo de éste se presentarán distintas formas de asignación y gasto de los recursos

públicos.

Estas publicaciones por lo general cuentan con varios tomos que nos muestran desde una exposición de motivos con

datos generales sobre el nivel y composición del gasto público; hasta una presentación detallada de los proyectos y

programas a los cuales se destinará tanto el gasto programable como el no programable del Poder Ejecutivo Federal.

También se incluye en estas publicaciones información sobre los programas de los Poderes Legislativo y Judicial, del

Instituto Federal Electoral y de los ramos administrativos generales del Gobierno Federal, así como el presupuesto de

ingresos y egresos de los organismos y empresas de control directo presupuestario y los flujos de efectivo de las

mismas.

Finalmente, se publican Tomos Analíticos que presentan información detallada de cada uno de los ramos

administrativos, y que, a partir de 1998 se presenta de acuerdo a la Nueva Estructura Programática. En el Anexo 1 se

presenta un ejemplo detallado de la clasificación funcional dentro de esta estructura para el sector de Educación

Pública.

A lo largo de este manual, vimos como el gasto programable puede analizarse desde distintas perspectivas, y

particularmente, desde la perspectiva del destino final de los recursos de los contribuyentes o bien funcional. Esta

dimensión o clasificación del gasto público recibe el nombre de funcional porque expresa el tipo y la naturaleza de

las responsabilidades gubernamentales según la finalidad particular hacia donde se dirigen los recursos.

Desde esta perspectiva se determinan los distintos servicios públicos que se ofrecen a la sociedad: servicios

educativos, de salud, de regulación y fomento, de procuración de justicia, entre otros, y las principales actividades

que deben llevarse a cabo para garantizarlos.


31

La clasificación funcional intenta definir las características del Sector Público, la amplitud de su esfera de influencia

y el volumen de recursos asignados para alcanzar cada uno de los propósitos de las políticas públicas. Con ella es

posible conocer los resultados socioeconómicos que pretenden lograr las acciones gubernamentales. En resumen,

esta clasificación del gasto señala quién ejerce los recursos, qué adquiere con ellos, y además muestra hacia dónde

se dirigen las acciones de las distintas dependencias y entidades gubernamentales.

A partir de 1998, en el Presupuesto de Egresos de la Federación la clasificación funcional sustituye a la clasificación

sectorial que había sido utilizada en los presupuestos anteriores. Esta nueva Clasificación Funcional se basó en la

división sectorial del gasto; por lo mismo, la mayoría de los rubros en que divide el gasto, denominados funciones,

son equivalentes y compatibles con el punto de vista sectorial.

Es importante notar las diferencias. Primero, la clasificación funcional por estar basada en principios de unidad y

universalidad; abarca las erogaciones que hacen las dependencias y entidades públicas para cumplir con sus

responsabilidades establecidas en la Constitución y aquellas Leyes y Reglamentos emanados de ella.

La clasificación funcional incluye las funciones de Legislación, Impartición de Justicia, y Organización de Procesos

Electorales, a diferencia de la Clasificación Sectorial que no las incluye, asimismo, la clasificación funcional del

gasto también ordena las erogaciones conforme a las actividades a desarrollar por cada dependencia o entidad y cada

unidad responsable dentro de ellas. Por otra parte, ahora la clasificación funcional dirige el efecto inmediato del

gasto en favor del beneficiario directo.13

Asimismo, la clasificación funcional nos da una idea de lo que atiende el Servicio Público Federal, al mostrarnos las

prioridades asociadas a las asignaciones de gasto y cómo concreta los propósitos de las políticas públicas

establecidas por el gobierno, asimismo, y de gran relevancia, nos permitirá conocer los resultados y/ o impactos que

los bienes y servicios públicos van teniendo sobre el bienestar y el desarrollo de la sociedad.

Esta clasificación del gasto, al presentarnos una estructura programática bien definida será muy útil al

proporcionarnos información por ejemplo, de cuánto se asigna a una campaña de vacunación, a la publicación de

libros de texto gratuito, o a programas específicos de combate a la pobreza como el Progresa. Es decir, nos va a

mostrar que servicios específicamente se van a prestar con el gasto público, así como los bienes que se van a proveer.

Sin embargo, aún con esta clasificación no puede cuantificarse el impacto social y económico de la gestión pública,

ya que es indispensable también contar con indicadores de desempeño que ayuden a conocer y medir la eficiencia de

la utilización de los recursos fiscales y los resultados obtenidos. Es por esto que, a partir de 1998 dentro de las

13 Catálogo de Categorías de la Administración Pública Federal . Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Subsecretaría de Egresos. México, marzo de 1999.


32

reformas al sistema presupuestario, también se creó el Sistema de Evaluación de Desempeño para lograr este

objetivo.

Es importante mencionar cómo algunos de los cambios principalmente en el tipo de presupuesto con que contamos,

han sido muy favorables y de llevarse a cabo fielmente, traerán beneficios muy grandes a la sociedad en su conjunto.

Entre estos cambios esta la adopción de esquemas de Planeación y Programación, los cuales han culminado con la

más reciente Reforma al Sistema Presupuestario, y la cual, entre sus principales líneas, incluye la Nueva Estructura y

el Sistema de Evaluación del Desempeño que tiene como meta, evaluar la efectividad y eficiencia en la aplicación de

los recursos a través de los resultados obtenidos por cada unidad responsable.

Si bien estos cambios se deben a diversos factores tanto internacionales como nacionales, como la apertura

económica, la tecnología de la información, las relaciones con tantos y tan distintos países; los cambios más

importantes los encontramos al interior del país.

Entre ellos podemos citar, por ejemplo, el camino hacia un país cada vez mas democrático, una sociedad civil mas

interesada en estar informada e involucrada en todo este proceso y no sólo por el hecho de exigir bienes o servicios,

sino para exigir a aquellos que gobiernan, transparencia en el momento de asignar los recursos, un alto a la

corrupción, una rendición de cuentas sobre el destino de los recursos, una demostración de que los recursos se han

aplicado y han ido hacia donde prometieron que irían, es decir, programas y acciones que realmente reflejen

resultados.

Por otra parte, situación política que vivimos a partir de 1997, en la cual ningún partido goza de mayoría absoluta en

la Cámara de Diputados, por primera vez el partido del ejecutivo no goza de mayoría en la misma Cámara, y las

crecientes gubernaturas estatales y locales en manos de partidos “de oposición” país han creado un fenómeno de

verdadera lucha entre poderes, de pesos y contrapesos entre los partidos, el gobierno federal, dentro del congreso

estatal y federal, dentro de la sociedad civil.

Estas reformas idealmente permitirán a los legisladores y a aquellos encargados de la evaluación de las políticas

públicas contar con mayores elementos para conocer quién es el responsable directo del ejercicio de los recursos

públicos, de qué manera los está aplicando y que resultados está obteniendo.

En este documento observamos como la clasificación funcional dentro de la nueva estructura programática nos

presenta una manera de organizar las actividades realizadas por las distintas dependencias y entidades públicas

concretando los resultados esperados.

Sin embargo, es importante reconocer que esta reforma al sistema presupuestario, no logrará que tengamos un mejor

proceso presupuestario si no se desarrolla conjuntamente la infraestructura que se requiere en cuanto a la

capacitación de los ejecutores de los recursos en torno a estas reformas, y a una correcta y puntual utilización tanto


33

de los indicadores estratégicos, como de sus metas, así como de los elementos del sistema de evaluación del

desempeño, para agilizar, dar transparencia y eficientar la rendición de cuentas y evaluación de resultados.

Al día de hoy, debido al corto tiempo desde la aplicación de las reformas al sistema presupuestario sería imposible

hacer un balance preciso sobre su éxito o fracaso, sin embargo, representa un primer paso importante hacia un

sistema mas transparente, que haga un manejo verdaderamente eficaz y eficiente de los recursos, pero sobretodo que

presente una evaluación constante, por una parte, del desempeño de los ejecutores del gasto, y por otro de los

resultados reales que se obtienen con la aplicación de las distintas políticas públicas y la asignación de los recursos.

Dentro de todos estos cambios y bajo este marco conceptual, este manual tiene como objeto principal el de ser un

documento de apoyo para el mejor entendimiento, manejo y discusión del presupuesto, tiene así mismo como

objetivo ser útil para lograr un mejor análisis del mismo.


34

V. BIBLIOGRAFÍA

Catálogo de Categorías de la Administración Pública Federal. México: Secretaría de Hacienda y Crédito Público,

Subsecretaría de Egresos. México, 1999.

Chávez Presa, Jorge. La Nueva Estructura Programática, Presentación, México: Secretaría de Hacienda y Crédito

Público, 1997.

Elizondo Mayer-Serra, Carlos. Ponencia en el Foro sobre Política Tributaria, México: Centro de Investigación y

Docencia Económicas, A.C. 1998.

McCaffery, Jerry. “Features of the Budgetary Process”, en Roy T. Meyers, Handbook of government budgeting. San

Francisco: Jossey-Bass Publishers, 1999.

Rosas Arceo, Alfredo. La Crisis Fiscal del Presupuesto Público Mexicano. México: Ediciones Técnico Científicas,

S.A. de CV, UAM-Iztapalapa, 1992.

Rubin, Irene S., “Understanding the role of conflict in budgeting”, en Roy T. Meyers, Handbook of government

budgeting. San Francisco: Jossey-Bass Publishers, 1999.

Molina López, Guillermo Eduardo. Planificación, programación y presupuestación, México: Universidad Nacional

Autónoma de México, 1983.

Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación. Ejercicio Fiscal 1999. México: Secretaría de Hacienda y

Crédito Público, Noviembre de 1998.

Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación. Ejercicio Fiscal 2000. México: Secretaría de Hacienda y

Crédito Público, Noviembre de 1999.

Slomianski Markovich, Paul. The Budgeting Process in Mexico, Documento de Trabajo Número 63, División de

Administración Pública, México: Centro de Investigación y Docencia Económicas, A.C., 1998.

Tomo Analítico, Sector 11: Educación Pública. Presupuesto de Egresos Ejercicio Fiscal 2000.

Wildavsky, Aaron. The politics of the budgetary process. New York: Little Brown, 1964.


35

ANEXO 1. Estudio de Caso: Sector Educación Pública

En este anexo presentaremos algunos ejemplos de la clasificación funcional dentro del contexto de la Nueva

Estructura Programática. Los ejemplos fueron tomados del Presupuesto de Egresos 2000 del Sector 11: Educación

Pública. El anexo cuenta de dos partes; en la primera se presenta la estrategia programática la cual incluye el

presupuesto total y los elementos programáticos de este sector. En una segunda parte, presentamos ejemplos

específicos para conocer mejor la forma en que se presentan las categorías programáticas dentro del presupuesto, en

este caso, del sector educación.

En la segunda parte se presentan tres cuadros: en el primero se veremos algunos ejemplos tomados del Resumen

Programático Económico Financiero el cual presenta detalladamente todos las asignaciones que se harán tanto en

gasto corriente como en gasto de capital para el sector. En los siguientes cuadros mostramos dos casos tomados del

apartado de Análisis Programático el cual nos presenta a detalle los objetivos, compromisos, metas a cumplir a través

de los distintos programas y actividades, así como los indicadores estratégicos bajo los cuales se medirá el

desempeño de las unidades responsables.

Finalmente, y con el objetivo de no tener que regresar al texto del manual, incluimos un desglose de todas las

categorías programáticas para que se pueda ir haciendo la lectura y análisis de los cuadros presentados. Cada sección

en las tablas presenta un caso específico (dividido cada uno por un renglón en blanco).

Para leer los cuadros, es necesario empezar por las columnas que contienen las categorías programáticas. Siguiendo

cada columna hacia abajo, hasta topar con algún dato en las filas que nos mostrará la clave y denominación de la

categoría correspondiente. Así, debemos continuar por esa fila para, en el primer caso, conocer los montos asignados

en cada rubro de gasto, y en el segundo caso, conocer los objetivos, metas e indicadores estratégicos de los

programas o actividades que tomamos como ejemplo.


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ESTRATEGIA PROGRAMÁTICA SECTORIAL (Pesos)

SECTOR: 11 EDUCACIÓN PÚBLICA PRESUPUESTO TOTAL DEL SECTOR 83,436,211,000

Gasto Directo de la Coordinadora de Sector 19,948,743,000

Presupuesto de Organismos y Empresas de Control Presupuestario Directo

Con Recursos Propios

Con Subsidios y Transferencias

Subsidios y Transferencias a Organismos y Empresas de Control Presupuestario Indirecto 30,485,557,400

Subsidios y Transferencias a Órganos Administrativos Desconcentrados 8,184,856,700

Otras Ayudas, Subsidios y Transferencias 24,817,053,900

I. MISIÓN Impartir y regular los servicios de educación básica y normal; promover, orientar y, en su caso, proporcionar la educación para adultos, media superior y superior; apoyar la investigación científica y tecnológica y fomentar su desarrollo conforme a las prioridades del país; garantizar la protección y difusión del patrimonio cultural, artístico, arqueológico e histórico de la Nación; fomentar el deporte, la cultura física y la recreación de la población, como elementos necesarios para la formación armónica del individuo. II. PROGRAMAS SECTORIALES, PROGRAMAS ESPECIALES Y OBJETIVOS ESTRATÉGICOS RESPECTIVOS 23 Programa de Desarrollo Educativo Extender la cobertura de los servicios educativos, mejorar la calidad de la educación, atender con prioridad las necesidades educativas de los grupos sociales con mayores carencias y promover una mayor correspondencia de los resultados del quehacer educativo con las necesidades y expectativas de la sociedad. 24 Programa de Cultura Fortalecer la cultura como base de la identidad y soberanía nacionales, contribuir al desarrollo democrático del país, apoyar la construcción y la permanencia del nuevo federalismo y estrechar la vinculación de la cultura con la política social, en particular con las acciones del Sistema Educativo Nacional. 25 Programa de Ciencia y Tecnología Formar profesionales de alto nivel, impulsar el desarrollo de la ciencia en el país, contribuir para que las empresas productivas usen tecnología que en cada circunstancia sea la más eficiente, y descentralizar las actividades científicas y tecnológicas. 26 Programa de Educación Física y Deporte Mejorar la calidad de vida de los mexicanos, promoviendo la formación de hábitos de salud, mediante la práctica sistemática de la educación física y el deporte, elevar el nivel competitivo de los atletas, a fin de alcanzar la excelencia en el deporte de alto rendimiento.


37

005 Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA) Combatir la pobreza extrema en el país de las familias que la padecen, mediante servicios de salud, complementos alimenticios y estímulos económicos, para favorecer la asistencia a la escuela. 007 Programa de Mejoramiento del Profesorado (PROMEP) Consolidar los cuerpos académicos de las casas de estudios, lograr que las instituciones de educación superior tengan normas apropiadas para la carrera académica y la formación de profesores, desarrollar los marcos legales necesarios que faciliten y apoyen los esfuerzos institucionales en favor de la educación superior. 019 Fomento de la Investigación Científica y Tecnológica Elevar la eficiencia en el ejercicio del gasto en ciencia y tecnología, mejorar la calidad en el trabajo de investigación, promover el funcionamiento de mecanismos que permitan consolidar la información sobre ciencia y tecnología, procurar la congruencia de las metas, acciones y gastos de cada Secretaría, en materia de ciencia y tecnología. III. OBJETIVOS Y LÍNEAS DE ACCION PARA 2000 Como su nombre lo indica este apartado describe los principales objetivos y estrategias a seguir en el año dentro de las ramas principales del sector como: educación preescolar, educación primaria, servicios y material especial para grupos indígenas e hijos de jornaleros, distribución de libros de texto gratuitos, Cursos Nacionales y Talleres Generales de Actualización para maestros, educación de adultos, impulso a la educación técnica, educación media superior y superior, impulso a la investigación y desarrollo científico y tecnológico, entre otros.

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RESUMEN PROGRAMÁTICO ECONÓMICO FINANCIERO (PESOS)

F SF

PS PE AI PY UR

DENOMINACIÓN

GASTO

CORRIENTE GASTO DE CAPITAL GASTO TOTAL

Servicios Personales

Materiales y Suministros

Servicios Generales

Ayudas Subsidios y Transferencias

Otras Eroga ciones

Suma Ayudas Subsidios y Transferencias

Bienes Muebles e Inmuebles

Obra Pública

Otros Gastos de Capital

Suma

Total Entidad 17,896,668,600 346,148,500 1,490,040,000 55,337,580,400 75,070,437,500 7,495,477,700 70,295,800 7,565,773,500 82,636,211,000

07 Educación 16,327,617,600 346,148,500 1,490,040,00 54,885,613,400 73,049,419,500 7,495,477,700 70,295,800 7,565,773,500 80,615,193,000

01 Educación Básica 240,490,600 114,080,000 190,037,900 7,554,196,500 8,098,805,000 2,942,833,600 9,555,500 2,952,389,100 11,051,194,100

23 Programa de Desarrollo Educativo

240,490,600 114,080,000 190,037,900 7,545,880,800 8,090,489,300 2,942,833,600 9,555,500 2,952,389,100 11,042,878,400

005 Programa de Educación, Salud y Alimentación

4,003,000,000 4,003,000,000 4,003,000,000

430 Otorgar Apoyos a la Educación 4,003,000,000 4,003,000,000 4,003,000,000

N 000

Actividad Institucional no Asociada a Proyecto

4,003,000,000 4,003,000,000 4,003,000,000

L6W Consejo Nacional de Fomento Educativo

4,0003,000,000 4,003,000,000 4,003,000,000

03 Educación Superior 3,994,814,600 47,422,500 39,948,800 18,540,765,027 22,622950.927 829,976,400 3,296,000 833,272,400 23,456,223,327

23 Programa de Desarrollo Educativo 3,994,814,600 47,422,500 39,948,800 18,374,472,900 22,456,658,800 822,733,500 3,296,000 826,029,500 23,282,688,300

000 Programa Normal de Operación

3,994,814,600 47,422,500 39,948,800 18,374,472,900 22,456,658,800 822,733,500 3,296,000 826,029,500 23,282,688,300

101

Diseñar Políticas Públicas y las estrategias para su implementación

7,367,000 2,762,200 2,934,300 13,063,,500 556,900 556,900 13,620,400

N 000

Actividad Institucional no Asociada a Proyecto

7,367,000 2,762,200 2,934,300 13,063,500 556,900 556,900 13,620,400

500 Subsecretaría de Educación Sup. e Inv. Científica

7,367,000 2,762,200 2,934,300 13,063,500 556,900 556,900 13,620,400

25 Programa de Ciencia y Tecnología 8,808,000 8,808,000 667,200 667,200 9,475,200

019 Fomento de la Inv. Científica y Tecnológica

8,808,000 8,808,000 667,200 667,200 9,475,200

417 Proporcionar Servicios de Educación

8,808,000 8,808,000 667,200 667,200 9,475,200

N 000

Actividad institucional no Asociada a Proyecto

8,808,000 8,808,000 667,200 667,200 9,475,200

L5V El Colegio de México, A.C. 7,254,000 7,254,000 13,200 13,200 7,267,200

L5V El Colegio de San Luis, A.C. 1,336,700 1,336,700 1,336,700

NOTA: Esta tabla contiene secciones del resumen general presentado por la Secretaría de Educación Pública en su Tomo Analítico del Presupuesto de Egresos de la Entidad para el año 2000.

39

ANALISIS PROGRAMATICO (PESOS)

ENTIDAD 11 SECRETARIA DE EDUCACION PUBLICA

CATEGORIAS

PROGRAMATICAS DENOMINACION INDICADORES ESTRATEGICOS ASIGNACION

F SF PS PE AI PY UR NOMBRE DEL INDICADOR

FÓRMULA DEL INDICADOR

UNIDAD DE

MEDIDA META TOTAL GASTO

DIRECTO

AYUDAS, SUBSIDIOS Y

TRASFERENCIAS 07 Educación

01 Educación Básica

23 Programa de Desarrollo Educativo

005

Programa de Educación, Salud y Alimentación

4,003,000,000 4,003,000,000

430

Otorgar apoyos a la educación OBJETIVO: Combatir a la pobreza extrema en el país de las familias que la padecen mediante servicios de salud, complementos alimenticios, estímulos económicos para favorecer la asistencia a la escuela, dotación de útiles y materiales escolares y de la infraestructura y equipamiento de planteles

4,003,000,000

4,003,000,000

N000

Actividad Institucional no Asociada a Proyectos

4,003,000,000 4,003,000,000

Beca Otorgada (URL6W)

Número de becas otorgadas sobre solicitud de becas recibidas

Beca 2,600,000 4,003,000,000 4,003,000,000

L6W Consejo Nacional de Fomento Educativo 4,003,000,000 4,003,000,000

40

ANALISIS PROGRAMATICO (PESOS)

ENTIDAD 11 SECRETARIA DE EDUCACION PUBLICA

CATEGORIAS

PROGRAMATICAS DENOMINACION INDICADORES ESTRATEGICOS ASIGNACION

F SF PS PE AI PY UR NOMBRE DEL INDICADOR

FÓRMULA DEL INDICADOR

UNIDAD DE

MEDIDA META TOTAL GASTO

DIRECTO

AYUDAS, SUBSIDIOS Y

TRASFERENCIAS

07

03 Educación Superior 24,365,738,327 4,246,072,000 20,119,666,327

23 Programa de Desarrollo Educativo 24,192,203,300 4,246,072,000 19,946,131,300

000 Programa Nacional de Operación 24,192,203,300 19,946,131,300

101

Diseñar políticas públicas y las estrategias para su implantación OBJETIVO: Asegurar que las acciones sectoriales se planeen conforme a directrices y prioridades específicas señaladas en los programas de mediano plazo

13,620,400

13,620,400

N000

Actividad Institucional no Asociada a Proyectos

13,620,400

13,620,400

Institución asesorada (UR 500)

instituciones asesoradas sobre instituciones solicitantes

institución 40 13,620,400

13,620,400

500

Subsecretaría de Educación Superior e Investigación Científica

13,620,400

13,620,400

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ANEXO 2 Glosario de Términos

Actividad Institucional Es el conjunto de actividades que realizan las Dependencias Gubernamentales con recursos públicos, para dar cumplimiento a su misión. Aprovechamientos Es el dinero que recibe el gobierno de los ciudadanos por el incumpliento en el pago de algún servicio. Ciclo Presupuestario Conjunto de fases o etapas - elaboración, discusión y aprobación, ejecución, control y evaluación- por las que discurre el presupuesto. Proceso continuo, dinámico y flexible mediante el cual se programa, ejecuta, controla y evalúa la actividad financiera y presupuestal del sector público. Clasificaciones Presupuestarias Formas de distribución en que puede presentarse el presupuesto para identificar y ordenar de mejor manera las transacciones del sector público; las diversas formas de agrupar los presupuestos de ingresos y gastos facilitan el análisis económico administrativo y contable de la acción gubernamental. Clasificación Administrativa Es la forma de presentación del presupuesto que tiene por objeto facilitar su manejo y control administrativo a través de la presentación de los gastos conforme a cada una de las unidades administrativas del gobierno federal y de sus organismos y empresas públicas. Clasificación Económica Permite identificar cada renglón de gasto público en corriente o de capital; los gastos corrientes no aumentan los activos del gobierno, mientras que los de capital son aquellos que incrementan la capacidad de producción, como la inversión física directa y las inversiones financieras. Esta distribución permite medir la influencia que ejerce el gasto público en la economía. Clasificación por Objeto de Gasto Presenta un listado ordenado, homogéneo y coherente que permite identificar los bienes y servicios que el Gobierno Federal demanda para desarrollar sus acciones, agrupándolas en capítulos, conceptos y partidas. Permite identificar los diversos bienes y servicios que las distintas dependencias y entidades públicas necesitan adquirir para funcionar, tales como servicios personales, arrendamiento de edificios, adquisición de escritorios, tinta, papel y demás materiales necesarios para la operación, adquisición de bienes inmuebles, pago de intereses, entre otros. Clasificación Funcional Agrupa los gastos por función y subfunción de acuerdo con los propósitos a que están destinados. Su objetivo es presentar una descripción que permita informar sobre la naturaleza de los servicios gubernamentales y la proporción de los gastos públicos que se destinen a cada tipo de servicio. Clasificación Sectorial Forma de presentación de la estructura del gasto público de acuerdo con el propósito para el que se realizan las transacciones de los sectores económicos. Usualmente se utiliza para medir la asignación de recursos por parte del gobierno

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destinada a promover diversas actividades y objetivos en el país, de acuerdo con los sectores productivos que integran la economía. Categorías Programáticas Son elementos de programación presupuestaria a través de las cuales se expresan en forma desagregada y jerarquizada las acciones y metas que el sector público pretende llevar a cabo en el desarrollo de sus funciones. Definen el universo de la acción gubernamental, por medio de Funciones, Subfunciones, Programas Sectoriales, Programas Especiales, Actividades Institucionales, Proyectos Institucionales y Proyectos de Inversión. Derechos Es la cantidad que recibe el gobierno por el uso que hacen los particulares de un bien o servicio público propiedad de la nación Elementos Programáticos Establecen las características y atributos del destino del gasto, con lo cual se constituyen en herramientas útiles por parte de las dependencias gubernamentales para la planeación, programación, evaluación y la integración del presupuesto. Contienen información cualitativa y/o física de las dependencias gubernamentales para definir lo que se pretende lograr. Información identificada en la Misión, Propósito Institucional, Objetivos, Indicador Estratégico y Meta de Indicador. Función Es el objetivo institucional a través del cual el gobierno produce o presta determinado bien o servicio. Incorpora amplias agrupaciones de actividades afines, encaminadas a cumplir con los fines y atribuciones que tiene encomendados el gobierno en la actividad económica social. Gasto Programable Es el conjunto de gastos destinados al cumplimiento de las atribuciones de las instituciones, dependencias y entidades del gobierno federal entre los cuales se consideran los Poderes de la Unión, los Órganos Autónomos, la Administración Pública Central, y las Entidades de la Administración Pública Paraestatal sujetas a control presupuestario directo, integradas en programas específicos para su control y evaluación. Gasto No Programable Son los gastos que realiza el gobierno federal que por su naturaleza no se identifican en un programa especifico, es decir, es todo aquello que el gobierno aplica a las funciones determinadas por la legislación correspondiente como son los intereses y gastos de deuda y participaciones, entre otros. Gasto Público Federal Es toda aquella erogación que lleva a cabo el gobierno para adquirir los medios necesarios para la realización de sus actividades de producción de bienes y servicios públicos. Impuestos Es el dinero que todos los individuos o personas físicas y morales tienen que pagar al gobierno con carácter obligatorio de acuerdo a lo fijado por la ley.


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Indicadores Estratégicos Parámetro cualitativo y/o cuantitativo que define los aspectos relevantes sobre los cuales se lleva a cabo la evaluación para mesurar el grado de cumplimiento de los objetivos planteados en términos de eficiencia, eficacia y calidad, para coadyuvar a la toma de decisiones y corregir o fortalecer las estrategias y la orientación de los recursos. Ley de Ingresos Todos los ingresos que recauda el gobierno federal están determinados de conformidad con la Ley de Ingresos cuya vigencia es de un año. Ingresos que son administrados para dirigirlos a un gasto público de producción de bienes y servicios que la sociedad necesita. Meta del indicador Valor numérico de un indicador cuya medición se establece con especificaciones precisas para mostrar de manera objetiva el cumplimiento de los propósitos de las políticas públicas.

Misión Representa el encargo o la consigna que da la sociedad a una dependencia, entidad o unidad responsable; es la razón que justifica su existencia; le da sentido a la organización y describe su propósito fundamental. Objetivo Identifica la finalidad hacia la cual deben dirigirse los recursos y esfuerzos para dar cumplimiento a la misión, tratándose de una organización, o a los propósitos institucionales. Un objetivo se caracteriza por una descripción cualitativa y explícita de lo que la organización o la categoría programática pretende alcanzar. Los objetivos deberán expresarse de manera concisa y su contenido deberá ser preciso. Planeación Etapa que forma parte del proceso administrativo mediante el cual se establecen directrices, se definen estrategias y se seleccionan alternativas y cursos de acción, en función de objetivos y metas generales económicas, sociales y políticas; tomando en consideración la disponibilidad de recursos reales y potenciales que permitan establecer un marco de referencia necesario para concretar programas y acciones específicas en tiempo y espacio. Los diferentes niveles en los que la planeación se realiza son: global, sectorial, institucional y regional. Su cobertura temporal comprende el corto, mediano y largo plazos. Presupuesto por Programas Técnica presupuestaria que pone especial atención a las actividades que se realizan más que a los bienes y servicios que se adquieren. Contiene un conjunto armónico de programas, proyectos y metas que se deben realizar a corto plazo y permite la racionalización en el uso de recursos al determinar objetivos y metas; asimismo, identifica responsables del programa y establece las acciones concretas para obtener los fines deseados. Presupuesto Público Federal Es un documento legal en el cual, sistemática y anticipadamente se calculan los ingresos y se autorizan los gastos que habrán de realizarse por el gobierno, en un cierto período de tiempo, que por lo general es un año.

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Productos Es el ingreso que recibe el gobierno de particulares por actividades que no corresponden al desarrollo de las funciones propias de derecho público o por la explotación de bienes patrimoniales. Programación Es la etapa que identifica las acciones que contribuyen al logro de los objetivos señalados en el Plan Nacional de Desarrollo, responsabilizando a las áreas administrativas la implementación de dichas acciones. Establece asimismo, la asignación más detallada de los recursos - mano de obra, materiales, instalaciones y maquinaria- y fechas para la ejecución de los programas. Programa Sectorial Comprende los aspectos relativos a un sector de la economía o la sociedad, que es atendido por una dependencia gubernamental coordinadora del sector. Programa Especial Establece los propósitos y objetivos de los programas sectoriales, identificando con precisión la problemática a resolver y la situación a mejorar. Propósito Institucional Es la justificación conceptual de un programa especial, actividad institucional, proyecto institucional y/o proyecto de inversión. Muestra el objeto o fin último a alcanzar. El propósito institucional se distingue de la misión en el uso que se le da, pues mientras la misión distingue la razón de ser de un ente administrativo, el propósito lo es de una categoría programática. Proyecto Institucional Es una propuesta específica que presenta una o varias unidades responsables de una misma dependencia con el fin de mejorar un producto o la prestación de un servicio. Proyecto de Inversión Se refiere a la ejecución de la obra pública, que establece una evaluación de costo- beneficio. Incluyen las acciones del sector público necesarias para alcanzar los objetivos y metas en un programa o subprograma de inversión tendientes a la creación, ampliación y/o conservación de una entidad productiva perteneciente al patrimonio nacional. Subfunción Es un desglose pormenorizado de la función. Se abre una subfunción para identificar más en detalle la participación del sector público.

Documents

MANUAL SOBRE LA CLASIFICACION DEL GASTO PÚBLICO