Divisão avaliação e capitalizaçãoSérie Notas de Síntese

Equipe de campo diante de um sipo (Entandrophragma utile) no norte do Congo. Crédito da fotografia: Forêt Ressources Management (FRM).

Setor florestal dos paísesda Bacia do Congo:20 anos de intervenção da AFD

Agence Française de DéveloppementDépartement de la Recherche5, rue Roland Barthes 75012 Pariswww.afd.fr

As Notas de Síntese ExPostapresentam, sobre um tema ou sobre uma determinada intervenção, lições de experiência tiradas dos trabalhos de avaliação e de capitalização. Elas se destinamespecialmente às equipes da AFD e a seus parceiros do Norte e do Sul, mas visam, em termos mais gerais, os profissionais envolvidos nas ações de desenvolvimento que partilham algumas características das operações analisadas.

Este número foi realizado

por Constance Corbier-Barthaux

e Sylvie Oktar (AFD)

exPostExPost

n° 10março de 2012

É num contexto de evolução rápida de governança quea cooperação francesa intervém, desde o início dos anos1990, nos países da Bacia do Congo (República Centro-africana (RCA), Gabão, Congo e Camarões). Nessa região,ela promoveu o manejo sustentável das florestas tropicais,articulando sua estratégia com base no instrumento “planode manejo florestal sustentável [PAF, na sigla francesa ] ”.Esse instrumento, um acordo contratual de duração detrinta anos, assinado entre o concessionário e o Estadopara a exploração dos recursos madeireiros, atende àsexigências de preservação de todo o ecossistema florestal(e não apenas à de renovação dos recursos madeireiros)e às aspirações econômicas e sociais do Estado, das popu-lações locais e do concessionário.

Paralelamente à ação da subsidiária da AFD PROPARCO(que garantia investimentos industriais), desenvolveram-seprojetos–piloto no início dos anos 1990 no campo do manejoflorestal (AF, na sigla francesa), com apoio do Ministério dasRelações Exteriores e Europeias (MAEE) de Camarões, e pelaAFD, na República Centroafricana. O balanço dessa primeirageração de projetos-piloto de apoio à elaboração de PAFssustentáveis para grandes concessionários privados –combinado com uma forte mobilização da comunidadeinternacional (ONGs, Estados e arrendantes) nas questõesde exploração sustentável das matas tropicais e da conser-vação das florestas – levou a uma reformulação da estratégiade intervenção da França na Bacia do Congo, que resultouna publicação de um Livro Branco em 2006. Uma segundageração de projetos permitiu estender o instrumento PAFàs concessões de menor porte e acompanhar as grandesconcessões rumo à ecocertificação.

Crédito da Foto: FRM.

Numa velha trilha na floresta.

HÁ VINTE ANOS, UMA ESTRATÉGIA DE INTERVENÇÃO DINÂMICA E INOVADORA

A AF é um conceito antigo, elaborado nos paísesdo norte, que visa gerir de forma mais racional esustentável os recursos florestais. No contexto daBacia do Congo, tratava-se, em termos históricos,de corrigir um tipo de exploração florestal destru-idora de recursos (da flora e da fauna) que implicavaproblemas de superexploração, além de pratica-mente não redundar em ganhos socioeconômicospara as populações. A ideia geral era deixar deconceder permissões de cortes não controlados,sem uma visão futura do recurso. Assim, estabe-leceu-se um sistema de concessões de áreasflorestais ao setor privado, com a obrigação deproceder ao manejo de forma sustentável.

A AF permite conhecer melhor os recursos florestaisdisponíveis no conjunto da concessão. Assim, aexploração se torna passível de planejamento,atendendo-se à necessidade de preservar o recur-so. A concessão é dividida em áreas de corte, nasquais apenas uma parte é explorada, num sistemade rodízio, num ciclo de 25 a 30 anos, por exemplo.Assim, quando remontamos às primeiras áreas decorte, o recurso florestal pôde ser reconstituído.Paralelamente, o conceito de AF passou a abrangero aspecto social (a exploração das florestas naconcessão deve resultar em ganhos socioeconômi-cos para as populações das áreas circunvizinhas)e a biodiversidade (a exploração deve procurarpreservar a fauna existente.).

Crédito da Foto: FRM.

O MANEJO FLORESTAL (AF) PARA QUEM NÃO É DA FLORESTA.

Medição do diâmetro de uma árvore,província do Bandundu (RDC)

Até o presente momento, as intervenções do grupo AFD nosetor, ao longo de mais de vinte anos, não tinham levado auma capitalização. A realização desta avaliação global (oumeta-avaliação) parecia, pois, conveniente e bastante opor-tuna, considerando-se os seguintes dados:

• ao longo da década passada, a ajuda francesa é a única,entre as ajudas bi ou multilaterais, a ter mantido de formacontinuada a cadeia da produção industrial no setor flo-restal, recorrendo às quatro modalidades de intervençãoà sua disposição – MAEE (Ministério das RelaçõesExteriores e Europeias), FFEM (Fundo Francês para oMeio Ambiente Mundial), AFD, PROPARCO – e valendo-se do conhecimento e experiência da escola florestalfrancesa (principalmente: o Centro de CooperaçãoInternacional em Pesquisa Agronômica para o Desenvolvi-mento – CIRAD; o Departamento Nacional das Florestas– ONF e a Escola Nacional da Agronomia, das Águas edas Florestas – ENGREF);

• as ações nesse campo visam, em parte, a objetivos emlongo prazo, difíceis de avaliar ao final do projeto, massobre os quais, numa visão retrospectiva, podemos disporde alguns dados de avaliação;

• nesse campo, o grupo AFD adotou abordagens diferentes,dada a mobilização de quatro fontes de financiamentoe a diversidade das situações dos países beneficiários;

• as modalidades de financiamento e os beneficiários tam-bém evoluíram ao longo desse período: empréstimos àsempresas, linhas de crédito, subvenção às administraçõesflorestais; inicialmente, financiamento apenas do planode gestão; em seguida, financiamento abrangendo tam-bém investimentos para ecocertificação, financiamentodas grandes empresas e, posteriormente, financiamentointegrando as pequenas e médias empresas;

• em contraste com essa diversidade de instrumentos, osfinanciamentos apoiavam-se todos num mesmo modeloespecífico, baseado no conceito de PAF, com o objetivode “contribuir para a dinâmica do manejo sustentável dasflorestas e para a perenização, em longo prazo, da cober-tura florestal, sem degradação da biodiversidade e dosserviços ecossistêmicos associados.” A aplicação dessemodelo seguiu duas grandes linhas: apoio às adminis-trações florestais (para o acompanhamento, a avaliação eo controle do manejo florestal) e um acompanhamento daatuação das empresas florestais no que tange ao manejosustentável de sua concessão, inclusive no que se refere àecocertificação. O peso relativo desses dois componentesvariou consideravelmente de acordo com o contexto daintervenção;

• enfim, neste momento em que o grupo AFD é levado aintervir no setor florestal em outros espaços geográficos(Indonésia, Brasil), pode ser útil identificar elementosderivados da experiência da Agência na Bacia do Congoque também se adequam a essas novas áreas geográficas(ainda que nos países emergentes não seja possível aplicar,de forma idêntica, o modelo desenvolvido na África Central).

OS OBJETIVOSDA META-AVALIAÇÃO(1990-2010)

Mapa 1

Visão geral do apoio institucional francês naÁfrica Central (março de 2010)

Fonte: FRM

Concessões florestais 46,1 milhões de hectares (M ha)

Manejo sustentável das florestas 28,8 M haOutros Certificação FSC

1obtida

4 M ha1 FSC = Forest Stewardship Council

A avaliação diz respeito a projetos florestaisapoiados pela AFD, ao longo dos últimosvinte anos, nos quatro países da Bacia do Congo (RCA, Gabão, Congo e Camarões) e tem vários objetivos:

• contextualizar as intervenções da AFD ao longo do período considerado;

•avaliar a conveniência e a coerência da intervenção do grupo AFD, tomada em seu conjunto;

• avaliar o desempenho dos projetos da Agência referentes ao apoio e à elaboração de PAF nas concessões.

• tirar conclusões e ensinamentos quanto ao valor agregado potencial do modelo PAF e quanto à possibilidade de reproduzi-lo.

Para fazer esse trabalho, o serviço de avaliação da AFD abriulicitação para a formação de um consórcio, composto pelafundação suíça Intercoopération e pelo Departamentode Estudos Franceses Instituições e Desenvolvimento.A metodologia baseou-se na análise de três fontes deinformação: documentos de projetos (internos e externos),encontros na AFD com encarregados de projeto e missõesem campo nos quatro países alvo. O relatório final daavaliação foi apresentado e debatido num segundocolóquio 2 organizado pela AFD, no curso do qual apre-sentou-se também uma avaliação das ações do FFEMvisando à preservação da biodiversidade nas florestasda Bacia do Congo.

O evento foi orientado por um comitê consultivo que sereuniu com os consultores nas diferentes etapas chave daavaliação. O comitê compunha-se de membros da AFD, doFFEM, da PROPARCO e do MAEE, assim como especia-listas estrangeiros representando a Associação de Especia-listas (CIRAD), as ONGs (World Wide Fund for Nature – WWF– Bélgica) e os exploradores de recursos florestais (Industrieet Forêts África, IFA).O professor Delvingt, da Universidadede Liège, presidiu esse comitê de acompanhamento. Umcomitê de referência – do qual participaram, notadamente, umrepresentante do Banco Mundial e os diretores da agência(AFD) dos países envolvidos – recebeu informações regu-larmente sobre o desenvolvimento dos trabalhos.

Crédito da Foto: FRM.

Marcação do ponto de partida de uma trilha de reconhecimento de manejo, província Équateur (RDC).

Equipe de reconhecimento de manejo trabalhando na província do Bandundu (RDC).

UMA AVALIAÇÃOINDEPENDENTE, UM COMITÊDE ACOMPANHAMENTO BEM INFORMADO E PLURAL

Crédito da Foto: FRM.

DA EXPLORAÇÃOPREDATÓRIA A UMMANEJO SUSTENTÁVELDAS FLORESTASO conceito de gestão sustentável das florestas ganhou grandeimpulso quando da ECO-92, no Rio de Janeiro. Ele visa apreservar os valores econômicos, sociais e ecológicos dasflorestas, em benefício das gerações atuais e futuras. Estaépoca é marcada por uma forte mobilização da opiniãopública, que exige a implantação, na África, de um modelo deexploração florestal menos pernicioso ao meio ambiente emais sustentável. A ideia é substituir um modo de exploraçãoflorestal predatória, que se praticava até então, por uma gestãosustentável, com base em um instrumento, o PAF sustentá-vel, que compreende três aspectos: ecológico, econômicoe social. Assiste-se, então, a uma mudança fundamental,para não dizer uma revolução, em termos de manejo: osEstados e os exploradores de recursos florestais lançam mãode novas competências (especialistas em manejo florestal,departamentos de manejo), negociação e colaboração entreos principais atores (administrações florestais, populaçõeslocais, ONGs, setor privado etc.), levando-se em conta asnecessidades locais; uso de procedimentos e instrumentosde planejamento e de avaliação.

2 O relatório de avaliação e os documentos apresentados na ocasião, em 6 de outubro de 2011 (inclusive uma apresentação do conceito de PAF pela FRM), podem ser consultados no site da Internet da AFD:http://www.afd.fr/home/recherche/evaluation-capitalisation

DO CONCEITO À REALIDADENos países da Bacia do Congo, o apoio da AFD visava apromover, para cada concessão, a elaboração de um PAFenquanto instrumento de gestão, levando em conta, numafloresta explorada, a renovação dos recursos madeireiros,a preservação da biodiversidade e os aspectos de desen-volvimento socioeconômico. Embora a situação inicialapresentasse semelhanças (mesmo tipo de florestas,pequeno grau de desmatamento, ausência de regulamen-tação de corte de madeira, sistema jurídico e regulamentarinadequados), observavam-se também contextos especí-ficos em cada país (distância a que ficavam os portos,pressão antrópica, mercado interno etc.)

A AFD concentrou seus esforços no setor privado, desen-volvendo um trabalho complementar ao do Ministério Francêsde Negócios Estrangeiros (MAEE), cuja atuação visava aofortalecimento da capacidade dos Estados por meio deseus programas de assistência técnica. Essa meta derivavatambém de suas escolhas estratégicas: nessa época, nãoapenas o desenvolvimento econômico do setor florestal sedevia, em sua maior parte, ao setor privado, mas tambémo apoio especial ao desenvolvimento do PAF se fazia nocontexto de concessões florestais em longo prazo, geridas,portanto, por agentes privados. O apoio da AFD se desen-volveu com base em quatro grandes tipos de intervenção:

• apoio financeiro à indústria,• apoio financeiro aos grandes grupos engajados nos PAF,•apoio técnico e financeiro aos “projetos de pequena monta”, •desenvolvimento de novos projetos visando integrar camposmais vastos que apenas o AF.

EM 20 ANOS DE ATUAÇÃO,A AFD TEM UM BALANÇOPOSITIVOEm princípios da década de 1990, o AF era meramenteexperimental, e a exploração ainda do tipo “predatória”.Atualmente, de um total de 61 milhões de hectares (M ha)de florestas sempervirente 4, há 31 M ha de concessões e,destes, quase 20 M ha empenhados no ordenamento,4,4 milhões dos quais certificados em manejo susten-tável. Como se vê, fizeram-se progressos consideráveisem vinte anos, ainda que o termo “áreas sob ordenamento”abranja situações diferentes. O processo de atuação pelaAFD se inscreveu nos compromissos da França (Eco-92),com um dispositivo francês (MAEE, PROPARCO, AFD,instituições de pesquisa e FFEM) inovador, complementare articulado a partir de uma visão comum que alia valorizaçãoeconômica e exploração sustentável. Ao adotar essa estraté-gia, a Agência privilegiou o pragmatismo e a flexibilidade, emresposta à evolução dos contextos nacionais e internacionais.

As intervenções da AFD têm uma mesma coerência, emdiferentes níveis: (I) em relação à orientação estratégica daFrança (adaptando-se à evolução dessa estratégia: levarem conta a biodiversidade, o clima); (II) numa ação com-plementar às ações desenvolvidas pelo FFEM e pelo MAEE;(III) em relação às políticas nacionais dos países envolvidos(papel da influência da França); e (IV) em perfeita harmoniacom as estratégias adotadas pelos outros arrendantes.

As atuações são regulares no que tange às subvenções eaos empréstimos aos Estados, e mais modestas (em relaçãoaos montantes alocados) no que tange às linhas de créditoe empréstimos nas condições do mercado (cf. gráfico 2).

4 A floresta densa e úmida é chamada sempervirente (“sempre verde”, em latim) porque a maior parte das árvores das camadas superiores não perde as folhas na estação seca.

Gráfico 1

Tipologia dos projetos desenvolvidos pela AFD entre 1990 et 2010ConservaçãoPAFInstitucionalEtapa finalDesenvolvimento rural /Infraestrutura

REDD+ Formação / PesquisaPAF / Biodiversidade

Fonte : AFD (2010), “A cooperação francesa no setor florestal da Bacia doCongo no período 1990-2010” [La coopération française dans le secteur forestier du Bassin du Congo sur la période 1990-2010], de J.-P. Lemelle e P. Larat, Série Ex Post Évaluation et capitalisation, n°37, AFD, Paris.33 Documento disponível no site da Internet da AFD:

http://www.afd.fr/webdav/site/afd/shared/PUBLICATIONS/RECHERCHE/Evaluations/Evaluation-capitalisation/37-evaluation-capitalisation.pdf

01990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

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35

Compromissos (em M

€)

QUE PAPEL TERÁ A AFDNO FUTURO? MANTER O RUMOPOR UMA GESTÃO MAIS SUSTENTÁVEL...A AFD deve continuar a ter um papel de pivô no apoio a essa dinâmica.A continuidade desse acompanhamento se justifica do pontode vista:

• macroeconômico, devido ao lugar ocupado pela florestanas economias nacionais;

• técnico, levando-se em conta a complexidade do modeloe do necessário implemento da capacitação;

• financeiro, para encontrar novos mecanismos de financiamento (para a área social e de biodiversidade);

• e da governança, para o necessário fortalecimento institucional.

A consolidação e a ampliação da dinâmica poderão ser feitas: • fazendo-se o acompanhamento dos concessionáriosnacionais;

• adaptando-se o instrumento PAF à meta, numa perspectivade certificação acessível a todos;

• dando continuidade à pesquisa com base no acompanha-mento da dinâmica dos ecossistemas;

• atentando-se para outros espaços e outras formas de gestão. Enfim, a AFD deve engajar-se de forma mais intensa nasquestões relativas à evolução da governança no setor,valendo-se, por exemplo, (I) do uso de instrumentos paraacompanhamento da cobertura florestal e da execução doPAF e também dos instrumentos de responsabilização paraos gestores da floresta; (II) de ajuda institucional visandoos diferentes aspectos do incremento da capacitaçãorelativa às funções cruciais do manejo sustentável; (III) dacontinuidade do diálogo setorial nas diferentes instâncias(nacionais, regionais e internacionais), e (IV) do estímuloa uma ação mais coordenada entre arrendantes.

Atualmente o AF constitui um elemento essencial na Baciado Congo. As intervenções da AFD permitiram um avançonotável na área técnica, e atualmente não se pode deixar deconstatar que o modelo PAF contribui eficazmente para omanejo sustentável das florestas. Não obstante, é precisoaprimorar certos aspectos. Com efeito, os pequenos e médiosempreendedores enfrentam dificuldades (financeiras e téc-nicas) em sua atuação, a agenda social continua sendo oelo fraco do PAF, e a agenda biodiversidade muitas vezesse limita à adoção de algumas medidas contra a caça ilegal.

Apesar do contexto difícil, a AFD conseguiu estimular um realdiálogo entre os atores, graças ao processo de negociaçãopróprio do PAF (ainda que ele ainda precise ser fortalecidoentre as populações locais). Assim, a Agência teve um papelpioneiro, comprometendo-se com a sustentabilidade, confir-mando o papel chave do PAF como instrumento de manejosustentável da floresta na Bacia do Congo. O implementoefetivo de um sistema de contratos entre o Estado e o setorprivado tendo em vista o manejo sustentável da floresta é umaconquista importante da intervenção da Agência. Não obstante,esses resultados ainda têm muitas debilidades e deverão serfortalecidos a fim de se adaptarem aos novos desafios.

5 Documento disponível no site da AFD:http://www.afd.fr/webdav/site/afd/shared/PUBLICATIONS/RECHERCHE/Evaluations/Evaluation-capitalisation/37-evaluation-capitalisation.pdf

Gráfico 2

Atuações modestas em relação ao montantealocado para as linhas de crédito e osempréstimos nas condições do mercado.

Fonte: AFD (2010), « La coopération française dans le secteur forestier du Bassin du Congo sur la période 1990-2010 », de J.-P. Lemelle et P. Larat, Série Ex Post Évaluation et capitalisation, n°37, AFD, Paris.5

As intervenções da AFD se revelaram adequadas...

• no que tange à meta de fazer as formas de explo-ração evoluírem no sentido de um manejo sus-tentável em longo prazo, por meio de uma parceriaEstado /concessionário privado;

• em relação à meta inicial: os grupos europeus, maisreceptivos, produziram um efeito motivacionalpositivo, apesar da fraca governança;

• em relação à mobilização do APD (Fomento Públicodo Desenvolvimento), o reconhecimento da florestacomo bem público mundial tem consequênciaspositivas.

[DEPARTAMENTO DE PESQUISADivisão de Avaliação e capitalização]

Diretor da publicação: Dov ZerahChefe da redação: Laurent FontaineConcepção, paginação: CoquelicotISSN:1957-1232Depósito legal: março de 2012

O conteúdo deste documento é de responsabilidade única de seus autores e não reflete necessariamente a opinião da AFD ou de seus parceiros.

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30

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