Upload
others
View
8
Download
0
Embed Size (px)
Citation preview
Faculteit Rechtsgeleerdheid
Academiejaar 2010-11
Masterproef
De Milieuschaderichtlijn:
Haar doel bereikt? Masterproef van de opleiding
„Master in de rechten‟
Ingediend door
Lynn Cornelis
00602804
Major Burgerlijk- en Strafrecht
Promotor prof. dr. An Cliquet
Commissaris Nicky Broeckhoven
Faculteit Rechtsgeleerdheid
Universiteit Gent
Academiejaar 2010-11
De Milieuschaderichtlijn
Haar doel bereikt?
Masterproef van de opleiding
„Master in de rechten‟
Ingediend door
Lynn Cornelis
00602804
Major Burgerlijk- en Strafrecht
Promotor prof. dr. An Cliquet
Commissaris Nicky Broeckhoven
Voorwoord
Het schrijven van de thesis, het symbolische eindpunt van onze vijf jaar durende opleiding
aan de Rechtenfaculteit. Dat besef doet toch iets met een mens. Opnieuw het einde van een
hoofdstuk in zicht.
Eerst en vooral wil ik mijn promotor professor An Cliquet bedanken. Ik was misschien niet
het type student dat om de haverklap bij haar langsging, wel integendeel. Maar ik had van in
het begin wel het gevoel dat als er iets was, ik bij haar terecht kon. Daarnaast wil ik haar, net
als mevrouw Broeckhoven, ook bedanken voor de tijd die ze namen om deze masterproef te
lezen.
Verder zou ik graag een welgemeende dankuwel zeggen aan mijn vriend Dimitri, omdat hij
mij altijd heeft gesteund, en de tijd heeft genomen om mijn thesis na te lezen. Ook mijn
„roommate‘ Emm wil ik bedanken, omdat ik altijd op haar kon rekenen en ze een geweldig
kotgenootje geweest is. Zowel Dim als Emm waren er altijd, niet enkel in de periode die aan
deze thesis voorafging, maar gedurende de vijf – niet altijd even gemakkelijke, maar sowieso
onvergetelijke – jaren in Gent. Daarnaast wil ik ook Lore, Julie en Ines bedanken om er te
zijn. De momenten waarop we samen in de bibliotheek of aan de keukentafel zaten te werken
waren veel kleurlozer geweest zonder hen. Het zijn waardevolle herinneringen geworden aan
een mooie tijd. En daarenboven, gedeelde smart is halve smart.
En tot slot wil ik zeker ook mijn ouders bedanken voor hun rotsvast vertrouwen in mijn
kunnen en de kalmerende woorden waar dat nodig was.
Lynn
Gent, mei 2011
1
Inhoudstafel
I. INLEIDING: DE MILIEUSCHADERICHTLIJN ....................................................................................... 2
II. METHODOLOGIE ............................................................................................................................ 3
III. VOORAF: DE MILIEUSCHADERICHTLIJN VERSUS HET SUBSIDIARITEITSBEGINSEL ............................ 4
IV. RICHTLIJN 2004/35/EG: DE MILIEUSCHADERICHTLIJN VAN 21 APRIL 2004 ..................................... 8
1. DE TOTSTANDKOMING VAN DE RICHTLIJN ....................................................................................................... 8 i. Overzicht van de voorgeschiedenis ...................................................................................................... 8 ii. Groenboek inzake het herstel van milieuschade ................................................................................ 13 iii. Witboek betreffende milieuaansprakelijkheid ................................................................................... 21 iv. Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het Witboek ...................................................... 29 v. Advies van het Comité van de Regio’s over het Witboek ................................................................... 30 vi. ‘Working Paper on prevention and restoration of Significant Environmental Damage’ .................... 32 vii. Voorstel voor een richtlijn van het Europese Parlement en de Raad betreffende
milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade ........... 37 viii. Gemeenschappelijk standpunt van de Raad ...................................................................................... 49 ix. Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement over het gemeenschappelijk standpunt
van de Raad........................................................................................................................................ 51 x. Aanbeveling voor de tweede lezing betreffende het gemeenschappelijk standpunt ......................... 52 xi. Wetgevingsresolutie van het Europees Parlement betreffende het gemeenschappelijk standpunt
door de Raad ...................................................................................................................................... 56 xii. Advies van de Commissie over de amendementen van het Europese Parlement op het
gemeenschappelijk standpunt van de Raad van 26 januari 2004 ...................................................... 57 xiii. De laatste loodjes… ............................................................................................................................ 58 xiv. Conclusie ............................................................................................................................................ 59
2. DE RICHTLIJN MILIEUSCHADE VAN 21 APRIL 2004 ........................................................................................ 60 i. De basisprincipes van het milieurecht ................................................................................................ 60
a. Het preventiebeginsel .................................................................................................................................... 61 b. Het voorzorgsbeginsel ................................................................................................................................... 64 c. Aanpak van milieuschade aan de bron .......................................................................................................... 66 d. Het ‘polluter pays’-beginsel ........................................................................................................................... 66 e. Conclusie ........................................................................................................................................................ 67
ii. De inhoud van de richtlijn .................................................................................................................. 68 a. Toepassingsgebied van de richtlijn ................................................................................................................ 68 b. De preventieve acties en herstelmaatregelen ............................................................................................... 76 c. De financiële zekerheid .................................................................................................................................. 81 d. De temporele werkingssfeer .......................................................................................................................... 85 e. Verzoeken om maatregelen ........................................................................................................................... 88
V. DE IMPLEMENTATIE VAN DE RICHTLIJN ....................................................................................... 91
1. GEBEURDE DE OMZETTING TIJDIG? ............................................................................................................. 91 2. HOE WERD DE RICHTLIJN OMGEZET? ........................................................................................................... 92
i. Algemeen ........................................................................................................................................... 92 ii. Verslag van de Commissie .................................................................................................................. 93 iii. Conclusie ............................................................................................................................................ 99
VI. RECHTSPRAAK ............................................................................................................................ 100
i. Algemeen ......................................................................................................................................... 100 ii. Zaak C-378/08 .................................................................................................................................. 101 iii. Nationale rechtspraak ...................................................................................................................... 103 iv. Conclusie .......................................................................................................................................... 104
VII. BESLUIT ...................................................................................................................................... 105
VIII. BIBLIOGRAFIE ............................................................................................................................. 107
2
I. Inleiding: De milieuschaderichtlijn
Door een te intens gebruik van natuurlijke rijkdommen op onze blauwe planeet dreigen we af
te stevenen op een bankroet van de aarde. Hoe langer hoe meer begint bij vele mensen het
besef door te dringen dat het vijf voor twaalf is wat betreft het behoud van ons milieu en dat
we ons beter vandaag nog dan morgen moeten inzetten voor het beschermen ervan.
Duidelijke regelgeving die milieuschade tracht te voorkomen en herstellen was onbestaande.
De Europese regelgever reageerde op deze problematiek, na een voorgeschiedenis van meer
dan vijftien jaar, met de „Richtlijn betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het
voorkomen en herstellen van milieuschade‟.
Eerst en vooral sta ik stil bij de kritiek van een aantal niet-Europees gezinde auteurs die
twijfelen of deze richtlijn het subsidiariteitsbeginsel niet schendt en zich de vraag stellen of
het niet aan de lidstaten was om deze problematiek op nationaal niveau aan te pakken.
Nadien bespreek ik de richtlijn die het principe van „de vervuiler betaalt‟ invoert bij schade
aan biodiversiteit, grond en water. In dit deel zal ik kijken naar de oorspronkelijke ontwerpen
van de richtlijn en de verschillen met het uiteindelijke resultaat aanhalen. Hierdoor zal de
lange weg die de voorstellen hebben afgelegd alvorens de richtlijn ontstond helder in beeld
worden gebracht en de punten waarrond veel discussie gerezen is – en die vaak nu nog
aanleiding geven tot discussie - duidelijk aan bod komen.
Vervolgens ga ik kijken hoe de lidstaten deze richtlijn die uitgaat van minimale harmonisatie
in hun eigen recht hebben omgezet : hebben zij op cruciale punten een regeling durven
invoeren die verder gaat dan het minimum dat de richtlijn hen heeft opgelegd? We zien
immers dat de richtlijn op vele belangrijke punten de keuze overlaat aan de lidstaten zelf en
dat de Europese regelgever, naar mijn mening, te terughoudend is geweest.
Tot slot zal ik nagaan of de richtlijn slaagt in haar opzet en wat de verwachtingen zijn naar de
toekomst toe. Is het verhaal van de richtlijn er eentje met een happy end?
3
II. Methodologie
Milieu is een thema dat mij al van kindsbeen af weet te boeien. De keuze voor de vakgroep
internationaal publiekrecht had ik zonder veel twijfelen vorig jaar al gemaakt.
En toch … het klassieke aansprakelijkheidsrecht blijft een boeiend onderwerp en hiermee ben
ik toch iets meer vertrouwd dan met het milieurecht.
Aansprakelijkheid bij schade aan het milieu verenigt deze twee rechtstakken en dit leek mij
een uitdagend onderwerp net omwille van deze combinatie van vertrouwde en nieuwe
materie.
De website van de Europese Unie bevat een schat aan informatie over de Richtlijn
2004/35/EG en haar voorbereidende werkzaamheden. Hiermee ben ik aan de slag gegaan.
Nadien heb ik een aantal basiswerken opgezocht in de bibliotheek en op basis van deze
informatie heb ik de grote lijnen van de inhoud van mijn thesis vastgesteld.
Daarnaast bleken vooral de internationale tijdschriften Environmental Liability en European
Energy and Environmental Law Review interessante bronnen.
De voorbereidende werken en de richtlijn zelf zijn mijn leidraad geweest bij het schrijven van
deze masterproef. Hoe is de richtlijn tot stand gekomen en wat is het uiteindelijke resultaat
hiervan?
Zoals U verder zal kunnen lezen is gebleken dat de Europese regelgever bij het opstellen van
de richtlijn zeer terughoudend geweest is en op cruciale punten geen keuzes heeft durven
maken. De lidstaten kregen de opdracht de richtlijn om te zetten in het nationale recht, en net
omdat er hen op zoveel – niet onbelangrijke – punten keuzes werden gelaten, ligt het bij hen
om van het instrument een veel krachtiger wapen maken dan het momenteel is. Ik zal nagaan
in welke mate dat gebeurd is.
Aangezien de omzetting van de richtlijn bij de meeste landen niet tijdig heeft plaatsgevonden,
is er momenteel nog niet zo heel veel rechtspraak. De weinige rechtspraak die er wel is, vormt
ook een onderwerp van mijn onderzoek. Dit zal een relatief klein stukje van mijn thesis
uitmaken.
Na de bespreking van de voorgeschiedenis van de richtlijn, nadat ik onderzocht heb ik
hoeverre lidstaten zijn gegaan bij de omzetting van deze richtlijn en nadat ik de –zeldzame –
rechtspraak heb bestudeerd, zal het tijd zijn om al deze informatie te bundelen en de plus- en
minpunten van de richtlijn samen te vatten. Op het einde volgt de conclusie: waar staat de
richtlijn momenteel en in hoeverre is ze tot nog toe in haar opzet geslaagd?
4
III. Vooraf: de Milieuschaderichtlijn versus het subsidiariteitsbeginsel
Hoewel de richtlijn in mijn ogen – en in die van vele andere mensen die beseffen hoe
belangrijk een gezond milieu is – zeker gewenst is, zien we in de rechtsleer een harde kern
van auteurs die vinden dat deze richtlijn op gespannen voet staat met het
subsidiariteitsbeginsel.
In de lange periode die aan de richtlijn voorafgaat zien we telkens opnieuw dezelfde vraag
behandeld: “Is een Europese interventie op het vlak van milieuschade wel noodzakelijk?‖.
Vooral in het Witboek wordt hier veel aandacht aan besteed.1 Men haalt hierin als contra-
argument aan dat er vanuit een rechtseconomisch perspectief enkel nood is aan regelgeving
die grensoverschrijdende milieuschade behandelt. Maar, staat er in het Witboek, en dit spreekt
dan weer in het voordeel van een Europese regelgeving, dan zou er ongelijkheid tussen de
verschillende lidstaten kunnen optreden, omdat gevallen die enkel op nationaal niveau schade
veroorzaken dan niet onder het toepassingsgebied van de richtlijn zullen vallen.
― Het voornaamste argument van de voorstanders van het stelsel dat uitsluitend op
grensoverschrijdende verontreiniging betrekking heeft, is dat er op grond van het
subsidiariteitsbeginsel onvoldoende argumenten zijn om een aansprakelijkheidsstelsel in
te voeren voor problemen die uitsluitend binnen één lidstaat liggen, maar dat
grensoverschrijdende problemen inderdaad beter op het niveau van de gemeenschap
worden geregeld. Het nadeel van een dergelijke regeling, die beperkt blijft tot
grensoverschrijdende problemen, is dat er een grote leemte blijft in verband met de
aansprakelijkheid voor schade aan biodiversiteit, aangezien dit probleem in de meeste
lidstaten nog niet is gereguleerd. Een uitsluitend op grensoverschrijdende schade gerichte
aanpak heeft ook als gevolg dat inwoners binnen een lidstaat volledig verschillend kunnen
worden behandeld, aangezien sommige daarvan, die toevallig betrokken zijn bij een geval
van grensoverschrijdende schade, krachtens het EG-stelsel aansprakelijk zouden zijn,
terwijl anderen die in hetzelfde land dezelfde activiteit uitvoeren en vergelijkbare schade
veroorzaken, vrijuit kunnen gaan wanneer het nationale stelsel dergelijke problemen niet
behandelt. Op basis van het gelijkheidsbeginsel, zoals ontwikkeld in de arresten van het
Hof van Justitie, kan een dergelijke ongelijke behandeling zelfs de vraag naar de
legitimiteit van de communautaire regeling doen rijzen.‖ 2
1 COM (2000) 66 def., 30.
2 COM (2000) 66 def., 28.
5
In de „economics of federalism‟ theorie wordt aangegeven welke voorwaarden er nodig
zijn vooraleer centralisatie noodzakelijk wordt geacht.3 De belangrijkste argumenten voor
een centralisatie op Europees niveau zijn:
- Centralisatie is aanbevolen als er sprake is van grensoverschrijdende
milieuschade.
- Centralisatie kan aangewezen zijn om het race-to-the-bottom gevaar aan te
pakken.
- Centralisatie kan noodzakelijk zijn met het oog op de realisatie van de interne
markt.
De tegenstanders van het Europees optreden op dit niveau halen deze argumenten wat betreft
de besproken richtlijn echter één voor één onderuit.
Het eerste argument betekent, aldus een aantal niet-Europees gezinde auteurs, slechts een heel
beperkte motivering in het voordeel van de richtlijn. Verder wordt ook aangehaald dat indien
dit een van de fundamentele redenen is die pleit voor de richtlijn, het toepassingsgebied van
de richtlijn dient te worden verminderd tot de gevallen van grensoverschrijdende schade en de
richtlijn aldus een heel groot stuk van haar belang verliest.
Het volgende argument, het bestrijden van het race-to-the-bottom gevaar, wordt ook niet als
voldoende motivering aanzien. Het race-to-the-bottom gevaar houdt in dat er tussen de
lidstaten een concurrentiestrijd zou kunnen ontstaan om zoveel mogelijk industrie naar zich
toe te kunnen trekken met zeer soepele – té soepele – milieuvoorwaarden en dat op die manier
het welzijn van het milieu nog steeds niet prioritair zou zijn. Volgens de critici is er van deze
vrees voor een onderlinge strijd tussen de lidstaten in de praktijk echter geen sprake, zodat
ook dit argument niet voldoende kan overtuigen. Er wordt aangehaald dat er zelfs eerder
sprake is van een race-to-the-top aangezien lidstaten er volgens hen aanzienlijk meer belang
bij hebben regelingen uit te werken die de aansprakelijkheid bij schade aan het milieu regelen,
dan om te opteren voor maatregelen die het tegenovergestelde doel zouden beogen. Het komt
een lidstaat enkel ten goede als zij over degelijk uitgewerkte regelingen inzake
aansprakelijkheid bij milieuschade beschikken, vooral dan op het vlak van de financiële
vergoedingen in geval van schade.
Tot slot wordt ook het argument dat de richtlijn noodzakelijk zou zijn voor de realisatie van
de interne markt afgeschoten. Zij achten deze richtlijn absoluut niet noodzakelijk om het vrij
3 R. MELLENBERGH en R. UYLENBERG, Aansprakelijkheid voor schade aan de natuur, Groningen, Europa Law
Publishing, 2005, 6.
6
verkeer te bevorderen en zien niet in waarom verschillen in de aansprakelijkheidsregeling
voor milieuschade een gevaar zouden opleveren voor de verstoring van de interne markt.
In de richtlijn zelf wordt in de overwegingen verwezen naar haar verhouding met het
subsidiariteitsbeginsel.
― Aangezien de doelstelling van deze richtlijn, namelijk het tot stand brengen van een
gemeenschappelijk kader voor het voorkomen en herstellen van milieuschade tegen en
redelijke kostprijs voor de samenleving, niet op voldoende wijze door de lidstaten kunnen
worden verwezenlijkt en derhalve beter op Gemeenschapsniveau kunnen worden
verwezenlijkt, wegens de omvang van deze richtlijn en de gevolgen er van voor andere
communautaire wetgeving … kan de Gemeenschap overeenkomstig het in artikel 5 van het
Verdrag neergelegde subsidiariteitsbeginsel maatregelen nemen. Overeenkomstig het in
hetzelfde artikel neergelegde evenredigheidsbeginsel gaat deze richtlijn niet verder dan
wat nodig is om deze doelstelling te verwezenlijken.‖4
Critici beweren dat dit niet meer is dan een loutere tautologie. Nergens wordt immers
uitgelegd waarom de lidstaten zelf niet in staat zijn om een regeling in te voeren voor
aansprakelijkheid bij schade aan het milieu, en dan vooral aan biodiversiteit. Meermaals
horen we de suggestieve vraag gesteld: ―Neemt men in Europa het subsidiariteitsbeginsel
überhaupt wel serieus?‖5
Deze strekking in de rechtsleer laat het hier niet bij, en beweert dat naast de louter
academische bezwaren, er ook effectief schadelijke gevolgen in de praktijk kunnen worden
waargenomen. Zo vrezen zij onder meer een allesoverheersend Europa, dat zachtjes aan haar
bevoegdheden uitbreidt zonder hiervoor over een werkelijk mandaat te beschikken. Er wordt
gevreesd dat Europa zich als een ware “leviathan” zou durven blijven gedragen en steeds
verdergaande grenzen zou overschrijden. Ook vrezen zij voor de consistentie en systematiek
van de milieuwetgeving in elk land apart. Aangezien de richtlijn slechts op een beperkt aantal
gevallen van schadeverwekkende activiteiten en schadesoorten betrekking heeft, zal zij als
regeling vaak bestaan naast de andere nationale regelingen. Dit komt de consistentie van de
nationale regelingen op vlak van milieuschade niet ten goede.
4 Overweging 3, Richtlijn EP en Raad nr. 2004/35/EG, 21 april 2004 betreffende milieuaansprakelijkheid met
betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade, Pb. L. 30 april 2004, afl. 143, 56. 5 N. FARNSWORTH, “ Subsidiarity – A Conventional Industry Defense. Is the Directive on Environmental
Liability with Regard to Prevention and Remedying of Environmental Damage Justified under the Subsidiarity
Principle?”, EERL 2004, 181.
7
De conclusie van vele anti-Europees gezinde auteurs luidt dan ook dat al te vaak de grens
tussen de noodzaak van het optreden op vlak van het milieu en de bescherming daarvan
enerzijds, en de noodzaak om dit optreden op Europees niveau te laten plaatsvinden, vervaagt,
waardoor wordt voorbijgegaan aan het subsidiariteitsbeginsel.6
In mijn ogen is de vrees voor een allesoverheersend Europa ongegrond. De lidstaten werden
in het verleden meermaals gestimuleerd om maatregelen te nemen op nationaal niveau, maar
daar werd slechts zelden gehoor aan gegeven. Het milieu is té belangrijk en als we kijken naar
de teloorgang ervan kan niemand ontkennen dat optreden meer dan nodig is. Een Europees
optreden is naar mijn mening gegrond, aangezien het milieu iets is dat ons allen aanbelangt.
Als er bijvoorbeeld in Duitsland een enorme milieuramp plaatsvindt, waardoor er
grensoverschrijdende schade optreedt, zijn wij daarvan allemaal slachtoffer. Hiermee bedoel
ik dat niet enkel de mensen die er op dat zelfde moment schade van ondervinden er
schadelijders van zijn, maar ook mensen verscheidene kilometers verder weg, net als de
toekomstige generaties. Er is immers maar 1 planeet – en die moeten we koesteren. Een
slechte economie, andere maatschappelijke problemen, allemaal zijn ze belangrijk. Maar geen
enkele problematiek raakt élke persoon, élke plant, élk levend wezen zo hard als de vervuiling
van ons milieu. En dat milieu zal nog langer meegaan dan welke industrie ook. Het is onze
verantwoordelijkheid om daarvoor te zorgen. Een Europees optreden kan erger voorkomen.
Het kan de lidstaten een stevige basis meegeven, om zo verder, met de nodige eigen inputs,
een grondige regelgeving uit te werken en er alles aan te doen om de aarde proper te proberen
houden, voor de huidige generatie, en al die generaties achter ons.
6 R. MELLENBERGH en R. UYLENBERG, Aansprakelijkheid voor schade aan de natuur, Groningen, Europa Law
Publishing, 2005, 8.
8
IV. Richtlijn 2004/35/EG: de milieuschaderichtlijn van 21 april 2004
1. De totstandkoming van de richtlijn
i. Overzicht van de voorgeschiedenis
De milieuschaderichtlijn7 kent een lange en woelige voorgeschiedenis.
We schrijven juni 1983, wanneer de Europese Commissie een voorstel voor een richtlijn
indient om burgerlijke aansprakelijkheid in te voeren voor schade die veroorzaakt wordt door
afval. Hoewel dit voorstel het toen niet haalde, was de eerste steen wel gelegd. De eerste steen
van de weg die leidde naar het doel dat werd nagestreefd, een richtlijn die aansprakelijkheid
voor milieuschade invoert.
Milieurampen volgen elkaar in een betreurenswaardig tempo op. Denk daarbij aan de ramp
met de Amoco Cadiz, waarbij de Liberiaanse tanker zonk voor de kust van Frankrijk en
230.000 ton ruwe olie in zee deed belanden. De Bretoense kusten werden hierdoor sterk
vervuild en ook voor de vogelpopulatie waren de gevolgen dramatisch.
Het is de ramp in Seveso, Italië, die mee de aanleiding was voor de „Seveso‟-richtlijn van 6
december 1984.8 Op 10 juli 1976 vond er een zware explosie plaats in een chemisch bedrijf
ICMESA waarbij de bodem van de omgeving vervuild raakte met dioxine. De „Seveso‟-
richtlijn uit 1984 werd opgesteld om de gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke
stoffen zijn betrokken te beheersen. Deze richtlijn is de eerste Europese wetgeving over
aansprakelijkheid voor milieuschade.9
“Overeenkomstig het bepaalde in deze richtlijn treffen de lidstaten de nodige maatregelen ten
einde, met het oog op de bescherming van de menselijke gezondheid en van het milieu, het
toezicht en de controle op de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen,
zowel binnen de Gemeenschap, als naar en/of uit de Gemeenschap, te waarborgen.”, aldus
artikel 1 van de richtlijn. Artikel 11 van de „Seveso‟-richtlijn legde de Raad de verplichting op
om uiterlijk op 30 september 1988 vast te stellen op welke wijze de producent of enige andere
7 Richtlijn Europees Parlement en Raad nr. 2004/35/EG, 21 april 2004 betreffende milieuaansprakelijkheid met
betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade, Pb. L. 30 april 2004, afl. 143, 56-75. 8 Richtlijn Raad 84/631/EEG, 6 december 1984 betreffende toezicht en controle in de Gemeenschap op de
grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen, PB. L. 13 december 1984, afl. 326, 31-41. 9 H. BOCKEN, “ De Richtlijn 2004/35/EG betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen
en herstellen van milieuschade. Een inleiding.” in H. BOCKEN, H. DESCAMPS en R. SLABBINCK (eds.), Omzetting
en uitvoering van de richtlijn milieuschade, Mechelen, Wolters Kluwer, 2008, 1.
9
persoon die voor schade kan worden verantwoordelijk geacht, wettelijk aansprakelijk kan
worden gesteld, en tevens het verzekeringsstelsel te regelen. Dit gebeurde niet en al snel
heerste er een consensus dat Europese milieuaansprakelijkheidsregelingen een breder
toepassingsgebied dienden te hebben dan datgene wat werd beoogd door de „Seveso‟-richtlijn.
Dit heeft geleid tot de ontwerpen voor de richtlijnen van 15 september 198910
en 27 juni
199111
inzake burgerlijke aansprakelijkheid bij schade veroorzaakt door afval. Er was in de
ontwerpen sprake van een objectieve aansprakelijkheid voor de producent van het afval, en
deze objectieve aansprakelijkheid kon worden overgedragen aan een vergunde verwerker. Om
de schade te kunnen vergoeden moest worden voorzien in verzekeringen en financiële
zekerheden. Beide ontwerpen werden echter afgewezen, zowel door de industrie als de
verzekeringslobby en een aantal lidstaten die niet stonden te springen voor een eenvormig
Europees milieu-aansprakelijkheidsregime. Verder bestond de grootste kritiek vooral uit het
beperkte toepassingsgebied daar enkel schade veroorzaakt door afval in aanmerking kwam.12
In 1986 vond een andere enorme milieuramp plaats. Een brand brak uit in de Sandoz-fabriek,
een chemisch bedrijf nabij Basel. Een enorme hoeveelheid giftige chemicaliën stroomden zo
de Rijn in waardoor deze volledig rood kleurde. Meer dan een half miljoen vissen kwamen
hierbij om en sommige soorten zijn zelfs voorgoed uit de Rijn verdwenen. Deze ramp bracht
de Raad van Ministers en het Europese Parlement ertoe om resoluties goed te keuren die de
Commissie aanspoorden om aansprakelijkheid voor dergelijke milieuschade in te voeren.
Door de weinig positieve ervaringen uit het verleden was de Commissie uiterst voorzichtig in
haar werkzaamheden.
In mei 1993 werd dan het Groenboek13
over het herstel van milieuschade gepubliceerd. De
eerste echte stap van onze richtlijn was bij deze gezet. De bedoeling van het Groenboek was
een discussie op gang te brengen omtrent de problematiek van milieuschade. Reacties van
zowel lidstaten als de industriële wereld en milieugroepen stroomden binnen. In navolging
van het Groenboek vond een gemeenschappelijke hoorzitting met het Europese Parlement
plaats en kwam er een parlementaire resolutie waarin de Commissie verzocht werd om een
richtlijn uit te werken. Op 20 april 1994 nam het Parlement een resolutie aan waarin ze de
10
COM (89) 282 def. 11
COM (91) 219 def. 12
H. BOCKEN, “ De Richtlijn 2004/35/EG betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen
en herstellen van milieuschade. Een inleiding.” in H. BOCKEN, H. DESCAMPS en R. SLABBINCK (eds.), Omzetting
en uitvoering van de richtlijn milieuschade, Mechelen, Wolters Kluwer, 2008, 3. 13
COM (93) 47 def.
10
Commissie verzocht een ontwerp-richtlijn “betreffende de regeling van de aansprakelijkheid
voor (toekomstige) milieuschade voor te leggen”.14
In november 1997 verscheen er een werkdocument van de hand van de Commissie in
navolging van het Groenboek en talloze studies en raadplegingen volgen elkaar op met als
uiteindelijke resultaat het Witboek over Milieuaansprakelijkheid van 9 februari 200015
. Dit
Witboek was – helaas – veel minder ambitieus dan de „working paper‟ uit 1997. De
werkzaamheden aan het Witboek werden nog versneld door de olieramp uit 1999 voor de kust
van Frankrijk. De olietanker Erika zonk op zo‟n 75 km voor de kust van Bretagne, waarbij
20.000 ton olie in de zee lekte. Stranden over een afstand van meer dan 300 kilometer werden
verontreinigd en meer dan 34.000 met olie besmeurde vogels spoelden aan. In januari 2000
stroomde er meer dan 100.000 kubieke meter met cyanide vervuild water in de Tisza, wat
leidde tot massale vissterfte.16
De noodzaak van deze richtlijn werd hierdoor – nogmaals –
pijnlijk duidelijk gemaakt.
In 2000 gaven zowel het Economisch en Sociaal Comité als het Comité van de Regio‟s hun
advies op het Witboek, respectievelijk op 19 september en 6 november.
Na de vele commentaren op het Witboek volgde er in juli 2001 een „Working paper on
prevention and restoration of significant environmental damage‘17
van het Directoraat-
generaal Leefmilieu van de Europese Commissie. Dit document zette een volledig andere
koers in dan het Witboek en was heel bepalend voor de definitieve koers van de latere
richtlijn. Het veranderde de richting van de toekomstige richtlijn totaal en ging over van een
burgerlijk aansprakelijkheidsregime naar een publiekrechtelijk regime waarbij de plichten die
voortvloeiden uit de regeling dienden te worden afgedwongen door de bevoegde
autoriteiten.18
Het nieuwe concept bleek aan te slaan en na anderhalf jaar onderhandelen werd
op 23 januari 2002 een formeel voorstel19
voor een richtlijn ingediend, op grond van
toenmalig artikel 175 EG en als zodanig onderworpen aan de samenwerkingsprocedure tussen
het Parlement en de Raad. Artikel 193 VWEU, het oude artikel 176 EG, bepaalt dat
maatregelen vastgesteld op basis van artikel 192 VWEU, voormalig artikel 175 EG, niet
14
Resolutie EP, 20 april 1994 over het voorkomen en herstellen van milieuschade, PB. C. 9 mei 1994, afl. 128,
165. 15
COM (2002) 66 def. 16
P.F.A. BIERBOOMS en E.H.P. BRANS, “Het EU Witboek Milieuaansprakelijkheid: de vage contouren van een
toekomstig aansprakelijkheidsregime", Milieu & Recht 2000, (182) 183. 17
H. BOCKEN, “Het Working paper on prevention and restoration of significant environmental damage: Het
Witboek betreffende milieuaansprakelijkheid terzijde gelegd”, T.M.R. 2001, (350) 351. 18
V. FOGLEMAN, “The Environmental Liability Directive”, Env. Liability 2004, (101) 102. 19
COM (2002) 17 def.
11
noodzakelijk volledige harmonisatie met zich meebrengen. Een lidstaat kan als zij wil
verdergaande maatregelen opleggen en de maatregelen genomen op basis van dit nieuwe
artikel 192 VWEU leggen slechts een minimumbeschermingsniveau op. Bij de
samenwerkingsprocedure neemt de Europese Commissie het initiatief om een voorstel voor
een communautaire maatregel te doen. Als zij het voorstel heeft uitgewerkt, wordt het naar
zowel de Raad van ministers als het Europese Parlement gestuurd. Indien dit nodig wordt
geacht wordt het tevens verzonden naar het Economisch en Sociaal Comité en naar het
Comité van de Regio's, zoals in casu het geval blijkt. Nadat de Raad de adviezen van zowel
het Parlement als de Commissies ontvangen heeft neemt de Raad een gemeenschappelijk
standpunt in. Hiervoor is een gekwalificeerde meerderheid nodig. Dit is de eerste lezing. In de
tweede lezing wordt dit gemeenschappelijk standpunt behandeld door het Parlement.
Op 21 februari 2002 legde de Europese Commissie het voorstel voor aan de Raad en het
Parlement. In het Parlement heerste op dat moment een conflict over wie in casu het leidende
departement mocht zijn, ofwel de Commissie Juridische Zaken, of de Commissie
Milieubeheer, Volksgezondheid en Voedselveiligheid. Dit conflict werd in juni 2002 beslecht
en het resultaat was dat de Commissie Juridische Zaken de werkzaamheden mocht leiden,
maar wel diende rekening te houden met de meningen van Commissie Milieubeheer.
Gedurende 2002 en de eerste helft van 2003 hield de ‗Environmental Working Party‘ van de
Raad meer dan 30 vergaderingen. Er werd dus hard gewerkt aan de richtlijn. En dit had een
duidelijke oorzaak. Op 1 mei 2004 zouden er een pak landen toetreden tot de Europese Unie.
Als de richtlijn er tegen dan niet zou zijn, was het zeer twijfelachtig wanneer en of ze er
überhaupt wel zou komen.20
Op 2 mei 2003 volgde een verslag over het voorstel voor een richtlijn van het Europees
Parlement en de Raad betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen
en herstellen van milieuschade. Een kleine twee weken later, op 14 mei, keurde het Europese
Parlement de richtlijn goed, maar met niet minder dan 48 amendementen.
Op 13 juni 2003 werd er een politiek akkoord bereikt in de Raad, onder het voorzitterschap
van Griekenland. Op 18 september volgde er dan een officiële goedkeuring van het
gemeenschappelijk standpunt door de Raad. Duitsland, Oostenrijk en Ierland stemden
weliswaar tegen maar konden dit gemeenschappelijk standpunt niet blokkeren. Er werden bij
de goedkeuring wel zesentwintig amendementen toegevoegd. De Europese Commissie
steunde dit gemeenschappelijke standpunt. Op 17 december 2003 sloot het Parlement zijn
20
V. FOGLEMAN, “The Environmental Liability Directive”, Env. Liability 2004, (101) 102.
12
tweede lezing af met vier amendementen op het gemeenschappelijk standpunt van de Raad.
In januari 2004 weigerde de Commissie er twee daarvan te aanvaarden. Een dag later werd
een bemiddelingsprocedure opgestart tussen de Raad en het Parlement. Op 20 februari bereikt
het bemiddelingscomité een akkoord over de definitieve versie van de richtlijn. Op
respectievelijk 30 en 31 maart 2004 keurden de Raad en het Parlement de definitieve versie
van de richtlijn formeel goed. Inhoudelijk leek deze sterk op het gemeenschappelijk standpunt
van 18 september 2003. Bij de goedkeuring door de Raad diende er met een gekwalificeerde
meerderheid te worden beslist en ook hier stemden de Oostenrijkse, Duitse en Ierse ministers
tegen.21
De deadline van 1 mei 2004 werd dus nipt gehaald.
De richtlijn van 21 april 2004 trad in werking op 30 april 2004, de datum van de publicatie in
het Publicatieblad van de EU, en diende door de lidstaten te worden omgezet tegen 30 april
2007.
Deze grote lijnen geven een beeld van hoe lang het geduurd heeft alvorens de richtlijn er was.
Hieronder volgt een inhoudelijke uiteenzetting van de publicaties van de EU, te beginnen bij
het Groenboek van 1993.
21
V. FOGLEMAN, “The Environmental Liability Directive”, Env. Liability 2004, (101) 103.
13
ii. Groenboek inzake het herstel van milieuschade
Op 14 mei 1993 verscheen het Groenboek, ―Green paper on remedying environmental
damage‖, van de hand van de Commissie.22
Het Groenboek was gericht aan de Raad, het
Parlement en het Economisch en Sociaal Comité van de Unie.
De bedoeling van het Groenboek was om de verschillende aspecten van burgerlijke
aansprakelijkheid voor milieuschade en andere schadecompenserende technieken en
methodes te bediscussiëren.23
Daarnaast dienden ook andere hindernissen die zouden
opduiken naar aanleiding van een regeling voor aansprakelijkheid bij milieuschade op tafel te
worden gelegd.
Het Groenboek kwam er dus in de eerste plaats om de discussie over de vraag of burgerlijke
aansprakelijkheid nuttig zou zijn als methode voor de allocatie van de kosten van en de
verantwoordelijkheid voor milieuschade, op gang te brengen. De invoering van
aansprakelijkheid zorgt er immers voor dat degenen die verantwoordelijk zijn voor de schade
de kost zullen moeten dragen voor het herstel hiervan. De burgerlijke aansprakelijkheid zorgt
er dus niet alleen voor dat schade zal moeten hersteld worden, maar heeft eveneens een
preventieve functie.
De belangrijkste redenen voor het verschijnen van het Groenboek en de burgerlijke
aansprakelijkheid voor milieuschade die daarin centraal staat was de publieke vraag voor een
degelijk systeem dat de kosten van milieuschade toerekent aan degenen die verantwoordelijk
zijn voor de schade. Een andere belangrijke factor was dat zowel de Raad van Europa als
andere internationale organisaties rond die periode maatregelen aan het nemen waren om een
aansprakelijkheidsregeling uit te werken. Een gebrek aan een uniforme
aansprakelijkheidsregeling in de Europese Unie zou kunnen leiden tot concurrentievervalsing
en zelfs een falen van de interne markt.
Het eerste deel van het Groenboek24
haalde de belangrijkste vraagstukken aan die zouden
kunnen rijzen in aanloop naar de richtlijn. In haar onderzoek naar het antwoord op de vraag of
22
COM (93) 45 def. 23
V. FOGLEMAN, “The Environmental Liability Directive”, Env. Liability 2004, (101) 101. 24
COM (93) 47 def., 6-13.
14
het mechanisme van burgerlijke aansprakelijkheid een oplossing zou kunnen bieden voor de
problematiek van milieuschade maakte het Groenboek in de eerste plaats een onderscheid
tussen fout- en risicoaansprakelijkheid. De aansprakelijkheid gebaseerd op een fout heeft als
nadeel dat de schadelijder het bewijs moet kunnen leveren van de fout die de aansprakelijke
partij beging, en het verband tussen deze fout en de schade die hij heeft geleden. In dit geval
zal het slachtoffer het vaak heel moeilijk hebben om te bewijzen dat de handeling van de
aansprakelijke partij een fout inhoudt. De risicoaansprakelijkheid daarentegen heeft als
„ultiem‟ voordeel dat niet moet bewezen worden dat wat de schade heeft veroorzaakt, foutief
was. De schadelijder dient in dit geval enkel te bewijzen dat de schade het gevolg is van een
bepaalde gedraging of activiteit. Deze foutloze aansprakelijkheid zet partijen nog meer dan
foutaansprakelijkheid aan om schade te voorkomen. Foutloze aansprakelijkheid is echter geen
alleenzaligmakende oplossing, aangezien het zeer moeilijk is de omvang van het risico en
waarvoor men aansprakelijk zal zijn af te bakenen. Dit is nochtans een essentiële vereiste voor
een goede werking van het systeem. Mogelijke aansprakelijke partijen moeten op voorhand
weten wat de kosten zijn die ze kunnen verwachten als er schade optreedt. Bepalen welke
activiteiten moeten worden onderworpen worden aan het regime van risicoaansprakelijkheid
is echter een huzarenwerk. Een ander heikel punt dat wordt aangehaald door het Groenboek is
het feit dat het systeem van burgerlijke aansprakelijkheid perfect werkt als de schade is
veroorzaakt door een opzettelijke fout of een onachtzame handeling of als de aansprakelijke
partij identificeerbaar is en het causale verband tussen de fout en de schade kan aangetoond
worden. Dit is helaas niet altijd het geval, zeker niet bij milieuschade. Problemen ontstaan in
geval van chronische vervuiling, wanneer bepaalde emissies plaatsvonden met toelating van
de overheid, er schade is door lozingen die plaatsvonden in het verleden maar waarvan de
gevolgen nu slechts duidelijk worden, … Al deze zaken zijn niet zomaar op te lossen door een
systeem van burgerlijke aansprakelijkheid in te voeren. Daarnaast moet er volgens het
Groenboek ook worden nagegaan of de foutloze aansprakelijkheid zou moeten beperkt
worden. Voorstanders van deze beperking oordelen dat als een aansprakelijke partij alle
maatregelen heeft genomen die zij redelijkerwijze diende te nemen, en zich heeft verzekerd
zoals van haar werd verwacht, het niet logisch zou zijn dat de aansprakelijke partij haar
activiteiten moet stopzetten als onvoorzienbare en niet te voorkomen schade plaatsvindt. Het
gewenste resultaat houdt immers in dat alle herstelkosten worden gedragen en dat verdere
schade in de toekomst vermeden, niet dat bedrijven failliet gaan, aldus het Groenboek. De
tegenstanders van de beperking van aansprakelijkheid zijn echter van mening dat de
beperking van de foutloze aansprakelijkheid ervoor kan zorgen dat de maatregelen die dienen
15
getroffen te worden ter voorkoming van schade zullen beperkt worden tot het maximum
bedrag waarvoor men kan worden aansprakelijk gesteld, waardoor de preventieve functie van
het aansprakelijkheidsrecht deels wordt tenietgedaan.
Naast deze belangrijke issues is ook de definiëring van wat nu net in aanmerking kan komen
een niet te onderschatten topic. Moet enkel de natuur, het natuurlijke milieu op zich, worden
beschermd? Of mag schade aan bepaalde creaties van de mens ook in aanmerking worden
genomen?
Het volgende vraagstuk dat het Groenboek aanhaalde ter discussie is de problematiek rond het
causale verband dat men moet kunnen bewijzen als men aanspraak wil maken op een
schadevergoeding. Wat als de schade door verschillende partijen werd veroorzaakt? Wat als
de schade zich pas manifesteert na ettelijke jaren?
Welke personen dienen toegang te krijgen tot de rechter? In de meeste gevallen krijgen enkel
partijen met een wettelijk belang en recht op schadevergoeding de mogelijkheid om iemand
aan te klagen. Het probleem bij schade aan het milieu is dat er zich vaak schade voordoet aan
goederen die aan niemand toebehoren en als zodanig niemand beschikt over een wettelijk
belang om schade te vorderen.
Tot slot werd er aandacht besteed aan de problematiek van verzekerbaarheid. Een aangepaste
verzekering dekt immers het risico op economisch verlies voor zowel de exploitant als de
overheid, in het geval de exploitant niet solvabel blijkt. Zo kan de schade hoe dan ook worden
hersteld. Als een verzekeraar de beschikbaarheid van een verzekering koppelt aan de kwaliteit
van het risicobeheer van een onderneming, dan kan het een afschrikkend effect hebben en
ervoor zorgen dat er meer aan preventie wordt gedaan en andere milieubeschermingscontrole
op de economische activiteit. De verzekeraar zal immers geen verzekering aanbieden als hij
ziet dat de exploitant niet de nodige voorzorgsmaatregelen treft om schade te voorkomen.
Verzekeraars stonden echter – niet onbegrijpelijk – niet te springen om dekking te verlenen
als ze onzeker zijn over de omvang van de schade en het risico dat er zich überhaupt schade
zal voordoen. Aangezien er geen grenzen werden gesteld aan de aansprakelijkheid en de te
verlenen dekking, werd het voor verzekeraars erg moeilijk om hiervoor de gepaste
verzekeringsinstrumenten aan te bieden. Zij konden op deze problematiek reageren door
ofwel de prijzen van de premies de hoogte in te jagen of door simpelweg géén verzekeringen
aan te bieden voor deze risico‟s. En dat was ook het grootste probleem: hoe kan je nu een
verzekering verplicht maken, als er amper mogelijkheden zijn om er één te bekomen, laat
staan tegen een „redelijke‟ prijs? Aansprakelijkheid voor milieuschade was immers een
betrekkelijk hot nieuw issue en niet alle verzekeraars hadden de technologie of capaciteit om
16
hiervoor de gepaste instrumenten te kunnen aanbieden. Ook was er op het moment van het
verschijnen van dit Groenboek simpelweg nog geen ervaring met de verzekering van deze
risico‟s. De verzekeringswereld beschikte wel over mogelijkheden om hun potentiële
verliezen contractueel te beperken. Zo konden ze maximumgrenzen invoeren voor de
dekking, waardoor de verzekerde zelf dient op te draaien voor de schade die het gedekte risico
overschrijdt. Hierdoor zou de verzekering natuurlijk wel een groot deel van haar belang
moeten inboeten. De verzekeraars zouden ook dekking kunnen weigeren als het risico
waarvoor men de dekking wil bekomen te groot is. Dit op zich hoeft niet noodzakelijk nadelig
te zijn. Vaak nemen de risicosectoren hierdoor meer preventieve maatregelen, om toch aan
een verzekering te geraken, waardoor het risico op milieuschade beperkt wordt.
Het tweede grote deel in het Groenboek25
besprak de algemene evoluties die zich in die
periode manifesteerden. Vooraleer men een Europese regeling voor aansprakelijkheid bij
milieuschade kon ontwerpen en invoeren diende men immers te weten waartoe de lidstaten
zelf al gekomen waren, om zo lessen te kunnen trekken uit hun ervaringen met deze
problematiek.
Omdat aansprakelijkheid bij milieuschade een zeer recent verschijnsel was in de periode dat
het Groenboek verscheen, hadden nog niet veel lidstaten specifieke regelgeving ontworpen.
Het grote deel van de twaalf lidstaten in 1993 baseerde de burgerlijke aansprakelijkheid bij
milieuschade hoofdzakelijk op de klassieke foutaansprakelijkheid. En hoewel specifieke
wetgeving dus ontbrak, waren de rechtbanken in de lidstaten vaak en in toenemende mate
geneigd om in geval van milieuschade niet het volledig bewijs van fout en causaliteit tussen
die fout en de opgetreden schade te eisen.
Naast de aanpak van milieuschade met de klassieke schuldaansprakelijkheid ontwikkelde er
zich een aansprakelijkheid die niet langer was gebaseerd op schuld maar op het aanwezig zijn
en het zich veruitwendigen van een bepaald risico. Verschillende nationale wetgevingen
voerden deze risicoaansprakelijkheid in, specifiek voor bepaalde risicovolle industriële
activiteiten. Deze wetgevingen vertoonden een aantal gelijkaardige kenmerken. Zo ontbrak er
in alle lidstaten een duidelijke definiëring van het begrip milieuschade en diende de bestaande
wetgeving er toe om de patrimoniale schade gedekt te zien. Ook de uitwerking van wie de
bewijslast dient te dragen of het causale verband tussen fout en schade was niet optimaal tot
25
COM (93) 47 def., 13-19.
17
zelfs pover, aldus het Groenboek. Meestal zijn de algemene principes uit het recht van dat
land dan van toepassing op de specifieke zaken, vaak in de nodige mate mee gevormd door
rechtspraak. Het Groenboek verwees wel naar de Duitse wet die de aansprakelijkheid bij
milieuschade regelde en als enige een definitie bevat van milieuschade, waarin ze verwijst
naar ‗overlijden, persoonlijk letsel en schade aan eigendommen als gevolg van een wijziging
van het milieu‘.
Als conclusie kan gesteld worden dat hoewel de homogeniteit tussen de nationale regelingen
ver te zoeken was, de lidstaten wel allemaal aan het evolueren waren naar systemen van
foutloze aansprakelijkheid.
Vervolgens wierp het Groenboek een blik op de internationale context. Naar internationaal
recht zijn alle staten verantwoordelijk voor de preventie van alle activiteiten die op hun
territorium plaatsvinden en dienen ervoor te zorgen dat deze geen nefaste gevolgen hebben
voor andere staten. Als dan toch grensoverschrijdende schade ontstaat, kan de schadelijdende
staat aankloppen bij de staat die er niet is in geslaagd om de schade te voorkomen.26
In het
Groenboek werd verwezen naar het bestaan van een aantal internationale instrumenten die de
aansprakelijkheid voor milieuschade behandelen en de gelijkenissen die deze instrumenten
vertoonden. Wat het meeste opvallend was, was dat alle bestaande instrumenten op
internationaal vlak een systeem van foutloze aansprakelijkheid invoerden. In de meerderheid
van de gevallen werd de aansprakelijkheid ook beperkt tot schade die veroorzaakt werd door
specifieke economische activiteiten.
Aan het einde van dit deel over de algemene evoluties binnen het internationale en Europese
milieurecht werd het standpunt van de Gemeenschap weergegeven. De discussie of een
aansprakelijkheidssysteem zou kunnen toegepast worden met het oog op
milieubeschermingsdoeleinden, was toen al een lange tijd aan de gang. De Commissie was
van mening dat “door de invoering van (oud) artikel 130R in het EEG-Verdrag de discussie
over de toepassing van een wettelijke aansprakelijkheid op milieuschade een nieuwe impuls
heeft gekregen”. Dit artikel voert het principe “de vervuiler betaalt” in bij milieuschade en
wettelijke aansprakelijkheid voor de herstelkosten bij milieuschade invoeren betekent een
concretisering van dit beginsel. Uit de verschillende voorafgaande gebeurtenissen, zoals de
invoering van de Sandoz-richtlijn, kon worden afgeleid dat de Gemeenschap het invoeren van
wettelijke aansprakelijkheid bij milieuschade zeker zag zitten maar dat ze het grondig wou
26
Arb. Tribunal, Verenigde Staten v. Canada, “Trail Smelter Case” , 11 maart 1941.
18
aanpakken, net omdat er nog niet veel ervaringen waren uit het verleden maar men op vele
punten van een blanco blad moeten vertrekken.
Het derde grote hoofdstuk in het Groenboek besprak de mogelijkheid om collectieve
schadevergoedingsregelingen te gebruiken bij het herstel van milieuschade.27
Het invoeren
van een collectieve schadevergoedingsregeling zou volgens de Commissie een concrete
toepassing betekenen van het “vervuiler betaalt”-beginsel. De voordelen van deze manier van
werken zijn niet te onderschatten. Zo verzamelen collectieve schadevergoedingsregelingen
vaak al op voorhand de nodige financiële middelen waardoor er snel kan worden opgetreden
in het geval er zich effectief schade voordoet. Dit in tegenstelling tot wat het geval is bij
wettelijke aansprakelijkheid, waar vaak tijdrovende en slopende procedures dienen te worden
doorsparteld alvorens de financiële middelen voorhanden zullen zijn en de schade kan worden
hersteld. Ook het risico op insolvabele schuldenaars wordt hierdoor uitgesloten. Het is ook
eenvoudiger om de schadelast collectief te dragen dan individueel. Tot slot, aldus het
Groenboek, is de herstelkost van een milieuramp vaak zo groot dat nooit alle schade kan
worden gedragen. Collectieve schadevergoedingsregelingen bieden in tegenstelling tot het
aansprakelijkheidsrecht wel een antwoord op deze problematiek, daar waar het beschikt over
bijkomende financiële middelen die nodig zijn om de schade te herstellen. Toch zijn de
collectieve schadevergoedingsregelingen niet alleen zaligmakend en rijzen er ook bij de
invoering van een collectieve regeling de nodige vragen, zoals: wie zal in het geval van een
„joint compensation scheme‟ toezien op de mate waarin herstel nodig is, wie dient er de
verantwoordelijkheid te dragen voor de kwaliteit van de herstelwerkzaamheden, wat in het
geval de aansprakelijke niet te identificeren valt, … De Commissie reikt in dit hoofdstuk van
het Groenboek de nodige discussiepunten aan die verder moesten onderzocht worden als men
een collectieve schadevergoedingsregeling zou willen invoeren hebben.
Het laatste deel van het Groenboek behandelde de opties waarover de Gemeenschap beschikt
om bovenstaande problematiek op Europees niveau aan te pakken.28
―Met dit Groenboek wordt beoogd een discussie op gang te brengen over de vraag of en hoe
in de Gemeenschap op adequate en doeltreffende wijze gebruik kan worden gemaakt van
wettelijke aansprakelijkheid om de kosten van milieuherstel vergoed te krijgen.‖
27
COM (93) 47 def., 20-23. 28
COM (93) 47 def., 23-28.
19
Als eerste haalde het Groenboek de wettelijke of ook burgerlijke aansprakelijkheid aan als
mogelijk mechanisme in een alomvattend milieubeleid. Nadelen aan dit systeem treden er
vooral op bij de niet-identificeerbaarheid van de aansprakelijke persoon of personen, of
wanneer de schade te wijten is aan gedragingen van meerdere persoenen. Ook wanneer er
geen aansprakelijkheidsgronden aanwezig zijn of er een gebrek is aan causaliteit biedt de
foutaansprakelijkheid niet altijd een gepast antwoord. Een andere belangrijke tekortkoming is
de situatie waarin geen enkele partij een wettelijk belang heeft om een rechtszaak in te stellen.
In al deze gevallen biedt een „joint compensation mechanism‘ een gepaster antwoord. Het
Groenboek verduidelijkte tevens het onderscheid tussen fout- en risicoaansprakelijkheid. De
foutaansprakelijkheid op zich invoeren is nooit voldoende. De fout moet bewezen worden en
dat is niets steeds haalbaar. Omwille van deze reden zien we dat er in het milieurecht een
evolutie aan de gang is in de richting van een risicoaansprakelijkheid, aldus de Commissie.
Volgens het Groenboek was risicoaansprakelijkheid in het bijzonder geschikt voor de
specifieke karakteristieken van het milieurecht. De schadelijder dient hier geen fout meer aan
te tonen, maar moet wel nog steeds bewijzen dat de schade het gevolg is van een bepaalde
handeling. Deze vorm van aansprakelijkheid zorgt voor een betere preventieniveau bij de
risicovolle industrieën. Tevens wordt opgemerkt dat een risicoaansprakelijkheidsregime enkel
werkt als op voorhand een duidelijk antwoord wordt gegeven op een aantal belangrijke
vragen. Welke definitie van schade moet worden gebruikt? Voor welke activiteiten moet er
een risicoaansprakelijkheid worden ingevoerd? En wie zal aansprakelijk gesteld kunnen
worden? Daarbij worden de tekortkomingen van het klassieke aansprakelijkheidsrecht
aangehaald en benadrukte het Groenboek nogmaals dat collectieve
schadevergoedingsregelingen een geschikte manier zouden kunnen zijn om de kosten van
milieuschade bij de risicovolle sectoren te leggen.
De Commissie suggereerde dat een combinatie van de sterke punten van het
aansprakelijkheidsrecht met de voordelen van de compensatiesystemen een oplossing voor het
vraagstuk van milieuschade zou kunnen zijn.
Op het einde van het Groenboek maande de Commissie de lidstaten aan om een discussie te
voeren over de beste manieren om de besproken problematiek aan te pakken, en alle
aangesproken partijen konden hun commentaren op het Groenboek indienen voor 1 oktober
1993.
In april 1994 nam het Parlement een resolutie aan waarin ze de Commissie verzocht een
ontwerp voor een richtlijn betreffende de regeling van de aansprakelijkheid voor milieuschade
20
voor te leggen.29
Zij maakte gebruik van het toenmalige artikel 138 B van het EG-verdrag op
basis waarvan zij de Commissie kan vragen om een wetgevingsvoorstel in te dienen.30
Op 23 februari 1994 legde het Economisch en Sociaal Comité een advies31
voor waarin ze
actie van de EG voor milieuschade ondersteunden en stelde daarin ook voor om dit te laten
gebeuren via een kaderrichtlijn.
Op 29 januari 1997 volgde een oriënterend debat in de Commissie waarna beslist werd in te
gaan op het verzoek van het Parlement en een Witboek inzake milieuaansprakelijkheid op te
stellen.32
29
Resolutie EP, 20 april 1994 over het voorkomen en herstellen van milieuschade, PB. C. 9 mei 1994, afl. 128,
165. 30
COM(2000) 66 def., 11. 31
Advies Economisch en Sociaal Comité, 23 februari 1994 over het Groenboek inzake herstel van milieuschade,
PB. ESC. 15 mei 1994, afl. 226, 94. 32
COM (2000) 66 def., 12.
21
iii. Witboek betreffende milieuaansprakelijkheid
Dit Witboek33
verscheen op 9 februari 2000 en was het logische vervolg op het Groenboek uit
1993. Het kwam er op uitdrukkelijke vraag van het Europese Parlement in 1994.
Na een inleiding en een poging tot definiëring van de inhoud van het begrip
milieuaansprakelijkheid, werd besproken wat de te verwachten effecten van een Europese
aansprakelijkheidsregeling voor milieuschade waren. Nadien werden de eventuele
hoofdkenmerken van een communautaire regeling besproken en woog men de verschillende
opties voor communautaire actie af. In het zesde deel ging men na of een regeling op
gemeenschapsniveau verenigbaar zou zijn met het subsidiariteits- en
evenredigheidsbeginsel.34
Vervolgens werd onderzocht welke gevolgen een communautaire
regeling zou kunnen hebben op economisch niveau. In de laatste paragraaf vinden we naast de
conclusie ook een stappenplan voor de toekomst.
Het doel van het Witboek was de mogelijke structuur te schetsen van de toekomstige
Europese regelgeving betreffende milieuaansprakelijkheid. Verschillende mogelijkheden
worden besproken om een regeling uit te werken die zou gelden voor alle lidstaten van de EU,
en die de milieubeginselen van het EG-Verdrag en de tenuitvoerlegging van de EG-
milieuwetgeving optimaliseert, om zo tot een adequaat herstel van het milieu te komen.35
Milieuaansprakelijkheid heeft als doel ervoor te zorgen dat de persoon die milieuschade
veroorzaakt zal moeten instaan voor het herstel van deze schade. Niet alle soorten van
milieuschade kunnen echter worden aangepakt door een aansprakelijkheidsregeling in te
voeren. Zo dient de vervuilende partij of partijen aanwijsbaar te zijn, moet de schade concreet
en meetbaar zijn en moet er een causaal verband bestaan tussen de schade en de aangeduide
vervuilende partij(en) wil de aansprakelijkheidsregeling doeltreffend zijn. Het regime van
aansprakelijkheid is dus niet geschikt als er diffuse verontreiniging is, de partijen die
verantwoordelijk zijn voor de schade niet aanwijsbaar zijn en situaties waar het causale
verband tussen de schade en de schadeverwekkende activiteiten niet kan worden bewezen.
33
COM (2000) 66 def. 34
Zie supra 5-9. 35
COM (2000) 66 def., 7.
22
De voordelen en verwachte effecten van een milieuaansprakelijkheidsregeling op niveau van
de Europese Gemeenschap worden in de derde paragraaf besproken.36
Als eerste belangrijke voordeel wordt in het Witboek aangehaald dat milieuaansprakelijkheid
een directe en doeltreffende manier is om de in het EG-verdrag neergelegde hoofdbeginselen
van het milieubeleid ten uitvoer te leggen, met als belangrijkste principe ‗polluter pays‘. Als
de vervuilers immers zullen moeten opdraaien voor het herstel van de milieuschade, zullen ze
meer investeren in het voorkomen van de verontreiniging. Dit werkt echter slechts voor zover
de kosten van de preventieve maatregelen lager liggen dan de uiteindelijk te dragen
schadelast. De aansprakelijkheidsregeling zal potentiële vervuilers er om die reden dan ook
toe aanzetten meer te investeren in onderzoek naar betere en vooral schonere technologieën.
Een ander te verwachten effect is dat door de invoering van aansprakelijkheid ook de naleving
van de milieuwetgeving van de EG zou moeten verbeteren. Daarom acht de Commissie het
zeer belangrijk dat een regeling ook betrekking zou hebben op rijkdommen die reeds worden
beschermd door EG-wetgeving. Hierdoor wordt het ook voor de nieuwe lidstaten makkelijker
om de communautaire wetgeving te implementeren.
Een ander belangrijk pluspunt in het Europa van vandaag, waar economie nog steeds de
belangrijkste drijfveer lijkt te zijn, is dat een communautaire regeling zorgt voor meer dan
enkel een schoner milieu, maar tevens ook kan helpen bij het creëren van gelijke
omstandigheden voor alle landen binnen de interne markt. In het Witboek staat ook duidelijk
dat het niet zeker is of de verschillen in milieuwetgeving in elk land mededingingsproblemen
veroorzaken, maar als alle landen binnen de EU-zone gedwongen worden dezelfde minimale
maatregelen te treffen zal dit sowieso positief zijn voor de eerlijke concurrentie. Op te merken
is dat het Witboek onder milieuschade ook schade aan biodiversiteit verstaat en dat is een
primeur. Het merendeel van de milieuaansprakelijkheidsregelingen van de Europese lidstaten
rekenen schade aan biodiversiteit immers niet bij de milieuschade, en dat is een grote
tekortkoming van de nationale wetgevingen, die de toekomstige richtlijn zal trachten aan te
pakken. Net omdat landen bang zijn over het concurrentievermogen van hun nationale
industrie, zijn zij immers geneigd om te wachten op een Europese regelgeving. Een optreden
van de EU zou kunnen gerechtvaardigd worden op grond van het waarborgen van een gelijk
speelveld binnen de interne markt, aldus het Witboek. Grosso modo hoopt men met de
Europese regelgeving stimulansen te creëren zodat men in de bedrijfswereld voorzichtiger om
zou springen met het milieu. Opdat dit doel kan worden bereikt dient de regelgeving wel
36
COM (2000) 66 def., 14-16.
23
zodanig te worden opgesteld dat “achterpoortjes” worden vermeden en dat er financiële
zekerheden beschikbaar zijn.
De mogelijke kenmerken van de aansprakelijkheidsregeling worden in de vierde paragraaf
toegelicht.37
Eerst en vooral wordt de werking in de tijd van de richtlijn besproken. De toekomstige
regeling moet best geen terugwerkende kracht hebben, om de voor de hand liggende reden
van rechtszekerheid. De lidstaten dienen zelf te beslissen hoe zij milieuschade uit het verleden
willen aanpakken.
Het toepassingsgebied van de regeling wat betreft de te dekken schade kan op het eerste zicht
zeer eenvoudig worden omschreven: de regeling moet milieuschade dekken. Het is echter
complex om te bepalen welke schade daar onder moet vallen. In de nationale wetgevingen
verstaat men hieronder immers enkel de traditionele schade, zoals lichamelijke letsels en
schade aan privé-eigendom. Het Witboek bedoelt met de term milieuschade echter op twee
specifieke vormen van schade, namelijk schade aan biodiversiteit en schade in de vorm van
verontreiniging van locaties. Deze laatste soort schade is op het ogenblik waarop dit Witboek
uitkwam al in alle lidstaten ingevoerd, schade aan biodiversiteit niet. Ook de traditionele
schade dient te worden gedekt als zij wordt veroorzaakt door een gevaarlijke activiteit die
onder het toepassingsgebied van deze regelgeving zou vallen.
Vervolgens behandelt het Witboek de activiteiten die onder het toepassingsgebied zouden
vallen. Er wordt duidelijk gemaakt dat “een coherent kader voor de
aansprakelijkheidsregeling moet verboden zijn met de relevante EG-wetgeving ter
bescherming van het milieu”.38
Exploitanten van milieugevaarlijke activiteiten, die werden
bepaald op basis van de verwijzing naar bepaalde EU-richtlijnen, zouden objectief
aansprakelijk zijn voor elke vorm van schade, daar waar andere niet nader bepaalde
activiteiten enkel zouden kunnen aanleiding geven tot aansprakelijkheid bij schade aan de
biodiversiteit indien deze schade het gevolg was van een foutieve gedraging of nalaten van de
exploitant.39
De volgende mogelijke eigenschap van de toekomstige regelgeving is het type van
aansprakelijkheid dat men wenst in te voeren. Het Witboek maakt nogmaals duidelijk dat
37
COM (2000) 66 def., 17-26. 38
COM (2000) 66 def., 18. 39
H. BOCKEN, “Who is liable and for what? The scope of the Environmental Liability Regime in the EU
Commission‟s White Paper on Environmental Liability” in J. HAMER (ed.), Umwelthaftung in der EU –
Environmental liability in the EU, Trier, ERA, 2002, 55.
24
risicoaansprakelijkheid het type is dat het meeste geschikt is om de milieudoelstellingen te
bereiken. Voor de schadelijdende partij is het zeer moeilijk, soms zelfs onmogelijk, om het
bewijs van een fout of nalatigheid te leveren. Verder is het ook zo dat een persoon die een
gevaarlijke activiteit uitoefent, het risico dient te dragen dat hieraan verbonden is. Een
uitzondering hierop zou kunnen worden gemaakt bij schade aan biodiversiteit. Hier stelt het
Witboek voor om toch de schuldaansprakelijkheid te hanteren, in de gevallen waarin de
schade veroorzaakt wordt door een niet-gevaarlijke activiteit.
Er dient ook de gepaste aandacht te worden besteed aan uitzonderingen op het
toepassingsgebied en verweermiddelen voor de betrokken exploitanten. Te veel
verweermiddelen invoeren zou de voordelen van de risicoaansprakelijkheid voor een groot
stuk ondermijnen. Dat de klassieke verweermiddelen zoals overmacht moeten worden
toegestaan, lijdt volgens het Witboek geen twijfel. Maar wat moet er gedaan worden met
schade die veroorzaakt wordt door lozingen en emissies die krachtens de EG-regelgeving
werden toegestaan, schade die niet voorzienbaar was aan de hand van de stand van de
techniek, het ontwikkelingsrisico dat sowieso aanwezig is in de gevaarlijke industrieën? Het
Witboek neemt hierin alsnog geen standpunt in maar bepaalt enkel dat men bij de verdere
uitwerking hiervan rekening moet houden met het milieu en de economische gevolgen van de
gemaakte keuzes. Over de bewijslastregeling wordt enkel vermeld dat een communautaire
regeling zou moeten voorzien in een mildering van de klassieke bewijslast. Ook houdt het
Witboek rekening met omstandigheden die het onbillijk zouden maken om de vervuiler de
volledige schadevergoeding te laten betalen.
Vervolgens wordt er gesproken over wie er moet kunnen worden aansprakelijk gesteld.
Daarover is het Witboek duidelijk. ―De persoon of personen die de controle
uitoefent/uitoefenen over een activiteit die onder het vastgestelde toepassingsgebied valt
waardoor de schade wordt veroorzaakt moet aansprakelijk zijn.‖40
In het Witboek worden ook de criteria besproken waaraan de verschillende soorten schade
„moeten voldoen‟. Voor schade aan biodiversiteit verwijst het Witboek naar de biodiversiteit
die wordt beschermd in de Natura 2000-zones op basis van de habitat- en
wildevogelrichtlijnen. Er moet een minimumdrempel worden ingebouwd en enkel
„significante schade‟ kan in aanmerking komen. Het herstel van deze schadesoort moet als
doel hebben de natuurlijke rijkdom terug in de staat te brengen van hoe het was voor de
schadeverwekkende gebeurtenis plaatsvond. Er dient nog een gepast systeem te worden
40
COM (2000) 66 def., 21.
25
uitgewerkt voor de waardebepaling van de toegebrachte schade. Bij het vaststellen van de
„kostprijs‟ van de toegebrachte schade zal wel altijd een redelijkheidstoets moeten worden
uitgevoerd. Bij verontreinigde locaties, als tweede schadesoort, beschikken de meeste
lidstaten reeds over aangepaste wetgeving; het doel van de toekomstige regelgeving op dit
vlak bestaat erin harmonisering teweeg te brengen op het vlak van saneringsnormen en –
doelstellingen, waarbij bepaald dient te worden in welke gevallen sanering noodzakelijk is en
welke kwaliteit van bodem en water moet worden nagestreefd. De belangrijkste doelstelling
van de sanering moet het verwijderen zijn van elke ernstige bedreiging voor mens en milieu.
De traditionele schade dient onder de bevoegdheid te blijven van de lidstaten zelf.
Een ander kenmerk dat wordt besproken is de verplichting van daadwerkelijke sanering en
herstel van het milieu. Indien herstel niet of slechts deels mogelijk is dient de schade die niet
werd hersteld te worden geraamd en moet een overeenstemmend bedrag ter compensatie
worden besteed aan projecten ter verbetering van beschermde natuurlijke rijkdommen.
Een belangrijk aspect bij schade aan het milieu is de vraag wie er toegang moet krijgen tot de
rechter. Als er geen “klassieke” schade werd geleden, waardoor de slachtoffers toegang
krijgen tot de rechtbank, beschikt er in het traditionele recht niemand over een eigen belang
zodat er in principe geen mogelijkheid is om naar de rechtbank te stappen, behalve voor de
overheid. Het is noodzakelijk om de toegang tot de rechter uit te breiden, aldus de Commissie.
Het Verdrag van Ӓrhus wordt hier vermeld. Dit Verdrag bevat bepalingen die de rechtsgrond
kunnen vormen voor individuen en groepen die het algemeen belang verdedigen om toegang
te krijgen tot de rechter. Daarnaast moet er worden onderzocht of geschillenbeslechting buiten
de rechtbank, zoals bemiddeling en arbitrage, in deze context zou kunnen worden toegepast.
De Commissie wijst ook op het belang om in een toekomstige communautaire regeling
voldoende aandacht te besteden aan de samenhang van deze regeling met internationale
verdragen en protocollen inzake milieuaansprakelijkheid.
Tot slot wordt de financiële zekerheid besproken. Het slagen of falen van een communautaire
regeling hangt hier in grote mate van af. Er wordt een stapsgewijze aanpak voorgesteld in het
Witboek, omdat het maar geleidelijk aan mogelijk zal worden om verzekering voor
milieurisico‟s aan te gaan. De hoogte van aansprakelijkheid vaststellen zal immers slechts
mogelijk zijn als er algemeen aanvaardde meettechnieken bestaan voor de kwantificatie van
de schade aan het milieu. En om de aansprakelijkheid te kunnen dekken is het nodig dat de
verzekeringstarieven zijn berekend op basis van het risico dat de verzekeringsnemer loopt. Dit
zal echter niet voor morgen zijn. Er wordt geopperd dat een maximumgrens voor de
aansprakelijkheid voor schade aan natuurlijke rijkdommen zou kunnen worden vastgesteld,
26
maar de risicoaansprakelijkheid zou zo te veel worden uitgehold. Positieve noot is wel dat de
verzekeringsmarkt op dit gebied sterk aan het groeien is. Toch waarschuwt de Commissie dat
het niet slim zou zijn om in de toekomstige communautaire regeling een verplichting tot
financiële zekerheid op te leggen. Daarvoor is er eerst meer ervaring nodig met het nieuwe
stelsel.
De vijfde paragraaf van het Witboek behandelt de verschillende opties voor communautaire
actie.41
De eerste optie die besproken wordt is een toetreding van de Europese Gemeenschap tot het
Verdrag van Lugano. Dit verdrag behelst een milieuaansprakelijkheidsregeling die betrekking
heeft op alle types door gevaarlijke activiteiten veroorzaakte schade. Het toepassingsgebied is
hier echter open, ook niet met name genoemde activiteiten kunnen als gevaarlijk worden
beschouwd. De voordelen van een toetreding tot dit verdrag is dat een toetreding in
overeenstemming zou zijn met het subsidiariteitsbeginsel. Ook heeft het verdrag een breed en
open toepassingsgebied zodat een samenhangend systeem wordt geleverd waarbij alle partijen
die betrokken zijn bij een activiteit die mogelijk gevaarlijk is op een gelijke manier worden
behandeld. Nadeel van dit Verdrag is haar onduidelijkheid. Als de EG zou toetreden tot dit
verdrag is er wetgeving nodig die meer duidelijkheid verschaft omtrent de aansprakelijkheid.
Daarnaast is ook een richtlijn van de Gemeenschap zelf een mogelijk antwoord op de
problematiek. Het toepassingsgebied kan beter worden afgebakend dan in het Lugano-
Verdrag en ook de regeling van de schade aan biodiversiteit kan beter worden uitgewerkt.
Beide voordelen zorgen voor meer rechtszekerheid. De Commissie vermeldt ook dat als er
gekozen wordt voor een richtlijn, het Verdrag van Lugano sowieso een belangrijke
inspiratiebron kan zijn voor een communautaire regeling. Andere opties die worden
voorgesteld zijn een tot grensoverschrijdende schade beperkt stelsel, actie van de lidstaten op
basis van een aanbeveling van de gemeenschap en het invoeren van een
aansprakelijkheidsregeling per sector.
De zesde paragraaf bespreekt de vraag of een optreden door de Gemeenschap niet leidt tot een
schending van het subsidiariteitsbeginsel.42
Volgens dit Witboek is een communautaire
regeling nodig omdat zowel het voorzorgsbeginsel, het beginsel van het preventief handelen,
het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden als
41
COM (2000) 66 def., 27-29. 42
COM (2000) 66 def., 30.
27
het beginsel dat de vervuiler dient te betalen, niet optimaal worden toegepast in de lidstaten
van de Gemeenschap. Een communautair beleid is tevens nodig omdat de nationale wetgeving
geen oplossing kan bieden voor de problematiek van grensoverschrijdende
milieuverontreiniging.
De voorlaatste paragraaf van het Witboek handelt over de algemene economische impact van
milieuaansprakelijkheid op het Europese niveau.43
De gegevens die beschikbaar zijn over de algemene impact van milieuwetgeving op het
concurrentievermogen van de betrokken sectoren doen vermoeden dat er geen belangrijke
negatieve effecten zijn. Ook blijkt dat met betrekking tot de
milieuaansprakelijkheidsregelingen in de lidstaten er geen belangrijke problemen voor het
concurrentievermogen zijn geweest. De vraag rijst echter of het externe
concurrentievermogen niet zou worden aangetast door een communautaire regeling.
Tot slot volgt er een kleine conclusie in de achtste paragraaf waaruit blijkt dat de meest
geschikte oplossing een kaderrichtlijn is die risicoaansprakelijkheid invoert voor de
traditionele schade en milieuschade die wordt veroorzaakt door de activiteiten die onder het
toepassingsgebied van de richtlijn zullen vallen, en een schuldaansprakelijkheid voor schade
aan biodiversiteit voor schade aan de biodiversiteit in Natura 2000 zones die wordt
veroorzaakt door activiteiten die niet als gevaarlijk worden beschouwd. De Commissie
verzoekt commentaren van het Parlement, de Raad, het Economisch en Sociaal Comité en het
Comité van de Regio‟s, en alle andere betrokken partijen voor 1 juli 2000.
Gedurende de periode tussen het ontstaan van het Groenboek en het verschijnen van het
Witboek werd de Commissie in haar denken sterk beïnvloed door het Verdrag van Lugano
van de Raad van Europa. Dit Verdrag had immers drie grote voordelen in de ogen van de
Commissie. Vooreerst bestond de tekst al waardoor het mogelijk zou geweest zijn om deze op
zijn geheel over te nemen, eventueel met de nodige aanpassingen. Daarbij kwam ook dat het
Verdrag door de meeste lidstaten van de EU al was goedgekeurd en had dit Verdrag de steun
van de lidstaten die voorstander waren van een communautaire regeling voor de aanpak van
milieuschade.44
De Commissie gebruikte het Verdrag dan ook als basis voor de uitwerking
43
COM (2000) 66 def., 31-32. 44
C. CLARKE, “The Proposed EC Liability Directive: Half-Way Through Co-Decision”, RECIEL 2003, (254)
258.
28
van haar regeling. Het Witboek nam de belangrijkste kenmerken van het Verdrag over, zoals
de beperkte rol die de overheid krijgt toebedeeld in de bestrijding van milieuschade en de
burgerrechtelijke aanpak die centraal staat in beide regelingen, het beperken van het
toepassingsgebied tot schade veroorzaakt door gevaarlijke activiteiten, …45
Uit de ervaringen van de lidstaten was echter al gebleken dat de burgerrechtelijke
aansprakelijkheid niet volstond om herstel aan milieuschade te verzekeren. Steeds meer
lidstaten maakten gebruik van administratieve procedures uitgaande van de betrokken
overheden om te verzekeren dat aansprakelijke partijen hun deel van de herstelkosten ook
effectief droegen.46
Het Witboek stelde dus een regime in van aansprakelijkheid dat van toepassing was op zowel
de traditionele schade als op milieuschade, wat neerkwam op schade aan biodiversiteit en
bodemverontreiniging. Nergens in het Witboek werd er een onderscheid gemaakt tussen
milieuschade aan toegeëigende goederen en niet toegeëigende goederen, waardoor
traditionele schade en milieuschade elkaar vaak zouden kunnen overlappen. Hieraan bleek de
Commissie niet te hebben gedacht. Er werd zowel een systeem van objectieve
aansprakelijkheid ingevoerd voor uitbaters van „gevaarlijke activiteiten‟ als een klassieke
foutaansprakelijkheid voor alle activiteiten die schade aan biodiversiteit zouden veroorzaakt
hebben. Schade aan niet-toegeëigende goederen kon dus aanleiding geven tot
aansprakelijkheid. Daarom werd ook de toegankelijkheid naar de rechter toe vergroot en
kregen milieuorganisaties in het geval van schade aan biodiversiteit de mogelijkheid om een
aansprakelijkheidsvordering in te stellen, ook al hadden zij geen rechtstreeks en persoonlijk
belang.
Op dit Witboek kwam vrij snel kritiek, langs alle kanten. Zowel de industriële sector als de
verzekeringssector vonden de aansprakelijkheid te verregaand en academici waren van
oordeel dat een publiekrechtelijk handhavingsmechanisme meer effectief zou zijn om de
bescherming van de biodiversiteit te waarborgen, in plaats van de hier beschreven
gerechtelijke procedures.47
45
C. CLARKE, “The Proposed EC Liability Directive: Half-Way Through Co-Decision”, RECIEL 2003, (254)
256. 46
C. CLARKE, “The Proposed EC Liability Directive: Half-Way Through Co-Decision”, RECIEL 2003, (254)
259. 47
H. BOCKEN, “De Richtlijn 2004/35/EG betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen
en herstellen van milieuschade. Een inleiding.” in H. BOCKEN, H. DESCAMPS en R. SLABBINCK (eds.), Omzetting
en uitvoering van de richtlijn milieuschade, Mechelen, Wolters Kluwer, 2008, 3.
29
iv. Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het Witboek
Tijdens de vergadering van 12 juli 2000 heeft het Economisch en Sociaal Comité met
zevenentachtig stemmen vóór, zeven stemmen tegen en negentien onthoudingen, haar advies
over het Witboek uitgebracht.48
In het algemeen kon het Comité zich vinden in het Witboek.
De conclusie van het advies was wel dat een groot aantal onderwerpen duidelijker zouden
moeten omschreven worden. Zo beval het Comité aan dat er een lijst zou moeten worden
opgesteld van alle EU-voorschriften waarmee de aansprakelijkheidsnormen verband houden.
Ook de begrippen gevaarlijke activiteit en schade aan biodiversiteit, net als de criteria voor de
evaluatie van schade, moeten duidelijk worden gedefinieerd en het onderscheid tussen de
regeling van schuldaansprakelijkheid en risicoaansprakelijkheid moet worden verduidelijkt.
Tot slot concludeerde het Comité dat een kaderrichtlijn voor een
milieuaansprakelijkheidsregeling in haar ogen de beste oplossing was maar dat een
communautaire regeling er niet toe mag leiden dat het concurrentievermogen van de lidstaten
zou worden aangetast.
48
Advies Economisch en Sociaal Comité nr. 2000/C, 18 februari 2000 inzake het Witboek betreffende
milieuaansprakelijkheid, Pb. C. 19 februari 2000, afl. 268, 19-23.
30
v. Advies van het Comité van de Regio’s over het Witboek
Op 15 juni 2000 bracht het Comité van de Regio‟s haar advies over het Witboek49
uit, dat met
algemeenheid van stemmen werd goedgekeurd. Daaruit blijkt dat het Comité ingenomen was
met het Witboek en van mening was dat een regeling zoals de voorliggende er reeds lang had
moeten zijn. Het Comité was tevens verheugd dat het beginsel van de vervuiler betaalt
effectief werd toegepast en dat op die manier de kosten van milieuschade niet door de
belastingbetaler dienen te worden gedragen. Het Comité is echter wel gekant tegen de
maatregel die ervoor zorgt dat als er schade is ontstaan door een activiteit die werd toegestaan
en die naar behoren werd uitgevoerd, de schadevergoeding deels kan worden verhaald op de
betrokken overheidsinstantie. Verder haalt ze ook aan dat een Europees initiatief het
subsidiariteitsbeginsel niet schendt aangezien niet alle aspecten van milieuschade door de
nationale regelgevingen van de lidstaten wordt gedekt en is ze van oordeel dat een Europese
milieuaansprakelijkheidsregeling een essentieel onderdeel is van het acquis communautaire.
Ze dringt er sterk op aan dat deze regeling op punt staat vóór de uitbreiding van de Unie.
In haar advies doet ze de volgende aanbevelingen:
- een uitbreiding van het Natura 2000-netwerk, opdat de aansprakelijkheidsregeling
in meer gebieden gevolgen heeft;
- bij de dekking van de schade niet uitgaan van een kosten-baten analyse, aangezien
dit de nieuwe regeling ernstig kan beperken in haar mogelijkheden om door middel
van stimulansen tot de gewenste gedragsveranderingen te komen;
- enkel significante schade aan biodiversiteit zou dienen te worden gedekt, er is
volgens het Comité nood aan een definitie van significant en tevens vindt zij dat
deze voorwaarde dit aansprakelijkheidssysteem zodanig kan verzwakken dat het
niet langer serieus genomen kan worden;
- er is ook nood aan een duidelijke bepaling over hoe de milieuschade zal worden
beoordeeld en hoe zwaar de bewijslast zal zijn, het is niet duidelijk welk
minimumherstelniveau vereist is;
- het Comité betreurt het dat een verzekering tegen milieuschade niet verplicht
wordt gesteld, en zij acht het tevens noodzakelijk dat het bedrag van de
schadevergoeding bij de risicoaansprakelijkheid wordt gelimiteerd, zodat de
industrie zich op een gepaste wijze kan indekken;
49
Advies Comité van de Regio‟s nr. 2000/C, 14 juni 2000 inzake het Witboek betreffende
milieuaansprakelijkheid, Pb. C. 6 november 2000, afl. 317, 28-30.
31
- het Comité is daarnaast niet opgezet met het feit dat de Commissie „louter‟ kiest
voor een flexibel kader, en niet voor een brede geïntegreerde benadering om zo de
achterpoortjes in de Europese milieuwetgeving te kunnen dichten;
- het Comité maakt zich ook zorgen om het feit dat schade veroorzaakt door
activiteiten die niet onder de noemer „gevaarlijke activiteiten‟ staan geklasseerd,
kan ontsnappen aan het toepassingsgebied van de aansprakelijkheidsregeling;
- verder is het Comité van oordeel dat een effectieve aansprakelijkheidsregeling de
kandidaat-lidstaten zal helpen om het “acquis communautaire” op vlak van het
milieubeleid over te nemen;
- tot slot zegt het Comité bezorgd te zijn over de aanpak van GGO‟s. Welke
gevolgen de aansprakelijkheidsregeling hierop zal hebben dient nog verder te
worden onderzocht, aldus het Comité.
32
vi. ‘Working Paper on prevention and restoration of Significant Environmental
Damage’
In de zomer van 2001 bracht het Directoraat-generaal Milieu een werkdocument50
uit waarin
zij haar voorkeur liet blijken voor een publiekrechtelijke aanpak van het herstel van
milieuschade. Het Witboek werd echter voordien aanschouwd als de laatste stap voor de
onderhandelingen voor een kaderrichtlijn. Na een bevraging bleek echter niet het verwachte
maatschappelijke draagvlak te bestaan voor dit Witboek. Daarom kwam het werkdocument er.
Het sloeg een totaal andere weg in dat alle voorgaande documenten.51
Dit kan deels worden
toegewezen aan de nieuwe wind die op dit moment door het Directoraat-generaal Milieu
waaide naar aanleiding van herstructureringen en de aanstelling van een nieuwe Europese
Commissaris voor het Milieu, Margot Wallstörm. Zij was dit al sinds 1999 maar het Witboek
was nog het werk van haar voorganger. Bij het verschijnen van de working paper was
Wallstörm echter volledig ingewerkt en alzo heeft ze haar aandeel is de belangrijke
koerswijziging van de aanpak van de Commissie.52
In dit werkdocument werd bepaald dat de toekomstige regeling het gericht moest zijn op
milieuschade die wordt veroorzaakt door professionele activiteiten. De exploitant hiervan zou
aansprakelijk zijn in het geval er door zijn industriële activiteit significante milieuschade
veroorzaakt werd. Significante schade houdt volgens het werkdocument in dat er sprake moet
zijn van schade die de biodiversiteit zodanige aantast dat het voortbestaan ervan bedreigd
wordt; ook schade aan water dat onder de Europese waterkaderrichtlijn valt en dit zodanig
vervuilt waardoor de kwaliteit van het water aanmerkelijk is aangetast valt onder de
significante milieuschade aldus dit werkdocument, en als laatste schadesoort is er schade die
een gevaar inhoudt voor de gezondheid van de bevolking als gevolg van ofwel een
verontreiniging van water of biodiversiteit zoals hierboven beschreven ofwel
bodemverontreiniging. De communautaire regeling zou geen retroactieve werking mogen
hebben – dit is niet veranderd ten opzichte van de voorgaande documenten - en de
aansprakelijkheid zou verjaren na 30 jaar. Risicoaansprakelijkheid zou enkel gelden voor
schade veroorzaakt door activiteiten die als gevaarlijk worden beschouwd. Deze zogenaamde
50
Working Paper on prevention and restoration of Significant Environmental Damage, 2001. 51
H. BOCKEN, “Het Working Paper on Prevention and Restoration of Significant Environmental Damage. Het
Witboek betreffende milieuaansprakelijkheid terzijde gelegd”, T.M.R. 2001, (350) 350. 52
C. CLARKE, “The Proposed EC Liability Directive: Half –Way Through Co-Decision”, RECIEL 2003, (254)
260.
33
gevaarlijke activiteiten worden opgesomd in een bijlage door te verwijzen naar bestaande
Europese regelgeving. Er zou ook foutaansprakelijkheid worden ingevoerd voor schade aan
biodiversiteit ongeacht welke activiteit die schade heeft veroorzaakt. Men benadrukt dat men
door deze regeling hoopt dat de uitbaters van zulke gevaarlijke activiteiten hun
preventiemaatregelen zullen opdrijven en dat de regelgeving een trigger mag zijn om
voorzichtiger om te springen met onze natuurlijke rijkdommen. Als er ondanks de
toegenomen voorzorgsmaatregelen dan toch schade zou ontstaan, zou er een plicht rusten op
de lidstaten om te verzekeren dat de uitbaters hun verantwoordelijkheden niet zullen ontlopen
en herstellende maatregelen zullen nemen. De lidstaat dient in het geval dat de aansprakelijke
uitbaters niet reageren zelf de schade te herstellen. Als er een dreigend gevaar is voor schade
zullen de lidstaten de uitbaters moeten aansporen om actie te ondernemen en erger te
voorkomen. Ook hier weer zou bij het niets doen van de uitbater de lidstaat die
verantwoordelijkheid op zich moeten nemen. Hier rust het grootste verschil met de
voorgaande voorbereidende werkstukken, waar men uitging van een civiele
aansprakelijkheidsprocedure als juridisch instrument.53
In het werkdocument echter toont de
Commissie dat ze voorstander is om een publiekrechtelijk gesanctioneerde verplichting in te
voeren, voor de exploitanten die milieuschade veroorzaken om onder het toezicht van een
overheidsinstelling preventie- en herstelmaatregelen te nemen.
Er zou enkel verweer mogelijk zijn als de schade het gevolg is van een gewapend conflict of
van een natuurramp, als de schade met opzet werd veroorzaakt door een derde, ondanks de
getroffen veiligheidsmaatregelen, en in het geval de schade het gevolg is van een naleving van
een overheidsbevel. De lidstaten zelf dienen ervoor te zorgen dat het voorkomen en herstellen
van schade plaatsheeft in de situaties waarbij de aansprakelijke partijen onbekend of
insolvabel zijn, en in het geval dat er niemand aansprakelijk gesteld kan worden.
De lidstaten zijn vrij om te bepalen welke herstelmaatregelen het meest geschikt zijn.
Als er meerdere aansprakelijke partijen zijn is de uitbater die kan bewijzen dat hij slechts
aansprakelijk is voor een deel van de schade slechts gehouden tot het dragen van de
herstelkosten van het deel waarvoor hij aansprakelijk is, daar waar de partijen die dit niet
kunnen bewijzen, hoofdelijk aansprakelijk zijn. De kosten kunnen dus op elk van hen volledig
worden verhaald.
53
H. BOCKEN, “De Richtlijn 2004/35/EG betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen
en herstellen van milieuschade. Een inleiding.” In H. BOCKEN, H. DESCAMPS en R. SLABBINCK (eds.), Omzetting
en uitvoering van de richtlijn milieuschade, Mechelen, Wolters Kluwer, 2008, 5.
34
Er zou geen verplichte verzekering worden ingevoerd maar de lidstaten blijven wel vrij om
hiervoor te kiezen in hun nationale wetgeving.
In de bijlage van de nieuwe kaderwetgeving zouden de activiteiten staan die als gevaarlijk
worden bestempeld en aldus onder het regime van risicoaansprakelijkheid vallen, in een
tweede bijlage zouden alle technische elementen worden verduidelijkt: de doelstellingen van
de herstelmaatregelen, hoe er dient bepaald te worden welke vorm van herstel moet worden
nagestreefd en de elementen waarmee men rekening moet houden bij de uiteindelijke keuze
van de herstelmaatregelen. Deze elementen zijn onder meer de resultaten van een kosten-
baten analyse, de kans op succes, de kans dat met de herstelmaatregelen in de toekomst
verdere schade wordt vermeden, de voordelen voor de milieucomponent waaraan schade werd
berokkend en ook de effecten op de menselijke veiligheid en gezondheid. Als verschillende
mogelijkheden voorhanden zijn die eenzelfde status van herstel kunnen bereiken, moet er
worden gekozen voor die vorm van herstel met de laagste kost.
Het werkdocument sloeg aldus een volledig andere weg in dan de voorgaande voorbereidende
werkstukken en het Verdrag van Lugano diende vanaf nu niet langer als inspiratiebron. Ook
de gelijkenissen die het regime vertoonde met nationale wetgevingen verdwenen. De
Commissie veranderde haar regime van burgerlijke aansprakelijkheid naar een
publiekrechtelijk aanpak van het probleem. Toch was er geen sprake van een volledige
„tabula rasa‟.
Zowel de lidstaten als de EER-landen, de kandidaat-lidstaten, sommige internationale
organisaties zoals EVA, Europese associaties van lokale en regionale autoriteiten, Europese
NGO‟s zoals het WWF, en de Europese industriële en beroepsfederaties en associaties
ontvingen een exemplaar. Het document was ook terug te vinden op de website van het
Directoraat-generaal Milieu waardoor andere belanghebbenden ook de mogelijkheid kregen
om opmerkingen in te dienen. België, Frankrijk, Nederland en Denemarken waren de enige
lidstaten die hun opmerkingen inzonden, net als de toenmalige kandidaat-lidstaat Polen. Na
een bespreking van de inhoud van dit document worden de voornaamste standpunten van de
partijen besproken.54
54
COM (2002) 17 def., 28.
35
Hieronder volgen de belangrijkste standpunten van partijen die hebben gereageerd op dit
werkdocument.55
België, Nederland, Frankrijk en Denemarken
De lidstaten betreurden over het algemeen dat de burgerrechtelijke aansprakelijkheid en
traditionele schade, zoals persoons- en zaakschade, niet langer onder het toepassingsgebied
van de toekomstige regeling zouden vallen. Ze benadrukten stuk voor stuk het belang van een
duidelijke regeling met aandacht voor de definiëring van de kernbegrippen en wezen op de
noodzaak om de rol van de overheidsinstanties met betrekking tot weeslocaties die schade
oplopen zeer nauwkeurig te bepalen, omwille van de enorme financiële gevolgen die hiervan
zouden kunnen afhangen. De lidstaten toonden zich voornamelijk bezorgd over de
vennootschapsrechtelijke elementen en niet zozeer over wat werd bepaald op milieurechtelijk
vlak. Alle betrokken lidstaten drongen er ook op aan om de relaties met internationale
overeenkomsten duidelijker te omschrijven en vroegen om in een toekomstige regeling de
lidstaten de kans te laten om strengere regelgeving aan te nemen dan wat verplicht zou
worden gesteld.
Polen – kandidaat lidstaat
Polen toonde zich in grote mate akkoord met het werkdocument maar betreurde dat het
toepassingsgebied ervan niet ruimer was. Het benadrukte daarnaast wel haar bezorgdheid over
de financiële gevolgen die de regeling zou kunnen hebben op de nationale overheden.
Industriële en beroepsassociaties
De industriële en beroepsassociaties betreurden de invoering van de omkering of zelfs maar
verlichting van de bewijslast, en de hoofdelijke aansprakelijkheid. De risicoaansprakelijkheid
wou zij beperkt zien tot een minimum. De associaties toonden zich verder bezorgd over de
problemen die zouden kunnen rijzen in verband met de evaluatie van de milieuschade én de
moeilijkheden waarmee exploitanten te maken zullen krijgen op hun zoektocht naar een
gepaste financiële bescherming. Het niet-verplichten van financiële zekerheden achtten ze
55
COM (2002) 17 def., 28-36.
36
positief. Zij zijn zoals werd verwacht opgezet met het kleinere toepassingsgebied van het
werkdocument, met name de traditionele schade die uit het voorstel werd geschrapt. Ook de
NGO‟s die niet onmiddellijk zouden kunnen optreden tegen de exploitanten werd met de
nodige blijdschap onthaald en ze betreurden de toekenning van geprivilegieerde statussen aan
NGO‟s in verband met hun toegang tot de rechter.
Ook hier werd de noodzaak van duidelijkheid in de regelgeving, met nadruk op de
definiëring, beklemtoond, net als een verduidelijking van het naast elkaar bestaan van de
toekomstige regelgeving met de bestaande internationale overeenkomsten.
Milieu-NGO‟s
De milieu-NGO‟s waren van mening dat het werkdocument veel te terughoudend was. Zo
vonden zij het toepassingsgebied van de risicoaansprakelijkheid te eng omschreven, moest
volgens hen ook de traditionele schade onder de regeling vallen, moest ook schade aan
biodiversiteit buiten de beschermde zones worden opgenomen in de regeling, …
Ze waren opgetogen dat de schade niet langer van een zodanig sensationeel niveau moest zijn
om onder het toepassingsgebied van de regelgeving te vallen en de toekomstige regelgeving
dus ook van toepassing zou zijn op minder grote schadegevallen. Daarnaast zagen ze graag de
financiële zekerheden verplicht gesteld. Ze waren tevreden met het feit dat de
aansprakelijkheid ook zou spelen voor controlerende rechtspersonen en personen die
financiële zekerheid bieden. Ze zijn voorstander van de invoering van een systeem van
hoofdelijke aansprakelijkheid, in het geval er meerdere exploitanten de schade hebben
veroorzaakt. Daarnaast wilden ze een verlichting van de bewijslast en het recht voor burgers
om in rechte op te treden in bepaalde gevallen.
Lokale en regionale autoriteiten
Hier heerste er vooral bezorgdheid over de verplichtingen die op hen zouden komen te liggen
als geen vervuiler kan worden aansprakelijk gesteld. Daarnaast zijn ze ook niet al te opgezet
met de mogelijkheid voor bepaalde partijen om acties van de overheidsinstanties aan te
vechten.
37
vii. Voorstel voor een richtlijn van het Europese Parlement en de Raad betreffende
milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van
milieuschade
Op 23 januari 2002 diende de Commissie een voorstel voor richtlijn betreffende
milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade
in.56
De Commissie achtte communautair optreden noodzakelijk om het verlies aan biodiversiteit
en de verontreiniging van het milieu aan te pakken. In juni 2000 bleken er binnen de
Gemeenschap immers al 300.000 locaties te zijn die verontreinigd of potentieel verontreinigd
waren57
. Er is een milieuproblematiek ontstaan met een enorme omvang en aangezien de
aansprakelijkheid voor milieuschade slechts recentelijk werd ingevoerd valt de milieuschade
uit het verleden ten koste van de overheid omdat het niet meer mogelijk is de oorspronkelijke
vervuilers nog aansprakelijk te stellen. Aansprakelijkheid zou er in de toekomst moeten voor
zorgen dat de partijen die verantwoordelijk zijn voor de schade ook opdraaien voor het
herstel. De vraag is volgens de Commissie dan ook niet of aansprakelijkheid al dan niet
gewenst is (een overduidelijke ja als antwoord op die vraag), maar of een communautaire
regeling het subsidiariteitsbeginsel niet schendt.58
De Commissie beantwoordt die vraag
negatief. Zij haalt als antwoord de volgende redenen aan in haar voorstel: niet alle lidstaten
hebben een aansprakelijkheidsregime ingevoerd zodat niet wordt gegarandeerd dat het
beginsel van de vervuiler betaalt ook effectief in alle lidstaten zal toepassing vinden, tevens
zorgt de afwezigheid van regelgeving hieromtrent voor een gebrekkige preventie, in de
nationale wetgeving wordt vaak geen bevoegdheid verleend aan de nationale autoriteiten om
op te treden in geval van verontreiniging van locaties waar de partij die verantwoordelijk is
voor de vervuiling niet kan worden gevonden of insolvent is, zodat sanering in deze gevallen
niet is gewaarborgd, en verder zou men zonder een communautaire regeling ook kunnen
vrezen voor een verstoring van de economische markt, waarbij gevaarlijke industrieën zich
gaan vestigen in landen waar de milieuwetgeving het minst veeleisend is. Dit zou het
aansprakelijkheidsregime in de lidstaten die wel een correcte regeling hebben ingevoerd danig
ondermijnen. Ook de problematiek van schade aan biodiversiteit wordt in dit kader
56
COM (2002) 66 def. 57
Management of contaminated sites in Western Europe, EMA, juni 2000. 58
Zie supra 5-9.
38
aangehaald. Er wordt door de Commissie in het voorstel voor een strategie van de Europese
Unie voor duurzame ontwikkeling59
, dat op 15 mei 2001 werd aangenomen, erkend dat het
verlies aan biodiversiteit zodanig snel gaat dat een optreden van de Commissie broodnodig is,
en nog snel ook. Aangezien weinig tot geen lidstaten aansprakelijkheid voor biodiversiteit in
hun wetgeving hebben ingevoerd, is actie van de Gemeenschap nodig om de preventie van
schade te bevorderen en om te waarborgen dat er maatschappelijk-efficiënte maatregelen
worden genomen om schade aan biodiversiteit trachten te voorkomen en herstellen. De enige
maatregelen op wetgevend vlak wat betreft de bescherming van biodiversiteit die op dat
moment bestonden waren de habitat- en vogelrichtlijn. Daarin is geen sprake van
aansprakelijkheidsregels waarbij de vervuiler dient in te staan voor de schade die hij heeft
veroorzaakt. Er is dus nood aan een communautair optreden, zeker op het vlak van
biodiversiteit.
In dit voorstel werd vervolgens een hoofdstuk gewijd aan de kosten-baten analyse van de
toekomstige regelgeving.60
Als grote voordeel van het voorstel werd een betere preventie
verwacht, als gevolg van een betere handhaving van de milieubeschermingsmaatregelen en
een implementatie van het beginsel dat de vervuiler betaalt. Om deze doelstelling te laten
slagen is het belangrijker dat de kost van de preventie lager is dan de herstelkost van de
schade. Het voorstel moet kosteneffectief zijn. Daarom werd bij de ontwikkeling ervan nauw
toegezien op de overeenstemming van de voorstellen met de beginselen van economische
efficiëntie en maatschappelijke billijkheid. Dit blijkt uit het feit dat men volgens het voorstel
niet kan gehouden worden tot schadeherstel als de schade het gevolg is van een uitstoot
waarvoor men een vergunning had bemachtigd, of voor schade die is ontstaan maar die tevens
niet te voorzien was in het licht van de “huidige” toestand van de stand van zaken in de
wetenschap. Desalniettemin is de Commissie zich er ten zeerste van bewust dat dit voorstel
zware financiële uitgaven impliceert.
Eerst wordt gekeken naar het effect van een richtlijn op preventie. Uit een studie over het
effect van regelgeving op preventieve maatregelen is gebleken dat men door een
aansprakelijkheidsregeling in te voeren de betrokkenen effectief stimuleert om meer aan
preventie te gaan doen, maar er wordt ook wel nadrukkelijk bij vermeld dat om deze
doelstelling te bereiken er een coherent beleid moet worden gevoerd voor de hele
Gemeenschap.
59
COM (2001) 264 def. 60
COM (2002) 17 def., 7-18.
39
Daarna wordt het onderzoek gevoerd naar de problematiek van de verzekerbaarheid van
milieuschade, met de nadruk op de vraag of het mogelijk en wenselijk is aansprakelijkheid
voor schade aan biodiversiteit in te voeren en hoe dit dan juist dient te gebeuren. De
Commissie ziet in een verplichte verzekering voor milieuaansprakelijkheid niets dan goed,
voor alle partijen. Voor het publiek is een verzekering voor schade aan het milieu een zeer
doeltreffend middel en wordt er voorkomen dat elke burger mee de schadelast dient te dragen.
Voor de overheid geldt hetzelfde voordeel. Door de verzekering wordt immers gegarandeerd
dat de schade effectief zal worden hersteld. Daarnaast is het voor de uitbaters een geschikt
instrument om de onzekerheid te verlichten. Zij zullen door de verzekeraars gedwongen
worden om de gepaste maatregelen te nemen om de schade te voorkomen, en indien er
desondanks toch schade optreedt wordt deze in grote mate gedragen door de
verzekeringsinstellingen. Het risico op faillissementen bij risicovolle
ondernemingscategorieën daalt aanzienlijk. Tot slot is dit ook voor de verzekeringssector een
groot voordeel: een volledig nieuwe markt wordt voor hen blootgelegd. Maar hier plaatsen we
onmiddellijk ons eerste grote vraagteken: is schade aan het milieu, en dan meer bepaald aan
de biodiversiteit, überhaupt wel verzekerbaar? Langs de ene kant zien we dat de Europese
verzekeringsmarkt al enige tijd beschikt over instrumenten die saneringskosten dekken en
deze leveren nauwelijks problemen op. Anderzijds is de verzekeringssector een mondiale
bedrijfstak waarbij trends en evoluties op de ene markt snel worden overgebracht naar de rest
van de wereld. Hierbij gebruikt de Commissie de Verenigde Staten als ultieme voorbeeld.
Daar bestaan milieuaansprakelijkheid, saneringskosten incluis, al lange tijd. De Europese
lidstaten hebben zich op die ervaring kunnen beroepen bij het opstellen van hun
aansprakelijkheidsregels.
Meer controverse bestond over de vraag of er wel een regeling kon worden uitgewerkt voor
schade aan biodiversiteit. De vrees bestond immers dat deze schade niet te verzekeren viel,
omdat het zo moeilijk is om ze naar waarde te schatten. Ook hier is de Commissie haar licht
gaan opsteken in Verenigde Staten. Hier bestaat immers al meer dan 20 jaar wetgeving
betreffende aansprakelijkheid bij schade aan natuurlijke rijkdommen. De studies die gevoerd
werden hebben als conclusie dat de vraag of schade aan biodiversiteit verzekerbaar is, positief
dient beantwoord te worden en dat aansprakelijkheid bij schade aan biodiversiteit kan gedekt
worden door financiële-zekerheidsproducten.
De evaluatie van schade aan natuurlijke rijkdommen is zoals gezegd een ander heikel punt. In
het voorstel werd beslist tot een aanpak van de waardebepaling op basis van de herstelkosten.
Het ramen van herstelkosten is op zich niet problematisch. Wel moet duidelijk zijn dat men er
40
bij herstel naar streeft om een gelijkwaardig alternatief tot stand te brengen en niet om een
exacte kopie te maken van hoe de toestand was. Indien er verschillende opties zijn waarvan
men gelijke baten kan verwachten, zal men altijd moeten kiezen voor de goedkoopste
oplossing. Deze aanpak is gebaseerd op de Amerikaanse ervaringen in de Oil Pollution Act
van 1990.
Het voorstel bevat tevens een raming van de kosten die het voorstel naar alle
waarschijnlijkheid met zich zal meebrengen. Deze raming is gebaseerd op het CERCLA-
model in de Verenigde Staten. CERCLA is het beste beschikbare model om te gebruiken als
referentiemodel. Dit heeft verscheidene redenen. Eerst en vooral geniet CERCLA een lange
voorgeschiedenis, zodat er geen sprake meer kan zijn van de zogeheten kinderziektes in dit
systeem. Daarnaast is de intensiteit van milieuschade in de Verenigde Staten en Europa
vergelijkbaar, als men een rekening houdt met de verschillende groottes van hun economieën.
Tot slot speelt ook het feit dat de Europese gegevens die beschikbaar zijn meestal gebaseerd
zijn op slechts 1 bron, waardoor er meer fouten insluipen.
Er zijn echter ook een aantal belangrijke verschillen tussen het Superfund oftewel CERCLA,
en het voorstel. De effecten hiervan op de geraamde kosten konden echter worden ingeschat.
Het grootste verschil tussen beide regelingen betreft de retroactiviteit. Dit verschil wordt bij
de raming van de kosten – als enige – buiten beschouwing gelaten. In het voorstel worden 3
scenario‟s weergegeven, een basisscenario met daarnaast de scenario‟s voor hoge en lage
kosten. Het bassiscenario raamt de kosten, rekening houdend met de splitsing tussen de kosten
in samenhang met verontreiniging veroorzaakt door activiteiten die de inwerkingtreding van
het Superfund voorafgingen en de verontreiniging veroorzaakt door activiteiten na de
inwerkingtreding. Dit zorgde voor een aandeel van 1/3 voor de “nieuwe” verontreiniging en
2/3 voor de oude. Bij de hoge kosten gaat men uit van evenveel oude als nieuwe
verontreiniging, waar men er bij de lage kostenvoorziening van uitgaat dat de nieuwe locaties
slechts 20% bedragen van het totaal verontreinigde locaties. Deze lage kostenraming wordt
gebaseerd op de verwachting dat het effect van aansprakelijkheid op de preventieve
maatregelen die worden genomen sterk en snel is. Men gaat er in het voorstel van uit dat het
basisscenario het meest waarschijnlijke is. De kostenraming van het voorstel ziet eruit als
volgt:
41
Jaarlijkse met het voorstel samenhangende financiële uitgaven (miljoen EUR, prijzen 2000)
Basisscenario Hogere kosten/Lagere kosten
Sanering door bevoegde
instanties (BI)
355 573/131
Sanering door particuliere
partijen (PP)
540 872/348
Totaal sanering 895 1445/578
Schade aan biodiversiteit 70 115/46
Transactiekosten (PP) 140 232/93
Administratieve kosten (BI) 350 559/223
Totale uitgaven 1455 2350/940
De sanering door de bevoegde instanties bevat hoofdzakelijk de uitgaven voor weeslocaties,
aangezien daarvoor geen beroep kan gedaan worden op de particuliere aansprakelijke
personen.
De schade aan biodiversiteit wordt geraamd op 8 % van de totale saneringskosten. De
transactiekosten omvatten hoofdzakelijk de gerechtskosten. Zij bedragen 21% van de totale
sanerings- en transactiekosten door particuliere aansprakelijke partijen. De administratieve
kosten bestaan dan weer uit de uitgaven van de overheden om de regeling operatief te maken.
Voor deze raming baseerde men zich – net zoals voor de andere kosten - op de
administratieve kosten van het Superfund maar natuurlijk werd hier een vermindering
doorgevoerd om de retroactiviteit, of beter het ontbreken ervan in het Europese voorstel, door
te rekenen.
In het zesde hoofdstuk wordt de inhoud van de toekomstige richtlijn besproken.61
Het voorstel benadrukt dat bij de definiëring van de begrippen die worden gebruikt, zoveel
mogelijk dient verwezen te worden naar de relevante bepalingen in communautaire
milieuwetgeving. Hierbij moeten we denken aan de Habitatrichtlijn62
en de kaderrichtlijn
Water.63
Milieuschade wordt gedefinieerd als schade die een negatief effect heeft op de
biodiversiteit, als beschermd op communautair en nationaal niveau, op de onder de
61
COM (2002) 17 def., 21-27. 62
Richtlijn Raad 92/43, 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en
fauna, Pb. L. 22 juli 1992, afl. 206, 7-50. 63
Richtlijn EP en Raad 2000/60, 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire
maatregelen betreffende het waterbeleid, Pb. L. 22 december 2000, afl. 327, 1-72.
42
kaderrichtlijn Water vallende wateren en op de menselijke gezondheid, wanneer het risico
voor de menselijke gezondheid wordt veroorzaakt door bodemverontreiniging. Het voorstel
zou van toepassing zijn op alle beroepsactiviteiten die een risico inhouden voor de
volksgezondheid en het milieu. De activiteiten die hiermee bedoeld worden zullen worden
gespecifieerd via verwijzingen naar relevante communautaire wetgeving. Daarnaast zou de
toekomstige richtlijn ook van toepassing moeten zijn op, wat gevaarlijke stoffen en preparaten
betreft, organismen en micro-organismen, gewasbeschermingsmiddelen en biociden, hun
productie, gebruik en introductie in het milieu. Het vervoer van deze goederen valt eveneens
onder het toepassingsgebied.
Hiernaast is dit voorstel op alle professionele activiteiten van toepassing die schade
veroorzaken aan de biodiversiteit. Deze professionele activiteiten dienen dus niet nader te
worden gespecifieerd, in tegenstelling tot de lijst van potentieel gevaarlijke activiteiten zoals
hierboven besproken.
Het voorstel zegt tevens dat de Gemeenschap zich moet inspannen om de tekortkomingen van
internationale verdragen met betrekking tot burgerrechtelijke aansprakelijkheid te verbeteren.
Het voorstel is niet van toepassing op diffuse verontreiniging en gevolgen van activiteiten in
het kader van nationale defensie. Op het vlak van preventie is er nood aan een uitgewerkt
kader voor gevallen waarbij er een onmiddellijk gevaar voor milieuschade ontstaat. Hierbij
zou de exploitant in eerste instantie zelf moeten optreden, eventueel op verzoek van de
bevoegde overheidsdienst, en indien de exploitant in gebreke blijft zou de bevoegde instantie
zelf moeten optreden. Van zodra de schade zich effectief heeft voorgedaan geldt hetzelfde
principe; de aansprakelijke exploitant dient de schade te herstellen, maar wanneer het gaat om
een weeslocatie of wanneer de exploitant in gebreke blijft, is een optreden van de bevoegde
instantie vereist. In de gevallen waar de bevoegde instantie dient op te treden door het in
gebreke blijven van de aansprakelijke exploitant, blijft deze laatste logischerwijze
aansprakelijk. Van zodra hij opnieuw over de nodige financiële middelen beschikt zal de
bevoegde instantie het bedrag dat zij heeft geïnvesteerd op hem kunnen verhalen. Om
problemen in verband met de waardering te vermijden wordt gebruik gemaakt van de regel
dat de waarde van de schade gelijk is aan de kosten van de maatregelen tot herstel. De
overheidsinstanties dienen wel het recht te behouden om toch een beroep te doen op
waardebepalingstechnieken moest dit nodig zijn. In het geval het schade aan biodiversiteit
betreft, aangericht door een beroepsactiviteit die niet onder de lijst van gevaarlijke activiteiten
wordt opgenomen, zal men de kosten niet kunnen verhalen op de exploitant die geen fout
heeft gemaakt noch schuldig wordt bevonden aan nalatigheid.
43
In het negende artikel worden de uitzonderingen op aansprakelijkheid opgesomd.
Milieuschade die het gevolg is van gebeurtenissen die niet onder controle van de exploitant
vallen, net als gebeurtenissen waarvoor men de nodige vergunningen had bekomen of die
toegestaan waren door de wetgeving, kan niet leiden tot aansprakelijkheid van de exploitant.
Ook milieuschade ten gevolge van uitstoot of activiteiten waarvan men op het ogenblik dat de
activiteit of uitstoot plaatsvond, niet kon weten dat dit schadeverwekkend kon zijn aan de
hand van de technische en wetenschappelijke know how waarover men op dat moment kon en
diende te beschikken, valt niet onder het toepassingsgebied van dit voorstel.
Daarnaast zijn er ook gevallen waarbij de exploitant niet moet instaan voor de kosten van
herstel maar waarbij overheidsoptreden wel meer dan verantwoord is. Dit is het geval
wanneer een derde de schade met opzet heeft veroorzaakt of wanneer er schade is ontstaat na
een dwingend bevel of een instructie van een overheidsinstantie. De overheid dient hier in te
staan voor het herstel. In het geval waarbij een derde de schade doelbewust heeft veroorzaakt,
dient de derde natuurlijk de kosten te dragen. De exploitanten zullen hoe dan ook altijd
moeten instaan voor de maatregelen die zij geacht werden te nemen. Als schade door
meerdere wordt veroorzaakt zullen zij allen hoofdelijk aansprakelijk worden geteld, tenzij zij
onderling overeen komen wie welk deel van de schadelast zal dragen. Als een uitbater kan
bewijzen dat hij slechts voor een bepaald percentage van de schade verantwoordelijk is, zal
enkel voor het bedrag dat hiermee overeenstemt kunnen gehouden worden. De vordering van
de bevoegde instantie op de uitbater verjaart na een termijn van 5 jaar, gerekend vanaf het
moment waarop de maatregelen werden genomen.
De bevoegde instanties waarnaar hierboven werd verwezen worden door de lidstaten zelf
gekozen. Sommige taken zoals het bepalen van de gepaste herstelmaatregelen dienen in elk
geval te gebeuren door een administratieve overheid, aangezien zij beschikken over de
deskundigheid inzake vereist.
Een belangrijk artikel is artikel 14, waarbij aan zogenaamde “gekwalificeerde partijen” het
recht toekomt om te eisen dat de bevoegde instanties de betrokken exploitant verplicht
maatregelen te nemen of zelf maatregelen neemt; dit zou ook gelden voor personen die zelf
nadelige gevolgen ondervinden van schade toegebracht aan het milieu of hiervoor vrezen in
de toekomst. Dit recht dient natuurlijk onderworpen te worden aan de nodige voorwaarden.
De artikelen 15 tot 19 van het voorstel behandelen de mogelijkheid tot het instellen van
beroep tegen het (niet-)optreden van de bevoegde instanties, de financiële zekerheden die
moeten aangemoedigd worden maar niet verplicht (!), de samenwerkingsverplichting tussen
de lidstaten in geval van grensoverschrijdende milieuschade, de vrijheid van de lidstaten om
44
strengere bepalingen in te voeren indien ze dit wensen, en de niet-retroactiviteit van de
voorgestelde regeling.
Artikel 20 bevat de verplichting voor de lidstaten om verslag uit te brengen bij de Commissie
over hun ervaringen opgedaan bij het uitvoeren van deze regeling. Dit opdat de Commissie de
nodige maatregelen kan treffen indien zich bepaalde problemen voordoen.
Tot slot bevat de regeling de klassieke bepalingen in verband met de tenuitvoerlegging, de
inwerkingtreding en de adressaten.
Bij het voorstel horen 3 bijlagen.
Bijlage I: De in artikel 3, lid 1, bedoelde activiteiten
De gevaarlijke activiteiten worden opgesomd door te verwijzen naar de toepasselijke
Europese regelgeving.64
Voorbeelden: de Richtlijn 96/61/EG65
van de Raad van 24 september
1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging; in casu betreft het de
exploitatie van installaties die overeenkomstig deze richtlijn aan een vergunningsplicht zijn
onderworpen. Een ander voorbeeld van een soort activiteiten die onderworpen zijn aan de
toekomstige regelgeving zijn alle afvalbeheeractiviteiten die, volgens Richtlijn 75/442 66
van
15 juli 1975 betreffende afvalstoffen en Richtlijn 91/689/EEG67
van de Raad van 12 december
1991 betreffende gevaarlijke afvalstoffen, onderworpen zijn aan een vergunnings- of
registratieplicht.
Bijlage II: Herstel van milieuschade
Het herstel van verontreinigde wateren en schade aan de biodiversiteit houdt in dat men de
beschadigde habitats en soorten opnieuw in hun referentietoestand brengt en een compensatie
levert voor de tussentijdse verliezen.68
Men moet daarnaast, indien er ernstige schade of
ernstig potentieel risico is voor de volksgezondheid, deze schade of dit risico doen
verdwijnen. Ook in het geval waarin de bodem zodanig verontreinigd is waardoor er schade is
64
Com (2002) 17 def., 56-58. 65
Richtlijn Raad 96/61, 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging,
Pb. L. 10 oktober 1996, afl. 257, 26-40. 66
Richtlijn Raad 75/442, 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen, Pb. L. 25 juli 1975, afl. 194, 39-41. 67
Richtlijn Raad 91/689, 12 december 1991 betreffende gevaarlijke afvalstoffen, Pb. L. 31 december 1991, afl.
377, 20. 68
Com (2002) 17 def., 59-61.
45
aan de volksgezondheid, of hiervoor een ernstig risico bestaat, moeten de schadelijke stoffen
worden gecontroleerd, ingeperkt en indien mogelijk verminderd of verwijderd. Men wil dat
de toestand van de bodem geen gevaar meebrengt voor de volksgezondheid dat onverenigbaar
is met het huidige of aannemelijk toekomstig gebruik van het terrein dat verontreinigd is. Dit
gebruik wordt bepaald aan de hand van de regelgeving die bepaalde welke bodembestemming
het terrein heeft op het ogenblik dat de schade zich voordoet.
Het herstel houdt ofwel het herstel van de site zelf in, ofwel compensatoire maatregelen.
Als men schade in situ wil herstellen, zal men kiezen tussen de natuurlijke regeneratie of een
ingrijpen om de natuur een handje toe te steken zodat er sneller resultaat mogelijk is.
Wil men gebruik maken van compensatoire herstelmaatregelen, dan zal de overheidsinstantie
de mogelijke maatregelen onderzoeken om het verlies van natuurlijke rijkdommen in de
periode vanaf de schade tot op het moment van het herstel te compenseren. Voor zover dit
mogelijk is dient men als men kiest voor compensatoire maatregelen te opteren voor een
herstel dat zorgt voor natuurlijke rijkdommen en / of diensten van hetzelfde type, dezelfde
kwaliteit en met een vergelijkbare waarde. Om de omvang van de herstelmaatregelen in dit
geval te bepalen, worden er waarderingstechnieken gebruikt die de waarde van een natuurlijke
rijkdom of dienst afwegen tegen een vergelijkbare rijkdom of dienst. Op basis hiervan wordt
de omvang van de herstelmaatregelen vastgesteld. Als dit niet mogelijk is wordt er gebruik
gemaakt van geldelijke waardebepalingstechnieken. Is ook deze waardebepaling niet mogelijk
binnen een redelijke termijn of voor een redelijke prijs dan zal een schatting plaatsvinden van
de natuurlijke rijkdommen die beschadigd zijn en zal men kiezen voor herstelmaatregelen ter
waarde van dit geschatte bedrag. Om te kiezen welke herstelmaatregelen men zal treffen,
moet de bevoegde instantie, na de vaststelling van een aantal herstelopties, die mogelijkheden
afwegen en bij die afweging rekening houden met het effect van die mogelijkheden op de
volksgezondheid en –veiligheid, met de kosten van elke optie en de kans op succes ervan, de
mate waarin in de toekomst hiermee schade zal kunnen vermeden worden en de mate waarin
elke herstelmogelijkheid ten goede komt aan elk element van de natuur dat schade heeft
geleden. Is deze afweging niet doorslaggevend, dan zal men kiezen voor de economisch meest
voordelige herstelmaatregel.
De bevoegde instantie kan er ook voor opteren om de beschadigde natuurlijke rijkdommen
niet terug in hun referentietoestand te brengen als zij compensatoire maatregelen treft om een
soortgelijk niveau elders te creëren, op de manier die hierboven besproken wordt. De
bevoegde instantie zal zowel de exploitant als de personen op wiens terreinen de
46
verontreiniging heeft plaatsgevonden of mogelijks zal plaatsvinden, te informeren en de eerste
ook te betrekken bij het bepalen van de gepaste maatregelen.
De bevoegde instantie heeft wel de doorslaggevende stem bij het vaststellen van de
herstelmaatregelen.
Bijlage III: In artikel 20, eerste alinea, bedoelde informatie en gegevens
In artikel 20 van het voorstel staat dat alle lidstaten uiterlijk vijf jaar na de inwerkingtreding
van de toekomstige richtlijn bij de Commissie verslag moeten uitbrengen over hun ervaringen
met de nieuwe regelgeving. De inhoud van deze nationale verslagen wordt in deze bijlage
omschreven.69
De verslagen moeten eerst en vooral de gevallen van milieuschade opsommen, samen met de
gevallen van aansprakelijkheid krachtens de richtlijn. Voor elk geval dienen zij ook
bijkomende informatie te verlenen, meer bepaald:
- De datum waarop het schadegeval zich heeft voorgedaan, net als de datum waarop de
procedures uit deze richtlijn werden gestart.
- De classificatiecode van de industrie van de aansprakelijke
rechtspersoon/rechtspersonen.
- Het type van milieuschade dat zich voordoet.
- De kosten voor herstel- en preventiemaatregelen, duidelijk makend welk deel direct
werd betaald door de aansprakelijke partijen, welk deel achteraf op hen werd verhaald,
en het deel van de kosten dat niet werd verhaald op de aansprakelijke partijen. Bij
deze laatste soort kosten moet worden uitgelegd waarom de kosten niet konden
verhaald worden.
- De administratieve kosten voor het ten uitvoer leggen van de richtlijn, per jaar.
- De beroepsprocedures en wie deze heeft ingeleid.
- Het resultaat van de herstelmaatregelen.
- De datum waarop de procedure is stopgezet.
- Alle bijkomende informatie die de lidstaten relevant achten.
69
Com (2002) 17 def., 62.
47
In deze bijlage wordt bepaald dat drie jaar na de inwerkingtreding van de richtlijn een
evaluatie zal worden gemaakt en zal nagegaan worden of de invoering van een financiële
bovengrens wenselijk is.
Bij het opstellen van dit voorstel heeft de Commissie rekening gehouden met de opmerkingen
die werden gegeven op het werkdocument van juli 2001.
- Het begrip “beroepsactiviteiten” werd ingevoerd in de plaats van “professionele en
commerciële activiteiten”.
- De relatie met internationale overeenkomsten werd verduidelijkt.
- Naleving van regelgeving kan niet meer worden ingeroepen als verweermiddel door de
vervuiler.
- Lidstaten dienen zelf te beslissen of er sprake is van hoofdelijke aansprakelijkheid of
niet, in het geval waar men niet kan uitmaken wie verantwoordelijk is voor welk deel
van de schade.
- Als de herstelmaatregelen die moeten worden genomen niet gelijktijdig kunnen
plaatsvinden, mogen de lidstaten een rangorde opstellen volgens dewelke het herstel
zal gebeuren, zolang alle schadegevallen maar hersteld worden.
- Er geldt geen verjaringstermijn waarbinnen de bevoegde instanties dienen op te treden.
Er is wél een verjaringstermijn voor het verhaal van deze instanties op de
aansprakelijke exploitant, voor de kosten die zij op zich hebben genomen.
- Daarnaast wordt de rol die de overheidsinstanties wordt toegekend bij de
tenuitvoerlegging van het voorstel, nauwkeuriger omschreven.
- Lidstaten hebben het recht om strengere regelgeving vast te stellen en dit wordt in het
voorstel duidelijk kenbaar gemaakt.
- De bevoegde instantie moet eerst zeer overtuigend bewijsmateriaal op tafel kunnen
leggen alvorens van de betrokken exploitant kan worden verwacht dat hij deze
bewijzen weerlegt. De omkering van de bewijslast wordt aldus gemilderd.
- De uitbreiding van de aansprakelijkheid tot sommige natuurlijke personen en
rechtspersonen worden geschrapt.
De wijzigingen – vaak naar een minder “strenge” oplossing evoluerend – worden door de
auteurs verantwoord door te verwijzen naar het feit dat de staten zelf meer stringente
maatregelen kunnen nemen.
48
Op 19 februari werd het voorstel doorgestuurd naar het Europese Parlement en de Raad. Op
11 maart 2002 wordt het voorstel doorverwezen naar de Commissie Juridische Zaken en
Interne Markt als commissie ten principale doorverwezen. Daarnaast worden de Economische
en Monetaire Commissie en de Commissie milieubeheer, volksgezondheid en
consumentenbeleid aangesteld als medeadviserende Commissies. Het voorstel werd op 24
april ook naar de Commissie verzoekschriften doorverwezen als medeadviserende commissie.
De Commissie milieubeheer, volksgezondheid en consumentenbeleid wordt op 13 juni
betrokken bij de opstelling van het verslag. In november 2002 werd het voorstel dan ook
verwezen naar de Commissie industrie, externe handel, onderzoek en energie.
De Commissie behandelde het voorstel en het ontwerpverslag op de vergaderingen van 20
juni, 4 november, 28 november in 2002 en 27 januari, 23 maart en 29 april 2009. Zij keurde
de ontwerpwetgevingsresolutie goed met 17 stemmen voor en 11 stemmen tegen op de laatste
vergadering en diende het verslag in op 2 mei 2003. Op 14 mei 2003 werd de geconsolideerde
versie aangenomen in het Europese Parlement, met 48 amendementen op het voorstel.
Op vrijdagavond 13 juni 2003 slaagden de Raad en de Commissie er in om tot een politiek
akkoord te komen. Dit houdt met 26 amendementen van het Europese Parlement minstens
gedeeltelijk rekening. Op 18 september 2003 stelde de Raad officieel het gemeenschappelijk
standpunt vast.70
70
Gemeenschappelijk standpunt Raad nr. 58/2003, 18 september 2003 met het oog op de aanneming van
Richtlijn 2003/…/EG van het Europees Parlement en de Raad van … betreffende milieuaansprakelijkheid met
betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade, Pb. C. 18 november 2003, afl. 277, 10-30.
49
viii. Gemeenschappelijk standpunt van de Raad
De Raad nam in haar gemeenschappelijk standpunt van 18 september 2003 26 amendementen
van de 48 uit de door het Parlement geconsolideerde versie, minstens gedeeltelijk over en 22
amendementen nam ze niet op in het gemeenschappelijke standpunt.71
De belangrijkste vernieuwingen die door de Raad werden aangebracht hadden betrekking op
de definities, de uitzonderingen, de subsidiaire aansprakelijkheid van de staat, de toerekening
van de kosten in door meerdere partijen veroorzaakte schadegevallen, de verzoeken om
maatregelen, de temporele werkingssfeer, de verslagen en de evaluatie.
Wat betreft de definities werden er verscheidene geschrapt, samengevoegd of verplaatst naar
de bijlage waarop de term betrekking had.
Ook wordt de verplichting ten laste van de Commissie betreffende het verslag dat zij zal
moeten indienen gedetailleerder uitgewerkt. Dit verslag moet de instellingen die betrokken
zijn bij het besluitvormingsproces informeren over de punten van de regeling waar nog aan
dient gewerkt te worden en in het gemeenschappelijk standpunt wordt deze taak verder
gespecifieerd door bepaalde punten op te leggen die zeker moeten besproken worden.
Op het vlak van de uitzonderingen werd de uitzondering voor schade die het gevolg is van een
emissie of gebeurtenis die krachtens een toepasselijke wettige bepaling of vergunning werd
toegestaan, niet langer geschrapt, in tegenstelling tot de geconsolideerde versie van het
Parlement. Het Parlement wou deze uitzonderingen niet in de richtlijn om te veel
achterpoortjes te vermijden. Ook de uitzondering op basis van de kennis en technische know
how zag de Raad liever niet geschrapt. De Raad was verder voorstander van een mildering
van de subsidiaire aansprakelijkheid van de staat. Een lidstaat, meer bepaald de bevoegde
instantie, moet in de gevallen waarin de exploitant niet kan worden geïdentificeerd of niet
hoeft te betalen, niet langer verplicht zijn om de noodzakelijke preventieve of
herstelmaatregelen te nemen. De bevoegde instantie dient hierover zelf een beslissing nemen.
Uit deze twee laatst besproken wijzigingen kan afgeleid worden dat de Raad niet echt
voorstander is van een al te strikte regeling, en dat valt te betreuren.
Toch werd er, aldus de Raad, in grote mate rekening gehouden met het advies van het
Europese Parlement en ― vormt [dit gemeenschappelijk standpunt] een evenwichtige en
71
Gemeenschappelijk standpunt Raad nr. 58/2003, 18 september 2003 met het oog op de aanneming van
Richtlijn 2003/…/EG van het Europees Parlement en de Raad van … betreffende milieuaansprakelijkheid met
betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade, Pb. C. 18 november 2003, afl. 277, 10-30.
50
realistische oplossing in het licht van de punten van zorg van het publiek, de exploitanten en
de huidige financiëlezekerheidsmarkt, waarbij in belangrijke mate een beroep wordt gedaan
op de bevoegdheid van de lidstaten en tegelijkertijd een aantal gemeenschappelijke
doelstellingen en regels wordt vastgesteld zodat een en ander binnen een redelijke termijn kan
worden verwezenlijkt.‖72
72
Gemeenschappelijk standpunt Raad nr. 58/2003, 18 september 2003 met het oog op de aanneming van
Richtlijn 2003/…/EG van het Europees Parlement en de Raad van … betreffende milieuaansprakelijkheid met
betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade, Pb. C. 18 november 2003, afl. 277, 30.
51
ix. Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement over het
gemeenschappelijk standpunt van de Raad
Op basis van het vroegere artikel 251 (2) van het Verdrag, huidig artikel 294 VWEU, diende
de Commissie haar advies in over het gemeenschappelijk standpunt op 19 februari 2003.73
De
Commissie toonde zich verheugd met de grote stap voorwaarts die werd gezet door een
gemeenschappelijk standpunt te bereiken. In haar mededeling betuigde ze haar steun aan dit
Gemeenschappelijk Standpunt.
De wijzigingen die het gemeenschappelijk standpunt inhielden ten opzichte van het voorstel
van de Commissie hadden voornamelijk betrekking op de verduidelijking van de tekst, maar
hielden ook een aantal wijzigingen in die fundamentele veranderingen teweeg brachten.
Zoals hierboven gelezen kan worden, ging het gemeenschappelijk standpunt op sommige
vlakken verder dan het voorstel, maar de meeste fundamentele wijzigingen lieten dan weer
meer vrijheid aan de lidstaten. De Commissie is van oordeel dat het gemeenschappelijk
standpunt strikter had mogen zijn, wat betreft de maatregelen die de lidstaten moeten nemen
met het oog op het bereiken van de doelstellingen. Verder is ze wel positief over het feit dat
dit gemeenschappelijk standpunt erin slaagt om de richtlijn eenvoudiger te maken wat betreft
de procedures en de begrippen te verduidelijken daar waar nodig. Hoewel de Commissie
betreurt dat er op bepaalde gebieden niet iets strenger werd opgetreden, steunt ze het
gemeenschappelijk standpunt van de Raad en het Parlement.
73
SEC (2003) 1027 def.
52
x. Aanbeveling voor de tweede lezing betreffende het gemeenschappelijk standpunt
Op 24 oktober 2003 werd door de commissie juridische zaken en interne markt een
voorlopige versie van de ontwerpaanbeveling ingediend voor de tweede lezing. De commissie
juridische zaken en interne markt heeft het gemeenschappelijk standpunt en de
ontwerpaanbeveling voor de tweede lezing behandeld op de vergaderingen van 1 oktober, 6
oktober, 6 november, 26 november en 2 december 2003. Op deze laatste vergadering keurde
ze met 16 stemmen voor, 11 stemmen tegen en 1 onthouding de ontwerpwetgevingsresolutie
goed. De aanbeveling voor de tweede lezing werd ingediend op 5 december 2003.74
In deze aanbeveling uitte de rapporteur van de commissie juridische zaken en interne markt,
Toine Manders, zijn appreciatie voor het gemeenschappelijke standpunt maar verklaarde hij
tevens dat er op sommige punten nood is aan verbetering. Enkel aan deze punten werd in de
aanbeveling gewerkt.
- Het toepassingsgebied van de richtlijn
De commissie oordeelde dat een verdere uitbreiding van het toepassingsgebied niet
wenselijk is met het oog op de ontwikkeling van financiële zekerheidsinstrumenten.
Hoe beperkter het toepassingsgebied, hoe sneller er zich op de verzekeringsmarkt
gepaste instrumenten zullen ontwikkelen. Een beperkter toepassingsgebied laat ook
aan de lidstaten de mogelijkheid om de richtlijn toe te passen op een correcte manier.
- De verhouding met andere internationale verdragen en conventies
Zowel de Raad als het Parlement vonden dat de richtlijn van toepassing moest zijn in
de gevallen waarin lidstaten er nog niet toe gekomen zijn bepaalde internationale
verdragen en conventies te ratificeren. Hier moesten volgens de commissie en haar
rapporteur geen wijzigingen worden aangebracht.
74
A5-0461/2003, 4.
53
- De subsidiaire aansprakelijkheid van de staat
De commissie juridische zaken en interne markt betreurde ten zeerste het afzwakken
van de verplichting voor de lidstaat om de kosten van preventie- en herstelmaatregelen
op zich te nemen naar een mogelijkheid voor de lidstaat om dit te doen, in de gevallen
waarin er geen exploitant kan aansprakelijk worden gesteld, deze niet kan worden
geïdentificeerd of simpelweg niet bekend is. De commissie zag dit als een serieuze
bedreiging voor de toepassing van de richtlijn en vreesde voor effectieve preventie en
herstel van milieuschade. De functie die de lidstaten dienen te vervullen is die van
schadedrager in het geval niemand anders moet betalen. Als men dit wegneemt zullen
er gevallen zijn waarin er geen gepaste maatregelen worden genomen en dat is nu net
wat deze richtlijn wil vermijden. Het doel van de richtlijn moet voor ogen gehouden
worden in deze discussie, aldus het oordeel van de commissie.
- De toerekening van de kosten in door meer partijen veroorzaakte schadegevallen
De commissie achtte het onbillijk om een hoofdelijke aansprakelijkheid in te voeren,
en had een gegronde vrees voor het onevenredig stijgen van de verzekeringspremies
als er een hoofdelijke aansprakelijkheid zou worden ingevoerd. Het zou ook niet
redelijk zijn om 1 exploitant te laten opdraaien voor de gehele schade als hij maar
verantwoordelijk is voor een deel daarvan. Dat zou niet stroken met het beginsel dat de
vervuiler betaalt. Daarnaast is ze ook van mening dat als de richtlijn aan de lidstaten
de keuze laat tussen hoofdelijke en proportionele aansprakelijkheid, er
concurrentieverstoring zou kunnen optreden tussen de lidstaten, en daarvoor wil zij
proportionele aansprakelijkheid in de richtlijn verplicht zien.
- Verzachtende factoren
De commissie betreurde dat er verwezen werd naar nationale bepalingen in de
lidstaten wat betreft de toepassing van verweermiddelen. Dit ondermijnt het karakter
van de richtlijn, aangezien sommige lidstaten een verweermiddel zullen invoeren, en
anderen niet. Daarom is de commissie in een voorstander van dwingende bepalingen
die voor alle lidstaten dezelfde zijn.
54
- Financiële zekerheid
De commissie stelde zich de vraag: is het noodzakelijk en wenselijk om in deze
richtlijn een financieel zekerheidssysteem verplicht te stellen? Ja, de verplichte
invoering draagt voor een groot stuk bij tot de preventieve werking van deze richtlijn.
Maar een onmiddellijke invoering ervan is simpelweg niet haalbaar, aldus rapporteur
Manders. Er is nog geen verzekeringsmarkt en de voorwaarden waaronder de
aansprakelijkheid kan worden verzekerd moeten verder op punt worden gesteld in de
richtlijn, vooraleer die markt zich kan ontwikkelen. We kunnen uit dit antwoord van
de commissie afleiden dat een verplichting ten aanzien van de financiële zekerheid
dient te worden ingevoerd met het oog op het slagen van de richtlijn, en dan vooral in
het kader van haar preventieve werking, maar we mogen tevens niet uit het oog
verliezen dat de markt tijd nodig heeft om zich hierop gepast voor te bereiden. Een
onmiddellijke verplichtingstelling van bij het begin is dus geen optie, maar in de
toekomst moet dit er zeker komen.
- ERAM
Wanneer er een vergunning wordt verleend aan een exploitant, kan deze vergunning
slechts ter vrijwaring worden ingeroepen als zij nauwkeurig bepaalt voor welk risico
zij verleend werd. Bij een onmiddellijk of dreigend gevaar zullen de autoriteiten die de
vergunning hebben verleend, de aansprakelijkheid op zich moeten nemen. De
risicograad waarvoor de vergunning wordt verleend verschilt helaas vaak van de
werkelijke huidige risicograad waardoor de exploitant vaak moet instaan voor
buitenproportionele administratieve lasten. Daarom opteerde de commissie voor een
stelsel van gedifferentieerde aansprakelijkheid. In dat systeem zal de exploitant
kunnen kiezen tussen strenge vergunningen die strenge frequente controles door de
overheid impliceren of een open vergunningensysteem waarbij de exploitant zelf de
verantwoordelijkheid voor toezicht en controle dient te dragen. De commissie is
daarom voorstander van een Europees standaardsysteem voor de professionele
vereisten en audit-standaarden voor de controleurs. Dit systeem zou gebaseerd moeten
worden op de beste reeds bestaande praktijken en de resultaten van de risicoanalyses
zouden openbaar gemaakt moeten worden. De overheid kan dan steekproeven houden.
Dankzij deze openbaarmaking zal blijken wie er goed presteert op het gebied van
55
milieu en zo kunnen de nationale beleidsmodellen zich toespitsen op diegenen die
slecht presteren. Een ERAM-certificering kan dan als bewijs gelden dat een bedrijf
inspanningen doet tot een verantwoord milieubeleid en over een hoog technologisch
niveau beschikt. De Commissie is voorstander van een niet verplicht ERAM-systeem,
met als ultieme prikkel voor de industrie dat enkel bedrijven die daarvan gebruik
maken de stand van de techniek als verweermiddel mogen en kunnen gebruiken.
Hieraan zou de Commissie dan graag een stelsel gekoppeld zien van verplichte
financiële zekerheid. Tot slot zou de invoering van het ERAM-systeem een
beduidende bijdrage kunnen leveren bij de preventie van milieuschade, omdat zij in
geheel Europa een uniform systeem zou invoeren, daar waar nu een chaos bestaat in
alle regelingen die door de lidstaten worden gebruikt om schade aan het milieu te
voorkomen. Door de veelheid van regelingen zien de overheden vaak het bos door de
bomen niet meer en rust er vaak een enorme druk op de autoriteiten én de industrie.
56
xi. Wetgevingsresolutie van het Europees Parlement betreffende het
gemeenschappelijk standpunt door de Raad
Het Europese Parlement nam op 17 december 2003 in de tweede lezing75
vier amendementen
aan op het gemeenschappelijk standpunt van de Raad en baseerde haar aanpassingen op het
ontwerpverslag van de commissie juridische zaken en interne markt.
Het Parlement nam amendement 22 aan dat inhield dat de Commissie verslag moet uitbrengen
aan het Parlement en de Raad over de maatregelen die genomen zijn door de lidstaten om de
ontwikkeling van financiële instrumenten en markten te bevorderen. Als deze zich echter niet
ontwikkeld hebben, dringt het Parlement er bij de Commissie op aan om voorstellen in te
dienen betreffende een uniform en verplicht stelsel van financiële zekerheid. Dit zou
geleidelijk moeten worden ingevoerd, voor schade aan wateren en bodemschade en dan na
een periode van twee jaar voor het herstel van schade aan soorten en natuurlijke habitats. Per
geval en per locatie kan een plafond voor de financiële zekerheid worden vastgesteld volgens
bepaalde criteria. De lidstaten hebben de keuze om deze bepaling niet toe te passen op
activiteiten met een laag risico. Dit amendement druist in tegen de visie van de Raad in het
gemeenschappelijk standpunt, die geen voorstander is van een verplichte harmonisatie op dit
gebied.
Een ander amendement, amendement 46 schrapte liet exploitanten niet toe hun
aansprakelijkheid te beperken aan de hand van de nationale wetgeving ter uitvoering van het
Verdrag inzake beperking van aansprakelijkheid voor maritieme vorderingen van 1976 en het
Verdrag van Straatsburg inzake de beperking van aansprakelijkheid in de binnenvaart van
1988. Deze Verdragen bevatten een algemene voorziening die inhoudt dat milieuschade die
het gevolg is van een ongeval, kan worden uitgesloten van het toepassingsgebied van de
richtlijn. Dit druist natuurlijk in tegen de doelstelling van de toekomstige regeling.
Amendement 27 omschreef een van de punten waaraan de Commissie in haar verslag over de
toepassing van de richtlijn moet aandacht aan besteden, nader.
Het vierde amendement, amendement 12, specificeerde dat de bevoegde instanties slechts bij
wijze van laatste redmiddel de nodige herstelmaatregelen zelf dient te treffen.
75
P5_TA(2003)0575.
57
xii. Advies van de Commissie over de amendementen van het Europese Parlement op
het gemeenschappelijk standpunt van de Raad van 26 januari 2004
Op 26 januari 2004 deelde de Commissie mee niet met alle amendementen van het Parlement
te kunnen instemmen.76
De Commissie kon slechts twee amendementen aanvaarden, en
verwierp de andere twee. Amendement 27 aanvaardt de Commissie volledig, met
amendement 12 stemt zij ook in mits een herformulering, maar amendement 46 en 22
aanvaardt zij niet.
Amendement 46 over de beperking van de aansprakelijkheid overeenkomstig de nationale
wetgeving ter uitvoering van het Verdrag inzake beperking van aansprakelijkheid voor
maritieme vorderingen of het Verdrag van Straatsburg inzake de beperking van
aansprakelijkheid in de binnenvaart van 1988, aanvaardde de Commissie niet omdat ze van
mening is dat dit de doelstellingen van het gemeenschappelijk standpunt niet bijtreedt maar
veeleer verstoort.
Amendement 22 over de indiening van voorstellen door de Commissie indien er geen
passende instrumenten of markten voor verzekeringen of andere vormen van financiële
zekerheid zijn ingesteld, kon de Commissie ook niet aanvaarden omdat dit een schending
inhield van haar initiatiefrecht.
76
COM(2004) 55 def.
58
xiii. De laatste loodjes…
Op 27 januari 2004 werd het bemiddelingscomité bijeen geroepen door de Voorzitter van de
Raad en de Voorzitter van het Parlement. Na verdere trialogen werd een overeenstemming
bereikt bij briefwisseling van 11, 12 en 19 februari 2004. Op 10 februari werd
overeenstemming bereikt over alle kwesties die nog ter discussie lagen en op 19 februari 2004
hechtte de delegatie van het Parlement in het bemiddelingscomité met 12 stemmen voor en 1
stem tegen haar goedkeuring aan de resultaten van de bemiddeling en werd de
bemiddelingsprocedure schriftelijk beëindigd.
Op 10 maart 2004 keurde het bemiddelingscomité de gemeenschappelijke ontwerptekst goed
en op respectievelijk 30 en 31 maart bekrachtigden de Raad en het Parlement dit akkoord.
De belangrijkste elementen van de overeenstemming die in de bemiddelingsprocedure
werden bereikt hielden in dat de Commissie 6 jaar na de inwerkingtreding van de richtlijn een
verslag zou moeten indienen over de toepassing van de richtlijn en de eventuele problemen of
tekortkomingen die daarbij de kop opstaken. Nieuw was dat in dit verslag de Commissie na te
denken over de invoering van een verplicht geharmoniseerd financiële zekerheidssysteem
voor de lidstaten – maar dit werd niet langer verplicht gesteld omdat dit zoals eerder al werd
geargumenteerd een schending zou inhouden van het initiatiefrecht van de Commissie. Er
werd ook beslist dat het verslag tevens de problematiek moest onderzoeken over de relaties
tussen de aansprakelijkheid van schipeigenaars en de bijdragen van verkrijgers van olie.
Daarnaast werd ook overeengekomen dat de beperking van aansprakelijkheid in
overeenstemming met internationale verdragen, met de nadruk op de twee Verdragen zoals
hierboven reeds besproken, mogelijk blijft maar tevens werd beslist dat de Commissie dient
dit te herzien tien jaar na de inwerkingtreding van de richtlijn. Verder ging de Raad ook
akkoord met het voorstel van het Parlement dat inhield dat de bevoegde overheid slechts zelf
herstelmaatregelen mag nemen “bij wijze van laatste redmiddel”.
De richtlijn 2004/35/EG van het Europees Parlement en de Raad betreffende
milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade van
21 april 2004 is een feit.
Op 30 april 2004 verscheen de definitieve richtlijn in het publicatieblad van de Europese
Unie.
59
xiv. Conclusie
Eén ding is alvast heel duidelijk: bij de invoering van de richtlijn is Europa niet over één
nacht ijs gegaan.
Wat oorspronkelijk begon als de idee om een civiele aansprakelijkheidsprocedure in te voeren
bij milieuschade, veranderde geleidelijk aan in een publiekrechtelijke gesanctioneerde
verplichting voor de exploitanten om onder toezicht van een overheidsinstantie preventie- en
herstelmaatregelen te nemen bij milieuschade. Waar het Witboek nog gelijkelijk van
toepassing was op traditionele schade en op milieuschade, zien we de traditionele schade niet
langer gedekt door het regime in de „working paper‘ en het voorstel van de Commissie dat
daarop volgde. We kunnen een duidelijke verandering van koers waarnemen op het moment
waarop de „working paper‘ er komt als reactie op het Witboek. Deze „working paper‟ was
zeer bepalend voor het uiteindelijke resultaat.
60
2. De Richtlijn Milieuschade van 21 april 2004
Na meer dan 15 jaar voorbereiding is de richtlijn eindelijk een feit. In dit hoofdstuk wordt de
richtlijn zoals ze de dag van vandaag geldt, besproken. Daarbij zal worden verwezen naar de
voorgeschiedenis van de richtlijn die reeds aan bod kwam in het vorige deel van dit
hoofdstuk.
Het doel van deze richtlijn is zoals boven reeds besproken werd het voorkomen en herstellen
van milieuschade, met als uitgangspunt het „de vervuiler betaalt‟ beginsel. Ze voert een
systeem in van preventie- en herstelplichten, die rusten op exploitanten wiens activiteiten
milieuschade of een onmiddellijke dreiging voor milieuschade veroorzaken. De richtlijn is
gebaseerd op voormalig artikel 175 van het EG-verdrag, huidig artikel 192 VWEU, wat
betekent dat ze slechts een minimumbeschermingsniveau oplegt. De lidstaten zijn vrij om zelf
strengere voorschriften in te voeren. Daarnaast laat ze aan de lidstaten ook op een aantal
punten de keuze tussen verschillende oplossingen.
Hieronder wordt eerst toelichting gegeven over de beginselen van het milieurecht en hun
invloed op de richtlijn. Nadien komt de inhoud van de richtlijn aan bod.
i. De basisprincipes van het milieurecht
Het internationaal – en bijgevolg ook het Europese - milieurecht is gesteund op een aantal
kenmerkende basisprincipes, die ook bepalend zijn geweest voor deze richtlijn.
Artikel 191 van het Verdrag van Lissabon, het oude artikel 174 van het EG-Verdrag, bepaalt
de doelstellingen die het milieubeleid van de Europese Unie nastreeft. In datzelfde artikel
worden de principes aangehaald waarop haar milieubeleid dient te worden gebaseerd.
1. Het beleid van de Unie op milieugebied draagt bij tot het nastreven van de volgende
doelstellingen:
- behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu;
- bescherming van de gezondheid van de mens;
- behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen;
61
- bevordering op internationaal vlak van maatregelen om het hoofd te bieden aan
regionale of mondiale milieuproblemen, en in het bijzonder de bestrijding van
klimaatverandering.
2. De Unie streeft in haar milieubeleid naar een hoog niveau van bescherming,
rekening houdend met de uiteenlopende situaties in de verschillende regio's van de
Unie. Haar beleid berust op het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief
handelen, het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te
worden bestreden, en het beginsel dat de vervuiler betaalt.
Hieronder volgt een beschrijving van de algemene inhoud van deze beginselen en de invloed
die zij gehad hebben op de richtlijn.
a. Het preventiebeginsel
“Preventive measures aim to avoid environmental harm and reduce or eliminate the risk of
harm.‖77
Al in het eerste EU-programma over het milieubeleid in 1973 werd duidelijk gemaakt dat het
beste beleid dat Europa kan voeren een beleid is waarbij men de nadruk legt op het
voorkomen van vervuiling, eerder dan de focus te leggen op het herstellen van toegebrachte
schade.
In het Groenboek wees men er op dat een systeem van aansprakelijkheid voor milieuschade
dit beginsel zou omzetten in de praktijk. Als vervuilers immers weten dat ze zullen moeten
opdraaien voor de kosten van het herstel, zal dit een belangrijke incentive zijn om schade te
proberen voorkomen door voldoende in te zetten op preventie. Daarom ook was het
Groenboek geen voorstander van een beperking van de burgerlijke aansprakelijkheid omdat
dit het preventieve effect deels teniet zou kunnen doen.
Het Witboek78
volgde het Groenboek in haar visie.
„If polluters have to pay for damage caused, they will cut back pollution up to the
point where the marginal cost of abatement exceeds the compensation avoided. Thus,
environmental liability results in prevention of damage.‘
77
N. DE SAEDELEER, Environmental Principles., Oxford, Oxford University Press, 2003, 63. 78
COM (2000) 66 def., 14.
62
Hier haalt het Witboek een belangrijk punt aan. Het preventieve effect zal immers enkel
spelen wanneer de preventiekosten lager zijn dan de kosten die zouden moeten gedragen
worden in het geval er werkelijk schade optreedt.
In het voorstel van de Commissie werd het preventiebegrip opgenomen in de titel en dat is zo
gebleven in de richtlijn ook.
Bij het nader bekijken van de richtlijn valt echter op dat de preventieplicht slechts geldt in
gevallen waar er sprake is van een „imminent threat of environmental damage‘79
. KRÄMER
vindt dat er hier sprake is van ‗linguistic polution‘.80
Het preventiebeginsel beperkt zich
immers niet tot situaties waarin er een onmiddellijk gevaar voor schade bestaat, maar strekt
zich uit tot alle omstandigheden, ook die waar er geen onmiddellijk dreigend gevaar voor
milieuschade bestaat. Maatregelen om milieuschade te voorkomen dienen volgens het
preventiebeginsel ook te worden getroffen, zelfs al is er geen onmiddellijke dreiging.
Door te verwijzen naar preventie in haar titel geeft de richtlijn ten onrechte de indruk dat zij
ook tot doel heeft een algemene preventieplicht in te voeren, daar waar haar
toepassingsgebied slechts beperkt is tot maatregelen ter preventie van schade aan het milieu in
gevallen van onmiddellijke dreiging.
De preventieve werking van de richtlijn – en van alle wetgevende documenten – vloeit echter
niet enkel voort uit de expliciet opgenomen preventieverplichtingen, maar ook uit de geest en
de beoogde doelstellingen van het desbetreffende wetgevende document.81
En op dit vlak kan
er wel wat gezegd worden over de milieuschaderichtlijn. De richtlijn legt de lidstaten géén
verplichting op om milieuschade te herstellen. Dit in tegenstelling tot het oorspronkelijke
voorstel van de Commissie, dat de lidstaten wél verplicht liet opdraaien voor het herstel in het
geval hiervoor niemand anders kon worden aangeduid. Dit komt het – impliciete –
preventieve effect van de richtlijn niet ten goede en neemt een belangrijke incentive weg.
Wanneer de bevoegde overheid immers zelf verplicht zou moeten opdraaien voor de
herstelkosten, zou ze nog meer aandacht besteden aan de aflevering van bepaalde
vergunningen en de vaststelling van voorwaarden waaraan door de industriële wereld dient te
worden voldaan, de naleving van deze voorwaarden en de financiële zekerheidsstelsels. Toch
kunnen we er mijn inziens niet van uitgaan dat door de weglating van deze verplichting de
79
Art. 5 Richtlijn EP en Raad nr. 2004/35/EG, 21 april 2004 betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking
tot het voorkomen en herstellen van milieuschade, Pb. L. 30 april 2004, afl. 143, 61. 80
L. KRÄMER, “Directive 2004/35 on environmental liability and environmental principles”, TMA 2005, (131)
132. 81
L. KRÄMER, “Directive 2004/35 on environmental liability and environmental principles”, TMA 2005, (131)
132.
63
overheid veel lakser zal tewerk gaan dan. Ongeacht het al dan niet aanwezig zijn van deze
plicht in de richtlijn, de overheid zal sowieso – zij het mogelijks niet in dezelfde mate –
inzetten op de uitwerking van de richtlijn met het oog op de volksgezondheid en het algemeen
belang. Het valt echter niet te ontkennen dat het preventiebeginsel veel sterker aanwezig was
in het voorstel dan in de huidige richtlijn en dat valt te betreuren.
De Commissie verklaarde82
eerder in het voorstel dat het preventieve effect ook kan
bevorderd worden door de uniformiteit van het aansprakelijkheidssysteem op het niveau van
de Gemeenschap en dat significante verschillen in de aanpak van deze
aansprakelijkheidsregeling het preventieve effect van de richtlijn aanzienlijk kunnen
verminderen. En laat de richtlijn nu net op een aantal belangrijke onderdelen de keuze over
aan de lidstaten…
- Artikel 16:
Verhouding tot het nationaal recht
1. Deze richtlijn belet niet dat de lidstaten strengere bepalingen handhaven of
invoeren inzake preventie en herstel van milieuschade, met inbegrip van het bepalen
van extra activiteiten waarop de voorschriften inzake preventie en herstel van deze
richtlijn van toepassing zijn en het bepalen van verdere verantwoordelijke partijen.
2. Deze richtlijn belet niet dat de lidstaten passende bepalingen vaststellen, zoals een
verbod op dubbele schadevergoeding, met betrekking tot situaties waarin de
mogelijkheid bestaat dat de schade twee keer wordt verhaald omdat tegelijk actie
wordt ondernomen door een bevoegde instantie uit hoofde van deze richtlijn en door
een persoon van wie de eigendommen schade hebben opgelopen.
- Artikel 9:
Toerekening van de kosten in door meer partijen veroorzaakte schadegevallen
Deze richtlijn laat de nationale bepalingen betreffende de toerekening van de kosten in
door meer partijen veroorzaakte schadegevallen onverlet in het bijzonder die met
betrekking tot de verdeling van de aansprakelijkheid tussen de producent en de gebruiker
van een product.
- Artikel 14
82
COM (2002) 17 def., 7.
64
Financiële zekerheid
1. De lidstaten nemen maatregelen om de geëigende economische en financiële actoren
aan te moedigen financiële-zekerheidsinstrumenten en -markten te ontwikkelen, met
inbegrip van financiële mechanismen voor gevallen van insolventie, opdat de
exploitanten gebruik kunnen maken van financiële garanties om hun
verantwoordelijkheden krachtens deze richtlijn na te komen.
- Artikel 6
Herstelmaatregelen
3. De bevoegde instantie eist dat de herstelmaatregelen door de exploitant worden
genomen. Indien de exploitant de verplichtingen van lid 1 of lid 2, onder b), c) of d), niet
nakomt, niet kan worden geïdentificeerd, of niet verplicht is de kosten uit hoofde van deze
richtlijn te dragen, kan de bevoegde instantie, als laatste redmiddel, zelf deze maatregelen
nemen.
Hiermee legt de Richtlijn zelf de basis voor de potentiële verschillen tussen de
aansprakelijkheidssystemen in de lidstaten en deze verschillen komen de preventieve werking
van Richtlijn 2004/35 niet ten goede, aldus KRÄMER.83
Hoewel het preventiebeginsel dus zeker een belangrijke rol speelt in deze richtlijn, valt op dat
dit principe in het voorstel veel sterker aanwezig was. Het hangt voor een groot stuk af van de
„goodwill‟ en inzet van de lidstaten of de preventieve werking van de richtlijn verder zal
doorwerken dan louter in de gevallen van ‗imminent threats‘.
b. Het voorzorgsbeginsel
Het voorzorgsbeginsel komt er eigenlijk op neer dat staten niet mogen aarzelen om
preventieve maatregelen te nemen om milieuschade te voorkomen, als er geen
wetenschappelijke zekerheid is dat er schade zal ontstaan. Onzekerheid over de mogelijke
risico‟s voor het milieu en de menselijke gezondheid mag geen argument zijn om niet te
hoeven optreden. Staten moeten dus niet wachten tot er wetenschappelijk bewezen is dat er
een causaal verband bestaat tussen een bepaalde activiteit en het potentiële gevaar voor de
menselijke gezondheid of het milieu. We beschikken immers niet over voldoende kennis over
83
L. KRÄMER, “Directive 2004/35 on environmental liability and environmental principles”, TMA 2005, (131)
132.
65
ons milieu om exact te kunnen inschatten welke gevolgen bepaalde handelingen kunnen
teweegbrengen.
De voorzorgsbenadering is opgenomen in de Verklaring van Rio84
en als leidraad in Agenda
2185
waardoor alle organisaties van de Verenigde Naties worden aangemaand om de
voorzorgsbenadering toe te passen en uit te werken. Daarnaast maakt het beginsel ook deel uit
van het leefmilieubeleid van de EG.86
Volgens Europese rechtspraak impliceert het voorzorgsbeginsel dat het voorkomen van
schadelijke effecten niet kan worden uitgesteld wegens een gebrek aan wetenschappelijke
zekerheid tussen oorzaak en gevolgen.87
Ook de Europese Gemeenschap is het eens over de
inhoud van dit beginsel: “Lack of scientific or other certainty shall not constitute an obstacle
to take political or legal action‖.88
Hoewel dit beginsel dus een van de fundamenten is van milieurecht, zien we hiervan
bijzonder weinig terug in de richtlijn zelf.
In de richtlijn staat wel dat de exploitant wiens activiteit heeft aanleiding gegeven tot
milieuschade de kosten van de herstelmaatregelen niet voor zijn rekening hoeft te nemen, als
de schade niet te voorzien was aan de hand van de stand van de techniek.89
Deze voorziening
werd ingevoegd met het oog op schade die veroorzaakt werd door de befaamde GGO‟s. Dit is
net het tegenovergestelde van wat men met dit beginsel wil bereiken.
We kunnen dus vaststellen dat het voorzorgsbeginsel niet voldoende toepassing vindt in de
richtlijn.90
Dit valt niet te verklaren als men de milieudoelstellingen van de richtlijn in het
achterhoofd heeft, maar wel te begrijpen in het licht van de financiële zekerheidsmarkt die
zich dient te ontwikkelen. Indien deze mildering niet in de richtlijn was opgenomen, zouden
er zich nog meer problemen voordoen bij het ontstaan van gepaste verzekeringsinstrumenten.
84
Beginsel 15 verklaring van Rio de Janeiro inzake Milieu en Ontwikkeling van 14 juni 1992, A/CONF.151/26
(Vol. I).
―Teneinde het milieu te beschermen zullen staten naar hun vermogen op grote schaal de voorzorgsbenadering
moeten toepassen. Daar waar ernstige of onomkeerbare schade dreigt, dien thet ontbreken van volledige
wetenschappelijke zekerheid niet als argument te worden gebruikt voor het uitstellen van kosteneffectieve
maatregelen om milieuaantasting te voorkomen.‖ 85
Art. 17.21 en 17.22 Agenda 21 van Rio de Janeiro inzake Milieu en Ontwikkeling van 14 juni 1992,
http://www.un.org/esa/dsd/agenda21/res_agenda21_00.shtml. 86
Artikel 174 (2) EG-Verdrag. 87
HvJ C-180/96, Verenigd Koninkrijk v. Commissie, Jur 1998., I, 2265; Ger. EG T-199/96, Bergaderm en
Goupil v. Commissie, Jur. 1998, II, 2805. 88
L. KRÄMER, “Directive 2004/35 on environmental liability and environmental principles”, TMA 2005, (131)
133. 89
Art. 8.4.b Richtlijn 2004/35/EG. 90
L. KRÄMER, “Directive 2004/35 on environmental liability and environmental principles”, TMA 2005, (131)
133.
66
c. Aanpak van milieuschade aan de bron
Het beginsel dat bestrijding van milieuvervuiling bij voorrang aan de bron moet geschieden is
de juridische vertaling van het aloude gezegde: beter voorkomen dan genezen. Het Europese
Hof van Justitie heeft tot nog toe enkel naar dit beginsel verwezen in gevallen waarbij
beperkingen op de in- of uitvoer van afval dienden te worden gerechtvaardigd.91
Het beginsel
is gericht op het aanmoedigen van nieuwe technologieën en op het onderzoek naar minder
vervuilende en minder milieubelastende technieken. Toch betekent dit beginsel op zich bitter
weinig voor de uitwerking van het aansprakelijkheidsregime.92
d. Het ‘polluter pays’-beginsel
Een definitie van dit beginsel kan teruggevonden worden in een aanbeveling van de OESO uit
1972. "The polluter should bear the expenses of carrying out pollution prevention and control
measures decided by public authorities to ensure that the environment is in an acceptable
state".93
Het beginsel is sterk economisch gerelateerd en heeft als doelstelling de kosten gemaakt door
de publieke autoriteiten voor maatregelen ter controle, beperking en voorkoming van
verontreiniging te verhalen op de vervuiler.94
De aanbeveling van de OESO betreffende de toepassing van het vervuiler betaalt beginsel bij
accidentele verontreiniging95
van 1989 vereist dat de vervuiler betaalt voor zowel de
opruimingskosten als de kosten voor het voorkomen van verontreiniging. Deze aanbeveling is
volgens GAINES96
het eerste voorbeeld van de uitbreiding van het vervuiler betaalt beginsel
van een ex post verplichting om voor de schade te betalen naar een ex ante verplichting om
91
HvJ C-2/90, Commission v. Belgium, ECR 1992, p. I-4431; HvJ C-422/92 Commission v. Germany, ECR
1995, p. I-1097. 92
L. KRÄMER, “Directive 2004/35 on environmental liability and environmental principles”, TMA 2005, (131)
133. 93
OECD, “Guiding principles concerning international economic aspects of environmental policies”, Council
recommendation C(72)128, Parijs, 26 mei 1972. 94
F. MAES, Internationaal Milieurecht, Ugent, 2007, 81. 95
Recommendation C(89)88 of the Council (7 juli 1989), ILM 28,1320 (1989). 96
S.E. GAINES, “The Polluter-Pays Principle: From Economic Equity to Environmental Ethos”, Texas
International Law Journal 1991, (482) 484.
67
voor preventieve verontreinigingscontrole te betalen. Het potentiële preventieve karakter van
het vervuiler betaalt beginsel werd inmiddels in verschillende verdragen bevestigd.97
Al van in het Groenboek werd dit beginsel naar voren geschoven als basis waarrond de
regeling diende te worden opgebouwd. Ondanks de grote verschillen tussen het Witboek, het
voorstel en de definitieve versie van Richtlijn 2004/35, werd dit beginsel steeds beschouwd
als „de kern‟ van de regeling. Hieruit kunnen we afleiden dat het principe niet echt van
doorslaggevende juridische aard is want hoewel het de verwoording is van de basisidee die
aanleiding gaf tot het ontstaan van het Groenboek, en alle andere belangrijke documenten
nadien, inclusief de richtlijn zelf, zien we dat het niet mee bepalend was voor de exacte
inhoud van deze teksten. Daarvoor verschillen zij teveel van elkaar op belangrijke punten. Het
beginsel is eerder een verantwoording van het bij de overheid weghalen van kosten voor
voorkomen en herstellen van schade, en deze toe te rekenen aan de aansprakelijke personen,
maar geen nauwkeurig doorslaggevend juridisch instrument dat mee bepalend is geweest voor
de echte uitwerking van deze regeling. Al blijft het beginsel natuurlijk wel het idee waarop
onze richtlijn gegrond is: de exploitanten laten opdraaien voor de milieuschade die zij dreigen
te veroorzaken of veroorzaakt hebben, in de hoop dat dit een preventief effect zal hebben en
de betrokken exploitanten zal aanmanen tot voorzichtigheid.
e. Conclusie
Bij het nalezen van de Richtlijn lijkt het alsof al deze beginselen aanwezig zijn, maar als we
dieper graven, merken we dat hun aanwezigheid slechts oppervlakkig is en dat de beginselen
wel een startpunt vormden bij het prille begin van de Richtlijn maar dat het daar ook stopt. Ik
volg KRÄMER in zijn mening: ―There was first Directive 2004/35 and then the environmental
principles.‖98
De Richtlijn is tot stand gekomen op basis van politieke en economische
overwegingen, meer dan er gesteund werd op de beginselen van het milieurecht.
97
F. MAES, Internationaal Milieurecht, 2007, 84. 98
L. KRÄMER, “Directive 2004/35 on environmental liability and environmental principles”, TMA 2005, (131)
134.
68
ii. De inhoud van de richtlijn
a. Toepassingsgebied van de richtlijn
De richtlijn heeft enkel betrekking op milieuschade en in geen enkel geval op traditionele
schadevormen. Op het niveau van de lidstaten was de problematiek van traditionele schade
immers voldoende geregeld, aldus de Commissie.99
Onder de term milieuschade wordt in de
richtlijn verstaan:
a) Schade aan beschermde soorten en natuurlijke habitats, dat wil zeggen elke vorm
van schade die aanmerkelijke negatieve effecten heeft op het bereiken of
handhaven van de gunstige staat van instandhouding van deze soorten of habitats.
Of schade aanmerkelijk is, wordt bepaald aan de hand van de referentietoestand,
rekening houdend met de criteria van bijlage I;
[…]
Dit zijn de soorten en habitats die het voorwerp uitmaken van de vogel- en habitatrichtlijnen.
b) Schade aan wateren, dat wil zeggen elke vorm van schade die een aanmerkelijke
negatieve invloed heeft op de ecologische, chemische en/of kwantitatieve toestand
en /of het ecologisch potentieel, als omschreven in Richtlijn 2000/60/EG, van de
betrokken wateren,[…];
c) Bodemschade, dat wil zeggen elke vorm van bodemverontreiniging die een
aanmerkelijk risico inhoudt voor negatieve effecten op de menselijke gezondheid,
waarbij direct of indirect op, in of onder de bodem, stoffen, preparaten,
organismen of micro-organismen aangebracht zijn;100
De richtlijn beperkt zich tot deze drie types van milieuschade en is dus niet van toepassing op
de traditionele schadesoorten101
, in tegenstelling tot wat werd beoogd in het Witboek. Om in
aanmerking te komen voor milieuschade in de zin van de richtlijn, moet er een aanmerkelijke
negatieve invloed zijn op “het bereiken of het handhaven van de gunstige staat van
instandhouding‟ van de beschermde soorten of habitats, op de kwaliteit, kwantiteit of het
99
FAQ on the Commission‟s proposal on environmental liability,
http://europa.eu.int/comm/environment/liability. 100
Artikel 2.1. Richtlijn 2004/35/EG. 101
Overweging 14 Richtlijn 2004/35/EG.
69
ecologisch potentieel van wateren of wanneer er sprake is van bodemverontreiniging die een
ernstig risico inhoudt voor de menselijke gezondheid.
Milieuschade wordt dus beperkt tot schade aan beschermde soorten en natuurlijke habitats,
schade aan wateren en bodemschade.
Met de beschermde soorten en natuurlijke habitats waarvan sprake in artikel 2.1.a. worden de
soorten bedoeld die beschermd worden in bijlage I van de Vogelrichtlijn en in bijlagen II en
IV van de Habitatrichtlijn. Voor de natuurlijke habitats wordt verwezen naar de habitats van
de soorten genoemd in bijlage I of artikel 4.2 van de Vogelrichtlijn, bijlage II van de
Habitatrichtlijn, en naar die habitats genoemd in bijlage I en de voortplantings- of rustplaatsen
uit bijlage IV van de Habitatrichtlijn. Daarnaast kunnen lidstaten het toepassingsgebied van de
richtlijn uitbreiden tot andere habitats of soorten die voor die lidstaat beschermenswaardig
zijn.102
De definitie die aan milieuschade wordt gegeven, maakt nergens een onderscheid tussen niet-
toegeëigende aangetaste natuurlijke rijkdommen en milieuschade aan toegeëigende
natuurlijke rijkdommen.103
Zo kan eenzelfde milieuschadegeval zowel een publiekrechtelijk
als een privaatrechtelijk optreden teweeg brengen. De lidstaten moeten zelf de
samenloopproblematiek die dit met zich kan meebrengen regelen.104
De richtlijn is van toepassing op milieuschade die veroorzaakt werd door een beroepsactiviteit
genoemd in de derde bijlage en eveneens op een onmiddellijke dreiging voor milieuschade als
gevolg van dergelijke activiteit.105
De exploitant zal aansprakelijk zijn, ongeacht hem fout of
nalatigheid kan verweten worden. Daarnaast is zij ook van toepassing op (onmiddellijk
dreigende) schade aan beschermde soorten en natuurlijke habitats die wordt veroorzaakt door
elke andere beroepsactiviteit, maar hier moet wel worden bewezen dat de exploitant een fout
heeft begaan of hem nalatigheid kan verweten worden. De richtlijn combineert de objectieve
aansprakelijkheid hier met de foutaansprakelijkheid.
Onder exploitant dient te worden verstaan:
102
Artikel 2.3. Richtlijn 2004/35/EG. 103
H. BOCKEN, “De Richtlijn 2004/35/EG betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen
en herstellen van milieuschade. Een inleiding.”in H. BOCKEN, H. DESCAMPS en R. SLABBINCK (eds.), Omzetting
en uitvoering van de richtlijn milieuschade, Mechelen, Wolters Kluwer, 2008, 10. 104
Artikel 16.2 Richtlijn 2004/35/EG. 105
Artikel 3.1.a Richtlijn 2004/35/EG.
70
― Particuliere of openbare natuurlijke persoon of rechtspersoon die de
beroepsactiviteit verricht of regelt, of als dit in de nationale wetgeving is bepaald, aan
wie een doorslaggevende economische zeggenschap over het technisch functioneren
van een dergelijke activiteit is overgedragen, met inbegrip van de houder van een
vergunning of toelating voor het verrichten van een dergelijke activiteit of de persoon
die een dergelijke activiteit laat registeren of er kennisgeving van doet.‖106
Deze omschrijving is ruimer dan wat diende verstaan te worden onder het begrip in het
voorstel van de Commissie. Nu kan ook diegene ―aan wie een doorslaggevende economische
zeggenschap over het technisch functioneren van een dergelijke activiteit is overgedragen‖
als exploitant worden beschouwd. Deze wijziging werd ingevoegd tijdens de eerste lezing van
het Europees Parlement om de reden dat men ook de grondeigenaars en –gebruikers tot de
aansprakelijke partijen wenst te rekenen.107
Hierdoor wordt het mogelijk om meerdere
personen, natuurlijke – of rechtspersonen, als exploitant aan te spreken en wordt de kans op
insolvabele tegenpartijen kleiner.
Onder beroepsactiviteit moet worden verstaan:
― Een in het kader van een economische activiteit, een bedrijf of een onderneming
verrichte activiteit, ongeacht het particuliere, openbare, winstgevende of niet-
winstgevende karakter daarvan.‖108
Omdat er steeds een beroepsactiviteit vereist is, valt milieuschade veroorzaakt door een
particulier buiten het toepassingsgebied van de Richtlijn. Hiervoor zal moeten worden
teruggegrepen naar het nationale recht, al zal dit in vele gevallen geen gepast antwoord
bieden.
Zoals hierboven kort werd vermeld kunnen er twee categorieën van exploitanten aansprakelijk
worden gesteld in het kader van deze Richtlijn.
106
Artikel 2.6 Richtlijn 2004/35/EG. 107
H. BOCKEN, “De Richtlijn 2004/35/EG betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen
en herstellen van milieuschade. Een inleiding.”in H. BOCKEN, H. DESCAMPS en R. SLABBINCK (eds.), Omzetting
en uitvoering van de richtlijn milieuschade, Mechelen, Wolters Kluwer, 2008, 20. 108
Artikel 2.7 Richtlijn 2004/35/EG.
71
Enerzijds zijn dat de uitbaters van de beroepen die specifiek werden opgenomen in Bijlage III
van de Richtlijn. Zij zijn aansprakelijk voor schade ongeacht hun fout of nalatigheid. Er moet
enkel een causaal verband worden aangetoond tussen de activiteit en de schade.109
Anderzijds geldt de Richtlijn ook als andere beroepsactiviteiten dan die naar welke wordt
verwezen in Bijlage III een onmiddellijke dreiging voor schade of schade aan beschermde
soorten en natuurlijke habitats veroorzaken. Hier geldt echter een foutaansprakelijkheid, zodat
de exploitant schuld of nalatigheid moet kunnen worden verweten.110
De reden van deze ruimere bescherming aan beschermde soorten en natuurlijke habitats wordt
nergens concreet uitgelegd. Het is echter zo dat er op nationaal niveau in de meeste lidstaten
wel al regelgeving bestaat omtrent de bescherming en aansprakelijkheidsregelingen wat
betreft water- en bodemvervuiling. Dit ligt anders wat betreft de bescherming van beschermde
soorten en natuurlijke habitats, en dan vooral op het vlak van aansprakelijk. Naar aanloop van
deze Richtlijn is gebleken dat er amper nationale regelgeving bestond op dit vlak. Dit kan een
mogelijke verklaring zijn waarom de Commissie ervoor geopteerd heeft deze schadesoort een
ruimere bescherming te bieden.
Bijlage III identificeert de „milieugevaarlijke activiteiten‟. Zij verwijst hiervoor naar andere
Europese richtlijnen. Het betreft hier onder meer grensoverschrijdende overbrenging van
afvalstoffen, wateronttrekking en –opstuwing, alle afvalbeheeractiviteiten, lozingen van
gevaarlijke of verontreinigende stoffen in het oppervlakte- en grondwater, de exploitatie van
IPPC-installaties.111
Op het toepassingsgebied van deze richtlijn gelden zoals in de voorbereiding is te lezen ook
uitzonderingen, verweermiddelen en andere verzachtende omstandigheden. Dit is een van de
meest controversiële thema‟s uit de richtlijn.
Het verschil tussen uitzonderingen en verweermiddelen is cruciaal: bij verweermiddelen moet
de verweerder immers de bewijslast dragen, in tegenstelling tot wat geldt bij uitzonderingen.
Voor de verzachtende omstandigheden geldt dat hiermee dient te worden rekening gehouden
door de overheid of rechtbank die zich over de zaak uitspreekt bij de vaststelling van het
bedrag dat de aansprakelijke zal moeten ophoesten.112
109
Artikel 3.1.a Richtlijn 2004/35/EG. 110
Artikel 3.1.b Richtlijn 2004/35/EG. 111
Bijlage III, Richtlijn 2004/35/EG. 112
V. FOGLEMAN, ―The Environmental Liability Directive‖, Env. Liability 2004, (101) 108.
72
Uitzonderingen
Van het toepassingsgebied van de Richtlijn is milieuschade of een onmiddellijke dreiging van
dergelijke schade ten gevolge van een oorlogshandeling, vijandelijkheden, met inbegrip van
terrorisme, burgeroorlog of oproer113
uitgesloten, net als (dreigende) schade die het gevolg is
van een natuurverschijnsel dat uitzonderlijk, onontkoombaar en onafwendbaar is.114
Daarnaast
dekt de Richtlijn evenmin milieuschade of het dreigende gevaar daarvoor ten gevolge van een
incident dat binnen de werkingssfeer valt van een internationale overeenkomst waarnaar
wordt verwezen in Bijlage IV.115
Deze uitzondering zal echter slechts gelden voor zover de
internationale overeenkomst van kracht is in de betrokken lidstaat.116
Indien dit niet het geval
is zal de Richtlijn toch gelden. De bedoelde uitsluiting geldt ook voor de toekomstige
wijzigingen van deze internationale overeenkomsten. De bedoelde verdragen zijn:
- het Internationaal Verdrag van 27 november 1992 inzake de wettelijke
aansprakelijkheid voor schade door verontreiniging door olie
- het Internationaal Verdrag van 27 november 1992 tot oprichting van een internationaal
fonds voor vergoeding van schade door verontreiniging door olie
- het Internationaal Verdrag van 23 maart 2001 inzake de wettelijke aansprakelijkheid
voor schade door verontreiniging door bunkerolie
- het Internationaal Verdrag van 3 mei 1996 inzake de aansprakelijkheid en vergoeding
voor schade in samenhang met het vervoer over zee van gevaarlijke en schadelijke
stoffen
- het Verdrag van 10 oktober 1989 inzake de burgerrechtelijke aansprakelijkheid voor
schade ontstaan tijdens het vervoer van gevaarlijke goederen over de weg, per spoor
en per binnenschip.
Over de derde uitzondering werd slechts een definitieve beslissing gemaakt na de
bemiddelingsfase op het einde van de wetgevende procedure. Er werd uiteindelijk voor
gekozen om de exploitant in de mogelijkheid te laten zijn aansprakelijkheid te beperken
overeenkomstig de nationale wetgeving uitgevaardigd ter uitvoering van het Verdrag inzake
beperking van aansprakelijkheid voor maritieme vorderingen van 1976, en ter uitvoering van
113
Art. 4.1.a Richtlijn 2004/35/EG. 114
Art. 4.1.b Richtlijn 2004/35/EG. 115
Bijlage IV Richtlijn 2004/35/EG. 116
Art. 4.2 Richtlijn 2004/35/EG.
73
het Verdrag van Straatsburg inzake de beperking van aansprakelijkheid in de binnenvaart van
1988.
De vierde uitzondering betreft (dreigende) milieuschade ten gevolge van nucleaire risico‟s117
,
ontstaan als gevolg van een incident of activiteit waarvoor de aansprakelijkheid of
schadevergoeding binnen de werkingssfeer valt van een in Bijlage V genoemde internationale
overeenkomst.118
Hierin wordt verwezen naar:
- Het Verdrag van Parijs van 29 juli 1960 inzake wettelijke aansprakelijkheid op het
gebied van de kernenergie alsook het Verdrag van Brussel van 31 januari 1963 tot
aanvulling van het Verdrag van Parijs;
- Het Verdrag van Wenen van 21 mei 1963 inzake wettelijke aansprakelijkheid voor
kernschade;
- Het Verdrag van 12 september 1997 inzake aanvullende vergoeding voor kernschade;
- Het Gezamenlijk Protocol van 21 september 1988 betreffende de toepassing van het
Verdrag van Wenen en van Parijs;
- De Overeenkomst van Brussel van 17 december 1971 inzake de wettelijke
aansprakelijkheid op het gebied van het zeevervoer van nucleaire stoffen.
Ook hier geldt de uitsluiting voor toekomstige wijzigingen van deze verdragen.
De internationale overeenkomsten waarnaar wordt verwezen in Bijlagen IV en V stellen dan
wel niet dezelfde vereisten als de Richtlijn, maar toch koos de Europese wetgever ervoor
dergelijke schadegevallen uit te sluiten van het toepassingsgebied van de Richtlijn, om
redenen van de mondiale en regionale harmonisatie. Ook het gegeven dat er vaak bijkomende
waarborgen worden voorzien in deze Verdragen, zoals compensatiefondsen, was van
doorslaggevend belang bij de beslissing van Europa.119
In overweging 12 van de Richtlijn
wordt duidelijk gemaakt dat lidstaten die nog geen partij zijn bij deze verdragen, nog steeds
over de vrije keuze moeten beschikken om al dan niet toe te treden, net zoals het voor
lidstaten die wel al partij zijn bij deze verdragen ook mogelijk moet zijn partij te blijven, ook
na de inwerkingtreding van de richtlijn.120
117
Art. 4.4 Richtlijn 2004/35/EG. 118
Bijlage V Richtlijn 2004/35/EG. 119
H. BOCKEN, “De Richtlijn 2004/35/EG betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen
en herstellen van milieuschade. Een inleiding.”in H. BOCKEN, H. DESCAMPS en R. SLABBINCK (eds.), Omzetting
en uitvoering van de richtlijn milieuschade, Mechelen, Wolters Kluwer, 2008, 23. 120
Overweging 12 Richtlijn 2004/35/EG.
74
De richtlijn is ook niet van toepassing wanneer er (dreigende) milieuschade ontstaat, ten
gevolge van diffuse verontreiniging waarbij er geen oorzakelijk verband kan gelegd worden
tussen deze schade en de activiteiten van individuele exploitanten.121
Evenmin strekt het
toepassingsgebied zich uit tot de schade die dreigt te ontstaan of ontstaan is ten gevolge van
activiteiten die hoofdzakelijk de landsverdediging of de internationale veiligheid dienen. De
richtlijn verschilt hier van het Commissievoorstel, waar enkel de activiteiten die uitsluitend de
landsverdediging dienden onder de uitsluiting vielen.122
Tot slot is de richtlijn ook niet van
toepassing ten gevolge van (dreigende) schade die is ontstaan naar aanleiding van activiteiten
die uitsluitend tot doel hebben bescherming te bieden tegen natuurrampen.123
Verweermiddelen
Artikel 8.4 van de richtlijn laat aan de lidstaten de keuze om de exploitant mogelijks niet te
laten opdraaien voor de kosten van de herstelmaatregelen als hij kan bewijzen dat hij niet in
gebreke was of niet nalatig is geweest en de milieuschade het gevolg was van een emissie of
gebeurtenis die uitdrukkelijk is toegestaan op grond van en geheel in overeenstemming met de
voorwaarden van een vergunning die verleend werd in overeenstemming met de nationale
wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen die uitvoering geven aan de in bijlage III
genoemde wettelijke maatregelen van de Gemeenschap, als toegepast op de datum van de
emissie of gebeurtenis. 124
Hetzelfde geldt voor schade veroorzaakt door emissies of
activiteiten of alle manieren waarop een product tijdens een activiteit wordt gebruikt waarvan
de exploitant kan bewijzen dat die op grond van de stand van de wetenschappelijke en
technologische kennis op het tijdstip dat zij plaatsvonden, niet als schadelijk werden
beschouwd.
Deze twee verweermiddelen waren in de aanloop naar de richtlijn zeer controversieel.
Daarom ook koos de Raad ervoor om de beslissing over te laten aan de lidstaten zelf, en
tegelijkertijd maakte ze de twee verweermiddelen nog net iets strenger. Een voorbeeld: als er
een emissie plaatsvindt, door een installatie die een vergunning heeft onder de IPPC-richtlijn,
die de toegestane grenzen uit de toelating overschrijdt, zal de exploitant van dit
121
Artikel 4.5 Richtlijn 2004/35/EG. 122
H. BOCKEN, Impactstudie richtlijn milieuaansprakelijkheid: Voorbereiding van de omzetting van de richtlijn,
Gent, UGent, 2005, 26. 123
Artikel 4.6 Richtlijn 2004/35/EG. 124
Artikel 8.4 Richtlijn 2004/35/EG.
75
verweermiddel geen gebruik kunnen maken aangezien de emissie niet ‗geheel in
overeenstemming is met de voorwaarden van de vergunning‘.125
De exploitant dient de kosten van de preventie- of herstelplicht niet te dragen als hij kan
bewijzen dat de milieuschade of onmiddellijke dreiging daartoe als het gevolg is van de
naleving van een dwingende opdracht of instructie van een overheidsinstantie, tenzij het een
opdracht of instructie betreft naar aanleiding van een emissie of incident, veroorzaakt door
activiteiten van de exploitant zelf.126
Het is dan te taak van de lidstaten om maatregelen te
nemen zodat de exploitant de kosten die hij heeft gemaakt kan recupereren. Ook het
verweermiddel op basis van de stand van de techniek heeft een beperkte
gebruiksmogelijkheid. In eerdere rechtspraak127
oordeelde het Hof, over een gelijkaardige
bepaling in Richtlijn 85/374/EEC, dat het verweermiddel betreffende de stand van de techniek
niet speelt tenzij het bestaan van het gebrek in het betreffende product was niet gekend. Dit
wil zeggen dat het verweermiddel dus niet geldt in het geval het gebrek bekend was of als er
informatie beschikbaar was waardoor het defect gekend had moeten zijn. Daarnaast geldt het
verweermiddel ook niet als het defect gekend was zelfs al waren er op dat moment geen
maatregelen beschikbaar die het risico veroorzaakt door dat gebrek konden vermijden. Het
verweermiddel van de stand van de techniek kan slechts toegepast worden in de gevallen
waarbij de schade die veroorzaakt wordt door een emissie of activiteit niet voorzienbaar was
ten tijde van de emissie of activiteit.
Zoals reeds opgemerkt heeft Europa beslist om een combinatie van fout- en
risicoaansprakelijkheid in te voeren. De foutloze aansprakelijkheid wordt ingevoerd voor alle
exploitanten van gevaarlijke activiteiten, die aangeduid worden in Bijlage III. Alle andere
professionele activiteiten, die niet als gevaarlijk worden beschouwd, vallen onder de
toepassing van een foutaansprakelijkheid, enkel in geval van (dreigende) schade aan
beschermde soorten en natuurlijke habitats.
Is deze keuze voor een gecombineerde aanpak van beide aansprakelijkheidsstelsels
economisch efficiënt?
Er zijn een aantal opmerkelijke verschillen tussen beide stelsels. Deze verschillen bepalen in
welke omstandigheden een bepaald systeem de voorkeur verdient.
125
V. FOGLEMAN, ―The Environmental Liability Directive‖, Env. Liability 2004, (101) 110-111. 126
Artikel 8.3 Richtlijn 2004/35/EG. 127
Queen‟s Bench Division 26 maart 2001 3 AII ER 289 A. & others v. National Blood Authority, 2001,
http://www.routledgelaw.com/textbooks/1859418988/pdfs/cases.pdf.
76
Een aansprakelijkheidsregeling dient volgens SHAVELL niet enkel te zorgen voor gepaste
incentives zodat de uitbaters voldoende voorzichtig zijn en gepaste preventiemaatregelen
nemen, maar moet het tevens zorgen dat de exploitant een gepast activiteitenniveau
nastreeft.128
Economische analyse van het aansprakelijkheidsrecht toonde aan dat enkel de
foutloze aansprakelijkheid een schadeverwekker ertoe aanzet om zowel voldoende
voorzichtigheid aan de dag te leggen én tegelijkertijd een „optimal activity level‟ na te streven.
Onder een systeem van foutaansprakelijkheid zal de exploitant immers enkel aansprakelijk
zijn als hij nalatig is of een fout begaat.
b. De preventieve acties en herstelmaatregelen
De kernartikelen van deze richtlijn zijn artikel 5 en artikel 6, die respectievelijk de
verplichting inhouden voor het nemen van preventieve acties en herstelmaatregelen. De
exploitant is verplicht om preventiemaatregelen te nemen in het geval van een onmiddellijke
dreiging voor milieuschade en moet informatie verlenen aan de bevoegde overheidsinstantie
wanneer zulks dienstig is of de onmiddellijke dreiging niet verdwijnt ondanks de reeds
getroffen preventieve maatregelen. De overheid kan de aansprakelijke exploitant daartoe ook
verplichten als hij zelf geen gepaste maatregelen onderneemt of geen informatie verstrekt.
Er wordt aan de exploitant een plicht toegekend om zélf op te onmiddellijk op te treden bij
dreigende milieuschade en erger te voorkomen. In het oorspronkelijke voorstel van de
Commissie moest de bevoegde instantie de exploitant aanmanen vooraleer deze de nodige
preventiemaatregelen moest treffen. De exploitant moet nu dus uit zichzelf ingrijpen wanneer
er een dreigend gevaar is voor milieuschade. Deze verandering legt een grotere
verantwoordelijkheid bij de exploitant en dat valt enkel toe te juichen. Indien de exploitant
toch niet gepast reageert, beschikt de bevoegde instantie immers nog steeds over de
mogelijkheid om de exploitant te verplichten de vereiste preventieve maatregelen te treffen129
én als zelfs dat niet werkt kan zij zelf de nodige gepaste maatregelen treffen. Een nalaten
vanwege de exploitant is daarvoor zelfs niet vereist, blijkt uit de richtlijn, want daarin staat dat
de bevoegde instantie ten allen tijde zelf kan optreden.130
Dit wordt in de rechtsleer als
contradictorisch beschouwd met artikel 5.4 van de richtlijn, die inhoudt dat de bevoegde
instantie eist dat de preventieve maatregelen in eerste instantie door de exploitant worden
128
S. SHAVELL, Economic Analysis of Accident Law, Cambridge, Harvard University Press, 1987, 31. 129
Artikel 5.3.b Richtlijn 2004/35/EG. 130
Artikel 5.3.d Richtlijn 2004/35/EG.
77
genomen. In de rechtsleer wordt geopperd dat het wenselijk is om die tegenstelling te
beslechten door in de richtlijn te vermelden dat de bevoegde instantie ook zelf
preventiemaatregelen kan nemen zonder de exploitant voorafgaandelijk hiertoe aan te
manen.131
Een te betreuren mildering van de richtlijn ten opzichte van het voorstel is dat in het voorstel,
in de gevallen waarin een exploitant zijn verplichtingen niet nakomt, hij niet kan worden
geïdentificeerd of uit hoofde van de richtlijn niet verplicht is om de kosten te dragen, de
bevoegde instantie wel verplicht werd om op te treden. Dit is niet langer het geval. De
bevoegde instantie beschikt nu over de discretionaire bevoegdheid om al dan niet zelf
preventiemaatregelen te nemen. Haar vrijheid om al dan niet op te treden wordt natuurlijk wel
begrensd door haar zorgvuldigheidsplicht.132
Deze wijziging wordt algemeen beschouwd als
de belangrijkste afzwakking van de Richtlijn ten opzichte van het Commissievoorstel.
De bevoegde instantie kan daarnaast ten allen tijde de exploitant verplichten om informatie te
verstrekken133
over een onmiddellijke dreiging van milieuschade of de gevallen waarin een
onmiddellijke dreiging wordt vermoed en ze kan ook instructies geven die moeten worden
gevolgd bij het nemen van preventieve maatregelen.134
Als de milieuschade zich heeft
voorgedaan, moet de aansprakelijke exploitant de bevoegde instantie zo snel mogelijk
informeren over alles dat nodig geacht wordt en relevant is.135
Hij moet alles in het werk
stellen om te vermijden dat de schade zich verder uitbreidt.136
Daarnaast dient hij ook
herstelmaatregelen te treffen. De exploitant dient de gepaste herstelmaatregelen vast te leggen
maar vooraleer zij tot uitvoering mogen overgaan moeten deze maatregelen worden
voorgelegd aan de bevoegde instantie. Zij beslist welke maatregelen er zullen worden
genomen137
en in de gevallen waarbij er zich meerdere milieuschadegevallen hebben
voorgedaan zal de bevoegde instantie tevens bepalen in welke volgorde de schade zal moeten
hersteld worden. De bevoegde instantie kan op net dezelfde wijze als bij de preventieve
maatregelen de aansprakelijke exploitanten aanmanen tot het nemen van de nodige
131
H. BOCKEN, Impactstudie richtlijn milieuaansprakelijkheid: Voorbereiding van de omzetting van de richtlijn,
Gent, UGent, 2005, 7. 132
H. BOCKEN, Impactstudie richtlijn milieuaansprakelijkheid: Voorbereiding van de omzetting van de richtlijn,
Gent, UGent, 2005, 8. 133
Artikel 5.3.a Richtlijn 2004/35/EG. 134
Artikel 5.3.c Richtlijn 2004/35/EG. 135
Artikel 6.1 Richtlijn 2004/35/EG. 136
Artikel 6.1.a Richtlijn 2004/35/EG. 137
Artikel 7 Richtlijn 2004/35/EG.
78
maatregelen en het verlenen van alle relevante informatie, en hem instructies geven die bij het
nemen van bestrijdings- of herstelmaatregelen moeten worden gevolgd.138
De bevoegde instantie kan ook hier weer ten allen tijde zelf herstelmaatregelen nemen.139
Hier
moet de exploitant eerst wel de kans krijgen om zelf op te treden alvorens de bevoegde
instantie zelf bestrijdings- en herstelmaatregelen mag nemen. In artikel 6.3 staat immers dat
de bevoegde instantie enkel als laatste redmiddel zelf herstelmaatregelen mag nemen.
Tot slot merken we ook hier een verzwakking van de richtlijn op ten opzichte van het
voorstel, waar de bevoegde instantie nog verplicht werd om bij niet optreden van de
exploitant, zélf de nodige herstelmaatregelen uit te voeren. In de richtlijn is er geen
verplichting opgelegd aan de overheid, maar een loutere mogelijkheid. Hierbij dienen
dezelfde bedenkingen te worden gemaakt als bij het niet-verplichte optreden door de
bevoegde instantie wat betreft de preventiemaatregelen.
Artikel 7 van de richtlijn bepaalt op welke wijze de gepaste herstelmaatregelen dienen te
worden bepaald. De betrokken exploitant dient aan de hand van de tweede bijlage bij de
richtlijn zelf de maatregelen vast leggen en dan ter goedkeuring voor te leggen aan de
bevoegde instantie. Bij het bepalen van de geschikte maatregelen krijgen derden die
persoonlijke schade lijden of dreigen te lijden, net als milieubeschermingsorganisaties, de
kans om opmerkingen te maken, waarmee de bevoegde instantie dient rekening te houden.140
De exploitant dient zelf de kosten te dragen voor de preventieve maatregelen en
herstelmaatregelen die hij overeenkomstig deze richtlijn heeft genomen.141
Bijlage II van deze richtlijn bevat zoals reeds werd vermeld een kader dat moet gevolgd
worden bij het vaststellen van gepaste herstelmaatregelen. Er wordt in deze Bijlage een
onderscheid gemaakt tussen herstel van schade aan wateren en aan beschermde soorten en
natuurlijke habitats enerzijds en herstel van bodemschade anderzijds. Dit was niet het geval in
het Commissievoorstel. In het voorstel werd slechts één kader aangebracht maar hierop kwam
veel kritiek. De drie schadetypes zijn zo verschillend dat het niet meer dan logisch is dat de
herstelmaatregelen aan de specifieke eigenschappen hiervan dienen te worden aangepast.
138
Artikel 6.2 Richtlijn 2004/35/EG. 139
Artikel 6.2.e Richtlijn 2004/35/EG. 140
Artikel 7.4 Richtlijn 2004/35/EG. 141
Artikel 8.1 Richtlijn 2004/35/EG.
79
De kritiek op deze Bijlage in het voorstel kwam onder meer van BERGKAMP:
― The proposed generic restoration rules would appear to be detached from practice.
… The proposed rules have been drafted with biodiversity damage in mind.‖ 142
Deel 1 van de bijlage gaat over het herstel van schade aan wateren en aan beschermde soorten
of natuurlijke habitats, deel 2 over het herstel van bodemschade.
Wat onmiddellijk in het oog springt is dat men bij het herstel van schade aan wateren en aan
beschermde soorten of natuurlijke habitats andere doelstellingen voor ogen heeft dan met het
herstellen van bodemschade.
Met de herstelmaatregelen die moeten worden getroffen bij schade aan water en beschermde
soorten en natuurlijke habitats wil men de beschadigde milieucomponenten terugbrengen tot
hun referentietoestand. Dit is de toestand waarin de beschadigde milieucomponent zich
bevond vooraleer de schade zich had voorgedaan. Als dit primaire herstel het milieu niet
terugbrengt tot zijn referentietoestand, kan men terugvallen op het complementair herstel. Met
complementair herstel worden herstelmaatregelen bedoeld met betrekking tot natuurlijke
rijkdommen en/of ecosystemen ter compensatie van het feit dat primair herstel niet tot
volledig herstel van het getroffen onderdeel van het milieu leidt.143
Het complementaire
herstel heeft tot doel eenzelfde niveau van natuurlijke rijkdommen en/of ecosysteemfuncties
te scheppen, zo nodig ook op een andere locatie. Daarnaast is er ook compenserend herstel,
dat maatregelen inhoudt ter compensatie van de tussentijdse verliezen van natuurlijke
rijkdommen en/of ecosysteemfuncties die zich voordoen tussen het tijdstip waarop de schade
ontstaat en het tijdstip waarop het primair herstel zijn volledige uitwerking heeft bereikt. De
primaire en compenserende herstelmaatregelen zijn altijd noodzakelijk, het complementair
herstel zal enkel nodig zijn in de gevallen waarin het primaire herstel niet voldoet. De
herstelmaatregelen moeten er bovendien voor zorgen dat elk aanmerkelijk risico voor
negatieve effecten op de menselijke gezondheid wordt weggenomen.144
Er bestaat geen
prioriteitenorde tussen de verschillende vormen van herstel. Het is niet zo dat eerst moet
blijken dat primair herstel niet werkt, vooraleer men kan overgaan tot complementaire
herstelmaatregelen.145
142
L. BERGKAMP, ―The Proposed Environmental Liability Directive‖, EELR 2002, (327) 334. 143
Bijlage II Richtlijn 2004/35/EG, 69. 144
Artikel 1 Bijlage II, Richtlijn 2004/35/EG. 145
H. BOCKEN, Impactstudie richtlijn milieuaansprakelijkheid: Voorbereiding van de omzetting van de richtlijn,
Gent, UGent, 2005, 29.
80
Bij het herstel van bodemschade streeft men echter niet dezelfde doelstellingen na. Hier
moeten er maatregelen getroffen worden om ervoor te zorgen dat ‗ten minste de betrokken
verontreinigde stoffen worden verwijderd, gecontroleerd, ingeperkt of verminderd, zodat de
verontreinigde bodem niet langer een aanmerkelijk gevaar vormt voor de menselijke
gezondheid‘.146
Het streefdoel is hier minder streng.
Bij schade aan wateren, beschermde soorten en natuurlijke habitats worden de primaire
herstelmaatregelen vastgesteld door de opties voor direct en snel herstel af te wegen tegen de
natuurlijke regeneratie.147
Bij de bepaling van de complementaire en compenserende
maatregelen moet men de equivalentie van rijkdommen en functies nastreven; pas als dit ter
plaatse zelf niet mogelijk is mag maatregelen overwegen op een alternatieve locatie. Is de
vaststelling van maatregelen op basis van equivalentie onmogelijk, dan kan men alternatieve
waardebepalingstechnieken gebruiken. De bepaling van deze technieken wordt overgelaten
aan de bevoegde nationale instanties. De complementaire en compenserende
herstelmaatregelen moeten ‗zodanig opgezet zijn dat de extra natuurlijke rijkdommen en/of
ecosystemen beantwoorden aan de tijdspreferenties en het tijdschema van de
herstelmaatregelen‘. Hoe langer het herstel dus in beslag neemt, hoe groter de omvang van de
compenserende herstelmaatregelen moet zijn.148
In de bijlage wordt in artikel 1.3.1 bepaald
waarmee men bij de vaststelling van de herstelmaatregelen moet rekening houden.
- Het effect van elke optie op de menselijke gezondheid en de veiligheid;
- De kosten van de uitvoering van de verschillende opties;
- De kans op succes van elke optie;
- De mate waarin elke optie toekomstige schade zal voorkomen en waarin bij de
uitvoering van de optie onbedoelde schade kan worden vermeden;
- De mate waarin elke optie ten goede komt aan de verschillende onderdelen van de
relevante natuurlijke rijkdommen en/of functies in kwestie;
- De mate waarin elke optie rekening houdt met relevante sociale, economische en
culturele aandachtspunten en andere relevante plaatsgebonden factoren;
- De tijd die het zal vergen om de milieuschade effectief te herstellen;
146
Bijlage II Richtlijn 2004/35/EG, 69. 147
Artikel 1.2.1. Bijlage II Richtlijn 2004/35/EG. 148
Artikel 1.2.3 bijlage II Richtlijn 2004/35/EG.
81
- De mate waarin elke optie het herstel van de locatie van de milieuschade
verwezenlijkt;
- De geografische relatie met de schadelocatie.
Er bestaat geen vaste hiërarchie die bepaalt welke van deze criteria van het meest
doorslaggevende belang zijn. Wat wel in aanmerking dient te worden genomen is het feit dat
naar het kostenaspect en de geografische relatie met de schadelocatie op andere plaatsen in de
bijlage wordt verwezen, waardoor hun belang niet kan en mag worden onderschat.149
In vergelijking met het Commissievoorstel is deze lijst gevoelig groter en de richtlijn laat in
die zin ook toe om meerdere aspecten te betrekken bij de vaststelling van de
herstelmaatregelen.
Bij het bepalen van de herstelmaatregelen inzake bodemschade worden geen uitdrukkelijke
criteria bepaald die in overweging moeten worden genomen, al wil ik er wel op wijzen dat in
de bijlage staat dat de natuurlijke regeneratie zeker in overweging dient te worden
genomen.150
Men moet ook in het achterhoofd houden dat de definitie van kosten in de richtlijn zegt dat
‗de kosten verantwoord moeten zijn in het licht van de noodzaak een juiste en doeltreffende
toepassing van de Richtlijn te garanderen.‘151
c. De financiële zekerheid
Het al dan niet verplicht stellen van een verzekering of een ander geschikt instrument was, en
is nog steeds, een controversieel thema. Een foutloze aansprakelijkheid zoals ingevoerd in de
Richtlijn zal immers enkel preventief werken als het risico op insolventie bij de exploitant
gedekt is. Als de mogelijke omvang van de te betalen schadevergoeding de financiële
mogelijkheden van de exploitant ruimschoots overschrijdt, zal deze immers niet voldoende
„getriggerd‟ worden om de nodige preventiemaatregelen te treffen. In dit geval zou een
foutaansprakelijkheid zelfs beter zijn. Vanuit theoretisch perspectief kan men stellen dat men
beter geen objectieve aansprakelijkheid invoert zonder dat er financiële maatregelen verplicht
149
H. BOCKEN, Impactstudie richtlijn milieuaansprakelijkheid: Voorbereiding van de omzetting van de richtlijn,
Gent, UGent, 2005, 29. 150
Artikel 2 Bijlage II Richtlijn 2004/35/EG. 151
Artikel 2.16 Richtlijn 2004/35/EG.
82
worden gesteld voor de gevallen waarin er een risico bestaat voor insolventie van de
schuldenaar.152
Onder de lidstaten zelf heerste er grote verdeeldheid over het al dan niet verplicht stellen van
de financiële instrumenten ter bescherming tegen de insolventie van de aansprakelijke
exploitant. Griekenland stelde begin 2003 voor om een verplichte verzekering in te voeren
voor gevaarlijke activiteiten vijf jaar nadat de Richtlijn in werking is getreden. Voor de “niet-
gevaarlijke” activiteiten zou daar nog eens vier jaar bovenop komen. Er was echter weinig
steun voor dit voorstel. Landen als het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk, Italië en Ierland waren
hiervan absolute tegenstanders. België daarentegen leek wel voor deze idee gewonnen, net als
Duitsland en Denemarken. Ook uit het gemeenschappelijk standpunt van september 2003 kan
worden afgeleid dat de meerderheid van de lidstaten tegenstanders waren van een verplichte
verzekering. Ondanks de voordelen van een verplichte verzekering voorziet de richtlijn dus
niet in een verplichte systeem van financiële zekerheden voor de exploitanten.
Artikel 14: ―De lidstaten nemen maatregelen om de geëigende economische en
financiële actoren aan te moedigen financiële zekerheidsinstrumenten en –markten te
ontwikkelen, met inbegrip van financiële mechanismen voor gevallen van insolventie,
opdat de exploitanten gebruik kunnen maken van financiële garanties om hun
verantwoordelijkheden krachtens deze richtlijn na te komen.‖
Opvallend is de opname van ―met inbegrip van financiële mechanismen voor gevallen van
insolventie‖. Hiermee bedoelt men mechanismen die de nakoming van de verplichting van de
schuldenaar garanderen in het geval hij insolvabel blijkt. Of de exploitant zichzelf laat
beschermen tegen de verliezen die hij kan lijden naar aanleiding van zijn aansprakelijkheid,
moet hij zelf uitmaken. Het algemeen belang heeft nood aan de bescherming tegen
insolvabele exploitanten, het vereist niet dat de exploitant zelf ook beschermd wordt tegen de
gevolgen van zijn aansprakelijkheid.153
De Commissie krijgt in de Richtlijn de verplichting opgelegd om verslag uit te brengen over
de doeltreffendheid van de richtlijn wat betreft het feitelijke herstel van milieuschade en hoe
het staat met de beschikbaarheid van verzekeringen en andere gepaste financiële
152
K. DE SMEDT, Environmental Liability in a federal system: a law & economics analysis, Antwerpen,
Intersentia, 2007, 232. 153
H. BOCKEN, Impactstudie richtlijn milieuaansprakelijkheid: Voorbereiding van de omzetting van de
richtlijn, Gent, UGent, 2005, 39.
83
zekerheden.154
In hetzelfde artikel wordt ook aangemoedigd om, na enige tijd, voorstellen te
doen tot invoering van een systeem van „geharmoniseerde verplichte financiële zekerheid‟. In
de aanloop naar de Richtlijn werd dit nog opgelegd als een verplichting. De Commissie moest
tegen 2010 gepaste voorstellen indienen. In de laatste fases van de voorbereidende werken
werd deze verplichting echter gemilderd naar een loutere mogelijkheid omdat dit anders
indruiste tegen het initiatiefrecht van de Commissie. Het uiteindelijke verslag van de
Commissie aan de Raad, het Parlement, het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van
de Regio‟s werd ingediend op 12 oktober 2010155
, na het verstrijken van de deadline op 30
april 2010. Dit verslag wordt later besproken.
Ondanks het feit dat het niet verplicht stellen van een verzekering of een ander financieel
zekerheidsinstrument te betreuren valt, omdat het de preventieve werking van het objectief
aansprakelijkheidsregime deels teniet doet, valt dit toch ook te begrijpen. De
verzekeringsmarkt was hier immers niet op voorzien. Het zou voor vele exploitanten
onmogelijk zijn op snel en voor een verantwoorde prijs een verzekering te vinden. Deze markt
heeft tijd nodig om zich te ontwikkelen. Het is immers aan de verzekerings- en financiële
markten om verzekeringen voor milieuschade aan te bieden. Hoewel dit ook voor hen een
aantal risico‟s inhoudt – de waarderingstechnieken voor de milieuschade staan immers nog
niet op punt en de risico‟s zijn zo moeilijk in te schatten – is het ook een nieuwe markt die
vele mogelijkheden biedt. Ik veronderstel dat na een aantal moeilijke beginjaren hier veel
potentieel inzit voor deze markten.
Naast de klassieke mogelijkheid om een verplichte verzekering in te voeren, had de Richtlijn
ook voor de invoering van andere mechanismen kunnen kiezen. Er bestaat immers een waaier
aan mogelijkheden die financiële zekerheid kunnen bieden. Ik denk daarbij onder meer aan de
oprichting van een fonds waaraan de betrokken exploitanten – bijvoorbeeld enkel de uitbaters
van gevaarlijke activiteiten – verplicht een bijdrage moeten leveren. Deze bijdrage kan dan
worden gebaseerd op de omvang van de professionele activiteit, …
Ondanks het feit dat er in de rechtsleer weinig positief geschreven wordt over het ontbreken
van een verplichte financiële zekerheid of verzekering, zijn er ook auteurs die dit gemis in de
154
Artikel 14.2 Richtlijn 2004/35/EG. 155
COM (2010) 581.
84
richtlijn relativeren, zoals CLARKE.156
Hij redeneert heel nuchter dat de vele nationale
aansprakelijkheidssystemen die er in het verleden werden ingevoerd zonder een verplichting
voor het nemen van een verzekering of andere financiële zekerheden, hieraan ook niet zijn ten
onder gegaan.
Een andere kijk op de zaak wordt geworpen door onze gelauwerde Gentse professor
BOCKEN. Hij is het niet eens met het standpunt van de overgrote meerderheid van auteurs in
de rechtsleer. BOCKEN verwerpt de idee als zou de Richtlijn geen verplichting opleggen
voor een financiële bescherming.157
Hij wijst in zijn motivatie naar de tweede paragraaf van
artikel 8.
― Onverminderd de leden 3 en 4 verhaalt de bevoegde instantie de kosten die zij in
samenhang met het nemen van preventieve maatregelen of herstelmaatregelen uit
hoofde van deze richtlijn heeft gemaakt op de exploitant die de schade of de
onmiddellijke dreiging van schade heeft veroorzaakt, onder andere door middel van
een zakelijke zekerheid of andere geschikte waarborgen.‖
Hoewel deze bepaling dus geen verplichte verzekering oplegt, verplicht ze de lidstaten wél
om een stelsel van financiële zekerheden in te voeren dat de bevoegde overheid effectief
toelaat om de kosten van de maatregelen die zij ambtshalve heeft genomen kan verhalen bij
de aansprakelijke exploitant die heeft nagelaten de nodige maatregelen te treffen.158
Hiernaast
mag men volgens BOCKEN ook niet uit het oog verliezen dat de lidstaten alles in het werk
moeten stellen om de Richtlijn te doen slagen. Artikel 14 § 2 maant de Commissie aan om
rond de periode dat het verslag over de doeltreffendheid van de richtlijn moet binnen zijn, ook
voorstellen te doen tot invoering van een systeem van geharmoniseerde verplichte financiële
zekerheid.
Langs de andere kant kan niet worden ontkend dat artikel 14 voor de Lidstaten geen
verplichting oplegt voor de exploitanten om zich te laten verzekeren tegen hun
aansprakelijkheid of andere voorzieningen te treffen. Dit artikel bevat de relatief vrijblijvende
156
C. CLARKE, “The Proposed EC Liability Directive: Half –Way Through Co-Decision”, RECIEL 2003, (254)
268. (p. 254-268) 157
H. BOCKEN, “Financial Guarantees in te Environmental Liability: Next Time Better”, EELR 2006, (13) 27. 158
H. BOCKEN, Impactstudie richtlijn milieuaansprakelijkheid: Voorbereiding van de omzetting van de richtlijn,
Gent, UGent, 2005, 40.
85
bepaling dat de lidstaten de economische en financiële actoren moeten aanmoedigen om
gepaste financiële instrumenten te ontwikkelen zodat de exploitanten minstens over de
mogelijkheid beschikken zichzelf in te dekken en zo hun verantwoordelijkheden krachtens
deze Richtlijn na te komen.159
Omwille van al deze redenen en ondanks paragraaf 1 van artikel 14 vindt BOCKEN het niet
correct te stellen dat de richtlijn ‗no mandatory financial security‘ invoert. Het argument van
een aantal lidstaten om de richtlijn te steunen, aangezien zij slechts beperkte aanpassingen van
hun reeds bestaande wetgeving zou inhouden, wordt hiermee door BOCKEN van tafel
geveegd.
Nu moet de vraag gesteld worden of beide artikelen wel met elkaar verzoenbaar zijn. Er is
immers een tegenstrijdigheid tussen artikel 8§2 en artikel 14§1. Uit de impactstudie van de
richtlijn blijkt dat de tegenstrijdigheid niet bestaat wanneer we elk van de artikelen proberen
te bekijken vanuit hun eigen perspectief, dat voor de twee artikelen verschillend is. Zij
benaderen de problematiek immers op een verschillende manier. Artikel 8§2 betreft de
financiële zekerheden die garanderen dat de bevoegde instantie de kosten door haar gemaakt
kan verhalen, waar artikel 14 §1 gaat over de financiële mechanismen die de exploitant
toelaten om zijn verbintenissen te kunnen nakomen en om zichzelf te beschermen tegen de
aansprakelijkheid in geval van (dreigende) schade. Als we beide artikels op voorgaande
manier interpreteren komt de Richtlijn tegemoet aan het beginsel dat de vervuiler moet
instaan voor de schade die hij heeft veroorzaakt, aangezien de bevoegde overheid beschermd
wordt tegen het risico van insolvabiliteit langs zijn kant. Daarnaast beantwoordt de Richtlijn
in deze interpretatie ook aan de doelstelling om een regime te ontwerpen dat zo weinig
mogelijk kosten met zich meebrengt.160
d. De temporele werkingssfeer
De Richtlijn heeft geen retroactieve werking en is als zodanig enkel gericht op „toekomstige‟
schade en niet op schade die veroorzaakt werd door ‗an emission, event or incident‘ dat
159
BOCKEN, H., Impactstudie richtlijn milieuaansprakelijkheid: Voorbereiding van de omzetting van de richtlijn,
Gent, UGent, 2005, 39. 160
BOCKEN, H., Impactstudie richtlijn milieuaansprakelijkheid: Voorbereiding van de omzetting van de richtlijn,
Gent, UGent, 2005, 40.
86
plaatsvond voor 30 april 2007.161
Voor deze schade zullen de Lidstaten zelf oplossingen
moeten zoeken. Het toepassingsgebied van de richtlijn beperken tot toekomstige schade
betekent ook dat de bevoegde instantie zal moeten bewijzen dat de richtlijn van kracht is op
bepaalde schadegevallen die zich hebben voorgedaan rond de periode van inwerkingtreding,
in plaats van de betrokken exploitant.162
Overweging 30 maakt duidelijk dat ook het
schadeveroorzakende feit na 30 april moet plaatsvinden om onder het toepassingsgebied van
de Richtlijn te vallen.
― Op schade die vóór het verstrijken van de voor de tenuitvoerlegging van deze
richtlijn vastgestelde termijn is veroorzaakt, zijn de bepalingen ervan niet van
toepassing.‖
Niet alleen moet het schadeveroorzakende feit op zich na 30 april 2007 plaatsvinden, ook
moet de specifieke activiteit die hieraan ten grondslag ligt zich na deze datum hebben
verdergezet. Artikel 17 bepaalt immers dat de richtlijn ook niet van toepassing is op schade
die werd veroorzaakt door een emissie, gebeurtenis of een incident die/dat heeft
plaatsgevonden na 30 april als de schade het gevolg is van een specifieke activiteit die werd
beëindigd voor die datum.
Er geldt daarnaast ook een vervaltermijn van dertig jaar, vanaf het moment waarop de
schadeveroorzakende emissie, gebeurtenis of incident heeft plaatsgevonden.163
Alle
verplichtingen die voortvloeien uit de richtlijn vervallen als de schadeveroorzakende emissie,
gebeurtennis of incident meer dan dertig jaar geleden plaatsvond, waardoor deze
vervaltermijn neerkomt op een absolute verjaringstermijn voor het kostenverhaal. Deze 30-
jarige termijn kan worden beschouwd als een aanvulling op artikel 10. Dit artikel voert
immers een vijfjarige verjaringstermijn in voor het verhalen van de kosten. Als de bevoegde
instantie maatregelen heeft getroffen naar aanleiding van schade zoals beschreven in deze
richtlijn, heeft zij slechts vijf jaar om deze kosten te verhalen op de exploitant of een derde die
de schade of dreiging hiertoe heeft veroorzaakt. De procedure moet worden ingeleid voordat
vijf jaar verstreken is. Deze vijfjarige termijn begint te lopen vanaf het moment waarop de
maatregelen zijn voltooid of de datum waarop de aansprakelijke exploitant of derde werd
161
Artikel 17 Richtlijn 2004/35/EG. 162
V. FOGLEMAN, ―The Environmental Liability Directive‖, Env. Liability 2004, (101) 104. 163
Artikel 17, derde streepje Richtlijn 2004/35/EG.
87
geïdentificeerd als deze datum later valt.164
De 30-jarige vervaltermijn komt neer op een
absolute verjaringstermijn voor het kostenverhaal.165
De bedoeling van de aansprakelijkheidsregels is om exploitanten ertoe aan te zetten de nodige
voorzorgsmaatregelen te treffen om zo milieuschade te voorkomen, en als er zich dan toch
schade heeft voorgedaan, de nodige herstelmaatregelen uit te voeren. Als er retroactieve
aansprakelijkheid wordt ingevoerd, blijft er van deze doelstelling niet veel meer overeind. Het
draagt immers niet bij tot het nemen van voldoende preventieve maatregelen en FAURE vindt
het dan ook niet kunnen dat een exploitant wiens gedrag niet als foutief kon worden
beschouwd op het ogenblik zelf, later wel de gevolgen zou moeten dragen van het algemene
gebrek aan kennis over de risico‟s van die bepaalde industriële activiteit.166
Al zijn er langs de
andere kant ook bedenkingen te maken bij het feit dat het zorgvuldigheidsbeginsel dagelijks
evolueert in samenloop met de steeds toenemende wetenschappelijke kennis.
Aansprakelijkheid voor ondernemingsrisico‟s zou een goede incentive zijn om exploitanten
voldoende te laten investeren in onderzoek naar de gepaste informatie over het risico dat zijn
activiteit veroorzaakt en aldus te kunnen inzetten op onderzoek naar de beste technologieën
om het risico en de mogelijks daaruit voortvloeiende schade te voorkomen.167
Dit argument volstaat echter niet om de invoering van een retroactieve werking van een nieuw
aansprakelijkheidsregime in te voeren. Er moet immers een onderscheid worden gemaakt
tussen de retroactieve werking van de Richtlijn enerzijds en de aansprakelijkheid voor
ondernemingsrisico‟s anderzijds. Volgens FAURE hoeft een aansprakelijkheidsregime dat
ook speelt voor ondernemingsrisico‟s niet noodzakelijk nefast te zijn. Dit zal, in tegenstelling
tot de retroactieve toepassing van een nieuw ingevoerd aansprakelijkheidsregime, wél de
doelstelling van het aansprakelijkheidsrecht nastreven, aangezien men wanneer men
aansprakelijk is voor ondernemingsrisico‟s zal investeren in wetenschappelijk onderzoek om
de risico‟s die de activiteit met zich meebrengt te weten te komen en ze te proberen
voorkomen. De preventieve doelstelling van het aansprakelijkheidsrecht zal hier bereikt
worden.
164
Artikel 10 Richtlijn 2004/35/EG. 165
H. BOCKEN, Impactstudie richtlijn milieuaansprakelijkheid: Voorbereiding van de omzetting van de richtlijn,
Gent, UGent, 2005, 27. 166
M.G. FAURE (ed.), Deterrence, Insurability, and Compensation in Environmental Liability, Tort and
Insurance Law, Wenen, Springer, 2003, 46-51. 167
K. DE SMEDT, Environmental Liability in a federal system: a law & economics analysis, Antwerpen,
Intersentia, 2007, 214.
88
Samenvattend kan gezegd worden dat het invoeren van aansprakelijkheid voor
ondernemingsrisico‟s aan te raden valt omdat het zorgt voor de nodige incentives om in te
zetten op preventie en gepast onderzoek naar de mogelijke risico‟s. Een retroactieve
toepassing van nieuwe wetgeving daarentegen streeft deze doelstelling niet na aangezien dit
niet bijdraagt tot het nemen van de nodige preventiemaatregelen. Schade die heeft
plaatsgevonden kan immers niet meer worden vermeden. In de Richtlijn worden evenwel
geen van beide vormen van retroactieve aansprakelijkheid ingevoerd.
BERGKAMP168
verwijst wel naar artikel 16 van de richtlijn169
dat de lidstaten de
mogelijkheid verschaft om strengere bepalingen in te voeren inzake preventie en herstel van
milieuschade. Op deze manier verkrijgen de lidstaten dus wel de mogelijkheid om toch te
opteren voor een retroactieve werking van de richtlijn of het invoeren van aansprakelijkheid
voor het ondernemingsrisico, maar het valt te betwijfelen of enige lidstaat dit ooit heeft
overwogen, gezien de nadelige impact ervan op de eigen economie.170
e. Verzoeken om maatregelen
De bescherming van het milieu is een taak van openbaar belang. Daarom ook is het in de
eerste plaats aan de overheid om op te treden als er zich hier schade voordoet. Het Witboek is
van mening dat er grenzen zijn aan de daarvoor beschikbare openbare middelen171
en acht het
daarom noodzakelijk dat de toegang tot de rechter wat betreft de milieuschade wordt
uitgebreid. In het Witboek werd daarom een aanpak op twee niveaus voorgesteld, waarbij de
Staat als eerste verantwoordelijk is. Pas wanneer de betrokken lidstaat niet of niet voldoende
optreedt, moeten groepen ter verdediging van het openbaar belang het recht krijgen om een
zaak aanhangig te maken. In urgente gevallen zouden zij ook de kans moeten krijgen om
onmiddellijk naar de bevoegde rechter te stappen om voorlopige maatregelen te kunnen
vragen, aldus het Witboek.
168
L. BERGKAMP, “The European Environmental Liability Directive and its effects on Industry and Economy”
in R. MELLENBERGH en R. UYLENBERG (eds.), Aansprakelijkheid voor schade aan de natuur, Groningen, Europa
Law Publishing, 2005, 99. 169
Artikel 16 Richlijn 2004/35/EG. 170
K. DE SMEDT, Environmental Liability in a federal system: a law & economics analysis, Antwerpen,
Intersentia, 2007, 216. 171
COM (2000) 66, 24.
89
Het voorstel van 2002 verleent een bijzondere status aan „gekwalificeerde partijen‟ opdat zij
zouden kunnen bijdragen aan een doeltreffende uitvoering van de Richtlijn.172
Zowel deze
„gekwalificeerde partijen‟ als personen die ongunstige effecten ondervinden ten gevolge van
milieuschade (dreigen te) ondervinden moeten onder bepaalde voorwaarden het recht krijgen
om maatregelen te eisen van de bevoegde instantie. In het voorstel wordt de toegang tot de
rechter aan strengere voorwaarden onderworpen dan in het Witboek het geval was.
Artikel 12 van de Richtlijn behandelt dit onderwerp.
―1. Natuurlijke of rechtspersonen die
a) milieuschade lijden of dreigen te lijden dan wel
b) een voldoende belang hebben bij de besluitvorming inzake de schade, of, anderzijds,
c) stellen dat inbreuk is gemaakt op een recht, wanneer het bestuursprocesrecht van een
lidstaat dit als voorwaarde stelt,
kunnen bij de bevoegde instantie opmerkingen indienen betreffende gevallen van milieuschade
of onmiddellijke dreiging daarvan waarvan zij kennis hebben en kunnen de bevoegde instantie
verzoeken maatregelen te treffen krachtens deze richtlijn
De lidstaten bepalen wat een voldoende belang en een inbreuk op een recht vormt.
Hiertoe wordt het belang van elke niet-gouvernementele organisatie die milieubescherming
bevordert en voldoet aan voorschriften van de nationale wetgeving voldoende geacht in de zin
van het voorgaande punt b. Dergelijke organisaties worden tevens geacht rechten te hebben
waarop inbreuk kan worden gemaakt in de zin van het voorgaande punt c.‖
De bevoegde instantie dient de hierboven bedoelde personen tevens uit te nodigen om
opmerkingen te maken wat betreft de te nemen herstelmaatregelen en moet met deze
opmerkingen rekening houden.173
Ook de persoon op wiens terrein de herstelmaatregelen
zullen getroffen worden moet worden verzocht zijn opmerkingen in te dienen.
Als het nationale recht vereist dat eerst de administratieve beroepsprocedures eerst dienen te
worden gevolgd, moeten de betrokken NGO‟s of belanghebbenden dit naleven. De richtlijn
laat alle nationale bepalingen met betrekking tot de regeling van toegang van de rechter of de
te volgen administratieve wegen dus onverlet.174
172
COM (2002)17, 26. 173
Artikel 7.4 Richtlijn 2004/35/EG. 174
Artikel 13.2 Richtlijn 2004/35/EG.
90
Bij het indienen van het verzoek om maatregelen te treffen dient de desbetreffende persoon
ook alle relevante informatie te verlenen.175
De bevoegde instantie laat deze personen zo snel mogelijk weten of ze maatregelen zal treffen
en zo ja, welke dit zullen zijn. Dit besluit dient vergezeld te zijn van de nodige motivatie.176
De personen met een belang of NGO‟s kunnen ook naar de rechtbank stappen om te
verzoeken dat het handelen van de bevoegde instantie, of net het gebrek eraan, wordt getoetst
aan de procedurele en materieelrechtelijke voorschriften van deze richtlijn.177
NGO‟s hebben niet langer de mogelijkheid om exploitanten aan te manen de gepaste
preventieve of herstellende maatregelen te nemen, in tegenstelling tot wat het geval was in
eerdere ontwerpen van de richtlijn. Toch beschikken zij nog steeds over voldoende invloed op
de beslissingen van de bevoegde instanties. Het kan niet worden ontkend dat wanneer NGO‟s
en particulieren met een zeker belang effectief over de mogelijkheid beschikken om de
bevoegde overheid te verzoeken gepaste maatregelen te nemen, en tevens hun beslissingen
kunnen aanvechten, dit redelijker wijze zal leiden tot striktere afdwinging van de wetgeving
dan nu het geval is.178
175
Artikel 12.2 Richtlijn 2004/35/EG. 176
Artikel 12.5 Richtlijn 2004/35/EG. 177
Artikel 13.1 Richtlijn 2004/35/EG. 178
V. FOGLEMAN, ―The Environmental Liability Directive‖, Env. Liability 2004, (101) 104.
91
V. De implementatie van de Richtlijn
1. Gebeurde de omzetting tijdig?
De richtlijn diende te worden omgezet in nationaal recht vóór 30 april 2007. Op deze datum
hadden echter slechts vier lidstaten de richtlijn omgezet, meer bepaald Italië, Hongarije,
Litouwen en Letland. Tegen drieëntwintig lidstaten werden inbreukprocedures ingeleid, maar
het aantal lidstaten dat de richtlijn omzette nam toe tijdens deze periode van procederen en op
26 juni 2008 besliste de Europese Commissie om de negen overgebleven lidstaten voor het
Europees Hof van Justitie te dagen, wegens het niet tijdig omzetten van de
Milieuschaderichtlijn. Naast België179
gaat het om Oostenrijk180
, Griekenland181
, Finland182
,
Frankrijk183
, Ierland184
, Luxemburg185
, Slovenië186
en het Verenigd Koninkrijk.187
,188
Van deze negen lidstaten werden er uiteindelijk zeven veroordeeld. Dit waren Frankrijk,
Finland, Luxemburg, Griekenland, Oostenrijk, Slovenië en het Verenigd Koninkrijk.
Oostenrijk en Finland waren uiteindelijk de laatste lidstaten die de richtlijn effectief in
nationaal recht hebben omgezet.
179
HvJ C-329/08, Commissie v. Koninkrijk België, 2008. 180
HvJ C-422/08, Commissie v. Republilek Oostenrijk, 2008. 181
HvJ C-368/08, Commissie v. Helleense Republiek, 2008. 182
HvJ C-328/08, Commissie v. Republiek Finland, 2008. 183
HvJ C-330/08, Commissie v. Franse Republiek, 2008. 184
HvJ C-418/08, Commissie v. Ierland, 2008. 185
HvJ C-331/08, Commissie v. Groothertogdom Luxemburg, 2008. 186
HvJ C-402/08, Commissie v. Republiek Slovenië, 2008. 187
HvJ C-417/08, Commissie v. Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, 2008. 188
T. MALFAIT, “België voor Hof van Justitie gebracht omwille van Milieuschaderichtlijn”, Milieukrant 2008, 4.
92
2. Hoe werd de richtlijn omgezet?
i. Algemeen
Omdat de richtlijn diende goedgekeurd te worden voor de uitbreiding van de Unie in mei
2004 werden gevoelige discussies vermeden uit angst om de wetgevingsprocedure te
vertragen. De richtlijn liet sommige hot issues onbeslist en dit had als gevolg dat de lidstaten
voor een groot deel belangrijke keuzes zelf moesten maken wat betreft de omzetting van de
richtlijn in hun nationale recht. Of de richtlijn zal slagen in haar opzet, hangt dus in grote mate
af van de keuzes die de lidstaten al dan niet durven maken. Zij beschikken immers over de
mogelijkheid om van de richtlijn een zeer efficiënt wapen te maken in de strijd tegen
milieuschade. Volgens BROWN kan er zelfs gesteld worden dat de richtlijn pas doeltreffend
zal zijn als de lidstaten hun keuzevrijheid die hen op bepaalde belangrijke punten in de
richtlijn worden gegeven, goed benutten bij de omzetting van de richtlijn in hun nationale
recht en verder gaan dan wat hen opgelegd wordt als minimum.189
189
A. BROWN, “Taking the horse to water but will it drink? Transposing the ELD in Scotland”, Env. Liability
2008, (92) 93.
93
ii. Verslag van de Commissie
Op 12 oktober 2010 diende de Commissie haar definitief verslag190
in over de
Milieuschaderichtlijn bij de Raad, het Parlement, het Economisch en Sociaal Comité en het
Comité van de Regio‟s, zoals haar was opgelegd in artikel 14, 2e lid van diezelfde richtlijn.
Dit verslag onderzoekt de omzetting en uitvoering van de richtlijn. Een apart hoofdstuk
belicht de stand van zaken op het vlak van de financiële zekerheden, die voorlopig nog niet
worden verplicht gesteld. Is de financiële markt zich voldoende aan het ontwikkelen zodat het
in de – nabije – toekomst mogelijk zal worden een verzekering of ander financieel instrument
verplicht te stellen?
De implementatie van de richtlijn in nationaal recht verliep niet zoals gepland. Zoals
hierboven al werd besproken werden er een pak lidstaten veroordeeld voor het niet tijdig
omzetten ervan. Door de nodige vertragingen was de richtlijn uiteindelijk pas overal omgezet
begin juli 2010.
De laattijdige omzetting van de richtlijn is volgens het verslag te wijten aan het feit dat de
bestaande nationale wetgevingskaders het niet gemakkelijk maakten om de Richtlijn om te
zetten. De bepalingen uit de richtlijn moesten echt worden ingemetseld in de reeds bestaande
systemen en zoiets verloopt natuurlijk niet van een leien dakje. Daarnaast worden ook de
zware technische vereisten die de richtlijn met zich meebrengt aangehaald. Vooral de
herstelmogelijkheden bij schade aan beschermde soorten en natuurlijke habitats zorgde bij
menig lidstaat voor de nodige moeilijkheden, aangezien dit compleet nieuwe materie was
voor de lidstaten. Ook het kaderkarakter van de richtlijn was een moeilijk te nemen hindernis.
Net omdat de lidstaten relatief veel vrijheid krijgen bij het omzetten van de Richtlijn en op
een aantal punten echte beleidskeuzes moeten maken, gingen hier vaak de nodige debatten –
gepaard gaande met de nodige vertragingen - aan vooraf.
Door deze vertraagde omzetting in het nationale recht van de lidstaten is het niet
verwonderlijk dat het aantal zaken dat wordt behandeld met betrekking tot de richtlijn zeer
beperkt is. De Commissie schatte in haar verslag dat het totaal aantal zaken met betrekking tot
de richtlijn ongeveer vijftig bedroeg, midden 2010. Het ging daarbij hoofdzakelijk over
190
COM (2010) 581 def.
94
schade aan water en bodem en telkens zou een „gevaarlijke activiteit‟ uit Bijlage III de schade
hebben veroorzaakt, meer specifiek activiteiten die onder het toepassingsgebied van de IPPC
Richtlijn191
vallen. Aangezien er momenteel nog niet veel zaken zijn, is er ook een gebrek aan
voldoende gegevens over de doeltreffendheid van de richtlijn. Echte conclusies over het al
dan niet „geslaagd zijn‟ van de richtlijn kunnen volgens het verslag dus nog niet worden
gemaakt.
Naast het feit dat de richtlijn nog maar zeer recent overal van toepassing is, worden er in het
verslag van de Commissie ook andere redenen aangehaald waarom het aantal zaken die
behandeld worden in het kader van de richtlijn zo laag ligt. Zo zou het beperkt aantal zaken
erop kunnen wijzen dat de preventieve werking van de richtlijn zich nu al laat voelen. Hoewel
dit één van de meest positieve verklaringen zou kunnen zijn, betwijfel ik ten zeerste of het
effectief het succes van de Richtlijn is die het beperkt aantal zaken kan verklaren dan wel de
gebrekkige kennis van de exploitanten over de Richtlijn of, naar mijn mening de meest
logische verklaring, het feit dat vele lidstaten hun bestaande wetgeving inzake water- en
bodemschade hebben gehandhaafd en dat de nationale regelingen hieromtrent strenger zijn
dan wat de richtlijn te bieden heeft. Hierdoor wordt er in de procedures dus niet gesteund op
de richtlijn als juridische grondslag, maar wel op de – meer stringente – nationale bepalingen
inzake. Het verslag haalt als mogelijke reden van het beperkt aantal zaken met betrekking tot
de richtlijn tenslotte ook de verweergronden en uitzonderingen van het toepassingsgebied van
de richtlijn aan. Zo valt bijvoorbeeld schade veroorzaakt door één of meerdere niet te
identificeren exploitant(en) niet onder het toepassingsgebied.
Omdat de Richtlijn op een aantal belangrijke onderdelen de keuze overliet aan de lidstaten,
zijn er grote verschillen in de nationale maatregelen die getroffen werden ter uitvoering van
de Richtlijn.
- Zo kozen 14 lidstaten ervoor om het EU-toepassingsgebied van „schade aan
beschermde soorten en natuurlijke habitats‟ uit te breiden door de omzettingsbesluiten
– al dan niet deels – van toepassing te laten zijn op nationaal of regionaal beschermde
soorten of habitats.
191
Richtlijn EP en Raad 2008/1/EG, 15 januari 2008 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van
verontreiniging, Pb. L. 29 januari 2008, afl. 24, 8-29.
95
(België, Cyprus, Estland, Griekenland, Hongarije, Letland, Litouwen, Oostenrijk,
Polen, Portugal, Spanje, Tsjechië, het Verenigd Koninkrijk en Zweden)
- Zo goed als alle lidstaten breidden de definitie van „exploitant‟ – soms zelfs zeer
aanzienlijk – uit.
- De lidstaten waren vrij om zowel het vergunningsverweer als het verweer op basis van
de stand der techniek toe te staan.
o België (gewesten), Cyprus, Estland, Griekenland, Italië, Letland, Malta,
Portugal, Slowakije, Spanje, Tsjechië en het Verenigd Koninkrijk voerden
beide verweermiddelen in.
o Anderen besloten van deze mogelijkheid geen gebruik te maken en kozen aldus
voor de strenge omzettingsoptie. De landen die hiervoor kozen waren België,
(federale niveau), Bulgarije, Duitsland, Hongarije, Ierland, Nederland (enkel
mogelijk na redelijkheidstoets), Oostenrijk, Polen, Roemenië en Slovenië.
o Denemarken, Finland en Litouwen staan het enkel vergunningsverweer toe.
o Frankrijk kiest er als enige lidstaat voor om enkel het stand-der-
techniekverweer in te voeren.
o Zweden staat zowel het stand-der-techniek verweer als het vergunningverweer
toe maar louter als verzachtende omstandigheden.
- Sommige lidstaten sloten bepaalde afvalbeheeractiviteiten uit van het
toepassingsgebied van Bijlage III, waardoor hiervoor niet langer de
risicoaansprakelijkheid geldt maar „enkel‟ de foutaansprakelijkheid in het geval van
schade aan beschermde soorten en natuurlijke habitats.
( Bulgarije, Frankrijk, Letland, Malta, Portugal, Roemenië, Slovenië, Slowakije, het
Verenigd Koninkrijk)
- Andere lidstaten kozen dan weer voor de uitbreiding van de gevaarlijke activiteiten
onder deze Bijlage en zij lieten andere activiteiten ook onder de
risicoaansprakelijkheid vallen.
(België, Denemarken, Finland, Griekenland, Hongarije, Letland, Litouwen,
Nederland, Zweden)
96
- Op het vlak van schade die werd veroorzaakt kozen de meeste lidstaten voor de
invoering van hoofdelijke aansprakelijkheid, ondanks de inherente tegenstrijdigheid
met het „polluter-pays‟ beginsel; het algemeen belang werd bij deze keuze
hoogstwaarschijnlijk voorop gesteld. Denemarken, Finland, Frankrijk, Slovenië en
Slowakije kozen voor de invoering van een evenredige aansprakelijkheid.
- Acht lidstaten kozen ervoor om in hun nationale wetgeving een systeem van verplichte
financiële zekerheid in te voeren. De landen die dit systeem wouden uitgewerkt zien
tegen ten laatste 2010 hebben hun deadlines al moeten verleggen wegens het niet
volledig uitgewerkt zijn van een aantal essentiële bepalingen.
( Bulgarije, Portugal, Spanje, Griekenland, Hongarije, Slowakije, Tsjechië, Roemenië)
Daarnaast blijkt uit het verslag ook dat de mate waarin de lidstaten klaar zijn om de richtlijn
toe te passen, enorm verschilt van lidstaat tot lidstaat. De grootste moeilijkheden bij de
omzetting van de Richtlijn schuilden in de complexe technische vereisten inzake het bepalen
van de economische waarde van de aangetaste natuurlijke rijkdommen. De Commissie heeft
onderzoek gesteund naar mogelijke technieken om deze waarden te helpen bepalen en aldus
uitvoering te kunnen geven aan bijlage II. Het REMEDE-project192
ontwikkelde methoden
voor het bepalen van herstelkosten bij milieuschade die onder het toepassingsgebied van de
richtlijn valt.
In het verslag wijst de Commissie ook op het feit dat vele ondernemingen niet op de hoogte
blijken van de gevolgen die de richtlijn op hen heeft en bijgevolg is hun verzekering dan ook
niet aangepast om de ruimere aansprakelijkheid te dekken. Dit kan mogelijk verklaard worden
door de vertraagde omzetting van de richtlijn in nationaal recht, maar ook door een foutief of
onvoldoende voorlichtingsbeleid van de lidstaten. De kleine groep van uitbaters die wél op de
hoogte zijn dekken zich in tegen hun aansprakelijkheid op basis van verschillende
verzekeringen. Zelden worden er andere financiële zekerheidsinstrumenten gebruikt.
Een positief punt is dat de verzekeringsmarkt heel goed heeft geanticipeerd op de invoering
van de milieuschaderichtlijn. Er werd door de sector geïnvesteerd in onderzoek naar hoe de
markt zich het best kon aanpassen aan de vereisten uit de richtlijn.193
De markt heeft de
192
www.envliability.eu. 193
www.cea.eu.
97
resultaten van deze onderzoeken ook omgezet in de praktijk door producten te ontwikkelen,
zowel ter aanvulling van bestaande aansprakelijkheidsverzekeringen als andere op zichzelf
staande oplossingen. De Commissie komt in haar verslag wel tot de conclusie dat de trage
omzetting van de richtlijn en de verschillende methodes in de lidstaten om de richtlijn om te
zetten de ontwikkeling van de financiële zekerheidsinstrumenten op nationaal niveau hebben
vertraagd.
― With respect to the current legal situation in the Member States, it can be concluded that
there is a wide variety of national traditions regarding applied liability and currently used
approaches for damage assessment. Therefore, on the one hand, it seems to be beneficial that
the ELD leaves the Member States much freedom with implementation and offers them the
possibility of using their respective knowledge. On the other hand, the wide scope could also
be a reason for the delayed implementation. It is apparent that many countries have no
standardized procedures at hand; it seems that additional guidance documents would be very
useful in this respect.‖194
Het tweede grote onderdeel dat het verslag van de Commissie behandelt is het thema
financiële zekerheden. Daaruit komt de spijtige conclusie naar voren dat de lidstaten hun
verplichting uit artikel 14, lid 1 van de richtlijn niet ter harte hebben genomen. Dit artikel
maande de lidstaten aan om de nodige maatregelen te nemen ter bevordering van de
ontwikkeling van de financiële zekerheidsmarkten. Helaas bleef het in de meeste lidstaten bij
loutere gesprekken met de verzekeringsmaatschappijen.
Het grootste deel van de aansprakelijkheden die voortvloeien uit de richtlijn is momenteel
gedekt door klassieke aansprakelijkheidsverzekeringen. Het verslag meldt dat het zo goed als
onmogelijk is om na te gaan of de huidige capaciteit van de verzekeringsmarkt volstaat om te
blijven voldoen aan de vraag naar de aansprakelijkheidsdekkingen voor milieuschade, maar er
mag niet vergeten worden dat de stijgende vraag naar verzekeringsproducten ook de capaciteit
van de verzekeringsmarkt voor het dekken van milieuschade doet toenemen. Hierdoor zullen
de verzekeringsinstrumenten ook betaalbaarder worden.
Naast deze klassieke vorm van bescherming tegen aansprakelijkheid kan men ook terugvallen
op andere financiële zekerheidsinstrumenten. Het verslag benadrukt de voordelen ervan maar
benadrukt dat er geen enkel bestaand instrument voldoet aan de voorwaarden voor een goede
194
www.envliability.eu.
98
financiële zekerheid. Een goed instrument zal immers goed moeten scoren op de drie
volgende voorwaarden:
- Goede graad van de dekking van herstelkosten
- Beschikbaarheid van de financiële zekerheid
- Doeltreffend op het gebied van preventie
Op de markt blijkt er helaas geen instrument voorhanden dat optimaal aan deze drie
voorwaarden voldoet.
De Commissie is van oordeel dat het indienen van een voorstel voor de invoering van een
verplicht geharmoniseerd systeem van financiële zekerheid voorbarig zou zijn omdat er nog
niet voldoende ervaring is op dit vlak. De lidstaten waren vrij om een verplicht nationaal
systeem in te voeren maar in de lidstaten die hiervoor hebben gekozen zijn deze systemen nog
niet van kracht waardoor hieruit nog geen conclusies kunnen worden getrokken.
99
iii. Conclusie
De omzetting in nationaal recht verliep niet van een leien dakje. Tussen de lidstaten bestaan er
grote verschillen in de manieren waarop de implementatie van de richtlijn werd aangepakt en
het uiteindelijke resultaat van de omzetting. De omzettingsbesluiten in de lidstaten variëren
sterk. Het gaat van staten die kozen voor de minimumimplementatie tot zij die opmerkelijk
verder zijn gegaan dan wat de richtlijn verplicht oplegt.
Zo zien we dat iets minder dan de helft van de lidstaten zowel het vergunningsverweer als het
verweer op basis van de stand der techniek toelaten, maar anderzijds ook dat er veertien
lidstaten het toepassingsgebied van de richtlijn hebben uitgebreid door ook nationaal of
regionaal beschermde gebieden en soorten op te nemen in hun omzettingsbesluiten. Slechts
een paar lidstaten voerden een verplicht systeem in van financiële zekerheid in, maar de
meeste lidstaten kozen wel voor een systeem van hoofdelijke aansprakelijkheid in het geval
de schade door meerdere partijen werd veroorzaakt. We kunnen dus stellen dat er niet echt
sprake is van een echt teleurstellende omzettingstendens, en evenmin kan gesteld worden dat
de lidstaten kozen voor de meest volledige toepassing van de keuzevrijheid die de richtlijn
hen liet, maar het resultaat ligt ergens tussen beide uitersten.
100
VI. Rechtspraak
i. Algemeen
Zoals al is gebleken uit het verslag van de Commissie, zijn er momenteel nog niet veel zaken
met betrekking tot de richtlijn, niet op nationaal niveau, en bijgevolg ook niet voor het Hof
van Justitie.
Dit valt te verklaren omdat er simpelweg nog niet veel gevallen van milieuschade zijn
geweest, maar het zal meer waarschijnlijk te maken hebben met het feit dat vele bevoegde
rechtbanken de zaken niet altijd behandelen
101
ii. Zaak C-378/08
Op 9 maart 2010 velde het Hof van Justitie haar allereerste uitspraak met betrekking tot de
milieuschaderichtlijn, in een prejudiciële procedure. 195
In de regio Priolo Gargallo in Sicilië had de baai Rada di Augusta al van in de jaren zestig te
kampen met steeds terugkerende vormen van milieuverontreiniging. Deze milieuschade was
niet het gevolg van één activiteit, maar was te wijten aan de verschillende industriële
activiteiten die zich er in de loop der jaren gevestigd hadden.
Het Hof oordeelde in deze zaak dat milieuverontreiniging die niet onder het
toepassingsgebied van de richtlijn valt, zal moeten worden behandeld op basis van het
nationale bestaande milieurecht.196
Daarnaast oordeelde het Hof ook dat ―de richtlijn zich niet verzet tegen een nationale
regeling op basis waarvan de bevoegde instantie, handelend in het kader van deze richtlijn,
kan vermoeden — ook in gevallen van diffuse verontreiniging — dat er tussen exploitanten en
een geconstateerde verontreiniging een causaal verband bestaat omdat hun installaties nabij
het verontreinigde gebied zijn gelegen. Overeenkomstig het beginsel dat de vervuiler betaalt
dient deze instantie echter, om aldus een dergelijk causaal verband te vermoeden, over
geloofwaardige aanwijzingen te beschikken die haar vermoeden kunnen onderbouwen, zoals
de omstandigheid dat de installatie van de exploitant nabij de geconstateerde verontreiniging
is gelegen en de omstandigheid dat er overeenstemming is tussen de gevonden
verontreinigende stoffen en de bestanddelen die deze exploitant in het kader van zijn
activiteiten gebruikt.‖ De bevoegde instantie hoeft dus niet te kunnen aantonen dat de
exploitant van de schadeverwekkende activiteit schuld, nalatigheid of opzet kan worden
verweten, als zij herstelmaatregelen wil opleggen. Daarentegen moet deze instantie vooraf de
oorsprong van de geconstateerde verontreiniging onderzoeken en bovendien moet volgens de
nationale bewijsregels een causaal verband leggen tussen de activiteiten van de exploitanten
waarop de herstelmaatregelen betrekking hebben en deze verontreiniging.
195
V. FOGELMAN, “First Environmental Liability Directive cases from European Court of Justice”, Commercial
Risk Europe 2010, www.commercialriskeurope.com/cre/190/57/First-Environmental-Liability-Directive-cases-
from-European-Court-of-Justice/. 196
HvJ C-378/08, Raffinerie Mediterranee SpA v Ministero dello Sviluppo economico, 2010.
102
Deze rechtspraak komt volgens FOGELMAN neer op het volgende:
“A Member State may establish what can only be described as a weak causal link between an
operator‟s activities and diffuse pollution for a competent authority to require the operator to
clean up the pollution.”197
197
V. FOGELMAN, “First Environmental Liability Directive cases from European Court of Justice”, Commercial
Risk Europe 2010, www.commercialriskeurope.com/cre/190/57/First-Environmental-Liability-Directive-cases-
from-European-Court-of-Justice/.
103
iii. Nationale rechtspraak
In de ―Study on the Implementation effectiveness of the environmental liability directive
(ELD) and related financial security issues‖ worden een aantal rechtszaken besproken die
voor de nationale rechters van de lidstaten zijn gebracht.198
Uit deze zaken kunnen twee trends
worden afgeleid.
De eerste trend die opgemerkt kan worden is dat de milieuschaderichtlijn een bevorderlijke
invloed heeft op de toepassing van andere milieuwetgeving. De naleving van de
kennisgevingsvereisten die uit de richtlijn voortvloeien kunnen er immers voor zorgen dat
schade wordt ontdekt die actie vereist volgens milieuwetgeving maar niet onder het
toepassingsgebied van de milieuschaderichtlijn zelf valt, aldus het onderzoek.
De tweede trend die kan worden waargenomen is dat milieuschadezaken met een grote
omvang nog steeds buiten het toepassingsgebied van de richtlijn kunnen vallen. Zo valt
bijvoorbeeld schade die werd veroorzaakt door een exploitant van een activiteit die niet onder
de lijst van „gevaarlijke activiteiten‟ staat, en die geen fout of nalatigheid kan worden
verweten, niet onder het toepassingsgebied van de richtlijn.
198
S. MUDGAL, T. MUNCHMEYER, L. MAZZA.en V. FOGLEMAN, “Study on the Implementation effectiveness of
the environmental liability directive (ELD) and related financial security issues”, Stevens & Bolton LLP, Parijs,
november 2009, 87, http://ec.europa.eu/environment/enveco/others/pdf/implementation_efficiency.pdf .
104
iv. Conclusie
De richtlijn is sinds de zomer van 2010 in alle lidstaten omgezet in nationale wetgeving. Het
beperkt aantal zaken laat echter niet toe om al conclusies te trekken uit de rechtspraak.
De oorzaken van de beperkte hoeveelheid rechtszaken kunnen we volgens de studie vooral
zoeken in het feit dat de richtlijn in sommige landen nog niet lang van toepassing en daarnaast
ook in het feit dat vele schadegevallen voor de nationale rechters worden opgelost zonder dat
de nationale omzettingsbesluiten van de richtlijn daarbij worden betrokken, hoewel het vaak
wel gaat om een zaak die normaliter onder het toepassingsgebied van de milieuschaderichtlijn
zou moeten vallen.
105
VII. Besluit
Beweren dat de totstandkoming van de richtlijn niet vlekkeloos verlopen is, is een
understatement.
In de aanloopperiode naar een communautaire regelgeving voor milieuschade veranderden de
inzichten van de Europese wetgever voortdurend, met als heus kantelmoment de
workingpaper die in 2001 verscheen, en definitief de koers wijzigde. Daar waar de regeling
voorheen uitging van een burgerlijk aansprakelijkheidsregime, koos de workingpaper voor
een publiekrechtelijke aanpak van dit probleem, waarbij het de bevoegde autoriteiten zijn die
zullen moeten instaan voor de naleving van de plichten die voortvloeien uit de regelgeving.
Zo geschiedde ook in de richtlijn.
De moeilijkheden bij de onderhandelingen hebben ertoe geleid dat het uiteindelijke resultaat
jammer genoeg niet altijd even doortastend was.199
Om te vermijden dat de richtlijn er niet
tijdig zou komen, koos men er in het Europa van voor 1 mei 2004 voor om dit ultieme
instrument in de strijd tegen de verdere teloorgang van ons milieu niet ten volle te benutten
maar de verantwoordelijkheid hiervoor over te dragen aan de lidstaten zelf. Dit gebeurde
omdat als de richtlijn er niet zou geweest zijn vooraleer een pak nieuwe landen op 1 mei 2004
zouden toetreden, het immers nog moeilijker zou worden een communautaire regeling rond
deze problematiek te ontwerpen. Op de meest cruciale punten laat de richtlijn de
beleidskeuzes over aan de lidstaten.
Hoewel de richtlijn nu in alle lidstaten in werking is getreden zien we dat zij nog geen
aanleiding heeft gegeven tot een aanzienlijke hoeveelheid rechtspraak. Dit kan toe te schrijven
zijn aan verscheidene oorzaken, zoals de mogelijke preventieve werking die de richtlijn
momenteel al zou hebben – al valt dit sterk te betwijfelen – of het niet betrekken van de
omzettingswetgeving van de richtlijn bij de behandeling van de zaken die op milieuschade
betrekking hebben, ook al vallen deze gevallen wel onder het toepassingsgebied van de
richtlijn.
199
K. DE SMEDT, “Is harmonisation always effective? The implementation of the Environmental Liability
Directive”, EELR 2009, (2) 2.
106
Net omdat de richtlijn pas in alle lidstaten in werking is getreden in de zomer van 2010, en er
nog niet voldoende rechtspraak is, kunnen nog geen uitspraken worden gedaan over de
doeltreffendheid en efficiëntie van de richtlijn. Ook wat betreft de vraag of een verplichte
geharmoniseerd systeem van financiële zekerheid dient te worden opgelegd, is het voorbarig
om hierop een antwoord trachten te geven, omdat er nog geen ervaring is opgedaan met de
invoering van een verplichte verzekering of andere financiële zekerheid. Sommige lidstaten
hebben ervoor gekozen om dit op eigen initiatief in te voeren, maar in geen enkele lidstaat is
deze verplichting momenteel al in werking getreden. Daardoor zal het nog even afwachten
worden, zowel voor de Europese wetgever als de betrokken lidstaten, of dit systeem werkt en
vooraleer er kan beslist worden dit systeem te verplichten voor alle lidstaten.
We kunnen besluiten dat de richtlijn alvast een stap is in de goede richting, maar ook dat de
richtlijn op zich niet volstaat. Het eindpunt – een efficiënte en doeltreffende manier om
milieuschade aan te pakken – is dus nog niet in zicht.
107
VIII. Bibliografie
Wetgeving
Agenda 21 van Rio de Janeiro inzake Milieu en Ontwikkeling van 14 juni 1992,
http://www.un.org/esa/dsd/agenda21/res_agenda21_00.shtml.
OECD, “Guiding principles concerning international economic aspects of environmental policies”,
Council recommendation C(72)128, Parijs, 26 mei 1972.
Richtl. Raad 75/442, 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen, Pb. L. 25 juli 1975, afl. 194, 39-41.
Richtl. Raad 84/631/EEG, 6 december 1984 betreffende toezicht en controle in de Gemeenschap op de
grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen, PB. L. 13 december 1984, afl. 326,
31-41.
Richtl. Raad 91/689, 12 december 1991 betreffende gevaarlijke afvalstoffen, Pb. L. 31 december 1991,
afl. 377, 20-45.
Richtl. Raad 92/43, 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde
flora en fauna, Pb. L. 22 juli 1992, afl. 206, 7-50.
Richtl. Raad 96/61, 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van
verontreiniging, Pb. L. 10 oktober 1996, afl. 257, 26-40.
Richtl. Parlement Raad 2000/60, 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire
maatregelen betreffende het waterbeleid, Pb. L. 22 december 2000, afl. 327, 1-72.
Richtl. 2004/35/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 april 2004 betreffende
milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade, Pb. L. 30
april 2004, afl. 143, 56-75.
Richtl. EP en Raad 2008/1/EG, 15 januari 2008 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van
verontreiniging, Pb. L. 29 januari 2008, afl. 24, 8-29.
Advies Economisch en Sociaal Comité, 23 februari 1994 over het Groenboek inzake herstel van
milieuschade, PB. ESC. 15 mei 1994, afl. 226, 94.
108
COM (89) 282 def.
COM (91) 219 def.
COM (93) 47 def.
COM (2000) 66 def.
Advies Economisch en Sociaal Comité nr. 2000/C, 18 februari 2000 inzake het Witboek betreffende
milieuaansprakelijkheid, Pb. C. 19 februari 2000, afl. 268, 19-23.
Advies Comité van de Regio‟s nr. 2000/C, 14 juni 2000 inzake het Witboek betreffende
milieuaansprakelijkheid, Pb. C. 6 november 2000, afl. 317, 28-30.
Working Paper on prevention and restoration of Significant Environmental Damage, 2001.
COM (2002) 17 def.
Gemeenschappelijk standpunt Raad nr. 58/2003, 18 september 2003 met het oog op de aanneming van
Richtlijn 2003/…/EG van het Europees Parlement en de Raad van … betreffende
milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade, Pb. C. 18
november 2003, afl. 277, 30.
SEC (2003) 1027 def.
COM (2004) 55 def.
COM (2010) 581 def.
A5-0145/2003.
P5_TA(2003)0575.
FAQ on the Commission‟s proposal on environmental liability,
http://europa.eu.int/comm/environment/liability.
109
Rechtspraak
Tribunal, Verenigde Staten v. Canada, “Trail Smelter Case” , 1941.
Queen‟s Bench Division 3 AII ER 289, A. & others v. National Blood Authority, 2001,
http://www.routledgelaw.com/textbooks/1859418988/pdfs/cases.pdf.
HvJ C-180/96, Verenigd Koninkrijk v. Commissie, Jur 1998., I, 2265.
Ger. EG T-199/96, Bergaderm en Goupil v. Commissie, Jur. 1998, II, 2805.
HvJ C-2/90, Commission v. Belgium, ECR 1992, p. I-4431
HvJ C-422/92 Commission v. Germany, ECR 1995, p. I-1097.
HvJ C-328/08, Commissie vs. Republiek Finland, 2008.
HvJ C-368/08, Commissie vs. Helleense Republiek, 2008.
HvJ C-331/08, Commissie vs. Groothertogdom Luxemburg, 2008.
HvJ C-330/08, Commissie vs. Franse Republiek, 2008.
HvJ C-329/08, Commissie vs. Koninkrijk België, 2008.
HvJ C-402/08, Commissie vs. Republiek Slovenië, 2008.
HvJ C-422/08, Commissie vs. Republiek Oostenrijk, 2008.
HvJ C-418/08, Commissie vs. Ierland, 2008.
HvJ C-417/08, Commissie vs. Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland,
2008.
110
HvJ C-330/08, Commissie vs. Frankrijk, 2008.
HvJ C-378/08, C-379/08 en C-380/08, Commissie vs. Tribunale amministrativo regionale
della Sicilia, 2010.
111
Rechtsleer
Boeken:
BERGKAMP, L., “The European Environmental Liability Directive and its effects on Industry
and Economy” in R. MELLENBERGH en R. UYLENBERG (eds.), Aansprakelijkheid voor schade
aan de natuur, Groningen, Europa Law Publishing, 2005, 187 p.
BOCKEN, H., “Who is liable and for what? The scope of the Environmental Liability Regime
in the EU Commission‟s White Paper on Environmental Liability” in J. HAMER (ed.),
Umwelthaftung in der EU – Environmental liability in the EU, Trier, ERA, 2002, 297 p.
BOCKEN, H., “Impactstudie richtlijn milieuaansprakelijkheid: Voorbereiding van de omzetting
van de richtlijn”, Gent, UGent, 2005, 292 p.
BOCKEN, H., DESCAMPS, H., DESMEDT, P., LAVRYSEN, L. en SLABBINCK, R., Omzetting en
uitvoering van de richtlijn milieuschade. Verslagboek van de studienamiddag van 21 juni
2007 van de vakgroep burgerlijk recht en het Centrum voor Milieurecht, Mechelen, Wolters
Kluwer, 2008, 214 p.
DE SAEDELEER, N., Environmental Principles, Oxford, Oxford University Press, 2003, 482 p.
DE SMEDT, K., Environmental Liability in a federal system: a law & economics analysis,
Antwerpen, Intersentia, 2007, 365 p.
FAURE, M.G. (ed), Deterrence, Insurability, and Compensation in Environmental Liability.
Future Developments in the European Union, Wenen, Springer, 2003, 405 p.
MAES, F., Internationaal Milieurecht, Gent, UGent, 2007, 423 p.
SHAVELL, S., Economic Analysis of Accident Law, Cambridge, Harvard University Press,
1987, 310 p.
112
Tijdschriften:
BERGKAMP, L., ―The Proposed Environmental Liability Directive‖, EELR 2002, 327- 341.
BIERBOOMS, P.F.A. en BRANS, E.H.P., “Het EU Witboek Milieuaansprakelijkheid: de vage
contouren van een toekomstig aansprakelijkheidsregime", Milieu & Recht 2000, 182-188.
BOCKEN, H., “Het Working Paper on Prevention and Restoration of Significant
Environmental Damage. Het Witboek betreffende milieuaansprakelijkheid terzijde gelegd”,
T.M.R. 2001, 350-355 .
BOCKEN, H., “Financial Guarantees in Environmental Liability: Next Time Better”, EELR
2006, 13-32.
BROWN, A., “Taking the horse to water but will it drink? Transposing the ELD in Scotland”,
Env. Liability 2008, 92-98.
CLARKE, C., “The Proposed EC Liability Directive: Half –Way Through Co-Decision”,
RECIEL 2003, 254-268.
DE SMEDT, K., “Is harmonisation always effective? The implementation of the Environmental
Liability Directive”, EELR 2009, 2-19.
FARNSWORTH, N., “ Subsidiarity – A Conventional Industry Defense. Is the Directive on
Environmental Liability with Regard to Prevention and Remedying of Environmental
Damage Justified under the Subsidiarity Principle?”, EERL 2004, 176-185.
FOGLEMAN, V., “The Environmental Liability Directive”, Env. Liability 2004, 101-115.
FOGELMAN, V., “First Environmental Liability Directive cases from European Court of
Justice”, Commercial Risk Europe 2010, www.commercialriskeurope.com/cre/190/57/First-
Environmental-Liability-Directive-cases-from-European-Court-of-Justice/.
113
GAINES, S.E., “The Polluter-Pays Principle: From Economic Equity to Environmental
Ethos”, Texas International Law Journal 1991, 465-495.
KRÄMER, L., “Directive 2004/35 on environmental liability and environmental principles”,
TMA 2005, 131-155.
MALFAIT, T., “België voor Hof van Justitie gebracht omwille van Milieuschaderichtlijn”,
Milieukrant 2008, 4.
MUDGAL, S., MUNCHMEYER, T., MAZZA L. en FOGLEMAN, V., “Study on the Implementation
effectiveness of the environmental liability directive (ELD) and related financial security
issues”, Stevens & Bolton LLP, Parijs, november 2009, 1-115,
http://ec.europa.eu/environment/enveco/others/pdf/implementation_efficiency.pdf.
Sites:
www.cea.eu.
www.ehu.es/europeanclass2003/eeasoil.pdf.
www.envliability.eu.