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Agradecimientos
AgradezcoalaUniversidadAutónomaMetropolitanaelquedespuésde40años
de fundada siga siendo un espacio académico de excelencia al que me pude
incorporardesde1981ydelquehe recibidopermanentemente apoyosde todo
tipo para desenvolverme con libertad en los campos de la docencia, la
investigaciónyladifusión,detalmaneraquehoypuedopresentarlosresultados
de una investigación que se inspira en la ciudad deMéxico, lugar queme vio
nacer.
A la Universidad Nacional Autónoma de México también me debo
académicamente por haber sidomi casa de estudios desde la adolescencia hasta
misañosdeadulto,alconcluiraquímidoctorado.
También he recibido apoyos invaluables del Consejo de Ciencia y
Tecnología de México a través de becas que en diferentes momentos de mi
formación me han dado la oportunidad de realizar estudios de posgrado en
Estados Unidos y España, además de realizar estancias académicas en Francia;
experienciastodasqueinvariablementehanalimentadomisconocimientossobre
lavida,eldesarrolloyelfuncionamientodelasciudadesdeotrospaísesqueme
han permitido analizar y comprender mejor nuestro sistema de ciudades. El
pertenecerdesdehace10añosalSistemaNacionaldeInvestigadorestambiénme
ofreceunapoyoadicionalparaeltrabajodiariocomoinvestigador.
Son muchos los colegas y amigos que, con el propósito de profundizar
nuestros conocimientos, nos apoyan en proyectos de edición como éste; me
disculpopornopodermencionaratodos,peroquierodestacaraObdulioÁvila,
quien,durantesupresidenciaenlaComisióndeDesarrolloMetropolitanodela
CámaradeDiputadosdeMéxicomeconcediólaoportunidaddeacompañaren
distintos momentos a los grupos de trabajo que evaluaron proyectos para su
autorización por parte del Fondo Metropolitano en diversas zonas del país; a
Roberto Eibenschutz por haberme invitado a participar como docente en el
Diplomadopreparadopara el personal de apoyo en temasmetropolitanos de la
mismaCámaradeDiputados.ConRobertoMorenoEspinosatengotambiénuna
deuda por su constante apoyo para conseguir recursos de Conacyt para la
realizacióndealgunasdemisestanciasacadémicasenelextranjero,perotambién
porincluirmeenvariosdesusproyectoseditorialesquemepermitieronsometera
juicioalgunasdelastesiscentralesdelpresentelibro.
Donald Klingner ha sido un apoyo fundamental para que mis estancias
académicasenlaInternationalUniversityofMiamiyenlaColoradoUniversity
en Denver tuvieran los logros alcanzados en materia de megaproyectos
metropolitanos en las ciudades norteamericanas. Christian Lefèvre también fue
importante por haber intercambiado ideas sobre la ingobernabilidad de las
megalópoliseuropeas,ademásdeobsequiarmelibrosyrevistasimpulsadasdesdeel
InstitutFrançaisd’UrbanismequeéldirigeenParís. IndudablementealL’IHEAL,
Université de Paris III SorbonneNouvelle y a su director Sebastien Velut por
haberme permitido participar como conferencista en su seminario sobre las
metrópoliseuropeasdurantemisegundaestanciaacadémica.
DesdeluegoqueSalvadorVegayLeón,ensucalidadderectorenlaUAM
Xochimilcoyahoracomorectorgeneral,esunadelaspersonasalasquedebomi
especial reconocimiento por hacerme sentir parte de su equipo de trabajo; en
particularleagradezcoportodoelapoyorecibidodurantemigestiónalfrentede
laCoordinaciónDivisionaldePosgradosenCienciasSocialesyHumanidadesen
laUnidadXochimilco.
Compañeros como Emilio Pradilla, Alfonso Iracheta, Sergio Alejandro
Méndez,JoséLuisCisneros,LauroHernández,AlbertoPadilla,JoséLuisCepeda
y Celia Pacheco, unos más cercanos físicamente, con los que debatimos con
frecuenciatemasurbanos,yotrosatravésdesuslecturas,todosaportaronidease
informaciónmuyprecisasobreloquemefuepermitiendointegrarelresultadode
loqueaquísepresenta.
Presentación
Estamosapuntodedarcomienzoaunaexcursiónhaciaatrás
eneltiempoyenelespacio,unimpertinentereplanteamientode
losmodosenquelosestudiososhanescritosobrelasciudadesy
elpapeldelacondiciónurbanaeneldesarrollohistóricodelas
sociedadeshumanas.
EdwardW.Soja,2008:30
SiguiendolaspistasteóricasdeSojasobrelasrevolucionesurbanas,elpresentelibro
escontinuidaddemisdoslibrosanteriores(RosiqueCañas,1999,2003)yotros
artículosrelacionadosconel fenómenometropolitanoyelrégimeninstitucional
de gobernanza que se forma en torno a las megalópolis, para ofrecer
gobernabilidad sobre territorios altamente urbanizados que alcanzan enormes
dimensionesdeescalaregional,inclusomásalládelasfronterasnacionales,como
es el caso de algunas regiones metropolitanas en Europa, en donde las
conurbacionesentretejenciudadesdediferentespaíses.
Enelcasode laspersonasquenacimosovivimosen laciudaddeMéxico
desdelos40o50,todavíanossentimosarraigadosalbarriodondecrecimos,asus
callesyparquespordondepaseamosalgunavezconlosamigosdelaescuelaopor
las colonias del sur de la ciudad con sus avenidas y banquetas arboladas,
camellonesyglorietasllenasdefloresysuficienteespacioparaestacionarlospocos
autosquelarecorríanenlosaños60sinproblemasdeembotellamiento.
En ese entonces los capitalinosnos sentíamos admirados por la belleza del
paisajeenquehabía sido fundada siete siglos atrás lagranTenochtitlan,con los
majestuososvolcanes,montañas,lagosybosquesquelarodeaban;sinembargo,la
verdad es que ahora estamos desilusionados por su crecimiento desmesurado y
fuera de control, y la falta de un gobierno metropolitano que sea capaz de
impulsar un proyecto de desarrollo integral y sustentable para las nuevas
generaciones,peroamigableconlacuencadecincolagos,quealgunavezfueron
el hábitat natural de innumerables especies de plantas y animales quehoy están
extintasoenpeligrodeextinción.
Respectoamistrabajospublicados,creoqueamuchosdemiscolegaslesha
pasado algoparecido, porque a lo largodenuestra vida académicamuchosnos
mantenemoscercanosalmismotemayobjetodeestudio,porquesiemprequedan
insatisfacciones con loquevamosentregandocomo trabajos terminadospara su
publicación; de hecho, todos sabemos que aún los hombres más sabios de la
humanidad y autores de obras reconocidas como clásicas, sean antiguas o
contemporáneas, dejan algún espacio dentro o fuera de su obra para hacer
reflexionessobreloquehanescritoenelpasadoyloquepretendenrectificaro
ratificar.
UnadelasfrasesmáscélebresenesesentidoesladeSócratescuandodijo:
“Yo solo sé que no sé nada”; de algunamanera, esa forma escéptica sobre sus
saberesfuefortalecidadosmileniosdespuésporRenéDescartes,cuandosintetizó
sufilosofíaconlatambiéncélebrefrase,“Pienso,luegoexisto”;haymuchasotras,
peroparailustrarloquetratodedecirestasretratansinceramentemisentirsobre
elestadodeconocimientoycomprensiónquetengosobrelaciudaddeMéxico:
unamegalópolisingobernable.
De entrada, trato de mantenerme apegado a esas enseñanzas que nos
inculcaronnuestrosbuenosmaestrosdurantelosañosdelbachilleratoporquelos
interesadosen temasurbanosymetropolitanos seguramenteencontraráneneste
libropreocupacionessimilaresalasqueexpreséenotrostrabajosyapublicados;lo
que sucede es que en ese rodear constante el mismo objeto, tal y como lo
recomendaba Mao Tse Tung en sus escritos "Sobre la contradicción": “Para
conocerrealmenteunobjetohayqueabarcaryestudiartodossusaspectos,todos
susvínculosy‘mediaciones’.Estojamásloconseguiremosporcompleto,perola
exigencia de estudiar las cosas en todos sus aspectos nos prevendrá contra los
erroresylarigidez.”(TseTung,1968:347).
Pero si lo hacemos con nuevos paradigmas para interpretar lo que
aparentemente sigue siendo lo mismo, en realidad, como bien nos lo advirtió
Heráclito(s.IVa.d.n.e.),“nosepuedebañaruno,dosvecesenelmismorío”.
Vayaqueenlosmásde10milañosquelahumanidadllevaconstruyendoy
viviendo en ciudades, éstas siempre están siendo de-construidas y reconstruidas
sobreelmismoespacio,yaseasobresusruinasoreaprovechandoparcialmentelos
viejos edificios, plazas o monumentos, allí están Atenas, Roma, París, Berlín,
Tenochtitlan,Venecia,etcétera.
En mi primer libro,Centralismo y desconcentración en el desarrollo urbano de
México: retrospectiva y prospectiva al sigloXXI (1999), dado que consideraba que la
expansiónycrecimientodelaciudaddeMéxicohabíansidofenómenosproducto
depolíticascentralizadorasdelrégimenpostrevolucionario,debidoalapolíticade
sustitución de importaciones que se ligó con el llamado “milagro mexicano”,
centré mi atención en las capacidades institucionales del mismo Estado, para
corregir,medianteplanesyprogramasnacionales y regionales, las tendenciasde
esaconcentraciónurbano-demográficaeindustrial,queporlos70delsigloXXya
eran evidentes en la Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM),
GuadalajarayMonterrey,porlasqueaparecíancomoasuntoporcontrolarenla
agendapúblicadeaquellosgobiernos.
Enesemomentopusemás atenciónen lasdescripcionesde las situaciones
que se observaban en la ciudad de México y en los programas de
desconcentración impulsados desde la nueva Secretaría de Asentamientos
Humanos y Obras Públicas (SAHOP, 1976), que por esos años se veían
prometedores. Institución fundacional en aspectos de planeación urbana, estaba
dirigida por un arquitecto de prestigio internacional, PedroRamírez Vázquez,
quien junto con un equipo de expertos de la época como Gregorio Valner,
Roberto Eibenschutz y José Antonio Aguilar Narváez, incorporaron al Plan
Global deDesarrollo, a través del PlanNacional deDesarrolloUrbano (1979),
ideasnovedosasparadetenerlaconcentracióndeldesarrollourbano-industrialque
sedabaenalgunasregionesdelpaís,yencambio,darleracionalidadyequilibrio
ambientalaunterritorionacionalquedemandabaequidadyjusticiasocial.
Más allá de las limitaciones con el propósito de ser exhaustivo en las
descripciones,eltratamientoteóricosobreeldesarrollourbano,delEstadoydela
administraciónpúblicaeralimitado;peroencambio,alolargodeltextoeravasto
elobjetodeanálisisylascríticasenunsentidopragmáticoyprescriptivo,apoyado
en trabajos de Alfonso Iracheta, Luis Unikel, Roberto Eibenschutz, poniendo
atenciónen loque sehacía enmateriadedesconcentraciónyenelporqué se
hacíadeesamanera.
Enmi segundo libro,Ciudad de México: la megalópolis ingobernable (2006),
utilicé con mucho más énfasis paradigmas teóricos provenientes de la ciencia
política y algunos conceptos que formaban parte de la retórica reformista del
EstadoylaadministraciónpúblicaquehabíanestadoenbogaenEstadosUnidosy
Europa. En los momentos en que realicé el grueso de la investigación (1999-
2005)eraunhechoque tantoelneoliberalismocomoel socialismo realhabían
quedadoatráscomomarcosdereferenciaválidosparaorientar laacciónpública
del Estado, en una era en la que la globalización había penetrado todos los
rincones planetarios y desde luego las ciudades formaban parte de redes en
ascenso,yquedadoelcontextodesigual,unasejercíanelpapeldeglobalizadoras
yotrasdeglobalizadas.Enesesentido,laliteraturadeSaskiaSassen,JordiBorjay
ManuelCastells,JohnFriedman,PeterTaylor,ColinFlint,DavidHeldyotros,
fueronreferentesalolargodeloscapítulos.
Lo emergente para orientar los programas gubernamentales y de las
administraciones públicas a mediados de los 90, eran las ideas que estaban
impulsandolareformadelEstado,endondelaopcióneraLaterceravía,propuesta
deAnthonyGiddensparaEuropa (una socialdemocraciade tercerageneración),
sumada al paradigma de la nueva gestión pública (new public management),
implementada en contra de las estructuras burocráticas del “gran gobierno”
norteamericano expuesto por PeterRose, y tan fortalecido durante la etapa de
entreguerras,hastafinesdelos80ycontralospostuladosmásfundamentalistasdel
neoliberalismo, que se promovieron desde el Consenso deWashington (1990)
parahacersecumplir,sobretodoenlospaísesdelaperiferiacapitalista.
Esos fueron los problemas y enfoques en los que pusimos atención para
analizaralEstadoygobiernomexicanoquehabíanfracasadodesdelos70,ensu
intentopordetenerlagranconcentraciónurbana,demográficaeindustrialenla
ZMVM y en distintas regiones del resto del país. Para tratar de comprender el
fenómeno de la expansión metropolitana fuera de los controles y planes del
Estado,concluíamosquelatransiciónpolíticaquesedioenelpaísentrelos70y
finesdelsigloXX,nohabíaservidodemucho;el librodeMauricioMerino,La
transiciónvotada.CríticaalainterpretacióndelcambiopolíticoenMéxico(2003),dabaen
elclavosobre lopoco logradoenmateriadegestiónestratégicaydecalidaden
nuestrodebutenlademocracia.
Alrespecto,LuisF.Aguilaresagudoalobservarque:
Nohanconcluidolos trabajosdereformainstitucionalyadministrativapararestaurareldesempeñoeficazdelgobiernodespuésdesudesplomefiscalypolíticoenlasdécadasfinalesdelsigloXXyhandebido ya emprenderse los trabajos de innovación institucional y gerencial que los gobiernosrequieren para poder dar respuesta a las condiciones contemporáneas de la vida asociada, que sedistinguenporlacrecientediferenciacióndelasociedad,lamayorautonomíadepersonasysectores,laexpansióndelaeconomíaglobal,laconectividadinformativa,laformaciónderegionespolíticasyeconómicas, el terror y la persistencia de la pobreza y la desigualdad en muchos países (Aguilar,2011:11).
En particular en el Distrito Federal, después de las elecciones para los
representantes en la primera Asamblea de Representantes del Distrito Federal
(1988) y gobernantes locales (1997, jefe de gobierno, y 2000, delegados), así
comolaalternanciay lacohabitaciónpolíticaconunInstitutoFederalElectoral
autónomo, garante de la nueva gobernabilidad democrática, pensábamos que
aportabaelementospara transitarhaciaunbuengobierno localymetropolitano
enautomático;dehechoen2001laCámaradeDiputadosimpulsóunareforma
políticadegrancaladoparaelDistritoFederalyconaltogradodeaprobaciónen
elsenadoquenoprosperó.
Prontonosdimoscuentadequeennadaseavanzóhaciaelmejoramiento
de la gestiónde escalametropolitana;más bien lo quepudimos comprobar fue
que losproblemasde la arenapolítica, en sueternopleitopor las curules en la
AsambleaLegislativa,lasDelegaciones,elgobiernodelDistritoFederal,elcontrol
delcongresonacionalylamismapresidenciadelarepública,empantanarontodas
lasaccionesquepormandatoconstitucionaltendríanquehaberserealizadodesde
lasComisionesMetropolitanas,creadasdesdeprincipiodelos90,paraproponer
proyectos,conbaseenacuerdos intergubernamentalesentreelgobiernofederal,
lastresentidadesylos75gobiernoslocalesqueformanlaZMVM.
Esosdoslibros,másvariosartículospublicadosalolargodelosúltimossiete
años (2007-2013), me han obligado a repensar sobre el por qué de esta
imposibilidaddeavanzareneldesarrolloinstitucionaldesdeelEstado,elmercado
y demás fuerzas públicas y privadas, para abordar con eficacia los problemas
nodales del crecimiento incontrolado de las ciudades que se desbordan sobre
humedales, bosques, selvas, playas y montañas, poniendo en riesgo la
sustentabilidad,yporlotantolabiodiversidad.
En ese sentido, este libro se preocupa más de algunas teorías particulares
sobrelanaturalezadelasciudades,lasinstitucionesquelesdanvidaylasfuerzas
sociales y económicas quedominan el desarrollo planetario anivel global, pero
también regional y local; obviamente, mis percepciones y críticas sobre el
capitalismo tardío y las consideraciones específicas sobre el desarrollo no
sustentable de la ZMVM sobre la cuenca, entorno natural que le ha servido de
hábitatporsietesiglos,tambiénestánpresentes.
Nopuedodecirqueeste librohayasidoplanificadodemanerasecuencial;
puessetratadeapuntesoponencias,queensumomentosirvierondebasepara
clases,conferencias,congresos,publicacióndememoriasyqueluegoalgunosde
ellosalcanzaronelrangodeartículosespecializadosocapítulodelibroscolectivos,
que tuvieron el privilegio de ser publicados; por eso, el lector de este libro
encontrarámás bien capítulos que pueden ser leídos demanera independiente,
según su interés temático, aunque quien haga una lectura de corrido también
encontrará que hay conexiones temáticas con una lógica de relación teórica y
conceptual entre los seis apartados; aunque también citas, temas, problemas y
autores que se repiten, pero eso sí, replanteando nuevos problemas, siempre
teniendocomoreferencialaZMVM,dondefungecomolugarcentral,laciudadde
México.
Deboreconocerquealolargodemicontactoconlaliteraturaespecializada
sobre el tema de las ciudades y sus gobiernos, no he podido despojarme de la
admiraciónquetengoporlasaportacionesquehaceMaxWeberenlapartefinal
de su portentosa obra, Economía y sociedad (1920), donde dedica más de cien
páginasareportarsushallazgossobreelorigen,clasificaciónyelpapelquejuegan
lasciudadesenlaconformacióndelEstadomodernoylaprofesionalizacióndelas
burocracias que operan los aparatos administrativos de los gobiernos, quienes
finalmente dan el ritmo y los tiempos a la gestión urbana y metropolitana de
ciudades, regiones y países, pasando por la revisión de algunas de las ciudades
antiguasdeAsiayEuropa,lasrenacentistas,impulsadasporlaactividadmercantil
de los siglos XV al XVIII y luego las desarrolladas a partir de las revoluciones
industrialesentrelossiglosXVIIIyXIX.
Nodejande llamarme laatención lasaportacionesdeotrosdos sociólogos
alemanes de fines del siglo XIX y principios del XX, cuyos trabajos apuntaron
aparentementeensentidosopuestos,peroqueenelsigloXXI,desdemipuntode
vista, se complementan bastante bien, al menos bajo el paradigma de gestión
urbanalocal-global,advertidaporBorjayCastells(1996),yquehoyseproponen
paramejorar lavidadentrode lasgrandesciudadesqueporun ladoalcanzan la
escalametropolitana,peroporelotro,conservanpueblosybarriosdondesetrata
de conservar lomás tradicional de la vida comunitaria;me refiero a Ferdinand
Tönnies y George Simmels; el primero nacido en la provin-cia alemana, el
segundoenunbarriocéntricodeBerlín;unodefendiendo lavidavaliosade las
pequeñas comunidades rurales donde todo mundo se conoce y las relaciones
socialessedandemaneradirecta(1887)yotrolavidadelurbanita,endondetodo
se sustenta por instituciones sociales impersonales en un entorno artificial con
calles asfaltadas, por donde circulan automóviles; edificios con estructuras de
hierro,equipadosconelevadoreseléctricos; iluminaciónartificial; fábricasdonde
se mueven máquinas con motores de combustión interna; y ferrocarriles y
transportespúblicosquellevanytraengenteymercancíasdelugareslejanosalos
centrosdelasciudades(1908).
DesdeluegoquetambiénapreciolaobradeHenriLefèbvre,sobretodocon
conceptoscomoeldeespaciourbanoconaltocontenidosociológico,másque lo
puramentegeométricoprovenientedelasdisciplinasurbanísticas.Porotraparte,
lasideascríticasdeEdwardW.Soja,conlasquerescataelconceptoderevolución
urbana originalmente propuesto por Gordon Child (1950), observada en las
ciudadesantiguasdeEgiptoyMesopotamiadehace6milaños;luegoretomado,
el concepto, por Lefèbvre (1967) y aplicado en el fenómeno observado en las
ciudadesdeManchesterenInglaterrayChicagoenEstadosUnidosdelsigloXIX.
Soja,alconectarnosconlosdescubrimientosarqueológicosdelos90,sobre
ciudades que existieron hace oncemil años, reconoce en aquellos antiquísimos
espaciosurbanos lasprimeras revoluciones urbanas que la humanidad produjo. En lo
personal,consideroqueal inventaresosprimerosespaciosprimitivos,elhombre
dio el salto cualitativo más importante hasta ese momento, pues la ciudad se
convirtióeneldetonantefundamentalparatodaslasformasdedesarrollohumano
posterior.
En el análisis de esos descubrimientos arqueológicos queda claro el papel
sociopolítico, religioso y cultural que ofrecían esos espacios urbanos que, de
acuerdo con los testimonios físicos, tuvieron magnitudes territoriales de escala
metropolitana,ensociedadesdondelaescrituratodavíanoaparecía;sinembargo,
la refinada división del trabajo dentro de la ciudad estaba orientada a oficios
netamenteurbanos, queno tenían relacióndirecta con la agricultura, ni con la
actividad de los cazadores-recolectores de la época; se trató de espacios que
reproducían aquellos oficios especializados que, en el intercambio con grupos
nómadas de cazadores-recolectores, resolvían la sostenibilidad de la ciudad, sin
necesariamente tener a parte de su población dedicada a la producción o
recoleccióndealimentos,estoseranadquiridosbajoformasdeintercambioode
relacionesdedominación.
Todoellonoshacepensarque,apartirdeesosmomentos,lahumanidadha
producido varias revoluciones urbanas y que, en estos tiempos, la globalización
con todas sus variantes y asimetrías, tanto sociopolíticas, como tecnológicas, ha
puestoa todas lasciudadesdelmundoenunescenariode transformacionescon
distintasvertientesquepuedenserconsideradascomoelpreludio,posiblemente,
deotrarevoluciónurbana;claroestáqueenelcontextodeuncapitalismotardío
queno terminaporcederen suspretensionesconcentradorasde riqueza,yque
hace del espacio urbano un hábitat contrario a las necesidades vitales de la
humanidadydelplaneta,sobretodoahoraquetiene7000millonesdehabitantes.
Particularmente, la ZMVM, al formar parte del grupo de ciudades que se
muevenenlaredasimétricadelaglobalización,ensutránsitohacialaconversión
en post-metrópoli, está siendo fallida ymuy frustrante para los que alguna vez
pensamosqueelúnicodestinosegurode lahumanidaderavivirenalgún lugar
urbanizadodebidamenterelacionadoconlaciudad,osea,dependientedelespacio
urbanorevolucionado.
Tomandoencuentalavariabledemográficaquehasidodeterminantepara
elcrecimientoyexpansióndelaZMVMhastarebasarlos21millonesdehabitantes
en2013,estamosdeacuerdoconRobertoEibenschutz,enelsentidodequeel
actual desorden territorial de los asentamientos humanos está íntimamente
vinculadoalaespeculación,informalidadycorrupciónquesedanapartirdeuna
políticaneoliberalque favorece laactuacióndeorganismosprivadosqueoperan
desdeelmercado libre,dejandoal60%de lapoblaciónalmargendelmercado
formaldelsuelo,sinqueelEstadomuestreinteréspordeteneresteprocesoque
está llevando a todas las zonas metropolitanas a la incompetencia, la baja
productividadylaingobernabilidad(Eibenschutz,2013).
Ellibroseadentraenestetipodepolémicasapartirdeseiscapítulosconun
mayor, mejor y más actualizado soporte teórico y bibliográfico; el capítulo 1
iniciaconelanálisisdelneoinstitucionalismo,tratandodeponerapruebalaeficacia
de algunas de sus hipótesis, que intentan dar cuenta de las resistencias o el
gradualismoconelquesedanloscambiosinstitucionalesparalaconstrucciónde
formas de gobierno en las zonas metropolitanas y en particular en la ZMVM,
espaciourbanourgido deun régimen institucional, capaz de ofrecer calidad de
vida, sustentabilidad y equidad social para los 21 millones de habitantes que
actualmente están asentados en las 75 jurisdicciones político-administrativas
pertenecientes a tres entidades diferentes y gobernadas por varios partidos
políticos.
Elcapítulo2haceunrecorridohistóricosobrelaideaquelahumanidadha
desarrolladodebuengobierno,haciendouna selecciónde loque anuestro juicio
sonlasideasmásacabadas;poresoincluimosobligatoriamenteaalgunosclásicos
deGreciayRoma,paraluegovercómosusideasvanevolucionandodurantela
EdadMedia,elRenacimientoylaépocadelosenciclopedistas,parallegarhasta
nuestrosdíasyverdequémaneralosEstadosmodernostratandeimpulsarlaidea
debuengobierno.Loqueaquínospreocupófueconectarnosconlanecesidadde
un buen gobierno metropolitano o al menos uno mejor que el que tenemos
ahora.
Elcapítulo3secentraenlamaneracómoelconceptoderevoluciónurbana,a
partirdelanálisisdelespaciourbanoconcibeeldesarrollodeciudades,perocomo
producto de relaciones sociales específicas que se forjan en contextos históricos
determinados;pensemosencómolassociedadesesclavistasodespótico-tributarias
dehace6milaños fueroncapacesdeedificarcentrosceremoniales,pirámidesy
edificios gubernamentales que se regían por instituciones como la Iglesia, el
Estado,elmercado,laescuelaydeterminadasformasdefamilia.
Lomismosucedealtratardeentenderuntipodeciudaddiferentecomola
renacentista; pensemos en Venecia, que muestra un espacio urbano con
institucionesyreglasdefuncionamientonuevosdebidoalacensodenuevasclases
sociales conmodos de producción orientados a las manufactura y al comercio
ultramarino. Lo mismo ocurre en las ciudades producidas por las reglas de
explotación del trabajo de la industrialización capitalista; se trata de espacios
dominados por nuevas instituciones con reglas basadas en el dinero, la
productividad, la innovación y las fábricas de gran escala y el comercio
internacional.
Loqueestasucediendoahoraenlaeradelaglobalizaciónconcasitodaslas
ciudades del mundo es una profunda transformación en varios sentidos
(geográfico, económico, financiero, tecnológico, educativo, turístico), pero
todavíanonos atrevemos a catalogarla comouna revoluciónurbana, aunque sí
podemos afirmar que se trata de transformaciones que ya no corresponden al
modelofordistadominanteduranteunabuenapartedelsigloXX.Hayquedecir
que alhablarde revoluciónurbananoestamospensandoenqueesunproceso
que necesariamente tenga que ofrecer sustentabilidad ymejores condiciones de
vida para la mayoría; simplemente se trata de un fenómeno que desecha las
estructuras ymodalidades anteriores, y demaneramuy dinámica va generando
ciudades muy diversas con periferias multicéntricas con infinidad de interlands
dedicados a actividades agropecuarias, reservas ecológicas, parques temáticos,
suburbiosamurallados,etcétera.
Elcapítulo4sededicaalanálisisdelparadigmadelanuevagestiónpública
en su tercera generación, después de haber pasado sus primeras pruebas con
intentosdereformasdelEstadoydelasadministracionespúblicas,conenfoques
más gerencialistas apegados a principios empresariales, donde lo dominante era
hablar del ciudadano-cliente, delmercado electoral y de la privatización de los
serviciospúblicos.
Otros intentos intermedios se dieron tratando de gobernar a partir de
políticas públicas y dejar atrás la idea deque sólo lo gubernamental es público;
aquí ya se permite resolver los asuntos públicos, pero a partir de aquellos
organismosqueesténmejorpreparadospararesolverlos;asíflorecelaépocadelas
ONGquesonreconocidasporelEstadoparahacersecargodealgunasactividades,
queantessóloelgobiernopodíaatender.
La tercera generación de ideas y prácticas en la nueva gestión pública se
desarrollacuandoseincorporanplenamenteconceptoscomolagobernabilidady
la gobernanza democráticas, al lado del ascenso de los derechos humanos, el
derecho a la ciudad; todo ello bajo principios de planeación y participación
democráticaeincluyente.Enestecapítuloofrecemosunespacioparaverdequé
manera es posiblemejorar las prácticas de gobierno en la escalametropolitana,
ordenpococomprendido,perodevitalimportanciaparaeldesarrollointegralde
cualquierpaíscongrandesciudades;eneseterreno, lospaísesdeprimermundo
hanestadoalavanguardiaendesarrolloinstitucional.
Elcapítulo5sededicaalcasodeldesarrolloinstitucionalsobrelaformade
gobiernometropolitanoalcanzadoy lasresistenciasqueprovienendelosactores
políticosyeconómicosqueestánacomodadosconelactualrégimen,apartirde
formas específicas de organizar los órdenes de gobierno y las jurisdicciones,
facultades,atribucionesyfuncionesconstitucionalesquecadadependenciacreada
tienesobrelaZMVM.
El diagnóstico elemental que se tiene sobre su desarrollo demográfico,
territorial,ambiental,más surégimeninstitucional,esquetodoesemarcoseha
convertidoenunacamisadefuerzaparapropiciar lamovilidad,productividady
competitividadqueserequiereenlasciudadesenestostiemposdeglobalización,
detalmaneraquecadaaño,locomúnesverquelaZMVMaparecedescendenteen
casi todos los indicadores de desarrollo comparada con zonas homólogas
internacionales; todo ello a pesar de que hay un reconocimiento de todos los
cambiosenleyesyplanesquesehanllevadoacabodesdehacemuchosaños.
Elcapítulo6lodedicamosaunrecorridohistóricodelargoalientosobrela
cuenca deMéxico y de la ciudadque la tomó como suhábitat, pero aquí nos
centramos en los aspectos de la relación ciudad-naturaleza, con los concebidos
saldos rojos contra la biodiversidad, el suelo de conservación, y el ambiente y
desde luego sus aportaciones al problema global del cambio climático y el
calentamientodelatierra.
Como todo trabajo de investigación, siempre quedarán fuera muchos
aspectos que nos siguen pareciendo fundamentales, pero tendremos que
reconocerqueporelmomentosetratadeuncortedenuestrainvestigación,que
esperamosabranuevasdiscusionesqueestimulenanuestrosalumnosyalumnas,
colegasyciudadanos interesadosenestos temas,para sumarsea losqueestamos
interesados en seguir indagando sobre las metrópolis, las megalópolis y la
urbanizacióndelplaneta.
octubrede2013
Bibliografía
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TseTung,Mao (1968). “Sobre la contradicción” enCinco tesis filosóficas.Pekín:ObrasescogidasdeMaoTseTung,Edicionesenlenguasextranjeras,primeraedición,tomoI.
1.Nuevoinstitucionalismoyrégimenmetropolitano
Noesconcebibleunmundoquesóloestécompuestopor
unidadespolíticasmuypequeñasyautónomas.(….)no
podemosplanearunasociedaddemocráticafactiblesinincluiren
ellagobiernosdegranescala.(….)Peroalavez,noveocómo
unpaísconunasociedadampliaybastantecompleja,regulada
porelEstado,podríamantenerlaigualdadpolítica.Nocreoque
susciudadanosfuesencapacesdeimpedirquelosfuncionariosde
gobierno,yenparticularquelosdemásaltajerarquía,usaran
susextraordinariasfacultadesreguladorasparaaumentarsu
propiopoderyprivilegios
ROBERTDAHL,2002:386-287
Introducción
A partir del epígrafe pesimista extraído de Dahl, nos introducimos en el
neoinstitucionalismocomocorrientedeinterpretaciónsocialquesehapropuesto
elestudiodelasnormas,reglasyvaloresdelrégimeninstitucionalencargadodel
pilotaje político en las regionesmetropolitanas emergentes, en tanto que en la
actualidadsonlosespaciosurbanoslocal-globalesmásimportantesdelmundo,desde
donde sedelegaelmodelodedesarrolloquedetermina lacalidaddevidade la
humanidad,larelacióndelaciudadconsuentornonaturalylasustentabilidaddel
planeta,problemáticasquesemantendráncomoobjetodeanálisisa lo largodel
presentelibro.
Específicamente,pensarlaciudaddesdelafilosofía,estratardeentendersu
razón de ser como espacio privilegiado del hombre para desarrollarse con
plenitud;poresolahistoriahumanamarcacomoparteaguas,primeroelmomento
enqueelhombrefuecapazdehacersesedentarioy,luego,elmomentoenque
crealaciudadcomoelhábitatquemejorseadaptaasunaturalezagregaria.
Esdecir,apenastuvoeldominiodeciertastécnicasyconocimientossobrela
naturalezayparticularmentedelosterritoriosendonderesolvíalosproblemasde
su sobrevivencia, entonces el hombre se asentó, construyó las primeras aldeas
primitivas, luego consolidó pueblos con población diversa de cazadores-
recolectores que ya tenían prácticas esporádicas o limitadas de agricultura y
domesticacióndeanimales,hastacrearloqueadelantedefiniremoscomociudad
con capacidades productivas propias y división del trabajo complejo con
instituciones religiosas, militares y de gobierno que pudieron dominar amplias
regionesasualrededor.Asífuecomosellegóacrearunespacioocupadoporuna
poblaciónrelativamentegrande,permanenteysocialmenteheterogénea,dondese
dan funciones de residencia, gobierno, transformación e intercambio con un
grado de equipamiento de servicios que asegura las condiciones da la vida
humana:laciudad.
Origen de la polis. Polis es la palabra de origen griego que traducimos
erróneamentecomociudad-estado,pero lapolisnormalno separecíamuchoa
unaciudadyeramuchomásqueunEstado.Comopodremosverenelsiguiente
párrafo, la polis era más un constructo complejo de instituciones jurídicas,
políticas, sociales y culturales que tomaban forma en un escenario físico-
arquitectónico construido ad hoc, donde los actores, además de vivir en ese
entorno, también eran los portadores de roles que ponían en práctica bajo la
fuerzadetradicionesyvaloresmuyantiguosbienarraigados:
Sin una clara concepción de lo que era la polis y de lo que significaba para los griegos, escompletamente imposiblecomprender adecuadamente lahistoria, elpensamientoy las realizacionesdeloshelenos(…)Hayunaspectoeconómico,lasbarrerasfísicas,tanabundantesenGrecia,hacíandifícil el transportedemercancías, salvopormar;peroalmar todavíano se le teníaconfianza (…)Sobre el aspectogeográfico, seha asegurado algunavezque el sistemadepolis independientes fueimpuesto a Grecia por las condiciones físicas del país (…) no parece ser verdadero (…) Son lasregionesmásmontañosasdeGrecialasquenuncadesarrollaronpolis(…)Lapolisflorecióenregionesdonde las comunicaciones eran relativamente fáciles (…) La polis tuvo su origen en el deseo dejusticia.Losindividuosnotienenley,perolapolisharáqueseenderecenlosentuertos(…)Laparteagraviada sóloestará seguradeobtener justicia, sipuededeclarar susofensas a lapolis entera(…) lajusticiapúblicaremplazaalavenganzaprivada(…)ningunahistoriadeGreciapodráentendersesinosehacomprendidoloquelapolissignificabaparalosgriegos(Kitto,1998).
LaAcrópolisfueentonceselfuertedetodalacomunidadyelcentrodesuvida
pública. La poblaciónque casi siempre creció a su alrededor fue designada con
otrapalabra: ásty. Pero polismuy pronto significó ciudadela y también todo el
puebloque“utilizaba”estaciudadela.
Enesa líneade interpretaciónesquepensamosque sedebenentender las
calles, losbarrios, loscentroshistóricosy lasperiferiasde lasciudadesyno sólo
como el interminable tejidourbanoque traspasa límites político-administrativos
impuestosporlegalidadesmuchasvecestotalmenteajenasalaspoblacionesquelas
habitan, pues una cosa es reconocer una zona urbana por el tamaño de su
poblaciónyeltipodeactividadeseconómicasalasquesededicalamayoríayotra
cosael tipoygradodeurbanidadque susmoradoresmuestranalmomentodel
uso del espacio y lamanera cómo se relacionan entre ellos y los que visitan la
ciudad.
HippodamosdeMileto(498-408a.d.n.e.),fueelconstructordelaAcrópolis
deAtenas, creandoun trazadourbano totalmentenovedoso.Aristóteleshablaba
deélcomoelprimerteóricoyprácticodeunalógicadistribucióndelaciudady
loconsiderabaelprimerurbanistaconcriteriocientíficoyriguroso.
La ciudad griega se estructuraba en torno alÁgorao plaza pública que era el verdaderoherviderosocial.Endichaplazasesituabaelmercadoqueluegopasóaserelcentropolíticodelaciudad.En
esto se asemeja a cualquier otra ciudad del mundo islámico, medieval, pero Hippodamos ideó la
creaciónde la ciudadencuadrícula cuyos antecedentes se remontaban a civilizaciones indostánicas,egipciasymesopotámicas(Cibernos,2013).
Pasado el tiempo, en la villa medieval y en la ciudad colonial, la muralla se
encargaba de establecer inconfundiblemente la diferencia entre el dentro y el
fuera, barrera que propiciaba identidad y pertenencia para sus moradores. En
cambio, la ciudad moderna se constituye rompiendo aquellas murallas y
urbanizando su entorno inmediato hasta devenir metrópoli; de hecho muchas
ciudadestuvieronsuorigenenelasentamientodevariosprincipadosalrededorde
unomásdominante.Hoylasmegalópolisextiendensusdominiosaentornoscada
vezmenosinmediatos,einterconectándoseentresítiendenahacerdelorbeuna
granurbe.
Laenfermedaddelaciudadnoestátantoenquemuchasdeellashayancrecidolocamentesinoenquese está perdiendo la urbanidad, es decir el arte de pensar y saber hacer la ciudad en función denecesidades racionales, ydeorientarlahaciaunamaneradevivirmarcadapor el respeto alotro, laconvivialidadousodemocráticodelodisponible,elaprendizajeprogresivodelacohabitaciónconladiferencia,laterritorializacióndelaética,elderechoylaestética(López,2009).
Lademocraciaurbanaestácasimuerta.Lavidaurbanahaquedadodisueltaenel
espaciodelosestadosnacionalesydelosescenariosinternacionales;lasciudades,
lasmetrópolisylasmegalópolisnoencuentranelarregloorganizacionalqueabra
la puerta a un repensar de la ciudad postmoderna para poner a salvo a sus
habitantesyalentornonaturalenelqueestánasentadas;másbiendelaurbese
estápasandoalaurbanizacióntotaldelorbesinquemedieelejerciciofilosófico
necesario.
La causa de esta situación es, sin duda, compleja. Desde una perspectiva
filosófica, sin embargo, el abandonodel pensamiento sobre la ciudad puede ser
considerado como la raíz del mal que aqueja a la misma. (José Ignacio López
Soria,2009).
Así como Wright Mills, en su momento hizo críticas trascendentales al
funcionalismo de Parsons (1959), 1 en los 80 se inicia otra revisión crítica más
general, orientada hacia el institucionalismo tradicional heredado de Comte,
Durkheim, Weber y Marx, pero ahora abarcando parte de la sociología, la
psicología,lacienciapolíticaylaadministraciónpúblicanorteamericanas(Peters,
2003,16-20).El neoinstitucionalismo de James March y Johan Olsen ataca los enfoques
universalistas, formalesy legalistasheredadosdelpositivismo,el conductismo, el
funcionalismoyelhistorisismo,asícomoeldelaopciónracionalylosestudiosa
partir del derecho público; esos enfoques se caracterizaban por su
instrumentalismo, utilitarismo, reduccionismo y contextualismo, en la búsqueda
estéril de las leyes generales del desarrollo social; desde el derecho público se
poníaénfasisenelmarcoconstitucionalquedabavidaalossistemaspolíticosylas
formasdegobiernoqueledabansentidoalanocióndelEstado(Peters,2003:33).
Desde esas perspectivas teóricas se veía al individuo como un ente
fundamentalmente psicológico, entendiendo que su conducta social estaba
determinadaporhechossocialescoercitivosexternosaél,estructuradosensistemas
institucionales,que imponíanreglasyactitudessociales independientesdesu libre
albedrío,institucionesdelasquenadie,nilosmáspoderosospodíaescapar.Ensus
escritosde1893,Durkheimafirmabaque:
Elconjuntodelascreenciasydelossentimientoscomunesaltérminomediodelosmiembrosdeunamisma sociedad, constituye un sistema determinado que tiene su vida propia y se le puede llamarconciencia colectiva o común. Es indudable que una vez que un poder de gobierno se establece,tiene, por sí mismo, bastante fuerza para unir espontáneamente, a ciertas reglas de conducta, una
sanciónpenal. 2 (Durkheim,1994:104)
Encontraparteaesosenfoquescoercitivosprovenientesdelaestructurasocialque
pesabansobreelindividuo,elnuevoinstitucionalismoapoyalahipótesisdequeen
toda sociedad humana existe una contradicción insalvable entre las elecciones
individuales que reflejan los intereses egoístas ymaximizadores en busca de los
beneficiosofertadosporlasociedad;ylaseleccionespúblicas,maximizadorasdel
biencolectivo,quereflejanlasnecesidadeseinteresescolectivos.
Enambossentidoselindividuoeligesegúnsuconveniencia,laopciónque
consideremejor,deacuerdoalacoyunturayelcontextoenquesemueve;esto
es,queelpesocoercitivodeloshechossocialessediluyeyencadacasolareglase
ajusta,seadaptaoinclusocambiaporcompletodesentidoenfuncióndelinterés
individual o del grupo de interés específico; esto matiza los determinismos
psicológicos a los que desde el conductismo se les daba prioridad, a la hora de
interpretar la conducta social de los individuos; es decir, eran los rasgos de su
personalidadycarácter,lafuentedecomprensióndelfenómenoobservado.
Lacontradicciónentreelinterésindividualyelinteréscolectivogeneraun
conflictoexistencialenescala individualyde incertidumbreenescala socialque
sólo sepuede superar a travésdeunanegociaciónentre los involucradosenun
conflictoqueevita la coalición.Esoesposiblegracias a la formaciónde loque
Terhorstdenomina régimen institucional, 3 puesdesdeahí seproporcionanreglas
de actuación y valores aceptados por los involucrados, propiciando espacios
(creando institucionesqueen algunasocasiones adoptan formas tangibles, como
por ejemplo las organizaciones con sede física y recursos) para la deliberación,
identificación de los puntos de acuerdo y desacuerdo, para así llegar a
negociacionessobreladistribucióndeloscostosybeneficiosencadatransacción;
sóloasísedesvíaydiluyelatrayectoriadelascoaliciones,queencasodedarse,
llevan a la sociedad al conflicto directo con consecuencias de ingobernabilidad
impredeciblesycostosasparatodoslosinvolucrados.SegúnTerhorst:
Unrégimeninstitucionalsecomponedediversosespaciosinstitucionales,(áreageográficaespecífica)con una institución, encargada del pilotaje político de la zona. Están jerarquizados, desde el nivelsupranacional que establece las reglas del comercio internacional, las relacionesmonetarias, hasta elnivel local que comprende las estructuras desconcentradas del Estado, espacio de compromisos yacuerdos con grupos sociales, competente en el régimen fiscal, elecciones y el Estado providencia(Terhorst,2004:113).
Esto explica porqué en las organizaciones públicas en contextos de diversidad
socioculturalybajoeldominiode fuerzaspolíticas fragmentadas,comoesen la
mayorías de los sistemas políticos en tránsito hacia la democracia, se impulsan
relaciones interinstitucionales bajo reglas de cooperación que las alejen de los
escenarios de coalición, mejorando de esa manera acuerdos que aporten
estabilidadyofrezcanmejoresresultadosdegestiónenlosasuntospúblicos.
Enestalíneadedesarrolloinstitucionaldondeelfenómenodelagobernanza
se hace presente, entre más democráticas y representativas son las instancias
públicas, civiles y de gobierno,más eficiente es la distribución de los costos y
beneficios, limitando de paso los alcances excesivos de las conductas
maximizadorasindividualesylograndoasímayorequidadsocialybiencomún.
El peligro en los casos en donde los poderes fácticos se convierten en los
protagonistasde lagobernanza,haciendoaun ladoal gobiernoo lograndoque
éste simplemente se sume a los acuerdos entre ellos, tiene como consecuencia
dejar fuera a losdemás actoresde la sociedad civil; ese tipodegobernanza está
máscercadelmitodepaternariadosentreEstadoymercado,peronoalcanzanla
sustanciadeunagobernanzademocráticaeincluyente(Sánchez,2012:221).
Aquí se acepta la hipótesis de que, dependiendo del grado de
democratización de la sociedad, los individuos anclados en intereses egoístas
prefieren aquellas instituciones ineficientes, ya que éstas les permiten mantener
intocables sus intereses; de ahí la persistencia de este tipo de instituciones en
sociedades donde sigue imperando dentro de los gobiernos el clientelismo, el
corporativismo,elpatrimonialismoylossistemasdebotín.
En esos campos de poder, 4 los procesos de dominación de los grupos de
veteranossobrelosprincipiantes,seconsolidanatravésdemecanismosviolentos,
ya sean físicos o simbólicos; ahí los medios de comunicación, la propaganda
política y los diferentes tipos de lenguaje, cumplen una función determinante,
pues entre los aparatos ideológicos del Estado se distinguen los quemanejan la
informaciónatravésdelaprensa,laradio,latelevisiónyahorainclusoatravésdel
Internet;setratadeunmanejosimbólicodeideologíasadhocalosinteresesdelos
grupos dominantes; incluso este trabajo represivo, violento y simbólico puede
estarsistemáticamentemanejadodesdeinstanciasdeldominioprivado(Althusser,
1974:110).
Parecieraquelarealidadsocialdenuestrostiemposnoesconsistenteconel
modeloracionalindividualmaximizadoregoísta,pueslosmismosindividuosque
practicanelegoísmoendeterminadoscamposdeacción,comoporejemplo,en
lastransaccionescotidianasdelmercado,oenlasnegociacionespolíticasentorno
alEstado,esomismosactorescreanymantieneninstitucionesorientadasalbien
común,desdedondeserealizanobrasdecaridad,semuestransolidariosfrentea
una catástrofe o apoyan causas ambientalistas. Los individuos regularmente
egoístas,tambiénestánconvencidosdequeesmejorcumplirconciertasacciones
encaminadasalbiencomún,aunqueseancomplicadasycostosasparasímismos,
pues desatender ciertas acciones puede causar peores consecuencias sociales que
terminanafectandoenloindividualatodosolamayoría.
Hemosvistopor ejemploqueenuna sociedad tan individualistas como la
norteamericana, los actos de solidaridad social se practican muy comúnmente
desdesusiglesias,desdeONGodesdeelplanomeramenteindividual;esosepuede
corroborar en eventos como los tornados, los temblores o los maremotos; ahí
milesdenorteamericanosdelugaresmuylejanosacudenalossitiosendificultades
pararescataranimales,familias,patrimonios,aportandonosólotrabajovoluntario,
sinocondineroyrecursospropios.
Siguiendoconeltemadelaimportanciadelavisióninstitucionalvemosque
elEstado,comoorganizaciónpúblicayrepresentaciónoficialdelasociedad,fijay
obligalaobservanciadelasinstituciones,regulayvigilalasáreasdeintercambios.
La eficiencia de las instituciones le viene de sus objetivos, aceptación social,
capacidad para estimular un comportamiento más cooperativo y coordinado
colectivamente. En las sociedades democráticas, más allá del gobierno, hay
instituciones que favorecen la difusión y el abaratamiento de la información,
promuevenlavigilanciayelcumplimiento,facilitansolucionesacontroversiasy
aportan seguridad a largo plazo; esto esmuy importante de considerar en estos
tiempos de diversidad, globalización y masificación de las sociedades humanas,
puesmásde lamitadvive asentadaencomunidadesurbanas extensísimasy con
millonesdehabitantesprocedentesdemuchaspartesdelmundoyconvaloresy
formasdevidamuydiferentes.
El inconveniente de todo régimen institucional consolidado, está en que
restringelasposibilidadesdelcambioinstitucional,queenocasionesserequierepara
ajustarse con flexibilidad y agilidad a nuevos entornos y transformaciones de
sociedades abiertas; por eso a la vez representa también una restricción que
moldea las interacciones, estructura los incentivos, reduce la incertidumbre y
promueve señales para organizar la vida diaria. Entre las ventajas de tener un
régimen institucional anclado en organizaciones público-privado-social, está la
reducción de los costos de transacción, de imposición, vigilancia y mediación.
Favorecen solución a disputas, mejoran las ganancias para todos, facilitan el
intercambioyaclaranlasoportunidadesparaobtenerbeneficios.
ElnuevoinstitucionalismoenfatizaelpapeldelEstadodemocrático 5 para la
afirmaciónyevolucióndelasinstituciones.Noobstanteaestaposturaideológica
afavordelademocracia,quedaclaroquelosgruposdepoder(hoyreconocidos
también como poderes fácticos) en ninguna sociedad están dispuestos a ceder
espontáneamenteensusinteresesafavordeotros,porloquenoestanevidente
que la deliberación sea la condiciónúnicapara construir consensos, tal y como
sucedefrecuentementeen lasmáximas tribunasde los sistemaspolíticos;enesos
casos las instituciones del Estado democrático tienen la legitimidad y legalidad
suficientecomoparaorientarladecisiónpúblicaquemásconvengaparaalcanzar
elmáximodebiencomún;peroesaúltimadecisiónsólosepuededarsisetrata
degobiernosenlosqueparticipalaciudadaníaentodaslasformasposiblesycon
unaorientaciónhaciaunbien comúnquemaximice la inclusiónde lamayoría
(Ayala,1996:24).
Lapreguntaclaveenestetrabajoessabersielnuevoinstitucionalismoofrece
alternativasteóricasparacomprendermejoralarelaciónindividuo-sociedad,ysi
aporta elementos para mejorar las prácticas democráticas entre los gobiernos
metropolitanosylasociedadcivil, 6 yaqueahoralaciudadeselespaciopúblico
hacia donde se han desplazado los intereses del Estado-nación y los ciudadanos
(todosconstreñidosporreglasyapegadosarolesacotadosyorientadosporvalores
específicos). Por ende; es un espacio donde se están dando los intercambios de
poder más importantes pues es allí donde se concentran cualitativa y
cuantitativamentelasunidadesproductivas,deserviciosydeinformacióndecada
país(Rosique,2012:67).
Echemospuesunvistazoalconceptoderégimeninstitucionalyhagamosuna
valoracióndelateoríadelnuevoinstitucionalismo,paraverlasposibilidadesque
tieneelindividuoalinteractuarenlosentornosdegranescaladondeemergenlos
regímenes institucionales metropolitanos, desde donde gobiernos y ciudadanía
pretendenconstruir formasdegestiónpúblicaorientadasaundesarrollointegral
en regiones globalizadas que evidencian aún estar pilotadas por actores
oligárquicos, que excluyen, polarizan económica y políticamente a la ciudad,
segregan socialmente a sus pobladores y fragmentan el territorio en una lógica
local global donde “una parte se vende, otra se esconde, se olvida” (Borja y
Castells,2000:198).
DelEstado-Naciónalaemergenciadelosgobiernosciudadanos
Laépocacontemporáneaestámarcadaporladesterritorializacióndelapolítica,las
instituciones y el gobierno, así como del crecimiento y la intensidad de las
relaciones intergubernamentales, transfronterizas y transnacionales; ello afecta
normas, reglas,valores, costumbres, constreñimientosyestilosdevida, esdecir,
lasinstituciones.
Hoy la globalización es identificada como la principal responsable del
cambiohistóricoporsuinfluenciasobrelassoberaníasnacionales,lasautonomías
locales, las formas tradicionales de organización del Estado y sus órdenes de
gobierno, así como la división del trabajo entre éste, el mercado, los poderes
fácticos,organizacionesdelasociedadcivilylaciudadaníaengeneral.
Porotraparte,losprocesosdemetropolizaciónsonunarealidadplanetaria;
lasciudades,entantonodosdegestiónlocal-global,sonlos lugaresendondese
concentran e interactúan los diversos actores para intercambiar valores, hacer
política y llegar a acuerdos sobre elmodelo de desarrollomás adecuado de las
regionesendondeoperan.
No es ocioso entonces, invocar las observaciones deMaxWeber cuando
destacaba las características socioeconómicas de las ciudades antiguas, las aldeas
medievales y cómo éstas se transformaron en las ciudades de lamodernidad; él
veía a la ciudad renacentista como: “una sede (principesca o no) como centro
donde existe una industria en un régimen de especialización para satisfacer las
necesidades económicas y políticas y donde se trafica a este efecto con
mercancías”(Weber,2002:939).
¿Quiénpodríahoynegarquelasciudadesmundiales 7 deFriedman(1986),o
lasciudadesglobalesdeSaskiaSassen(1991),Knox(1995),Taylor(1995)oCastells
(1996),estánmuyalejadasdeaquellascaracterísticasqueWeberobservabaenlas
ciudadesdelamodernidadtemprana?;claroquehaymuchasdiferencias,perola
mayoría son irrelevantes, pues en lo esencial las ciudades de hoy son sedes
(oligárquicas)endonde seconcentran las interaccioneseconómicasy financieras
más dinámicas y voluminosas del sistema-mundo y donde se deciden las
cuestiones económicas, políticas, culturales, ambientales y del desarrollo
planetario. 8
Deahí la importanciadeanalizar a laciudadcomo lugardonde secreael
espacio público, 9 en estos tiempos de cambio institucional, incertidumbre y
democratización.Enunaperspectiva sociológica, ello implica revisar la tarea, el
rumboylacalidaddelasinstitucionesemergentesenlasociedadglobal,incluyendo
lasquerigenalEstado,almercadoyalascorporacionesmultinacionales,puesel
espaciopúblicoesellugardelainteracciónsocialmásintensa,decooperacióne
interdependencias fundamentalesentrecorporaciones, sociedadcivilygobiernos
locales, y desempeña un papel crucial para la democracia, la justicia social, el
desarrollosustentableylacalidaddevidadetodoslosciudadanos.
Por eso, en nuestro tiempo el Estado no puede renunciar ni debilitarse
frenteaunespaciopúblicocadavezmásdominadoporlaspolíticasneoliberales,
pueslosvaloresyprácticasdemocráticasdelasociedadcivil,sonlasquelonutren
paraquenoseconviertaenunaorganizacióncarentedelegalidadylegitimidad;
como se afirma: “el Estado moderno se rige por valores democráticos e
institucionesque lo reconocenpor suutilidade importancia,peroque también
definen las restricciones que tiene para no constituirse en un poder arbitrario,
sordo,ciegoyobcecado”(Uvalle,1999:53).
En la perspectiva histórica las ideas de la Ilustración y las revoluciones
industriales de los siglos XVIII y XIX, sepultaron a las monarquías absolutas y
catapultaron al mundo hacia la consolidación de Estados modernos con
democraciasrepresentativas,sistemasrepublicanos,federalismos,partidospolíticos
yciudadanosreconocidosensusconstituciones;así,elEstadoseerigiócomouna
organizaciónpolítica legítima con derecho a un territorio determinado y como
representanteinternacionaldeunasociedaddeescalanacional.
Esos ingredientes políticos e ideológicos fortalecieron imperios como
Inglaterra,Francia,EstadosUnidosyAlemania,queluegoescribieronlahistoria
delasguerrasporelcontroleconómicoyterritorialdelasantiguascolonias.Un
buenpretextoparairalaguerrafueronlasideologías;encadapaísseentendían
cosasdiferentesporlibertad,derecho,democracia,seguridadnacionalysociedad
superior;así, liberalismo,fascismo,socialismoysocialdemocracia,sepusieronen
elcentrodeldebate,endondelapropagandapolítica,másquelaeducaciónyla
culturacívica,jugaronelpapeldecisivoparalaformacióndeenormesejércitosy
elconvencimientodelasmasasparairalaguerra.
Entrelasdosguerrasmundiales,elmonopolismodelasempresasimperiales
generóunasobreproducciónconcaídadelempleo,ocasionandounacontracción
del mercado, de donde devino la crisis económica mundial más severa de la
historia.Poreso,apartirde1933,elEstado,orientadoporlateoríakeynesiana,se
vioobligadoaromperconelprincipioliberaldellaissezfaire-laissezpasser(Estado
abstencionistaoEstadopolicía),paraampliarsuparticipaciónenlaeconomíayasí
tratar de resolver los problemas del desempleo y de la distribución del ingreso,
incentivando la idea de un Estado de bienestar que crearía las organizaciones
gubernamentalesqueofreceríanserviciospúblicosmasivos,convirtiéndolosenel
emblemadeunapolíticasocialdemócrata. 10
Visto por RichardRose, los servicios del Estado benefactor en cada país
eranmuchomásnumerososydemandabanmuchomásdineroquelosderechos
civiles y políticos consagrados en las constituciones, por eso, hasta la fecha, los
gobiernos los siguen manejando discrecionalmente. Los ciudadanos tienen
derechoalosbeneficiosdelEstadodebienestar,pero,porunaleyordinariaque
tratadecumplirconunprincipio,nosedisfrutanuniversalmentecomoderechos
constitucionalesobligatorios.
Cuando laeconomíanacionaly los ingresosdelEstadoapuntaronhaciael
crecimiento,entonces lossistemasdebienestarcrecieronybajoelparadigmade
funcionamientokeynesiano-weberiano,elgobiernocrecióestructuralmenteenla
misma proporción, o más, para dar satisfacción a esas demandas, mientras las
condicioneseconómicas,políticaseideológicaslopermitieron(Rose,1998:335).
De esta manera, cada nivel de gobierno, en interacción con las otras
instancias y sectores de la administración pública,mantenía el control sobre los
asuntos económicos, políticos y electorales e implementaba la gestión pública a
travésdeunmodelodedesarrollonacionalautoritario,corporativo,burocráticoy
vertical;para locual seaccionabanaparatosadministrativosypolicíacos,con los
que se gobernaban ciudades y regiones enteras, así como poblados menores,
distritosagropecuariosypolosdedesarrolloindustrial.
Hoy,adiferenciadelostiemposdelEstadocentralizadocongrangobierno,
algunas ciudades forman redes globales, estimuladas por organismos
internacionales como la ONU, para firmar acuerdos sobre desarrollo
metropolitano; mientras que empresas y organismos paraestatales importantes
tienensuspropiasoficinasdefomentoyrepresentaciónenlosprincipalescentros
degestiónmundial,siguiendolasrecomendacionesdelaOCDE. 11
Deestamanera,economía,finanzas,derechoshumanos,seguridadnacional,
educación, tecnología, información, alimentación y ambiente son todos asuntos
local-globalesquesedecidenenredbajocriteriosyacuerdosmundialesqueluego
lasciudades,lasorganizacionescivilesyotrosactores,presionan,ynegociancon
susgobiernos,paraponerlosenlaagendadesusrespectivosEstados-nación. 12
Ante este nuevo panorama, la teoría social de principios del siglo XX ha
quedado desfasada y ha tenido que ser revisada profundamente para poder dar
cuentadelosnuevosprocesosquesedanenlaeradelaglobalización,talescomo
lareduccióndelEstado,ladescentralizaciónpolítico-administrativa,lacrisisdelos
sistemas de partido, el debilitamiento de los Estados de bienestar, la caída del
murodeBerlín,ladesarticulacióndelaURRS,laextincióndelsocialismoreal,la
emergencia de la Unión Europea, los fundamentalismos con aumento de
conflictosmundialesentrelascivilizaciones. 13
Hasta principios de los 80 parecía imposible que elLeviatánmoderno, 14
erigidoporlassociedadesindustriales(socialistasycapitalistas),seagotarafrenteal
acechodelasmovilizacionescivilesqueacabaronconlosregímenesdelsocialismo
real y, por su parte en Occidente, que las críticas neoliberales impusieran un
modelo tan concentrador, excluyente y demoledor de reivindicaciones
socialdemócratas.
ParalosconvencidosdelEstadokeynesiano-weberiano,unbuengobierno 15
debería contar con un gran aparato burocrático, centralizado, con órganos de
control, una estructura vertical jerarquizada y eficaz, pero, además, con
legitimidad política ganada a través de elecciones democráticas representativa, y
unsistemadebienestarbasadoenlaplanificaciónracional;esdecir,contarconun
grangobierno (Rose,1998)para intervenirenlaeconomíanacionalconempresas
propias que garantizarían la rectoría del Estado en los asuntos considerados
estratégicos.
Porotraparte,paralossimpatizantesdelsocialismoquehabíanluchadopor
la“reivindicacióndelproletariado”yencontradel“capitalismoexplotador”,no
habíaotravíaparaalcanzarlalibertadyeldesarrollosuperiordelasociedadque
no fuera a través de la dictadura del proletariado conun aparato centralizado a
imagen y semejanza de la planificación del politburó soviético central, que
representóalsocialismoreal.
Eseeraelsentidoylarealidadhistóricayeselcontextodedondeemergela
teoría del neoinstitucionalismo, que ofrece una alternativa para comprender y
reorientarelrégimeninstitucionalemergentesobreelqueseestádesplazandola
gestiónlocal-globalyendondelasociedadcivildisputaelespaciopúblico,frente
alasamenazasdeungovernance 16 globaldominadoporlasoligarquíaslocalesyla
corporaciones multinacionales, al lado de agentes gubernamentales que
aprovechan la prolongada existencia de instituciones deficientes que no rinden
cuentas,nitransparentansusaccionesanteningúnpoderpúblico,niantegrupos
representativosdelasociedadcivil.
ImperiosantiguosyformacióndelEstadomoderno
Enlaantigüedad, losimperioseranmásdirigidosquegobernados,puescarecían
de las organizaciones, medios administrativos, reglamentaciones, información y
personal profesional para administrar el desarrollo sobre los territorios que
reclamaban como suyos; lo más desarrollado desde el punto de vista
gubernamentaleranelejército,lahaciendaylaorganizacióndelasgrandesobras
hidráulicasoreligiosas.
El control de pueblos y territorios dependíamás de la fuerzamilitar, que
siemprefuemayor,quedelpoderpolíticoyadministrativo;setratabadeimperios
de vencedores y vencidos, de conquistadores militares que imponían rentas y
exigían tributos; en su cúspide había siempre un emperador, pero no
precisamenteunjefedeEstado;eraunestrategamilitaryunlíder tradicionalque
dominaba a sus vasallos sobre territorios y pueblos; después de la victoria, el
dominioselograbaatravésdeunpactoconlosvencidos,alosqueselespodía
respetar la vida, sus propiedades, su organización política interna y hasta su
religión,acambiodevasallaje,tributosycooperaciónencasodeguerra. 17
Bajo esa lógica de estructuración del poder político-militar y religioso, lo
que se formaba en esos territorios eran reinos, principados y ducados para
dominar, pero no para ejercer buen gobierno; los centros de poder, como las
ciudades,eranmáscomplicadosparaelcontrolenlamedidaenqueéstasestaban
organizadas en federaciones urbanas que por lo general vivían del comercio
ultramarino y la fabricación de productos, pues disfrutaban de una base de
recursospropiosyde sistemasdegobiernoautónomos suigéneris, reconocidos a
través de cartas imperiales concedidas de manera muy particular por los
emperadores(Weber,2002:998-1046).
Duranteelmilenioqueduróelmedioevoeuropeo,aquellasciudadesfueron
habitadasygobernadasporguildasdecomerciantes,consumidoresypensionistas,
industriososartesanosytrabajadores,linajesdeseñoríosfeudales,vasallosygrandes
funcionariosqueformabanpartedelascortes,clasesyestamentosquecoexistirían
allí hasta la Revolución francesa de 1789. Esos fueron los ingredientes
económicosysocialesdedondesurgieronciudadesdeescalametropolitanacomo
Londres, París, Berlín, Dusseldorf, Amsterdam, con prestamistas nacionales e
internacionales, grandes bancos y centrales de carteles con sociedades anónimas
(Weber,2002:942).
Losmonarcasautárquicosyabsolutistasquesefueronconsolidandoapartir
delsigloXV(España,Holanda,Inglaterra,Francia,Prusia,Suecia)dieronlugaral
Estadomoderno, con funcionarios a sueldo y burocracias que gradualmente se
fueronprofesionalizando.Setratabaderegionesconciudades,puertosehistóricos
burgosqueenelsigloXIIIfueronsededelcapitalismomercantilembrionario.
Esos burgos, ya como ayuntamiento urbano, los conoce como fenómeno
extendidoyduraderoúnicamenteOccidente;parallegaraellofuenecesarioque
el asentamiento tuvieraunacarácter industrial-mercantilbastantepronunciadoy
que estuviera construido como fortaleza, con unmercado estable, un tribunal,
derechopropioyconcarácterdeasociación;todoesounidoconunaautonomía
y autocefalia parcial; por lo tanto, administración con participación burguesa y
conpolicíaparaelcontroldelosbarrios. 18
Por lo que respecta a las reflexiones que estos fenómenos político-
administrativos fueron inspirando, podríamos decir queMaquiavelo fue unode
losprimerosenponeratenciónen la institucionalizacióndelEstado;élnotuvo
contemplación para los príncipes débiles; su preocupación intelectual fue
fortalecer al Estado moderno incipiente, a través de las mejores instituciones,
proveyendoalospríncipesdeconocimientosfirmesparaalcanzaryconservarel
poder.
ThomasHobbes,tambiénimpulsordeideasparafortaleceralEstadoensu
acepción absolutista, defendió la necesidad de construir instituciones fuertes para
salvaralahumanidaddesus“peores”instintos,puespensabaque“elhombreera
el lobo del hombre”; por eso se decantaba por los pactos como medio para
sobrevivirylograrlagobernacióndelosterritoriosconquistados;dehecho,para
él, el Estado surge de un pacto que los individuos establecen entre ellos y que
tiene el objetivo de obtener la seguridad de la vida, mediante la sumisión
recíproca a un solo poder.Como afirmaBobbio en su análisis sobreBodino y
Hobbes, para ellos, “(…) el poder soberano es absoluto; si no lo es, no es
soberano”(Bobbio,2004:95).
Aquelabsolutismoautárquico tempranodesempeñóunpapeldecisivopara
la formación del régimen interestatal moderno, con países, ejércitos, alianzas
militares, territorios geográfica y culturalmente definidos y fronteras protegidas
con fuertes militares y aduanas; todos previendo invasiones o planeándolas; de
hecho,lasguerrasmotivaronenparteeldesarrollodelaparatoadministrativo,tal
comofueronloscasosdePrusia,Holanda,InglaterraylaFrancianapoleónica.
ElabsolutismoimplicóeldesarrollodeunanuevaformadeEstadoconuna
organizaciónlegal,racionalyburocráticatemprana;esoesloquelohizodiferente
de las ciudades-Estado, los imperios antiguos y medievales y los principados
renacentistas que lo antecedieron, pues esta nueva organización político-
administrativaymilitarsebasóenlaabsorcióndereinosmáspequeñosydébilesa
base de desarrollar habilidades de gestión para gobernar un área territorial más
amplia y unificada; un sistema de leyes más rígido y un orden homogéneo
impuestoentodoterritorioreclamadocomopropio.
Se trataba de un gobierno más unitario, más centralizado y estable, pero
ademásconcapacidadespara implantarunaadministración fiscal reconociday la
monopolización del poder militar en favor del Estado y con sistemas de
profesionalizacióndesufuncionariado,queseformabateóricayprácticamentea
travésdeescuelaspionerasdeadministraciónpública. 19
Esosenormesterritoriosquedaban,pues,acargodeunsolojefedeEstado
soberano y coexistían con otros Estados nacionales también soberanos, con los
que constantemente se estaba en “lucha por el poder abierta, competitiva y
abrumadora”(Held,etal.,2001:6-7).
Aúnenmediodeesaconcentracióndepoderydepolarización social, los
monarcas absolutos, desde sus inicios (s. XIII), se mostraron muy activos y
constantescomoniveladoresdeladesigualdadsocial;lascruzadasylasguerrasde
los ingleses habían diezmado a los nobles y habían dividido sus tierras; la
emergente institución de las comunas en las ciudades europeas introdujo la
libertad democrática en el seno de la monarquía feudal; además, las armas de
fuego, la imprenta y el correo, catalizaron las interacciones entre estamentos,
clasesyciudadesyregiones.
Enaquelcontexto,elprotestantismo,comoideologíacontestatariafrenteal
podereclesiásticode la iglesiacatólica, sostuvoque“todos loshombresgozaban
de las mismas prerrogativas para encontrar el camino del cielo”. Al respecto,
TocquevilleobservabaqueenFrancialosreyesLuisXIyLuisXIVtuvieronbuen
cuidadode igualarlo todopordebajodel trono, yLuisXVdescendióélmismo
consucortehastaelúltimopeldaño.(….)Elafándelujo,elamoralaguerra,el
imperiodelamoda,todaslaspasionessuperficialesdelcorazónhumano,asícomo
las más profundas parecen actuar de consuno en empobrecer a los ricos y
enriqueceralospobres”(Tocqueville;2005:32).
ConelloloqueTocquevilleadvertía,eraquelasemilladeligualitarismoyla
democracia estaban servidos desde aquellos tiempos en la cultura política de las
sociedades aristocráticas de Europa y que era una reivindicación que tarde o
tempranoseconvertiríaenunarealidaduniversal.
Luego, cuando los poderes absolutos del Estado estaban en plenitud en
España,PrusiayFrancia,HegelyMontesquieualmirarhaciaInglaterra,vieronla
necesidad de nuevos equilibrios, comomecanismopara evitar el debilitamiento
del sistema monárquico; de ahí que la monarquía constitucional les parecía la
forma más conveniente para la estabilidad del nuevo Estado, pues con ella se
garantizaríaelcontroldelpoderporelpodermismo.
AfinesdelsigloXVIIIydelsigloXIX,elrégimenconstitucionalcondivisión
depoderesqueimponíaparatodosunoslímitesdemandoycontrol,fuericoen
modalidadespolíticasyorganizaciónadministrativa.Delamonarquíaabsolutase
pasó a la monarquía constitucional en Inglaterra; al régimen republicano con
soberanía popular en Francia, y al federalismo de régimen presidencial en
Norteamérica,sóloqueallíbasadoenprincipiosigualitariosydemocráticosnunca
antes experimentados en la Europa moderna, que procedía históricamente de
sociedadesaristocráticas. 20
Cadarégimenevolucionóinstitucionalmenteconsuspeculiaridadesdurante
elsigloXX,casisiempreacompañadosdeunsistemadepartidosquefortalecióla
democracia representativa a través de las prácticas electorales logrando cierta
estabilidad dentro del marco de las economías liberales que sirvió de tejido
pacificadorparaelcampomercantil,ydeunapoyoquefortaleciólalegitimidad
interiordelosEstados-nación,alahoradedesarrollarsusaccionesexpansionistas
sobre los otros continentes y por ende, en contra de los otros Estados con
pretensionessimilares.
Anticipandoestosescenarios,MarxyEngelsyahabíanpuestoatenciónsobre
el desarrollo del capitalismo enEuropa, viendo en la revolución industrial y el
progreso tecnológico el desarrollo de unas fuerzas productivas enajenadas y
sometidas a relaciones sociales de explotación, sostenidas por leyes injustas,
impuestasdesdeelpoderdeunEstadodeempresariosburguesesquedominaba
todoslosámbitosdelavidasocial,políticaeideológica. 21
Por su parte, bajo el paradigma positivista heredado de Saint Simón,
Augusto Comte fundaría la sociología a imagen y semejanza de las ciencias
naturales;sitantoprogresosehabíalogradoconlaaplicacióndelasmatemáticasy
losprincipiosdelafísicaalaastronomía,laquímicaylabiologíaalaagriculturay
la salud humana, entonces, por qué no intentarlo ahora aplicando esosmismos
principios al conocimiento y progreso de la sociedad; a él y sus seguidores les
parecía que se tratabadeuna sucesión lógica en el desarrollodel conocimiento
humano, pues: “El conjunto de los conocimientos astronómicos, (…) no debe
constituir ya en adelante más que uno de los elementos indispensables de un
nuevosistemaindivisibledefilosofíageneral(…)”. 22
Bajoesaposturafilosófica,desdelasociologíapositiva,Comteafirmabaque
la estática social se encargaría de estudiar a las instituciones que dan orden y
garantizan el control de la vida institucional, aplicando la ley desde el Estado,
mientras que la dinámica social estaría pendiente de las leyes universales que
determinan el progreso de la humanidad, nueva deidad hacia la que debería
convergertodalaenergíasocial.
Se trataría de producir un conocimiento positivo de la sociedad y sus
instituciones; método que alejaría a la humanidad de las formas teológicas y
metafísicas precedentes, y la aproximaría al “régimen definitivo de la razón
humana”,alestadiopositivoenelqueconducenygobiernanlosindustrialesylos
científicos(Comte,1975:41).
Enese sentido,Durkheim,Spencer,ParsonsyMerton fueron fuertemente
influidosporelpositivismocomtianohastamediadosdelsigloXX;incorporando
la observación empírica, el trabajo de campo, el racionalismo y los métodos
cuantitativos, se imponía comoparadigmacientífico-social; adicionalmente, con
la visión evolucionista y funcional, los sistemas institucionales quedaban en el
centro del análisis, formando estructuras sociales coercitivas y externas al
individuo, determinando así su conducta social pues éste no tenía más que
constreñirsea lasreglaspreestablecidasy jugar losrolessocialesdeacuerdoa los
mandatos prescritos por los usos y costumbres vigentes avalados por la ley, y
aprendidosa travésde los sistemasde socializacióndominantes: familia, iglesiay
escuela.
AfinesdelsigloXIXelpositivismoalcanzósusmásaltosnivelesdeprestigio
enelmundooccidental,deahíquelassociedadesautoritariasencontrabanensus
tratadosdefilosofíapolíticalamaneraderacionalizarelporquédelasdictaduras
represivas en contra de los movimientos sociales que luchaban a favor de
reivindicaciones que afectaban los intereses de “científicos”, industriales y
comerciantes, que eran vistos en Inglaterra y Francia como la clase social que
liberaríaalahumanidaddelretrasoalquehabíasidosometidaporeloscurantismo
medieval. Obviamente, la ciudad funcionaba y se diseñaba bajo un paradigma
social en el que cada clase social tenía su barrio, sus lugares comunes y las
propiedades que le correspondían de acuerdo al estrato al que pertenecía y la
funciónsocialquelecorrespondía.
DurantelaprimeramitaddelsigloXXsedesarrollóunEstadoqueostentaba
elmonopolio de la ley y la capacidad de ejercer la violencia física o simbólica
legítima;entantomaquinariaburocrática, racionaly jerárquicayconbaseenel
progreso de las revoluciones industriales, pudo implementar políticas sociales
planificadas que lo distanciaron de los regímenes dictatoriales o totalitarios,
apoyadoeninstitucionesmásrepresentativas,talycomolopreveíaMaxWeber,
poreso,el“grangobierno”enlaetapadeposguerrallegóaconsiderarsecomoun
“Estado socialmente necesario” que reivindicó los intereses de amplios sectores
sociales emergentes en las crecientes ciudades de todo el mundo occidental
(MorenoenRose,1998:11).
Contextoyteoríadelnuevoinstitucionalismo
Elnuevo institucionalismo (político)mantiene el enfoque funcional-descriptivo
de la primera sociología, pero supone que las instituciones son variables
dependientescreadasporlosmismosindividuosquemodificanlasconstituciones
ylasorganizacionespúblicasynoalcontrario;poresosumetodologíasebasaen
lacomparacióndecasos,teniendocomoobjetoelestudiodegobiernos,sistemas
departidos,parlamentoseinclusoaparatosburocrático-administrativos.
Desdeesteenfoque, los regímenes institucionales funcionalesquedanenel
centrodelanálisis,incluyendolosarreglosyacuerdosinformalesentrelosactores
decisivos, dejando de lado el derecho público y administrativo, de donde se
desprenden las formas de gobierno y las estructuras básicas que aparecen en los
manualesdeorganizaciónyoperación,puesyaenlaoperaciónreal,éstassonsólo
unareferencia legalque seaplicaenúltima instancia,enprocesos judicialesque
pocasvecesterminan.
Másalládedarleconcesionesalconductismo, 23 veen lasaccionesde los
individuosquesemuevenenloscamposdepoderdelasorganizacionespúblicas,de
losprocesosdesocializaciónyparticipacióncolectiva,loselementosparaexplicar
elcambioinstitucional,laformaenqueevolucionalasociedadensuconjuntoy
porlotantodelcambiohistóricodelasinstitucionesfundacionalesdelasociedad.
ConlascríticasalasteoríasdeMarx,DurkheimyWeber,másquesacarlos
de circulación, los reeditan y los actualizan, pues aún en el análisis de la
globalización de nuestros días están presentes; comoOctavio Ianni afirma: “en
muchosestudios,esinnegablequeesastresteoríassociológicasfertilizanlamayor
parte de lo que se produce o discute acerca de las configuraciones y los
movimientosdelasociedadglobal”(Ianni,2005:182).
Esoestásucediendoenelanálisisdelnuevoinstitucionalismo,puessevuelve
a poner en el centro de la discusión al individuo que ejerce actuando bajo
circunstanciasacotadasporinstitucionescotidianasen lasque juegaciertos roles,
peroseinsisteenqueencadasituaciónconcreta,esteindividuoorientadoporsu
“yo” 24 (en algunos casos por su “super yo”), las interpreta y manipula,
transformándolas y cambiándolas,más allá de la posturadurkheimiana inflexible
sobrelamaneracoercitivaenquelosindividuosquedanconstreñidosporlosroles
sociales pues: “el sentido de una norma que simultáneamente autoriza a los
miembrosdelgrupoaesperar losunosde losotrosendeterminadas situaciones
determinadas acciones, y los obliga a realizar, a su vez, las expectativas de
comportamientojustificadasquevienendelosotros”(Haber,1999:65).
Poresoseinsiste,queenelnuevoinstitucionalismo,seaceptaqueelindividuo
tiene capacidades políticas e intelectuales para modificar o cambiar las
instituciones.Vistodesdeotraperspectiva,esecambioinstitucional,enelquese
incluyenlasnuevasreglaslocal-globales:“pasaporcuatroetapasomomentos:a)
la formación institucional; b) el desarrollo institucional; c) la
desinstitucionalización; y d) la reinstitucionalización”; en ello se incluye desde
luego,alEstado,algobiernoyalaadministraciónpública”(DiMaggioyPowell,
2001:33-75).
Aunque la propuesta puede parecer evolutiva, lineal y gradual, al romper
conlosprincipiosdela“revoluciónconductista”sobrelamaneradeentenderal
individuo como un actor determinado por las estructuras sociales, supera o al
menos completa el individualismo metodológico, al sustentar como hipótesis
central,que“noexisteunactorindividualaislado,sinosujetosqueactúaninsertos
dentrodecomplejastramasinstitucionales”, lascualesheredan,creanymoldean
deacuerdoasusinteresesycircunstancias(Morán,1998:22-23).
Enesesentidohayciertoacercamientoconelmarxismo,puessereconoce
enelindividuolacapacidadpolíticaparacrearinstituciones,hacerlasevolucionar,
alterarlasmedianteaccionesquepropiciancambiosytransformacionesenelseno
de la sociedadyparael funcionamientodelEstadoy laeconomía.Conello,el
nuevo institucionalismo se acerca a la tesis marxista, en el sentido de que “el
hombreesobjetoysujetodesupropiahistoria”.
Cuandolosgobiernossonproductodeesastransformacionespropiciadaspor
lamovilizacióndeindividuosqueformanpartedelasociedadcivil,entoncesson
legítimamente representativos de los actores que los moldearon mediante su
participaciónconprácticasyprocedimientosdemocráticos;bajoesa situación, la
acción legislativa, convierte al derecho moderno en algo funcional al Estado
(democrático), hecho que se explica “más bien a partir de las estructuras de
concienciapost-tradicionalesqueencarna”(HabermasenHaber,1999:59).
Por otro lado, el lenguaje y la manera en cómo se comunican los seres
humanos,formapartecentraldelasinstitucionessociales;enelloelmarxismoyel
estructuralismoconvergen;recordemosaEngelscuandodecíaque:
Primeroeltrabajo,luegoyconéllapalabraarticulada,fueronlosprimerosdosestímulosprincipalesbajocuyainfluenciaelcerebrodelmonosefuetransformandogradualmenteencerebrohumano(…)El desarrollo del cerebro y de los sentidos a su servicio, la creciente claridad de conciencia, lacapacidaddeabstracciónydediscernimientocadavezmayores,reaccionaronasuvezsobreeltrabajoy lapalabra, estimulandomásymás sudesarrollo (…) a la vez, surge con la aparicióndelhombreacabado:lasociedad(Engels,1971:74-78).
Habermas afirma que el intercambio y la comunicación 25 son los hechos
socialesfundamentalesquerefuerzanalasinstitucionesdelavidacotidiana;ahíse
puedenobservarlascondicionesdelasposibilidadesobjetivasquesesitúanenlos
sistemas simbólicos inconscientes; por su parte, Haber prefiere privilegiar la
fenomenología 26 centrada en la actividad y la racionalidad empleadas por los
agentesinstitucionalesenlainteraccióndellenguaje(Haber,1999:63).
Másalládeestapolémica,unavezaceptadasporlamayoría,lasinstituciones
“articulan y desarticulan, estructuran y desestructuran, integran y desintegran,
promuevenyrestringenlasconductasdelosmiembrosdelasociedad,susreglas,
códigos, tradiciones, etc.” (Rivas, 2003:40).Con ello se puede concretar en el
nivelmáselevadodelanálisis,elcambiohistóricodelahumanidad.
Enelnuevoinstitucionalismosepiensaquelasinstitucionessonlabasedela
organizaciónydelasolidaridadsocial,sóloqueenelespaciopúblico,quehasta
hace poco dominaba el gran gobierno, ahora es lamovilización de la sociedad
civil laqueensanchasusfronterasyabrelaposibilidaddeprácticasdemocráticas
másalládelniveldemocrático-representativoformal,alempoderarorganizaciones
civiles y convertirse enun agente importantequemoldea el régimen institucional
bajoelcualoperanEstado,mercadoysociedad.Vistodesdeestaperspectiva:
Lasinstitucionessonlasreglasdeljuegoenunasociedado,másinformalmente,losconstreñimientosu obligaciones creadas por los seres humanos que le dan forma a la interacción humana; enconsecuencia, éstas estructuran los alicientes en el intercambio humano, ya sea político, social oeconómico.Elcambioinstitucionaldelinealaformaenquelasociedadevolucionaeneltiempoyes,alavez,laclaveparaentenderelcambiohistórico(North,2001:13y17).
Enesta líneade interpretaciónsocial serebasan las fronterasunidisciplinariasdel
análisis tradicional, contraponiendo posturas propias de la economía con
enunciadosprovenientesdelacienciapolítica,laantropologíasocial,lapsicología
olasociología;aquísedestacandosposicionesirreconciliablesdesdeelpuntode
vistateóricoypráctico,una,enlaeconomíaneoclásica,quesiemprehavistoenel
mercadoelmecanismoidóneoparalograreldesarrolloeconómicoatravésdela
ofertay lademandaqueoptimiza ladistribuciónde los recursosyelequilibrio,
dejandolibresalosagenteseconómicosparaquemaximicensusgananciasatravés
desuconductaracionalyegoísta.
BajoeseparadigmasefortalecióalosEstadosliberalesquetuvieronsusaños
degloriaa finesdelsigloXIX; sobre lavigenciadel liberalismonohayacuerdos
sobrecuándoiniciósudeclinaciónideológicaycuándoentróencrisis, 27 loque
sí es cierto, es que el marxismo vio en esta forma caótica de funcionamiento
económicoypolíticoaunEstadodepropietarioscapitalistasqueengendrabanlas
contradiccionesylascondicionesobjetivasparapropiciaruncambioinstitucional
(transición al socialismo), que superara las irracionalidades e injusticias de la
sociedadcapitalista;enlacontraparteideológica,EuropayEstadosUnidos,ensu
lucha contra esa forma revolucionaria y violenta, en la etapa de entreguerras,
optaron por la propuesta weberiana-keynesiana, que planteaba un Estado
participativo y distributivo con enfoque social y, por otra parte, la propuesta
fascistaquesubordinabaalcapitalyalaclaseobreraparallevarlaalaconstrucción
de un imperio dictatorial en el que se ponía a la cabeza a la raza aria como la
superiorysulídercomoelúnicoconpoderesabsolutosparadecidirelfuturodel
mundo;estadisyuntivasedefinióafavordelaprimera,atravésdeunasegunda
guerra mundial que dejó 50 millones de muertos y a dos nuevas potencias
confrontadas:EstadosUnidosylaURSS.
Apartirde los70,para lospaísesquenoquedarondel ladodel socialismo
soviético, retorna la ideología neoclásica, pero ahora en su versión neoliberal,
impulsada por los planteamientos de Milton Freedman, quien reivindica al
mercadocomoelmejormecanismodeasignaciónydistribucióndelosrecursos,
la competencia como medio idóneo para alcanzar la eficacia e incrementar la
productividadperdidaporelburocratismoylacorrupciónestatal;enestalíneade
pensamientovaasermuyimportantelalibertaddelosindividuosylasempresas
paraparticiparenelmercadoycompetirabiertamentesinregulacionesexcesivas,
porloquesedemandaunEstadomínimo,descentralizadoydesregulador.
Después de dos décadas (70-80) de reajustes económicos y reformas
neoliberalesalEstado,yagregandolosfracasosmásrecientesporlaaplicaciónde
losacuerdosdelConsensodeWashington(1991),enunabuenapartedelmundo
capitalista, esas políticas neoliberales mostraron limitaciones para resolver los
problemas de la cuestión social, la polarización económica en los mercados
nacionalesylapobrezaextrematanextendidaporlassociedadesperiféricasylas
ciudades globalizadas que funcionan como nodos de gestión de la economía-
mundo.
Poresoelnuevoinstitucionalismocriticadecontextualistaalconductismoy
la elección racional, dominantes en la teoría de la economía neoclásica, pues
derivan en reduccionismo, utilitarismo, funcionalismo e instrumentalismo; en
cambio,resaltaelpapelquedesempeñanlasrelacionesentrelossereshumanos,las
institucionescreadasapartirdeellasysusefectosrecíprocos,lasreglas,losvalores,
las normas, las limitaciones y sanciones correspondientes, para alcanzar mejor
desempeño económico, social y político de los individuos frente a su sociedad
(Chapiro,2006:16).
AquíseinsisteenquelameraexistenciadeinstitucionesfuertesdelEstado
nogarantizaeldesarrollosustentablenielbienestarsocial;paraelloserequierede
instituciones eficientesque tenganunaorientación a favorde cuidar el entorno
naturalenquesedesarrollanlasactividadeshumanas,entreotrassusasentamientos
y sus políticas territoriales, pero ademásde eso, se requiereque sean avaladas y
reconocidas por la mayoría de los actores determinantes en la economía y la
política.
Por otra parte, los esfuerzos y el voluntarismo individuales, la dotación
originalderecursosnaturales,laubicacióngeográficaestratégicadelasciudadesy
elcapitalhumanoysocialconquesecuenta,sonimportantes,peronosuficientes
para alcanzarpor símismoseldesarrollo sustentabledeunpaís;paraellohacen
faltaorganizacionesconcapacidadessuficientesparaimpulsarunamisióncolectiva
convisióndefuturo,apoyadaseninstitucioneseficientes,justasyconsensuadasa
nivelnacional,peroalavezapoyadasinternacionalmentepororganismosypaíses
dominantes.
Porloanterior,muchospaísessemantienenpobresyconsistemaspolíticos
autoritarios,porquecarecendeinstitucioneseficientesydemocráticasquepermitan
alosagentesaprovecharlasoportunidadespotencialesqueselespresentanparael
desarrollo. Las diferencias de desarrollo entre países, se deben en mucho, a la
calidaddelaspolíticaspúblicasquelogranengendrardesdesuinterior;peroéstas
a suvez, dependen, sobre todo,de la calidady capacidadde lasorganizaciones
públicas,privadasosocialesquelasoperan,pues:“aúndentrodeunmismopaís,
hay regionesque avanzany regionesque se rezagany la explicaciónde ello se
puede resolver, si se observa minuciosamente que los portadores de los genes
institucionales, que son los individuos pertenecientes a la cultura local, no
contienen los elementos valorativos y la actitud social para gestionar elmodelo
desarrollouniversalmenteaceptado”(Ayala,2003).
Alinteriordelasgrandesciudadesocurrelomismo,entantoqueéstasson
partedelasregionesquegananopierden;sonjustamentelasinstituciones,osea
el régimen institucional que pilotea la región en donde están situadas, el
responsable de su posición frente al mundo y es ahí donde queremos centrar
nuestraatenciónenestelibro.
Institucionesyorganizaciones
En el análisis del nuevo institucionalismo es conveniente distinguir entre
instituciónyorganización,aunquealgunosautoressuelenverlascomolomismo;
desdenuestropuntodevista,almenosparaelcampopolítico-administrativo,nos
conviene verlas como dos objetos de estudio íntimamente relacionados, pero
diferentesalmomentodesuestructuraciónyfuncionamientodentrodelEstado.
Como lo hemos reiterado, las instituciones son las reglas del juego, las
limitacionesideadasporelhombrequedanformayorientaciónalainteracción
humana; son límites para la acción humana (recursos, capacidades técnicas,
políticas, acuerdos, etc.), además, enfatizan el papel para resolver problemas
(producción, organización, distribución y apoyos mutuos, entre otros), para
potenciar a los agentes, en su trabajo colectivo y producir beneficios sociales
(empleo,equidad,seguridad,justicia,calidaddevida,yalgunosmás),poresolas
institucionesestructuranlosincentivosenelintercambio.
Ensentidoampliolasinstitucionessonestructuracioneshistóricasenlasque
sesincretizanvalores,tradicionesculturalesyreligiosas,ytodas lasconvenciones
existentesdeuna sociedad;poresopueden ser formales (leyesy reglamentos)o
informales(usosycostumbresculturalesycódigosdeconductacotidiana).
Deellassederivanloslineamientosdelasdiferentesformasdegobiernode
unEstado-naciónyelderechoconsuetudinario,quesetraducenenestabilidady
legitimidad para que los agentes económicos, sociales y políticos puedan actuar
dentrode losdiferentes camposdepoderapoyadospor los valores compartidos
entreellos(partidospolíticos,gobernantes,representantespopulares,empresarios,
sindicatos,agrupacionesciviles,activistas,etcétera).
Lasorganizacionesporsuparte,sonentesmástangibles,porejemplo,loque
conocemos en el lenguaje común como dependencias de gobierno, escuelas,
empresas privadas o públicas, iglesias, organizaciones civiles, clubes sociales,
academias, institutos, colegios de profesionistas, y otros; todos estos entes
sociopolíticos se apoyan en las instituciones, optimizándolas en su empeño por
resolversusdiversosproblemas.
Lasorganizaciones son instancias con recursos físicos, financieros, técnicos,
informativos y humanos que normalmente cuentan con edificaciones, desde
donde se asientan y dan forma y estructura como persona moral que ejerce
interacciónconotraspersonalfísicasomorales,asegurandoensucampodepoder
ellogrodeobjetivosymetasatravésdeunacombinacióndeaptitudes,estrategias
ycoordinaciónconlosotrosagentesdesucampodepoder.
Las organizaciones son sujetos colectivos que cuentan con una
estructuración más o menos tangible, en donde los individuos asumen
atribuciones, cumplen funciones y tienen facultades con las que, en su
representación, actúan en redyponen en contacto aotros individuos y grupos
quejueganrolesytieneninteresesderivadosdelaposiciónyfuncióndentrodela
organizaciónalaquepertenecen.
Las instituciones, por su parte, estructuran y establecen marcos de
oportunidadesparaquelasorganizacionesoperenafindealcanzarsusobjetivos.
Lasorganizacionesmodificanlasinstitucionesparaoptimizarsudesempeñoolas
adaptan a los intereses de quienes participan y toman decisiones dentro de las
organizaciones.
Las organizaciones cobran vida y evolucionan de acuerdo al régimen
institucionaldominanteenlaépoca,zonaylocalidaddequesetrate;asuvezellas
influyenenlamaneraenqueésteevoluciona.Lasorganizacionessoncreadaspor
grupose individuosconunpropósitodeliberado,yenelcursodesusempeños
por lograr sus objetivos, constituyen, a su vez, la fuente principal del cambio
institucional(North,2001:37).
Enloscamposdepoderpolíticodelosespaciospúblicos,lasorganizaciones
no operan de manera unívoca, hay muchas organizaciones con intereses y
misiones opuestas, traslapadas o complementarias que operan en redes
organizacionales con la intención de que sus reivindicaciones se inserten
oficialmente como políticas públicas; cuando finalmente entran a la agenda
públicasonreconocidasporlosdiferentespoderesdelEstado,desdedondeseles
asignan recursos públicos para gestionarlas a través de programas, proyectos y
acciones públicas, y así darle satisfacción a los diversos públicos con los que el
Estadoestáobligado. 28
El nuevo institucionalismo se fundamenta en las elecciones individuales,
pero las considera como una forma de reconciliar las diferencias entre el
paradigmadelaeconomíaneoclásicayeldelascienciassociales,enbeneficiode
la gestión pública, pues en la democracia las instituciones que moldean esas
eleccionesindividuales,reducenlaincertidumbreyfortalecenlaestabilidaddesus
estructuras;ahorabien, laestabilidadporsí sola,nogarantiza laeficienciade las
instituciones ni su inmutabilidad; pero una organización basada en acuerdos y
consensos,entoncessíestáenposibilidaddealcanzarsuspropiasmetas,sobretodo
si el entorno institucional es estable,descifrabley reconociblepor losdiferentes
actores.
Rara vez en la historia se observa que las instituciones cambien demodo
discontinuo (demanera compulsivay repentina),másbienéstas cambiandeun
modoincremental (poragregaciónpaulatinaygradual), 29 aúnen lasetapasde
revolución social en las que se supone que se registran rupturas institucionales
importantes, se considera que no son totalmente discontinuas; el cambio
institucional por las resistencias genéticas de su régimen, casi siempre se explica
mejor desde un marco más evolucionista y gradual que del dialéctico, que se
adapta mejor a contextos conflictivos coyunturales. Bajo esta perspectiva, las
instituciones ineficientes tienden a extinguirse más rápido porque entran en
desuso,mientrasquelasqueresuelvenmejorlosproblemashumanos,sonlasque
emergenyseafianzanenlasociedad.
Las instituciones formales e informales dan como resultado organizaciones
enfocadas al cambio político, pero con estabilidad (manteniendo la forma de
gobiernoyaceptandolaincursióngradualdelosnuevosagentesymodalidadesen
la gestión pública); todas ellas (las organizaciones gubernamentales, sociales o
privadas),sinembargo,nacendebidoa losincentivosgeneralescontenidosenel
régimen institucional dominante, y por consiguiente, dependen de él según la
rentabilidaddelasactividadesqueemprendan.
De esta diferencia entre organizaciones e instituciones y de su existencia
simbiótica, depende la dirección del cambio institucional. Su estructura
incentivadora retroalimenta a los individuos que juegan las reglas desde sus
organizaciones,orientadosporlasoportunidadesquelesofrecenlasinstituciones.
Lasorganizacionesfuncionanporesosincentivoscontenidosenelrégimen
institucional; sus actoresobranconformea información incompletay asimétrica
que reciben mediante elementos supuestamente racionales de los que por eso
puedenresultarvíaspersistentementeineficientes.Loscostosdetransacciónentre
agentesensituacionesdesigualesacrecientanderechosineficientesporloinjustos,
conflictivosyconcentradoresdepoderqueson.
Por eso el nuevo institucionalismo parte del ser humano, su conducta,
motivacioneseintereses,yaqueparamejoraryoptimizareldesempeñoentodos
los órdenes sociales hay que lograr la coordinación y cooperación entre los
agentesencamposquesonpornaturalezadeescasezy,porende,decompetencia
porlosderechosescasos.
Elintercambiosinfriccionesenpolíticaesunautopía,perotodoslosactores
lavenconsimpatía,puesaminoraloscostosdetransacciónypermite identificar
condicionesbajolascualeslaspersonasestándispuestasacooperar,inclusosinla
intervención coercitiva de la ley, es decir, por medio de la práctica de la
gobernanza,yendomásalládelsupuestomaximizadoregoísta,paraacercarsemás
albiencomún(North,2001:38).
¿Mercado o Estado? Los agentes con mayor poder relativo, mayores
capacidadesorganizativas decisivas yquedisponendemás ymejor información
sonlosquetienenunmayormargenparamanipularlasinstitucionesensufavor.
Enlaeconomíaneoclásicasesigueviendoalmercadocomolamejorexplicación
del surgimiento, mantenimiento y cambio de las instituciones, pues la
competencia es elmecanismomás poderoso en la selección de las instituciones
quedebenprevalecer;dealgunamanera seaceptaquees“lamano invisible” la
queseleccionalasformasdeorganizaciónmáseficientes;desdeesaperspectiva,los
agentesnotienennecesariamenteintenciónoparticipaciónalgunaeneldiseñode
lasinstituciones,perotienenunnúmeroilimitadodeinstitucionesporelegir.
Enesesentido,elnuevoinstitucionalismocontemplatresvertientes:
1. La vertiente contractualista, en la que las instituciones son resultado dedeliberacionesentrelosagentesconénfasisenlalegislaciónyparticipacióndelosórganosfundamentalesdelEstado.
2. La vertiente de la economía evolucionista, la cual afirma que entre conflictossocialesybeneficioscolectivosydistributivos,seaceptaquelasinstitucionesnobeneficianatodosporigualyaqueexisteunanotabledesigualdadenelpoder y capacidad que tienen los individuos para influir en el diseño,instrumentación, legalización, vigilancia y cumplimientos de lasinstituciones; en esta vertiente, el cambio institucional se da de maneranotoria, porque además de maximizar los beneficios que les ofrecen lasreglasyvaloresdelasinstitucionesenuso,losagentestratandecambiarlasoadaptarlasasusintereses.
3.Lavertientehistórica,donde separtedeque las instituciones estánmodeladasporfactoreshistóricosquetienenantecedenteslejanosnosiempreconocidosnicomprendidosaplenitud,porlotanto,limitanlasaccionesdelosagentessobre ellas. Los cambios en la dotación de recursos, tecnología, capital,fuerza de trabajo son importantes, pero lo crucial son las reglas y lasconvenciones diseñadas por individuos que enfrentaron situacionesdiferentes que tuvieron que superar para convivir en un contexto social,seguramentesuperadoenelpresente.(Ayala,2000:61).
Finalmente,elnuevoinstitucionalismoponeatenciónenseisaspectos:
1.Lasnormascomomedioparacomprendercómofuncionanlasinstitucionesycómodeterminanymoldeanelcomportamientoindividual.
2. La elección racional como principio para explicar el comportamientoindividualatravésdereglaseincentivos,productodeloscualessetratademaximizarelbeneficio.
3. El punto de partida, que es importante para las decisiones que se tomantempranamenteenlahistoriadetodapolíticapública,asícomolaestructurade la organización gubernamental que la administra y gestiona, pues ellopermitecomprenderlaevoluciónydesarrollodelasinstituciones.
4.Laformadegobiernoquemarcatambiénunadiferenciaenlamaneraenquesegestionaránlaspolíticaspúblicasysetomaránlasdecisionesmientraséstano sea modificada; ello es importante porque ahí se ponen las reglas deljuegoyconstriccionesparalosagentesqueparticipanenelcampodepoderpúblico,privadoosocial.
5.Laformadegobernarquetienequeverconlaideologíapolíticaylasprácticasde gestión que acostumbran los gobernantes y administradores públicos,segúnelpartidoocoaliciónpolíticaquetengaelpoderpúblico.
6.Elestilopersonaldegobernar,quetienequeverconelmargenquetieneelgobernante,olacúpuladelpoder,detomardecisionesdeacuerdoconsusgustos, interesese inclinacionespersonalesodegrupo;aquíyenelpuntoanterior,tendremosquedecirquetodoslossistemaspolíticosdanmárgenesdiferenciales de libertad a quienes son designados en los cargos y en cadacasopodemosdistinguiraccionesmuyconcretasquetienenqueverconelestilo personal y el manejo de ese margen discrecional que ofrece cadasistema.
Conclusiones
Laconductahumanavuelveaponerseenelcentrodelanálisis;suconocimiento
podrá edificar instituciones que permitan ir mejorando el desempeño de las
organizaciones del gobierno, que opera estrechamente ligado al espacio público,
dondesemovilizalasociedadcivil,laciudadaníaylosgruposemergentes.
Aquí se plantea que para poder impulsar a las instituciones del gobierno
democráticoserequieredeorganizacionespúblicaseficientesyparaellohayque
generar lascondicionespara incorporara laciudadaníaen las tareasparadefinir,
participar, implementar y evaluar políticas públicas local-globales; nopretender,
desde el gobierno, decidir qué le conviene o qué quiere la gente; eso le
corresponde en buena medida a la ciudadanía bajo condiciones de una
organizaciónóptima.
El nuevo institucionalismo se está reafirmando como una opción teórica
paralacomprensióndelosproblemasdelmundocontemporáneo.JamesMarchy
JohanOlsen,reconsiderandoelpapelqueotorganlasteoríaspolíticasalindividuo
y su papel maximizador como elemento fundamental y rector de la conducta
humana, colocan a la acción colectiva en el centro del análisis,manteniendo la
inquietud de saber por qué, a pesar del individualismo tan evidente en las
sociedadescapitalistas, las institucionescolectivasque leapuestanalbiencomún
persisten e impulsan organizaciones civiles local-globales que están mostrando
capacidades de contrarrestar a los poderes fácticos y a los Estados oligárquicos
dominadosporlascorporacionesmultinacionales. 30
Desdenuestropuntodevista,elnuevoinstitucionalismonoesunamoda,es
la consecuencia lógica del devenir histórico de las ciencias sociales desde su
aparición; por eso lo vemos como una alternativa teórico-metodológica válida
para investigar y comprender mejor los procesos político-administrativos que
determinanelbuenomal funcionamientode losgobiernoscomoentidadesdel
Estado-nación, en su interacción con las redes globales del poder político y
económico que hoy dominan al planeta; permite, además, observar con
objetividad, las subjetividades, motivaciones e intereses que intervienen en las
interacciones, opciones racionales y decisiones de los actores cuando juegan las
reglasdelcampodepoderenlopúblicodelEstadoyenlopúblicodelasociedadcivil.
Esta teoría de alcance multidisciplinario alienta a los agentes del cambio
democrático a prescribir el tipo de cambio institucional hacia el cual quieren
orientar sumovilización, al compartir losprincipios yvaloresdemocráticos, tan
exaltados porTocqueville al observar a laNorteamérica de principios del siglo
XIXemancipadadelasinstitucionesdelancienrégimeeuropeo.
Así, el cambio histórico se antoja más como una cuestión de individuos
jugando reglas y adaptándolas, que bajo contextos conflictivos de coyunturas
“revolucionarias”,quealpasodeltiempodejanmuchoquedesearenmateriade
cambiosestructurales.
La emergencia de comunidades humanas, sus ciudades y sus formas de
gobierno, más allá del Estado y de la gobernanza metropolitana, tienen vida
propia;dehecho,muchasdelasactualesmegalópolisdelmundo,aúndominadas
por las leyesutilitaristasycaóticasdelcapitalismo tardío, actúan funcionalmente
dentro de amplias regiones metropolitanas resultando en opciones de
sustentabilidad para los millones de pobladores que las habitan, pero, con el
conocimientodelosgobiernosactualesdelmundo,propiciarlasmejoresprácticas
organizativas en la escalametropolitana sería una gran aportación para salvar al
planetadeposiblescrisisambientalesyagotamientodelosrecursosvitalesparala
existenciahumanaydelabiodiversidadplanetaria.
Sinopodemosentendercómofuncionantodosesoselementosemergentes,
no llegaremos muy lejos en la comprensión general de la sociedad humana;
menosaún,estaremosenposibilidaddemejorarlasinstitucionesyorganizaciones
públicasquegaranticencalidaddevidaysustentoparalasgeneracionesfuturas.
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2.Ciudades:orígenesdelaideadelbuengobierno
Noquieroaprenderartesdelicadas,sinoloquerequiereelbuen
gobierno.
Eurípides,SigloVa.d.n.e 31
Introducción
Durante la presentación del número 1 de la revista Buen Gobierno, Enrique
Cabrero(2006)hizohincapiéenquelosartículospresentadosahíhacíanalusióna
algúnaspectoqueteníaqueverconelbuenfuncionamientodelgobierno,pero
que había ausencia de algún trabajo que analizara el origen y desarrollo del
concepto de buen gobierno, por lo cual no quedaba claro qué significaba y
cuándosepodíahablardeunainstitucióncontalescaracterísticas.
Esto lo consideró necesario para que se abriera una polémica sobre los
sistemas políticos y formas de gobiernos que han existido y cómo han
evolucionadohasta llegar a la consolidacióndelEstadomoderno tal y como lo
conocemos ahora, porque en el empeño de hacer análisis político y de hacer
política, se ha caído fácilmente en los pantanosos terrenos de la subjetividad, al
tratardedefinirquéesunbuengobiernoocuándohayunmalgobierno.
Justamente,enlosprincipiosdelsigloXIX,elgritopopularqueunificóalas
fuerzas independentistas movilizadas por Miguel Hidalgo contra las fuerzas
francesasquehabíandepuestoalreyFernandoVIIenEspaña,fueelde“muerael
mal gobierno”, refiriéndose al gobierno de la Nueva España, que en esos
momentos estaba dirigido por un representante del gobierno napoleónico; ese
mismogritoseescuchóunsiglodespués,enlosiniciosdelarevoluciónmexicana,
cuandolosalzadosmaderistasselevantaroncontraelgobiernodePorfirioDíaz.
Porlomismo,hoy,aprincipiosdelsigloXXI,losintelectuales,lospolíticosy
los dirigentes de instituciones gubernamentales tienen serias dificultades para
ponersedeacuerdoaltratardedefinirloqueseentiendeporunbuengobierno;
másaún,almomentodeemprenderaccionesqueconduzcana laconsolidación
de un gobierno que pueda ser reconocido como tal, difícilmente hay consenso
pueslobuenoomalodeungobiernosiempresemidedesdeposturasinteresadas
políticamentequerelativizansuscualidadessegúnconvenga.Lasituacióncambia
siseempiezanatomarencuentaaspectoscomo,porejemplo,sielgobiernoque
analizamoses legal, sies legítimo,siesestable, sies incluyente, sihay libertades
civiles,siserespetanlosderechoshumanos,sihaycrecimientoeconómico,silas
empresas tienen garantías para su funcionamiento en el mercado, si los
trabajadoresestánsatisfechosconsuscondiciones laborales, si las familiasvaloran
positivamente la educación y los servicios públicos que se otorgan, sin son
accesibles y de calidad para la mayoría, si el desarrollo de las regiones y las
ciudadesessustentableyamigableconlanaturaleza,etcétera.
Orientado por la observación crítica del doctorCabrero, el director de la
revista, Rafael Martínez Puón, me invitó para que, desde mi posición de
Presidente de la Fundación de Estudios Políticos y Administrativos A. C.
(organizaciónresponsabledelapublicación),tomáramosposturaeditorialsobreel
tema, de tal manera que me propuse rastrear la manera en cómo se han
estructuradolasdiferentesformasdegobiernoenelmundooccidentalycómoha
evolucionadoelconceptodebuengobierno,queporcierto,hoy,sehapuestoenla
palestradeladiscusiónpolíticayacadémica.
Para empezar tendremos que decir que buen gobierno es un concepto
polisémicoquedeentradaquedasujetoalanálisisaxiológicoporlocontencioso
de los valores implicados en su contenido; a la vez, es sugestivo por las
intencionesquedespiertaentregobernantesygobernados,porsuusoprescriptivo
y por la polémica que desata por los abusos que se cometen con él y por las
maneras en que algunas posturas extremadamente optimistas o tecnocráticas lo
vienen utilizando con el interés de vender ideas aparentemente tangibles y
alcanzablesconmerasrecetassimplistas;otrosinteresadoslohacenparaadularlas
reformas y proyectos políticos que impulsan algunos gobernantes o legisladores
para que alguna dependencia gubernamental los adopte o los ejecute desde el
poderdel constituido; yotros, para vitorear cualquier acciónmodernizante, sin
másaportaciónqueocurrenciasypuntadasderivadasdeesquemassimplificadores
provenientesdelasescuelasgerencialistas.
Laverdadesque se tratadeun temamuycomplejoyque tieneorígenes
filosóficos e históricos profundos y de mucho recorrido, que en la cultura
occidentalseremontaalasépocasdelaGreciaylaRomaclásicas,pasandoporlas
etapas fundacionales de la ciencia política, en elRenacimiento, seguidas en los
mejores momentos de la Ilustración y que en la emergencia de las ciencias
sociales,entreelsigloXIXyla2ªmitaddelsigloXXsehanutrido,entreotros,del
positivismocomoteoríadelaautoridadcentral,delmarxismocomoteoríadela
revoluciónsocialista,delateoríaweberianaafavordelaracionalidadburocrática
del Estado, del estructural funcionalismo, que legitima la existencia de las
estructurasdeautoridadapartirdesuteoríadelosrolesylaestratificaciónsocial,
delanálisisdelapolíticapúblicaemergenteenelsenodelEstadodebienestar,de
lanuevagestiónpúblicaquederivóenelEstadopost-burocráticocongobiernos
ligeros, eficaces, eficientes y descentralizados; finalmente del neo-
institucionalismo, desde el cual se abordan críticamente temas fundamentales
comoeldelasinstituciones,lasorganizaciones,lagobernabilidadylagobernanza,
conceptostodosqueenlasúltimastresdécadassevienenimbricandofuertemente
con el de buen gobierno y las buenas prácticas dentro de la administración
pública.
Lociertoesque,despuésdetantocaminoandado,yaduranteelcompulsivo
sigloXX,elmundovivióbajoporlomenosseisparadigmaspolíticosdominantes
queaspiraron,cadaunodesdediferentesposiciones ideológicasygeopolíticas, a
arribaralidealdelbuengobierno:
1.ElEstadoliberal(1870-1933)
2.ElEstadosocialista(1917-1990)
3.ElEstadofascista(1933-1945)
4.ElEstadokeynesiano-weberiano(1933-1945)
5.ElEstadodebienestar(1946-1979)
6.ElEstadoneoliberalconmercadosabiertos(1980-1995)
Ninguno de estos paradigmas político-económicos se lograron imponer de
manerauniversalniduradera,sinembargo,todoshandejadohuellaimborrableal
interior de las estructuras gubernamentales y sus programas en las diferentes
regiones del mundo, y mantienen la tentación por reivindicar sus principios
tratando de incluir en la agenda pública de los gobiernos, proyectos que se
traduzcanenpolíticaspúblicas;digamosqueaunqueenlaactualidadelparadigma
neoliberal a nivel global es dominante, hay resistencias y reminiscencias de los
anteriores, de tal manera que lo que tenemos es un collage de estructuras y
políticas que se mueven según la fuerza de los poderes fácticos y los actores
emergentesque sevanhaciendopresentes según la coyuntura; entre losnuevos
queempiezanadestacarenlosalboresdelsigloXXI,estánladiversidaddegrupos
ciudadanosquemanifiestansuinterésporlosasuntospúblicos.
Porloanterior,enlacoyunturaquevivimos,mequedaclaroqueaspiraral
ideal del buen gobierno y emprender cualquier iniciativa en ese sentido debe
entenderse como una obligación intelectual responsable y bien fundamentada,
pero también como una práctica política y administrativa por parte de
funcionarios y políticos, reto que implica acciones inmersas en un contexto
globalizado, complejo, contradictorio y muy diverso, en donde la historia, la
geografía y el resto de las ciencias involucradas en el desarrollo humano, pesan
paraestructurarunavisióndefuturo,quereclamaatodoslosactoresunavisión
prospectiva comprometida, incluyente y promisoria para todos incluido el
entornonaturalquenosdasustento.
Estoysegurodequeenunsentidomáscríticoyprofundodelqueyopodré
alcanzar en este capítulo, el lector analizará conmayor nitidez, las resistencias,
aceptacionesyadaptacionesqueselevienenhaciendoalosgobiernosdenuestro
tiempo,enfuncióndemejorarlosyacercarlosalidealdelbuengobierno.
Elbuengobiernoenlaantigüedadgreco-romana
EmpezaremosporrecordarqueparaPlantónyAristóteles,entrelosgobiernosde
las ciudades homéricas que los precedieron, hubo unos gobiernos que ellos se
permitieron clasificar como buenos o malos, pero de entre ellos, hubo unos
mejoresyotrospeores;incluso,ensulimitadouniversollegaronaidentificarcuál
eraelquehabíatenidolaformaóptimaycuállamásincorrecta;estoes,queensu
quehacerfilosófico,alavezquedescribían,comparabanyanalizabanlossistemas
políticos existentes hasta su momento, también se vieron tentados a darles un
valoraxiológico,partiendodelosvalorespolíticosdominantesenaquellasociedad
de clases, donde el esclavismo era tan natural, tal y como hoy se aceptan las
desigualdadeseconómicasysocialesqueproduceelmercadoglobaldominadopor
losprincipiosneoliberalesimpuestoporlasgrandescorporacionesoligárquicas.En
elcentrodeesasformas,Aristótelesdestacabaque:
Laconstitucióneslaestructuraquedaordenalaciudadestableciendoelfuncionamientodetodosloscargos y sobre todo de la autoridad soberana (...) El legislador y el gobernante están íntimamenteligadosalaciudad;porquelaconstituciónoelgobiernoderivasuorganizacióndesushabitantes(...)Elciudadanonopodríaserconfrecuenciaenunaoligarquía.(...)podemosconsiderarcomotalalquegoza del poder de participar en la administración de justicia, en la deliberación, en una ciudadcualquiera,y,en sentidogeneraldiremosque laciudades laorganizaciónciudadanaconcapacidadparagobernarseporsímisma.
AquíAristóteles se refierea la formadegobiernoconstituidademocráticamente
poraquelloshombresquehabíanalcanzadoelestatusdeciudadano(politia)enla
Greciaantigua,endondeelesclavismoerapartelegítimadelsistema.Pocoantes,
sumaestroPlatónhabíaencontradotresformasbuenasdegobiernoytresmalas,
pero ya consideraba que la democracia, siendo la peor de las tresmejores, era
mejorquecualquierade las tresmalas.Aristóteles jerarquizóesas seis formasde
mejor a peor; puso primero a la monarquía (gobierno de uno), luego en orden
descendentealaaristocracia(gobiernodevarios),lapolitia(gobiernodemuchos);
todos ellos inspirados por el bien común. En cambio sus formas degeneradas
tenían otros intereses distintos al bien común, La democracia (pobres), la
oligarquía (ricos) y la tiranía (monarca). Es obvio que por las condiciones
dominantesdelasociedadpoliteísta,lamonarquíasejustificóprimeroporquese
da por mandato divino, pero también porque quien reina sobresale
extraordinariamenteporencimadelosdemás,aunquedesudegeneraciónsellega
alotroextremo,alatiranía:“laformaínfimaconlacualladegradaciónpolítica
tocafondo”.
El gobierno aristocrático fue justificado porque era constituido por los
mejoreshombres(sabiosyguerreros),peroencasodedegeneración,setransitaba
hacia los gobiernos oligárquicos que solo veían por el interés de unos cuantos.
Una forma buena e intermedia entre la aristocracia y la oligarquía fue la
timocracia (de timé, que significa honor), llamada así por Platón, pues él era
admirador del sistema político de Esparta, donde había una timocracia; su
elementodecorrupciónestuvoenhonrarmásalosguerrerosquealossabios;de
ahílevienesuvisiónorganicistaconservadoradelasociedad,quesedeslizóhasta
finesdelXIX,renovadaporlossociólogosHerbertSpenceryEmilioDurkheim.
Particularmente, Platón, en su República, analizaba los inconvenientes del
Estadodemocrático,pues:“esdevoradoporardiente sedde libertad (...)Asíen
público como en privado, encomia y honra la igualdad que confunde a los
magistradosconlosciudadanos”.
Él pensaba que si eso mismo se repetía en la escuela, la familia y otras
organizaciones del Estado, se podía caer en la decadencia de la democracia
ateniense, razonespor lasque investigaba tanto lasdegradacionesqueseestaban
dandoenaquellapolis,másqueponeratenciónenloselementosquelallevarona
suesplendor.
Noobstanteestaaversiónhacia lademocracia, los filósofosgriegosestaban
deacuerdoenque lasbuenas formasdegobiernoeranaquellasen lascuales los
gobernantes ejercían el poder teniendo presente el interés público y las malas,
aquellas en las que los gobernantes lo ejercían de acuerdo con el interés
individual.AquídestacalaideadeAristótelessobrelapolis,enelsentidodeque
losindividuossereúnenenlaciudadyformanunacomunidadpolítica,nosólo
paravivirencomún,sinotambiénparavivirmejor.Alconvertirseenciudadanos,
todos juntos, omediante sus gobernantes, persiguen fundamentalmente el bien
común.
Ahorabien,comolasbuenasformasdegeneranenmalas,sedacuentadeque
enlahistoriadelascombinacionesdeformasmalaslleganasurgiralgunasformas
buenasdegobierno,llegaalaconclusióndequeunaformaóptimaesaquellaque
tiendeaposesionarseenlospuntosintermedios:“lacomunidadpolíticamejores
ladelaclasemedia,ypuedentenerungrangobiernoaquellasciudadesdondela
clasemediaseanumerosaymuysuperioraambosextremos”.
La democracia es la más moderada y, aunque piensa que no es la mejor,
afirma que es la menos mala. Las formas buenas son aquellas en la que los
gobernantes ejercen el poder teniendo presente el interés público; aún
considerando que la oligarquía y la democracia son formas malas, combinadas
entresídancomoresultadounbuengobierno.
Más adelante (s. II, a.d.n.e.), Polibio, en su análisis sobre la constitución
romana, observa una séptima forma de gobierno, que es la síntesis de las tres
formasbuenasestudiadasporPlatónyAristóteles;éllesllamareino,aristocraciay
democracia.Enestesentido,lapolémicaquedaservidadesdeelmomentoenque
según la visión teológica de Platón, la historia procede de lomejor a lo peor,
mientrasqueparalasvisionesrenacentistas,lahistoriasemuevedelobuenohacia
lomejor; en suma, se irá dando una controversia entre una teoría del regreso
indefinido(negativismo)yladelprogresoindefinido(positivismo).
LoqueaportaPolibioensumomento,aestapolémicainiciadaporPlatón,
es su teoría de la historia, la de los ciclos de crecimiento, florecimiento y
decadenciadelasciudadesgriegas,dedondedespuésdedujolaideadelgobierno
mixtoquedescubrióenRoma; lo importantede sunueva tipología fueque se
centró más en la idea de estabilidad, que en el de legitimidad moral, pues él
observaba que, independientemente de la forma, unos gobiernos se constituían
usando la violencia contra el pueblo yotros, el consensode los ciudadanos sin
importar queunos fueran reino, aristocracia odemocracia, losmejores eran los
que aportaban estabilidad, y esos eran el ateniense y el romano, que se
mantuvieronmásprolongadamenteeneltiempo.
En esa lógica, las formas buenas de gobierno de sus antecesores terminan
pareciendomalas.EnloqueestádeacuerdoconPlatónesquelaconstituciónde
Espartaesexcelente,peronoporqueseaaristocrática,sinoporqueesmixtayeso
lepermitióofrecerestabilidad; las formassimples,basadasenunprincipioúnico
resultanprecariasydegeneranmuyprontoenlaformacorruptacorrespondiente.
Enunaconstituciónmixtaseneutralizalapotenciadelasotras,decíaLicurgo;el
rey es frenado por el pueblo y el pueblo a su vez por el senado, es decir, la
excelencialevienedesucapacidaddeautorregulaciónenlamedidaenquehay
controlrecíprocodepoderes;cadaórganopuedeobstaculizarocolaborarconlos
otros. Para Polibio: “todos permanecen en los límites prescritos: por una parte
están impedidos de cualquier impulso agresivo, por otra parte temen desde el
iniciolavigilanciadelosotros”.
Eso ledaequilibrioyestabilidad; sinser lamadremodernade la teoríade
separación y equilibrios de poderes, expuesta por Montesquieu, sí la podemos
considerar un antecedente que pretendió alejar a las sociedades de aquellos
tiempos,delosexcesosdelastiranías,lasoligarquíasylasdemocraciaspopulistas.
Polibio era consciente de que la estabilidad de las constitucionesmixtas no las
hacíaeternas,yesoseexplicabaporelhechodequeelequilibriodelaspartesde
unmomentodeterminadoluegosedesplazabaenfavordeunasolay,alvolverse
simple, terminaba en su forma degenerada, lo que en su momento llevó a la
decadenciaaEspartayRoma.
Cuadro1
Formasdegobiernoenlaantigüedad
Autor Siglo Formasdegobierno Características Caso
PlatónIVa.c.
3buenas:Monarquía,aristocraciaytimocracia,quedegeneranentiranía,oligarquíaydemocracia
Interéspúblico
Legitimidadmoral
Sistemasregresivosde
buenosamalos
Esparta
AristótelesIIIa.c.
Lasmismas6perodemejorapeor.Decombinacionesdemalassurgenbuenasporquesonintermedias
Biencomún
Vivirmejor
Legitimidadmoral
Clasemediaextensa
Atenas
PolibioIIa.c.
Formasmixtas:Reino,
aristocraciaydemocracia.
Autorregulaciónyequilibrio
Estabilidadporviolenciaoconsenso
Ciclosprogresivos:
Crecimiento,florecimiento,decadencia
Esparta
Roma
Fuente:elaboraciónpropia
Delatiraníamedievalalamonarquíaabsoluta
La caída y destrucción de Roma a manos de las tribus bárbaras dirigidas por
Alaricoel24de febrerodelaño410d.n.e.permitió laemergenciade la Iglesia
católica,comoinstitucióndominantequeledisputóalEstadoantiguoelcontrol
político-administrativo e ideológico de Europa y parte de Asia, imponiéndose
hegemónicamenteporelsiguientemilenioconelapoyodelaobraemblemática
deSanAgustín;poresoprosperóunaideanegativadeloquehabíarepresentado
elEstadopoliteísta,queofrecíasacrificioscotidianamenteasusdioses;poreso,la
nueva función de la Iglesia católica sería contrarrestar la naturalezamalvada del
hombre.Enlosdiferentessermonesdelosaños410y411sedecíaque:
LacatástrofedeRomaesunaintervencióndivina.Diosesunmédicoquecortalacarnepodridadenuestra civilización. Este mundo es un horno que la paja arde al fuego; el oro, en cambio, salepurificadoyennoblecido.Esunaprensaque separaal aceitedeldeshechosinvalor;eldeshechoes
negroytienequedesaguarporelcanal.Elcanalseponeasímássucio,peroelaceitesalemáspuro.
Losquemurmuransoneldeshecho;elqueentraensíyseconvierte,eselaceitepuro.(CitadoporMontesdeOca,1978:XI)
Eseeraelmensajedominantequemásadelantedeterminaríalasformasdevidaen
torno al feudo y que se justificarían como instituciones preponderantemente
represivas,avaladasporaquellosvaloresmoralesimpuestosporelcristianismode
lostiemposdelacaídamismadeRoma.
De esa nueva situación de resquebrajamiento del orden institucional
anterior, queno fue poca cosa para elmundode aquella época, en adelante la
concepcióngrecorromanadeunEstadopara lavida“colectivaybuena”quedó
relegada; el aislamiento paulatino de la gente alrededor de los nuevos feudos y
pequeñosreinosdescentralizóporfuerzalavidacomunitaria,creandounmundo
favorableparaeldominiounipolardeunasolainstitución,laIglesiacatólica,que
coneltiemposehizoomnipotente.
Ahíelcontrastenoeraentreelmalgobiernooelbuengobierno,sinoentre
elEstadoylaIglesia,instituciónreligiosaqueseimpusofácilmentedespuésdela
desintegracióndelimperioromano,decantándoseafavordelatiranía,formaque
garantizaba el control político de los feligreses desperdigados por toda Europa,
quealavezquedaronatrapadosenlasrelacionessocialesdeservilismo,formade
explotaciónquecorrespondíaaunestadiodedesarrollomásavanzadoqueeldel
esclavismo, pues de acuerdo con ese contrato social, el siervo disponía del
usufructodeunaparcelaqueelseñorfeudalleconcedíajuntoconlaprotección
contrainvasores,acambiodesutrabajoservilensustierrasycastillo.
YaavanzadoelRenacimiento,Maquiavelo,aprincipiosdelsigloXVI,centró
suatenciónenaquellospríncipestiranosqueconquistabanelpoderdehechoylo
manteníanalejercerloconreglasquenoeranlasdelamoralpúblicaoreligiosa,
sino las del príncipe que no ostentaba el título justo: se trataba del príncipe
usurpador,ilegítimo,alquelojustoleveníadelavictoria,masnodelabonomía
desugobierno;cuandoéstasedaba,seconsiderabamásunadebilidaddecarácter
queunahabilidadenelmanejodelosasuntosdelreino.
Apesarde suspreferencias por la formadegobierno tiránica,Maquiavelo
distinguecuatroformasdeconquistarelpoder:
a)Porvirtud
b)Porfortuna
c)Pormaldad
d)Porelconsensodelosciudadanos
Cabeanotarquelasantítesisdeéstasson:virtud-fortuna,fuerza-consenso.
Elcriterioparadistinguirlabuenapolíticadelamalapolíticaeseléxito,quees
conservaralEstado,pueselfindeunpríncipeesmantenerelpoderyesoselogra
desarrollandolacapacidaddeprever,tomandoencuentalossucesosdelpasado;es
decir,tomandoencuentalahistoria.Soloquienescapazdeexplicarlascosasque
suceden está en posibilidad de prever cómo acontecerán: “todas las cosas del
mundo,entodotiempo,separecenalasprecedentes”.
UnaaportacióntempranadeMaquiavelofue,ensumomento,haberpuesto
elconflictoyelantagonismocomoloselementosqueledabansaludydesarrollo
contradictorioalEstado.EnelEstadoabsolutistadelostiemposdeMaquiavelo,el
poderdel príncipe estabapor encimade la ley, en élnohabía cabidaparauna
postura iusnaturalista.EnMaquiavelo,elgobiernomixtoyanoes solamenteun
mecanismo institucional que genera estabilidad a partir de cierta composición
orgánica de sus clases; es el reflejo deuna sociedaddeterminada; es la solución
políticadeunproblemaquenacedelosconflictosdelasociedadcivilytienesus
correspondientes efectos en la superestructura, al formar un Estado que hace
posiblelaunidadnacional.
InspiradoenMaquiavelo,Bodinoponeenelcentrodeladiscusióneltema
delasoberaníaylasfuentesdelasoberaníadelEstado;esdecir,elpodersupremo;
dondehayunpoder soberano,hayunEstado; él afirmaque los atributosde la
soberanía son dos: lo perpetuo y lo absoluto; el primero significa que el poder
otorgadoesporunperiododeterminadoypara lograralgúnobjetivoconcreto;
porsuparte, loabsolutonosignifica ilimitado;elúnicopoder ilimitadoenesos
tiemposeraeldeDios;sólolosdictadoresylosquesecreíanmesíasgobernaban
susreinosbajoesaidea.
Aúnasí,Bodinoponíaatenciónenqueelpoderterrenalnosedividieraal
gradodequeelEstadoperdieraunidadyacausadeelloestabilidad.Peroparaél,
lasoberaníahistóricamenteradicabaentresposiblesfuentes:elpueblo,elpríncipe
olosnotables,yensuspreferenciasdeformadeEstadodestacólamonarquía.
Bodinotambiénamplióensutipologíaauntotaldenueveposiblesformas
constitucionales, combinando las formas de Estado (monarquía, aristocracia y
democraciaylasformasdegobierno:monárquica,aristocráticaydemocrática),de
donde además se deriva uno de los primeros intentos por distinguir entre el
Estado,elgobierno,suadministraciónylamaneradegobernarlo(realolegítima,
despótica,facciosaytiránica).
Dado que la corrupción no es del Estado sino del gobierno, Bodino
contraponeenformadeantítesis:elpríncipebueno(ellegítimo,elqueseapegay
respeta las leyes de la naturaleza) frente al príncipe malo (el tirano, el que las
transgrede).
DeestadiferenciaciónentreEstadoygobierno,dossiglosdespuésRousseau
retomará la ideapara llegara laconclusióndequelasoberaníaradicasóloenel
puebloyporlotantolarepúblicaeslaúnicaformaposibledeEstadoquedalugar
atresformasdegobiernosegúnsielpoderejecutivoseaconfiadoauno,avarios
oamuchos.Lasoberaníaoesúnicaonoloes;élaceptalaideadeBodinodel
gobiernomixto,porquelainterpretanocomodivisióndelEstado,comolohace
Bodino,sinocomodivisióndelgobierno;dehechoparaélnoexistengobiernos
simples,todoslosgobiernossonmixtos.
Pero descontento con esas formas anteriores de pensar el Estado,Thomas
Hobbesaporta lapreguntaclavesobreelbuengobierno,podríamosdecir,en la
situación de subjetivismos en que nos encontramos atrapados hoy todavía:
“¿cómo se puede distinguir al soberano bueno del malo, si donde unos ven
democraciaotrosvenanarquía,dondeunosvenaristocraciaotrosvenoligarquíay
dondeunosvenuntiranootrosvenaunrey?”
Frentealosjuiciosdevalorquedependendelaopinión,noexisteningún
criterio objetivo para distinguir el buen gobierno del mal gobierno. Si la
distinciónentreloespurioylolegítimoespasionalynoracional,loqueimporta
noescómosellegaalpoder,sinoobtenerelreconocimientomayoritariodelos
poderesfácticosunavezalcanzado,sinimportarlosmediosyformasqueseusen
paralograrlo.Loquehacejustaalanuevaconstitucióneslavictoriayelpactode
sobrevivenciaconlosderrotados,porquelahaceviable:“Noesporesolavictoria
lo que proporciona el derecho de dominio sobre el vencido, sino su propio
pacto.”
Dicho en otras palabras: “ElEstado surge de un pacto que los individuos
establecenentreellosyque tieneelobjetivodeobtener la seguridadde lavida
mediantelasumisiónrecíprocaaunsolopoder”.
En nuestros tiempos, en los Estados democráticos, el objetivo de los
individuosesobtenerlaseguridaddeaccesoaciertosrecursos,serviciosopoder
deinfluencia,acambiodelacooperación,sumisiónylealtadaunpartido,grupo
opersona que sea capaz de garantizarlo; dentro de los sistemas políticos y bajo
ciertasreglasdegobernabilidad,normalmentesetratadelosquelegalmenteganan
laselecciones.
Hobbes, desde su analogía del Estado con elLeviatán, rechaza la idea del
Estadomixto; sielEstadoesmixtonoesestabley siesestablenoesmixto;el
gobiernomixtoescomparadoconalgomonstruoso,pues rechaza ladivisiónde
poderesdentrodelEstadoenejecutivo(rey), legislativo(pueblorepresentado)y
judicial (senado) ya que considera que, en el reino de los hombres, el poder
soberano no puede ser dividido más que a riesgo de destruirlo; si el poder
soberano está dividido, ya no es soberano; de esa visión que pensaba
permanentemente en los problemas de integración de reyes fuertes frente a la
divisiónylasguerrasconquistadoras,sefortaleciósobrelosreinoseuropeoslaidea
delabsolutismomonárquico,enelquelaúnica justiciaes laquesederivade la
victoria, de la conquista; la victoria es la prueba de la justicia. Él no acepta la
división de funciones del gobierno; lo que ve en eso no es a un Estado
independiente,sinoatresfaccionesindependientes:alreyseleconfíalafunción
ejecutiva,alsenadolajudicialyalpueblorepresentado,lalegislativa.
Cuadro2
FormasdegobiernodelFeudalismoalRenacimiento
Autor Siglo Formasdegobierno Características Caso
FeudalismoVa
XV
Monarquíastiránicas
RepresiónconIglesiaomnipotente,Estadoefímerofragmentadoysubordinado.
Europa
Maquiavelo XVI
Principadosporvirtud-fortunaomaldad-consenso
SociedadcivilyclasessocialesformanalEstado
Legitimidadporvictoria,conquistayéxitoenhacerqueperdureelEstado.
Historia-conflicto.
Italia
Bodino XVIDistingue9formasdeEstadoydegobierno.PrefiereMonarquía:Príncipebuenoypríncipemalo
Soberaníaperpetuayabsolutamasnoilimitada.
Fuentes:pueblo,príncipeynotables.Todoslosgobiernossonmixtos.
Italia
Hobbes XVII
Monarquíaabsoluta
Legitimidadporvictoriaypactos.Estadoestablenoesmixto;Estadomixtonoesestable.Estadoindependientesinfacciones
Lobuenoylomalodelosgobiernosdependedelasubjetividad,quesemueveentrelopasionalyloracional.Nodivisióndepoderesnidefuncionesdegobierno.
Europa
Fuente:Elaboraciónpropia
Hacialaconsolidacióndelasmonarquíasconstitucionales
Quizás John Lock pueda ser considerado uno de los ilustrados tempranos que
sienta las bases del Estado democrático moderno; basado en la clasificación de
Bodino acepta como viable para Inglaterra la modalidad de constitución
democrático-monárquica, o sea aquella en la cual la soberanía del Estado
pertenecealpueblo,yelgobierno,entendidocomoejerciciodelpoderejecutivo,
leesdelegadoalreyatravésdelparlamento,poderqueostentalarepresentación
delsoberano;esaeslamejorformadegobiernoquesepodríaperfeccionarenla
islabritánica.
Vico,alintroducirelanálisishistórico,reafirmalainterpretaciónpositivadel
progresodelahumanidad,conlaque,aligualqueMaquiavelo,veenlaluchade
clases entre patricios y plebeyos, las razones por las que Roma mantuvo su
libertad, pues la sublevaciónde losoprimidos condujo al fortalecimientodeun
Estado nuevo. Se trata demovimientos hacia el progreso que se logran por el
antagonismo y el conflicto, mismos que no deben verse como destructivos ni
regresivos,sinocomoformasquesiempreterminanestimulandoelavancesocial,
queproducenmejoresformasdedesarrollopolítico.Así,lahumanidadproviene
delabarbarieconformasparaestatalesteológicas;Vicodescubrealahistoriacomo
ciencia del desarrollo de la sociedad que avanza cada vez de formas buenas a
formasmejores,yterminaviendotambiénalamonarquíaconstitucionalcomola
cúspide a la que hasta sumomento había podido llegar el Estado, en la época
dondeyanodominannilossacerdotes,niloshéroes,sinoloshombresasociados
políticamentecomoorigendelaautoridadcivil.
Dealgunamanera,Vicoseparadesusinterpretacioneslanecesidadmoralde
prescribirelmejorgobiernoysepreocupamásporinterpretarlahistoriadondese
desarrollanlasinstitucioneshumanas;silosgobiernossonbuenosomalos,esoes
cuestión del momento en que surgen y es algo que se puede explicar por su
evoluciónhistórica;deahísederivalaformadelEstado.
Siguiendoenlabúsquedadelasleyesgeneralesquedeterminanlaformación
yeldesarrollodelasociedadhumanaengeneralydelassociedadeshumanasen
particular,Montesquieu, por suparte, daunpaso lateral al enfoquedeVicoy,
despreocupándose un poco de la dimensión temporal, pone énfasis en la
dimensiónespacialygeográfica;élsedirigeaexplicarlavariedaddelassociedades
humanasydesusrespectivosgobiernosnosolamenteeneltiempo,sinotambién
enelespacio.
Las causas de la variedad de las constituciones son tres: físicas o naturales,
económico-sociales y espirituales; de ellas los gobiernos pueden ser republicano
(la virtud alcanzada por medio de los valores de la igualdad), monárquico (el
sentimiento del honor que mueve todas las partes del cuerpo político y que
permite darle equilibrio a los apetitos de la ambición de todos) y despótico (el
miedocomomedioparaalcanzarun finvirtuoso, la repúblicademocrática,por
ejemplo);aquíloqueimportaesdiferenciarsielgobiernoesdeunoodevarios,
no importa que sean pocos o muchos, lo que importa es su naturaleza y sus
principios: lanaturalezaes loque lehace ser (quiéngobierna)y suprincipio lo
que le hace obrar (de qué manera); la primera es su estructura particular; el
segundolaspasioneshumanasquelomueven.
No obstante impulsor de esta nueva visiónmás sociológica que filosófica,
termina decantándose por una postura prescriptiva en favor del gobierno
monárquicoreguladoporunaconstitución,porconsiderarloelmásmoderado,ya
que se basa en la división y control recíproco de los tres poderes clásicos: es
necesarioqueelpoderfrenealpoder.
LaspreocupacioneshistóricasdeVicoylaincorporacióngeográfico-espacial
de Montesquieu son retomadas por Hegel, quien pasa de la intuición de sus
antecesores a una postura teórica que lo lleva a identificar como formas de
gobiernotrascendentesaldespotismooriental,larepúblicaantiguaylamonarquía
moderna;encadaunadeellasloqueimportanoesquiénycómogobierna,sino
quesetomaencuentalaestructurasocialensuconjunto.“ElEstadoesuntodo
orgánico de índole ética. Una constitución no es un sombrero que se puede
ponerarbitrariamentesobrecualquiersociedad.Acadasociedadlecorrespondela
constituciónqueseadecuaalespíritudelpueblo”.
Por lo anterior, para Hegel toda discusión sobre la óptima forma de
gobiernoesunapérdidadetiempo;encambioafirmaquelahistoriaescontinua,
nocíclica,porlotantonuncaserepite.Estonoquitaqueélseapartidariodela
monarquía constitucional, no porque sea lamejor, sino porque es la forma de
gobiernoquemejorcorrespondeal“espíritudeltiempo”quelehatocadovivir.
Deahíqueloúnicoqueleinteresaesconstatarcuáles lafasededesarrolloa la
quehabíallegadolahistoriauniversalyprecisaquelamonarquíaconstitucionales
laobradelmundomoderno.Enélsepuedendiferenciardosesferas:lasociedad
civil,queesladelasdiferenciassociales,yelEstado,queeslaunidadpolíticaen
laquelasdiferenciassocialesestánarticuladasyresueltas.EneseEstado,libertad
significaobedecerlasleyesquedeélemananporquedeesamaneralosindividuos
cumplenconscientementesutareaenypara lacolectividad.Deahí sederivael
biencolectivo.
Cuadro3
FormasdegobiernodurantelaIlustración
Autor Siglo Formadegobierno Características Caso
JohnLock XVIIDemocrático-monárquica
Rey-Poderejecutivo
Soberanía-Pueblo
Parlamento:representanteInglaterra
Vico XVIII
Monarquíaconstitucionalproductodeasociacióndelaautoridadcivil:lobuenoolomalodelgobiernoesunacondiciónhistórica
Leyhistóricadelprogresosocialporantagonismoyconflicto:noesdestructivaniregresiva
Italia
Montesquieu XVIII
Monarquíaconstitucional:república-virtud
monarquía-honor
despótico-miedo
Naturaleza:quiéngobierna
Principio:dequémanera
Geografíayespaciosonlacausadelavariedaddelasconstituciones:Físicasynaturales,económico-socialesyespirituales.
Divisióndepoderes
Francia
Hegel XIX
Laconstitucióncorrespondealespíritudesutiempoconbaseenlaestructurasocialdesupropiopueblo
Estado:unidadpolítica
Estado:todoorgánicodeíndoleético;productohistóricodialéctico.
Sociedadcivil:contradiccionessociales
Prusia-
Alemania
Fuente:Elaboraciónpropia
ElEstadodurantelasrevolucionesindustriales
A mediados del siglo XIX entran en escena dos visiones antagónicas que de
diversasformaspartendelaherenciahegelianasobreelEstado,unamantienesu
postura dialéctica, pero del lado del materialismo (el marxismo) y la otra (el
positivismo),del ladodel idealismoqueveenel incesanteprogresohumano las
únicas leyes capaces de explicar el devenir de la sociedad; esta postura más
adelante, mezclada con el evolucionismo darwiniano dominante, le da con-
tinuidad a las teorías organicistas y funcionalistas; de hecho, ninguna de las dos
corrientes desarrolla plenamente la teoría del Estado y sus formas de gobierno,
aunquelaprimeraponemuchomásatenciónalrespecto,partiendodeunacrítica
alidealismohegelianoyterminaestimulandounateoríaproletariaparadestruiral
Estado burgués a través de una revolución, en tanto institución que sólo ha
servido para darle soporte a las relaciones económicas desiguales entre clases
sociales de la sociedad capitalista. La segunda, por el contrario, refuerza la
legitimidaddelEstadofuertecomoúnicainstitucióngarantedelordennecesario
paraelprogresoporelquetransitarálasociedad,irremisiblemente,apoyadaenel
desarrolloeducativo,científicoytecnológicoconlosindustrialesalacabeza.
Marx,basándoseenelmétododialécticodeHegel,perodesdelascorrientes
materialistasmásdesarrolladasdesuépoca,ponedepieeledificiosocialendonde
el Estado aparece en la superestructura como reflejo de la estructura básica
(económica). Esa forma de Estado no es racional como lo afirmaba Hegel,
simplemente es un Estado de clase más, producto del desarrollo histórico
dialécticodelasociedadqueengendra,ensímismo,loselementoscontradictorios
de su destrucción; para que esa destrucción se anticipe, lo que hay que hacer,
según Marx, es acelerar los procesos de conciencia proletaria, única clase
revolucionariaenelcapitalismo,queporsuexperienciasocialdeluchacontrala
burguesía, es la portadora de las formas genéticas del socialismo científico, que
hará pasar a la sociedad en su conjunto hacia la forma superior y última del
desarrollohumano,elcomunismo,dondeelEstadoseextinguirá,enlamedidaen
queladominacióndeunossobreotrosyanoseránecesaria;sóloenesemomento
lahumanidadaccederáalidealdeloqueaquíentendemoscomobuengobierno:
“CuandoelEstado se convierta finalmenteen representante efectivode toda la
sociedad será por sí mismo superfluo (...) El gobierno sobre las personas es
sustituidoporlaadministracióndelascosasyporladireccióndelosprocesosde
producción.ElEstadonoesabolido;seextingue”(Engels,1971:148-149).
EntrefinesdelsigloXIXylasprimerasdécadasdelsigloXX,elpositivismo,el
organisismoyelfuncionalismoledieronfuertelegitimidadpolíticaeideológicaa
los Estados “liberales” e incluso a los Estados dictatoriales de corte fascista,
mientrasqueelmarxismorevisadoyreinterpretadoenRusiayenChina ledio
soporteaEstadosdecortetotalitario,dondesupuestamenteseejercíaladictadura
delproletariado;formacionespolíticasquetuvieronexistenciaentre1917y1989.
LaURSSsedisolvió,yChina,despuésdelamuertedeMaoen1976,transitóhacia
unsistemahíbridoendondesecombinanelementosdelsocialismocomunitario,
en el campo; y el capitalismo de mercado abierto, que la están posicionando
comolasegundaeconomíadelmundo,sólodespuésdeEstadosUnidos.
Regresando a la crisis de 1929-1933, el paradigma de funcionamiento
económico del Estado liberal se derrumbó en los países más importantes del
mundo,porloquetuvoqueemergerelnuevoparadigmakeynesiano,dondeel
Estadosepusoenelcentrodelasdecisioneseconómicasydelaspolíticassociales;
elcompromisocomúndelgobiernodeadministrarlaeconomíayunconjuntode
programas de bienestar, es lo que distingue a los Estados benefactores de
economía mixta de sus predecesores, incluyendo al Estado liberal (Rose,
1998:87).
Esporesoqueapartirdeesemomento,lasteoríasdeMaxWebersobrela
organización estatal y la racionalidad de la burocracia se complementan con la
teoríaeconómicadeKeynes,queseimbricanconlasdecisionespúblicas.Richard
Rose,analizandoaquelperiodo,aseguraquelosprogramasdelEstadobenefactor
tuvieronsuorigenalrededordelaprimeraGuerraMundialyquerequirieronde
másdemediosigloparaalcanzarsuplenamadurez(Rose,1998:85).
Todoeseaparatologísticoseconsiguióabasedeunaconstantereingeniería
organizacionalque sebasóen losprincipiosweberianosde la racionalidadde la
organizaciónburocrática,laverticalidaddelasestructuras,ladivisiónoperacional
defuncionesconcompetenciasprecisas,laespecializaciónyprofesionalizaciónde
los funcionarios, las responsabilidades y el poder coercitivo con base en el
derecho,elcontroldelosprocesosadministrativos,rendicióndecuentassobreel
patrimonioqueestábajosucargoyelprincipiodeautoridad.
ParaWeber, la sociedadmoderna llegaríaa serdirigidaporuna“dictadura
burocrática”,pueséllaconsiderabaelmedioquepermitía,desdeelpuntodevista
técnico y formal, el máximo de precisión, continuidad, disciplina, rigor,
confianza, calculabilidad, intensidad y extensión a los servicios y susceptibilidad
técnicadeperfección,todoloquellevaalóptimoresultado.Lascaracterísticasdel
Estadomoderno,capazde impulsarunbuengobierno, tendríanqueajustarse a lo
siguiente:“Monopoliodelosmediosdeadministraciónydominiopormediode
un sistema impositivo centralizado y un aparato militar bajo la autoridad del
gobierno central. Un aparato administrativo regulado por unmarco jurídico y
que se hace respetar por el uso de la fuerza monopolizada por el gobierno”
(Sánchez,1976:188-192).
Ya en el umbral de la segunda Guerra Mundial, por estrategia de
sobrevivencia, Estados Unidos, Europa occidental y la URSS se aliaron para
detenerlaamenazaquerepresentabalaTripleAlianzafascistadeAlemania,Italia
y Japón; cuando el hecho se consumó en 1945, después de destruir Dresde,
Berlín,HiroshimayNagasaki, sevinounanuevareparticióndelmundo;deun
ladoquedaronlos“buenosgobiernosdemocráticos”delosaliadosconsusEstados
debienestar,ydelotrolado,los“buenosgobiernossocialistas”queleapostabanal
biencomún.
Así, las ideas dominantes en torno al buen gobierno sólo se pudieron
repensar desde las limitadas visiones de alguna de las dos posiciones políticas
ganadoras: lademocraciaoccidental,consuaparatoburocráticoracionalde tipo
weberianaconunEstadointervencionistaenlaeconomíaparadarsustentoalos
amplios programas de bienestar, 32 o el comunismo soviético y chino con su
modelodeEstado totalitario yplanificador: la larga épocade la guerra fría y la
crisisdelosmisilesentreEstadosUnidosyRusiafueronelselloparticulardeese
conflictopolítico-militareideológicoqueterminócuandosobrevinieronlacrisis
del socialismo real, que terminó con la disolución de la URSS y el fracaso
gubernamentaldelosgrandesestadosdebienestarqueoptaronporliquidacióno
laprivatizacióndelosserviciospúblicosencargadosdelaagendasocial.
DichoporWallerstein:“Afinesdelos80lascrisiseconómicasypolíticasde
estosdossistemaseranevidentes;lacaídadelMurodeBerlínyladisolucióndela
URSS,nonecesariamenterepresentaroneltriunfodelliberalismooccidental,pues
éstetambiénhabíaentradoensufaseterminaldesdeprincipiosdelos70contodo
ysu“grangobierno”ysussistemasdebienestar”(Wallerstein,2003:3-9).
Dadaporválidaestatesis,loquetenemosesque,sienalgúnmomentolas
metassocialesyeconómicasalcanzadasentrelos50ylos60permitieronacercarse
alidealdelbuengobiernoenambosbandos,másporlapropagandapolítica,que
porque realmente sus poblaciones en general estuvieranmuy satisfechas con las
libertadesylosresultadosdesusgobiernos, lociertoesquefuedifícilsostenerse
enello,cuandodeahíenadelanteelconceptocentralquepreocupóyocupóa
losgobiernosdetodoelmundofueeldela“crisisdelsistema-mundo”,ratificada
porladerrotadeEstadosUnidosenVietnam,losgolpesdeEstadorecurrentesen
AméricaLatina,losproblemasdelmercadoenergético,laliberalizacióndeldólar
en los mercados internacionales, la inflación galopante en las economías de la
periferiacapitalista,losdéficitfiscales,lasdeudaspúblicasinternasyexternasdelos
gobiernos, el burocratismo del “gran gobierno”, la caída de los gobiernos
socialistasenEuropa,ylacorrupciónentodoslosnivelesdegobiernodetodoel
mundo,etcétera.
Cuadro4
Formasdegobiernoenlassociedadesindustriales
Autor Siglo Formadegobierno Características Caso
Comte XIX
Gobierno:científicoseindustriales
Estadolaico,fuerteyoligárquico
Economíaliberal
Ordenpolítico,progresomaterial,solidaridadnacional Francia
Marx XIX
Dictaduradelascúpulasdelpartidocomunista
Gobiernoyplanificacióncentral
Estadototalitario
Revoluciónanticapitalista
EstadoconburocraciaspoderosasEuropa
Weber XX
EstadodeDerecho,economíamixta
Monopoliodelafuerzaylaley
Aparatoadministrativoracional
Dictaduradelaburocracia
Profesionalización,imparcialidadyespecializacióndelosfuncionarios
Alemania
Fuente:Elaboraciónpropia
Elbuengobiernoenlaeradelaglobalización
DespuésdelasreformasestructuralesdelosEstadosdebienestarenlosprincipios
delos80,bajolaópticaneoliberalaplicadaporlosgobiernosdeRonaldReagan
enEstadosUnidosyMargaretTatcherenInglaterra,que tuvieron susprimeros
ensayos en el Chile del dictador Pinochet a mediados de los 70, el mundo
desarrolladoylospaísessubdesarrolladossepusieronensintoníaconunareforma
del Estado que pretendía la modernización de sus gobiernos y aparatos
administrativos, incorporando los valores democráticos recomendados por los
organismos internacionales de financiamiento y por la ONU, con la
descentralización como estrategia político-administrativa para empoderar a los
gobiernos localesy suscomunidadesen ladécadade los90;por todaspartes se
fortalecieron los sistemas de partidos políticos junto con la transparencia de sus
sistemas electorales; los votantes fueron a las urnas en busca de mejor
representatividad y legitimidad democrática; en sociedades donde pocos años
antes se vivía asolado por los golpes de Estado, dictaduras muy represivas o
regímenesautoritarios, la transiciónhacia lademocracia sehizoposibleenunos
cuantosañosalaluzdetransformacionesinstitucionalesqueponíanénfasisenlos
derechoshumanosylarendicióndecuentas.
Lomásimportanteenestanuevaexperienciadelquehacerpúblicofueque
elciudadanodejódesersúbditodelpodergubernamentaldeunsimpleobjetode
programasgubernamentales,pasóaconvertirseenunsujetoactivodelaspolíticas
públicasatravésdesuspartidosylosemergentesONG,quefueronmásalládela
participaciónelectoral;ahoraelciudadanoempezóainvolucrarseentodotipode
actividadcívicaquelovinculóconorganizacionescivilesyorganismospúblicos,
dándoleaccesoalhacerparticipativodemaneracorresponsableyadecidirsobre
el diseño y evaluación éstas; la consecuencia inmediata es que ha habido un
resurgimiento de la sociedad civil, en donde poco antes imperaba la apatía, el
burocratismo,elpatrimonialismoylasprácticasclientelares:“Laspolíticaspúblicas
constituyenunadelasalternativasdecorresponsabilidadinclusivaentregobierno
y sociedad, fortaleciendo el carácter público al erradicar la unilateralidad con la
queporlogeneralseasumeyejecutalaaccióngubernamental”(León,2004:63).
Entreladescripcióndeloshechos,elanálisisdelEstadoysusconstituciones,
y la misión de ofrecer una prescripción política para avanzar hacia el buen
gobierno, en los 80, la sociedad mundial entrada en su etapa postindustrial,
postmodernaodel capitalismo tardío,comoloplanteanotros, 33 sedecantóporel
Consenso de Washington, donde John Williamson dio a conocer su
controvertido documento de noviembre de 1989, denominado What
WashingtonMeansbyPolicyReform;enélpropusolos10puntosbásicosalos
cuales tendríanque someterse lospaísesdeAméricaLatina,queestabanurgidos
dedejaratrásla“décadaperdida”. 34
Así, los90 inicianconunnuevomundounipolar, sinelMurodeBerlín,
con una Unión Soviética en plena disolución, con un socialismo real en
extinción,unEstadosUnidosafianzándosemilitarmenteportodoelplaneta,un
procesodinámicodeunificacióneuropeayconunplandedesarrolloneoliberal
avaladoporlosprincipalesorganismosfinancierosinternacionales,orientadohacia
lastresgrandesregionesdelmundo.
Enesecontextode incisivascríticasneoliberalesal“grangobierno”de los
sistemas burocráticos de bienestar ampliamente desarrollados durante la
posguerra 35 (Rose, 1984), se reintrodujo una de las concepciones más
manipuladasdelconceptoclásicodebuengobierno,peroahora teniendocomo
principal soporte ideológico una forma limitada de democracia, la de los
consumidores, la de los tax-payers (pagadores de impuestos), considerándola
como el únicomedio para alcanzar los mejores resultados en la gestión de las
políticas sociales y sin la cualnopodríahaberunEstadoefectivo, para cumplir
conlamisióndeatenderalciudadano-cliente(PrzeworskienMuñoz,2004:30).
Enesalíneadepensamiento-acciónenlaquedestacaronaprincipiodelos
80losplanesdeajustedeReaganyTatcher,seempiezaatolerarunademocracia
que traspasa el ámbito de lo político del Estado, de los parlamentos y de los
cuerpos de los representantes populares, es decir, que se permite superar la
democracia representativa alcanzada dentro de los límites institucionales de la
modernidad, pero que semostraba insuficiente para el ciudadano, que orbitaba
cotidianamente en torno a los gobiernos locales, hacia donde se están
descentralizando responsabilidades y acciones antes centralizadas en el gobierno
nacionaloestatal.
Ahoraenelámbitolocalesdondesenegociaconlosactoresglobales,que
son considerados los nuevos portadores de las ventanas de oportunidad para el
desarrollo regional: franquicias, maquiladoras de autopartes y computadoras,
bancosmultinacionales,empresasdetelefonía,industriasyserviciosaudiovisuales
apoyados en tecnología satelital, inmobiliarias extranjeras, consultorías legales y
contables, etcétera, todos actuando bajo acuerdos y regulaciones territoriales
improvisadas, en algunos casos, a nivel local, en donde la versión delmercado
global seconvierteenuna realidadaterrizadaenpequeñasymedianasciudades,
que sonadministradasbajoel emergente régimende fomentoparaeldesarrollo
municipal.
En contrapartida a aquella opción top-bottom desde la nueva izquierda se
proponeunaglobalizaciónalternativaquevayamásalládelospartidosatrapados
enlaluchadelaarenapolíticaporlasimplecolonizacióndelaparatoburocrático
paradisponerycontrolar los recursospúblicos;de loque se trataenestanueva
etapa es de una democracia que se instale en las prácticas sociales de la vida
cotidianade losciudadanos,orientadahaciael interiorde lasempresasdonde la
reivindicación es el empleo de calidad, escuelas donde estudien los hijos y
obtengan una educación que se centre en los valores de la democracia
participativa; de los hospitales donde se atiendan los familiares bajo el viejo
modeloautoritarioydeficiente,de las asociacionesdonde separticipaen forma
directa para proteger al ambiente, las mujeres, los niños, los ancianos, los
discapacitados, las minorías y los animales; también se busca la mejora de los
tribunalesdistritalesdondeseleadministrajusticiaalosresidentes,alosvecinos,a
lospobres;delasciudadesydelosbarriosquesedeterioranyfragmentanporlas
intervencionesfallidasdelEstado 36 (Touraine,1994).
De alguna manera, a mediados de la década de los 90 la revisión de las
políticas alentadas por la primera generación de reformas propiciadas por el
Consenso de Washington, y dados los primeros fracasos en materia de
redistribucióndelosbeneficiosdelcrecimiento,laaperturadelosmercadosyla
emergencia de la nueva pobreza estructural, la presión social obliga a que las
agendaspúblicasdelamayoríadelospaísesincorporentemascomolaequidad,el
bienestarsocial,eldesarrollohumano,laregeneracióndeltejidoyelcapitalsocial,
congarantíasdecalidaddevidaysustentabilidad.
Durante la Segunda Conferencia sobre Asentamientos Humanos de las
NacionesUnidasenEstambulrealizadaen1996,porejemplo,sefueronsentando
lasbasesparaelProgramaHábitatII,conunanuevaformadegestiónbajolatesis
dequeelmundoestabacambiando,quehabía transformacionesdeenvergadura
que lo estaban haciendo cada vez más urbano, ya que más de la mitad de la
población mundial vivía en ciudades y eso implicaba familiarizarse con los
gobiernos metropolitanos y con los modelos de gestión en interdependencia,
sobretemasdelambiente,desarrollohumanosustentable,problemassocialesyde
seguridad,yaqueenlasregionesmetropolitanasesdondesedecidenlascosasmás
importantessobreeldevenirplanetarioyendonde,enesemomento,segeneraba
yconsumíacercadel80%delproductomundial.
LoscompromisosasumidosporlosdelegadosdeaquellaAsambleaMundial
deCiudadesyAutoridadesLocalessecentraronenlaluchacontralapobreza,la
ignorancia, la intolerancia, la discriminación, la exclusión, la inseguridad, la
degradación ambiental, la uniformidad cultural, así comopromover y fortalecer
los derechos y el bienestar de los niños y las mujeres; considerando todo ello
comoindicadoresdesociedadsaludableyelementosenlosquedeberíaenfocarse
elbuengobierno.
Ante el reto de resolver cómo lograr ese tipo de resultados con mayor
eficacia, eficiencia, economía y legitimidad, aparecieron prácticas democráticas
con fuertes dosis de participación ciudadana, acompañadas de innovación
gubernamental,comomediosindispensablesquesecentraronendosestrategias:
1. Promover la participación de la sociedad civil en todas sus formas deorganizaciónymanifestaciones.
2. Encauzar una gestión intergubernamental que estreche los lazos entre lospueblos, los intercambios de experiencias y la asociación entre los actoreslocales,utilizandolosnuevosmediostecnológicosypropiciandoeldiálogoconstructivoconlosEstadosylacomunidadinternacional.
Ya en el plano de la implementación ampliada, los delegados pidieron al
sector privado comportamiento cívico y nuevas formas de cooperación con el
sector público; a las asociaciones internacionales y a la ONU, se les sugirió
constituirse en instancias de coordinación permanente entre el movimiento de
ciudadesyautoridadeslocales;alosEstadosselespidióelreconocimientodelrol
motor de las ciudades en el desarrollo urbano durable y a la comunidad
internacionalselepidióquepusieraaldesarrollohumanocomoprioridaddelos
programasdelasagenciasmultilaterales.
Por otra parte, en 1997, la OCDE en su informe denominado “Las
transformaciones de la gestión pública”. Las reformas en los países de laOCDE,
teniendo como antecedente el documento denominado “La administración al
servicio del público” (1987), concluye que para maximizar los resultados y
asegurar la cohesión social, los gobiernos deben adaptarse rápidamente a
circunstancias cambiantes con flexibilidad organizacional, eliminando cotos de
centralismo, burocratismo y endeudamiento, propiciando una mejor relación
coste-eficaciaen laasignaciónyen lagestiónde losrecursos,pueselciudadano
quieresacarprovechodesudineroyrechazapagarimpuestosporadelantado.En
resumen,elmensajequeseenvíadesdelaOCDEalosEstadosdelmundo,esque
“losgobiernosdebenpoderyquereraprender”aserviralciudadano. 37
Entrando a lo que se considera la tercera generación propiciadas en un
principioporlos10puntosoriginalesdelConsensodeWashingtonde1989,en
el 2002, cuando la ONU examinó los avances del Programa Hábitat II, en su
declaración sobre las Ciudades y otros Asentamientos Humanos en el Nuevo
Milenio, reiteró el interés por la buena gestión de las ciudades, la
descentralización de los gobiernos nacionales hacia los ámbitos locales, ya que
están más cercanos al lugar en donde se toman las decisiones al lado de los
ciudadanos;conrendicióndecuentas;lasimplificacióndelosprocedimientosyla
transparenciamejoranlascondicionesdevidaenlosasentamientoshumanos;por
suparte, lagobernanzademocráticadisminuyelacorrupciónyaquelasacciones
setransparentanyserealizandemaneracorresponsable;todoellobrinda,segúnel
organismo,unentornoeconómicocapazdegeneraroportunidadesdeempleoy
deofrecerdistintosbienesyservicios,productodeprácticasestratégicasdebuen
gobierno.
Enestemismo sentido, laUniónEuropea, amediadosde los90, también
impulsalaideadehomogeneizaratodoslosEstadosmiembrosparaquerealicen
reformas político-administrativas inspiradas en la nueva gestión pública, de tal
manera que sus maquinarias burocráticas se transformen en instituciones
modernas, eficientes y democráticas que propicien prácticas de buen gobierno,
incluyendoalossectoresempresariales. 38
La idea debuengobierno involucrahoy todas las redes institucionales del
Estado,peroincluso,paraqueseanefectivaslastransformaciones,sedebepensar
en el ámbito societal en su conjunto, pues “no se puede exigir racionalidad al
Estadocuandolasociedadserigeporseriasirracionalidades.Peroademásloque
se necesita es una reforma en donde predominen los aspectos administrativos”
(Osorio,1997:22-23).
En esa línea de pensamiento, todos los poderes constitucionales de la
república, sus institucionescentrales, su sistemadepartidos, su sistemaelectoral,
las políticas de desarrollo nacional referentes a la salud, la educación, los
asentamientoshumanos,elambiente,asícomolamacroeconomía,debenquedar
dentro del ámbito de las acciones del buen gobierno. Los gobiernos
subnacionales, metropolitanos y municipales forman parte también de esa red
institucionalque implicaalbuengobierno;ahí laspolíticasdedescentralización,
de horizontalidad y flexibilidad organizacional apoyan la coexistencia de
territorios autónomos, desde donde la innovación cobra sentido al lado de la
participación ciudadana y los paternariados público-privados y las prácticas de
gobernanzademocrática.
Enesesentido,elbuengobiernolocalesaquelqueaprovechaelaprendizaje
social,queoptimizaeldesempeño institucional, estimula la eficiencia adaptativa
en su comunidad al vincularse con ella a través de dispositivos, rutinas y
herramientas que perfeccionan la democracia local; por supuesto, también su
calidadeidoneidad,privilegiandoelintercambiodeinformaciónentregobiernoy
ciudadaníaparapropiciarlaparticipaciónsocialylaconcertaciónentrelosagentes
públicos,privadosyorganizacionessociales,creandoredesdecompromisocívico
paraaprovecharybeneficiarsedelaspotencialidadesterritoriales.
Conclusiones
Terminaremosesteapretadorepasosobrelasideasyelementosquetenemosque
tomar en cuenta para aproximarnos al ideal del buen gobierno metropolitano,
concluyendo que: “la democracia se nutre fundamentalmente con la fuerza del
asociacionismo, pues ese es el capital social esencial del desarrollo político y
económico; los individuosque se aíslande susnúcleos sociales sonpropensos a
caerenelradicalismoyesagentedivorciadadelacomunidad,delaocupacióny
laasociación,eslaqueapoyaelextremismo”.(Fernández,2005:73)
La democratización de los gobiernos locales camina de la mano con el
desarrollodelasociedadcivil;mientrasestascondicionesnosedenconvigor,las
tentaciones autoritarias de los gobiernos y las prácticas de clientelismo seguirán
como principales ingredientes desde los que se forjan las reglas del tipo de
gobernabilidadquenopractica la redicióndecuentas, la transparencianiofrece
resultadosdecalidadalavista,lanecesidadyelgustodelamayoría.
Por lo demás, tendremos que decir que el ideal del buen gobierno no es
algo que se pueda encapsular ni embotellar para venderlo de país en país y de
región en región; para acercarse a ello, en cada lugar y momento, habrá de
hacerse un análisis particular, confrontarlo con todos los actores involucrados,
incluso los que puedan parecer los menos indicados y a partir de todas las
opiniones y acuerdos, construir aquel que pueda parecer estratégicamente el
mejorparalamayoría;solodeesamanerapodremosdistanciarnoslomásposible
de la advertencia de Hobbes en el sentido de que “el hombre es el lobo del
hombre”.Sobreelcaráctersubjetivodeestasapreciacionespreferimosacercarnos
másalqueseadaptemejor“alespíritudelostiempos”,estandodeacuerdocon
Hegel. En ese sentido hoy estamos pensando en un gobierno preocupado por
actuarbajolosprincipiosdelademocracia,alladodelaciudadanía,apoyandoel
desarrollo de la sociedad civil; sólo de esamanera nos estaríamos acercando al
idealdeunbuengobiernoqueopereen la escalametropolitana,pensandoque
México,actualmente,tiene56zonasmetropolitanasreconocidasporel INEGI,el
CONAPOylaSedesol.
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3.Postmetrópolis:lasgrandesciudadesdelsigloXXI
Pocodespuésdelaño3000a.c.,elterritoriodeSumery
Akkad,estabadivididoentrequinceyveinteciudades-estado,
cadaunadeellasautónomasdesdeelpuntodevistapolítico,
perodisfrutandotodasdeunaculturamaterialcomún,lomismo
quedeunareligiónyunlenguajetambiéncomunesysiendo
económicamenteinterdependientesengranmedida.
GORDONCHILD,2002:386-287
Introducción
Gordon Child a mediados de los años treinta del siglo XX, fue el primero en
utilizar el concepto de revolución urbana al estudiar los asentamientos de las
antiguas civilizaciones en Mesopotamia y Persia; dos décadas después, Henri
Lefèbvreutilizóelmismoconceptoparareferirsea losprocesosdeurbanización
quesedieronduranteelsigloXIXenlasciudadesindustrialesdeEuropayEstados
Unidos,sugiriendoqueselepodíallamarrevoluciónurbana:
Alconjuntodetransformacionesqueseproducenenlasociedadcontemporáneaparamarcarelpasodesde el periodo en el quepredominan los problemas de crecimiento y de industrialización (…) aaquelotroenelquepredominaráantetodolaproblemáticaurbanaydondelabúsquedadesolucionesymodelospropiosdelasociedadurbanapasaráaunprimerplano(Lefèbvre,1980:11-12).
Pero impactado por los procesos de urbanización tan acelerados que se
dabanporlosdiferentesrumbosdelmundodesarrolladoysubdesarrolladoafines
delos60seatrevióalanzarlahipótesisdequeloqueestabaporsucederentodo
el planeta era laurbanización completa, poniendo énfasis en la tendencia auna
solaformadesociedad,lasociedadurbana,rompiendoasílatradicionalseparación
analítica entre el mundo de lo urbano y el mundo de lo rural; él lo expresó
literalmente así: “Nuestro punto de partida será una hipótesis: la urbanización
completa de la sociedad, hipótesis que habrá de defender con argumentos y
apoyarconhechos.Elloimplicaunadefinición:llamaremos“sociedadurbana”a
aquellaquesurgede laurbanizacióncompleta,hoytodavíavirtual,peropronto
realidad”(Lefèbvre,1974).
De esta idea se desprende la afirmación de Borja yCastells (2000), en el
sentidodequehoy“todossomosurbanos”.Lociertoesqueconlosavancesdela
tecnologíay losprocesosdemetropolizaciónplanetaria,hoyesdifícilpensaren
parajesdentrodelplaneta,queselibrendelosimpactosdelaacciónurbanizadora
del hombre, debido a las necesidades nutritivas, decisiones económicas y huella
ecológica que se generan desde la red de ciudades mundializada, bajo los
paradigmasdeldesarrollocapitalistacatapultadoporlosprincipiosdecrecimiento
económicoconmercadosabiertos,endondeloquepiloteaeldesarrollomundial
es la mano invisible, originalmente propuesta por Adam Smith, pero
sobrevalorada por el paradigma neoliberal tan difundido en Estados Unidos y
Europaentrelos60y70portodoelorbeyaplicadoarajatabla,primeroenChile
yluegoenlamayoríadelospaísesdelmundosubdesarrollado.
Fuertemente influido por las ideas del urbanismo total y las revoluciones
urbanas,EdwardW.Soja,alumnodeLefèbvreycondiscípulodeCastells,afines
de los90afirmabaquea lo largode suhistoria, lahumanidadhavividopor lo
menos tres revoluciones urbanas: la dehace 11mil años en aquellas sociedades
aúnágrafas;ladehace5milañosquedieroncomoresultadolaciudad-estado;y
ladelsigloXIXdelasciudadesindustriales; 39 desdeelúltimocuartodelsigloXX,
la mayoría de las ciudades del mundo están sufriendo transformaciones que
parecenserelpreludiodeunacuartarevoluciónurbana.Lefèbvrelimitóelusodelconceptoderevoluciónurbanaparalasciudadesque
emergieronenInglaterrayEstadosUnidosenelsigloXIXdurantelosprocesosde
industrializacióncapitalista,especialmenteenLondres,París,Manchester,Nueva
York, Detroit y Chicago, procesos que después se generalizaron por todo el
mundodesarrolladoysubdesarrolladoduranteelsigloXX. 40
Por su parte, para Soja, la urbanización y el urbanismo son vistos como un
modo de vida que se dio mucho antes que en China, India, Egipto y
Mesopotamia,puesanteshubopoblacionesdelsuroesteasiáticoqueinventaronla
baseurbanapre-agrícolaquedioorigenalaagriculturadeescalaquerevolucionó
lavidadelhombredesdehace11milaños;estahipótesis,sinconsiderartodavía
los posibles futuros descubrimientos arqueológicos que arrojen pruebas de
asentamientosconesascaracterísticasmásantiguosaún.
Deestasafirmacionessedesprendelaideadequelasciudadesdehoysonel
resultado no de una, sino de varias revoluciones urbanas producidas por un
fenómenoqueSojadenominasinecismo, 41 hechoquesedioporprimeravez,al
menosconsiderando lasevidencias aportadaspor la arqueologíadenuestrosdías
enlaciudaddeJericó,elmayorcentrodepoblacióndeunasentamientourbano
pre-agrícola, que se extendía por aquellos tiempos a lo largo de la costa
mediterránea en Levante, dentro del valle de Jordania, al lado de otros
asentamientoscomoCatalHüyük(10milhabitantes),AbuHureyra,Mureybat,y
AsikliHüyük(Soja,2008:57).
En las concepciones dominantes de nuestros tiempos, la ciudad es una
comunidaddeasentamientodebasesedentaria,quenoproducelosalimentosque
necesita,perodominaneconómicaytecnológicamente,ypuedencrecermucho
másquelascomunidadesruralesquesílosproducenylaproveendeellos;debido
a susavanzadas formasdeorganizacióngenera también lugaresy formas sociales
deencuentroeintercambioconesascomunidadesrurales;éstalopudohacerasí
desde épocas muy primitivas, gracias a la existencia de sociedades basadas en
intercambioyreciprocidad.
Hayquetomarencuentaquelasciudadesconocidasporfuentesescritasson
partedesociedadespatriarcalesquedatandehacenomásde5milaños,perolas
sociedadeságrafasde laprehistoria formanpartedel99%de lahistoriahumana,
entre las cuales hubo muchas comunidades con asentamientos desarrollados
seguramente desde formas de organización matriarcal; esas hoy sólo están
documentadasdemanera limitadadesde la arqueología,quecon susesfuerzosy
resultadosdecuandoencuando,presentadescubrimientosasombrososqueechan
por tierramucho del conocimiento dado por bueno y con anterioridad por la
ciencia,sobreelorigenyfuncionamientodelaantiguasciudades,taleselcasode
Jericó y Catal Hüyük, en donde la evidencia muestra que la mujer cumplía
funcionesimportantesdentrodelaestructurasocialyproductiva(Soja,2008,31).
Bajoestavisiónretrospectiva,loquehoyestáocurriendoalasciudadesdel
sigloXXIeselcomienzodeunprocesode transformación,desdenuestropunto
devista, también revolucionario,opor lomenos, como lo considera elmismo
Soja, de una profunda reestructuración urbana, en lo que hace pocas décadas
fueronloscentrosurbanosdelcapitalismoindustrial,productodeunaespeciede
fordismo, cuyos barrios, con el tiempo, o se sometieron a la reconversión
industrial postfordista o se reconvirtieron en territorios de la economía de la
información orientada a los servicios especializados y las actividades bursátiles
comoNuevaYorkyLondresoperdieronsuhegemoníaindustrialcomoDetroit
oLiverpool, frente a la producciónde lasmercancías ingrávidas de las quenos
hablaRifkin(2000).
Esos espacios urbanos postmodernos que sufren las transformaciones más
visibles,hoysonloslugaresdondeseviveestanuevarevoluciónurbana,quemás
alládelosbeneficiosquepuedatraerparaciertosnúcleosdepoblaciónygrupos
privilegiados dentro del sistema capitalista, también deja altas facturas de
irracionalidadquesetraduceenfragmentaciónterritorial,polarizacióneconómica
y segregación social con altos tintes de injusticia, desigualdad e inseguridad,
además de impactos ambientales como parte de la huella ecológica que van
dejandoestastransformacionesrevolucionarias.
Hay que reconocer que en las últimas tres décadas casi todas las regiones
metropolitanasprincipalesysecundariasdelmundo,hanexperimentadocambios
espectaculares que están conduciendo a la formación de lo que Soja denomina
postmetrópolis, 42 nuevo fenómeno que obliga a revisar los paradigmas que
tenemosparainterpretarestenuevodesarrollourbanodescentralizadoyexpansivo
que convierte a las ciudades de nuestros tiempos en enormes regiones
metropolitanas multi-céntricas, operando en redes globales de intercambio
económico regular, pero también de esos nuevos valores ingrávidos que se
muevenatravésdeunaescalageográficaespacialdeterceradimensión,endonde
elciberespacioseconvierteenelterritoriovirtualdelasmásgrandesycomplejas
interacciones(Rifkin,2000:23).
Enlasociedadactual,desdeloshogares,lasescuelasylasoficinas,sepueden
tener, en brevísimo plazo, todos los recursos que se quieran, gracias a la
innovacióntecnológica;nosonéstoslosquelimitanlasdecisionesparaelegirsu
consumooacceso,sinolosactoresglobalesqueposeenesosrecursos;estoseda
dentrodeunprocesocapitalistadialécticoquegeneralosprincipalesconflictosdel
mundo.
Porloanterior,hoylossucesospasadostienenunairradiacióninstantáneay
sentimossuimpactodeunamaneradiferente;elpasadosevuelvesobrenosotros;
hayunpermanenterebotedel tiempo.Ladiferenciadefinitiva,cualitativa,entre
estelapsoylosprecedentes,esquenosóloseextendióelalcanceylaescaladel
cambio,sinotambiénsuritmoytodoesosevivesólodentrodelespaciourbano
postmoderno, 43 queestáplagadodeimágenesytecnologíaquenosinvade.
La aceleración es una nueva fuerza social y la transitoriedad, su réplica
psicológica; la transitoriedad empapa y afecta todas las relaciones sociales; hoy
estamosinmersosenuntipodesociedadurbanaqueesproductodelasociedad
de la tecnología, la información y el conocimiento (casi toda bajo control
patentado); nuestra pregunta es, si eso es lo que se aproxima a la idea de una
“urbanización completa”, pues la idea dominante en el campo del urbanismo,
hastahacepoco tiempo,eraque se aplicabael términode sociedadurbana a la
sociedadquesurgiódelaciudadindustrial:“Esdecir,alasociedadcaracterizada
porunprocesodedominaciónyasimilacióndelaproducciónagraria”(Lefèbvre,
1980:8),tesiscontrariaalosfuertesargumentosdeSoja,queapuntanaconfirmar
que,almenosenalgunasregionesdelaantigüedad,laciudadnetamenteurbanase
desarrollóprimeroyquelaagriculturaagranescalavinodespués,inventadadesde
lasnecesidadesbásicasdelaciudadyparasustentarla. 44
Muchos procesos sociales (en cuanto a población, ciudades, energía,
crecimientoeconómico,etc.)sehanaceleradodeunmodoimpresionante,yno
existe un modo absoluto de medir el cambio. Este cambio acelerado está
produciendoungranimpactoenloshábitos,creenciasyconceptosenlasgrandes
metrópolis; por lo que se observa, jamás en la historia se transformaron tan
radicalmenteestosaspectosen tanpoco tiempo.Peseaquehayresistenciasa la
innovaciónyalcambio,lasociedaddelsigloXXIestáadaptándoseavivireneste
nuevo modelo de urbanización, pero que por ser segmentado, polarizado y
segregado,reclamafuertementerespuestasalacuestiónsocial.
Enlosúltimosaños,lanuevageografía 45 nosestáhaciendoconscientesde
quelossereshumanossomosintrínsecamenteespacialesyquepermanentemente
nos comprometemos en actividades colectivas para producir espacios y lugares,
territoriosyregiones,ambientesyhábitats.
Elespacioenestanuevarealidadgeográficaconcretaseresuelveporescalas,
desde el cuerpoy sugeografíamás cercana,pasandoporgeografías demediana
distancia que abarcan dormitorio y casa, edificios, calles y barrios, ciudades y
zonasmetropolitanas,regiones,paísesyenúltimainstancia,todoelplaneta;esto
es loquenosorillaaaceptar latendenciahumanahacialaurbanizacióntotalde
Lefèbvre.“Cadaunodeestosespaciosdebeserreconocidocomoproductodela
acción y la intención humana colectiva, y por lo tanto susceptible de ser
modificadootransformado”(Soja,2008:34).
Por lo anterior, el término geohistoria, donde el prefijo “geo” tiene
preponderancia,vatomandosentidoparaelestudiodelasciudades,lasregiones,
el Estado-nación, el planeta terrenal, pero ahora también el ciberespacio, sobre
todosiaceptamoslarelaciónentreelespacioproducidocolectivamente(espacio
urbanoylasregionesconlasqueésteinteractúaatravésdelasredesvirtuales)ysu
caráctertemporal(histórico),incorporadoalaconcienciadelacolectividadquelo
produce, lo usa, lo defiende y lo vive cotidianamente desde lugares locales
concretos(lacasa,laescuela,laoficina,elhotel,laplazacomercial,etcétera).
Pensando en la naturaleza gregaria del hombre y su tendencia a cooperar
con sus semejantes (Tomasello, 2010), el concepto de sinecismo adquiere
relevanciasiloentendemoscomo:
una fuerza activa y motriz registrada por la geohistoria que supone la formación de una red deasentamientosnucleadosyanimadosdemodojerárquico,capacesdegenerarinnovación,crecimientoy desarrollo social desde el interior de su dominio territorial definido (…) connota lasinterdependenciaseconómicasyecológicasylassinergiascreativas,asícomotambiéndestructivas,quesurgendelagrupamientointencionado,ydelacohabitacióncolectivadelagenteenelespacio,enunhábitathogar(Soja,2008:42-43).
Lointeresanteparaelestudiodelasciudadesesqueéstassepuedenvercomoesa
reacciónhumanaa favorde laaglomeraciónsinecética,quenoesotracosaque
unconceptoconductual, transaccional,asícomotambiénpolíticoyeconómico,
queactiva laespecificidadespacialdelurbanismo, transformando la fuerza social
enhistórica.
Elsinecismo,pues,conllevaalaideadequelasciudadesterminancreando
regiones (incluyendo lugares deslocalizados, muy lejanos y dispersos), que nos
sugierelahipótesisdequeapenaselhombretuvolaposibilidadtécnicaycultural
paraaglomerarse,lohizo,convirtiéndoseasíensedentario,tomandolaalternativa
de cohabitar y construir primero aldeas y luego poblados que dominaron su
entorno inmediato; más adelante evolucionaron hasta convertirse en ciudades-
estado, que dieron lugar a las primeras zonasmetropolitanas funcionales a ellas;
después, con el crecimiento demográfico forjaron amplias regiones; luego, esas
ciudades-estado se convirtieron en imperios que llegaron a controlar otras
ciudadesyregionesextensísimasallendesusfronteras“nacionales”,bajomodosde
produccióndespóticosoesclavistas.
Enlosmomentosdelgrandesarrollodeesossistemasantiguosdeocupación
ydecreacióndeespacios,vinolacaídadelimperioromanoamanosdelastribus
bárbarasquehabíanestadosometidasporesainerciasinecéticadelaquevenimos
hablando,peropasadaladispersiónmedioevalquediolugaraunaenormegama
de principados por toda Europa, con desarrollos institucionales mucho más
complejos, se dio origen a un nuevo lugar central, el de los Estados-nación
europeosquesefueronafirmandoenlaculturaeideologíarenacentistadelsiglo
XV,elcolonialismocatapultadoporlosdescubrimientosgeográficosdelsigloXVI,
elracionalismodelsigloXVII,elhumanismodelsigloXVIII;luego,enelcontexto
de las revoluciones industriales, cuando prosperaron las ideas marxistas de la
revoluciónsocialista,seprodujeronlasciudadesymetrópolisindustrialesdelsiglo
XIX, que incluyeron a Norte América, país que, al fortalecerse económica y
militarmente,pudoampliarsuterritoriodeunladoaotrodelcontinente,gracias
a la anexión de enormes territorios del norte de México y de las Lousianas
francesas.
Estatendenciasinecéticadelosimperiosdebaseestado-nación,quesiempre
buscarondominarobeneficiarsedemásterritorios,hizoqueduranteelsigloXX,
antes y después de las dos guerras mundiales, se ensayaran diversas formas de
asociación supranacionales para cohabitar y cooperar, desarrollando enormes
regionesplanetariasbajodiversasformasdeorganizaciónpolíticayeconómica;la
URSS (1917-1990), que se fue ampliando hasta controlar la vida económica y
políticadeinfinidaddenacionesdeEuropayAsia;laUniónEuropea(1985ala
fecha), que ha logrado involucrar a 27 países bajo un mismo parlamento
legislativo, con gobierno ejecutivo, comisión supraestatal y moneda común
(Euro)aceptadaporvariosdelospaísesmiembros.
Como lo mencionábamos antes, Estados Unidos fue producto de una
asociación precoz de colonias que se independizaron de Inglaterra, se
confederaron, luegocrearonuna federaciónycrecieron territorialmenteporvía
de compras, conquistas y guerras; su base territorial de “comunas” dio lugar a
municipios, luego condados, después estados federados y finalmente el Estado-
naciónenormeypoderosoenqueseconvirtiólaUniónAmericana(Tocqueville,
2005: 77-79), que se puso del lado de Inglaterra y Francia, coadyuvando en
sendasvictoriasdurantelasdosguerrasmundialesdelsigloXX.
Enlostrescasossehanpropiciadoformasdeintegraciónnacionalyregional
que, desde sus ciudades (lugares centrales), están en vías de consolidar alguna
formadelacuartarevoluciónurbana;entantoquelaactuacióndeestosEstados-
nación sobre el territorio, se destina a acciones y estrategias públicas de
infraestructura de producción agropecuaria, movilidad masiva de personas y
productos,asícomocomunicaciónvirtual,conelmínimoderestriccionesentre
lospaísesoprovinciasquelashanformado.
Estanociónde“urbanizaciónplena”,dondelasciudadesglobalesoperanen
red,integradasaeconomíasregionalesconsistemasdecomerciointenso,flujosde
capital humano, tecnología, información y conocimiento y que además
incorporan, al medio rural, campos de agricultura altamente tecnificada,
reminiscencias de suelos de pastoreo y unidades dispersas de agroindustrias y
suburbioscampestres–formandoasíalargadas regionesmetropolitanasdecientos
de kilómetros–, nos transporta a la idea de “sistemas-mundo” y “economías-
mundo”. 46
Por cierto,me atrevo a decir que estos conceptos se pueden aplicar a las
ciudades-Estado de la antigüedad, e incluso a Jericó yCatalHüyük, en donde
tuvo que haber un desarrollo institucional más o menos complejo con un
protoestado que hiciera posible tales integraciones territoriales, más allá de la
ausencia de la “mano invisible” que Adam Smith propuso para comprender al
capitalismomercantilistadelsigloXVII(Smith,1996).
Ciudades,espaciourbanoyrevolucionesurbanas
Regresando al origen de las ciudades, hubo unos primeros comerciantes,
artesanos, sacerdotes, etcétera, que crearon el primer espacio urbano primitivo
con formas de protopueblo y desde allí, en sus interacciones con las aldeas
aledañasdecazadores,recolectores,pescadoresyotroscomerciantes,estimularon
ladomesticaciónsimpledesemillasyplantas,elcultivodealimentosbajotécnicas
másomenosdesarrolladasyluegolaagriculturadegranescalaparadarlesustento
a la ciudad-metrópoli que se iba consolidando; adicionalmente produjeron los
aparatos político-administrativos necesarios (proto-estado) para gobernar a las
poblacionesadherentesalaciudad,ylaorganizaciónpreburocráticaparagestionar
serviciosyobrasde infraestructurayedificios funcionalesparaaquellasciudades;
de acuerdo con Morgan, el sistema de confederación fue común entre tribus
primitivasquedominabandeterminadosterritorios(Morgan,1980:178-201).
De hecho, excavaciones realizadas en Jericó, iniciadas hacemás demedio
siglo,ahoraempiezanapresentaralgunosdesafíosalasabiduríatradicionalacerca
delorigende lasciudades,puessetratadeunasentamientooriginalque llegóa
tenerhastatresmilhabitantes,conunamicro-economía-mundoautogeneradaen
una etapa de transición entre los últimos cazadores y los primeros agricultores,
producidosporlosapetitosnutritivosdelaaldeacentralvenidaaciudad.
Hasta ahora Jericó se considera el primer ejemplo de sociedad humana
sedentaria de cazadores y recolectores que fueron protagonistas de un
acontecimiento fuera de lo común hasta ese momento, propiciado desde un
entornofundamentalmenteurbano:“lainvencióndelaagriculturapermanenteen
tanto cultivo sistemático e intencionado de plantas comestibles domesticadas”
(Soja,2008:62-69).
Eso es lo considerado por Soja como la primera revolución urbana de la
humanidad;además,esapequeñaciudadcontabaconunsistemadeintercambio
comercial geográficamente extenso, que entre otras cosas, generó un “proto-
pueblo” con “proto-estado”, del que se derivó una forma de gobierno y una
administración con cuerpos pre-burocráticos que se encargaban de recabar y
almacenarlostributosenespecieydistribuirlasaportacionesdetrabajocolectivo
para realizar las tareasdeconstrucciónymantenimientode los edificiosyobras
necesarias para mantener a la ciudad en condiciones de habitabilidad y
funcionamientocomolugarcentraldecontrolterritorialaescalamicro-regional.
Esaciudadfueunlugarconundesarrolloculturaldiferentealdelasaldeas
agrícolasespecializadas,quepropicióyquedieronlugaraladicotomíateóricay
empírica campo-ciudad, válida pormucho tiempo, pero que hoy pierde fuerza
frente al avance de la urbanización completa. Jericó, para su momento puede
considerarse un lugar netamente urbano de alcancesmetropolitanos y con una
economía autosustentable, al margen de una agricultura local, imposible de
logarsedadaslascondicionesdeltipodesueloyclima.
Talsituaciónhipotéticaserefuerzaconotroshallazgosconsideradosaúnmás
reveladores en la ciudaddeCatalHüyük, que tuvo también sus inicios por los
años 9000 a.C., en el sur deAnatolia en el suroeste deAsia; que alcanzó un
rangometropolitanoconcercadediezmilhabitantes,unacomplejadivisióndel
trabajo con artistas, tejedores, carpinteros, fabricantes de cuentas, espejos, arcos,
objetos de cobre, hueso, herramientas, talladores y comerciantes que
intercambiaban productos con lejanos grupos asentados en diversos rumbos,
formando una región económica de varios miles de kilómetros cuadrados, en
donde la periferia de esamicroeconomía-mundo eraun sector geográficode la
(misma),“enlacuallaproduccióndebienesesprimordialmentedebienesdebaja
categoría,peroqueesparteintegrantedelsistemaglobaldeladivisióndeltrabajo
(regional),dadoque lasmercancías implicadas sonesencialespara suusodiario”
(Wallerstein,2003:426).
EnCatalHüyükelmundoruralgirabaentornoaasentamientossimplesy
pequeñosque sededicaban a la cazay la recolección,no a la agricultura, y esa
población era bastante apegada al espacio urbano en expansión, o sea, que era
parte de ella misma; el pastoreo no se practicaba en las cercanías debido a la
topografíalocal;lossuelosadecuadosparaelpastoreoestabanmuyalejadosdela
ciudad,asíquelaeconomíasetuvoquesustentardesdeelprincipioenactividades
yproductosmeramenteurbanos;elabastodeproductosagrícolas les llegabapor
vía del comercio con aldeas lejanas; ese sedentarismo fue prerrequisito para el
cultivodecerealesyambosfueronesencialesparalacríadeanimalesdomésticos,
indicandoquelaganaderíanosedesarrollódeformaindependiente,sinoapartir
de los asentamientos establecidos en forma permanente (Bar-Yosef yMeadow,
1995:41).
Más adelante, en la construcción y desarrollo de las portentosas ciudades
antiguas que aparecieron entre el año 5000 y 2000 a. C., primero en China,
India,Egipto,Mesopotamia,PersiayluegoenGreciayRoma,hubounaforma
deorganizaciónreconocidacomolascivilizacioneshidráulicasoesclavistas,dando
origen a ciudades-estado mucho más desarrolladas; a ese gran desarrollo
institucionalproducidodentroyapropósitodelespaciourbano,esaloqueSoja
reconocecomolasegundarevoluciónurbana,ligadadirectamenteconelfenómeno
delsinecismo,dadoloscatalizadoreseconómicosqueloimpulsaban.
Esas ciudades aparecieron simultáneamente con la concentración de las
“formas simbólicas de autoridad, los centros cívicos concebidos para anunciar,
ceremonializar, administrar, aculturar, disciplinar y controlar”. Es en el espacio
(urbano)dondesegúnFoucault,“losdiscursossobreelpoderyelconocimiento
sontransformadosenverdaderasrelacionesdepoder”.Dentrodeesosescenarios
institucionalizados de la ciudadela, la gente adherida a dicha autoridad y sus
relaciones sociales especialmente concentradas crearon en concordancia las
primerasformasdesociedadcivil(Soja,1996:205).
Esa sociedad civil más desarrollada fue la que hizo posible el desarrollo
político de la polis griega, misma que le dio equilibrio al poder del público,
haciendo posible una de las primeras experiencias de democracia antigua, en
donde se debatía la idea del buen gobierno con gran sentido de deliberación
pública, entre senadores, filósofos y ciudadanos que acudían por derecho al
Partenón(Rosique,2007:8).
EsasegundarevoluciónurbanasedioprimeroenSumeria,Egipto,creando
unaciudad-estadovinculadaalasnecesidadesespacialesparatrabajosdeirrigación
a gran escala; sin la tecnología y la organización social necesarias para un uso
sostenibledelamisma, laurbanizaciónenlasáridastierrasbajasnohubierasido
fácil de lograr. Para tal efecto fue necesario un salto de escala, alcance y poder
autoritario, tanto de la ciudad como del Estado teológico-militar, para que la
segundarevoluciónurbanacristalizara.
La humanidad tuvoque esperar desde la caída del ImperioRomano (409
d.n.e.)hastaentradasyalasrevolucionesindustrialesdelsigloXVIII,quevinierona
catalizar el nuevo patrón de urbanización a principios del XIX, para iniciar su
tercerarevoluciónurbana;esasciudadessededelasprimerasfábricas,querebasaronel
niveldemanufacturerasalincorporarlasmáquinasdevapor,fueronlasprimeras
que empezaron a tener problemas de sustentabilidad debido a las funciones
nutritivas y productivas de gran escala y deorganizaciónpolítico-administrativa
complejas, con tejido urbano que se expandía desordenadamente en círculos
concéntricosapartirdesuscentroshistóricosoriginales.
Eseprocesodioporresultadolasprimerasciudadesindustriales,expresiónde
latercerarevoluciónurbanaenlasciudadesdeManchester,InglaterrayChicago
en Estados Unidos. De hecho, Manchester fue la primera ciudad y el primer
espaciourbanodeimportanciasocialmenteproducido,casiensutotalidad,porlas
prácticassocio-espacialesdelcapitalismoindustrial,fueunapequeñapoblaciónen
1750,conlaintroduccióndelferrocarrilylaconstruccióndelgrancanaldelargo
recorridodelaGranBretaña.
Unsiglodespués,Manchestersetransformóenlaprimerametrópolisyenla
primera ciudad manufacturera capitalista completamente industrial y con una
conurbaciónde400milhabitantes,lasegundaentamañodespuésdeLondres;fue
allí donde Federico Engels atendía una de las fábricas de su padre y de cuya
experiencia se inspiró para convertirse en el compañero intelectual de Carlos
Marx,desdedonderealizóagudasaportacionescríticasalcapitalismoindustrialde
suépocayalascondicionesdepobrezadelosbarriosydelaviviendadelaclase
obrera(Engels,1971:526-527).
Por su parte, Chicago fue a la segunda mitad del siglo XIX, lo que
Manchesterfuealaprimera:unlaboratoriourbano,relativamentedespejado,para
la formación de una ciudad capitalista industrial y de su espacio reflexivo, en
dondesedioporprimeravezelfenómenodelfordismo,fenómenoqueimponea
la ciudad un orden social y un estilo de vida a imagen y semejanza de lo que
ocurre al interior de las fábricas y su centro corporativo lleno de oficinas de
contadores,administradoresenaltosedificiosconestructurasdehierroconcalles
anchaspordondeprontocircularíanlosprimerosautomóviles.
PoresofuequeenlaUniversidaddeChicagosedesarrollóunacorrientede
sociologíaurbanamuyconocidaenEuropayAméricaLatinadurantelaprimera
mitaddel sigloXX;ésta llevópornombre:“EscuelaEcológicadeChicago”. 47
Sutesiscentralera
Lo que la casa es para el campesino, la ciudad es para el hombre civilizado (…) El transporte ycomunicación,lostranvíasyteléfonos,periódicoypropaganda,construccionesdeaceroyelevadores,todoslosobjetos,enrealidad,quetiendenaproducirunagranmovilidadyunagranconcentraciónenlosasentamientoshumanos,sonfactoresprimariosenlaorganizaciónecológicadelaciudad(ParkenDonoso,1993:116).
Yaentradalaetapapostfordista, 48 apartirdelos60delsigloXX,lasciudadesy
el campo quedan dominados por los patrones neoliberales de consumo y los
servicios sofisticados que agotan los recursos naturales de todos los rincones del
mundo,desecanloshumedaleslocalesycontaminanlasaguasdetodoslosmaresy
los suelos de extensos bosques y praderas y aire de lamayoría de las ciudades,
debido a la circulación lentademillonesde autos y fábricas relocalizadas en las
afuerasde lasciudadesyaportandosustanciasquímicasquedestruyenlacapade
ozonoqueprotegealatierradelasradiacionessolaresqueproducenuncambio
climático que pone en riesgo el equilibrio ambiental, la biodiversidad y la
seguridaddetodaslasciudadesporteñasdelmundo.
Esteprocesodeurbanizacióneselquellevaensusentrañasalgoquepuede
serlacuartarevoluciónurbanadelahumanidad,perolamentablemente,aligualque
enlasciudadesindustrialesregidasporelcapitalismoindustrial,estanuevaforma
de urbanización es conducida irracionalmente desde los antiguos centros
corporativos,ahorallamadosnodosglobalesdegestión,quemantienensusedeen
laspostmetrópolis,peroahorademaneramulticéntrica,desdedondesedeciden
lasprincipalesdirectricesymodalidadesdeldesarrolloplanetario;laatmósferayel
sistema climático son recursos esenciales para la vida que abarcan y exceden a
todos y cada uno de los Estados y sociedades. Como lo comentan algunos
ambientalistas: “es inconcebible que cualquiera pueda poseer efectivamente la
atmósferayquenadiepuedaestarexcluidodesuutilizaciónyque,noobstante,
las consecuencias de cualquiera de las acciones en localidades específicas y
pequeñaspuedantenerrepercusionesdeunanaturalezasumamenteimpredecible
yvolátilsobretodoelplaneta(Heldet.al.,2002:468).
Másalládelaexpansióndelasconurbacionesyeldominioquelasciudades
tengansobreelcampo,paraqueesteprocesodetransiciónrealmentearribeaesa
cuarta revolución urbana, tendrían que darse las condiciones que Lefèbvre
señalaba hace cuatro décadas: “La sociedad urbana es para nosotros un objeto
virtual, es decir, un objeto posible, cuyo nacimiento y desarrollo hemos de
presentar ligado a un proceso y a una praxis (una acción práctica)” (Lefèbvre,
1980:9).
Porotraparte,másalládesuactualoperaciónenredesmundializadas,enlo
particular, cada ciudad responde en alguna medida a sus propios orígenes
históricosya sususosycostumbresnacionalesy regionales,que tienenquever
con instituciones enraizadas en su tradición constitucional, leyes, gobierno,
historia, geografía, cultura y grado de desarrollo, tal y como lo previeron los
pensadoresdelaIlustración.
Por ejemplo, Vico quería comprender el sentido de la historia de las
instituciones políticas que daban solidez al Estado-nación emergente;
Montesquieu, por su parte, puso énfasis en la dimensión espacial para la
determinacióndelasformasdegobierno.Hegelpensabaque,“Acadasociedadle
corresponde la constitución que se adecua al espíritu del pueblo.” (Rosique,
2007:15-16).
El mismo Weber dedica una amplia parte de su obra al análisis de las
ciudades,porqueunavezconstituidaslasvecomounlugarcentraldondesiempre
hay autoridades locales al lado de un mercado que hace posible intercambios
comerciales sustantivos entre la población local y la de los alrededores pues
observa con claridad que sobre todo con la emergencia del mercantilismo, el
poderde los comerciantes se acrecentó al gradodeque las primeras formasdel
Estadomoderno, respondían al interésmercantil como si fuera el único interés
público:
Suele ser normal que la ciudad tan pronto como se ofrece como una estructura diferente a la delcampo,seaalavezsededeunseñor,odeunpríncipe,ylugardemercado,oposeacentrosdeambasespecies,-oikosymercado-ytambiénesfrecuentequetenganlugarperiódicamenteenlalocalidad,además delmercado regular, ferias de comerciantes viajeros. Pero la ciudad –en el sentido en queusamoselvocabloaquí–esunasentamientodemercado(Weber,2002:939).
Desde estas perspectivas, las ciudades son la cuna institucional de las formas de
Estado,hastallegaralEstadomoderno,dondeelreconocimientode“lopúblico
estápresenteentodoslosespaciosdelavidasocial”;enparticular,enlosespacios
urbanosdelaciudadlospoderesfácticoslocal-globalesbuscanlamaneradeestar
representados conmás fuerza al interior del Estado, que el de la ciudadanía en
general(Bozeman,1998:15).
Régimeninstitucionalypilotajepolíticodelasmetrópolis
Dando por válido el marco teórico que nos aporta el neoinstitucionalismo, el
régimen institucional (metropolitano) es el subproducto más importante del
espaciourbano;setratadeunenteabstractoqueseformayoperaenlasgrandes
regiones,cuyocentrodeoperacionesesunametrópoliendondeestánasentados
actores local-globales muy poderosos; allí el régimen se compone de diversos
espacios institucionales, aterrizados en un área geográfica delimitada
informalmente pero con una basematerial de infraestructura ad hoc y unidades
productivas,de serviciosyculturales amalgamados funcionalmente,en laque se
desarrollan varias instituciones, encargadas del pilotaje político de la zona.
Terhorst,despuésdeestudiarafondoestefenómenoenAmsterdam,diceque:
Estosespacios institucionalesestán jerarquizados,desdeelnivel supranacional,que seencargade lasnormas que regulan el comercio internacional, las relaciones monetarias, hasta el nivel local quecomprendelasestructurasdesconcentradasdelEstadoyqueestambiénelespaciodeloscompromisosydelosacuerdosentrelosgrupossociales,pasandoporelnivelnacional,encargadodelaorganizacióndelsistemaelectoral,delrégimenfiscalydelrégimenprovincial(Terhorst,2004:113).
Delamaneraenqueseestructurenyfuncionentodosesosniveles,dependendel
funcionamiento y orientación de los gobiernos locales, sub-nacionales y
nacionales,ydelamaneraencómocadaunodeestosórdenesconstitucionalesde
gobiernoserelacionanconlasociedadcivil,dedondeseestructuralaagendaylas
políticaspúblicasaimplementarse;poresosonespaciosendondesemuevenestos
órganos soberanos de la representación popular; para promover leyes, aprobar
decretos y diseñar los organismos públicos, desde donde los cuerpos tecno-
burocráticos,altosfuncionariosypolíticosconcargosdeelección,seorganizanal
ladodelaciudadaníaparagestionarlaciudadygenerarlalegitimidadqueafiance
lagobernabilidad 49 enelterritoriogobernado.
La intensidad de la relación local-global y el tamaño demográfico de las
ciudades influyen en la interacción entre el régimen institucional, las diferentes
instanciasdegobiernoylosactoreseconómicosypolíticosdelaciudad;estoeslo
que propicia el cambio institucional local que incluye a sus leyes y formas de
gobierno tradicional y de donde se deriva finalmente el cambio histórico del
régimenlocal-global.
Dehecho,nosólolaagriculturaagranescala,laescriturayotrosdesarrollos
humanos, sino que también el Estado-nación puede ser considerado como un
subproductohistórico del espacio urbano y no al revés; lomismo está pasando
hoyconelordensupranacional,dominadotambiéndesde losnodosglobalesde
poder y decisión política y económica que están enclavados en las ciudades
mundialeslíderes. 50
Desde las antiguas ciudades-Estado, el hombre creó instituciones y
organizaciones para darle gobernabilidad a aquellas ciudades que demandaban
ciertaprecisiónadministrativaydesarrollotecnológicoparalagestióndeenormes
infraestructuras hidráulicas y murallas que les permitían resguardarse de las
invasiones, apoyar las actividades agropecuarias de gran escala y funcionar con
planeacióneficazyestabilidadpolíticaymilitar.(Guerrero,2001:41).
Ahí están los complejos regímenes despótico-tributarios de las ciudades-
Estado que llegaron a forjar enormes imperios, economías-mundo y hasta
sistemas-mundode la época; también lohicieron los regímenes esclavistasde la
tiraníadeEsparta,lademocraciaprimitivadeAtenas,larepúblicaaristocráticaoel
mismo cesarismo en la Roma Antigua. Todos esos regímenes produjeron,
pactaronyescribieronsuspropiasconstituciones,leyesdegobiernoquetuvieron
comoprincipalsoportelasinstitucionesoriginadasenalgúnlugarcentral,esdecir,
reglas urbanas, normas, estilos de vida, costumbres, administración pública y
creenciasdelagente;sepuededecirquelasformacionessocialesconcretasdelas
que nos hablaba Marx fueron también un subproducto hecho en y por la
existenciaydesarrollodelespaciourbanovulgarmenteconocidocomolaciudad.
En las ciudades de hoy, que viven en la transición de la democracia
representativa hacia la democracia participativa, también tenemos una forma de
organizaciónmuycomplejabasadaenunmarcolegalconunaéticapúblicayusos
y costumbres en ocasiones muy antiguos, pero conocidos y reconocidos por
todos, así comoorganizaciones burocráticas y formasde gobierno, productode
unEstadodederechoquetratadefortalecerlalegitimidaddemocrática;todoello
es la base para lograr el funcionamiento demegalópolis que ocupan cuencas y
regionesinterminablesconpoblacionesmillonarias.
ElEstado,entantodepositariodelapotestadsoberana,tienecomofunción
diseñar con sabiduría y obediencia política (Dussel, 2006:27), una reforma
metropolitana que incluya leyes eficientes que permitan atender con equidad y
justicia el desarrollo regional, fortaleciendo el régimen institucional de cada
metrópoli,bajounaconcepciónintegralysustentable.ComodecíaMontesquieu:
El legislador debe ajustarse al espíritu de la nación, cuando no es contrario a los principios delrégimen,porquenadasehacemejorqueloquehacemoslibrementesiguiendonuestrogenionatural(…)NadaganaráelEstadosiseleimprimeunespíritudepedanteríaaunpueblonaturalmentealegreo religioso. Dejadle hacer con formalidad las cosas más frívolas y festivamente las más serias(Montesquieu,1977:199).
Bajo ese tipo de políticas está la clave de la eficiencia y eficacia del régimen
institucionalyelfuncionamientointeligentedelasdependencias,paralograrque
laacciónpúblico-privadaysocialalcanceresultadosdecalidadaceptablesparala
mayoría en las grandes regionesmetropolitanas; desde luego que esto se puede
facilitar más si se implementa una planeación moderna que busque la
identificación de los aspectos y problemas más representativos del territorio, a
efecto de poner énfasis en lo estratégico, enfocando la atención en proyectos
específicos de gran impacto, lo que a su vez coadyuva a lograr resultados
mensurables que pueden ser evaluados, además de contar con un determinado
gradodedesarrollotecnológico,capitalfinanciero,infraestructura,capitalhumano
calificado y social solidario orientado al “bien común” en medios urbanos
complejos. 51
Porloanterior, tambiéncentramosnuestraatenciónenla importanciaque
tieneelestudiodelasinstituciones,quesonlasquedansustentoylegitimidadala
organizaciónpolíticayadministrativadelosgobiernosyalavidacotidianadelas
ciudades.
Como la dinámica de la expansión y transformación metropolitana no
permite que los ajustes institucionales se den con la rapidez que se requiere,
entonceshoylamayoríadelasgrandesciudadestiendenahacerseingobernables,
debido sobre todo a la convergencia de por lo menos tres procesos que
consideramosfundamentales:
•Lamultiplicacióndelosespaciosdepoder.
•Latransformacióndelossistemasderepresentación.
•Elaumentodelaconflictividadentreactoresyredesdeactores.
Debidoaello,elproblemacomúnalamayoríadelasciudadeses“lafaltadeuna
institución dotada de la legitimidad y de los recursos políticos (presupuesto,
preparación técnica y administrativa, capacidades normativas), que agregue las
demandasdelosactorescolectivoseindividualesylesofrezcarespuestamediante
políticas públicas adecuadas sobre territorios pertinentes” (Jouve y Lefèvre,
2004:9).
Entonces,elproblemacentralpara laclasepolíticadenuestros tiempos,es
sabercuálessonloscostosdetransacciónporlosquelosactoresnopuedencrear
o transformar las instituciones y los organismos para enfrentar los problemas de
competitividad,productividad, sustentabilidadycalidaddevidaquesedemanda
en las ciudades en la era de la globalización, en donde lo que se requiere son
gobiernos interactivoscapacesde actuar conagilidadycapacidadde respuesta a
unentornovolubleyllenodeincertidumbre,dondelosqueavanzansonaquellos
que desarrollan unidades especializadas en el manejo de redes, relaciones
intergubernamentales e interinstitucionales, tal y como lo exige la gobernanza
metropolitanaenlaeradelaglobalización.
Aunquetodosaceptanlosretosqueimplicaparalospaísesestarsometidosa
los flujos e impactos de la globalización, Saskia Sassen, Borja, Castells, Soja,
etcétera; todosobservanenesosprocesos,unaventanadeoportunidadparaque
lasciudadesmásinfluyentesydinámicasseconviertanenactorescolectivosdentro
delasredesmundialesdelaglobalización.
BorjayCastells(1988)afirmabanque:“almismotiempoquelasciudadesse
sitúanenlaeconomíaglobal,debenintegraryestructurarasusociedadlocal.Esa
integración social requieremecanismos políticos descentralizados, basados en la
descentralización administrativa y en la participación ciudadana de la gestión
municipal”(BorjayCastells,2000:33).
En este contexto, la aceleración del cambio también es una fuerza
psicológica,laaceleraciónexternasetraduceenaceleracióninternaenlasgrandes
ciudades. El individuo representa y se constituye como un gran canal con
innumerables situaciones, la aceleración en el cambio de la sociedad, altera ese
flujo.
Toda situación posee componentes identificables: cosas, lugar, gente,
localizaciónenlaredorganizadadelasociedadycontextodeideas.
A partir de ellas se puede analizar cada situación, y además tiene una
dimensiónapartequeesladuración,laaceleracióndelcambioylaevoluciónque
abrevialaduraciónyapresurasupasoporelcanaldelaexperiencia.Esasíquela
creciente velocidad de la transformación en las grandes metrópolis viene a
complicar, multiplicando, la cantidad de funciones que debe representar el
individuo enuna sociedad por la cantidad deopciones (complejidad) que debe
adoptarpara adaptarse al cambio,endondehaymenos tiempoparaunexamen
prolongadodeunproblema;ademásdeesoseleagregalanovedadquecomplica
lascosas.
A la par, laOCDE, el BancoMundial, laONU y laUnión Europea, entre
otros,han recomendadomedidas innovadorasdegestiónpúblicaquecorrenen
paraleloalosfracasosdelasmedidaseconómicasneoliberales,basadasenlateoría
neoclásicaqueledapreferenciaalmercadoyalagestióngerencialdesdeelEstado
enmarcada dentro de la teoría de la opción pública, que resalta las políticas
públicasquesetomanconsiderandolamaximizacióndelosinteresesindividuales,
másqueloscolectivosqueapuntamásalbiencomún.
Hastahoy,hanpasadoporencimade losgobiernosy susadministraciones
por lomenos dos generaciones de ese tipode reformas aplicadas alEstado y al
mercado, la impulsada porRonaldReagan yMargaretTatcher (1981) para sus
administracionesapartirdelexperimentoenChileenlos iniciosdeladictadura
delgeneralPinochetylasdelConsensodeWashington(1991)ylaOCDE(1997),
generalizada, sobre todo, para los países de la periferia capitalista (Rosique,
2004:173-176).
A partir de 1996 en adelante el mundo capitalista entró en una reforma
cualitativamentediferente,ladeLaTerceraVíasugeridaporGiddens,delanueva
social democracia en la que se busca el equilibrio entre la acción privada del
mercado y la acción pública del Estado, particularmente sobre los temas del
sistema de bienestar, el desarrollo con crecimiento económico sustentable y la
calidaddevidaparatodos;esdecir,setratadeunenfoquedegestiónpública,en
dondesebuscaponerlelímitesalpoderdelascorporacionesmultinacionalesya
losEstadosquesesubordinanasusintereses. 52
Peromientrasavanzaelprocesodemetropolización,lasciudadesnoacaban
de resolver el complejo desencuentro entre su explosión demográfica con
expansiónterritorialysudébilyfragmentadorégimeninstitucionalcongobiernos
divididosyencohabitación,que sevenobligados a coordinarse laxamentepara
implementar programas derivados de políticas públicas pactadas deficientemente
entre ellos y sus clientelas; estohacequeunabuenapartede las ciudadesde la
cuarta revolución urbana se conviertan en entes ingobernables debido a los
resultados deficientes de esa gestión fragmentada, que se traducen en
asentamientoshumanosdesordenados,conserviciosdeficientese infraestructuras
detransporteyvialidadmuypordebajodelacalidadmedia,quesísealcanzaen
otras ciudades que han superado el conflicto político y se han deslizado hacia
prácticas de gobernanza metropolitana, como han sido los casos emblemáticos:
París,Londres,Tokio,LosÁngeles,etcétera.
NéstorGarcíaCancliniproponeque:“Parareencontrarel lugardelestado
en la actual coyuntura es necesario repensar su concepción como agente del
interés público, del colectivomulticultural, y árbitro en los conflictos entre los
grandesinteresesprivados,asícomoentreempresasnacionaleshegemónicasyde
lassubdesarrolladas.”(García,2000:194).
Siguiendo esta lógica, la solución del problema es más político que
económico,másinstitucionalquetécnico,ysecentraprimeroenunaconciencia
y movilización ciudadana para la participación en los asuntos públicos de la
ciudad, de tal manera que se complemente con las formas de representación
democrática y que se corresponsabilice con los poderes del Estado a actuar en
favordelbiencomúnapoyadoporunaciudadaníaqueparticipaplenamenteenla
vida pública que se da en todas las escalas espaciales, desde la geografía más
cercana al ciudadano que es el gobierno local, hasta la geografíamás distante e
intangibleenladimensiónplanetariadondeoperanlosorganismosinternacionales
comolaONU,laOCDE,elFMI,elBM,laUE,etcétera.
Ahílademocratización,laparticipacióndelosciudadanosyelavancedelas
prácticasde lagobernanza serán labaseparaque lospoderesdelEstadoglobal-
localdiseñenunmarcolegalmodernoquerefuercelasinstitucionesreconocidasy
practicadas por la gente que habita nuestras enormes ciudades, pues al fin de
cuentas, tal y como lo afirmaba Robert A. Dahl (1989), la democracia
representativa,contodoysus formalidades,complejidadydefectos,esnecesaria
ennuestrostiempos.
Conclusiones
Sinuestranaturalezanosllevóaconstruirespaciosurbanosdesdehace11milaños
y las actuales ciudades mundiales son producto de por lo menos cuatro
revoluciones urbanas, los estudios críticos de Robert W. Soja nos abren la
posibilidad de hacer una lectura diferente sobre lo que es una región
metropolitana,loantiguoqueeselfenómenodelasaglomeracionesurbanasysu
papel para el desarrollo de las civilizaciones humanas enmateria de tecnología
agrícola, modos de producción, ciencia, construcción institucional de
administraciónurbana,formasdegobierno,Estadosnacionalesysupranacionales.
Comprenderunpocomásacercadelfenómenodelsinecismopermiteverla
maneraantiguaencómolaspequeñasaldeasylosrecolectorestransitaronhaciala
creacióndelosprimerosespaciosnetamenteurbanosycómodesdeallíseimpulsó
loquedespuésseríalaagriculturaydomesticacióndeanimalesagranescala,pero
tambiéndelasinstitucionesquefueronnecesariasparagobernaryadministrarlos
territoriosbajosucontrol.
Para las cienciasde la gestiónpública sería interesanteponermás atención
sobreelestudiodelasciudadescomopuntodepartidaparaentenderelorigendel
Estado moderno, el gobierno con funcionariados profesionalizados y la
administraciónpúblicaconburocraciasorganizadasconbaseenunaracionalidad
quesiguesiendodominante,aúnenlosEstadosquehanvividointensasreformas
modernizanteseinnovadoras,puesenlaactualidadsesigueviendoalEstadoyal
mercado como los creadores de ciudades y no al revés; esto conlleva a una
interpretación errónea, o la menos desequilibrada en términos metodológicos.
Una falsa idea sería pensar que son el Estado y el mercado los que planifican,
creanydesarrollanlasciudadesdemaneraunilinealynoqueéstassonproducto
delasrelacionessocialescomplejasgeneradasporloterritorial,queestáimplícito
en lo intrínsecamente espacial que es el hombre, pues el sinecismo es una
tendencianaturalqueobligaalhombreaaglomerarseparafacilitarsuexistencia;
luegoentonces, lasociedadytodassus institucionessederivanytomanformaa
partirdecentros,queenalgúnmomentofueronelespaciourbanogenético.
Si aceptamos finalmente que las ciudades son el motor y centro del
desarrolloplanetario,entoncespodemoscomprenderelporquédelaformación
de infinidad de regiones socio-económicas y culturales en otros momentos
llamadasmegalópolisydeentidadessupranacionalesalolargodelahistoriadelos
imperiosylasnaciones.
Hacia dónde nos lleva la cuarta revolución urbana, aún con todas las
irracionalidades que se observan y se propician desde lo local, los regional, lo
nacionalylaescalainternacional,nolosabemos,puescomoseñalabaLefèbvre,es
unacuestióndepraxisdesdelosespaciosurbanosdelaspostmetrópolis,delasque
noshablaSoja;peroademás,nadiedicequeestacuartarevoluciónurbanatenga
queserpacífica,ni tampoconecesariamenteviolenta,aunquehastaahorapor lo
visto,tampocoestásiendomuyequitativa, justa,nihomogéneaterritorialmente;
portodaspartesseobservalainjusticiaconlaquesedaelaccesoalosbeneficios
delaurbanizaciónpostfordista,quepormuchonoalcanzatodavíaasercompleta
comoloauguraLefèbvre,puesenlasposmetrópolisestásucediendolomejorylo
peordelassociedadesy,aunquenolodeseamos,convienerecordarquesobrela
violenciaydegradaciónqueocurríaenNuevaYork,Koolhaas(1994)decíaque
seestaballegandoa“laestaciónterminaldelacivilizaciónoccidental”(Koolhaas
enGarcía,2000:167).
ConcluyoestoscomentariosconlaafirmaciónquehacíaJanowitzhacemás
decuatrodécadas:“Laciudadnoesunartefactoounadisposiciónresidual.Porel
contrario la ciudad encarna la verdaderanaturalezade lanaturalezahumana. Se
trata de una expresión de la humanidad en general y específicamente de las
relacionessocialesgeneradasporlaterritorialidad”(JanowitzenSoja,2008:135).
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4.Globalizaciónygestiónmetropolitana
Losatributosdistintivosdelaglobalizacióncontemporáneade
ningunamanerasignificanladesaparicióndelEstado-nacióno
laerosióndelpoderdelEstado.(….)enlaépocacontemporánea
losprocesosdeglobalizacióntambiénestánestrechamente
asociadosconunatransformaciónoreconstitucióndelospoderes
deEstado-naciónmoderno(concebidoentérminosde
funciones,supapel,suautoridad,suautonomíaysu
soberanía),sibiendeningunamanerasonlaúnicacausadeella.
HELD,etal.,2002:544
Introducción
La ciencia política de inicios del siglo XX se basaba fundamentalmente en
conceptos como justicia, derecho, sociedad, soberanía; su perfil era sobre todo
interpretativo, moral, histórico, pero no empírico y menos propositivo; la
disciplina estaba dominada por la filosofía y la ética, sus análisis censuraban los
sistemaspolíticospasadosysuspropuestas secentrabanmáseneldeberser,que
en comprender el ser; es decir, los hechos que estaban sucediendo, para de ahí
partirhacialaconstruccióndesistemaspolíticosfactibles.
EstamosdeacuerdoconRobertDahlcuandohabladelocomplicadoquees
paralossistemaspolíticostradicionales,procedandelfederalismoodelossistemas
unitarios, aportar regímenes de escala metropolitana con políticas públicas
eficientes como para enfrentar de manera eficaz los problemas de las zonas
metropolitanasemergentesenlostiemposdelaglobalización.Susafirmacionesse
apegan más a la realidad de los regímenes institucionales que se forjan en las
regiones metropolitanas, donde la complejidad de intereses consolidan tejidos
organizacionalesburocráticosytortuosos,queenlamayoríadeloscasosmásque
gestionarenel sentidocorrectopararesolver losretosdeldesarrollosustentable,
mantieneninerciaspatrimonialistasydesistemadelbotín,queestánllevandoalas
ciudadesaconvertirseenespaciosde ingobernabilidaden todos los rubrosde la
agendapública.
LociertoesqueenelsigloXXIlosgobiernosseenfrentananuevosyviejos
problemas urbanos, industriales, tecnológicos y de servicios, que quieran o no,
tienenqueenfocarseenunasociedadyeconomíadelainformación;porlotanto,
las ciencias de la gestión se desplazan hacia un enfoque que contribuya con
herramientas, técnicas, habilidades gerenciales y capacidades institucionales que
transformen sus unidades administrativas en organizaciones eficaces, eficientes,
económicas y estratégicas, enunapalabradeorganizaciones inteligentes capaces
deadaptarsealoscambiosterritorialesquetrastocanlossistemaspolíticosportodo
elmundo,pueslametropolización 53 delasciudadesmovilizarecursosyactores
que,impulsadosporlosprocesosdeglobalización,serelocalizanportodaspartes,
creandoextensasregioneseconómicasconcuencasdeempleoquehacenquelas
ciudadescrezcan, seextiendany se imbriquen físicay funcionalmenteconotras
fueradesusjurisdicciones.
Enello,lanuevagestiónpública 54 lovienehaciendodentrodeunmarco
holístico que ofrece elementos de análisis retrospectivo y de planeación
prospectiva en busca de una visión de futuro, partiendo de los contextos
emergentes de riesgo, incertidumbre y fortísimos desequilibrios sociales y
ambientales propiciados por el neoliberalismo globalizante, en donde la
fragmentaciónterritorial,lasegregaciónsocialylapolarizacióneconómicasonla
característicadetodaslasmetrópolisdelmundo,peroqueenlasciudadesdelos
paísesdelaperiferiacapitalista,esascaracterísticas,seobservanconmuchomayor
agudeza.
Desdeestaperspectiva,lacienciapolíticahacíasuanálisisteóricodelEstado
bajounparadigmaevolucionista,históricoycomparativo:“elEstadonoeraotra
cosa que una estructura dada por un conjunto de instituciones que se podía
explicarempíricamentedesdelasociologíayelderecho”(Aldmon,1999:9).
En esa línea de interpretación, la ciencia política era descriptiva y
mecanicistaalcompararlosaspectosformalesqueofrecíanlosmarcosjurídicosdel
Estado,mientrasquealosprocesospolíticosselesveíacomocondicionadosalas
formas constitucionales de gobierno, pero no se penetraba en el mundo
burocrático operativo en donde se incubaban las estrategias, los programas, los
procedimientosylasmanerasapegadasalosmanualesorgánicosparamanejarlos
asuntospúblicosquelosgobernantes,losaltosfuncionarios,losadministradoresde
oficina y los burócratas de mesa de trámites y ventanilla utilizaban para hacer
frente a los nuevos y complejos desafíos que les presentaban las urbes en
crecimiento, desde donde se demandaba un modelo de gestión, mucho más
flexible que el que ofrecía el estáticomodelo burocrático avalado por sistemas
políticosdeEstadonacionalcentralizado,conórganosdesconcentradosqueeran
administrados por prefecturas fieles y obedientes a los intereses políticos del
centro.
Ahora,enlosiniciosdelsigloXXI,lacienciapolíticasiguesiendofilosóficae
ideológicay además siguedividida,perohayque reconocerqueesmuchomás
rica y más compleja. Lo que proponemos es tratar de sacar provecho de la
diversidad de los nuevos puntos de vista que existen en la disciplina, para
promoverunenfoqueinterdisciplinarioqueayudearesolverlosnuevosdesafíos
de la gestión pública en un mundo global, donde la sociedad, el Estado, los
gobiernos y las ciudades, son actores dinámicos que cuentan con agentes
innovadores,peroademás,estánmuchomásvinculadosentresíyconelmundo
exterior.
ElestudiodelEstado,enlaformatradicionalqueseveníarealizandoenla
cienciapolítica,siguecontemplandoalossistemaspolíticoscomolosespaciosde
podercentralesdondesedecidenlasmodalidadesdelagestiónpúblicaverticaly
transversaldelosdiferentessectoresdelgobierno,dejandodeladolaimportancia
que ha venido adquiriendo, para el desarrollo nacional y mundial, un tipo de
gestión que considere un enfoque de escala metropolitano, pues es en esas
regionesdondeseconcentranlamayorpartedelospotencialesquehacenposible
elcrecimientoeconómico,conlosprincipalesfactoresdelaproducciónindustrial
yde servicios,pero tambiéndondeel régimen institucionalpiloteaeldesarrollo
local-global.
Enese sentido,pensamosqueelanálisisdepolíticaspúblicas 55 esunade
las aportaciones de la ciencia política que, en un proceso de largo aliento, se
encuentra disponible para beneficio de funcionarios, gobernantes y la sociedad
mundial pues, siguiendo algunos de sus principios básicos, se puede entender
mejorloquelosdiferentesactorespuedenhacerdentrodeloscamposdepoder
enquesemuevenygestanlaspolíticas,paralidiarconloscomplejosproblemas
dedesarrollosustentable,paralosmilesdemillonesdepersonasquehoyvivenen
extensas zonas metropolitanas, 56 particularmente las que están ubicadas en el
hemisferiosurdelplaneta,puessonlasmáspobres,lasmásfragmentadasylasque
cuentan con menos recursos tecnológicos y financieros para restablecer los
entornos naturales de los que dependen para mantener a la ciudad y sus
pobladoresenequilibrioconelmedioambiente.
Todaslasciudadesrequierendesatisfacernecesidadesnutritivasbásicas,pues
su población demanda todo tipo de servicios: agua, energía, vialidades,
comunicaciones, transporte, movilidad eficiente, vivienda, abasto, así como los
programas básicos del estado de bienestar, sumados a ambientes limpios, con
tratamientode residuos sólidos,condiciones sanitarias aceptables, salud,escuelas,
educación, empleos de calidad; adicionalmente, como parte del derecho a la
ciudad,tanenbogaennuestrosdías,tambiéndemandanplenaparticipacióncon
derechoshumanosgarantizados,seguridad,libertadyfelicidad.
Esaeslarazónporlacualahoralaadministraciónpúblicasemueveentrelos
espacios público-privado y público-social, dejando en el pasado, el sentido
estrictamente gubernamental, que desatendía la necesidad de la participación
ciudadana,condiciónqueahoraesnecesariaparaqueéstaseaconsideradapública,
sin desconocer que las tentaciones autoritarias persisten en muchos espacios
gubernamentales,sobretodo,laideadequelagestiónsemantengabajoelcontrol
deloscuerposyanillosburocráticos,entornoalosaltospolíticosdelEstadoque
toman las decisiones al margen de los gobernados. De ahí que el análisis de
políticapúblicaseestéconvirtiendoencondiciónnecesariaparades-estatificarala
sociedadyre-construirelsentidopúblicodelEstado.
Las políticas públicas, cuando en realidad surgen, son el resultado de
procesos democráticos e incluyentes, en donde hay diálogos, deliberaciones,
polémicas, transacciones y acuerdos; donde los ciudadanos ven realizadas sus
expectativas en un entorno de libertades donde las reuniones son abiertas e
transparentes; hay juntas entre técnicos, académicos, ciudadanos, usuarios-
beneficiarios y funcionarios gubernamentales; ahí la opinión de todos los
involucrados es tomada en cuenta, por lo que surgen sinergias ad hoc para la
asociaciónpública-privadaysocial;conprensaqueinformaconobjetividadyque
ledaformaalaopiniónpública.Entonces,gobernarporpolíticaspúblicasesalgo
que está ocurriendo en sistemas políticos convocacióndemocrática y buenas y
prácticas(Aguilar,2000:32-35).
Loque creemos es que los procesosmetropolitanos son temas estratégicos
para el desarrollo nacional y mundial, pues es en y desde las grandes ciudades
donde se toman lasprincipalesdecisionesy accionesque impactanel ambiente;
entonces,laúnicamaneradehacerfrenteaesosretosesrestablecerlaracionalidad
delcrecimientoeconómico,peroconcriteriosamigableshacialanaturalezacomo
los que ofrece el desarrollo sustentable, a través de una gobernación regional
basado en políticas públicas con acciones verticales, horizontales, transversales,
perofocalizadasylideradasporlosgobiernoslocalesquecompartenjurisdicciones
encadazona.
Comopodemosdarnoscuenta,losasuntospúblicosrelacionadosconlavida
en las grandes ciudades involucra a todos los actores de la sociedad, por eso el
gobiernolocalsevaconvirtiendoenunactorfundamental,debidoa lacercanía
queéste tienecon laciudadaníaen los sistemasdemocráticos,éste trabaja junto
conlosciudadanos,lasorganizacionesdelasociedadcivil,perosindesconocerel
derecho e influencia de los poderes fácticos regionales; sólo de esa manera se
pueden impulsarprácticasdebuengobierno 57 quemejoren la gestiónpública
en lasgrandes ciudades (Sánchez,2001:199); con todoy loconflictivoquees,
sóloengobernanzademocráticasehaavanzadoalrespecto,asísevienehaciendo
enLondres,París,Madrid,LosÁngeles,NuevaYork,etcétera.
Lagobernaciónmetropolitanaenlaeraglobal
Porlasfuentesescritas,sólosabemos1%dealgunosaspectosdelahistoriaobjetiva
de las ciudades de la prehistoria y la historia antigua; otro 99% se conoce
parcialmente a través de documentos arqueológicos y antropológicos muy
limitados.La ciudad es la base de asentamiento sedentariode comunidades que
normalmente no producen sus alimentos, por eso, históricamente, éstas han
entrado en relación desigual con sociedades rurales en las que las relaciones
dominantessondeexplotación,dondecualquieraquesealaformadeEstado,éste
ha tenido que jugar su papel de mediador entre los grupos dominantes y los
dominados;allílaespecializacióndeltrabajourbanoyruralesloqueestableceel
tipo y grado de disimetrías económicas y sociales entre campo y ciudad; en la
actualidad,ydesdelosiniciosdelamodernidad,lasciudadeshansidolasquese
han impuesto sobre las sociedades rurales, a través de unmodelo de desarrollo
irracional,quedevastalosrecursosnaturalesdelasregionesbajosucontrolatasas
deexplotacióninsostenibles.
Para tratar de definir la ciudad, antes hay que volver a su sentido
etimológico en latín, que distingue entreurbs y civitas; la primera fue la ciudad
física, el asentamiento con cierta infraestructura como puentes, calles, etc.,
mientrasque la segunda fue ladel ciudadanoconderechosplenos, comoen su
momento lo fueron las polis griegas como Atenas y más tarde Roma, con sus
ciudadanos, que eran los patricios; en ese sentido, ciudad y ciudadanos hoy se
entiendencomolaformapolíticaeinstitucionalquesedanencualquierrealidad
urbana; cercano a como Weber lo describió al analizar las estructuras de
dominaciónqueseforjabanenlasciudadesqueélanalizó:
Unaciudadnoesunconjuntodecasasdispersasenunazonarural;éstaexistecuandohayunacuerdode carácter industrial-mercantil, donde los ciudadanos se organizan en torno a una instanciaadministrativa y política con elmercado institucional y una delimitación territorial con autonomíaparcial,derechosmunicipales,tribunalespropiosyparticipaciónpolíticadelosciudadanoslegalmentereconocidos(Weber,2002:949).
Vistoasí,paraWeber,másalládelotangiblequeesparacualquiera,laciudadno
puede ser sólo la expresión material de ésta en un espacio geométricamente
diseñado,porgrandeysofisticadaquesea;paracompletarlanocióndelaciudad,
élhacehincapiéenelconocimientopersonalmutuoentrelosvecinos,hechoque
esespecíficodelaasociacióndevecinos,peroaúnasí,nopodemoshablardeuna
ciudad mientras ese asentamiento no se convierta en una entidad político-
administrativa como lo empezaron a ser los primeros municipios autónomos
urbanosemergentesalrededordeloscastillosfeudalesenEuropa,consuspropias
políticas económicas y sobreun territoriodelimitado al que se le garantizanun
mínimode servicios,para loque se requiereungobiernocon funcionariosque
administranycobranimpuestos, lomáscercanoalaideadeunayuntamientoo
unconsejodelaciudad(Weber,2002:938-945).
Pero,duranteelsigloXX,lasgrandesciudadessedesarrollaronbajoelaliento
de las políticas del Estado nacional y el gran gobierno, estimulados por la
industrialización, el crecimiento demográfico, los avances tecnológicos, las
tendencias a la concentracióneconómica enciertas regiones, sumado al ascenso
delosmovimientossocialesurbanosorientadosalainclusióndereivindicaciones
como vivienda, educación, salud, transporte público, vialidades, libertades
políticas,derechoshumanos,calidaddevidaydesarrollosustentable.
Ahora,en los iniciosdelsigloXXI,elterritorio, laciudad,elbarrio,sonel
espacio urbano que contiene el tiempo, el patrimonio natural y cultural de los
pueblos,peroantesquenadaeselconstructoinstitucionalquerigelavidapolítica
ysocialdetodossushabitantes;enestenuevomundoglobalizado“todossomos
urbanos”(BorjayCastells,2000:11).Laciudadtambiéneselterritoriolocaldel
espacioenlaglobalización;poresolosciudadanosdemandanalEstadonacionaly
asusgobiernoslocalesamejorarsugestiónatravésdepolíticaspúblicaseficientes
y de calidad, pues institucionalmente son los actores que tienen bajo su
responsabilidad generar una gobernabilidad democrática que haga posible que
Estado,mercadoysociedad logrenelbiencomúnydemaneraamigableconel
entornonaturalquelesdaabrigo.
Es por eso que para algunos politólogos todavía: “es común decir que
vivimos en un Estado burocrático. Gobierno y funcionarios corporativos
dividimos nuestro trabajo y regulamos nuestro juego” (Perlman y Pineda,
2004:182).
Entonces no importa cómo el neoliberalismo con sus reformas
antiburocráticastrastocóelEstadodebienestarenlasdosúltimasdécadasdelsiglo
XX;loimportanteesquedespuésdesussaldosnegativosenmateriasocial,ahora
elEstadoestá siendo reformado,peroconun sentidociudadanizado, impulsado
mundialmenteporprocesospolíticostantrascendentalescomolacaídadelmuro
deBerlín(1989),ladisolucióndelaUniónSoviética(1990)ylaluchacontralos
principiosaplicadosporelmundoatravésdelConsensodeWashington(1991),
sobretodoenlospaísespobresdelaperiferiacapitalista.
Por eso Perlman y Pineda siguen apegados al paradigma weberiano,
afirmandoquelaburocraciasiguesiendoactoraimportanteparaladeterminación
delosobjetivos,metasypropósitosdelosgobiernosnacionales,metropolitanosy
municipales. Por eso, cada vez más, el conjunto de técnicas y herramientas
desarrolladasporlascienciaspolíticasydelagestiónsiguensirviendodebasepara
latomadelasdecisionesdelgobiernoacercadecómolograrmejorsusobjetivos
políticos;enesolasconsultoras,asesoresyexpertoseningenieríaorganizacionaly
gestióndeproyectossehanmultiplicadoportadaspartesysonlosquecumplen
conlacuotadeinnovaciónquelanuevagestiónpúblicademanda.
En este sentido, a lo largo de este libro, nos centramos en la forma de
gobiernometropolitanoyeldesempeñodelagestiónpúblicadelasinstituciones
homólogas,quetratandeconseguiracuerdosparaformularpolíticaspúblicasque
propicien un mejor desarrollo con decisiones más consensuadas dentro del
territoriometropolitano.
Lamundializacióndelasciudades
Cuando queremos analizar el crecimiento urbano y el proceso de
metropolización, 58 tenemos que utilizar un criterio de discriminación para
delimitaresegrupodeciudades,pensandoquetieneunsignificadoespecialpara
eldesarrolloplanetarioyquedebeseratendidobajounparadigmadiferentedel
queseledioduranteelsigloXXaldesarrollourbanoengeneral.
En este caso, pensamos que las principales tendencias del desarrollo
metropolitano se están dando bajo los influjos que impone la globalización a
través de infinidad de procesos económicos, políticos y culturales que van y
vienen desde las diferentes localidades en todos los sentidos del planeta; por lo
tanto, desde el comienzo de los años 80, el mundo observa que las ciudades
crecen y se expandenmás allá de sus límites político administrativos originales,
demandando reformas constitucionales para adecuar sus necesidades de
gobernación a escalas mayores de las que estuvieron contempladas en sus
regímenesfundacionales,seanfederalesounitarios.
Por ejemplo, Dolores Hayden (1961) dijo que en estos días más
estadounidensesresidenensuburbiosqueenelinteriordelasciudadesylaszonas
ruralesjuntas.Losdemógrafostodavíadescribenalossuburbioscomo“laparteno
central de las áreasmetropolitanasde la ciudad”,perohoyes el lugardonde la
mayoríadelasfamiliasvivenyvotan(Hayden,2003:XI).
Algo similar señala John Loric acerca de las grandes ciudades de Canadá,
diceque80%de los canadienses estánviviendoen las áreasmetropolitanas y la
vivienda se encuentra en la intersección entre la política de bienestar social y
calidad de vida urbana. “En una nación de inmigrantes, ellos sólo pueden
coexistir en su entorno complejo urbano, si se respetanmutuamente, escuchan
unosaotrosyapoyanasusvecinos,mientrasnaveganenesagrandistanciaentre
susantiguoshogaresylosnuevos”(Loric,2006:3).
Esta gente que vive en las grandes ciudades está conectada en una red
mundial en varios sentidos: technoscapes, ethnoscapes, financialcapes, mediascapes,
ideoscapesycommodityscapes(AppaduraienBeck,1998:85).
Este fenómeno de la globalización no es homogéneo, pues se ve con
claridad cómo algunas ciudades son líderes dentro la redmundial de ciudades,
empujandoaotrasasubordinarsealastendenciasdedesarrolloplanetario;eneste
proceso,elEstadonacionaltieneunnuevorol:adaptaryacordarlasinteracciones
entrelalegislaciónnacionalylosinteresesdelosactorestransnacionales.
PeterHallutilizóporprimeravezladenominacióndeciudadesmundiales,al
poner atención en algunas de las repercusiones internacionales y los flujos
causados por intensas relaciones recíprocas con otras regiones del mundo, ya
fueranatravésdelcomercio,losbancosolosdiversosnegocioslocalizadosensus
centroscorporativos(Hall,1966).
Por eso, a fines de los 80 del siglo pasado, Saskia Sassen puso atención
específicamente en el peso de la banca y en las transacciones financieras entre
algunas de las capitales europeas y norteamericanas y el resto de las regiones y
ciudades del mundo, nodos de desarrollo sofisticado en donde los medios
electrónicose internethicieronposibleque los flujosdecapitalese información
pudieran viajar a la velocidad de la luz de un lado al otro delmundo (Sassen,
2000).
En ese sentido, a las ciudades ya no se les ha vuelto a ver como parajes
distanciadosylejanosunosdeotros,sinocomocentrospoblacionalesconactores
políticos, económicos, sociales y culturales que operan en red a través del
ciberespacio. A partir de esta nueva situación, la clasificación de ciudades
propuestaporTayloryFlintesútilparacomprenderlageopolíticadespuésdela
épocadelaGuerrafría;así,NuevaYork,Londres,París,Frankfurt,Tokio,Hong
Kong,LosÁngeles,MilánySingapur,aparecencomociudadesAlpha, teniendo
en cuenta su mayor peso de operaciones financieras, tecnológicas, culturales,
informáticasyturísticasglobales,entreotras.Elrestodelasciudadessonpartede
la red,pero sonconsideradascomosecundarias (Beta):Yakarta, Indonesia;Seúl,
Corea; Delhi, India, ciudad de México; todas con más de 20 millones de
habitantes; y terciario (Gamma): Caracas, Monterrey, Barcelona, Santiago de
Chile,etcétera(TayloryFlint,2000:361).
Esteprocesodeglobalizaciónhaempujadoalosgobiernosdelasciudadesa
trabajarduroparaencontrarunnuevoparadigmadedesarrolloquelespermiten
hacer frente a los problemas tradicionales de abasto como agua, alimentos,
energía,transporte,infraestructurabásicadecomunicaciones,drenaje,salubridad,
educación,asistenciasocial,salud,seguridad,empleo,etc.;ahoralosgobiernosse
preocupanporunatransformaciónterritorialenlaquelaindustriaserelocalizaen
la periferia para abrirle espacio a la economía de la información y la cultura
mediática, las telecomunicaciones, el ocio y los productos ingrávidos que se
muevenysecomercianenelciberespacio.
Deestamanera,elgobiernodelasciudadestienequelidiarconlosnuevosy
complejos problemas de la gestión eficiente, la innovación administrativa, la
flexibilidadenlostrámitesresueltosatravésdele-gobierno;paraellolaciudadanía
exige que se conduzca con transparencia y rendición de cuentas, a través de
políticas públicas con resultados tangibles, evaluables, equitativos, dados en un
ámbito donde los derechos humanos, la gobernabilidad, la gobernanza
democrática,lacompetitividad,eldesarrollosustentableylacalidaddevidaestén
garantizadosporlospoderespúblicosdelEstado.
Alhablardeciudadesbetaogamma,queensumayoríapertenecenapaíses
de la periferia capitalista, tenemos que aceptar que se trata de regiones que
territorialmenteestánmuyfragmentadasyaqueproliferanlosghettosamurallados
tantopara ricoscomoparapobres, socialmente segregadas a travésdeprejuicios
raciales o étnicos y económicamente polarizadas dada la desigualdad en la
distribución del ingreso y la pobreza extrema producida principalmente por las
injusticiasque allí se expresan conmayornitidez; allí losproblemasurbanosde
movilidad y servicios básicos, se juntan conproblemas de economía informal y
desempleo,conbonosdemográficosdesaprovechados,conadministracionespúblicas
concentradasycentralizadaspolíticayadministrativamente,regímenesautoritarios
yneo-populistasdondelagestiónde laciudadsiguesiendodeterminadapor los
interesespartidistas,gruposcorporativos,poderesfácticosyporburocraciaslentas
ytortuosas,quecongobiernosciudadanizadosenfavordelbiencomún.
La emergencia de grandes ciudades durante el sigloXX, fue un fenómeno
general que tuvo múltiples causas: la industrialización, mejoramiento de la
medicina,laalimentación,etc.;peroenlassociedadesdelaperiferia,alprincipio
delosaños60,elproblemaseasociómásalaexplosióndemográfica,laspolíticas
parafortalecerlaconcentraciónurbana, lapobreza,elbajoniveldeeducacióny
las políticas que se centraron en el control del poder y la centralizaciónpara la
tomadedecisionespúblicas.
Elresultadodeldinámicocrecimientodemográficoenlasgrandesciudades
delmundohasta2012ponealaciudaddeMéxicoenelquintolugarconcerca
de21millonesdehabitantes,muycercanoaDelhienIndiaySeúlenCoreacon
más de 22 millones cada una; por su parte Yakarta en Indonesia ostenta el
segundolugarconmásde26millones,mientrasqueTokioenJapón,semantiene
desdehacevariasdécadascomolaciudadmáspobladadelmundo,conmásde37
millonesdehabitantes(Demographia:2012).
Hay que destacar que hace medio siglo eran las ciudades de países
desarrolladoslasqueencabezabanlalistadelasmáspobladas,peroporlodichoen
elpárrafoanterior,ahora sonciudadesdepaísesperiféricos lasqueencabezan la
lista con excepción de Tokio, que tiene explicaciones específicas; igualmente
hacemosnotarqueeltamañodelapoblaciónesunavariableimportante,perono
fundamental para determinar su posición dentro de la escala de ciudades
mundialespropuestaporTayloryFlint(2000).
Lo que hacemos es poner especial atención a los desafíos de la gestión
metropolitana sin importar si las ciudades pertenecen al mundo desarrollado o
periférico; lo que importa es que hay una red de ciudades mundiales y los
problemasdesusgobiernossonsimilaresycompartidos,poresopensamosenla
capacidad de los sistemas políticos nacionales y las instituciones metropolitanas
quehandesarrolladoparamejorarlagobernabilidadygobernanzadesusregiones,
pensando que ahora los actores supranacionales y los poderes fácticos, son
decisivoseneldesarrollodetodaslasgrandesciudadesdelmundo.
En este caso, estamos centrando nuestro interés en las megalópolis, para
poder evaluar la complejidad de los problemas que enfrentan sus gobiernos
locales, por ejemplo: Nueva York, Londres, París, Tokio, ciudad de México,
todosconmásde10millonesdehabitantes;sonciudadesmundialesqueoperan
en red,nuevoespaciovirtual dondeunadiversidadde actores van enbuscade
algo: información, bienes, ideas, negocios, poder, conocimiento, socios,
tecnologíaointercambiosculturales.
Elavancedelosderechoshumanosdecuartageneración
Una cosa importante para los sistemas políticos democráticos en las áreas
metropolitanassonlasmodalidadesdeparticipaciónylaprácticadelagobernanza
entre las instancias públicas, privadas y sociales de las localidades y de la región
dondeestáasentadas;esosefacilitacuandosegobiernaporpolíticaspúblicas;ahí
la legitimidad le llega a los gobiernos locales por su respeto a los derechos
políticos de todos los ciudadanos, la eficiencia gubernamental a la hora de
gestionarconcalidadlosasuntospúblicosincluyendolosdeescalametropolitana;
obviamente, en los sistemaspolíticos emergentes, también se tomaencuenta la
manera en que cada gobernante llega al poder y en los sistemas democráticos
cuentamucho hacerlo por la vía de la participación ciudadana en los procesos
electorales.
Volviendo un poco al pasado, en la tradición socialista, democrática y
liberal, los derechos simples procedentes del siglo XIX no son suficientes en
nuestrostiemposparadarrespuestaalasdemandasdelassociedadesabiertasa la
globalización, pues desde que Heri Lefèbvre habló del “derecho a la ciudad”,
están presentes valores como igualitarismo, equidad, inclusión, participación,
libertad y hasta felicidad. A esas nuevas exigencias en el imaginario ciudadano
cosmopolitadelsigloXXIJordiBorjalesdenominalosderechosdecuartageneración:
Desdeelderechoalavivienda,alderechoalaciudad.Desdeelderechoalaeducación,alderechoalaformaciónpermanente.Desdeelderechoalaasistentesanitario,elderechoalasaludylaseguridad.Desdeelderechoaltrabajo,alderechoalsalariociudadano.Desdeelderechoalmedioambiente,alderechoalacalidaddevida.Desdeelderechoalaigualdadjurídica,alderechoalainserciónsocial.Desdeelderechoaparticiparenlosprocesoselectorales,alderechoalaparticipaciónpolíticamúltiple(Borja,2010).
Más ampliamente, en sus “Siete puntos para el debate ciudadano”, Borja lo
explicadelasiguientemanera:
Elderechoalaciudadeshoyelconceptointegradordelosderechosciudadanosrenovadosylabasedeexigenciaenunmarcodemocrático.Lasinstitucionessolamenterecibiráneltítuloyelrespetoquese lesdebeendemocracia si, ademásdeprocederdeelecciones libres, sudimensión formal, actúanmediante políticas que desarrollen y hagan posible los derechos de los ciudadanos. Esta dimensiónmaterial de la democracia es, por lo menos, tan importante como la formal. Hoy, los derechosciudadanos,quecorrespondenanuestromomentohistórico,vanmuchomás allá, enconcreciónyextensión, de los que se incluyen en elmarco político-jurídico aunque puede considerarse que sederivandelosderechosmásabstractosdelaConstituciónyelEstatut:derechoalamovilidad,allugar,alespaciopúblico,alacentralidad,alaigualdaddederechosdetodosloshabitantes,alaformacióncontinuada,alsalariociudadano,etc.Laspolíticaspúblicassolosonlegítimassihacenefectivosestosderechosoprogresanenestadirección:porejemplo,sireducenladesigualdadsocial.Cuandonoesasí,endemocracialosgobiernosdejandeserlegítimos.Elgobiernodemocráticodelaciudaddebieraestimular el desarrollo político del concepto de derecho de la ciudad y hacer de él su principiofundamental(Borja,2010).
Estoessólounatendenciageneralenalgunassociedades;enlamayoría,eltema
delosderechosciudadanosnoestásucediendoconlaceleridadqueamerita,pero
estasideasestánenelimaginariourbanoylosgobiernosdevocacióndemocrática
losvan incorporando, seaporvoluntadpropia, seabajo tonalidadespopulistaso
porlaspresionesdelosmovimientossociales.
En el caso de México, estas reivindicaciones parten de manera desigual
dependiendodelaciudaddequesetrateydelademandasocialcrecienteporla
democratización de los espacios públicos. El impacto directo de esta demanda
condujo a una agenda de Estado hacia los objetivos centrales de una mayor
participaciónenlagobernanzaylareformaestructuraldelgobierno,adaptándose
alanuevarealidaddelpluralismopolítico,asícomolanuevarealidadeconómica
delEstadoylasociedadmexicana(PerlmanyPineda,2004:15).
Lasciudadescomoactoresglobales
Laposguerra trajo la revolucióndel transporte aéreo,náuticoy terrestre con el
uso dominante del metro, los tranvías, los autobuses urbanos y en especial el
automóvilprivado;elloimpulsólaconstruccióndeunainfraestructuravialdentro
y fuera de las ciudades, haciendo posible lamovilidadmasiva de personas y de
cargamentodemanerarápida,seguraybarata;fueesegrancambiotecnológicode
mediadosdel sigloXX que, aunado a las políticas concentradorasde losEstados
nacionales, impulsó la formacióndemetrópolis,dandolugara laarticulaciónde
áreasmetropolitanasmuygrandesconunidadeconómica,socialyfuncional,que
terminarondandolugara loqueJeanGottmanllamómegalópolis,parautilizarel
nombrequelosgriegosdelaantigüedadledieronaaquellaenormeciudadmítica
quefueplaneadaantesdenuestraera(Gottman,1961:18).
Dentro de estas emergentes megalópolis quedan atrapadas áreas rurales,
bosquesyespaciosturísticos,puntosfuertesdeconcentracionesindustriales,zonas
habitacionales de alta densidad urbana, suburbios dispersos y asentamientos
antiguos; se trata de enormes áreas atravesadas por una compleja red de
infraestructuraydecomunicacionesinterurbanas(Castells,1983:33).
Suexpansiónfueelproductodelosavancestecnológicosylaconcentración
económica, en un momento en el que la producción de conocimiento e
información empezó a ser esencial. La flexibilidad espacial cambió la geografía
propiciando que infinidad de unidades productivas se tuvieran que relocalizar,
creando un sistema interdependiente regional más complejo, liberando a la
industria de sus tradicionales vínculos con fuentes locales de recursos y del
mercado interno; así, la ciudad se convierte en un centro de gestión global
especializado con posibilidad de subordinar a la industria y a las maquiladoras
transnacionales, de lamismamanera que, en otromomento ésta, subordinó al
campo (Castells, 1983:28-29); esto se da en la medida en que los cuerpos
burocráticosespecializados,al serviciode los líderesypolíticos locales,dominan
las nuevas formas de la gestión pública y, desde su posición, determinan los
compromisos que las empresas asumen frente a los nuevos mecanismos de
regulación-desregulación.
Adicionalmente, el carácter dominante de las ciudades centrales se basa
tambiénensucapacidadfinanciera,comercial,industrialydeserviciossofisticados
conaltogradodeespecializaciónenunoovariosproductosyservicios,cosaque
favorecelaaparicióndemetrópolisligadasaunsistemajerárquicodeciudadescon
particularidadesespeciales;LasVegas,porejemplo,enfocadaauntipodeturismo
especializado en casinos; Houston, en servicios médicos, París, en turismo
cultural;NuevaYork,enfinanzas;Tokio,entecnologíaelectrónica,etcétera.
En los años 70, fue identificado claramente el carácter internacional del
capital y la división del trabajo, así como del poder y la presencia local de las
empresas transnacionales, pero los sistemas de ciudades eran considerados como
entidadesque aúnestabanbajo la tuteladelEstado-nación; ladialéctica centro-
periferia estaba determinada por la relación neocolonial entre los países. En ese
contexto,lasciudadesdependíandelcapitalmonopolista,peroelaterrizajedeéste
seresolvíaennegociacionesquesellevabanacaboconlosaltosfuncionariosdel
gobiernonacional;asíocurría,porlomenosallídondelosregímenesautoritarios
odictatorialeshacíanvalerelcontrolpolíticoqueteníansobrelasentidadesque
formabanelterritorionacional,perodespuésdelatransiciónpolíticaquesevivió
durante los 80, por todo elmundo las reglas para el desarrollo local y regional
cambiaron.
Enlosaños90,lasmismasciudadesahoraexpuestasalaglobalizaciónylos
cambios tecnológicos fueron determinadas por procesos mediáticos y por los
productos ingrávidos de la información y la cultura (Rifkin, 2001:49).Dada la
deconstrucción de las estructuras políticas del Estado-nación, los gobiernos
metropolitanosemergieroncomonuevosactoresglobales(BorjayCastells,2000).
ElEstado se convierte en una red institucional de diferentes niveles, y su
poderpolíticoesnegociadoydistribuidoentrelasinstitucionespúblicasqueestán
funcionandoenred;enalgunoscasosseconvierteenunaorganizacióninteligente
capazdeplanearprospectivamenteparasobrevivirenentornosdondehaymuchos
riesgosycambios;porlotantosusestructurassehacenflexiblesymuyreceptivas
paraenfrentarlaincertidumbregeopolíticayfinanciera.Ensuespaciointerno,los
gobiernos de las ciudades están descentralizados y se desenvuelven en las redes
mundiales del poder y la gestión global; por su propia iniciativa tienen
representacionesinternacionales;estosignificaquelasciudadessevuelvenagentes
competitivos para vencer la fragmentación que genera el capitalismo (Taylor y
Flint,2001:11-13).
Larelaciónlocal-globaldelasmegalópolisestádeterminadaporelaccesoa
los beneficios del desarrollo del capitalismo tardío, a las nuevas libertades y
derechos ciudadanos, a la gobernabilidad democrática y a los valores de la
diversidad cultural incluyente; todo ello de conformidad con el discurso de la
post-modernidadquediceque,ante la faltadeprogreso,éste se lograrábajoun
nuevoparadigmadelaglobalizaciónofrecidodesdelaterceravíapropuesta. 59
Sinimportarlosenormespoderesmultinacionalesquesedesplazanportodo
elmundobajo las facilidadesotorgadas por las políticas neoliberales, demanera
alternativa se está dando una tendencia mundial muy fuerte en busca de una
globalización que le está poniendo barreras muy eficaces a esas tendencias
negativas del desarrollomundial; así la ciudad, sus gobiernos y los actores de la
sociedad civil están transformando las capacidades del sistema-mundo,
identificándose tres sistemasde cambio social: el imperiodelmundo, el sistema
nacionalylaeconomía-mundo(WallarsteinenTayloryFlint,2001:7-9).
En todas lasmegalópolis hay puntos de interconexión global de primero,
segundootercerorden,yentodasellassedanlosfenómenosdelafragmentación
urbana, la polarización económica y la segregación social; en las de la periferia
capitalista“sucedelopeorylomejordesussociedades”(BorjayCastells,2000:
184-185), ellas son el escenario de las más cruentas batallas entre mafias del
contrabandoydrogas,perotambiénporelcontroldelosmonopoliosdelabasto,
el capital, el suelo, la vivienda, el transporte, la comunicación y la cultura
mediática.
Lagestiónmetropolitanaenelmundo
Enlabúsquedadecriteriosnecesariosparacomprenderelfenómenoplanetariode
la metropolización, tenemos que considerar que el debate teórico sobre el
territoriopasapor tresorientacionesdistintas, dependiendode laperspectiva, el
énfasisyeldiscursodondelaproblemáticaesenfocada:laeconómica,laurbanay
lacultural; cualquieradeestasorientacionesexigeunenfoque interdisciplinario;
en el caso de las megalópolis, estamos poniendo énfasis sólo en las formas de
gobiernoylamaneradegestionarlosasuntospúblicosdeldesarrolloregional.
Enlaeradelacceso,laampliacióndelosespaciospúblicos,comoresultado
de lamovilización ciudadana, representa una de las opcionesmás eficaces para
resolverlacrecienteburocratizaciónycorrupcióndelasociedadengeneralyde
los funcionarios gubernamentales en particular. A corto plazo, esto lleva a la
ciudadanizacióndelEstado,unprocesoquesindudaesresponsabilidaddetodos
los ciudadanos y que presenta un reto fundamental: la construcción de los
incentivosnecesariosparaparticiparenvarioscamposdelaactividadpública,más
alládelosprocesoselectorales(León,2004:176).
De hecho, esto es algo que está sucediendo en casi todas las ciudades del
mundoendondeprosperan los sistemaspolíticosdemocráticos, ahoraqueestán
conectadas a la redmundial de bancos, negocios, información, conocimientos,
productos, ideas, etc.; todas ellas compiten entre sí, pero también se
complementanenalgunoscamposdelaeconomíaydelacultura;enesadinámica
unosterritoriosmetropolitanosgananyotrospierden,poresoseobservaqueuna
parte de la ciudad “está en venta; otra se esconde, se olvida”, esa es la nueva
realidaddelasmegalópolisdelmundo(BorjayCastells,2000:185).
En la globalización, las megalópolis refuerzan su centralidad mundial, su
crecimientoydensidaddemográfica, la tecnologíade sus telecomunicaciones, la
electrónica,elprocesodedigitalización,larobótica,ydelotrolado,ladispersión
urbanaque seentretejecon loscaseríosdelmediorural, transformándoseasíen
un mosaico multicéntrico y descentralizado, donde domina la economía de
servicios y de los bienes intangibles ligados a la cultura de la identidad
cosmopolita.
De ahí la diversidad de denominaciones que encontramos en la literatura
especializada:
metrópolis, postmetrópolis,megalópolis, ciudad región, ciudad global, ciudad informacional, ciber-ciudad,ciudad,análoga,ciudadcompacta,ciudaddispersa,ciudaddifusa,ciudadestallada,ciudaddual,ciudad fragmentada, ciudad fracturada, ciudad cuarteada, ciudad astillada, ciudaderosionada, ciudadcompartimentada, ciudad derramada, ciudad archipiélago, ciudad fragmental, ciudad capas, ciudadreagregada,yotrasmás(Pradilla,2011:5).
Dependiendode lahistoriapolíticadel territoriometropolitanodecadaciudad,
encontramos una enorme cantidad de gobiernos locales ordenados en varios
órdenesconstitucionales(internacional,nacional,sub-nacional,municipalylocal),
pero, adicionalmente, allí operanmuchos otros organismos públicos y privados
quetienenalgunaresponsabilidadparaelfuncionamientodealgúnrubrodentro
la zona (agua, gas, energía eléctrica, telefonía, televisión, gasolina); tambiénhay
organizaciones cívicas que cooperan en la implementación de políticas públicas
relacionadas con el desarrollo local (casas-hogar para ancianos,mujeres y niños,
hospitales, escuelas, centros de adopción y cuidado de mascotas, invernaderos,
etcétera).
Desde esta perspectiva, en la gestión metropolitana intervienen muchos
actores y por eso es muy complejo y demanda de políticos profesionales y de
funcionariosespecializadosendistintoscamposdeldesarrollomunicipal,peroque
además esté legitimado ante la ciudadanía a través de elecciones limpias y
democráticasycongobiernoseficientesquedanresultadosfrentealaciudadanía
yconfuncionariosreclutadosatravésdeunsistemacivildecarreraaprobadopor
laley;estoesalgodeloqueestásucediendoenunabuenapartedelasciudades
delmundo;dondeestonoseda,lasciudadesseestánrezagandoenlosdiferentes
indicadoresdeldesarrollolocal,hechoquelasestáponiendoendesventajafrente
alaqueavanzanhaciaelparadigmadeciudadesinteligentes.
Lagestiónmetropolitanaenlasmegalópolisexitosasestásiendoelresultado
de un régimen institucional que impulsa la planificación estratégica, formulada
bajo principios de gobernanza democrática que toma distancia de las formas
autoritariasytecnocráticas;setratadeciudadesquesehanpuestodelladodeuna
gestión territorial interactiva, donde la red de actores es capaz de llevar a cabo
diferentesproyectosdedesarrollometropolitano,perobajounavisiónintegralde
laregiónendondeladeliberaciónylosacuerdosreducenloscostosdelconflicto
naturaldeinteresesqueexisteninclusoentrelospoderesfácticosdelaregión;esto
se practica desde hace varias décadas en Londres,NuevaYork, París ymuchas
otrasgrandesciudadesdelmundoqueprosperanyofrecenlosmejoresnivelesy
calidaddevida,aúnencircunstanciastanadversascomosonestosespaciosdonde
laaltadensidadyelindividualismohanganadoterreno.
Elrégimeninstitucionalquedefactoexisteenlasregionesmetropolitanas,
más allá de las autoridades constitucionales del Estado, es el encargado de la
gestión de la zona; éste se compone de varios espacios jerárquicos
institucionalizados;enelámbitosupranacionalestablecelasreglasinternacionales
decomercio,inclusolosparadigmasdegestióndegobierno,hastaelnivellocal,el
Estadonacional–queimplicaladescentralizacióndelasunidadesencargadasdela
planificación territorial–, el régimen de impuestos y las elecciones (Tershorst,
2000:25).
Apartirdeestasinstitucionespolíticasyadministrativas,yaseestáhablando
deimportantesavanceseconómicos,detendenciasdemográficasqueseacercana
latasacerodecrecimiento,ylosgrandesproyectosquebuscancalidaddeviday
desarrollo sustentable con respeto al medio ambiente. Las megalópolis
mundializadas en su economía son puntos planetarios de gestión global que en
estosmomentosrepresentanlamayorventajaencuantoaterritoriosinteligentesy
ricos, aunque también subsistan dentro de ellas territorios del terror, donde se
reproducelafragmentaciónterritorial,lapolarizacióneconómicaylasegregación
social, agudizando irracionalidades que, según algunos datos, hacen infelices a
cincodecadasietepersonasenelplaneta.
Conclusiones
Lagestióndelasmegalópoliseselnuevoretoparaelanálisisdepolíticaspúblicas
yparalascienciaspolíticasysociales.
Hay muchos estudios sobre la relación entre los gobiernos locales,
municipales, estatales o provinciales y nacionales, pero pocos sobre el régimen
institucionalintermediosobrelagobernaciónenlasescalasmetropolitanas.
Por lo general las megalópolis no tienen un solo gobierno sino muchos
gobiernos locales, varios estatales y en algunos casos hasta gobiernos de otros
países; cada uno trabajando demanera aislada y sin capacidad institucional para
planeardemaneraintegralysinparticipacióndelasociedadcivil.
En un sentido lasmegalópolis, funcionalmente, están formadas por varios
municipios que forman zonas metropolitanas, pero rara vez cuentan con un
gobiernodeescalametropolitanaqueabarquetodalaregióndondeestáasentada
lamegalópolisfuncional.
Laglobalizaciónofrecealgunasoportunidadesparaganar,perolosgobiernos
divididosporlapolíticaysusconstitucionesseestánviendoimpedidosparatomar
ventajas que los hagan más productivos y competitivos; por el contrario, una
buenapartedesupoblaciónysuterritorioquedanalmargendelosbeneficiosdel
desarrollo sustentable y se hunden en las profundidades de la fragmentación
territorial, la polarización económica, la segregación social, la exclusión y la
pobrezaextrema.
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5.Régimenmetropolitano:discursoperdidoparalamegalópolismexicana
Pesealosdesastres,veintemillonesdepersonasnorenunciana
laCiudadyalValledeMéxico,porquenohayotrositioa
dondequieraniry,enrigornohayotrositioadondepuedanir.
CARLOSMONSIVÁIS,1995 60
Urbanizaciónymetropolización:conceptosimbricados
EnlabúsquedaderespuestasdelporquéMéxiconoavanzasustancial-menteenla
construccióndeunrégimeninstitucionaleficazparalagobernacióndelaZMVMse
nos hace indispensable partir de una postura elemental acerca de cómo
entendemoslourbanoylometropolitano.Loprimeroprovienedellatínurbanus
yseusaparadesignarlorelativoalaciudad(urbs);tambiénpuedehacerreferencia
alaaccióndeurbanizaroconstruirunaciudadsobreunterritoriodeterminado,
hechoquesedioporprimeravezenlahistoriadelahumanidadenelmomento
enquelosprimerosgruposhumanostuvieronlacapacidadtécnicayculturalde
hacersesedentariosdemaneradefinitiva. 61
Porsuparte,lapolíticaurbanadelEstadomodernotienequevercontodo
lo que se refiere al surgimiento de un espacio geográfico específico, donde se
asientaunnúmerodeterminadodepoblación,dondeelEstadoregula,orientay
participa, de alguna manera, en la construcción de la ciudad que incluye
viviendas,escuelas,hospitales,mercados,edificiospúblicos,cines,teatros,museos,
monumentos, parques, iglesias, etcétera; instalaciones donde tiene que ofrecer,
bajo diferentes formas de gestión, servicios básicos de luz, agua, energía,
seguridad, limpia,ymantenimientodepuentes,banquetas,calles, infraestructura
mayor,ademásdeserviciospúblicosyprivadosdetransporte,abasto,educación,
salud, recreación, etcétera; en pocas palabras, el Estado cumple la función de
reproductordelascondicionesmaterialesparaeldesarrollogeneraldelasociedad.
Enese sentido,unasentamientohumano ruralpuede serdesdeuncaserío
dondehayuncamino,unpuenteparallegaraél,algunospostesdeluzotomas
deagua,conmenosde15milhabitantes; 62 encambio,uncentrourbanoouna
ciudadmenor,cuentanconinfraestructurayserviciosunpocomásdesarrollados,
porejemplo,unaretículaqueledaordenalascallesyavenidasprincipales;puede
tener de 15 mil a 50 mil habitantes; de ahí que un puente, un camino,
electricidad, agua, drenaje, banquetas, terminales de autobuses, tren, puertos y
parques, todos son indicadores de desarrollo urbano; pero se toma en cuenta
tambiénelhechodequealmenos50%delapoblacióneconómicamenteactivase
dedique a actividades propias del medio urbano (comercio, transporte, minas,
petróleo,servicios,etcétera).
Enunaescalamayorsepuedehablardeciudadescuandorebasanlos50mil
habitantes y están situadas en un solo municipio; cuando una ciudad central
desbordasuslímitesmunicipalesysutejidourbanoseentreveraconotroscentros
depoblacióncercanos,osinllegaraconurbarse,estableceunarelaciónfuncional
duradera, principalmente de tipo económico; entonces, el fenómeno
originalmenteurbano,asumecaracterísticasgeográficasypolítico-administrativas
delaescalametropolitana.
Por lo tanto, lo metropolitano es producto de la acción prolongada y
extensiva deurbanizar sobre lamisma zona geográfica, hasta tener unao varias
ciudades o centros urbanos menores conurbados y/o funcionando de manera
interactiva y constante, con poblaciones que se mueven pendularmente entre
ellos; en la medida en que el tejido urbano crezca, independientemente de la
forma territorial que adopte (alargado, concéntrico o irregular) y se junte con
otrasciudadesometrópolis,loquetenemossonmegalópolis.
Deesamanera,loquediferencialometropolitanodelourbano,eslaescala
territorial deunoyotro, la complejidadde las interacciones al interiorde cada
ciudad,perotambiénconlazonaenlaqueestáasentada;ladensidaddemográfica,
infraestructura,mobiliarioyequipamientourbano,comercio,industriayservicios
públicosyprivadosdequedisfrutasupoblación;porúltimo,tambiéncuentanla
capacidadtecnológicaycientífica,asícomosucapitalhumanoysocial,queson
los catalizadores de la influencia de escala local-regional-nacional-internacional,
quepuedenalcanzarenelmundoglobalizado.
Laspolíticasmetropolitanasaparecenentoncessólocuandolainfraestructura
y servicios se implementan en centros de población de alta densidad, con un
número determinado de habitantes, especializaciones económicas, diversidad
funcionaleinfraestructuradeescalaregional,quepermiteconcentrarycombinar
actividades industriales y servicios especializados de todo tipo, que le dan
funcionalidadyalcanceaotroscentrosurbanosdentrodeunazonadeterminada.
El aspectocaracterísticodeunapolíticametropolitana se reconocecuando
los gobiernos locales actúan coordinados con otras instancias públicas, privadas
y/o socialesde la zona,para resolverproblemasquevanmás allá de los límites
político-administrativos puramente locales. Reiterando sobre la emergencia de
una política metropolitana, esto sucede cuando la superficie urbana forma
conurbaciones creandounaunidad territorial funcionaldegranescala, situación
que requiere la interaccióndemuchosactorespúblicos,privadosy socialespara
gestionarlosasuntosdeldesarrollogeneraldelazona,independientementedela
calidad y precisión de los instrumentos jurídicos y de planeación con que se
cuentenparaactuar.
Cadapaísdesarrolla suspropioscriterioscuantitativosycualitativospara lo
queseconsideraunaciudadounazonametropolitana,yaunquenoestemosde
acuerdo del todo con susmetodologías, vale la pena recordar que el censo de
1910consideróciudadesaaquellas localidadesdemásde4000habitantes;enel
censode1921lacantidadbajóa2000,peroluegoenloscensosde1930a1960,
seaumentóa2500habitantes,elmismocriterioqueseaplicabaenesemomento
enEstadosUnidos.
Hay que considerar que elmundo inicia el sigloXX conmenos de 2000
millones de habitantes yMéxico apenas alcanzaba los 12millones. En 2010 el
mundollegóa7milmillonesdehabitantesyMéxicoa110millones;hoymásdel
80%delapoblaciónmundialvivenencentrosurbanos,laurbanizacióntotaldela
humanidaddelaquenoshablaHenriLefèbvreolaexpresióndeManuelCastells,
deque“todos somosurbanos”,estámuypróximaaconvertirseen realidad, sin
embargo,noquedaclaro,siparabienoparamaldelamayoría.
Pero, siguiendo con el problema metodológico de variación cuantitativa
para definir lo que es una ciudad, tampoco se resolvió para 1970, cuando se
establecióuna seriede intervalos segúnelnúmerodehabitantes,empezandode
1000a2499,de2500a4999,de5000a9999yasísucesivamente.
A partir de la propuesta de Luis Unikel (1976), para que un centro de
poblaciónfueraconsideradocomociudad,deberíatenerunapoblaciónde15mil
habitantesomás; 63 entonceshoy, cuando sehabla del sistemade ciudades en
México,hayqueconsiderarquesetratadecentrosurbanosquepuedentenerde
15milhabitantesenadelante;hechoquenoocurríaasícuandonosreferíamosala
época del porfiriato (1900), en ese entonces, el sistema de ciudades era muy
pequeñoyaqueapenashabía6ciudadesmayoresde50milhabitantesyentotal
33mayoresa15mil;eraobvio,pues80%delapoblaciónvivíaenelmediorural
yhabíapocomásde11millonesdemexicanosentodoelpaís.
NuestraobjeciónconlaposturadeÚnikelensulibroEldesarrollourbanode
México (1978), que prevalece como dominante hasta nuestros días para las
instituciones gubernamentales, es que su criterio de lo urbano reposa
exclusivamenteenindicadoreseconómicos,esdecir,enlasactividadesalasquese
dedica la población de los centros de población mayores a 15 mil habitantes
(agricultura,manufacturas, construcción, transporte, comercio, servicios, etc.), y
esolotraducedirectamenteentasadeurbanización(Tu)ygradodeurbanización
(Gu), considera también el crecimiento de lamancha de tejido “urbano” de la
ciudad; eso, para mí, sigue siendo engañoso, aunque la fotogrametría aérea
reportedesmonteyocupacióndeterrenosconcasasdecartónytechosdeláminas
porque, justamente, los flujosdemigración interna envariospaíses deAmérica
Latina y enMéxico, fueron interpretadosmás objetivamente comoCiudades de
campesinos que tardan varios años en transformarse física y culturalmente en
urbanos,talycomoloadvirtióBryanRobertsenel libroquellevaesenombre
(1980).
Ese fenómenomigratorio, particularmente en la ciudad deMéxico, no se
puedecontabilizardeundíaparaotrocomoindicadordeurbanización,pueslas
condiciones de pobreza en que arriba la gente, y sus patrones culturales, se
conectandirectamenteconprocesosdeinvasiónilegaldesuelosdeconservación
yprediosbaldíosquenotienennilavocación,nilainfraestructura,nieltipode
vivienda,ni los serviciosque loshacenurbanos; sinembargo, lagente llegapor
milesdiariamenteyconstruyeprecariamentecuartosoinclusosellegaameteren
cuevasyesperavariosañosallíhastaquelospartidospolíticosyelgobierno,bajo
tratosclientelares,lesproveadelosprimerosserviciosbásicoscomoagua,drenaje
yenergíaeléctricay,enelmejordeloscasos,unpiedecasaodepartamentosen
coloniaspopulares,comoensumomentosucedióconlasunidadeshabitacionales
delaCTMen“LosCulhuacanes”deCoyoacáneIztapalapa.
Aún en esas circunstancias, todavía no se puede comparar ese nivel de
urbanizaciónquehaocurridoenlaZMVMen60%desuterritorio,coneldelos
paísesdesarrollados,queenlamayoríadeloscasosvapordelanteenlaofertade
suelo o vivienda, con el equipamiento urbano necesario; recordemos historias
comoladeNeza,Chalco,ChimalhuacánoEcatepec,dondeademásdehacinarse
en suelos no urbanos, una buena parte de esa población se dedica de manera
informalasobrevivirenunaeconomíaqueesincapazdeabsorberlaenelcortoo
mediano plazo; de hecho, esa es una de las deformaciones que se vive en las
megalópolisingobernablescomolaciudaddeMéxicoylaszonasmetropolitanas
deGuadalajara,Monterrey,PueblayotrasquehacenapareceraMéxicocomoel
país latinoamericano con lamayor economía informal, que representa 52%; un
fenómeno que no siendo necesariamente urbano se da principalmente en los
entornosmetropolitanos. 64
De ahí nuestra crítica para la noción de lo urbano de Únikel porque
involuntaria o inconscientemente genera un imaginario falso sobre el hecho de
queMéxicoesurbano,sóloporqueapartirdeciertomomentodenuestrahistoria
(a finesde ladécadade los70),haymáspoblaciónhacinadaen laperiferiaoel
centrodelasciudades;estaposturasereafirmaconlaliteraturaqueprefierehablar
delospobresdelasciudadesy,aunqueesoesverdad,tambiénsetratadepobres
que en su origen no se producen en las ciudades, sino que son pobres que
provienendelmedioruralenbuscadeoportunidadesyexpectativasfalsasqueles
siguenalimentandolosespejismosdelaciudad;esasituacióndepobrezaextrema
generalizadaenelpaís sedebea laspolíticasneoliberalessugeridasporelBanco
Mundial, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Interamericano de
Desarrollo desdemediados de los 80 del siglo XX, cuando se inició el reajuste
económicoyseredujoelgastodelgobierno;todoloquesetuvoquehacerpara
resolverlosproblemasdeladeudaexternaydelagraninflacióndeaquellosaños.
LaciudaddeMéxicoensucontextohistórico
EltamañodelapoblacióndetodalaNuevaEspaña,segúnHumboldtyNavarro
yNoriega, pasó de 4 833 569 habitantes, estimados en 1793, a 6 122 354, en
1810(ILCE, sinaño);hastaesemomento,elmapanacional sehabíanutridopor
un sistema de pequeñas ciudades que se fueron desarrollando según las diversas
actividadesemprendidasporencomenderosymisioneroscatólicos,entre lasque
destacaronlaminería,laagricultura,laganadería,elcomercio,lacatequizacióny
la administración pública; así surgieron ciudades como Taxco, Acapulco,
Guanajuato, Guadalajara, Loreto, Veracruz, Campeche, San Cristóbal de las
Casas,Pachuca,Tlaxcala,Puebla,Oaxaca,Querétaro,Morelia,SanLuisPotosí,
Zacatecas, León, Parral, etcétera; cada una de ellas con su propia historia y
función económica, política, militar o religiosa, de acuerdo a los intereses y
coyunturasdelaépocaenquefuefundada.
Para los inicios delmovimientode independencia, el númerode ciudades
importantes no pasaba de nueve; la ciudad deMéxico tenía 137mil habitantes
(1803); Puebla, 68mil yGuanajuato, 41mil; Guadalajara,Morelia y Veracruz
tenían menos de 20 mil. Para 1900 la ciudad de México llegó a 347 mil
habitantes,Guadalajara101mil,Puebla94milyMonterrey45mil;entotalhabía
18ciudadesconmásde16milhabitantes,incluyendoalaciudaddeMéxico,lo
quesignificaquesetratabadeunpaíspobre,dependienteydespoblado.
Para1900,elcensoregistróquecasi90%delos12.3millonesdehabitantes
vivíaenelmedioruralycasinadiesabíaleeryescribir;habíaapenas6ciudades
mayores a 50mil personas; pero en cambio, para el 2010, 74.7% vivía en 384
centros urbanos con más de 15 mil habitantes, de los cuales 59 son zonas
metropolitanasconmásde50mil,entrelasque22tienenmásdemediomillón
dehabitantes;10,másdeunmillóny laZMVMmásde20millones;deacuerdo
conesatendencia,Conapoaseguraqueen2050lapoblaciónurbanadeMéxico
llegaráa81.2%,122millonesdehabitantes;esdecir,quedecada5mexicanos,4
viviránenciudades; laotraquintaparte,osea,24millones,vivirándispersosen
másde150milpequeñosasentamientospor todoelpaís, sino secorrigenesos
desequilibriosdedistribucióndemográficasobreelterritorionacional.
La situación mexicana de centralismo político y concentración urbana,
confirmalatesisdeAndréGunderFrank,enelsentidodequelasélitescentrales
ven la manera de consolidar su poder territorial a través de un régimen de
colonialismointerno,asegurándosedequelasélitesregionalesquedensometidas
al poder central, y en eso el tamaño y jerarquía de las ciudades es muy
importante; 65 de ahí que uno de los orígenes del centralismo político-
administrativo de la ciudad de México, y de la consecuente concentración de
funciones económicas, culturales y religiosas, abaladas por un crecimiento
demográficoproveniente,principalmentedemigracionesinternascampo-ciudad,
fuera parte de la estrategia política a seguir desde el centro después de la
revolución.
En el caso de la ciudad de México, lo que tenemos es una ciudad con
primacíaurbanaquecumplefuncionesdemetrópoli-interior,queademásdeser
lacapitalde lospoderesnacionales,conel tiemposeconvierteenelcentrodel
desarrolloeconómicoeindustrialquegarantizaelabastoparaunareddeciudades
bastantedependientesdeella,puesasuscostadosterritorialescomparteactividades
funcionales con los puertos deVeracruz y Acapulco, pero además es el centro
religioso y la patrona cultural y política donde residen los sentimientos de la
nación;allíselibraronbatallasimportantesencontradelasinvasionesextranjeras
y hubomomentos históricos emblemáticos desde la fundación deTenochtitlan
(1325), la conquista española (1521), la aparición de la virgen de Guadalupe
(1547),lasentradasdelejércitotrigarante(1821),deMadero(1911),deCarranza
(1913),VillayZapata(1914).
Por lo tanto, el rango-tamañode las otras ciudades se debilita frente aun
régimendeciudadesendondelaclaveestratégicadedominaciónlesllegaalresto
de las ciudades, por la situación de dependencia con el exterior, que está
determinada por vía de las importaciones y exportaciones que quedan bajo el
controldelpodercentralasentadoenlaciudaddeMéxico.
Elhechodehaberquedadodurantemásdecuatrosiglosbajoeldominiode
la geopolítica colonialista y post-colonialista, la transición del México rural al
México urbano, al igual que en varios países de América Latina, fue muy
acelerada durante el siglo XX, pues a diferencia de cómo se dio en Europa y
EstadosUnidosduranteelsigloXIX,enparaleloconsusrevolucionesindustriales,
acá se dio en relativamente poco tiempo, pero acompañado de una explosión
demográfica con migraciones campo-ciudad y un proceso de industrialización
tardíoysubordinadoa lospaísesmetropolitanos;peroademásmuyconcentrado
en unas cuantas ciudades, lo que permitió que la ciudad de México, Río de
Janeiro,SãoPauloyBuenosAiresseconvirtieranenmega-ciudadespobres,pero
conzonasmetropolitanasmillonariasenpoblación.
Por loanterior, laciudaddeMéxico,en losaños20,era lamismaciudad
porfirianaqueafinesdelsigloXIXalbergabacercade5milfábricas,contabacon
tranvías eléctricos que servían comomedio de transporte entre el centro de la
ciudadylospueblosaledaños,yeracruceferroviariodeunareddemásde19mil
kilómetros que comunicaba a las principales ciudades, puertos y centros
productivosdelpaís;peroademásfuelaprimerciudadquecontóconluzeléctrica
en sus calles y casas, sólo que ahora estaba un poco desolada por la muerte y
destrucción que había ocasionado el paso de la Revolución por todo el país,
aunque no tanto en la capital, por lo que obtuvo la primacía para el ulterior
desarrollo(Pradilla,1993:97).
Impulsada por aquella primera oleada de industrialización y transportes
motorizados,altérminodelaRevolución,laciudaddeMéxicoempezóacrecer
rápidamente, pasandode 347mil habitantes en 1900, hasta casi 21millones en
2010; de hecho, en la actualidad, su población sigue creciendo y asentándose
sobrelossuelosdeconservacióndelacuenca(PorrasyMéndez,2013),apesarde
quedesdelos70seexpidieronleyes,planesnacionales,programas,bandoslocales,
proyectos urbanosmunicipales y se crearon dependencias gubernamentales con
presupuestosmillonariosparacontrolarelcrecimientodelasciudadesdelpaísysu
impactosobreelmedioambienteylabiodiversidad.
Mapa1.
México:SistemaUrbanoNacional,2010
Esefenómenodemetropolizaciónprodujodecenasdemega-ciudadesportodoel
mundo subdesarrollado en las últimas décadas del siglo XX, por eso ha sido
estudiado intensamente desde los años 70 por diferentes organismos
internacionales,universidadesycentrosdeinvestigacióncientífica,generandouna
diversidadde interpretaciones sobre sus aspectosmás relevantes; sinembargo, la
atención de sus consecuencias económicas, territoriales, sociales, políticas y
ambientalesporpartedelosgobiernoshasidodiversa,vacilanteyenlamayoría
de los casos equívoca, aún en el caso de las grandes ciudades de los países
desarrollados.
EnMéxico se dieron intentos importantes desde los inicios del fenómeno
allá por los años 70, pero prácticamente todo se quedó en leyes, planes y
programas,queprontoencontraronresistenciasmuypoderosas,dedentroyfuera
del país, que lograron desvirtuarlos y mantenerlos en tendencias, políticas y
accionesconcentradoras,conresultadoscontrariosaloquesepretendiócorregir,
también debido al gran fracaso del Estado omnipotente en el que se habían
tratadodeconvertirlosgobiernosdeLuisEcheverríayJoséLópezPortillo.
Infinidad de organismos y programas elaborados con gran sofisticación
técnica y recursos suficientes, en los 80, trataron demantenerse en las mismas
directricesymetas,peroelinfluyentismoylacorrupcióndesviaronlospréstamos
hacialugaresnoprioritariosparaelplandedesarrolloplanteado;esoslugarescasi
siemprefueronparalaZMVMoenlaregióncentral.
Las políticas financieras de los 80 fueron acompañadas con asesoría y
extensionismo industrial a través de organismos reestructurados como Fogain y
Fidein(1953),queapoyaríaneldesarrollode156parquesyciudadesindustriales
(en2002sellegóa305parquesindustriales),yatenciónfinancieraytécnicapara
lapequeñaymedianaindustria,todoconunaaparentevisióndescentralizadora.
AesosorganismossesumaronlasComisionesdecuencashidrológicas,como
la del río Papaloapan, Grijalva, Usumacinta y del Fuerte, Lerma-Chapala-
Santiago,PánucoyBalsas;todoestotuvoqueimpactarenposibilidadesmateriales
paralaexpansióndeunsistemadeciudades,dejandodeladoalDistritoFederal,
pueshubonuevoscaminos,electricidad,insumosparalaconstrucción,etc.,yeso
ocurrióprincipalmenteenaquellasciudadesqueteníanvocaciónparaeldesarrollo
industrial.
Otros programas importantes del periodo fueron Fomin, Fomep y el
ProgramaNacionalFronterizo;eneselapso,elgradodeurbanizaciónpasóde20
a 47.1 % y de 55 ciudades se pasó a tener 174 que absorbieron 65.7% de la
población nacional, pero se mantuvo fuertemente la tendencia a la alta
concentración,pueslaciudaddeMéxicotenía39.7%delapoblaciónnacionaly
juntoconotrastres,52.7%.
Como podemos percibir, el problema de la concentración-dispersión
(demográfica,industrialydeservicios)fuevisualizadodesdelosaños60comoel
retorural-urbanoavencer,loquenohaquedadoclaroesdequémaneralostres
órdenes de gobierno, apegados a sus funciones, atribuciones y facultades, se
puedenorganizarycoordinarparaejecutar las accionesque seproponenen los
planesyprogramasimpulsadosdesdeelinteriordelEstado.
Lo cierto es que, particularmente a partir de las políticas de ajuste para el
enormeaparatodelgobiernodelos80,delasreformasderecorteaquefuesujeta
laadministraciónpúblicayalaaplicacióndelasrecomendacioneseconómicasdel
FondoMonetarioInternacional,BancoMundialydelBancoInteramericanode
Desarrollo, después del Consenso de Washington (1990), el Estado mexicano
quedómuy limitado en sus capacidades de intervención y definición sobre las
políticasurbanas,dejandoeldestinodelasciudades,yengeneraldelosterritorios
aledaños, en manos de un mercado libre en los temas de suelo, vivienda,
carreteras, transporte público; es decir, que los bancos, las constructoras y las
inmobiliarias, bajo prácticas especulativas y al margen del interés ciudadano,
definieronenlosúltimosañosasuntospúblicosqueelEstadonuncadebióceder
comosuresponsabilidad;dehechohayapreciacionesbiendocumentadasdeque
estonosucedióenlospaísesricosdelhemisferionorte,perosíenlosdeAmérica
Latina,empezandoporChile,despuésdelgolpedeEstadoen1973.
Regresando un poco al pasado, hay que pensar que en los imaginarios
colectivosnacionaleseinternacionales,amediadosdelsigloXX,México todavía
era pensado como un país eminentemente rural. Las imágenes fotográficas,
plásticasycinematográficasdeCasasola,Clemente,DiegodeRiveraydel Indio
Fernández que se habían hecho famosas por Europa y Estados Unidos con
imágenesdeZapatayVillaacechandopobladosruralesdelnorteysurdelpaísy
llegandoalSanbornsdelcentrodelaciudaddeMéxicoen1914,acompañadosde
ejércitos de campesinos y jornaleros ensombrerados, no dejaban lugar a duda
sobre la revoluciónmexicanacomounasuntodecampesinosque luchabanpor
recuperarsustierras,demanosdeunaoligarquíaterrateniente;hacendadosqueno
entendíanelfuturonacionalmásalládesusenormespropiedadesruralesydelas
pequeñas ciudades provincianas, que sólo cumplían funciones complementarias
paraeldesarrolloeconómicodesusminasyhaciendas,apoyadosdesdelacúpula
políticade“loscientíficos”,lideradosporunancianodictadoraferradoalpoder.
Después de su caída, en el centro político de laConstituciónde 1917, el
artículoquemás luchasypolémicas seguíadespertandoerael27,puesenél se
decidía lamanera en cómo se resolvería el problema del reparto de la tierra, a
partir de una reforma agraria que satisficiera a villistas y zapatistas,
independientementedequeestuvieranonodebidamenterepresentadosenaquel
congresoconstituyentedeQuerétaro, 66 despuésdehabersidoderrotadosenlos
camposdebatalla(SilvaHerzog,1980:237).
De hecho, durante los primeros gobiernos postrevolucionarios hubo
intentosimportantesparadarcumplimientoaunareformaagrariaquedevolviera
lapazalcampo,dadoslosasesinatosdeZapata(1919)yVilla(1923).Aunquelos
proyectos del grupo sonorense conObregón yCalles al frente (1920-1934) no
fueron muy sensibles a las demandas campesinas, en cambio enfocaron el
desarrollo nacional en hacer posible un progreso agropecuario a partir de una
visión del campo con propiedades privadas (pequeña propiedad) expuesta en el
artículo 27 de la constitución, con agricultores de clase media, a imagen y
semejanzadeloquesucedíaenlosestadosagrícolasdelsurdeNorteamérica.
La llegadadel generalLázaroCárdenas al gobiernode la república (1934-
1940)reiteró,consupolítica,queelproblemacentraldeMéxicoeraelcampoy
de que el Estado debería impulsar un reparto agrario que hiciera justicia a los
puebloscampesinosquehabíanluchadodurantelosañosrevolucionarios.Nosólo
serepartieron17.9millonesdehectáreasportodoelpaís(Hansen,1971:46),sino
que hubo un desarrollo institucional con secretarías y organismos en favor del
desarrollo ejidal, cooperativas campesinas, obras de infraestructura en apoyo al
campo y apoyo financiero con bancos y créditos; eso de manera indirecta
propició una forma específica de arraigar a la gente en el campo y de crear
asentamientos dispersos en torno a las empresas ejidales, pero también de
migracionescampo-ciudadgeneradasporlaprosperidadqueseempezabaavivir
enelpaís.
En1940,Méxicotenía19.7millonesdehabitantesypara1970había48.2,
esdecir,quelapoblacióncrecióenpromedioenunmillóndehabitantesporaño,
esto debido al incremento en la esperanza de vida, el decrecimiento de la
mortalidad infantil, este crecimiento se reflejó principalmente en las ciudades.
Paraelcasodelacapitaldelpaís,elcrecimientoiniciósufaseexpansivaenlos40,
y alcanzó sus nivelesmás altos entre 1950 y 1970, principalmente debido a las
migracionescampo-ciudad;apartirdelos90,elDistritoFederalnosólodejóde
crecer, sinoqueenalgunasde susdelegacionescentrales lapoblaciónseredujo,
después de que en los años 50 era el principal punto de atracción de las 12
corrientesmigratoriasmás importantes;encambio, lasdelegacionesperiféricasy
los municipios conurbados del Estado de México hoy siguen creciendo, en
algunoscasos,en5%poraño,debidoamigraciones internasy loexpansivodel
fenómeno de la vivienda y la invasión de suelos de conservación para
asentamientos precarios fuera de los planes establecidos formalmente desde el
Estado.
Dehecho,enlaactualidad,losprincipalescambiosdemográficosobservados
en lasentidades sedeben,másquealcrecimientonaturalde sushabitantes,a la
dinámicadelasmigracionesinternas,endondeelcamponoesnecesariamenteel
quemásaportaaestoscambios,sinolosmovimientosdepoblaciónentreciudades
pequeñas,medianasyzonasmetropolitanas.
Con la segunda guerra mundial, a partir de los 40, los programas de
trabajadores inmigrantes hacia Estados Unidos fueron pactados oficialmente; la
política de sustitución de importaciones y el proteccionismo para un desarrollo
industrial endógeno fueron los catalizadores para el crecimiento interno de la
economía; la estabilidad política que aportó la creación del Partido Nacional
Revolucionario en 1929 fue fundamental para la creación de las nuevas
instituciones financieras del Estado y la nacionalización de la industria
ferrocarrileraydelpetróleo;todosesoselementospropiciaronelllamado“milagro
mexicano”, que legitimó el carácter autoritario de un gobierno que
adicionalmentepudotransitarhacialadesmilitarizacióndelsistemapolítico.
Con Miguel Alemán al frente del gobierno (1946-1952), el primer
presidentecivil,elcachorrodelarevolución,egresadodelaUNAM,–institución
de educación superior con autonomía y producto de los nuevos logros
revolucionarios–, lameta fuemodernizar aMéxico; pronto se empezó a ver al
país y a su ciudad capital con un rostro urbano y moderno, donde las clases
medias y los nuevos ricos iban sumando a sus colonias y a sus vidas un estilo
parecido al norteamericano; los suburbios de San Ángel, Polanco y las Lomas
marcabanlasaspiracionesdelanuevaclaseenelpoderconcochesdelujo,viajes
enaviónaEuropayEstadosUnidosy fraccionamientos residenciales, apartados
delosbarriospopulares.
La construccióndeCiudadUniversitaria en el pedregal de SanÁngel, los
enormesedificiospúblicossobrelaavenidaReforma,laautopistacondoblecarril
haciaCuernavacaylacarreterahastaAcapulco,queseposicionabacomocentro
turístico internacional, loscondominioshabitacionalesdeCoyoacány lacolonia
Roma, los nuevos cines y negocios con anuncios luminosos, las escuelas,
mercadosyhospitalesrelucientesylossistemasdetransportepúblicoeléctricoso
motorizados que cruzaban una ciudad que crecía hacia el norte, poniente y
oriente con amplias zonas industriales y habitacionales, ahora llegaba a sus
primeros cuatro millones de habitantes. Para mediados de 1970, México se
consideraba,oficialmente,unpaísurbano,puesmásdelamitaddesupoblación
vivíaencentrosdepoblaciónmayoresa15milhabitantes.
En 1964, el presidenteAdolfo LópezMateos, al referirse al tamaño de la
ciudad de México y su población, había dicho que: “La República puede
enorgullecersedetenerporcapitalunadelasmáspobladasyextensasciudadesdel
mundo que en un eficaz y empeño gubernativo y una amplia colaboración
ciudadanahalogradoconvertirla,tambiénenunadelasmáscómodasyhermosas
delorbe”.
Lo que vino después fue la consolidación de una política pública muy
consistente por parte del Estado, para concentrar comercio, industria, servicios
educativos,desaludyoficinasgubernamentalesenelDistritoFederal.Cuandolos
intereses inmobiliarios así lo requirieron, sepusieron losojos en losmunicipios
colindantes más cercanos del Estado deMéxico, inventando por el lado norte
CiudadSatélitepara lasclasesmediasascendentesyporelorienteCiudadNeza
paralossectorespopulares,principalmente,deinmigrantesdelcampo.
Encuatrodécadasdeese tipodeproyectosurbanos, laciudaddeMéxico,
con su emergente zona metropolitana, llegó a ocupar el segundo lugar de
población en el mundo, al lado de Nueva York, Seúl, São Paulo y otras
megalópolis, todas con más de 20 millones de habitantes, sólo por abajo de
Tokio,que ahora tiene37millones, enunaextensa regiónmetropolitanade la
pequeñaislaqueesJapón.
En1979,15añosdespuésdelasdeclaracionesdelpresidenteAdolfoLópez
Mateos, lapercepciónpública sobre laexpansiónde laciudaddeMéxicohabía
cambiado radicalmente; ahora el presidente José López Portillo expresaba lo
siguiente:“Lazonametropolitanade lacapitalesyaunade lasmáspopulosasy
problemáticasdelmundo.Ydebemosdeconfesarsinreticenciasesunhechopor
elqueno sepuede sentirorgullo,porquecon todoy serenormeymodernay
tenerunsemblante,estafaztienesureverso”.
Otro de los problemas de esas tendencias negativas paraMéxico, fue que
entre1980y2009,lapoblacióncrecióenpromedio1.43veces,mientrasquela
superficieurbanalohizoen5.97veces;estohabladeunaplaneaciónterritorialy
deusodelsuelototalmentefallidas,queademásdespilfarrarecursospúblicospara
poderofrecerinfraestructuradeficitariayalgunosserviciosbásicosenzonaspobres
de muy baja densidad demográfica; y por el otro, de impactos ambientales
incalculables que en lugar de mejorar, deterioran la calidad de vida de la
poblaciónyelequilibrioambiental.
Sibienelnúmerodepoblaciónurbanaseconsolidóentrelosaños60y70
delsigloXX,elprocesodemetropolizaciónes irrefutabledesde ladécadade los
70delsigloXX;enesesentido,elproblemadelos40,eraqueapenascincodelas
ciudades más grandes del país, eran las únicas que podían ofrecer condiciones
mínimas para recibir incrementos tan significativos de población migratoria; el
resto de las ciudades tenía condiciones mínimas de desarrollo económico y
urbano; dada esa situación, la concentración enunas cuantas ciudades estaba ya
asentada.
AprincipiosdelsigloXX,70%delapoblaciónmundialvivíaytrabajabaen
el medio rural, actualmente los países desarrollados sólo tienen 5% de su
poblacióndedicadaa laagriculturaymásde lamitadviveensuburbiosyzonas
metropolitanasbastanteequipadas,mientrasqueenlospaísessubdesarrollados,casi
30%sigueviviendoenelmedioruralbajounpatróndedispersiónquecomplica
el cumplimiento constitucional de condiciones de vivienda, infraestructura
mínimayserviciosbásicos.
Lo anterior se debe a que los regímenes de bienes comunales y ejidales,
arraigan a la población oriunda bajo un tipo de condiciones que la teoría
denomina nueva ruralidad; se trata de población que además de sobrevivir
marginalmente de actividades ligadas al campo, también tiene vínculos
económicosmuyestrechosconelmediourbano,pero,afaltadeviviendaenlas
ciudadesdonde trabajan,mantienen su residenciaallídondeconservanderechos
colectivos sobre suelos agrícolas y forestales, la mayoría considerados de
conservaciónambiental.
Elvínculocampo-ciudadestácambiandoconeltiempo,sobretodoenlos
paísessubdesarrolladosenlamedidaenquelaciudad,alexpandirse,seentrevera
conelcampo,propiciandointerlandsdondequedamuchapoblaciónruralatrapada
y con el tiempo se dedica de manera simultánea a actividades ligadas con la
economíaurbana:esteprocesosepuedeapreciarmejoralverlaevolucióndelas
zonasmetropolitanasenlasúltimasdécadas.
Apropósito de la concentración-dispersiónque aún existe en el territorio
nacionaldebido al crecimientodemográficogeneral y el intensoydesordenado
procesodeurbanizacióndominadoporelmercadoinformaldesueloyvivienda
en el entorno de las ciudades; éste es otro de los retos por atender, pues esos
fenómenos traen aparejada la especulación del suelo, el uso irracional del
territorio, impactos ambientales por la expansión urbana sobre suelos de
conservación, baja calidad de vida para la población, problemas demovilidad y
encarecimiento de la infraestructura urbana por el alargamiento de las
comunicacionesyserviciosmunicipalesenáreasdebajadensidadpoblacional,así
comoeldesaprovechamientodelequipamientoquesetieneenlapartecentralde
lasciudades.
El número de habitantes que residen en una vivienda con algún tipo de
rezago, asciende a 36.7millones. El rezago habitacional básico está constituido
porlasviviendasenhacinamientoquesuman600milmillonesanivelnacional,
máslasviviendasconstruidasconmaterialesinestablesentechosy/oparedesque
asciendea1.1millones,conuntotalde1.7millonesdeviviendas.Siseañadena
éstos,los7.3millonesdeviviendasconstruidasconmaterialesregulares,perocon
perspectiva de duración menor a 30 años, se obtiene el rezago habitacional
ampliadode8.9millones.Entre2004y2009seredujoelrezagohabitacionalen
6.3%(de9.5millonesa8.9).42.4%deloshogaresconrezagoampliadoseubica
en localidadesurbanas.Elmayor componentedel rezago ampliadoen las zonas
urbanaseselhacinamientoensuelosdeconservación(ONUySedesol,2011).
SólolaciudaddeMéxicocuentacon835asentamientosirregularesubicados
en suelo de conservación, los cuales se encuentran en nueve delegaciones y
agrupana50mil703viviendasenlas2mil852hectáreastotalesdeestospuntos.
Hasta el 2012, Tlalpan era la demarcación que cuenta con más hectáreas
invadidas, con 980, y que albergaban 191 asentamientos irregulares; le seguían
Xochimilco con 625 hectáreas con 295 puntos y Tláhuac con 428 con 91.
DespuésMilpaAltacon403hectáreasen114prediosinvadidos;Cuajimalpa,255
en60asentamientos;GustavoA.Madero,28hectáreasen16puntos;Magdalena
Contreras, 25 en 16 zonas; Iztapalapa, 24 en 38 sitios, y ÁlvaroObregón, 18
hectáreasen14lugares(ComisióndeProtecciónCivildelaAsambleaLegislativa,
2012).
Por su parte, en el oriente del Estado deMéxico se concentra el mayor
númerode anomalías en la tenenciade la tierra.SóloEcatepec tienependiente
escriturar 40 mil predios de los 120 mil irregulares detectados en la entidad.
Determinar el total de terrenos en situación anómala es difícil, pues muchos
poseedoresoptanpornodarlosdealtaen lospadronescatastralesparanopagar
impuestopredial.
En Nezahualcóyotl, Ecatepec, Ixtapaluca y Chimalhuacán, entre otros
municipios del orientede la entidad, seobservauna elevada irregularidad en la
tenenciadelatierra.Allíexistencoloniasenterascuyoslotesnoestánescriturados,
pueslaocupaciónilegaldeterrenosfuelaprincipalformadeasentamientodesde
la década de los cincuenta. El poniente del estado, donde se encuentran
Naucalpan,TlalnepantlayAtizapándeZaragozafueamediadosdelsigloXXun
boyante polo de crecimiento urbano, pero ahora el oriente de la entidad es la
regiónmásatractivaparanuevospobladoresprocedentesdeotrasentidadesydel
Distrito Federal. Por ejemplo, en Ecatepec se registra una tasa de crecimiento
poblacionalde6.4%,cuandosuíndice“natural”esde1.6%,ylapropiaalcaldía
calcula que más de 70 por ciento de los predios son irregulares. A su vez,
Chimalhuacán tieneuncrecimientodemográficode10.9porciento, cuando la
tasanaturalesde2.4%.
Anualmente, 80 mil hogares se asientan de manera irregular por falta de
créditosparalasfamiliasensituaciónvulnerable,independientementedequehay
disponibilidadde500milhectáreasen121ciudadesmayoresa50milhabitantes;
100 mil de esas hectáreas están ubicadas en la parte central de esos centros
urbanos; no obstante, la gente sin patrimonio ni acceso al crédito termina
ocupando terrenos no aptos para vivienda que presentan alto riesgo para la
seguridad de sus ocupantes o están en suelos agrícolas o catalogados como de
conservación. En este rubro, Chiapas, Estado de México, Puebla y Oaxaca
presentanlosmásaltosíndicesdeocupaciónirregularydeficientesprogramaspara
responder a esta problemática de población vulnerable en temas de vivienda
(Sedesol,2013).
Está probado por los gobiernos locales que introducir infraestructura y
serviciosenasentamientosprecariosdeestetipo,cuestaentredosytresvecesmás,
yesunprocesoqueduraentre12y16añosrealizarlo;luego,porsulejaníaylas
dificultadesparallegarhastalospuntosdeesosasentamientos,queluegoestánen
barrancaso faldasde loscerros, lapoblaciónensituacióndepobrezagastahasta
50%desusingresoseneltrasportefamiliaryalgomásparatenerunpocodeagua
potable en sus domicilios. Esta es una de las razones por las que la estadística
reportaquehay5millonesdecasasdeshabitadasenelpaís.Éstassonotrasdelas
complejidadesquehayqueatenderenlaszonasmetropolitanas.
Másalláde lasdefinicionesteóricasbasadasenmuchasobservacionessobre
eldesarrollo,crecimientoyformaterritorialaquehandadolugarlasciudades,las
zonasmetropolitanasdefinidasporINEGIsonvistascomo:
conjuntodedosomásmunicipiosdondeselocalizaunaciudadde50milomáshabitantes,cuyaáreaurbana, funciones y actividades rebasan el límite del municipio que originalmente la contenía,incorporando como parte de sí misma o de su área de influencia directa a municipios vecinos,predominantemente urbanos, con los quemantiene un alto grado de integración socioeconómica.TambiénseincluyenaaquellosmunicipiosqueporsuscaracterísticasparticularessonrelevantesparalaplaneaciónypolíticaurbanasdelasZonasMetropolitanasencuestión(INEGI,2010).
Lasciudadesfronterizastambiénsonconsideradaszonasmetropolitanas,asícomo
losmunicipiosquecontienenunaciudaddeunmillónomásdehabitantesylos
municipiosconciudadesde250milomáshabitantesquecompartenfronteracon
ciudadesdeEstadosUnidosdeAmérica.
Sinentrarendetalles,nosotrosaceptamos lapropuestade INEGIporqueen
términos de gestión pública es importante considerar el tipo de relaciones
intergubernamentalesquesedanforzosamenteapartirdequehayconurbaciones
entredosmunicipios,yconqueunodeellos tenga50milomáshabitanteses
suficienteparaentrarensudefinicióndezonametropolitana,aunquelacantidad
dehabitantesnoseamayoraladeotrasciudadesquenoencajanenladefinición
porelhechodeestarasentadasenunsolomunicipio.
Lasciudadesdeunmillónomáshabitantes,poreltamañodesupoblación,
sí requierende zonametropolitana, envirtudde la escala territorialqueocupa,
pero también por los impactos económicos y ambientales que generan, pues
demanda insumos de volúmenes importantes para los mercados locales y
regionales; es obvio que las grandes ciudades que están en un solomunicipio,
pero que colindan con ciudades norteamericanas, también requieren de una
gestióndeescalametropolitana,ahíporlacomplejidaddelosflujospendularesde
personas,productosyserviciosentrelasdosciudades.
Tabla1
SistemaUrbanoNacional:númerodeciudadesypoblaciónportamañopoblacional,según
tipodeciudad,2010.
Indicador 1960 1980 1990 2000 2005 2010
Zonasmetropolitanas 12 26 37 55 56 59
Delegacionesymunicipiosmetropolitanos 64 131 155 309 345 367
Entidadesfederativas 14 20 26 29 29 29
Poblacióntotal(millones) 9.0 26.1 31.5 51.1 57.9 63.8
Porcentajedelapoblaciónnacional 25.6 39.1 38.8 52.8 56.0 56.8
Nota:Losdatosnosonestrictamentecomparables.
Fuente:Para1960,Unikel,etal.,(1978),EldesarrollourbanodeMéxico,México,ElColegiodeMéxico.Para1980,NegreteySalazar(1986),“ZonasmetropolitanasenMéxico”,EstudiosDemográficosyUrbanos,vol.1,núm.1.Para1990,Sobrino(1993),Gobiernoyadministraciónmetropolitanayregional,México,INAP.Para2000,Sedesol,ConapoeINEGI(2004),DelimitacióndelaszonasmetropolitanasdeMéxico,México.Para2005,Sedesol,ConapoeINEGI(2004),DelimitacióndelaszonasmetropolitanasdeMéxico,México.Para2010,resultadodelapresentepublicación.
Elfederalismoylaincapacidaddegobernaciónmetropolitana
Siguiendolaposturalegalistadelviejoinstitucionalismo,ponemosatenciónenla
leyyensupapelcentralparalaactividadgubernamental,reconociendoquepara
lamayoríade los sistemaspolíticosoccidentalesyenparteparaelmexicano, la
ley, tal como lo afirmabaWeber, es el elemento fundamental del ejercicio del
poderydelpensamientosobrecómodebeoperarelsectorpúblicoylainfluencia
queéstetienesobreelcomportamientodelosciudadanosrespectoalosasuntos
delEstado;porlotanto,ocuparsedelasinstitucionespolíticasqueledanformay
estructuraalgobierno implica forzosamenteapegarse formalmentea la ley,pues
en última instancia, gobernantes, funcionarios y ciudadanos tienen que tomarla
comoreferenciaparasusactuacionescotidianas 67 (Peters,2003:20-21).
Dicholoanterior,nopodemoseludirenestecapítuloanalizar,aunquesea
someramente, el camino constitucional que siguióMéxico en cuanto logró su
independenciadeEspaña,puesaunquemuchosehadichoqueelsistemapolítico
mexicanohasidomuycentralistayautoritario,debemoshacerénfasisenqueuna
cosaesqueelpoderejecutivotengamuchasfacultades,funcionesyatribuciones,
detalmaneraquesubordinealosotrosdospoderesdelarepública,yotracosaes
adoptarformalmenteelsistemaunitario,comofuedurantemuchotiempoelcaso
del sistema francés, donde lo que se tuvo fueron departamentos y prefecturas
localesligadosverticalmenteaunEstadocentral. 68
En el caso mexicano, después de fuertes enfrentamientos entre
conservadoresyliberales(1824-1847),elsistemaunitarioquedódescartado,para
darpasoaunarepúblicacondivisióndepoderes(ejecutivo,legislativoyjudicial)
yunrégimenfederalcontresórdenesdegobiernosuperpuestosterritorialmentey
relativamente autónomos entre sí, el federal y el estatal, con sus congresos
legislativos, y elmunicipal, con su ayuntamiento y cabildo; los tres con formas
centralizadasdeadministraciónyensucaso,algunosórganosdescentralizadosy/o
desconcentrados, según necesidades y naturaleza de cada uno (institutos,
comisiones, empresas públicas estatales o paraestatales, consejos, fideicomisos,
etcétera).
En teoría loque ledaeficacia al federalismoes la aplicacióndeprincipios
como corresponsabilidad, coordinación, concurrencia y subsidiaridad, de tal
maneraquelasadministracionespúblicasdecadaordendegobiernoseorganizan
por sectoresyactúanverticalo transversalmente segúnelasuntooproblemade
que se trate; siesnecesario resolveralgúnproblemaespecíficoocoyuntural, las
oficinasespecializadasdecadaorden se focalizan sobreelproblemaqueafectaa
alguna localidad o algún segmento de la población y actúan temporal o
permanentementesobreélhastaresolverlooponerlobajocontrol,y,ensucaso,
luegocuandolagestiónseestabilizayvuelveasuestadooriginaldeoperación;en
caso de persistencia del problema, se mantiene parte de la estructura
gubernamental y de recursos atendiéndolo indefinidamente; esa es la forma en
cómoseexplicaelfuncionamientoycambioorganizacionaleinstitucionaldentro
delaadministraciónpública. 69
Noobstantelascualidadesqueenteoríapareceaportarlaconstituciónylas
leyesreglamentariasalsistemapolítico,hayunasuntoemergentedesdehacevarias
décadas,queenelcasomexicanonoseharesueltodemanerasatisfactoriahastael
momento;setratadelfenómenodemetropolizacióngeneradoenvariaszonasdel
país, que dado el crecimiento demográfico y la expansión de algunas ciudades,
hoyel INEGI reconoce59zonasmetropolitanasdiseminadasen29entidadesdel
territorio nacional; algunas de ellas están asentadas sobre unmismomunicipio,
otrassobrevariosmunicipiosdeunamismaentidadfederativa,otrasentrevarios
municipiosdedosentidadesyalgunasmás,compartiendo fronteraconciudades
norteamericanas;elcasodelaZMVMes,pormuchoelmáspreocupante.
Lo común en todas estas zonas metropolitanas es que su funcionalidad
territorial obliga a los gobiernos locales, estatales, nacionales y en algunos casos
hasta supranacionales, a ver de quémanera se ponen de acuerdo sus gobiernos
para gestionar los asuntos comunes, que varían según localización geográfica,
actividadeconómica,educativaycultural,perotambiénporelhábitatnaturalque
comparten,etcétera.
Esos problemas fundamentales de gestión metropolitana pueden ser
relacionados,porejemplo,conlamovilidadentrelasjurisdiccionesfuncionalesde
una misma región; el transporte, las comunicaciones y el abasto, en general,
conectadosdirectamenteconeldelamovilidad,puesparaqueéstaseaadecuadaa
los volúmenes de carga y personas involucradas, se requiere de un estatuto
ampliamentenegociadoentretodaslasinstanciasquereglamentelosflujos,grupos
y gremios respectivos; esto obliga a desarrollar sistemas de transporte con rutas,
grupos de transportistas que las atienden, tarifas y horario de las corridas, entre
otrascosas.
Lamega-infraestructura de comunicación en la zona también entra en el
paquete de acuerdosmetropolitanos y requiere de enormes recursos públicos y
privados para construirlas y mantenerlas funcionando en óptimas condiciones;
para todo ello debe haber experiencias colectivas de coordinación entre las
diferentes instancias implicadas, concurrencia oportuna al momento de la
implementacióndelasobrasyoperacióndelosserviciospúblicosylaaplicación
delprincipiode subsidiaridadconacuerdosmuypuntualesdeenquémomento
dejadeintervenirunordendegobiernoycuándoyconcuántointervieneotro,
para decidir qué hace cada uno en el proyecto específico y quién coordina las
acciones. 70
Este tipo de relaciones intergubernamentales complejas y normalmente
conflictivasterminansiendolentas,burocráticas,conmuchostramosdeopacidad
quegenerandesconfianza,yenmuchasocasionesinoperantesparalaejecuciónde
proyectos conjuntos, sobre todo, considerando que desde la arena política, la
voluntadporlograrelbienpúblicosetuerce,dadalaluchaporelpoder,eldeseo
porelcontroldelosrecursospúblicos,laintencióndeimponerpuntosdevista,
ademásde la alternanciaycohabitaciónpolíticaentre funcionariosdediferentes
partidosquecompartenysedisputanelpoderpúblicodentrodelazona. 71
Hay muchos otros problemas en la gestión metropolitana en los que las
administraciones de los diferentes órdenes de gobierno no han encontrado
manerasexpeditasdedespacharlos;porejemplo,eldeldepósitoytratamientode
losresiduossólidos,puessetratadevolúmenesenormesysiempreserádifícilque
un municipio quiera servir de basurero, a menos que eso le traiga beneficios
colateralesqueleseanrealmenteventajosos.
Otroasuntocomúnenlagestiónmetropolitanaeseldelabastodeaguaysu
tratamientounavezqueesusadaenloshogares,negocioseindustrias,yluegolas
condicionesenquesedescargahacialosríos,camposymarespuesnormalmente
vacontaminadaendiferentesgrados;encuyoscasoshayqueponersedeacuerdo
paradecidirdecuálcuencasevaaextraer,enquécondicionessevanadescargar
losdrenajesypordóndevanapasaresas aguasy finalmenteendónde sevana
depositar.
De acuerdo con la evaluaciónpracticada en2010porAlfonso Iracheta, la
cuencadeMéxicopasóde serun sistema autosuficiente, aunodependientede
fuentes externas. El entubamiento de los principales escurrimientos superficiales
de la cuenca evita inundaciones, pero elimina agua utilizable para consumo
humanoalverterloeneldrenajeprofundo.Ladisminucióndelaszonasboscosas
y la sobreexplotacióndelmantoacuífero,complican también laexistenciade la
metrópoli. Por otra parte, las fuentes locales y externas están siendo
sobreexplotadas,mientrasqueelequivalenteaunatercerapartedelvolumenque
seinyectaalaredsepierdeenfugas.Lazonaderecargadeestosacuíferos,alsury
sur poniente del Distrito Federal, y las áreas externas de abastecimiento en el
Estado de México (Lerma, Cutzamala), se encuentran amenazadas por el
crecimientodelamanchaurbanaylaconsecuentepérdidadelosecosistemasen
elsuelodeconservación,loqueciertamenteaceleraráelprocesodeagotamiento
delasreservassubterráneasdeagua(Iracheta,2010:223).
Esteesunasuntoquecadavez secomplicamáspara laZMVM, ademásde
habermuchomáspoblaciónenelcentrodeMéxicoconmásde28millonesde
habitantes, hoy las comunidades afectadaspor las políticashídricas en la región,
demandan equidad y mayor racionalidad pues sus pobladores están más
conscientesdelosproblemasdesustentabilidadquearrastramosyseoponencon
mayorcapacidadderesistenciacontracualquierdecisiónquelospongaenriesgo
dequedarsesinaguaparaellosylasfuturasgeneraciones.
Todosesosasuntosdeabastopara lasgrandesciudadeshacencadavezmás
compleja su gestión y sostenibilidad, sobre todo cuando se trata de zonas
metropolitanas asentadas enmuchas jurisdicciones, pues la fragmentaciónde los
actores gubernamentales hace que la implementación de cualquier proyecto se
complique, dada la manera en cómo hemos vivido nuestra transición política
general y las dificultades y resistencias que hay para transitar hacia un régimen
institucional que empodere a actores diferentes a los reconocidos
constitucionalmentebajoelrégimenfederallimitadodetresórdenes.
En un contexto como éste, donde la incertidumbre reina entre todos los
actores públicos, la situación demanda desde hace varias décadas una nueva
arquitecturaorganizacionaldeescalametropolitanay/oregionaldependiendode
la zona de que se trate; que debe debatirse en los campos superiores del poder
público con miras a flexibilizar las posturas paradigmáticas sobre lo que en la
segundadécadadelsigloXXI,yenlosiniciosdeunnuevogobiernonacional,se
entiendeporfederalismo.Sólodeesamanerasepodránmodificarlasestructuras
administrativasmástradicionalesdelviejofederalismoalqueseaferransobretodo
funcionariosfederalesyestatales.
LosfederalistasdelsigloXIXseabrieronpasofrentealosbloquesderealistas
yconservadorescuandoMéxicoteníaapenascuatromillonesdehabitanteseigual
númerodekilómetroscuadradosdeterritorio;leesperabaporvivirlasdictaduras
militares de Santa Ana, las invasiones extranjeras, la pérdida de la mitad del
territorionacional frenteaEstadosUnidos, laguerradeReformaqueexpropió
los enormes bienes de la iglesia en favor de unEstadopobre, el Porfiriato que
pacificó al país bajounadictaduraduradera y congran crecimiento económico
dependientedelasinversionesextranjeras,unarevoluciónsocialqueincluyóalos
sectorespopularesemergentesdelcampoylaciudad,basedelnuevopartidoque
seconvertiríaengobierno,alladodegeneralesycaudillosqueseaplicaronenun
modelo de desarrollo con gran concentración urbana, industrial y demográfica,
sobre todo en la ciudad de México, que vivió sus mejores momentos con el
milagromexicanoentre1940y1970,paraluegodesembocarenunasucesiónde
crisis económicas, políticas, catalizando de paso un proceso demetropolización
que está deteriorando la capacidad productiva y de competitividad de sus
ciudades,peroademáslacalidaddevidayelhábitatqueledasustentoambiental.
México ha tenido intentos por limitar los excesos del centralismo,
impulsando un nuevo federalismo con cierto grado de descentralización; de
hecho, los servicios de educación y salud fueron descentralizados hacia las
entidades federativas a fines de los 80 y principios de los 90; durante la
administraciónfederaldelsexenio1994-2000seemprendióunasegundafasecon
laSecretaríadeSalud; laprimera fase se llevóacaboen14estados,queresultó
más afortunada que la segunda (Bonilla, 2003:124); a esta política de
descentralización le siguieron otras secretarías que gradualmente fueron
transfiriendofunciones,atribucionesyrecursosalosestados. 72
Hahabidootrotipodeexperienciasreformistasenlasquesehaaceptadola
necesidaddecrearofortaleceruncuartoordendegobierno,peroanivelmicro-
local,comosucedióenelestadodeTlaxcala,dondesemodificólaconstitución
estatalenlosaños80parainstitucionalizarlaspresidenciasmunicipalesauxiliares,
que empezaron a funcionar para localidades con un determinado número de
habitantes; con ese acto legal, las autoridades de esas pequeñas comunidades
tuvieron derecho de voz y voto dentro del cabildo de susmunicipios, órgano
dondesedecidíaadetallelaplaneacióndeldesarrollodesuslocalidades(Olmedo,
1999:82-85).
El problema es que al crear un orden descentralizado de gobierno en la
escalametropolitana,losdiferentesactorespolíticos,principalmentedelcongreso
federal o los estatales, no se han puesto de acuerdo para transferir parte de las
facultades, atribuciones, funciones, recursos humanos,materiales y financieros a
unórgano intermedioentre federaciónyestados,paraqueejecuteuna seriede
proyectos de escala regional, sobre territorios y población pues cada orden de
gobierno,deacuerdoalmarcoconstitucional,reclamarespetoalasoberaníaque
lesdaexclusividadjurisdiccionalyautonomíaensurégimeninteriorparaactuar
sobresupoblaciónyterritorio.
Eseeselnudogordianoenelqueestánatoradaslascosasdesdehacemásde
tres décadas y esta situación ha deteriorado la gobernabilidad y gestión
metropolitana.Laeficienciaycalidaddelaspolíticaspúblicas,enunabuenaparte
deasuntosprioritariosyestratégicosparalacalidaddevidaylasustentabilidadde
las regiones donde están asentadas las zonas metropolitanas, se han visto muy
afectadas,comparativamenteconotrasciudadesdelmundooccidentalconlasque
secompiteporcapitalesytransferenciadeotrosvalorestangibleseintangiblesque
importanmuchoenunmundoglobalizadoendondelasciudadessonelprincipal
referentehaciadondecorrenlosflujosdeldesarrollotangibleeintangible.
El punto es saber de quémanera se puedemejorar la gestión pública de
ciertosasuntosquerebasan lascapacidadesde losgobiernos locales,dadoquese
tratadeproblemasqueseconfiguranenunaescalaterritorialmayor,comolaque
están ocupando las zonas metropolitanas emergentes, que ya están reconocidas
oficialmenteporelINEGI,elConapoylaSedesolytienenfuncionalidadrealenel
mapa territorial de diferentes regiones del país, con actividades económicas,
sociales,culturalese internacionales,quedemandanser incorporadasa laagenda
pública donde se desarrolla la planeación estratégica del desarrollo regional y
nacional;estallaresistenciaparadaresepasodecisivo,quetalvezlasoluciónsea
aplicarellemadelreyFernandoelCatólico,apropósitodelmitogriegodelnudo
gordiano:“tantomontacortarcomodesatar”;elproblemaenMéxicoesquelos
reyes,nisabenmitologíagriega,nihanadoptadoellema.
AunquealmomentoelFondoMetropolitano(SHCP)seponealfrentecomo
lagransoluciónparaeldesarrollodelasactuales59zonasmetropolitanasdelpaís,
laverdadesqueconsulimitadopresupuesto,apenasfuncionacomounpaliativo
frente a retos enormes del desarrollo metropolitano, pero que además, su
funcionamientoypapeldefieldelabalanzaenelmanejoderecursospúblicos,no
tiene fundamentación constitucional directa ya que se trata de funcionarios
menoresdesignadosporel secretario,quea suvez tambiénesdesignadoporel
presidente;porlotanto,suinjerenciaadministrativaenasuntosquetécnicamente
están fuera de su dominio y sin legitimidad frente a las urnas, atenta contra los
principiosderespetoalassoberanías,autonomías,facultadesyatribucionesdelas
otrasinstanciasdegobierno,sifueronganadasconlalegitimidadquedanlasurnas
electoralesyelmandatoconstitucional.
Hasta aquí, sólo hacemos notar que en los inicios de un nuevo gobierno
(2012-2018),para laszonasmetropolitanasdelpaísyenparticularpara laZMVM
nohayunaposición clara deningunode los actores centrales (presidentede la
república,gobernadores, congresosnacionalyestatales,ni alcaldede lasgrandes
ciudades) sobre lo que se requiere en términos de desarrollo institucional y de
mejores reglas para consolidar órganos colegiados de gobierno en la escala
regional-metropolitana, con fundamentación constitucional, pues se sigue
pensandoqueconcoordinar,cooperar,concurriryrelevarentramosdeobrasy
serviciosdentrodelaszonasmetropolitanas,cadaquienpuedeseguirgobernando
desde su nicho de poder diseñado para gestionar fragmentos de ciudad, y esto
seguirá siendo suficiente para que las grandes zonas metropolitanas funcionen
bien.
Enesalíneadeactuaciónseguimosviendoalpresidentedelarepúblicaya
losmiembros de su gabinete, tratando de gobernar lasmetrópolis con políticas
sectoriales de vivienda o entregando obras de infraestructura para las grandes
ciudades, que pudieron haber sido decididas y gestionadas a través de órganos
intermedios de gobierno; en un país en donde el presidente de la república,
ademásdeserjefedeEstado,jefedelasfuerzasarmadas,jefedelaad-ministración
pública federal y los organismos públicos que de ella se derivan, máximo
representante de los mexicanos frente el mundo y además jefe honorario del
partidoquelopusoenlapresidencia,pensamosquehaymuchasotrasactuaciones
conlasquesepuedelegitimarantelaciudadanía,antesquepisarleelterritorioa
los gobernadores y presidentesmunicipales en asuntos deobras y servicios, por
muycostososqueéstossean.
También vemos a gobernadores haciendo el trabajo a los presidentes
municipales de ciudades-metrópoli, porque allí es donde se realizanmás obras,
cuando deberían estar preocupados por los asuntos de desarrollo estratégico de
escala estatal y garantizar la gobernabilidad que dé tranquilidad y ofrezca un
ambiente propicio para el crecimiento de la economía; también vemos lo
contrario: presidentes municipales autorizando aceleradamente suelo de
conservaciónparaconvertirloensuelourbano,lomismoenzonasruralesquede
valor ambiental alejadas del centro, sólo porque hay oferta de proyectos de
urbanización y vivienda, sin considerar que no hay servicios básicos ni vías de
comunicación.Pensamosque todoeso sedebe terminarpronto,porelbiende
todoslosactoresydelapoblacióndelaszonasmetropolitanas.
Megalópolisypolémicassobreelconcepto
FueenEstadosUnidosdondelosfenómenosdeurbanizaciónycrecimientodelas
ciudadesorillarona losestudiososabuscarcriteriosdemediciónen funcióndel
tamañoycualidadesqueibanasumiendolosasentamientoshumanos.En1910,la
Oficina del Censo introdujo el concepto de “distritos metropolitanos” para
aquellas concentraciones de más de 200 mil habitantes; luego, en 1940, este
criterioredujotalexigenciaa50mil,siempreycuandoladensidadalcanzaralos
58 habitantes por km2. En 1950, la Oficina del Presupuesto cambió aquel
concepto por el de “área metropolitana estándar”, pero en 1960 lo modificó
quedandocomo“áreaestadísticametropolitanaestándar”.
Se considera que un área metropolitana se ha conformado cuando una
ciudad central, con un tamaño determinado, ha desarrollado una gran
complejidad funcional con movimientos pendulares de personas entre las
poblaciones cercanas y la ciudad central, y un sistema de transportes y de
comunicacionesmuydesarrollados.Elusodelautomóvilyelsistemadeautopistas
quesedesarrollódespuésdelasegundaguerramundialpermitióqueenEstados
Unidos varias áreas metropolitanas, principalmente ciudades industriales o de
centros financieros o políticos del siglo anterior, tanto en la costa este, en la
región de los grandes lagos como en la costa oeste, entre los años 50 y 80 se
formaranconurbacionesconcontinuidadesmuyprolongadas,integrandoenormes
regionesmetropolitanasalasqueGottmandenominómegalópolis.
Lamáquina de vapor, la poleamecánica, la correa para la transmisión de
energía,y lasenormesgrúasquepermitieronlacargayestibedelaproducción,
todos inventos de la primera etapa de la Revolución industrial, unieron y
generaron las fuerzascentrípetasen tornoa loscentroshistóricosde lasantiguas
ciudades. Lo que inició la descentralización de todas esas fuerzas y recursos
concentradosenlos llamados factorytowns fuerontres inventosde la segundaola
delaRevoluciónindustrial:elautomóvil,laelectricidadyelteléfono.
Elprimerurbanistacontemporáneoenutilizareltérminomegalópolisfueel
norteamericano de origen francés JeanGottman (1961), quien observaba en la
relación automóvil-ciudad, un nuevo modelo metropolitano con desarrollos
suburbanosalejadosdelcentrodelaciudadtradicional.Setratadeunmomento
delaposguerra,cuandoloscentrosurbanosconsuviejocentro,sepierdenenla
trama real de interminables periferias exentas de toda centralidad. Así, el
fenómenodelametropolizaciónpresentóunanuevafaseregresivaycompleja:“el
áreacentralpierdepoblación,mástardeactividadesindustrialesydeservicios,en
beneficiodelanuevaperiferiasuburbana,“dejandoparalosnuevospobresdelas
ciudadeselcascaróndesanimadodelviejocentro”(Hiernaux,2000:125).
AunquealpasodelosañoshayquienesvenenlaconcepcióndeGottman
unavisiónetnocéntricaysimplista,pasadademodayquenuncadebióhabersido
consideradaparaestudiarloscasosdeconcentracionesurbanasenAméricaLatina,
suméritofueapropiarsedeunconceptodifícilmentesustituible;enesesentido,la
eleccióndeltérminomegalópolisfueunaciertotajanteparaseñalarquesetrataba
de una formación inédita de la ciudad quemodificaba las formas de la ciudad
conocidahastaesemomento;además,fueelnombrequeenlaGreciaclásicasele
dioalaciudadplaneadaparaserlamásgrandedelaépoca.
Siguiendo con el tema, debemos decir que el modelo de ciudad
metropolitana norteamericana es muy complejo y combina núcleos muy
especializadosenusosdelsueloindustrialycomercial,consegregaciónsocialen
formadesectoresocuñasformandoespacioscontiguosyrelegandoalosgrupos
demenorpoder adquisitivo alviejocentroo a lasproximidadesde las fábricas.
Así, las metrópolis dejan de poseer una estructura mononuclear y pasan a ser
polinuclearesydifusas,adoptandounaestructuragalácticaorganizadaentornoa
los grandes ejes y circuitos de carreteras regionales que facilitan la
descentralización.
Casodistintofueeldelasciudadeseuropeas,queademásdeserescenariode
lasdosguerrasmundialesduranteelsigloXX,posiblementeporladestruccióncasi
totaloparcialdealgunasdeellas,susmoradoreshanmostradounmayorinterés
porlareconstrucciónyconservacióndesucentrohistóricoylosbarriosaledaños.
Porotraparte,allílamovilidadocupacionalesmuchomáslimitada(unadecada
cincopersonascambiadetrabajoalaño),lasnormasdeplanificaciónurbanaeran
más estrictas y había mucho más control del Estado sobre la actividad
inmobiliaria,elcrecimientodelossuburbioseralimitadoylaformadevivienda
unifamiliarmenosgeneralizada;en laciudad, lamayoríade las familiasvivenen
edificios de departamentos de seis y más pisos organizados en unidades
habitacionalesdondeseracionalizaelespacio,servicioslocalesyelequipamiento
urbano.
Entodosestoscasos,enalgúnmomentosetratódepequeñasciudadescon
distintos orígenes, pero que con el tiempo se convirtieron en grandes centros
urbanos.Luego,aldarselaconurbaciónconotrospueblosycomunidadesrurales,
setransformaronenmetrópolis,perocuandorebasaronesoslímitesycomenzaron
aestrecharseconotrasgrandesciudades,algunasdeesasregionesmetropolitanas
se fueron convirtiendo en megalópolis. La misma definición simplificada de
Gottmanaclaraestacuestión:“uniónfísicadedosomászonasmetropolitanaso
áreasurbanas”(Connolly,1999:38).
Una definición que ayuda a superar el nivel simplificado del concepto de
megalópolisesladeEmilioPradilla,quienafirmaquesetratade:
laformacióndegrandessistemasurbanosuniomulticéntricos,tramasdensasdepoblación,actividadeseconómicas, políticas, culturales, administrativas yde gestión, infraestructura, servicios e inmuebles,con diversos polos de concentración, resultantes de la expansión centrífuga de varias ciudades ometrópolis cercanas, que atrapan en su interior a múltiples centros de población menores y áreasrurales, cuya población y complejidad también crecen, lo cual da lugar a tramas construidasdiscontinuas pero estrechamente articuladas por múltiples flujos y relaciones, interdependienteseconómicamente,conaltadensidaddeinfraestructurayservicios,dondelalocalizacióndeactividadesesrelativamenteindiferenteenlamedidaquecomportaneconomíasdeaglomeración,externalidadesyventajascomparativas(Pradilla,1998:40).
EstadefiniciónseacercamásaloquefueocurriendohastafinesdelsigloXXentre
laZMVM y su corona regional de ciudades (Toluca, Pachuca, Tlaxcala, Puebla,
Cuernavaca y urbanizaciones conurbadas), y pudo servir para ordenar datos,
estadísticas,informesoanálisisparcialesdelasinterrelacionesyevolucióndeesta
compleja realidad socio-espacial, que cuenta con una ciudad central y varias
ciudadesconzonasmetropolitanasdediversasmagnitudesqueatrapanasuveza
múltiples centros de población menores, todos ellos articulados por flujos y
relaciones interdependientes, económicamente, con alta densidad de
infraestructura y servicios, conformando economías de escala, aglomeración, y
externalidades y relaciones complejas que se establecen con economías de otras
regionesnacionaleseinternacionales,ydesdeluegoconsusconsecuentesventajas
comparativas respecto de otras regiones con menos ventajas en equipamiento
urbanoyconcentracióndemercado.
Al referirse al concepto demegalópolis utilizado por J. Gottman, Priscila
Connolly resaltaba los problemas de definición y cómo influyeron en el caso
mexicano para determinar una tendencia en los estudios de las últimas décadas
dondeelprocesodemegalopolizaciónseatribuyealaexcesivaconcentraciónde
laeconomía,delpoderpolíticoy,antetodo,delapoblación.
Esediagnósticodelaconcentraciónpatológicasederiva,segúnConnolly,de
aquellas definiciones clásicas en la que el crecimiento de una gran ciudad se
desborda sobre los territorios contiguos y las ciudades vecinas, desarrollandoun
entramadocomplejodecontinuidadesde tejidourbanoy relaciones funcionales
queafectalavidacomunitariaydeterioraelambiente.
Ella pone énfasis en términos como “hiperurbanización” o
“sobreurbanización” y crecimiento excesivo, “con imágenes de hordas de
campesinosmigrantes ymanchas urbanas compuestas de las casas de los pobres
trepandoloscerros”ydiceque“fueroncomunesenlaliteraturahastahacepoco
tiempo”(Connolly,1999:40-41).
Finalmente,valdríalapenapreguntarnossielprocesodemegalopolización,
comoelquesediohastafinesdelsigloXXenlaZMVM,transitahaciaunanueva
formaterritorial.Pronto,laciudaddeMéxicoseráunamegalópolisconsolidada;
de hecho, al momento que esto se escribe esta situación se encuentra
prácticamenteconsumadaconlaszonametropolitanasdeTolucayCuernavaca,y
no está lejana de serlo con las metrópolis Puebla-Tlaxcala y Pachuca; todo se
resolveráporlavíadeinfraestructurascarreterasysistemasdetransportecolectivo,
yaseaporextensionesdemetroodetrendecercanías.
Hoy la revolución tecnológica de la electrónica, junto con internet, la
informática, la sociedad informacional, la televisión satelitalyel teléfonocelular
estánhaciendoposibleunprocesodemetropolizaciónmuydiferenteatodoslos
anteriores, con patrones de uso del territorio expandido por todos los rincones
posiblesdelplaneta;desdeluego,laconcentracióndelariquezaendeterminados
nodosdelageografíamundialdeterminalacalidaddevidaeinfraestructuraenlas
nuevasurbanizaciones(Bretagnolle,etal.,2011:38).
Valdría la pena hacerse las preguntas clave que permitan avanzar en la
comprensión sobre lo que está pasando y lo que está por venir para una
megalópoliscomo laciudaddeMéxico;enese sentido,convieneapegarsea las
interrogantesqueplanteóBlancaRebecaRamírezen su libroFormas territoriales
(2008), por tratarse del mismo proceso de transformaciones territoriales que
iniciaronenlaZMVMafinesdelsigloXXyquehoysonlapreocupaciónprincipal
de geógrafos, urbanistas y gobiernos metropolitanos: “¿Cuáles son los cambios
quehahabidoenelmodelodedesarrollodelaciudadydequéformaninciden
enladefinicióndelasformasterritorialesactuales?,ybajoquéparámetrosteóricos
estamosevaluandolastransformacionesactualesquenospermitanonoidentificar
losprocesosactualesmásimportantes?”(Ramírez,2008:149).
LoquepensamosesqueenlalíneadeinvestigaciónquesiguióEdwardW.
Soja (2008),haybuenas respuestaspara laspreguntasplanteadasporRamírez,al
menos para el caso deLosÁngeles, que él estudió, pero dados los procesos de
globalización aquehanestado sometidas lamayoríade las ciudadesdelmundo
desde las últimas tres décadas, mucho de lo que ha sucedido en la ciudad de
México,aunquesetratedeunaciudadsubdesarrolladadelhemisferiosur,esmuy
similaralastendenciasobservadasenesaobra.
Lametrópolienjuego
Loscasosmás críticosque reflejanbaja calidaddegestión,ya seaenmovilidad,
transporte,ambienteovivienda,esen lasciudadesquehancrecidomásapartir
de la mitad del siglo anterior, como las ciudades de: México, Guadalajara,
Monterrey, Puebla, León, Ciudad Juárez, etcétera, donde la mancha urbana
rebasa sus límites originales demandando abasto, servicios de todo tipo,
incluyendo seguridad, empleo, agua, energía, etcétera; debido al crecimiento
demográfico y la expansión territorial con nuevas infraestructuras, industria y
edificios públicos; en algunos casos, las conurbaciones van involucrando a más
municipiosde lamismaentidad; luego laconurbaciónalcanzaotraspoblaciones
pequeñasyciudadesdeotrasentidadeshastaformarzonasmetropolitanasmayores
comolaquedefinióEmilioPradillaenpáginasanteriores.
Eseeselpuntodondeelmarcoconstitucionaldel federalismo, talycomo
fueconcebidoenlaconstituciónde1847ylamaneraencómosehanhecholas
reformas a sus artículos y leyes secundarias posteriormente, en los tiempos de
metropolización,noresuelvenconclaridadlamaneradeactuarparalasdiferentes
instancias administrativas, en territorios que ahora sirven de asentamiento a
enormes metrópolis funcionales en lo económico, pero no en lo político-
administrativo, ya que se mantiene la lógica de gestión pública simple que
funcionóbienparaelsistemadeciudadespequeñasdelsigloXIXyprimeramitad
delsigloXXconmenosde50milhabitantes,asentadasenunsolomunicipio.
Ahora, conun sistemade ciudadesmedianas (demásdemediomillónde
habitantes) y grandes (conmásdeunmillóndehabitantes), asentadas envarios
municipios, incluso de dos o tres entidades diferentes, la gestión queda
fragmentada por la infinidad de gobiernos locales y estatales que tienen
jurisdiccióndentrodeunamismaciudad,pueselsistemasigueoperandoconbase
enlostresórdenesdegobiernooriginales,nocuatroomás,comoocurreenestos
momentos en lospaísesde laUniónEuropea; allí, desde los80del sigloXX se
llevaron a cabo las reformas territoriales necesarias para adaptar su sistema de
gobiernoaunagestióndeescalametropolitanaoinclusoregional,conórganosde
gobierno intermedios entre el orden estatal, nacional y el mismo gobierno
europeo, que además emite su propia legislación, válida para todos los países
pactantes.
Otras experiencias metropolitanas se están resolviendo bien por vía del
asociacionismo entre losmunicipios integrantes de algunasmetrópolis, tal es el
casodelaciudaddeLosÁngelesenEstadosUnidos,queresuelvenlosasuntosde
escalametropolitana a travésdeunórganocolegiadodonde los184municipios
organizadosen15distritostienenvozyvotoparadecidirsobreobrasyservicios
que involucran los asuntosdealcancemetropolitano; luego, loscincocondados
queformanLosÁngeles,a travésdelgobiernodelestadodeCalifornia,definen
juntoconelgobiernofederalelasuntodelosrecursospúblicosparadesarrollarlos
proyectos.
Ensentidocontrario,parahacerelgobiernomáscercanoyresponderalas
peticionesdelosciudadanos,elayuntamientodelaciudadpromoviólaformación
de ayuntamientos de barrio que fueron incorporados en una reforma de 1999.
Hasta la fecha se han creado más de 90 ayuntamientos de barrio y todos los
funcionariosdeundistritodebenvotarparaelegiralosmiembros.Hacemosnotar
estasituacióndeflexibilidadadministrativaygubernamentalporqueesimportante
paraestasciudadesquevivendelaeficienciadelosnegociosylacalidaddevida
queseofreceasushabitantes,entonces,unareformaventajosaquesimplemente
sevotayvaparaadelante.
ComopodemosverenMéxico,alcontrario,sesigueactuandoatravésde
unsistemafederalizadoaferradoadoctrinasdecimonónicasparagobernarcentros
urbanos o ciudades medianas que están dentro de los límites de un mismo
municipio;elniveldecomplejidadparalagestiónpúblicaseresuelve(bienomal)
conelgobiernotalycomoestádiseñado,aúnenaquelloscasosdeciudadesque
demandan ajustes cuantitativos o incluso cualitativos pues hay normas y
procedimientospocoeficientesperoquesesiguenaplicando.Otroproblemason
los desequilibrios de poder entre los tres órdenes de gobierno actuales; hay
experiencias de presidentes de la república o gobernadores que en municipios
metropolitanos,importantesporsutamaño,ensuafánprotagonistaysunecesidad
delegitimaciónconlosgobernados,extralimitansupapeldegestores,mostrando
el centralismo característico del sistema político mexicano, que todavía se
practica. 73
En la gestión metropolitana así como los principios de coordinación,
concurrenciaysubsidiaridad,expresadosenalgunosartículosconstitucionales,no
son claros sobre a quién le correspondehacer qué; quéparte de los asuntos de
escalametropolitanadebehacerquién;nisesabequiénycuántodebeponerde
supresupuestopararesolverlos;aunquehahabidointentosderegionalizaralpaís
para ciertas acciones del gobierno federal, esas experiencias operan por
voluntarismos y lealtades mal entendidas, sin ninguna fundamentación
constitucional. 74
Lo que ha venido sucediendo es que cada secretaría federal u organismo
especializadosiguenatendiendodemanerafragmentadaloqueconsideranquees
partede suobligación institucional, de acuerdo a lamisiónpara las que fueron
creadasyconbaseenelmontopresupuestalqueleesasignadoanualmentedesde
el congreso nacional. Por otra parte, en los gobiernos estatales, de manera
pragmática,seactúasobrelosasuntosmetropolitanosapoyándoseenlosgobiernos
municipales bajo el principio de subsidiaridad para tareas menores, como si se
tratara de las mismas ciudades, pero agrandadas, sin considerarlas como zonas
metropolitanas donde lo que se requiere es de cogobierno perfectamente
coordinado.
Esaformadeatenderlosasuntosdeescalametropolitanaesloquefragmenta
lagestióndel territorioe impactademaneranegativa laplaneaciónintegraly la
implementación de los programas, además de reducir la calidad de vida de la
población,quedebieraestargarantizadaconunavisiónregionaldefuturoalargo
plazo;ahítambiénaparecenlosgobernadores,ycuandolascondicionespolíticas
lopermiten,hastaelpresidentedelarepúblicacomolosresponsablesdeimpulsar
yentregarobrasyservicios,sinquehayahabidodepormediounagestiónbajo
principios de gobernanza metropolitana, pero sí de subordinación político-
administrativa.
El26demarzode2013,elpresidenteEnriquePeñaNietoanuncióquea
partir de esemomento a 11 secretarios de su gabinete y elCoordinador de la
Oficina de la Presidencia les correspondería (estaban en una reunión sobre
seguridadpúblicaconlamayoríadelosgobernadoresdelpaís)sersusojosyoídos
para atender a los gobernadores y al Jefe de Gobierno del Distrito Federal en
materiadeseguridadpública,dividiendoparatalefectoalpaísen12regiones.
Noséenrealidadquéeficaciapodrállegaratenerestapropuestadedivisión
del trabajo secretarialpara fortalecer lagestiónpública sobre seguridadnacional,
pero esa forma de regionalización no tiene nada que ver con el desarrollo
metropolitano. Hay que considerar que cada secretaría tiene mandatos
constitucionalesespecíficos,comoparapensarque,cadavezqueungobernador
hableconelsecretariocorrespondientesobrelosdiversosproblemasdeseguridad
de suentidad, aéste le sirvadealgo serescuchadoy luego,en los acuerdosde
dicho secretario con el presidente, además de tratar los asuntos propios de su
secretaría, de paso le plantee los asuntos particulares de los estados que le tocó
atender en esta propuesta tan fuera de losmarcos institucionales previstos en la
constituciónyleyesreglamentariassobreadministraciónpública. 75
En otro momento, cuando José López Portillo estuvo al frente de la
presidencia de la república, la administración pública funcionó con algunas
secretarías comocabezade sectorocurrieron tantas cosas inesperadas al finaldel
sexenio,quetodoterminóenunagrancrisisnacional.Enesesentido,piensoque
enestostiemposseríamuchomásbenéficoabrirelsistemapolítico-administrativo
e impulsar de manera más flexible las reformas que sean necesarias para que
políticos y administradores públicos se sensibilicen a gobernar y gestionar con
enfoquemetropolitano,mientrassedalacoyunturaparaavanzarenunareforma
constitucionalalrespecto.
ElcasodelaZMVMesquizáselmásalarmanteporsudimensióndemográfica
y por el tamaño de su PIB, que representamás de 32% del total nacional; para
resolverlosproblemasdecoordinaciónentrelosgobiernosdelDistritoFederal,el
EstadodeMéxicoyelestadodeHidalgo,las75unidadespolíticoadministrativas
locales, más el gobierno federal con todas las secretarías y organismos públicos
descentralizados y empresas paraestatales que intervienen en la zona ejecutando
proyectos u ofreciendo servicios públicos, tenemos una gestión descoordinada,
dondelaconcurrenciapararesolverproblemasestructurales,comoagua,drenaje,
movilidad o contingencias como inundaciones, incendios forestales, terremotos,
enalgunosmomentosesinexistenteoimprovisada.
Porotraparte,elprincipiodesubsidiariedadesalgoquequedaenabstracto
para los funcionarios que debieran aplicarlo cotidianamente bajo criterios y
acuerdos institucionalizados; sin embargo, los tres órdenes de gobierno actúan
sobre lasmetrópolis, casi siempre, como si se tratara de lamisma ciudad, pero
agrandada; donde el asunto de la gestión pública es algo que se resuelve bajo
criterioscuantitativos;locualitativodeltemametropolitanonoestáregistrado,ni
en su cultura política, ni en la práctica administrativa, aún cuando se sabe que
desdehacemásdedosdécadashaycincoComisionesMetropolitanasquevienen
funcionandoconbajoperfil, a travésdegrupos intergubernamentalesde trabajo
formalmente presididas por el gobernador del Estado de México o el jefe de
gobiernodelDistritoFederal.
La realidad es que, después de medio siglo de crecimiento demográfico
acelerado y de expansión territorial de la ciudad deMéxico sobre las entidades
vecinas,lagestióndeescalametropolitanaestáatrapadayadormecidacontodoy
la actuación de las secretarías federales y estatales, el sistema de Comisiones
Metropolitanas y el FondoMetropolitano Federal apenas creado en 2006 para
apoyar proyectos intergubernamentales específicos pero con muy poco
presupuesto.Laverdad, y eso lo sabe toda la gentequeha estadometida enel
tema, tanto académicos como funcionarios y políticos, es quehace tiempoque
este problema requiere de un golpe de timón desde el Estado, que genere un
cambio institucionalconvisiónestratégicayde futuropara la región,que tome
en cuenta el desarrollo económico, político-administrativo y cultural, pues el
presupuestodelFondoMetropolitanopara2013(3400000000pesos)representa
apenas1%delpresupuestototalqueelCongresofederalotorgóalDistritoFederal
(144143millonesdepesos)yalEstadodeMéxicoconsus125municipios(174
408milmillonesdepesos)paraelmismoaño. 76
Conestepanoramainstitucionaltanretraídoyobsoleto,serádifícilmejorar
lagobernabilidadtannecesariaparalasegundamegalópolimásgrandedelmundo,
en asuntos públicos estratégicos como: ambiente, movilidad, transporte,
productividad, competitividad, seguridad, basura, prevención de riesgos, agua,
drenaje,electricidad,abasto,etcétera.
Aúnhoy,entradosenlasegundadécadadelsigloXXI,persistelaideadeque
todavía no es momento para concederle al Distrito Federal un estatuto
constitucionalqueloequipareenautonomíaypoderespúblicosalrestodelas31
entidadesdelarepública;menosaúnsepiensaquelas16delegacionesrecuperen
el estatus constitucional demunicipio; en cambio, operativamente, el gobierno
delDistritoFederalfuncionamásenalgunosaspectoscomosifueraunmunicipio
grandote,perosincabildo;estoes,quesetratadelgobiernodesegundonivelmás
centralizadode todoelpaís,donde laparticipaciónciudadanaqueda reducida a
prácticasdirigidasdesdelasoficinasdelegacionalesconbaseenunaleylocalquele
daunestatusdeorganizacionesvecinales,con facultadesmínimaspara sugeriro
decidir sobre obrasmenores en sus colonias, para las cuales el gobierno destina
cantidadesridículasde3%delpresupuestodelegacional(766millonesparalas16
delegaciones),enalgoquesellama“presupuestoparticipativo”. 77
Igualmentehoy,podríamosdecirquedesdequesereformólaleyelectoral
delDistritoFederalparaquehubieradiputadoslocales(1988),JefedeGobierno
(1997)yDelegados(2000),elegidosporsufragiouniversal, laciudaddeMéxico
sigueviviendosometidaalosembatesdelaarenapolítica,dondeloquepreocupa
esmanteneroalcanzarpuestosycontroldelaparatoburocráticodesdedondese
tieneaccesoalosmultimillonariospresupuestosqueseaplicanenmega-proyectos
poco consensuados, pero diseñados desde anillos tecno-burocráticos que los
dirigenyejecutan,comoloscasosdelossegundospisosdelperiférico, lasobras
del metro, la introducción del metrobús sobre las avenidas más transitadas por
automóvilesoelequipamientoparaconfinarcarrilesparaunsistemadetrolebuses
debajacapacidadycirculación,quetambiéndejadeladoalosautomóvilesque
circulanycontaminanabajísimavelocidad. 78
El caso de la avenida Insurgentes, única que atraviesa toda la ciudad de
México de sur a norte, con cuatro carriles en doble sentido y metrobús está
convertidoenunproyectodesumamenoscero,peroademásmuycostosoporel
tipode infraestructuraquerequiereparasu funcionamiento.Enunamegalópoli
conmásde21millonesdehabitantesqueademáscumplefuncionescentralesde
comercioyserviciosdurantelosdíahábilesdelasemana,concuatromillonesde
visitantesde laperiferia,un sistemade transporte superficial comoelmetrobús,
con dos cabinas para menos de 250 pasajeros y que para su funcionamiento
confinadoscarrildeesaavenidatanimportante,máseldelasestacionessobradas
deinfraestructuraymuycercanasunasdeotras,propiciaqueloscientosdemiles
deautomóvilesquelarecorrendiariamente,porquenohayotravíaquelapueda
sustituir,quedanprácticamentevaradosduranteeldía;entonces,esevidenteque
lagestiónde lamovilidad sinvisiónmetropolitanade largoplazoy congruente
con el resto de las políticas públicas relacionadas con el transporte, más que
ayudar, se suma a los viejos problemas de la ciudad, reduciéndole aúnmás su
productividadycompetitividad.
Proyectos sustentables quemejoren la calidad de vida, siguen siendo sólo
promesas de campaña de los partidos que se disputan el gobierno del Distrito
Federal y sus delegaciones a través de actos publicitarios y demostraciones
simuladasdeinclusióndeexpertosacadémicosenforos,desdedondelosactores
políticos se crean una imagen de capacidad planificadora y de construcción de
consensos, pero no de acciones públicas que resuelvan la problemática social,
habitacional,demovilidad,detransportepúblicoyambientalquesevisualizapara
la cuenca de México donde está asentada la ZMVM de la cual forma parte
importanteelDistritoFederal.
Hay que recordar, por ejemplo, que en 2007 el Gobierno del Distrito
Federal invitó a todas las instituciones de educación superior, de investigación
científicayalasociedadcivilparaque,entornoalafiguradeljefedegobierno,
en ese momento Marcelo Ebrard, se creara el Consejo para el Desarrollo
Sustentable de la ciudad de México; durante casi tres años se trabajó con la
seriedadque caracteriza amuchosde los investigadoresde laUNAM, laUAM, el
Colegio de México, el Politécnico Nacional y muchos otros organismos que
dominan las diferentes temáticas urbanas, y cuando se tuvieron los primeros
resultadosen2009,seguramentebajoalgúncálculopolíticodesconocidopara la
mayoría de los que habían participado en la construcción de un proyecto
consensuado,deundíaparaotrohubocambiodefuncionariosenlaSecretaríade
DesarrolloUrbanoyVialidadytodosefueaquiénsabequéarchivo;nuncamás
sesuponadadelproyectoymenossedioalgunaexplicacióndetalmedida.Esaes
una conducta recurrente en prácticamente en todos los órganos de gobierno
incluyendolasinstitucioneslegislativas. 79
En la agenda de los actores políticos nacionales y locales, hace falta una
reformaquedevuelvaaloscapitalinoselderechociudadanodetenerórganosde
gobiernoplenos, a semejanzade loqueocurre en lasotras 31 entidades, como
sucede en la mayoría de los sistemas políticos democráticos, con cabildos
autónomos,resguardadosporlasoberaníadelpueblo.
En el mundo occidental no hay ninguna capital nacional en la que sus
gobiernos locales tengan anulado el derecho a la soberanía plena de sus
ciudadanos; inclusiveen lasgrandesciudadescomoParís,Washington,Londres,
LosÁngeles,Roma,etc.,dediferentesformasydesdehacemuchotiempo,seha
reconocidolanecesidaddeunordendegobiernoanivelbarrial,conestructuras
administrativasrazonables,paramanejarlosasuntoslocalesdeunamaneraeficazy
conparticipaciónvecinaldirectaenpresupuestoyobraslocalesy/odemagnitud
metropolitana. 80
PesealatransicióndemocráticaquesehavividoenMéxicodesdefinesde
los 70, con la inclusión de nuevos partidos políticos, su sistema pluripartidista
consolidado,susexperienciasdealternanciaenelpoderestataldesde1989(Baja
California Norte) y presidencial desde el 2000 (Vicente Fox), tenemos que
reconocer que hoy todavía, para el Distrito Federal, la elección de sus
funcionariosdelpoderejecutivoylosrepresentanteslegislativossigueincompleta
mientras el diseño del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal dependa
exclusivamente de la legislatura federal, ya que sus órganos de gobierno no
quedan empoderados al mismo nivel que los de las entidades federativas para
resolverlosasuntospúblicoslocales;siesonoesposible,menoslopuedenhacer
para tomar decisiones en la escala metropolitana, donde hay que establecer
acuerdos para los que sus facultades están restringidas o dependientes de los
poderesfederales.
Por ejemplo, sigue pendiente la posibilidad de que el nombramiento del
procurador de justicia y del jefe de policía se realice desde los órganos de
gobiernodelDistritoFederal;esosnombramientossiguendependiendodelvisto
buenodelpresidentede laRepública;aestoscasoshayqueagregarotros temas
que,aunquemenosvisibles,siguensiendodeterminantesparalaautonomíaquesí
estáplasmadaenlaConstituciónparalasotras31entidadesdesdeelsigloXIX.
En otros asuntos como los servicios de educación básica, media básica y
normal,ylosdesalud,siguensindescentralizarseaimagendeloocurridodesde
los80delsigloXXparalas31entidades;aunqueaparentementeesosserviciosno
inciden directamente en los asuntos metropolitanos, sí impactan en temas de
movilidad,tránsito,transporte,viviendayserviciospúblicoslocalespuestenemos
registradosalmenoscuatromillonesenpoblaciónpendularenlosdíashábileso
de eventos masivos; ese tipo de problemas podría entrar en la agenda
metropolitana, sin tenerquedependerde terceras instancias,que semanejanen
otralógicadeprioridadescomoeselcasodelaSecretaríadeEducaciónPúblicao
delaSecretaríadeSalud.
Otro problema toral que no está resuelto de acuerdo con los mínimos
principios democráticos desde que gobierna el Partido de la Revolución
Democrática es la falta de participación directa de la ciudadanía en los temas
delegacionales de planeación y gestión local, desde donde se podrían impulsar
proyectospara infraestructuray serviciosdealcancemetropolitano;obviamente,
estotampocosucedeenelniveldelgobiernodelDistritoFederalymuchomenos
enelniveldelasdébilesinstanciasmetropolitanas;comosehacorroboradoalo
largo de más de dos décadas, a pesar de que hay comisiones metropolitanas
especializadasendiferentesasuntos,ensusjuntasdeplenoygruposdetrabajono
hay cabida para miembros de la sociedad civil, simplemente se trata de
funcionarios gubernamentales presididos formalmente por el gobernador del
Estado de México o por el jefe de gobierno del Distrito Federal, según los
acuerdosentreellos.
Por suparte, laLeydeParticipaciónCiudadanaparaelDistritoFederal se
circunscribe adarle al vecinovozparaparticipar en juntas vecinalesque tienen
que ver con repartir un presupuesto mínimo para obras y servicios menores
aplicablessóloparapequeñasobrasdentrodesucoloniayenocasionessólopara
lacuadradondevive;esimportanteseñalarquelosdueñosdepequeñosnegocios
oempresariosqueinvierten,dantrabajoycomenyrealizansusactividadesdentro
de esas colonias no tienen ni voz ni voto, su derecho queda limitado al de la
coloniadondetienensuresidenciaoficial.
Lasotrasformasdeparticipaciónciudadanasontanabstractasygeneralesque
aunque de vez en cuando se llevan a cabo casi siempre impulsadas desde las
oficinas delegacionales y de la jefatura de gobierno del Distrito Federal, sus
repercusionesentérminosdemocráticossoninsignificantes. 81 Siconsiderarque
esta forma de limitar la participación esté directamente conectada con la otra
formadeparticipaciónciudadana,atravésdemanifestaciones,tomasdeavenidas
o plazas, que casi a diario terminan en embotellamientos, pintas de fachadas,
cristalazos,enfrentamientosconlapolicía,heridosydetenidos;sícreemosqueun
manejo más abierto por parte del gobierno para escuchar y prevenir el
descontento de los diferentes manifestantes evitaría el caos en que se ha
convertidolaciudad.
Desdeluegoquehayquereconocerqueunareformapolíticadefondono
sólo requiere de las voluntades políticas de quienes hoy tienen el poder de
decisión sobre cómo, cuándo y de qué manera realizarla, sino de un
conocimientoprofundodereingenieríaorganizacionalquetoqueaspectoslegales,
financieros, laborales y humanos; en ello también hay que sentar a la mesa a
quienestienenmuchoquedecir;paraempezar,alosdelegados,aloslíderesdelas
organizacionessocialesquellevanmuchosañoshaciendogestiónsocialfrentealas
diferentes instancias con las que interactúan, a los estudiosos del tema y a los
diputadosysenadoresdelosdiferentespartidosquecumplenfuncionesespecíficas
en las comisiones parlamentarias, en tanto que son los legal y legítimos
representantesdelaciudadanía.
La manera en cómo están estructuradas y funcionan en la práctica las
Comisiones Metropolitanas para sacar adelante el trabajo que deben realizar, a
travésdegruposdetrabajo,hahechoquesusmiembrosesténpermanentemente
dependientes del ambiente conflictivo que se impone desde la arena política
regional o nacional, según se trate de elecciones de delegados, presidentes
municipales,gobernadoresodelaseleccionespresidenciales(Umaña,2001).
Hayalgunostrabajosdeinvestigaciónmuyseriosquehanreportadoadetalle
cómo sehavividoeldía adía en los comités internosygruposde trabajoque
tienen frente a sí lamisiónde resolver algunosde los asuntosque se lesponen
sobrelamesa;lainformaciónobtenidanosdicequeaveceshayqueesperarvarios
meses para poder reactivar su funcionamiento hasta que llegue el nuevo
funcionarioynombreasurepresentante(Rosique,2006:228-231).
Esa gama de funcionarios intermedios que deciden en el día a día qué se
haceconelpresupuestolocal,quecambianconligerezaeldestinodelosrecursos
de una partida a otra para llevar a cabo obras o programas improvisados,
contenciososdeinteresespolíticosy/odegruposdepoderlocal;esosfuncionarios
estánalmargendecomprenderlosgrandesretosqueimplicagestionarproyectos
deescalametropolitana,ymenosdeenfrentarlos,dadassuslimitadasfacultadesy
atribucionesconstitucionales.
EnlaZMVMsetrata,ensumayoría,depersonasquelleganaserservidores
públicosquehanobtenidosuformación,másqueenlasescuelasdegobiernoy
administraciónpública,enlamismaarenapolítica,enladinámicaefímeradelas
campañaselectoralesqueocurrencadatresoseisaños,enlasqueacompañanalos
candidatosensuluchaporganarlospuestospúblicosendisputa,yunavezganada
la contienda, lo más importante para ellos es repartírselos bajo el sistema del
botín; 82 suparticipaciónenellasescomoasesores,organizadoresterritorialesdel
voto, acopio de información proveniente de los vecinos, grupos y gremios del
lugar.
El antecedente de la mayoría de los funcionarios menores e intermedios
proviene de su participación emergente en la campaña anterior o por vínculos
cercanosconlagentedeconfianzadelcandidato;poresosuprincipalaspiración
es ingresar algobiernopara tener trabajo los siguientes treso seis añosypor lo
tantoesosetraduceenunasimple“colonización”delosescritorios,quenotiene
nadaqueverconlacalidaddelagestiónesperadaporlaciudadaníaquevaalas
urnas.
Enelmejordeloscasos,algunosdelosnuevosfuncionariosvienendehaber
trabajado en la iniciativa privada, otros en pequeños negocios de su propiedad,
unos más son los jóvenes recomendados que recién acaban de concluir sus
estudios; al no haber un programa institucionalizado de servicio profesional de
carrera para los puestos del gobierno delDistrito Federal, entonces los partidos
aprovechan la ocasión para poner en los puestos a la gente ligada al candidato
ganadoryensucasoacorreligionariosquellevanalgúntiempoparticipandoen
actividadespartidistas.
En 2000, 2008 y 2012, la ALDF ha expedido legislación en materia de
servicio civil de carrera, pero hasta el momento ninguno de los gobiernos
perredistas, incluyendoeldeMiguelÁngelMancera,hanimplementadoningún
programaalrespecto,estodebidoalcontextopolíticoeinstitucionaldelaciudad,
que ha estado sumergida desde mediados del siglo XX, en viejas prácticas de
gestión tradicionales y autoritarias caracterizadas como clientelistas,
patrimonialistas,corporativasycorruptas(Barrón,2012:130-145).
Adicionalmente, hay que considerar la falta de compromiso y voluntad
política para llevar a cabo este tipo de transformaciones que abre campos de
conflicto con grupos que tienen mucho tiempo de estarse beneficiando de las
cosas tal y como están, recordemos que, como lo señalan las tesis del nuevo
institucionalismo, hay actores que prefieren conservar las malas instituciones,
porquecualquiercambiovacontrasusintereses(Peters,2003:65-66).
Loquequeremosesidentificaraquelloselementosquehacenfaltadesarrollar
parapoderofrecerlealaZMVMunrégimeninstitucionalmásadecuadoaltamaño
yproblemasquedeellasederivan;enel2013cuentaconmásde21millonesde
habitantes, 60 gobiernos municipales, 16 delegacionales, 2 estatales (Estado de
MéxicoeHidalgo),elgobiernodelDistritoFederalyelfederal,atravésdeuna
serie de secretarías y organismos descentralizados, desconcentrados y empresas
privadasconcesionadas;elsistemaensuconjuntofuncionaprincipalmentebajoel
paradigmadegestiónburocráticaclientelar,patrimonialistayconbajosnivelesde
transparencia y rendición de cuentas; cada vez que hay campañas locales o
federales, en el imaginario popular siempre queda la duda de cuántos recursos
públicossedesvíanparaapoyarcondespensasypropagandaaloscandidatosdelos
partidosquetienenfuncionariosenejerciciodentrodelosgobiernos.
Bien sabemos que, en la tradición de las reformas constitucionales para
rediseñarlasformasdegobierno,siempreaparecenresistenciasmuypoderosasque
senieganacambiarunasolaletradelaConstitución,argumentandoqueloquese
necesitaeshacerqueprimerosecumplala leyexistenteantesquecambiarla;en
lasúltimasdosdécadashahabidoreformasquesiempredejanaspectos limitados
fundamentales para ejercer la soberanía local, de talmanera que ni los órganos
gubernamentales son empoderados para ejercerlos, ni las organizaciones de la
sociedad civil alcanzan los niveles de representatividad ante los órganos de
gobierno;menos aún, en lo que respecta a la posibilidad de ejercer las diversa
formasde lademocraciaparticipativaenplenitudbajo losprincipiosde losque
noshablaJordiBorja.
LaLeyGeneraldeDesarrolloUrbano(juliode1976)tuvopormisióncrear
unsistemanacionaldeciudadesqueofrecieran,paraaquelMéxicodelos70,un
ordenamiento territorial que se caracterizaba por su dinámico crecimiento
demográficoyporsuconcentraciónenunascuantasáreasmetropolitanas.Deese
primer impulso se derivó la idea de tener la primera Comisión de Desarrollo
Urbanopara elCentrodelPaís (1978),que involucraba6 entidades aledañas al
DistritoFederal,mismaquedespuésdesufracasoseextinguióafinesdelos80.
DespuésdelfracasodeaquellaComisión,en1989,elCongresodelaUnión
resolviódisolverlayencambiobuscólamaneradeacotarlaescalageográficaalas
16 delegaciones del Distrito Federal y algunos de los municipios de la ZMVM,
creandocomisionesespecializadasdentrodelascualessedefiniólajurisdicciónde
su ámbito territorial específico, pero siempre funcionando como órganos
integrados por miembros gubernamentales, la mayoría de ellas sin facultades
ejecutivas y actuando casi siempre al margen de organizaciones de la sociedad
civil; en la actualidad así siguen funcionando las Comisiones de Seguridad
Pública,Ambiente,TransporteyVialidad,yAguayDrenaje.
Elúltimoórgano importante creado en2006 fue el FondoMetropolitano
Federal,que administraunpresupuesto limitadode8630millonesdepesos en
2013,mismoque se reparte en infinidaddeproyectospropuestospor47 zonas
metropolitanas,conlaparticipacióndelaComisióndeDesarrolloMetropolitano
delaCámaradeDiputados,quetampocohapodidoimpulsarlareformaenviada
alsenadoen2012porlasexagésimasegundalegislatura.
El manejo presupuestal y requisitos para tener derecho a los recursos del
Fondo, está reglamentado bajo criterios de supervición de una dirección de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, con los que los gobernantes y sus
representantes tienen que sustentar, técnicamente, las fortalezas y orientación
ambientaldesusproyectos. 83
Por invitación de la Comisión de Desarrollo Metropolitano pudimos
presenciar reuniones de trabajo en las que los presidentes municipales y
gobernadores de la Región Lagunera presentaron sus proyectos con recursos
provenientes del Fondo, donde nos pudimos percatar de que las aprobaciones
están sujetas a la influencia y criterio de un funcionario designado por el
SecretariodeHacienda,paradarelsíoelnoagobernantesestatalesymunicipales
elegidosenlasurnas.
Cambiosinstitucionalesyplaneaciónmetropolitana
Los gobiernos y sus administraciones públicas, así como la mayoría de sus
cambios, se dan de manera incremental, es decir, a partir de las estructuras
existentes, y también de manera gradual; raras son las situaciones en que los
cambios son abruptos ypartende cero; estoha sido así, incluso cuando sehan
registrado movimientos revolucionarios en donde se destruyen ejércitos y las
cúpulaspolíticassonrelevadasporlosgruposvencedores. 84
En México llevó tiempo darse cuenta exactamente de qué fue lo que
cambió después de la caída de Porfirio Díaz y todos los enfrentamientos
posteriores tan violentos, primero contra Victoriano Huerta, que representó la
contrarevolución, y luego entre todos los grupos revolucionarios para definir
cuáles serían las tendencias ganadoras; fuehasta que se firmó la constituciónde
1917 conVenustianoCarranza al frente y después de vencidos los ejércitos de
VillayZapata,quesepudollegaralosprimerosacuerdossobrequéeraloquese
quería en materia de cambios sociales, agrarios, educativos y laborales, por
mencionaralgunosdelosaspectosmásrelevantes;aúnasí,losasesinatosentrelos
líderes revolucionarios siguieron y fue hasta 1920, con la llegada del general
Álvaro Obregón al poder, cuando se empezaron a dar los primeros cambios
institucionales para organizar la economía y las finanzas del país, basados en la
constituciónpactadaañosatrás;yluego,conelpresidentePlutarcoElíasCallesy
sumaximato (1924-1934), se sentaron lasbasespolíticasparael funcionamiento
realdelrégimenpresidencialista.
TodavíaMéxicotuvoquevivirdosmomentosdiferentesquedieronrumbo
institucional a las orientaciones políticas y sociales del gobierno y sus
administracionespúblicas;laprimerafuelalíneacardenistainiciadaen1934que
enfatizó el nacionalismo, el agrarismo, el sindicalismo y la educación de corte
socialista, corrientequedediferentesmanerasprevalecehastanuestrosdías;y la
segunda que fue la línea alemanista, orientada hacia la modernización,
urbanizaciónypro-empresarialque sentó lasbases socialespara la formaciónde
unaburguesíanacional, alentadapor lapolíticade sustituciónde importaciones;
éstaeslaclasesocialquehoydetentaimportantesempresasprivadas,entreellaslos
mediosdecomunicación,quealolargodecampañaspolíticaslehadadosustento
propagandistaalgobierno.
SibienlaglobalizaciónylaspolíticasneoliberalesimplementadasenMéxico
desdelosaños80,hancambiadolacorrelacióndefuerzaspolíticasysocialesque
influyeneneldesarrolloyactuacióngubernamental, laverdadesqueel sistema
político-administrativo, forjado gradualmente y demanera incremental desde la
Revolución hasta nuestros días, vivió sus mayores cambios forzado por las
circunstancias del ajuste económico de los años 80, que provinieron de los
organismos financieros internacionales, más que por presiones políticas o
ideológicasinternas;aúndespuésdelmovimientode1968,conelpresidenteLuis
Echeverríaalacabeza,lasreaccionesdelsistemafueronmásparaneutralizaralos
inconformesya fuera a travésde la“guerra sucia” 85 o de la incorporaciónde
jóvenes e intelectuales de izquierda a puestos dentro del gobierno, que para
modificar la estructura vertical del sistema político-administrativo que le daba
sustentoalosexcesosdelpresidencialismoautoritario.
En ese tenor, en 1973, Luis Echeverría, siguiendo recomendación de la
ONU,creóenMéxicoelConsejoNacionaldePoblación,organismoqueenun
principio tuvocomomisión apegarse aunplandecontrolnatalparareducir la
tasadecrecimientodemográfico,queenesemomentoestabaen4.6%anual,y
para hacer posible una distribución territorial de la población más equilibrada;
añosdespuésincorporóasusaccionesprogramasmáscualitativosrelacionadoscon
educaciónsexualysaludreproductivaqueaportaráncalidadyseguridadsanitaria
paralasmujeresduranteelembarazoyparalosniñosreciénnacidos.
ElCentrodeEstudios delTerritorioNacional (Cetenal), creado en1945,
fueotrodelosorganismosfundacionalesparalaplaneacióngubernamentalapartir
decartografías, fuentescualitativasycuantitativas;posteriormenteconvertidoen
INEGI(1982),seempezóadarsolidezaplanesyprogramasnacionales,regionales,
estatales y municipales en materia de desarrollo económico, social, territorial,
urbanoyambiental.
Enjuliode1976,elcongresoexpidiólaLeyGeneraldeDesarrolloUrbano,
pioneraensumomento;graciasaesalegislación,elsiguientesexenio(1976-1982)
fue fundacional en materia de planeación de los asentamientos humanos,
aportando programas de desconcentración gubernamental, industrial y
demográfica,dadas las tendenciasquemostraba la regióncentroyalgunaszonas
metropolitanasubicadasenelinteriordelpaís,comoGuadalajarayMonterrey.
ApartirdelProgramaNacionaldeDesarrolloUrbano,en1979seinstituyó
la Comisión de Conurbación del Centro del País (CCCP), integrada por seis
gobernadores (Querétaro, Hidalgo, Tlaxcala, Puebla, Morelos, el Estado de
México y el Jefe del Departamento del Distrito Federal) así como varios
directoresyfuncionariosdeorganismosdescentralizadosyempresasparaestatales;
por su enormenúmerodemiembros, todos ellos asistidos por la soberanía que
representaban y por la falta de voluntad política como para ceder parte de sus
facultades y atribuciones. Esa Comisión no tuvo logros importantes durante la
décadaquetuvoexistenciaoficial.
Noobstante,lostemasambientalessiguieronapareciendoconmuchafuerza
dentrodelaspreocupacionesgubernamentales,porloque,coincidiendoconlos
planteamientos hechos por laComisiónBrundland en 1987, desde el principio
del sexenio 1988-1994 hubo reformas administrativas que dieron lugar a la
creación de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (Sedue) con
organismos descentralizados como la Procuraduría Federal del Ambiente, el
InstitutoNacionaldelAmbienteylaComisiónNacionaldeBiodiversidad;todos
estos organismos tenían la misión institucional de apegarse a los compromisos
internacionalesparamejorarlaspolíticasambientalesenlasciudades.
Para el caso de la ZMVM, a partir de los 90, hubo una delimitación más
acotadayespecializadaenmateriadeComisionesMetropolitanas,cuyasfunciones
incidieronmásparcialmentesobrelosterritoriosdelacuencadeMéxico;algunas
de esas comisiones se avocan más en asuntos que atañen al ambiente y su
biodiversidad, como son los casos de la Comisión Metropolitana de
AsentamientosHumanosdelaSedesol,laComisiónAmbientalMetropolitana,la
Comisión de Transporte y Vialidad y la Comisión Metropolitana de Agua y
Drenaje, todas de carácter intergubernamental integradas bajo convenio por
funcionariosdelgobiernodelDistritoFederalydelEstadodeMéxico.Cadauna
de ellas tiene su propia agenda, misma que se cumple según los vaivenes que
aportalaconflictivaprovenientedelaarenapolíticanacionalyregional.
Las bases constitucionales para la planeación urbana del territorio y la
atencióndelosproblemasmetropolitanosseencuentranenlosartículos,25,26,
27,115,116y122denuestraconstitución;enellos seestablecen lospreceptos
generalesde laacciónparacadaunode losórdenesdegobierno.Estosartículos
sonreferentessuperioresparalasconstitucionesestatales,susleyesorgánicas,lade
planeación para entidades y municipios y sus códigos administrativos; en el
DistritoFederalsetomaencuentaelEstatutodeGobiernoylaLeydedesarrollo
Urbano.
Enelartículo25seestablecelaobligacióndelEstadoenlaplaneaciónpor
encimadecualquierotrogrupoosector,ydecrearestructurasgubernamentales
para asegurarse su cumplimiento; el artículo 26 reitera que la administración
públicadeberáactuaracordeconelPlanNacionaldeDesarrollo.
Por su parte, el artículo 27 establece la obligatoriedad del Estado para el
ordenamientodelosasentamientoshumanosaefectodeejecutarobraspúblicasy
deplanearyregular lafundación,conservación,mejoramientoycrecimientode
loscentrosdepoblación;sinembargo,enélnosemencionanadarespectoalas
zonasmetropolitanas.
Elartículo115dotadeautonomíaalmunicipioparaorientaryconducirla
ocupación de su territorio; esto abarca dos momentos: la definición de la
prospectivaterritorialysugestión,puesessuresponsabilidadformularyaprobar
el programa municipal de desarrollo urbano. Si bien desde una perspectiva la
autonomíapuede serbenéficapara eldesarrollo local, enmateriadeplaneación
regional,alnohaberobligatoriedadvinculante,estalibertaddiscrecionalimpidela
planeación de mayor escala en la medida en que cada ente soberano tiene el
derechoaretraerse,aúnantelaconvocatoriadelgobiernoestatalofederal.
Ensentidocontrario,elmismoartículo115noledafacultadesalmunicipio
parahaceracuerdosdeplaneacióncuandolaconurbaciónlosalcanza;esaesuna
facultadexclusivadelosgobiernosestatales;entonces,enelcasodelosmunicipios
metropolitanos hay un vacío para la actuación desde su soberanía, hecho que
limitalaplaneacióndemocráticaenelnichometropolitano.
ParaelDistritoFederal,elartículo22esexplícitoenmateriametropolitana
pues reconoce una agenda que incluye los temas de asentamientos humanos,
protección al ambiente, preservación y restauración del equilibrio ecológico,
transporte, agua, potable y drenaje, recolección, tratamiento y disposición de
desechossólidosyseguridadpública,peronodefineconclaridadresponsables,ni
tampocoestablecefacultadesoatribucionesconcretas;porlomismonohadado
lugar a la creación de instituciones, ni de organizaciones gubernamentales ex
profeso. En ese sentido, tampoco hay rubros específicos que se reflejen en
presupuestoaplicableaproyectosdeescalametropolitana.
Pasando al nivel secundario en la jerarquía jurídica, la Ley General de
Asentamientos Humanos reafirma la autonomía de los municipios para lo
relacionadoconlosprogramasmunicipalesdedesarrollourbanoyaunqueseñala
laobligatoriedadparasercongruentesconlosplanesestatalesyfederales,noprevé
los alcances y estructura de los planes regionales, sobre todo en materia de
ordenaciónterritorial,porloquetambiéndejafueralaplaneaciónmetropolitana.
Lo que sí contempla es el fenómeno de la conurbación, dándole a cada
orden de gobierno responsabilidades para la planeación, regulación y
coordinación;losartículos21y22ofrecencriteriosparadefinirelfenómenodela
conurbaciónysulocalizaciónydelimitación;deahísedesprendenlosprogramas
deordenacióndelaszonasconurbadas.
Enelartículo24seofrecenloselementosparalacircunscripciónterritorial,
lasbasespara laelaboraciónyejecuciónde losproyectos;elproblemaradicaen
que se reparten tareasentre losgobiernosestatalesymunicipales,peronoenel
ámbito federal,endondehaymuchas institucionesclaveparael logrodemetas
concretas, ya que en ese orden de gobierno hay disponibilidad de muchos
recursospúblicos.Loimportanteesreconocerquelaleyesunavanceenmateria
deordenamiento territorial en zonas conurbadas, ellono resuelve el alcancede
escala metropolitana, que es un fenómeno cualitativa y cuantitativamente
diferenteydemayorenvergadura.
Para el Distrito Federal no se encuentran disposiciones explícitas para la
planeaciónygestiónintegraldelosproblemasmetropolitanos;loquesediceenel
EstatutodeGobiernoesqueel JefedeGobiernotienefacultadesparaplaneary
ejecutar acciones en las zonas conurbadas limítrofes; los artículos 69 y 75
previenen sobre lacoordinación intergubernamentalparael cumplimientode la
agendametropolitanaespecificadaenelartículo122,dedondesedesprendeotra
facultadexpresadaenelartículo70paraqueelJefedeGobiernopuedaacordarla
constitución, integración y funcionamiento de las comisiones metropolitanas,
perosincomprometerrecursosquenohayansidoautorizadosporlaALDF.
LaLeydeDesarrolloUrbano,porsuparte,definelaconcurrenciafuncional
de la zonametropolitana delDistrito Federal con losmunicipios conurbados y
paraparticiparconjuntamenteenlainstrumentacióndelosprogramasaplicablesa
las zonas conurbadas. También le da facultades a las delegaciones para elaborar
programasyejecutaraccionesdeserviciospúblicosoconstruccióndeobrascon
municipioscolindantes,peropreviaaprobacióndelJefedeGobiernoydelaALDF.
LaZonaConurbadadelaciudaddeMéxicoesdefinidaenlafracciónLXXX
delartículo7delaLDUDFcomo:“lacontinuidadfísicaydemográficaformadapor
la ciudad de México y los centros de población situados en los territorios
municipalesdelasentidadesfederativascircunvecinas”
MientrasquelafracciónLXXXIdefinelaZMVMcomo:“ámbitoinmediatode
influencia, socio-económica y físico-espacial de la zona urbana del Valle de
México;integradaporlas16demarcacionesterritorialesdelDistritofederalylos
municipioscorrespondientesdelEstadodeMéxicoydelestadodeHidalgo”.
Estas definiciones operativas tienen una utilidad práctica a la hora de
identificar problemáticas específicas y proyectar acciones en consecuencia, así
comoparaestablecerelescenariodenegociaciónentrelosactoresrepresentativos
de las unidades político-administrativas, así como representantes de otras
institucionescomolaALDF.
La misma LDUDF en su artículo 10 señala atribuciones para el Jefe de
Gobierno para celebrar convenios en materia de desarrollo urbano con el
gobierno federal, estatal y municipal, así como facultades para participar en la
elaboracióndelosprogramasprevistosparalaLeydePlaneaciónylaLeygeneral,
cuandoafectenelterritoriodelDistritoFederal.Enelartículo18seestableceque
dentro del contenido de los planes se debe señalar la infraestructura vial
metropolitanadelDistritoFederalyloslineamientosparalacoordinaciónconlas
entidadesfederativas.
ElEstadodeMéxicodisponedecuatroherramientasjurídicasenmateriade
planeación y coordinación. La constitución estatal en su artículo 139 establece
responsabilidades para el gobierno estatal y municipal de participar en la
planeaciónyejecucióndeaccionescoordinadasconlaFederación,enfunciónde
la agenda metropolitana que tiene que ver con abasto, empleo, agua, drenaje,
asentamientos humanos, coordinación hacendaria, desarrollo económico,
preservación,proteccióncivil,restauracióndelequilibrioecológico,saludpública,
seguridadpública,transporte,turismoyaquellasqueresultennecesarias.
El mismo artículo 139, señala que hay que conformar comisiones
metropolitanasconlasotrasentidadesyentrelosmunicipiosalinteriordelestado
cuandoseadeclaradaunazonametropolitana,paralocualhayobligatoriedadde
presupuestaratravésdelcongreso localy loscabildos laspartidasnecesariaspara
ejecutarensuámbitodecompetencialosplanesyprogramasmetropolitanos.
La Ley Orgánica Municipal en su artículo 31 refuerza la atribución del
municipioenmateriadeplaneaciónycoordinaciónconjuntaparaeldesarrollode
localidades conurbadas, pero solamente al interior del territorio estatal. Por su
parte, la Ley de Planeación del Estado de México y Municipios introduce el
conceptodeplanesregionalesconlaparticipacióndelosmunicipiosparalograrla
integraciónyarmonizaciónregional,perolimitadaalterritoriomexiquense.Para
esta finalidad el gobernador tiene la atribución de celebrar convenios con el
gobiernofederalylosmunicipiosdesuestado.
El libro V del Código Administrativo del Estado de México refuerza las
mismas actividades, pero aún en el caso de las conurbaciones y las zonas
metropolitanasestáavocadoaatenderloconcerniente,ydemaneraexclusiva,al
territorio delEstadodeMéxico, aunque faculta al gobierno estatal ymunicipal
paraparticiparen laelaboración, aprobaciónyejecucióndeplanesyprogramas
conjuntamenteconelgobiernofederalyotrasentidades.
Ensíntesis,losinstrumentoslegalessondébilesenmateriametropolitanaya
queno sedefinenconclaridad las responsabilidadesexplícitaspara lasdiferentes
dependenciasgubernamentalesymenosparaactoreseconómicosolaciudadanía
engeneral.
Pasando al siguiente nivel de actuación del Estado, la planeación es
laberíntica desde su origen por la cantidad de documentos y su jerarquización
sistémica,quequedarelativizadapor lamaneraencómocadaentidadinterpreta
su soberaníaypor ladiversidaddemetodologíasquesereflejanen la redacción
generalycontenidos;aellosesumaelhechohistóricodequeentreplanificadores
ypolíticos siemprehahabidoundespreciomutuo;unos soncriticadosdemuy
teóricoseidealistasylosotrosdemuypragmáticoseinmediatistas;loqueresulta
deestedivorciopermanenteesquelosplanessevanalosarchivosylasdecisiones
setomansobrelamarchaenuncontextoenelquelaleyesunareferencia,pero
quenonecesariamenteseconvierteenlaorientaciónfundamentalalahoradela
acción.
Los planes vistos por los políticos sondeclaraciones acerca del futuro, por
eso,antesdeejecutarlosdebenpasarporeltamizdelaarenapolítica,dondeson
representadosatravésdediscursosretóricosabiertosaladeliberación;sóloasíse
puedenconvertireninstrumentosparalaacción;deningunamanerapuedenser
expuestos como documentos puramente científicos. De ahí la importancia de
diferenciar la etapadeplaneación técnicay lade implementación real, entre las
cuales,forzosamente,debehaberunlapsodenegociaciónpolítica.
Actualmente existen planes de desarrollo urbano en todos los ámbitos
gubernamentales de la ZMVM: el Plan Nacional de Desarrollo Urbano y
OrdenamientoTerritorial (PNDUOT, 2001), el Programa General de Desarrollo
Urbano del Distrito Federal (PGDUDF, 2003) y el Plan Estatal de Desarrollo
Urbano (PEDU, 2005). Desde 1998 existía ya el POZMVM impulsado en su
momentoporlaCOMETAH.
Aquíloquehayqueseñalaresqueselimitanaprecisaralgunosaspectosque
tienenqueverconloespacialyloterritorial,comoseñalarloslugarespordonde
pasarían algunas carreteras, dónde poner el aeropuerto, cómo mantener el
ambiente,peroenningunodeloscuatrodocumentosseseñalanlostiemposnilas
metasporalcanzar; tampoco sehablade formasdeorganizar a lasdependencias
gubernamentalesparalaacciónymenosdecómosedispondránlosrecursospara
lacontribucióncoordinada.
Loque sí recomendabadesdeeseentonceselPNDUOT era lanecesidadde
una instancia político-administrativa que superara la figura tan errática de
coordinación metropolitana. El PGDUDF retomó el esquema espacial y de
relacionesquedeello sederivandelPNDUOT; esdecirde laRegiónCentro, la
ZMVMylaZUCM,haciendoénfasisenlosprocesosmigratoriosinternos.
ElPEDU,porsuparte,semuestracomoelmenoscongruenteconlosotros
dosdocumentos,apesardequefueelúltimoqueseexpidió;manifiestainterésen
temas de densificación en zonas aptas y en detener la urbanización de nuevos
espacios,peroconunavisiónlocalista,comosisuzonametropolitananotuviera
vínculos funcionales con la del Distrito Federal; esto quizás se deba a la
turbulenciapolíticaqueporesosañossedesatóentrelosdosgobiernosdelazona;
algoquefuesuperadoenlosañossiguientes.
Sonmuchas las dependencias que tienen jurisdicción dentro de la ZMVM;
aquí mencionaremos algunas de las más importantes: el gobierno federal, la
Secretaría deDesarrollo Social, a través de Cometah; el Gobierno del Distrito
Federal, la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda y la Subsecretaría de
DesarrolloMetropolitano;yporelEstadodeMéxico,laSecretaríadeDesarrollo
UrbanoylaSecretaríadeDesarrolloSocial.
ElantecedentedelasactualescomisionesmetropolitanassonlaComisiónde
Conurbación del Centros del País (1979-1988) y la Comisión del Área
Metropolitana(1988-1994);ambosorganismostuvieronunpapel importanteen
el ámbito de la planeación e identificación de problemas de la ZMVM, pero
ninguno vio la implementación de sus propuestas porque éstos carecían de
presupuestoydeorganismosparaejecutarlos,fuehastaqueempezaronaaparecer
comisiones especializadas en lasproblemáticas locales y acotadas territorialmente
queempezaronaobservarsealgunosavancesenactuacionesgubernamentales.
Conclusiones
El tipo de irracionalidades políticas se dan bajo el dominio de un sistema
burocrático faltode sensibilidaddemocrática,pues losmunicipiosdeunauotra
manerasonlafuentedemuchosdeesosrecursosyalfinaltienenquesometeral
criteriodefuncionariosnoelegidosporlamismavía,niatravésdeunsistemade
servicioprofesionaldecarreraqueavalesucapacidadtécnicaparadecidirsobrelos
proyectos paramejorar el desarrollometropolitano de una zona tan importante
comoloeslaZMVM.
Paraautorizarsusproyectosqueincluyecriteriosdedesarrollosustentableya
searelacionadoconvialidades,obrashidráulicasodemanejodedesechossólidos,
etcétera, aquellos gobiernos estatales que tienen en su territorio zonas
metropolitanas, primero reciben un pequeño adelanto para que puedan realizar
los estudios técnicos del proyecto; luego, un comité técnico formado por
funcionariospúblicos,sonlosquedictaminansuviabilidad.
Bajo estemodelo gradual de desarrollo institucional, los problemas de las
metrópolismexicanassiguendurmiendoelsueñodelosjustos,esperandoquela
élitepolíticamexicanadecida cuándouna reformade tal envergadurano afecta
sus intereses políticos o les garantice el ascenso en su carrera por el control y
colonización de los puestos públicos para sus subalternos enun sistema queno
acabadehacervalerlaleydeservicioprofesionaldecarrera.
Hacemos desde esta tribuna editorial un llamado al presidente de la
república,gobernadores,presidentesmunicipalesdezonasmetropolitanas,lideres
departidospolíticos,diferentesfraccionesparlamentariasycomisioneslegislativas
relacionadasconeldesarrollometropolitanoparaquebusquen losacuerdosque
enmuchos otros países fueron resueltos hacemás de dos décadas, para avanzar
hacia una organización administrativa que le dé a las metrópolis mexicanas
posicionamientomundialenestaépocadeglobalización,queobligaalasciudades
a sercadavezmásproductivas,competitivasyconcalidaddevida,enentornos
dondeserespetelarelaciónconlanaturaleza,paragarantizarlasustentabilidadpor
el bien de las generaciones futuras y de la biodiversidad, que en la cuenca de
Méxiconodejadeseruncapitalbióticoconespeciesendémicasdelaregión.
El desarrollo urbano y metropolitano, considerado el segundo como
continuidad y expresión histórica del primero, no puede quedar en manos
exclusivasdelasfuerzasdelmercadoyaqueahíhayresponsabilidadespúblicasque
no se pueden soslayar desde los Estado de sociedades con economías débiles o
emergentes;laviviendapopular,elagua,eltransportepúblico,elambiente,entre
otros, requierende incentivosyvigilanciaespecial;eneso, lamano invisiblede
Adam Smith ha sido catastrófica en sociedades en donde hay tanta desigualdad
económicay social.Enesepunto,elEstadodeprincipiosde sigloXXIdebeser
enfáticoen supapelde rectorde laeconomíayde laspolíticas territorialesque
másleconvienenaunasociedadquedemandapolíticasincluyentesyequitativas
quegaranticenparatodoselderechoalaciudad.
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6.CuencadeMéxico:Sistemalacustre,urbanizacióneimpactoambiental
Unsitioderasgosantropogénicosinconfundiblesesaquelenel
quelosmateriales(bióticosyabióticos:biodiversidad)existentes
sonproductodeunadrásticaalteracióndesuspropiedadesfísicas
ybiológicasoriginalesmodificadasporlaacciónhumana.Esta
podríaserunaformadecaracterizarlaciudad,elproducto
artificialdemayorescalaproducidoalolargodelahistoriadel
hombre.
BORISGRAIZBORD,2013 86
Introducción
La cuenca de México se convirtió en un lugar privilegiado para los grupos
humanosprovenientesdeAsiaque,pasandoporelEstrechodeBering,ingresaron
al continenteAmericano; al términodelperiodoglacial se fueron asentandoen
losdiversoslugaresconlascondicionesclimáticasmásfavorablesparavivir,agua
dulce suficiente, alimentos y sin las inclemencias extremas de las estepas o los
desiertosdelnorte;lacuencadeMéxicoresultóunodeesosparajesqueestaban
ensusmitologíascomolugarpredestinadoporlosdiosesparafundarsuciudad.
ImagendeGoogle
Nosqueremosimaginarqueencuantoelhombrellegóalacuencahace11
milañosaproximadamente,decidióasentarseenlasriverasdelagosyríosdeaquel
paraje rodeado de montañas, bosques y majestuosos volcanes repletos de aves,
peces,venados,pumas,conejos,plantas,raícescomestibles,etcétera;seguramente
ensu imaginariomíticoprimitivo lesdebióparecerelparaísomismoy su lugar
míticodedestino.
Esaprimeraetapaesdifícildereconstruirhistóricamente,aúnparalaciencia
de nuestros tiempos, se ha ido documentando poco a poco con los avances
graduales de la arqueología, la antropología, la biología, la paleontología, la
historia, más las nuevas aportaciones de la economía, la sociología, la ciencia
políticayúltimamentedelaecología.
Enestecapítulopretendemoshacerunrecorridohistóricodelamaneraen
que los grupos humanos fueron poblando la cuenca, se relacionaron con ese
hábitattanatractivoparalareproduccióndelavidahumana;tambiénnosinteresa
sabercómofuerontransformandosupaisajealutilizarsusrecursosnaturalespara
satisfacer las necesidades básicas de una población creciente de cazadores
recolectores, cuyas civilizaciones progresaron culturalmente hasta hacerse
sedentarias,construyendoasentamientosmuydesarrolladosantesdela llegadade
losespañoles;dejandoconstanciadeelloenlasruinasmásantiguasdeTepexpan,
Iztapan,ElArbolito,Zacatenco,Ticomán,todasalasorillasdeloslagos(Gibson,
1967:5), hasta llegar a la fundación de la granTenochti-tlan, partiendo de una
pequeña isla concedida por el señor Tezozómoc de Azcapotzalco,
aproximadamenteporelañode1325,que100añosdespuéssirvióalosmexicas
comoasientodelimperiomáspoderosodeMesoamérica.
Dadas las condiciones ambientales tan favorables, fue en lamisma cuenca
que se desarrolló a plenitud aquella ciudad con un espacio urbano a imagen y
semejanzadelosquehabíanexistido6milañosantesenChina,India,Egiptoo
Mesopotamia;lagranTenochtitlannofueunaciudaddegeneraciónespontánea
en la cuenca, pues tuvo un antecedente en Teotihuacán (“la ciudad de los
dioses”), construida sobre tierra firme a 45 kilómetros al norte, fundada
originalmenteenelsigloId.n.e.,peroqueluegoalcanzósumayordesarrolloen
elsigloVIyparaluegodeclinarhaciaelsigloIX.
DesdeluegoqueenMesoaméricayahabíanflorecidodesdehacemás3000
años importantísimas culturas con ciudades y espacios urbanos muy desarrollados
como la Olmeca en Tabasco, la maya en Yucatán, la zoque en Chiapas, la
zapotecaenel IstmodeTehuantepec, lamixtecaenOaxacao laPurépechaen
Michoacán;todasellasdejaronconstanciadepirámides,templos,plazas,escuelasy
barrios, quemuestran claramente su edificación a partir de un lugar central, que
cumplió fehacientemente con los requisitos de lo que Soja considera un espacio
urbanogeneradoporlatendenciadelosgruposhumanosalsinecismo,apartirdel
cual se determinaban las formas de uso y control de amplios territorios a su
alrededorydel tipoderelacioneseconómicasyreligiosasqueestablecieroncon
otras culturas lejanas, hecho corroborado por los hallazgos arqueológicos y
antropológicos. 87
Veamospues,cuáleslaimportanciaambientalparaquenuestrosantecesores
hayanelegidoasentarseenlacuencadeMéxicoysehayaconcretadoelproyecto
mítico de los aztecas, al considerarlo el lugar sagrado para la edificación de su
imperio, mismo lugar que Hernán Cortés eligió como capital para la Nueva
Españaytressiglosdespuéslaprimerageneracióndemexicanos,yaconunpaís
independiente, la convirtieran en su capital nacional, lugar donde los gobiernos
postrevolucionarios, dadas ciertas condiciones históricas, decidieron intensificar
políticasdedesarrollocentralizadoras,paraconvertirlaafinesdelsigloXXenuna
delasmegalópolismásgrandesdelmundo.
LacuencadeMéxicoenlageografíanacional
Laposicióngeográficadelterritoriomexicano,sucomplejosistemamontañoso,la
evoluciónnaturalylavariedaddeclimascontribuyeronaformarunmosaicode
condiciones ambientales con una gran biodiversidad cuya riqueza no está
distribuidauniformemente.Entre laszonasmontañosasconmayorbiodiversidad
destacalaFranjaVolcánicaTransmexicana,queatraviesaelterritorionacionalde
costa a costa, desde Nayarit hasta Veracruz, incluyendo los estados de Jalisco,
Michoacán, Guerrero, Estado de México, Morelos, Puebla, Tlaxcala y
obviamentealDistritoFederal.
Esaformaciónmontañosaseencuentraenellugardondeconvergenlasdos
grandes regiones biogeográficas del continente americano: la Neártica y la
Neotropical;esaubicacióndeterminaunabiodiversidadespecialquecaracterizaal
macizo montañoso donde está ubicada la cuenca de México, 88 lugar
privilegiadoporsuclimatemplado,quehaservidodehábitathumanodesdehace
por lomenos sietemilenios; elproblema fuequeesanuevaespecie animalcon
capacidades racionales muy por encima del resto de los seres vivos en el
continenteamericano,prontodesarrollótécnicasparaalterarelmedio,elclimay
losciclosdereposiciónnaturaldeplantasyanimales.
Esamaneradeadaptacióndelserhumanoenunnuevohábitathasidouna
tragedia ambiental para la región en general, peromás específicamente para el
espacioquehoyocupalaZMVM;deellonosocuparemosenlassiguienteslíneas.
EnlacuencadeMéxicosefueronasentandogruposhumanosprovenientes
deAsiaquepasaronporelEstrechodeBering;allísedesarrollaronvariasculturas
indígenashastalallegadadelosaztecas,quienesfundaronTenochtitlanen1325,
convirtiéndolados siglos después en el centrodeun imperioquedominó toda
Mesoamérica.conexcepcióndealgunospueblosquelograronresistirse.Después
delaconquista,HernánCortéstambiéneligióeselugarparafundarlacapitaldela
NuevaEspañaen1522,dondeconstruyósucasa,despuésdedemolerlacasadel
emperador Moctezuma, y que después sería la casa del Virrey, ahora Palacio
Nacional;loquehoyllamamosZócalo,conlacatedralyalgunosdelosedificios
másemblemáticosdeeseespaciourbano,seconvirtióenelnuevocentropolíticoy
militar; ahí se planeó la colonización y conquista del resto de los territorios
norteamericanoydeMesoamérica.
Dados losantecedentescoloniales,unavezqueMéxicofueindependiente,
susprimerosgobiernosconvirtieronalaciudaddeMéxicoenelDistritoFederal,
para fungir como capital de México. Es el mismo lugar que, consolidado el
porfiriato,llegóatenercercade5milfábricas,tranvíaseléctricoscomomediode
transporteentreelcentrodelaciudadylospueblosaledaños,yservíadecrucede
unaredferroviariademásde19milkilómetros,quecomunicabaalasprincipales
ciudadesycentrosproductivosdelpaís.
Impulsada por aquella primera oleada de industrialización y transportes
motorizados, al término de laRevolución, la ciudad deMéxico 89 empezó a
crecerrápidamente,pasandode350milhabitantesen1900,hasta21millonesen
2010; 90 dehecho,enlaactualidad,supoblaciónsiguecreciendoyasentándose
sobre los suelos de conservación de la cuenca (Porras y Méndez, 2013), 91 a
pesar de que desde los 70 se expidieron leyes, planes nacionales, programas,
bandos locales, proyectos urbanos municipales y se crearon dependencias
gubernamentales con presupuestos millonarios para planear y controlar el
crecimientode las ciudadesdelpaísy su impacto sobreelmedioambientey la
biodiversidad. 92
Laexpansióndesmedidadelaszonasmetropolitanasdetodoelmundoysu
paradigmaconunenfoquedecrecimientoeconómiconosustentable,es loque
vienecontribuyendodesdelasrevolucionesindustrialesylasguerrasmundialesal
cambioclimáticoyalcalentamientodelatierra,debidofundamentalmentealos
siguientesfactores:
1.Alteracióndehábitats:cambiodeecosistemasnaturalesaagroecosistemascon
fuerte incorporación de procesos tecnológicos que impactan y afectan
suelos,recursoshídricoseinsumosartificiales.
2. Sobreexplotación: extracción de fauna y flora a una tasamayor de la que
puede ser sostenida por la capacidad reproductiva natural de las especies
queseestánaprovechando.
3. Contaminación química: hay desequilibrios ecológicos producidos por
sustanciastóxicasprovenientesdefuentesindustriales,porejemplo:óxidos
de azufre, de nitrógeno, oxidantes, lluvia ácida, agroquímicos ymetales
pesados;loscualessedepositanenelagua,sueloyatmósfera,alterandola
vidasilvestreydelossereshumanosconcentradosdesordenadamenteallí.
4.Cambioclimático: loscambiosen lospatrones regionalesdeclimacomoel
incremento de bióxido de carbono, que produce alteraciones regionales
como “El Niño”, y efectos locales como la desertificación que afecta
drásticamente los biomas mundiales; el caso de los humedales de
Xochimilco-Tláhuacesevidente.
5. Especies ajenas de peces introducidas en los cuerpos de agua: enmuchos casos
éstas remplazan a las especiesnativasdepecespropiciandodesequilibrios
deloscualesnosecomprendenconcertezasusrepercusiones.
6. Incremento de la población humana: invasión de los suelos de conservación
paravivienda,mayordemandadebienesyserviciosysobreexplotacióny
destrucciónyconsumoexcesivoderecursosnaturalescomoagua,floray
faunasilvestre,ademásdeemisionesydescargascontaminantesqueafectan
agua,sueloyatmósfera,incluyendolasreminiscenciasdecuerposdeagua
que sobreviven a los impactos ambientales que producen las políticas
inmobiliariasyprácticasirregularesdeusodelsuelo.
7.Desastresnaturales:sequías,inundaciones,incendios,vulcanismo,huracanes,
etcétera.(Graizbord,2013).
Este capítulo parte de la preocupación mundial sobre estos fenómenos
ambientales,queocurrendebidoa laculturaconsumistay lacompetenciaentre
empresas, más la presión de los gobiernos por satisfacer las demandas de la
expansión de lamancha urbana, en donde el desarrollo queda supeditado a las
reglasyleyesdelmercadocapitalistaglobalizado;vemosqueestasituaciónafecta
sensiblemente la calidad de vida de la población, la salud ambiental y la
sobrevivenciade labiodiversidad,asícomolas fuentesnaturalesdealimentación
humana,pueslaagricultura,losbosquesylosmaresvenreducidassuscapacidades
productivas naturales, alejando a los ciudadanos del “derecho a un medio
ambientesano”. 93
En el caso de la cuenca de México, consideramos importante hacer un
análisisdelargoalientosobresuevoluciónambiental,iniciandoconlaaparición
del hombre y sus primeros asentamientos, pues la especie humana impactó
fuertementeelhábitatcompartidoconotrasespeciesdeseresvivos,debidoa su
capacidad de organización social, sus destrezas en la cacería, utilización de
trampas, manejo de armas y conocimientos sistemáticos de recolección de
alimentos,explotaciónderecursosnaturalesparalafabricacióndesusaldeasyla
domesticacióndeplantasyanimales,queconel tiempolo llevaronadesarrollar
prácticasavanzadasdeagriculturayreproduccióndeanimales.
Tambiénponemosatencióneneldesarrollodelosgruposhumanosquese
fueronasentandoentornoaloslagosdelacuenca,hastalafundaciónydesarrollo
deTenochtitlan(1325-1521),puessusantecedentescentralizadoresdepoblación
organizada bajo elmodo asiático de producción, 94 le permitieron, por la vía
bélica,someteraprácticamentetodoslospueblosdeMesoamérica. 95
Esto fue importante porque desde Tenochtitlan, convertido en centro
político-administrativo,seimpusounaformadeexplotaciónderecursosnaturales
dentro y fuera de la cuenca, que antes de la llegada de los españolesmostraba
ciertas repercusiones en el ambiente, tal y como sucedió 8 siglos antes en
Teotihuacán,posiblemente,también,porlasobrexplotaciónderecursosnaturales
debido a que los pueblos sometidos estaban obligados al pago de tributos en
especie; esto seguramente se asoció a sequías prolongadas que se registraron en
aquellasépocasyalainvasióndeotrasculturasquedesconocíanlascaracterísticas
delambiente. 96
Másadelantefueimportanteelimpactoambientalquepropiciólallegadade
losespañolesconsusnuevasformasdetransporteterrestre(caballosycarrozas),los
cambios técnicosen la agricultura, laprácticade laganadería, la explotaciónde
susbosquesparalaconstruccióndelanuevaciudad,ladesecacióndecanalesylos
esfuerzos iniciales para darle salida al agua pluvial fuera de la cuenca, pues
estacionalmenteseinundabanalgunosbarriosdelcentrodelaciudad.
YaenlaetapadelMéxicoindependiente,lacreacióndelDistritoFederalse
convirtió en una política urbana de Estado 97 determinante, lo que da
continuidad histórica a un asentamiento que en esemomento ya llevaba cinco
siglos de ser centro económico, político, militar y religioso de aquel país en
formación.
La Reforma, el porfiriato e incluso durante la etapa revolucionaria, el
paradigma liberal dedesarrollo trajo cambios para el campoy la ciudad; en ese
sentido,sedebeponerespecialatenciónalusodelsueloysusrecursosnaturales,
sobretodo,unavezqueelEstadorelevóalaIglesiacomoinstitucióndominante
sobre los bienes terrenales del país pues la secularización y el liberalismode las
políticas de desarrollo territorial tuvieron efectos ambientales importantes, en
particularparalacuencadelcentrodeMéxico,considerandoquesepasódeluso
extensivoyociosodel sueloen lashaciendasy latifundiosde la zona, aunuso
másintensivoyconcambiosdepaisajeporlaurbanización,laindustrializacióny
elusodenuevastécnicasagropecuarias.
Una vez concluidos los episodios más conflictivos de la revolución, es
importanteponer atenciónenelproyectodedesarrollonacional impulsadopor
losprimerosgobiernossonorenses(1920-1934),conindustrializacióncentralizada
principalmenteenlaciudaddeMéxico;políticaqueluegotuvocontinuidadcon
la industria de sustitución de importaciones, ligada a la etapa de desarrollo
conocida como “el milagro mexicano” (1940-1970); finalmente debemos
adentrarnosalacomplejaeradelapostmetrópolis. 98
Fenómenosambientalesyconceptosbásicos
Lapreocupaciónporelcambioclimáticoyelcalentamientodelatierraesrelativamente
reciente, ésta cobró fuerza a partir del descubrimiento de agujeros en la
estratósfera del polo sur; durante los últimos años, la capa de ozono que se
encuentraaunaalturadeentre15y30kilómetroscubriendoatodoelplanetase
han debilitado en ese punto debido a la inclinación del eje de la tierra,
disminuyendo hasta 60% la cantidad de ozono; a esa debilidad se le llama
‘agujero’,porqueenrealidadporallísefiltrancargasenergéticasprovenientesde
losrayosdelsolmuchomásfuertesquelasqueadmitelacapadeozono,quees
máshomogéneaenelrestodelaestratósfera.
Lapérdidadeozonosedebeaunfenómenofísico-químicoqueseproduce
porelusodediferentes solventesquímicoscomo losclorofluorocarburos (CFC),
los aerosoles, los disolventes, los propelentes (gas utilizado para impulsar las
sustancias contenidas en los aerosoles) y refrigerantes, que debido a su ligereza
subenhastalaestratósfera.
Laaccióndeestosgasesenlaestratosferaliberaátomosdecloro(Cl)atravésdelaradiaciónUVsobresusenlacesmoleculares;cadaátomodeCldestruyemilesdemoléculasdeOzonotransformándolasenmoléculasdedioxígeno.Otroscompuestosqueafectanlacapadeozonoporcontenercloro(Cl)sonel metilcloroformo (solvente), el tetracloruro de carbono (un químico industrial) y sustancias quecontenganbromo(Br),comoloshalones,utilizadosparaextinguirelfuego.
Másalládeestos sucesos relativamente recientesproducidosporel avancede la
cienciaaplicadaalaindustria,enlalargahistoriageológicaquesecuentaenvarios
milesdemillonesdeaños,latierrahaexperimentadomuchasvecesestoscambios
climáticos, pero con el hombre sobre la tierra es a partir del gran desarrollo
industrial y del uso masivo de los productos citados que los desprendimientos
gaseosossubenalaestratósferaydestruyenlascapasdeozonoqueprotegenala
tierra de los rayos ultravioleta, propiciando que al paso libre de esos rayos, la
corteza terrestre, incluyendo el aire que respiramos y el mismo mar, se vayan
calentandogradualmente,contribuyendoalcambioclimático. 99
Deacuerdoconunaorganizacióninternacionallídersobreeltema:
Elcambioclimáticoesdefinidocomouncambioestableydurableenladistribucióndelospatronesdeclimaenperiodosdetiempoquevandesdedécadashastamillonesdeaños.Pudieraseruncambioen las condiciones climáticas promedio o la distribución de eventos en torno a ese promedio (porejemplomásomenoseventosclimáticosextremos).Elcambioclimáticopuedeestarlimitadoaunaregiónespecífica,comopuedeabarcartodalasuperficieterrestre.
El término cambio climático ha llegado a ser considerado como sinónimo de
calentamiento global (antropogénico), es decir, el que se produce por causas
propiciadaspor lasactividadesdelhombre,afirmaciónqueespolémica,poreso
todavíaestáadiscusiónentreactivistasyespecialistas,dadoqueesunhechoque
la naturaleza también interviene en ese fenómeno a través de eventos fuera del
controlydelavoluntadhumana.
Por otra parte, en los trabajos y revistas científicas más reconocidas, el
calentamientoglobalserefierealosaumentosdetemperaturasuperficial,mientras
que cambio climático incluye al calentamiento global y otros aspectos que
influyenenelaumentodelosgasesinvernadero. 100
Laevidenciadelcambioclimáticosebasaenobservacionesymedicionesde
losaumentosdetemperaturadelaireydelosocéanos,elderretimientodehielos
yglaciaresyporconsecuencia la elevacióndelniveldelmar.Al respecto seha
detectadoelaumentode las temperaturasanivelmundial,11de losúltimos12
añoshansidolosmáscalurososquesehanregistradodesde1850yelaumentode
temperaturapromedioenlosúltimos50añosescasieldoblequeenlosúltimos
100años.
Segúnlosreportesmásserios,seaseguraquelatemperaturaglobalpromedio
aumentó0.74ºCduranteelsigloXXdebidoaquehaymásCO2enlaatmósferay
que, efectivamente, el dióxido de carbono es el quemás contribuye al cambio
climáticoactual,ysuconcentraciónatmosféricahaaumentadodesdeunvalorde
278 partes por millón en la era preindustrial, hasta 393 en la actualidad, pero
principalmenteenlosúltimos30años.
De acuerdo con los expertos, el aumento de la temperatura debiera de
limitarsea2ºCparaevitardaños irreversiblesalplaneta.Entonces, lasemisiones
de gases invernaderos debieran alcanzar su máximo en el 2015 y disminuir
progresivamentehasta alcanzarunadisminucióndel 50%para el año2050; por
eso nadie pone en duda el aumento de la temperatura global, lo que todavía
generacontroversiaeslafuenteylarazóndeesteaumentodelatemperatura.
Aúnasí,seaseguraquehaymásdel90%decertezadequeelaumentodela
temperatura global se debe al aumento de las concentraciones de gases
invernadero, originados por las actividades humanas que incluyen además,
deforestación y quema de combustibles fósiles comopetróleo y carbón, hechos
que sucedeno sedecidenprincipalmenteen las ciudadesglobales, 101 pues allí
está asentado 50% de la población humana que posee 80% de la capacidad
económica, misma que está orientada al consumo de productos que tienen su
fuenteenrecursosnaturalesprovenientesdetodaslasregionesdelmundodonde
aúnexisten.
Dada esta situación, la noción de desarrollo sustentable también fue
cobrando fuerza en los discursos políticos y científicos; los organismos
internacionales,losgobiernos,lasinstitucionesacadémicasydelasociedadcivilse
han ocupado en las últimas dos décadas de hacer propuestas para fijarmetas y
desarrollarestrategiasqueacerquenalahumanidadaunmodelodedesarrollomás
amigableconlanaturalezayhacerseconscientesdelosserviciosambientalesque
deella sederivan,de talmaneraque,deacuerdocon laComisiónBrundtland,
para que las siguientes generaciones encuentren un planeta que les garantice
sobrevivirconcalidaddevidayenequilibrioconelmedioambiente:
El desarrollo sustentable se presenta como una alternativa a los modelos que han propiciado ladegradacióndelambiente,apartirdelabúsquedaderespuestascreativasparacorregirlasfallasyevitarnuevosproblemas;sibienenfrentadificultadesderivadasdesuaplicaciónamuycomplejoscontextosregionalesqueexigensolucionesespecíficas.Estasdiferenciasregionalesnopuedenserabordadasconestrategias uniformes (…) Las posibilidades de transitar al desarrollo sustentable se encuentranarraigadasenlapuestaenmarchadeunapolíticaverdaderamenteparticipativa,enlaquecadasector,grupoeindividuodelasociedadpuedeasumirsuresponsabilidadparticularyactuarenconsecuencia.En este propósito la educación, la capacitación y la comunicación cumplen funciones de primerorden.
A partir de la divulgación del concepto de desarrollo sustentable en el Informe
Brundtland en 1987 y discursos dominantes como el arriba expuesto, se
despertarongrandesexpectativassobresusalcances;enlaformalidad,elgobierno
mexicano, tempranamente, durante el sexenio 1970-1976, había creado la
SubsecretaríadelAmbiente,dependientedelaentoncesSecretaríadeSalubridady
Asistencia, con la finalidad de incorporar a las acciones gubernamentales,
programasqueatendieran laproblemáticasuscitadapor lacontaminaciónquese
estaba haciendo evidente en las ciudades y el campo, por el avance de la
industrialización, la deforestación y el uso de fertilizantes provenientes de
químicosmuyagresivosconelmedioambiente.
En 1973 apareció el Consejo Nacional de Población, organismo
descentralizado que en un principio tuvo como misión apegarse a un plan de
controlnatalparareducirlatasadecrecimientodemográficoyparahacerposible
sudistribuciónterritorialmásequilibrada;másadelante incorporóasusacciones
programas más cualitativos relacionados con educación y salud sexual y
reproductiva,perodealgunamanera,acuatrodécadasde sucreación, sepuede
decirquesehanlogradometascuantitativasmuyimportantesparaMéxico,pues
de teneruna tasadecrecimientodemográficoabsolutode3.6porcientoanual,
hoyMéxico está cerca del 1.5 por ciento; eso en una línea prospectiva puede
poner al país en una tasa de crecimiento cero, antes de llegar al 2050 con una
población total de 140 millones de habitantes, lo que representará el tope de
presiónsobrerecursosnaturales.
Enjuliode1976,elcongresoexpidiólaLeyGeneraldeDesarrolloUrbano,
pioneraensumomento;graciasaesalegislación,elsiguientesexenio(1976-1982)
fuefundacionalenmateriadeplaneaciónurbana,aportandounaideamuyprecisa
dedesconcentracióngubernamental,industrialydemográfica,dadaslastendencias
centralizadorasquemostrabaeldesarrollonacional,entornoalaregióncentroya
algunaszonasmetropolitanasubicadasenelinteriordelpaís. 102
Dadaaquellasituación,apartirdelPlanNacionaldeDesarrolloUrbano,en
1979 se instituyó la Comisión de Conurbación del Centro del País (CCCP),
integradapor seisgobernadores,el JefedelDepartamentodelDistritoFederaly
varios directores de organismos descentralizados, además de varios funcionarios
menores,peroporsuenormenúmerodemiembrosylafaltadevoluntadpolítica,
laCCCPnotuvologrosimportantes.
Lostemasambientalessiguieronapareciendoconmuchafuerzadentrodelas
estructuras y programas gubernamentales por lo que, coincidiendo con los
planteamientos hechos por laComisiónBrundland en 1987, desde el principio
del sexenio 1988-1994 hubo reformas administrativas que dieron lugar a la
creación de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (Sedue) con
organismos descentralizados como la Procuraduría Federal del Ambiente, el
InstitutoNacionaldelAmbienteylaComisiónNacionaldeBiodiversidad;todos
estos organismos tuvieron el propósito de apegarse a los compromisos
internacionalespormejorarlasprácticasentornoalmedioambiente.
ParaelcasodelaZMVM,hubounadelimitaciónmásacotadayespecializada
en materia de Comisiones Metropolitanas, cuyas funciones incidieron más
parcialmente sobre los territorios de la cuenca de México; algunas de esas
Comisionesseinteresanmásenasuntosqueatañenalambienteysubiodiversidad
comosonloscasosdelaComisióndeAsentamientosHumanosdelaSedesol,la
Comisión Ambiental Metropolitana y la Comisión de Transporte y Vialidad,
todas de carácter intergubernamental integradas por funcionarios del gobierno
federalylosgobiernosdelDistritoFederalydelEstadodeMéxico.
HistoriaambientaldelacuencadeMéxicoysupoblamiento
Los parámetros temporales de los fenómenos del cambio climático sonmucho
más amplios que los periodos que utilizamos para el estudio de la historia del
hombre;recordemosquelahistoriaantiguadelahumanidadseremontaapenasa
6000años,mientrasquelahistoriadelplanetasemideenmillonesdeaños;para
elcasodelasculturasindígenasdeMesoaméricatuvimosqueirmuchomásallá
delosdosotresmileniosenlosqueseubicaeldesarrollodelospueblosantiguos
con cierto grado de desarrollo; veamos pues cómo es que el hombre se hizo
presenteenelcontinenteamericano.
Hacedosmillonesdeaños,duranteelperiodogeológicodelpleistoceno,la
tierra experimentó una serie de enfriamientos en los polos que se prolongaron
hastaelestadioglacialwisconsinianoquesesitúaentre70mily30milañosatrás.
LasmigracioneshumanasentreAsiayAméricaporelEstrechodeBeringdatan
de hace al menos 15 mil años 103 y los primeros pobladores llegaron a
Mesoamérica hace 11 mil años. Para la cuenca 104 , el registro genético más
antiguo del teocinte (Zea mexicana), posible ancestro del maíz (Z. mays), se
encontróenZohapilco,enelsurdelacuencadeMéxico,datadoen7milaños
(McClung,2000).
Florescano y Eissa (2008) aseguran que la expansión del hombre en el
continente coincidió con la retirada de los hielos de la última glaciación hace
alrededorde13milañosy,almismotiempo,conlaextincióndemuchasespecies
degrandesmamíferosyherbívoros,posiblementeporlacazadesmedidainducida
porelhombrecomonuevodepredador,organizadoenpequeñosgrupos,capaz
de fabricar herramientas y desarrollar artes de caza y de captura, aunque al
principionoconhabilidadesparadomesticaranimales,salvolosquemásadelante
realizarondiferentesculturas,comolosnáhuatlsconelguajolote.
Enestacuenca,segúnNiederberger(2011),loshabitantesdeTlapacoya,hoy
municipiodeIxtapaluca,EstadodeMéxico,tuvieron«accesodirectoodecorto
radio a diferentes zonas ecológicas, ricas en recursos perennes o estacionales:
bosques de robles, de pinos y de alisos, suelos aluviales de alto nivel freático y
medioslacustres».
Durante todoel añopodíanexplotar la fauna lacustre:pezblanco (Chiros-
toma),pezamarillo(Girardinichthys),ciprínidos,asícomoelpatomexicano(Anas
platyrhynchosdiazi)ylaampliapoblacióndegallinasdeagua(Fulicaamericana).En
los bosques cazaban diferentes tipos demamíferos como el venado cola blanca
(Odocoileusvirginianus).
Entrelosrecursosespecíficosdelaestacióndelluviafigurabanelamaranto
(Amaranthussp.),elgéneroZea(maízyteocinte),eltomateverde(Physalissp.),la
verdolaga (Portulaca oleracea), el anfibio comestible conocido como axolotl
(Ambystoma mexicanum) y algunos reptiles tales como la tortuga del género
Kinosternon.
Unodelosrasgosmásnotablesenlossistemasdeexplotacióndelosrecursos
regionales, era la caza de la densa población de aves acuáticas, en particular la
explotación,duranteelotoñoyelinvierno,delasavesmigratoriasprovenientes
del norte del continente: colimbos, avocetas, agachadizas, gansos del Canadá
(Brantacanadensis)ypatossilvestres(Anasacuta,A.platyrhynchosdiazi,A.clypeata,
A.scyanopteraoAythyasp.)(Niederberger,2011).
Hace 7 mil 500 años los habitantes de Tlapacoya explotaban diferentes
ecosistemas de la región que todo el año ofrecían la totalidad de los recursos
alimenticiosnecesarios,asícomoelaguadulcedellagoydelosmanantialesque
senutríande45grandesríosquedescendíandetodaslasmontañasqueledaban
forma al valle rematado por dos enormes volcanes que se levantaban por el
oriente, el Ixtacíhuatl y el Popocatépetl. Todos estos factores tuvieron como
consecuencia una ocupación sedentaria temprana alrededor de los lagos que
formaban la cuenca, tal como lo prueba el hallazgo de vestigios de actividades
multi-estacionalesyderecursosalimenticiosdetodaslasestacionesdelañoenlas
zonasdehogaresdelsitio(Legorreta,2009:207).
SiguiendoconFlorescanoyEissa(2008),enMesoaméricahabitaronmásde
100gruposétnicos,sehablaronmásde200lenguasyseutilizaron38calendarios;
losrestoshumanosmásantiguosenestaregióndescubiertosalafecha,sonlosde
TlapacoyaylosdePeñóndelosBaños,enelDistritoFederal,deentre11mily8
milañosdeantigüedad,respectivamente.
LahistoriaprehispánicaenMesoaméricasehadivididoencuatroperiodos;
encadaunolascomunidadeshumanasseencontrabanestrechamenteligadascon
suambienteybiodiversidad,donde ladisponibilidadde floray faunamarcó los
procesosdeadaptaciónycambioentrecadaperiodoyfasesdedesarrollo:
a)Peiodoarcaico.Iniciaconloscambiosclimáticosylaextincióndelamega
fauna (mamuts, mastodontes, camélidos y caballos) entre 9 mil y 4 mil
años.Destacaladomesticacióndelguajolote(Meleagrisgallopavo)hace5mil
a4mil800años(Valdez)yelsurgimientodelaagriculturahace4milaños.
1ªfase:recolectora,sedioentre9mily7mil700añosatrás.
2ªfase:agriculturatemprana,entre7mil700y5mil800años.
3ªfase:Semisedentaria,entre5mil800y4milaños.
b)Periodo formativoopreclásico. Inicia con la agricultura, el desmontede
selvasybosquesylacreacióndelosprimerosEstados-ciudadycomplejas
redes de comercializaciónde alimentos:maíz (Zeamays), frijol (Phaseolus
spp.),chile(Capsicum)ycalabaza(Curcubitaspp.),de2000añosa.n.e.a250
d.n.e.
c)Periodoclásico.De250a900d.n.e.SeconsolidanycolapsanlosEstados
mayas en el sureste mexicano. En el Distrito Federal la población de
Cuicuilcollegóacontarhastacon20000habitantesquedespuésmigraron
aTeotihuacán,convirtiéndolaenelEstado-Ciudadmásgrandedelperíodo
y dejando alDistrito Federal con poblaciones rurales dependientes de la
metrópoliteotihuacana.
d)Periodoposclásico.De900a1521d.n.e.SefundaTenochtitlancomoel
mayor Estado-ciudad en la cuenca de México. Los animales en la
cosmovisión indígena del altiplano central se consolidan, el croar de las
ranasseasociaconlallegadadelas lluvias, losanfibiosaparecenataviados
en azul como ayudantes de Tláloc y el cocodrilo era el primero de los
signosdelcalendarioritualnahua(FlorescanoyEissa,2008).
Enelperiodopreclásico,losprimerospobladosgrandesempezaronaformarseen
lacuencadeMéxico;loscuicuilcasiniciaronenel1200a.n.e.,conunapoblación
demásde22milhabitantes,perosuespaciodeasentamientofuedestruidoporla
explosióndelXitleentreel200a.n.e.y200d.n.e.Enelperiodopreclásicotardío
surgeTeotihuacán al norte de la cuenca, convirtiéndose en el añouno enuna
gran ciudad, al lograr que casi todos los campesinos de la cuenca fueran
reubicadosenlaperiferia.Paraelaño150,esaciudadalbergó80milhabitantesen
una extensión de 20 Km2. Ya en el periodo clásico, para el año 550 d.n.e.,
alcanza 100 mil habitantes, convirtiéndose en la sexta ciudad más grande del
mundo, pero entre 600-650 d.n.e. la población desciende a 70 mil habitantes
(Arqueologíamexicana,2007).
Esta drástica disminución demográfica se atribuye posiblemente a la
sobreexplotacióndelosrecursosnaturalesyalacargaecológicadelostributosen
especiequeseexigíaalosgrupossometidos.Lasobreexplotacióndelosrecursos
naturales semiáridos que rodean a Teotihuacán y la falta de una tecnología
apropiadaparaexplotarlosterrenosfértilesinundablesdelacuenca,fueronquizás
losfactoresdecisivosparasucolapsoenelaño750d.n.e.
Muchas otras culturas se asentaron en las márgenes de los lagos antes y
durante la llegada de los chichimecas, entre ellos los aztecas, después
autonombradosmexicas, que llegaron a Xoloc; los que ya se encontraban allí,
acolhuas, tepanecas yotomíes, ocupaban lasmárgenesoccidentales del lagopor
los rumbos deAzcapotzalco, Tlacopan yCoyohuacan,mientras que grupos de
influenciatoltecaseencontrabanestablecidosalorienteenCulhuacán,Chimalpa
yChimalhuacán.
Eldesarrollodenuevastécnicasagrícolasbasadasenelriegoporinundación
del subsuelo y en la construcción de canales, permitieron un aumento en las
densidadespoblacionales.Enloscamposcultivadosconlatécnicadechinampas,
loscanalesservíanalavezcomovíasdecomunicaciónydedrenaje,mientrasque
la agricultura en campos rellenados con el sedimento extraído de los canales,
permitióunmejorcontroldelasinundaciones.
Los grupos residentes fueron aprendiendo a remplazar la falta de grandes
herbívoros,conlacazayrecoleccióndeproductosdeloslagosydeloscanales,
entre ellos, varias especies de peces y aves acuáticas, tales como ranas, ajolotes,
insectosyacociles,ademásdelarecoleccióndequelitesyhierbasverdes.
Alrededordelaño1325,losmexicasfundaronlaciudaddeTenochtitlanen
una isla baja e inundable; en un siglo esa ciudad se convirtió en centro del
poderoso imperio mexica que ya dominaba toda la cuenca. Entre los años de
1200yde1400d.n.e.,antes,duranteydespuésdelallegadadelosmexicas,una
impresionante sucesión de cambios culturales y tecnológicos tuvo lugar en la
cuenca.HayestimacionesqueafirmanquehaciafinalesdelsigloXVyprincipios
delXVIsupoblaciónalcanzóentreunoytresmillonesdehabitantes,distribuidos
enmásde50pobladosquefungíancomocabecerademuchasotrascomunidades
menoresquepagabantributo(Gibson,1964:9).
En ese tiempo la cuenca deMéxico fue seguramente el área urbanamás
grandeymásdensamentepobladadel planeta (200hbs/K2); hayun estudio en
donde se afirma que la población de todaMesoamérica era de 25millones de
habitantes a la llegada de los españoles, misma que luego de la conquista y el
repartodetierrasygenteentrelosencomenderos,seredujoaunmillóndebidoa
losmaltratosynuevasenfermedades(StanleyyStain,1971).
Tlatelolco,otroisloteoriginalmenteseparadodeTenochtitlan,para1473ya
formabapartedelimperiomexica.Lacaracterísticadelaciudaderanlosespacios
verdesyamplios;lasresidenciascombinabanelespaciohabitableconelagrícola;
éstas se encontraban al lado de su chinampa, en la que se mezclaban plantas
comestibles,medicinalesydeornato.Lamitaddecadacalleeradetierradurayla
otra estabaocupadaporun canal.Por eso, para las civilizaciones lacustres de la
cuenca, los asentamientos en tierrasmás altas no representaban ventaja, porque
éstasnoerancultivablesbajoelsistemadechinampas.
Para controlar las inundaciones un largo albardón –la presa de
Nezahualcóyotl– había sido construido en el margen oriente de la ciudad en
1450;posteriormenteseconstruyóunsegundoalbarradón–conocidohoycomo
SanLázaro–,provocandoconestosdosdiqueslaseparacióndelasaguasdulcesde
Tenochtitlan,delasdelgrancuerpodeaguasaladaqueformabaenesaépocael
lagodeTexcoco.Estasobrasalteraronladinámicahídricadellagoyseguramente
impactaron en la flora y fauna de los ecosistemas, al ser una zona del lagomás
saladaquelaotra(Legorreta,2008).
Impactoambientalconlallegadadelosespañoles
Cuandolosespañolesllegaronen1519,lacuencaseencontrabaocupadaporuna
civilizaciónbiendesarrolladaycasiunmillóndehabitantes(LasCasasenGibson
1967), cuya economía giraba fundamentalmente alrededor del cultivo en
chinampas y de los tributos que llegaban de todos los pueblos bajo el dominio
mexicadentroyfueradelacuenca.
LamagnificenciadesusáreasverdesimpresionótantoaHernánCortésque
incluyólargasdescripcionesdelosjardinesdeTenochtitlánenlasSegundasCartas
deRelación(Cortés,octubrede1520),peroestaadmiración fueefímera;después
deunsitiodenoventadías, lossoldadosdeCortés,apoyadosporunejércitode
aliados Tlaxcaltecas y otros pueblos oprimidos, tomaron Tenochtitlan,
destruyeronelTemploMayorapenasdescubiertohacetresdécadas,yelPalacio
deMoctezuma,dondeseedificóelPalaciodeCortésyquedespuésfueelPalacio
delVirrey(hoyPalacioNacional);asísefuedandoformaalagranplazapública
llamadazócalodesdeelsigloXIX;coneltiempotambiénfueronsiendodestruidos
loscanalesdeaguamáspróximosalcentroparadarpasoacaminosdeterracería
paraloscaballosycarrozasquetransportaríanalosconquistadoresysusfamilias.
Con el trabajo que proveía la población conquistada, los encomenderos
españoles y las órdenes religiosas rediseñaron la ciudad, construyendo por los
barrios prehispánicos nuevas plazas con grandes iglesias y edificios de gobierno;
primero enCoyoacán y SanÁngel y un pocomás tarde en el viejo centro de
Tenochtitlan,queseconvirtióenlacapitaldelaNuevaEspaña,apesardequelos
seguidoresdeCortéshubieranpreferidoque lanuevaciudadseconstruyerapor
los rumbos de Tacubaya, considerando que era más fácil de defender de los
indígenasreciénderrotados. 105
La consecuencia ambiental de esta nueva urbanización no fue sólo en el
cambio del paisaje urbano, sino en el paisaje natural y la alteración de la
biodiversidad, con la introducción de nuevas especies de animales y plantas; la
evidencia documental de este proceso lo constituye el Mapa de Uppsala, 106
tambiénconocidocomoMapadeTenuxtitlanoMapadeTenochtitlan.Enese
mapasepuedenobservarcaballos,vacas,cerdos,ovejas,cabrasygallinas,animales
que fueron introducidos a la cuenca deMéxico como paquete tecnológico de
occidente,yquejuntoconloscambiosenlatécnicaradicaldelaagriculturayel
transporte,alteraronlabiodiversidaddelaregiónydelpaísentero.
Los antiguos canales y el lago que se pueden observar en elmapa fueron
rellenados para construir calles adecuadas a los carros tirados por caballos. Las
chinampasfuerondesplazadasdelcentrodelaciudadhaciaeloestedelacuenca,
uniendo la isla de Tenochtitlan con tierra firme. Se observa una porción del
antiguo lago de Texcoco separado por el albardón de “Nezahualcóyotl”
(construido ca. 1450), que a su vez formaba un gran canal (después Canal
Nacional), al extenderse en paralelo con el albardón de “Ahuizótl” o “San
Lázaro” (construido ca. 1499) (Guevara, 1991) y las calzadas de Guadalupe al
nortee Iztapalapa (hoycalzadadeTlalpan) al sur,yunnuevoacueductodesde
Chapultepec hasta el centro de la ciudad (Templo de la PurísimaConcepción,
SaltodelAgua)ynorponientedelaciudadcolonial.
La introducción de especies y tecnologías modificaron los hábitos
alimenticiosyprincipalmenteelcambioenelusodelsuelodebosqueapastizal,y
elusodelmaízqueerareservadoexclusivamenteparaelconsumohumano,usado
ahoratambiéncomoforrajeparaalimentaralganado. 107
Fue así como la fisonomía de la cuenca comenzó a cambiar profunda y
rápidamente: losdensosbosquesque rodeaban al lagocomenzaron a ser talados
paraproveerdemadera a la ciudadcolonial y abrir camposdepastoreopara el
ganadodomésticoenlaparteorientaldelacuenca. 108
La llegada de los españoles también trajo nuevas enfermedades y con ello
una gran disminución en la población, en parte por lasmatanzas asociadas a la
conquista, por emigracióndemuchos indígenashacia las zonasmás alejadas del
centroconquistado,perosobretodo,porlasnuevasenfermedadesinfecciosas.Se
aseguraqueunsiglodespuésde laConquista, lapoblaciónhabíadisminuido80
porciento(Gibson,1967);igualmente,BernalDíazrecordabaque:“encuarenta
años de gobierno español, se terminó, sin quedar huellas, la fauna y la flora;
además se estaba cultivando la ribera donde el aluvión desplazó a las aguas”
(Espinosa1991:26).
Con el tiempo, la colonización española se fortaleció; las plazas, los
mercadosyelzócalodelaciudadseconvirtieronenlosejesdelavidacotidiana;
allí se imbricaron los elementos culturales indígenas y españoles, respecto al
manejodelterritorio,provocandouncambioenelpaisajedelsistemalacustre.
Desdeelprincipiofueclaroquelanuevatrazadelaciudaderaincompatible
conloshumedalesdelacuenca.Elrellenodeloscanaleshacia1550segeneralizó
para construir calzadas elevadas; con ello se empezó a obstruir el drenaje
superficialyempezaronaformarsegrandessuperficiesdeaguaestancada,mientras
que el pastoreo y la tala de las laderas boscosas aumentó los escurrimientos
superficiales durante las lluvias, propiciando inundaciones constantes en los
maizales y trigales, mientras que durante las temporadas de secas, los lagos se
desecabanmásintensamente,situaciónqueyaocurríadesdeantesdelallegadade
losespañoles,talycomofuelainundaciónqueprovocaronlasobrasdelahorarío
Magdalena.
Refiriéndose a la lluvia del 17 de septiembre de 1555 que inundó por
primera vez la ciudad de México desde la llegada de los españoles, el virrey
escribióalreylosiguiente:“yenestaciudadhasidomayorqueenotraspartes,
porestaren lomásbajoycercada lamayorpartedeuna lagunagrande,donde
acudentodoslosríosyfuentesdelacomarca,quesonmuchos(…)Fueungran
yerro ami ver, fundarla en este sitio, porque había otrosmejores a dos o tres
leguasdeaquí”(Espinosa,1991:27).
La poca altura de las montañas al norte, llevaron al gobierno colonial a
planeareldrenajedelacuencahaciaallápreviendofuturasinundacionesdesdelos
alrededoresdellagodeZumpangohaciaeláreadeHuehuetoca.Elprimercanal
de drenaje tuvo 15 km de longitud, y en el año de 1608 ese canal abrió por
primera vez la cuenca de México hacia el Golfo de México a través de otra
cuenca,ladelríoTula(Legorreta,2008).Elcontinuoazolvamientodelagalería
obligóalvirreinatoaconstruirdossiglosmástardeel“TajodeNochistongo”,un
canalacieloabierto.
LasobrasdeldrenajedeHuehuetocacontinuaronhastaprincipiosdelsiglo
XX.Inicialmente,elcanalfuncionabasólocomounvertederodelexcesodeagua
enlacuenca,peroconlaconstruccióndelcanaldeGuadalupeen1796,elsistema
deeliminacióndeaguashaciaelTulaseconectóconellagodeTexcocoporlo
quelasáreaslacustresdelacuencacomenzaronaachicarserápidamente.
En 1769 se había dado por primera vez una discusión en el seno del
gobierno colonial sobre la conveniencia de secar totalmente los lagos, 109 algo
que parecía técnicamente imposible para aquella época, pero que, dadas las
intensasmigracionesdelasentidadesdePueblayOaxaca,sehizoposibleapartir
demediadosdelsigloXX,cuandoseinicióelprocesodeurbanizaciónirregularde
“CiudadNeza”,enelmunicipiodeNezahualcóyotl,EstadodeMéxico.
Podemosverqueloaparentementegradualdeloscambiosambientalespara
lacuenca,enellapsodemediomilenioquevadelafundacióndeTenochtitlan
(1325)yalfindelaColonia(1821),sentaronelbasamentourbanosobreelque
despuéslaciudaddeMéxico,yaencalidaddecapitalnacional,seconvertiríaen
unodeloscentrosurbano,demográfico,industrialydeserviciosmásgrandedel
mundo, al lado de otras 4 ciudades delmundo que rebasan los 20millones de
habitantes.
Liberalismoycambiosambientalesenlacuenca
YaenlaetapadelMéxicoindependiente,loscambiosterritorialesyambientales
importantesparalacuencasefuerondando,sobretodo,conlaaplicacióndelas
LeyesdeReforma(1856-59),pueséstasimpusieronseverasrestriccionesalpoder
delaiglesia;elefectomásimportantedesupolíticafuehacerefectivala“Leyde
Desamortización de 1856”, donde se establecía que todas las fincas rústicas y
urbanas de las corporaciones religiosas y civiles (principalmente las que eran
patrimonio de los pueblos indígenas) se adjudicarían en propiedad a sus
arrendatariosporunvalormínimo;elloabrióelcaminoa la rupturade la traza
colonialyfacilitólaexpansiónurbanasobreterrenosquehabíansidodelaiglesia,
delayuntamientoydelasparcialidadesindígenas(Rosique,1984).
Recordemos que el país había vivido más de 300 años sumido en un
ambientedemasiadoreligioso;losnumerososconventosqueseencontrabanenla
capital eran ricos y espaciosos, algunos tenían más de tres hectáreas entre
construccionesyespacioslibres.Conla llegadadeJuárezalaciudaddeMéxico
en1861,losconventosseredujeronanuevedelosveintidósquehabía(Espinosa,
1991:90).
El impacto de aquella ley liberal fue más notable tres décadas después,
cuando la clase dominante porfiriana y sus compañías deslindadoras pudieron
apoyarse en la ley que les permitía expropiar todas aquellas tierras que a su
consideración estuvieran ociosas o de las que no se pudiera mostrar alguna
certificaciónválidadelapropiedad.Apartirdeesasfacilidadessepudoedificarsin
obstáculosaladquirir suelobarato,unnuevomodelodeciudadduranteelauge
de la industrialización y la introducción del ferrocarril, medio de transporte
masivoentreelsistemadeciudadesylospuebloscercanosalacapital.
Durante el siglo XIX se hicieron mejoras a los espacios verdes urbanos,
particularmente durante el gobierno del emperadorMaximiliano, quienmandó
reforestarmuchasplazasde laciudad;elPaseode laReforma, también iniciado
por él en 1865, fue finalizado en la siguiente década durante el gobierno de
SebastiánLerdodeTejada; así, las familiasmás ricas de la época comenzaron a
edificar sus grandes casonas sobre esa avenida, iniciando un movimiento de la
precaria burguesía de la élite terrateniente más adinerada hacia el oeste de la
ciudad,hechoque seconsolidóamediadosdel sigloXX, con lacreaciónde las
colonias Polanco y Lomas de Chapultepec. Claro está que aquella expansión
urbanaimpactóambientalmentelosyadeporsífrágilesecosistemasdelazona.
Por la misma razón, las obras de drenaje del canal de Huehuetoca se
ampliaronduranteelsigloXIXyporprimeravezmuchoscitadinoscomenzarona
preocuparseporlasconsecuenciasdedesecarloslagos,puescomenzóaformarse
una costra de sales, conocida como “salitre”, sobre la superficie del suelo de
Texcocoyotrosbarriosdelaciudadduranteeltiempodeestiaje,peroapesarde
esasobras, lanavegaciónporcanales fueunmediode transporteutilizadohasta
finales del sigloXIX; desde unmuelle cercano almercado de laMerced, salían
barcosdevaporhaciaXochimilcoyChalco,utilizandoelCanalNacional, que
empezabadesdeelalbarradóndeNezahualcóyotl(ca.1450).ElcanaldeLaViga,
entre otros, permaneció como vía de transporte de productos agrícolas entre
Xochimilcoyelcentrodelaciudad,hastalacuartadécadadelsigloXX.
Durante el porfiriato, la industrialización se instaló particularmente en los
alrededoresdelaciudaddeMéxico.Habíacercadecincomilfábricasymás19
milkilómetrosdeferrocarrilesportodoelpaís(González,2000);deesamanera,
lacapitalnacionalsemodernizóincluyendotreneseléctricosquetransitabanpor
lasnuevasavenidasqueuníanalaciudadconlosprincipalespueblosdentrodela
cuenca, que por primera vez empezó a ser considerada como una sola unidad
urbana vinculada por un gobierno central y una industria de importancia
creciente que, a su vez, había dado lugar a emergentes colonias obreras y
populares que se edificaban en las cercanías de las zonas fabriles; tambiénhubo
nuevas colonias en el poniente para la gente rica que pagaba los servicios de
urbanización,incluyendoavenidasporlasqueempezaronatransitarlosprimeros
automóviles que se importaban de Estados Unidos y que pronto saturaron las
callesdelcentrodelaciudad,puessuperaronrápidoalnúmerodetranvías.
Por su parte, los ferrocarriles comenzaron a traer campesinos en busca de
empleoalacuenca;así,puebloscomoTacuba,TacubayayAzcapotzalco,alpaso
del tiempo, fueron incorporados funcional y políticamente como parte del
DistritoFederal.Sepuedeintuirqueconlaeliminacióndecanalesydesecación
de los lagos, la apertura de nuevas tierras a la agricultura y a la ganadería, el
crecimiento paulatino de los pueblos aledaños a la capital, más la movilidad y
densidad poblacional dentro de la cuenca, se consolidó un hábitat artificial que
tuvounarepercusiónfatalparalavidadeespeciesdeplantasyanimalessilvestres
quesehabíanformadooadaptadoallítrasvariosmilesdeaños.
Particularmente,laleymunicipalde1903estatizóporprimeravezelsistema
municipaldelDistritoFederal;conservóelrégimenpolítico-administrativodelos
ayuntamientos, pero perdieron todas las funciones de gobierno, convirtiéndolos
enconsejosconsultivosdelgobiernofederal,dejandoasídecobrarimpuestosyde
ejercerdirectamenteelpresupuestolocal.Dadosesoscambios,secreóelConsejo
Superior de Gobierno del Distrito Federal, integrado por el gobernador, el
director deObras Públicas y el presidente del Consejo Superior de Salubridad
(Rodríguez,2008),queen1905autorizólasobrashidráulicasparaqueelaguadel
lago deXochimilco diera soporte a las necesidades de la creciente ciudad, que
para 1910 tenía una población de 720 753 habitantes (Secretaría deEconomía,
1956).Estaobrade32kilómetrosdeacueductoarmadoenconcreto,inicióenel
puebloSanLuisTlaxialtemalcoyterminóenlacoloniaCondesa;hoytodavíase
puedenapreciarpartessuperficialesdelaschimeneasyrespiraderosenlasavenidas
delAntiguoCaminoaXochimilco,Tlalpan,DivisióndelNorteyNuevoLeón
(PérezenLegorreta,2008:240-241).
Como el crecimiento de la ciudad no se pudo detener y la necesidad de
dotarla aguaera evidente, en1952, elpresidenteMiguelAlemánautorizóotras
obras hidráulicas que ya en el sexenio de López Mateos remataron con la
perforacióndevariospozosprofundos,conlaqueellagoseredujoasumínima
expresiónysuscanalesempezaronaserrellenadosconaguasprovenientesdelos
drenajesdeaguasnegrasdelaciudad.Anteestasituacióncríticaparalapoblación
campesinaylabiodiversidadoriundaymigratoria,apartirde1971,cercadel70%
delaguadeXochimilcoprovienedelaplantadetratamientoubicadaenlacima
delCerrodelaEstrella,enladelegaciónIztapalapa.
Urbanizacióndelacuenca,metropolizaciónycrisisambiental
LaciudaddeMéxicosufriópocosdañosduranteelconflictorevolucionario,pues
lasbatallasimportantesselibraronensumayoríaenelmediorural,enparticular
en torno a poblaciones comunicadas por ferrocarril; en lo que sí repercutió la
lucha armada fue enmigraciones de las poblaciones expulsadas por la violencia
revolucionaria;esosepuedeverenelcrecimientodelamanchaurbanaporvarios
rumbosdelaciudad,quesemideenhectáreas:en1900lasuperficieurbanaera
de 850, en 1910 pasó a 962, pero para 1918 esa superficie alcanzó las 2 154
hectáreas(Espinosa,1991:106).
Conelpasodelosañoslosnuevosgobiernossefueroninstitucionalizandoal
lograrunarelativapazpactadaentregeneralesycaudillos,enelmejordeloscasos
por transacciones políticas, pero en otras, por eliminación de los contrarios; se
tratadeunlapsoquevadelasesinatodeZapataen1919,aldeObregónen1928,
incluidalaguerracristera,queseprolongóhasta1929,propiciadaporlapolítica
anticlericalcallista,queeligiólaconfrontacióndelEstadoconlaIglesia. 110
En ese proceso transitorio, el gobierno sonorense de Obregón y el
maximatodeCalles(1920-1934), 111 sepudodesarrollarunimportanteproyecto
modernizadorconelque la industria inicialheredadadelporfiriatoserecuperó,
además de que el comercio se diversificó y extendió, apoyado en los nuevos
transportesyvialidadesdesarrolladasen laciudad;esopermitió laexpansióndel
áreaurbana,alcanzandoen1930unapoblaciónde1229576(INEGI,1999).De
hecho,enaquellosmomentos,Naucalpan,EcatepecyNezahualcóyotlyaestaban
integradas funcionalmente a la ciudad, ya fuera como centros industriales con
pueblos y colonias-dormitorio o zonas rurales de abasto de productos
agropecuarios. 112
Con la llegadadeLázaroCárdenasalpoderen1934, la reformaagraria se
intensificóenunabuenapartedelpaís,porloquelademandacampesinadetierra
fue ampliamente satisfecha, incluyendo a las delegaciones rurales del Distrito
Federal, en donde se lograron importantes repartos en la modalidad de bienes
comunalesyejidalesparalamayoríadelospueblosaledaños;pensemosqueenese
momentolamanchaurbanadelaciudadcubríamenosde140k2,delos1483k2
quetieneelDistritoFederal(BenlliureenLegorreta,2008:68),esdecir,menosde
10% era ciudad; también se crearon parques nacionales en las montañas que
rodeabanlacuencayseordenólacreacióndeáreasverdesdentrode laciudad.
DuranteesemandatofuerondecretadoslosparquesnacionalesdelDesiertodelos
LeonesylasCumbresdelAjusco,alponienteysurdelaciudad.
Si bien el procesomigratorio campo-ciudad se había iniciado durante los
mismos años de la revolución, para 1950, en la etapa de “sustitución de
importaciones”, la población del Distrito Federal alcanzó los 3 050 442 de
habitantes (INEGI, 1999). El llamado “milagro” mexicano (1940-1970) hizo
realidadlaconversióndelMéxicoruralenurbano,queincluía,entreotrascosas,
una poderosa política de industrialización, urbanización y ampliación de los
servicioseducativosydesaludparalossectorespopulares(Hansen,1971:28),pero
independientementedeeso,enlaparteruraldelDistritoFederal,cadavezhubo
más población campesina, asentándose y explotando más intensamente los
recursosnaturalesdesusbosquesylagos.
El cambio de paradigma de desarrollo entre el cardenismo, que era más
social,yelalemanismo,queseorientómásalfomentodelosnegociosprivados,
tuvo como consecuencia que una parte importante del ParqueNacional de las
CumbresdelAjuscofueracedidoalaindustriapapeleraLoretoyPeñaPobre,que
pronto llevó a cabo un programa impactante de tala forestal que tuvo como
consecuencia laextincióncasi totalde lavidasilvestreen lazonasbajas la sierra
delAjusco.
Después de la segunda Guerra Mundial, el crecimiento industrial se
intensificóentodaslasinmediacionesdelacuenca.LaciudaddeMéxico,además
de su carácter de capital nacional y principal centro cultural y religioso,
rápidamente se transformó en una metrópoli policéntrica, 113 con énfasis
industrial,financieroydeservicios,intensificandoasí,elprocesodeinmigración
masivacampo-ciudadiniciadoenlosaños30,yporlomismosuexpansiónsobre
las delegaciones rurales y los municipios vecinos del Estado de México más
próximos.
Ensetentaaños,lapoblacióndelaciudadpasóde1767530en1940,a21
millonesen2010(INEGI,2010),deloscualescasi9millonesvivenenelDistrito
Federalyotros12millonesen61municipiosconurbados,ampliandolamancha
urbanadelaZMVMamásde3000km2. 114
DelegacionescomoTláhuac,Xochimilco,MilpaAlta,Tlalpan,Cuajimalpa
y parte de ÁlvaroObregón, antes consideradas como la provincia del Distrito
Federal, hoy están incorporadas a lamodernidad urbana con centros de abasto,
serviciosyplazascomerciales,catalizadasporlaconstruccióndelTrenLigero,de
la carretera Xochimilco-Oaxtepec en los 80, la nueva Línea 12 del Metro
inauguradaafinesde2012,queahorallegahastaelcentrodeTláhuac,mientras
queÁlvaroObregónyCuajimalpaconsolidansufuncionalidadmetropolitanacon
obrascomolaSúperVíaPoniente,queunelazonadePerisurconelCorporativo
deSantaFe,mismopuntoqueserácomunicadoconelEjeReforma-Centro,a
travésdelavíasubterráneaqueiniciaenlacalledeAlencastre,auncostadodela
Casade losPinos.Esobvioque todo esto está impactando ambientalmente los
pocosespacios forestales,humedalesy campestresquequedanpor losdiferentes
rumbos del Distrito Federal, pero que se siguen llevando a cabo pese a los
reclamos de grupos vecinos, ambientalistas organizados o partidos de
oposición. 115
El9dejuniode1975seinauguróelsistemade“DrenajeProfundo”de135
kilómetro de túneles subterráneos de 5 metros de diámetro que atraviesan el
subsuelodelaciudadyconducenelaguaal“EmisorCentral”de6.5metrosde
diámetro, construido a 240 metros de profundidad; este sistema, que fue
reconstruido durante el gobierno de Marcelo Ebrard, trata de eliminar los
escurrimientos torrenciales que generan los miles de km2 de avenidas y calles
asfaltadasquedanpasoaloscercade4millonesdeautomóvilesquecirculanpor
ellasdiariamente;conesesistemasesecaroncasiporcompletolosantiguoslechos
del enorme sistema de lagos de 1 100 km2 que existía hace medio milenio
(Legorreta,2008:207).
Regresando al caso Ajusco, durante el gobierno del presidente Luis
Echeverría,laconstruccióndelacarreterapanorámicaAjusco-Picachotuvocomo
repercusiónlaexpansióndelamanchaurbanademaneradesordenadaeilimitada,
algradodequehoylazonadelAjuscoesunterritoriodeespeculacióndesuelo
deconservaciónyde invasiones“hormiga”queno sedetienen, inclusomucho
másalládeloslímitesestablecidosenelProgramadeOrdenamientodelaZona
Metropolitana que involucra a las Áreas Naturales Protegidas, por lo que la
DelegaciónTlalpanestáconsideradacomounazonadeatenciónprioritariamuy
altadentrodelProgramaGeneraldeDesarrolloUrbanodelDistritoFederal.
LamismacarreteraquesubealpueblodelAjuscotuvoqueserampliadaa
tres carriles del periféricohasta los límites de la coloniaHéroes dePadierna en
2006,paraagilizarlamovilidadaloscientosdemilesdehabitantesquesesiguen
asentandosobreterrenosdesuelodeconservación,queenotros tiempos fueran
partedelParqueNacionaldecretadoporCárdenassietedécadasatrás;haycaseríos
ymuchos negocios a lo largo de la carretera que llegan a lasmismas faldas de
Picacho-Ajusco, en donde operan restaurantes y servicios recreativos
improvisadosporloscomuneros,depredandoelambienteeinvadiendoelhábitat
natural de especies animales y vegetales enpeligrode extinción, para atender a
decenasdemilesdecapitalinosquecada finde semanasubenconsus familiasa
pasar “días de campo”opracticar elmotociclismopor las veredas queusan los
ejidatariospararealizarsustrabajosforestales.
Porotraparte,ladisminucióndelaguadelsubsuelodelacuenca,producida
porlaextraccióndeagua,contrajolossedimentosarcillososqueantesformabanel
lechodellago,propiciandoelhundimientogradualdealgunaspartesdelaciudad
hastanuevemetrosenlosúltimos100años(FUNDLOCAL,2007).
Las velocidades del viento, extremadamente bajas en la altiplanicie de la
cuenca,juntoconlaintensaactividadindustrialylasemisionesdevehículos, 116
handegradadolacalidaddelaatmósferaanivelesriesgososparalasaludhumana,
perotambiénendetrimentodelasespeciesdeplantasyanimalesquetemporalo
permanentemente se desarrollan o habitan en los jardines, parques y bosques
urbanosdelDistritoFederal.
Noobstanteelgrandesarrollourbanoquesehadadosobreelterritoriodel
Distrito Federal, la conurbación con los municipios aledaños del Estado de
Méxicoyelprocesodemetropolizaciónqueacercafísicayfuncionalmenteaesta
metrópoli con las cinco ciudades capitales de las entidades contiguas, y que da
lugara la formacióndeunacoronaregionalmetropolitanaenelcentrodelpaís
(Rosique, 2006:65), la cuenca deMéxico y sus suelos de conservación siguen
siendo altamente eficientes desde el punto de vista ambiental, pues aportan el
setentaporcientodelaguaqueseconsumeenlaZonaMetropolitanadelVallede
México y adicionalmente genera servicios ambientales invaluables para el
bienestardelapoblaciónhumanaylabiodiversidaddelaregión,quecuentapor
lo menos con 2% de individuos representantes de las especies de animales y
plantas de todoelmundo, al respecto sepuedendestacar almenos los aspectos
queseconcentranenlafigurasiguiente:
Figura1.
ServiciosAmbientalesqueproporcionaelSuelodeConservacióndelDistritoFederal
Servicios Funciones
Recargadeacuíferos Disponibilidaddeagua
Retencióndesedimentos Coberturavegetal
Regulacióndegases Oxígenoparalaatmósfera
Regulaciónrelativadelclima Equilibriodelosprocesosclimáticos
Contencióndepartículassuspendidas Barreraboscosacontralosvientos
Biodiversidadycontrolbiológico Refugiodeespecies,nutrientesypolinización
Produccióndealimentosymateriasprimas Productosagrícolasyplantasmedicinales
Prevencióndedesastres Proteccióncontratormentaseinundaciones
Actividadesculturalesyrecreativas Paisaje,ecoturismo,educacióneinvestigación
Fuente:ElaboraciónpropiabasadaenFUNDLOCAL2007
Comoloseñalamosanteriormente,oficialmente,laZMVMhoycubrebuenaparte
del mapa de la cuenca de México; hacemos énfasis en esto porque es en su
territorio y gracias a los servicios ambientales que proporciona, para sus 21
millonesdehabitantes,queesposiblegenerarelmayordesarrolloeconómicodel
país;porejemplo, sóloenelDistritoFederal en2007habían381mil empresas
que generaron 23 % del PIB nacional (FUNDLOCAL, 2007:54, 84), pero si
consideramos a la economía total de la ZMVM, entonces tenemos que el PIB
representabamásde30%,deacuerdoadatosdel2003.
Adicionalmente, la cuenca deMéxico ha sido el escenario indiscutible de
historiasmilenarias de grupos humanos que pasaron forzosamente por ella para
poblar el sur del país y del sur del continente; otros se establecieron en ella y
evolucionaron con civilizaciones muy desarrolladas, como la teotihuacana, la
otomí y la náhuatl, que adaptándose a aquel entorno lacustre, se empeñó en la
edificacióndeloquefuelaGranTenochtitlan,mismaquesirviódeasientopara
lacapitaldelaNuevaEspaña.
En esa ciudad fue donde se forjaron los legendarios barrios coloniales del
centro histórico, que hasta la fecha siguen vivos como testigos de lasmíticas e
interesanteshistoriasquesedierondurantelosmovimientosdeindependencia,la
dictadura de SantaAna, losmovimientos de reforma con Juárez a la cabeza, el
porfiriato que legó a la ciudad de México monumentos, parques, edificios y
avenidas con toque francés al estilo art deco; pero en ella misma se fueron
acumulandolashuellasdeunanuevaépoca,ladelamodernizaciónrevolucionaria
quetrajolaurbanizacióncreciente.
Sirva la idea siguiente como aliciente para que instituciones públicas,
privadasysociales,alladodelaciudadanía,apoyenpolíticaspúblicasquebusquen
preservar, conservar y restituir a la cuencadeMéxico aquelloquehagaposible
mejorar suequilibrioambientalenbeneficiodesubiodiversidad,pues laciudad
deMéxicolahatomadocomosucasayloscapitalinoslehandadounsignificado
trascendentalpara suvida social;poreso:“Lascallesy susaceras, losprincipales
lugarespúblicosdeunaciudad,sonsusórganosmásvitales.Cuandounopiensa
enunaciudad,¿quéesloquenosvienealamente?Suscalles.Silascallesdeuna
ciudad son interesantes, la ciudad es interesante, si son aburridas, la ciudad es
aburrida”(Jacobs,1992:29).
Paraquieneshemosnacidoyvividoenestaciudadyademásestudiadosobre
ella,nopensamosquesuhistoriatengadesperdiciooquesuscallesseanaburridas,
puedenversefeasyhastapeligrosas,peronuncasinalgointeresantequevalgala
pena conocer; por todos los rumbos de la ciudad encontramos calles, barrios y
coloniasquesoninteresantesyllenasdevidapasadaypresente,aunquesutejido
social esté inmersoencomplejasproblemáticaspor su tamaño, susdéficits en la
calidaddevida,por lanostalgiaque invadenuestrasmentesal saberqueenella
hubocinco lagosdemásde1000kilómetroscuadradosymásdecuarentaríos
que vertían sus aguas en ellos, pero que hoy sólo vemos algunos vestigios
convertidos en viaductos por donde diariamente transitamos sobre nuestros
automóvilesyvehículospesados,otambiénutilizadoscomocanalespestilentesde
aguanegracuyas aguasenotros tiemposestaban llenasdepecesy avescanoras.
Estamos en una disyuntiva: o continuamos el camino de la tragedia ambiental
iniciadahacecincosiglosonosvolvemosmilitantesdelconservacionismo, taly
como lo han hecho otros ciudadanos del mundo, al lado de sus gobiernos, al
hacerseconscientesdelacatástrofeenlaqueseestabanconvirtiendosusciudades
alolvidarsedeque lanaturaleza tambiéntiene límitesycobra facturashistóricas
muycostosasparalahumanidad.
Conclusiones
La cuenca deMéxico ha pasado ya por dos ciclos de expansión poblacional y
colapsoposterior,ladeTeotihuacánhace14siglosylaactual,propiciadadesdeel
centro,dondesefundóhacesietesiglosTenochtitlan.
¿Qué sucederá con la cuenca de México, sus mantos acuíferos, sus
humedales, sus aguas fósiles en el subsuelo profundo y su biodiversidad en este
nuevo ciclo de explosión demográfica bajo un régimen de desarrollo
metropolitano depredador del ambiente, impulsado por el imparable desarrollo
habitacional y el consumismo impuestodesde la culturademercado capitalista?
¿Haycondicionesenestenuevosexenioparadiscutirconobjetividadlamagnitud
eimpactoambientalquegeneranlastransformacionesterritorialesqueimponeel
avanceirracionaldelaurbanizacióneindustrializacióndentrodelacuenca?
¿Haycondicionespara llevaracabolasreformasconstitucionalesnecesarias
para flexibilizar el sistema político tradicional que avala un régimen institucional
inoperanteparalaescalametropolitanaenqueestádadalamagnituddelaciudad
deMéxico?
¿Sepodránponerdeacuerdolosprincipalesactorespolíticosyeconómicos
para generar acuerdos que hagan posible cambios a las reglas político-
administrativas que imponen procedimientos fragmentados y altamente
burocráticos para resolver problemas que requieren una visión integral y de
alcanceregional?
¿Seráposiblediseñareimpulsarpolíticaspúblicassustentablesbajoprácticas
degobernanzademocrática en las que se vean reflejados los intereses de todos los
sectoressociales,conunavisióndefuturoparalasgeneracionesporvenir?
Hayque recordarqueestacuenca fue tomadacomohábitathumanohace
más de 11mil años y luego de construir una ciudad de las dimensiones de la
“GranTenochtitlan” sobre el lecho de un sistema de lagos, hoy prácticamente
extintos,alpasodesietesiglosseconvirtióenunamegalópoliqueenlaactualidad
seencuentraenelumbraldeunatransiciónpost-metropolitana, 117 queobedece
a la lógica de un desarrollo capitalista periférico, cuyas políticas se deciden
oligárquicamenteenunoscuantosnodosdegestiónlocal-global.
El hecho de que sea la racionalidad económica y no la ambiental la que
dominalasformasdesudesarrollourbano,hacequeeldestinodesupoblacióny
elhábitatponganenunpredicamentoalgobiernoparaenfrentarlosretosdeun
desarrollo sustentable,al tiempoque lasaccionespúblicas,privadasy socialesen
favor del conservacionismo se ven disminuidas, con la consecuente pérdida del
capitalbióticoyelabióticoqueledasustentoalaciudad.
La ciudad deMéxico, expandida sobre la cuenca, con sus 21millones de
habitantesquedíaadíaocupan,transformanyexplotanirracionalmentelossuelos
de conservación; agotan y contaminan el agua y emitenmiles de toneladas de
gasesnocivos;empresasprivadas,dependenciasdegobierno,escuelas,hospitales,
mercados,hogares,etc.,todossesumanparaaumentarlahuellaecológicaqueafecta
elhábitatpermanente.
Eso es lo que constituye el principal reto para el impulso deunproyecto
integraldedesarrollosustentableparalacuenca,dondeloselementostierra,agua
y aire semantengan saludablespara subiodiversidad, incluyendo a la población
humana,yparaquesemantengaunequilibriorazonableconelmedioambiente.
Esobvioquemientras potencias comoEstadosUnidos,Rusia y Japónno
esténdispuestasafirmarelProtocolodeKioto,todoelplanetaestáenriesgoylas
ciudadeslatinoamericanas,comolaciudaddeMéxico,seguiránencadenadasaun
paradigma de desarrollo consecuente con el capitalismo periférico, donde todo
estáalaventa,incluyendolosrecursosbióticosyabióticosdelasreservasnaturales
quepersistenenlacuencadeMéxico.
Habrá que ver si el liderazgo y legitimidad política del nuevo jefe de
GobiernodelDistritoFederalyelgobernadordelEstadodeMéxico,tancercano
políticamentealpresidentedelarepública,entablanunarelacióninstitucionalque
permitaavanzaralasComisionesyalFondoMetropolitanoenelsentidocorrecto
para los fines ambientales aquí expuestos; por lo pronto, a inicios del 2013, el
techopresupuestalaprobadoparaestastareasnotuvoaumentoalgunoyesotiene
unsignificadomuynegativoenunasuntoquefueexpuestoaplenitudenmuchos
de los foros a los que asistieron los candidatos a la presidencia durante las
campañaspolíticasdesarrolladasenel2012. 118
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Notas
1 Mills en su Imaginación sociológica criticó la teoría sociológica de Comte, Durkheim,Marx, Spencer yWeberporsucarácterenciclopédico,aParsonsporsuformalismoyaLazarsfeldporelethosdecultivarelmétodoporelmétodomismo;quedespuésdesdelaposturaneopositivista,eldatosepusoporencimadela realidadmisma.Mills afirmabaque el individuonoposee la cualidadmental esencial para percibir lainterrelacióndelhombreylasociedad,delabiografíaydelahistoria,delyoydelmundo.Porlotantodice que: “el individuo sólo puede comprender su propia experiencia y evaluar su propio destinolocalizándosea símismoensuépoca”(Mills,1971:23-25).Alapoyarseen lapsicología, seconvierteenpuentecríticoentresuépocayladelnuevoinstitucionalismo.
2 Comocomplementodeestavisión,Durkheim(institucionalismotradicional),observabaqueladivisióndel trabajo es producto de una forma de solidaridad social y que, a partir de ésta, los colectivos creaninstituciones que hacen posible que la sociedad evolucione de formasmecánicas a formas orgánicas desolidaridadylosgobiernos,entantoorga-nizacionescomplejas,tienencomoprincipalmisiónmantenerelstatuquo,yaqueésteesproductolegítimodelmandatocolectivo;deahíelcarácterexteriorycoercitivodelasinstituciones(Durkheim,1994:104-108).
3 Unrégimeninstitucionalsecomponedediversosespaciosinstitucionales(áreageográ-ficaespecífica),conunainstituciónencargadadelpilotajepolíticodelazona.Estánjerarquizados,desdeelnivelsupranacionalque establece las reglas del comercio inter-nacional, las relaciones monetarias, hasta el nivel local quecomprende las estructuras desconcentradas del Estado, espacio de compromisos y acuerdos con grupossociales,competenteenelrégimenfiscal,eleccionesyelEstadoprovidencia(Terhorst,2004:113).
4 Bourdieu afirma que: “en cualquier campo encontramos una lucha, cuyas formas específicas habrá quebuscar cada vez, entre el recién llegado que trata de romper los cerrojos de derecho de entrada, y eldominantequetratadedefendersumonopolioydeexcluiralacompetencia(...)Uncamposedefinepor
aquelloqueestáenjuegoylosinteresesespecíficos,quesonirreductiblesaloqueseencuentraenjuegoenotroscamposoasusinteresespropiosyquenopercibiráalguienquenohayasidoconstruidoparaentrarenesecampo(...)Paraquefuncioneuncampo,esnecesarioquehayaalgoenjuegoygentedispuestaajugar”(Bourdieu,1990:136).
5 Tocquevillevepordoquierque“lospueblosseinclinanporlademocracia(…)Eldesarrollogradualdelaigualdaddecondicionesesunhechoprovidencial(…)QuererdetenerlademocraciapareceráentonceslucharcontraDiosmismo”(Tocqueville,2005:33).
6 Wallerstein afirmaque:“lapresiónpor lademocratizaciónhavenido aumentandoconstantemente.Lademocraciaesbásicamenteantiautoridadyantiautoritaria.(…)Lacuestiónessielsistemahistóricoenquevivimos, la economía-mundo capitalista, ha entrado, en una de esas épocas de ‘caos’. Así, (…) lo quedeberíasucederahora,enelprocesocíclico‘normal’,eselascensodeestructurassustitutivas”(Wallerstein,2003:43,30-31).
7 La noción de “ciudad mundial” se utiliza desde 1961, pero John Friedman la ha desa-rrolladoteóricamentedesdeiniciosdelos80(Rosique2004,163-184).
8 Lasciudadesmundiales:“Entérminosgenerales,sonlosnodosdeunanueva‘sociedadenred’queestánaciendode lacombinaciónde losordenadoresy las telecomunicaciones”(Castells,1996);“lasciudadesmundiales estánubicadas enelpuntodecontactoentreel sistema interestatal yel capital transnacional”(Friedmann,1984);“Hoyendíaesposiblequelasciudadesmundialesesténempezandoaalcanzaralgunasformas nuevas de independencia respecto de los Estados territoriales, lo que las convierte en algomuyrelevanteparanuestrageografíapolítica”(Taylor,1995).Ademásdeestascitas,TayloryFlintpresentanunmapade ciudadesmundialesqueestá sustituyendoelmapapolíticomundial tradicional, apartirdeunaclasificación basada en el peso cualitativo y cuantitativo de sus interacciones financieras, políticas yculturalesglobales(TayloryFlint,2000:360-361).
9 Lopúblicoseconvierteasíenvalor,referenciayespacioparaorganizarlascapacidadesqueexistenenlavidacomunitaria;eselsitiodondelosderechosciudadanosseejercenatendiendoalaslibertadessubjetivaspúblicas,mismasqueconsagranelderechoalaparticipación,larepresentación,elvotouniversalysecreto;elderechoaelegirautoridadesdemaneraperiódica;laexpresiónlibredelasideas,lasformasdeasociaciónparadefenderintereseslegalesylegítimos(LeónyRamírez,2004:29).
10 De acuerdo con Roberto Moreno:“El Estado de bienestar se despliega en toda su plenitud en elambiente propiciado por la lucha de la clase trabajadora y las resistencias del capital por contener susreivindicacionesfundamentales.ÉstesurgeconelascensodelasocialdemocraciaenEuropaoccidental;noobstanteenLatinoaméricayotraspartesdelmundosedesarrollatenuementealcalordelospopulismosydelEstadobonapartista”(MorenoenRose,1998:10,19).
11 En 1996 se convocó en Estambul a la Segunda Conferencia de las Naciones Unidas SobreAsentamientosHumanos,dondeseestableciólaAsambleaMundialdeCiudadesyAutoridadesLocales.En2002 se reiteró el interés por la buena gestión de las ciudades durante la reunión extraordinaria de laAsambleaGeneraldelaONUalexaminarelProgramadeHábitatII,porsuparte,laOCDEvieneapoyando
laevaluacióndelagestiónpúblicaterritorialatravésdelComitédeGobernanzaPúblicaconestudiosmuypuntualesporpaís(OCDE,2011:3).
12 En la globalización todas las ciudades son impactadas por flujos mundiales identificados como:Ethnoscapes, technoscapes, financescapes,mediascapes, commodityscapes e ideoscapes (Appa-durai, enBeck,1988:85);másadelantevolveremosaltema.
13 MichaelDibdindecíaenbocadeunodelospersonajesdesunovelaque“Nopuedehaberverdaderosamigos sin verdaderos enemigos. A menos que odiemos lo que no somos, no podemos amar lo quesomos”.Paralospueblosquebuscansuidentidadyreinventanlaetnicidad,losenemigossonesenciales”(Huntington,2004:20).
14 SetomaelnombredelmonstruomíticoqueHobbesledaalEstadoabsolutista,resultadodelcontratoquehacenloshombresparasalirdelestadodeagresiónpermanenteenquehabíanvividoenelsalvajismoeirracionalidad(Hobbes,1651).
15 Lanocióndebuengobiernodatade los tiemposde laGreciayRomaclásicas,pasandodespuéspor lasetapasfundacionalesdelacienciapolíticamoderna;ensusversionesmásformalistas,elanálisissecentraenlaconstitucióndelasformasdegobiernos,desdedondeserealizanlasprimerasclasificacionesdelosbuenosymalos gobiernos, hasta llegar en nuestros tiempos a la anatomía y funcionamiento de sus estructuraspolíticasyadministrativasendondesedestacanlascapacidadesderecepcióndelosproblemasciudadanosylasformasdeparticipacióndelasociedadcivilenlagestiónpública(Rosique,2007:27).
16 El governance global representa ese conjunto de mecanismos que operan sin coerción en el que seestablecen vínculos voluntarios; se refiere a metas compartidas, que pueden o no derivar deresponsabilidades legales y formalmente prescritas, pero no tienen fuerza de policía ni someten a laobediencia, loquenoquieredecirque los gobiernosnopuedenparticipar eneste tipode experienciaspolíticas de coacción; por el contrario, de hecho es algo que está sucediendo a nivel local, nacional ymundial,sobretodoentrelosgruposyorganismosmáspoderosos(Rosique,2006:60).
17 JuanBodino(1530-1596)yaponíaénfasisenladiferenciaquehabíaentreelgobiernodeunEstadoysuadministración, mientras que ahora Bobbio pone más énfasis en elmodo de gobernar que en la forma degobierno(Bobbio,2004:87).
18 LaexistenciadeburgosdatadesdelaépocadeChina,RusiayGreciaantigua,éstaúltimaconciudades-fortaleza amuralladas; de hecho Ecbatana y Persépolis, ciudades helénicas, eran burgos reales conasentamientosadyacentesquepagabanimpuestosporserviciosdeseguridad.EnInglaterratodocondadodela época anglosajona (s. XII) contaba con un burgo (borough). En esa época, una figura intermedia degobiernoentreelreyEnriqueIylosnobles,eraelpríncipedelburgo,quienademásledabasunombreallugar(Weber,2002:945-951).
19 En Prusia se desarrollaron las primeras formas académicas y prácticas de administración públicaencaminadas a la formación universitaria de funcionarios educados para servir al Estado, ello con lafinalidadderomperconelservilismohacialospríncipesefímeros.“Hablardecameralismosignificaabordar
en términosdirectosunaparteconspicuade la realidadpolítica alemanadel sigloXVIII.Este término serefiere a un complejo conjunto de interacciones entre ciertas actitudes político-institucionales precisas,
correspondientealafasecentraldelaformacióndelEstadomodernoalemán”(BobbioyMatteuci,1981).
20 “Hayunpaísenelmundodondelagranrevoluciónsocialdequehabloparecehaberalcanzadocasisuslímitesnaturales.Serealizóallídeunamanerasencillayfácilo,mejor,sepuededecirqueesepaísalcanzalosresultadosdelarevolucióndemocrática(…)sinhaberconocidolarevoluciónmisma.(…)Meparecefueradedudaque,tardeotemprano,llegaremos,comolosnorteamericanos,alaigualdadcasicompletadecondiciones”(Tocqueville,2005:33-39).
21 El manifiesto del partido comunista (1857) deja en claro la orientación militante de toda la literaturamarxistaen favordeofrecer loselementos teóricosyprácticosparaqueelproletariado seorganiceparallevar a cabo la revolución socialista a través de una lucha entre las clases fundamentales delmodo deproduccióncapitalistaqueimperabanenEuropaamediadosdelsigloXIX.
22 AugustoComte,ensusobraspublicadasentre1820y1857,afirmabaquelosdesórdenessocialesqueseobservaban enEuropa se explicaban por la contradicción entre el orden social teológico-militar que sedisponíaadesaparecer,yunordensocialcientíficoeindustrialquesepreparabaparanacer,sostenidoenelconsenso que le da la pluralidad de instituciones pacíficas, y que son las que propician la unidad y lasolidaridadsocialdetodacolectividadhumana(Aron,1970:135-136).
23 Elconductismodependedeunafilosofíageneralydelapsicología.Ontológicamentelodefinitorioeselmaterialismo monista y el determinismo. Para los conductistas post-skinnerianos, la filosofía es el“contextualismo”,queconsidera laconductacomo“actoencontexto”.Elloocurreenelmarcodeunadeterminada circunstancia cuyo análisis no se puede obviar. Así, el contextualismo es una forma depragmatismo seleccionista (Wikipedia, 2007:1). Ésta es una corriente de análisis sincrónica que noconsidera lo histórico de las instituciones, ni las capacidades individuales al momento de elegir susdecisiones ni de transformarlas o alterarlas; se trata de un ser que elige sobre las opciones que se lepresentanalmomento.
24 Mead afirma que “el yo es esencialmente una estructura social y nace en la experiencia social”. Encomparación con Freud, adjudica un alcance más general al mecanismo de interiorización; toda laconstruccióndelapersonasecomprendecomounaadquisicióngradualdecapacidadesparaanticipar lasreaccionesdelosotros(Haber,1999:65).
25 La actividad de comunicación corresponde a un orden de hechos sociales importante. Las cienciashumanasdelsigloXXyahanelaboradoloselementosdeunaantropologíaoriginal,basadaenelparadigmadelacomunicación,antropologíaqueesposiblerecuperarensusresultadosesenciales(Haber,1999:62).
26 Sedefinecomolaobservaciónpuradelfenómeno,excluyendocualquierjuiciodevalor.Esunaposturaidealista,unafilosofíadelavidaydelaexistenciahumanaqueintentaexplicarcómoelhombrepercibeyconstruye su ser y su existencia en el mundo; lo sitúa como centro de atención, aunque no niega laexistencia de una realidad objetiva; lo anterior al individuo es la experiencia y la razón vital a la cual
supeditadicharealidadenlaqueelhombreeselorganizadorintelectualypráctico;ensíntesis,“yosoyyoenelmundoydeboorganizarloparapoderatribuirlesentido”(Machado,2007:2).
27 El liberalismo(económico)nunca fueunadoctrinade la izquierda, siempre fue laquintaesenciade ladoctrinadelcentro.ParaWallersteinelliberalismocomoideologíatuvosumayoraugeentre1945y1968,yentraenplenadecadenciaapartirde1989,conlacaídadelmurodeBerlínyconladesintegracióndelaURSSen1990;porotraparte,mientrasunospiensanqueen1914elliberalismotriunfabaenEuropa,otrosafirmanqueenesostiemposempezabasudeclinación,lociertoesqueconladeclinacióndelosEstados-nación, la sociedad civil se está desintegrando también y lo que estamos viviendo ahora, a falta de unnuevosistemahistórico,eslaeradelgrupismo(Wallerstein,2003:4-8).
28 Aesetipodeaccionesselesreconocecomoelmomentoenqueunproblemasocialmentesentidoentraenlaagendapública.Elproblemaessaberdistinguirelprocesoquesiguenciertosasuntosparaentrarenlaagenda y pasar de la agenda sistémica (que contiene los asuntos en estado latente) a la agenda institucional(asuntosquesonatendidosregularmenteporalgunasinstanciasdegobierno)(TamayoenBañónyCarrillo,1997:286).
29 ElEstadodebienestarnorteamericanoesproductode institucionesyorganismosque se incubaronenelgobiernoenlos20ysedesarrollaronplenamenteenlaposguerra(Rose,1980:85).
30 DiceNoamChomskyqueennuestrostiempos:“hablardemercadolibreesunabroma.(…)noexisteunmardelibremercadoconpequeñasislasdeempresasindividuales.Estasislasnotienenlibertadinternasino que están centralmente administradas (…) bajo la dirección de una mano muy visible: las grandesestructurascorporativas”.(Chomsky,2002:16-17).
31 Lamayoríade lascitas textualesenestecapítulo fueron tomadasdel librodeNorbertoBobbio sobreformasdegobierno,citadoenlabibliografía.
32 SegúnChomsky,enel capitalismo,elperfilbenefactor se le impusoalgobiernoconelpropósitodeminar los procesos democráticos que se le daban bien a la sociedad norteamericana desde sus etapasfundacionales,procesosidentificadosbienenlaobradeTocqueville.Losricossiempredijeron:“nosotroslopodemoshacermejor,porquetenemoseldineroylaexperiencia”(Chomsky,2002:33).
33 Enelanálisisdelasociedadpostindustrialloquesepreponderaeslaimportanciaqueempiezaatenerparael desarrollo económico el sector comercio y de servicios que se deslizan hacia la sociedad de lainformación; en esa línea destaca la obra deManuelCastells.Quienes se decantan por el análisis de lasociedad postmoderna ponenmayor atención a las transformaciones institucionales y del conocimiento; elEstadosevecomounainstitucióntransformadadebidoalosnuevosalcancesterritorialesyorganizativospor la práctica y compromisos para la gobernanza internacional; en una líneamás crítica, al ver que elsocialismo real se derrumba por todas partes, lo que se pone en el centro del análisis es el capitalismomismo,peroenunafasequevamásalládelimperialismomonopólicotanatacadoporelleninismo.
34 Destacaban entre esos 10 puntos los temas de disciplina fiscal, gasto público y reforma impositiva;liberalizacióneconómica,desregulaciónyprivatización.Estalistaposteriormentefueampliada,explicaday
refutadapormuchosotrosintelectuales,dandolugaralosllamadosConsensosdeWashigtonIIy III;NoamChomsky yNaomiKlein fueron quizás losmás célebres detractores de esta postura, a la que llamaronneoliberalismoofundamentalismodemercado.
35 Hay que reconocer que,más allá de la acometida neoliberal contra el estado intervencionista, en ladécadadelos70habían,proliferadosportodoelmundo,aparatosburocráticosquesehabíanexcedidoentamañoyenineficiencia,quesepodíancaracterizarporsuexcesivacorrupción,presupuestosdeficitariossubsidiados con deuda interna y externa, inestabilidad macroeconómica, con hiperinflación, constantesdevaluacionesy,enalgunoscasos,“estanflación”.
36 Mientras que las ciudades postfordistas están fuertemente condicionadas por fuerzas descendentesmanipuladas desde los poderes fácticos de la política y la economía neoliberal, tales como leyes deedificaciónycomisionesdeurbanismo,académicosdemuchos sitioshanadvertidohacemucho tiempoquelasfuerzasascendentesconorigenenlosresidentes,jueganunpapelfundamentalenlaformacióndelaciudad,creandobarrios singularesyotrosgruposdemográficosnoplanificadosporelEstado; se tratadeunanuevaformadegestiónbottom-up,queestásustituyendoalosmodelostecnocráticosdelagestióndecalidad.(Jonson,2003:80).
37 Paraunavisiónmásdetalladadeesteprocesodeinternacionalizacióndelasideasdeldesarrolloatravésdeunmodelodebuengobiernorecomendadoporlosorganismosmundiales,deseableparatodoslospaísesdelorbever:Rosique,2004.
38 LaOCDE,laUniónEuropeayEstadosUnidosextiendensuscódigosdebuengobierno,nosóloparalasdependencias públicas de los Estados miembros, sino que éstos a su vez los hacen extensivos para losconsejosadministrativosdelasgrandesempresasqueemitenaccionesenlasbolsasdevalores.
39 Durante laEuropa renacentista, también seprodujeronciudadesconespaciosurbanos revolucionadosque nada tuvieron que ver con los antiguos asentamiento feudales amurallados y con pequeñosasentamientosurbanosentornoaellos,productoderelacionesservilesquedeterminabansudependencia.Durante el Renacimiento, Florencia, Venecia, Roma, París, Viena, Londres y muchas otras ciudadescrearonotransformaronelespaciourbanoparaunhombrenuevo,elpríncipemercader,elcomerciantedelos burgos, el aprendiz de oficios al lado del maestro artesanal agremiado, el constructor de barcos, elnavegante transportista; era un espacio urbano con plazas abiertas, astilleros, con inventores, artistas ymecenasqueseesmerabanenlaconstruccióndeedificiosconarquitecturaqueevocabalogrecorromano;fueronlasciudadesquehicieronposiblelatransicióndelfeudalismoalcapitalismolideradoporunEstados-nación naciente, con monarquías absolutas que impulsaron los descubrimientos geográficos y lacolonizacióndeAmérica,Asia yÁfrica, dándole forzosamente continuidad al esclavismo; esa fue, desdenuestro punto de vista otra revolución urbana; el libro fotográfico «Las setenta grandes ciudades de lahistoriadeNorwich»,nosayudaacomprendervisualmentenuestrasafirmaciones(Norwich,2010).
40 Aunquenolodice,paraLefèbvre,laobservacióndeGordonChildsobrelasciudades-estadode5milañosatrás,correspondemásalarevoluciónneolítica.
41 Delgriegosynoikismós; significacohabitación;aludea lapolisgriegaporaglomeracióndepoblaciones
previas,tambiénseentiendecómovivirjuntosenunacasa.Sojadesarrollamásampliamenteestetérmino,pero para los fines de nuestro libro sólo diremos que el concepto de sinecismo se entiende como latendencianaturaldelosgruposhumanosareunirsesobreelterritorio,impulsoquetieneunalógicadetipoeconómico,puestodaciudadtienequeresolverantesquenadasusnecesidadesnutritivas.Adicionalmente,eltérminoenelmismosentidoqueledieronlosgriegosimplicóunanocióndealcanceregionalendondeotrosasentamientosestánnucleados,seaporrelacionescomerciales,motivosreligiososoporsometimientomilitar;desdenuestropuntodevista,deahíprovienelaesenciade lanocióndelometropolitano(Soja,2008:41-43).
42 Más allá de lo “post-moderna”, “post-fordista”, “post-capitalista” o “post-industrial”, para Soja lasciudades descendientes de lasmetrópolis industriales provenientes de la tercera revoluciónurbana, estántransitandohaciatransformacionesqueporlomenospuedenseranalizadasdesdeseisdiscursosexpresadosporexpertos académicosde todoelmundoa lo largode lasúltimas tresdécadas,de ahíque, a faltadealgúndistintivoespecífico,decidedenominarlas“Postmetrópolis”(Soja,2008:215-230).
43 Llamémosleasíalosnodosdegestiónyocioglobal(SantaFeyZonaRosa,enlaciudaddeMéxico,LaDefensa en París, Picadilly en Londres, Plaza del Sol enMadrid, etc.), que hoy se reproducen en losespaciosurbanosdelamayoríadelasciudadesdelmundo.
44 La ciudad ha sido el motor de la mayor cantidad de inventos y descubrimientos humanos, dada ladensidaddemográfica,lavelocidaddelasinteracciones,lasdoscondicionesdelasquenoshablaHabermas,y de donde se desarrolla la ciudad informacional deCastells o a las ciudades-mundo de Saskia Sassen.Debido a esto, originalmente fue en las ciudades en donde se desarrollaron los idiomas complejos, laescritura,lamatemática;fueronsusnecesidadesnutritivaslasquepropiciaronelcomerciocomobasedelasustentacióndelespaciourbano,porloqueseimpulsólaproduccióndealimentos,elpastoreoenlejanasregionesyladomesticacióndesemillas,plantasyluegolareproduccióndeanimalesagranescala;todoellocomopartedeladivisiónregionaldetrabajodeescalametropolitana.
45 Lageografíadelmundoactual,elespacioenquesedesarrollanlasactividadeseconómicas,culturalesysocialesfundamentales,debeserconcebidocomotejidosdeflujosdepersonas,productoseinformación.ElEstado-nación físico y territorial sigue siendo objeto de estudio para la geografía humana tradicional,porqueseguimosviviendoymoviéndonoscotidianamenteenlugaresdondelasfronterasseresuelvenporlacontigüidadfísica(laplazadelpueblo,elcentrocomercial, lossitiosdetrabajoodeculto),peroéstossonpuntosalosquelosflujoscirculantesdanvidadesdeelciberespacio.Asílascosas:“Laciudadglobalnoes un lugar (….) sino un procesomediante el cual, los centros de producción y consumo de serviciosavanzados,asícomolassociedadeslocalesquedependendeellos,estánconectadosenelsenodeunaredglobal”(Castells,1999:411).
46 Wallersteindesarrollaelconceptodeeconomía-mundoparaaplicarlaa laEuropadel sigloXVIen loscomienzosdelcapitalismo;sutesiseraqueunacosaeranloslímitespolíticosymilitaresdeunimperioyotraloslímitesdesueconomía-mundo,puessóloanalizandoeltipoderelacioneseconómicas,másalládelasrelacionescomercialesqueésteteníaconlaperiferia,sepodríasabersienrealidadformabanpartedesueconomía-mundo;paraesoproponequesetomeencuentasilaseconomíaslocalesdelaperiferiaforman
parte integrante del sistema global de la división del trabajo, dado que las mercancías implicadas sonesenciales para el uso diario. Él caracteriza el “sistema-mundo” como una serie de mecanismos queredistribuyen los recursosdesde la“periferia”al“centro”del imperiobajoalguna formadedominación
(Wallerstein,2003:426).
47 El Departamento de Sociología de laUniversidad deChicago fue fundado en 1892 con fondos deindustrialesyhombresdenegociosnorteamericanosentrelosquedestacaJohnD.Rockefeller;lamayoríade sus integrantes eran pastores o hijos de pastores protestantes (Harper, Faris, Thomas, Vincet, Park),ciudadanosnorteamericanosqueconocíanlaspenalidadesporlasquepasabanlamayoríadelapoblaciónurbana de las grandes ciudades norteamericanas, pero que además estaban formados en la éticaindividualistaquefomentabalaideadequelaciudad:antesquenada,“esunestadodeánimo,uncuerpode hábitos y tradiciones, de sentimientos y actitudes inherentes a sus hábitos, que se transmiten con latradición;laciudadesparaelhombrecivilizado”(Donoso,1993:113-117).
48 Laciudadfordista seconsolidóconelparadigmadel taylorismo,delcualesemblemática la fábricadeautosFordqueproduce en línea; por suparte, en la transición al postfordimode fines del sigloXX, laproducción se descentraliza territorialmente propiciando un nuevo orden espacio-temporal consimultaneidadde tiempo-espacio, promovidopor la innovación tecnológica, la informacióny el trabajoflexible(Ramírez,2003:99).
49 Lagobernabilidaddetodosistemapolíticosecomponededosaspectosfundamentales:lopolíticoyloadministrativo;loprimeroprovienedelalegalidadconstitucional,lalegitimidadyelconsensologradoporlaformadellegaralpoderyejercerloy,losegundo,porlaeficienciaenelmanejodelosasuntospúblicosquesemidepor lacalidadyaceptaciónde losresultadosde laspolíticaspúblicas.Lagobernabilidadquemejorseacomodaaestadefiniciónes lademocráticayse leasociaconcapacidad,habilidad,estabilidad,orden,eficaciaylegitimidadpolíticabasadaenprácticasdemocráticas(Rosique,2006:58-59).
50 TérminoutilizadoporprimeravezporPeterHallen1966al referirseaeseprocesodeglobalizaciónqueimpactademaneramuydiversaalasregionesmetropolitanas;autoresquesehanencargadodeestudiarelimpactoyflujosglobalesqueocurrenennodosespecíficossituadosalinterioryapartirdelasciudadesmundialessonmuchos,peroentreellosdestacanSassen,JordiyBorja,Beck,Fiedmann,Gottman,TaloryFlint(Rosique,2004:181-192).
51 La ideadel bien comúnes tanvieja comoel budismo, el hinduismo, el confucionismoy la filosofíaclásica grecorromana y va más allá del hecho de no dañarnos unos a otros, pues en cualquier sistemapolítico sus miembros comparten un bien común y es obligación de los gobiernos democráticosproporcionárselos,peroesamisiónsiemprehadesafiadotodasoluciónsimple,poreso,algunoscríticosnoledancategoríacientífica,dadoqueincluso,encuentrandificultadparadeterminarsihayunbiencomúnreconocidoportodoslosciudadanos.EntornoaesadificultadRobertA.Dahlplanteatrespreguntasqueen nuestra opinión son fundamentales: ¿el bien de quién debe tomarse en cuenta?; ¿cómo puededeterminarse el bien común de la mejor manera posible en las decisiones colectivas? y; ¿cuál es elcontenidodefondodelbiencomún?Porlotanto,másqueolvidarsedeltema,comolohacensuscríticos,elproblemacentraldelbiencomúnesdetipopráctico,puessetratadepensarencómoasegurarsepara
queenlasdecisionespúblicassepuedaalcanzarlamayorsatisfaccióncolectiva(Dahl,2002:337).
52 Giddensponedeejemplopunteroalossocialdemócratasalemanesquedicenque:“elpuntodecisivoesver si la calidad de vida se aseguramejormediante un aumento de consumo privado omediante unamejora en la actuación del Estado”.De hecho se empieza a percibir que el trabajador y el pequeño ymediano empresario prefieren sacrificar ingresos directos, a cambio de sistemas de seguridad socialeficientes.(Giddens,2000:31).
53 Es un fenómeno territorial dinámico y complejo que adquiere connotacionesmulticulturales, por lotanto,losdiversosagentesdelaciudadcompitenparainfluirenlaspolíticaspúblicas,paralocualluchanfrente aotrosgruposynegociancon losgobiernos locales,que son los actoresquecontrolan la agendapública y regulan la participaciónde los diferentes grupos de la sociedad civil dentrode los campos depodermetropolitano(González,2009:23-28).
54 Thenewpublicmanagement,talycomosurgióenEstadosUnidoshaceunpardedécadas,serefiereauna forma antagónica al tradicional sistema de administración pública de tipoweberiano, en el que elaparato burocrático del “gran gobierno” se consideraba indispensable por su racionalidad profesional,dondelaspolíticaspúblicassegestionabanverticalmenteconestructuraspiramidalesydondelosmanualesde procedimientos y operativos diseñados por anillos burocráticos en torno a los políticos profesionalesorientabanlaconfeccióneimplementacióndeprogramasyaccionesdelEstado;endondeelgobernadoeratodavíaconsideradocomosúbditoynocomociudadano(Weber,2002:1060).
55 Paralasolucióndelosgrandesproblemasdelassociedadesconvocacióndemocrática,“loquecuentaeslacalidaddelaspolíticaspúblicasqueseformulan,diseñanydeciden.Elesfuerzointelectualyprácticohade centrarse en el proceso de la política, en sus condiciones de consenso, corrección, factibilidad,implementación,impactoyevaluación”(Aguilar,2000:22).
56 Sólo paraMéxico,CONAPO e INEGI identifican para laZMVM en 2012, 59 zonasmetropolitanas deacuerdo a ciertas variables que proponen en su declaratoria, en las que se calcula vive almenos 57%poblacióndelpaísysonloslugaresendondesegenera83%delPIB,peroadicionalmente,otro30%viveen centros urbanosmayores a 15mil habitantes. A nivelmundial, el porcentaje de población que estáviviendoencentrosurbanosessimilar,independientementedelgradodedesarrolloydelacalidaddevidaquehayaencadaunadeellas(CONAPO-INEGI,2012).
57 A lo largo del sigloXX, elmundo transitó por lomenos a través de seis ideologías dominantes queaspiraban,cadaunadesdesupeculiarformadeorientarlaspolíticasparaarribaralidealdelbuengobierno;enlacoyunturaactualypensandoenlosprocesosdemetropolización,unesfuerzosimilardebeentendersecomo obligación intelectual, pero también política y administrativa, para darle vialidad a formas degobiernodeescalametropolitana,retoqueimplicaaccionesinmersasencontextosglobalizados,complejos,contradictorios ymuy diversos; en donde la historia, la geografía, las formaciones sociales y el espaciourbano,pesantanto,comoelfuturoreclamaigualunavisiónretrospectiva.
58 Ahoralasciudadessonentesdescentralizados,expandidosengrandesterritorios,conmuchosserviciospúblicos y privados, centrados en el conocimiento, la información, los negociosmediáticos, internet y
telefoníaportátil,dondelasdistanciasylatransportaciónmasivaseresuelvencontecnología,infraestructurae inversión con industria flexible que se deslocaliza del centro e impulsa periferias en lejanos distritoshaciendo real la existenciadeenormes regionesmetropolitanasqueenalgunoscasos albergandecenasyhastacientosdemillonesdehabitantes(Rosique,2006:25-28).
59 AnthonyGiddensdaporhechoque“la terceravía” se refiereaunmarcodepensamientoypolíticaprácticaquebuscaadaptarlasocialdemocraciaaunmundoquehacambiadoesencialmentealolargodelasdos o tres últimas décadas. Es una tercera vía en cuanto que es un intento por trascender tanto lasocialdemocraciaalaantiguacomoelneoliberalismo(Giddens,2000:38).
60 Carlos Monsiváis afirmaba que quedarse en la ciudad de México era afrontar los riesgos que esoimplicaba,como,porejemplo,laviolencia(Monsiváis,1995).
61 Sabemos de grupos humanos primitivos que, de acuerdo a las estaciones del año, abandonaban susasentamientos para seguir a las especies de animales migratorios, ya que eran su fuente principal dealimentación, y porque las condiciones para la actividad agrícola no les eran favorables en ciertosmomentos;luego,cuandoelclimalesfavorecíaregresaban.
62 EslacuotadepoblaciónoficialpropuestaporelINEGI,antesdequeunasentamientohumanopuedaserconsideradocentrourbano;noobstante,haynúcleosdepoblaciónmenoresdedicadas,en sumayoría, aactividades del campo, que quedan geográficamente atrapados en interlands entre ciudades,metrópolis omegalópolisyterminansiendocontabilizados(oconsiderardos)comopoblaciónurbana.
63 Lamayorpartedelosestudiosdemográficosyurbanoshanconsideradoelumbralde15milhabitantescomoelmásadecuadoparareferirsealasciudadesy,porende,alapoblaciónurbana,elumbralcensalde2500habitantessiguesiendoampliamenteutilizadoparareferirsealaslocalidadesrurales,loquehallevadoaredefinirlacategoríamixtaoentransiciónrural-urbanadeUnikel,paraincluirenellaalaslocalidadesde2500amenosde15milhabitantes(AnzaldoyBarrón,2009).
64 Unaporciónmayoritariadelosnuevosempleosgeneradosenlosúltimosañosenelpaíshasidoenlaeconomía informal, que hoy representa 52% de la ocupación no agropecuaria (STPS, 2007) que aportaanualmente30.1%delPIBdelpaíssegúndatosdeMehrezPhillips;debidoaesecolchóndesubempleo,eldesempleo secuantificacomomuybajo,manteniéndoseen lasestadísticasnacionales apenasporencimadel2%(Samaniego,2007:1).
65 Lasociedadmundialhadesarrolladounadinámicacentro-periferiaenlaquelospaísessubdesarrolladoshan quedado condenados al papel de proveedores dematerias primas. Ese ha sido siempre el papel deLatinoamérica,yesepapeleselquehabloqueadosudesarrollo.Laburguesíalatinoamericana,debidoalaforma en que ha crecido y se sostiene, es la primera interesada en el mantenimiento de relaciones dedependenciaconlametrópoli(GunderFrank,1972).
66 En junio de 1916, una vez concluida la lucha armada,Carranza decretó que para septiembre podríahabereleccionesparaquelosfuncionariosganadorestomaransucargoenoctubre;sinembargo,eliminabaparaserelectosatodosaquellosquehubieransidofuncionariospordesignacióndeVictorianoHuertaoa
las personas que hubieran servido a ejércitos o gobiernos contrarios a él, incluyendo a los zapatistas,convencionalistasyvillistas(Cumberland,1975:296-297).
67 Dadoeldesapegoalaleyenmuchasdelasaccionesdelaburocraciaydelosciudadanos,reconocemosqueotrabuenapartedelavidapúblicasecomprendemejordesdelasinstitucionesinformalesapegadasanormas y valores aplicados en situaciones cotidianas,March yOlsen pusieron especial atención en esaformainstitucional(Peters,2010:37).
68 Sabemosqueelsistemafrancésharecorridomuchoterrenoenfavordeladescentralizaciónyquesus95departamentoshoy están subsumidos en22 regiones territoriales, gobernadas por asambleas constitutivasquemandatanasusrespectivosconsejosregionaleselegidosdemocráticamente,mismosqueoperanfondosmuycuantiososprovenientesdelaUniónEuropea;así,lagestiónregionalymetropolitanaadquiriónuevosequilibrios, en la que los departamentos y el gobierno nacional han cedido parte de sus facultadesconstitucionales sobre las grandes ciudades como París, Lion, Marsella, Montpellier, Bourdeaux, etc.(Rosique,2007:141).
69 DeacuerdoconinstitucionalistascomoFeigenbaum,SamuelsyWeaver,unadelaspotencialidadesdelasadministracionespúblicasensistemasdemocráticos,essucapacidadpararesponderalasnecesidadesdeinnovación,cuandosusestructurasburocráticassetienenqueadaptaralasnuevasexigenciasprogramáticasqueimponeelentorno(Peters,2003:140).
70 Laconstituciónesbastante laxaenestos aspectos,yen las leyes secundarias también sedejanmuchaslagunas;por ejemplo, enel artículo constitucional115, fracciónVI dice que la federación, las entidadesfederativasylosmunicipios,enelámbitodesuscompetenciasplanearányregularándemaneraconjuntaycoordinadaeldesarrollodeaquelloscentrosurbanosdondehayacontinuidadesdemográficas,deacuerdocon la ley federal de lamateria, pero luego en la Ley federal de obras públicas, artículo 14, dice que:“Cuandoporlascondicionesespecialesdelasobraspúblicasodelosserviciosrelacionadosconlasmismasserequieralaintervencióndedosomásdependenciasoentidades,cadaunadeellasseráresponsabledelaejecucióndelapartedelostrabajosquelecorresponda”.Comosepuedever,nadamásentreloquediceenlaconstituciónyloquediceenlaleysepierdeelespíritudelacoordinaciónporqueenlasegundasedicequecadaquienharásuparte.
71 Hay que reconocer que no todo está por hacerse en esta materia en México; de hecho el FondoMetropolitano creado en 2006, con el específico Fondo Metropolitano del Valle de México, el másimportanteanivelnacionalentérminosdealcances,denúmerodeproyectos,depresupuestoypoblación;ensusjuntasdetrabajoseobservaquehayliderazgoyampliaexperienciadelasautoridadesestatalesydelDistritoFederal,sólidoconocimientodelaproblemáticametropolitanaydelosmecanismosdegestióndelFondo,buenadisposiciónparacoordinarsecon las autoridadesde lasotrasentidades federativas,claridadconceptual respecto a los proyectos de orden metropolitano y los de orden local, la mayoría de losproyectos que se apoyan son mutianuales y de gran envergadura y hay amplia experiencia enadministraciónmetropolitana(Iracheta,2010:232-233).
72 En1992,elgobiernofederalyelSNTEacordaronlatransferenciadelsistemaeducativobásicohacialosgobiernos estatales, con excepción del Distrito Federal, que hasta la fecha se mantiene en un estado
transitorioquenoacabadecumplirse(Santizo,2003:93).
73 Quedaron registrados en lahistoriadel sigloXX los finesde semanaquepasaban lospresidentesLuisEcheverría, JoséLópezPortillooCarlos Salinas deGortari enpequeñas comunidades entregandoobrasmenores o títulos de propiedad bajo el manto de programas sociales, algo que después han hecho losgobernadores, siempreendetrimentodel empoderamientode los funcionariosmunicipales.Al respecto,RobertoMorenodejaenclaro,ensulibro,elpapelqueestánjugandolosgobernadoresapartirdel2000conlaalternanciapolíticaenlapresidenciadelarepública(Moreno,2010).
74 Dehecho,tambiénhayexperienciasderegionalizaciónanivelestatalconbaseencriteriosdiversos;enocasionesvaporcriteriosgeográficos;enotros,poraspectosculturalesoétnicos,obienporcriterioscasisacados de la imaginación; el Estado de México muestra en sus planes de desarrollo un tipo deregionalizaciónqueluegonotienerepercusionesdirectasenlamaneradeadministrarrecursosogestionarprogramas.
75 Lapropuestapresidencialderepartodeentidadesquedóasí:–SecretariadeDesarrolloSocial,RosarioRobles:Chiapas,GuerreroyOaxaca.–TitulardelaSecretaríadeMedioAmbiente,JuanJoséGuerraAbud:BajaCaliforniayBajaCaliforniaSur.–SecretariodeEnergía,PedroJoaquínColdwell:ChihuahuaySonora.–SecretariodeEconomía,IldefonsoGuajardo:Aguascalientes,GuanajuatoyQuerétaro.–SecretariodeAgricultura,EnriqueMartínezyMartínez:Sinaloa,ColimayNayarit.– Secretario de Comunicaciones y Transportes, Gerardo Ruiz Esparza: Hidalgo, Puebla, Morelos yTlaxcala.–TitulardeEducaciónPública,EmilioChuayffet:VeracruzyTabasco.–SecretariadeSalud,MercedesJuanLópez:Durango,ZacatecasySanLuisPotosí.–SecretariodelTrabajo,AlfonsoNavarrete:Coahuila,NuevoLeónyTamaulipas.– Secretario de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, Jorge Carlos Ramírez Marín: Jalisco yMichoacán.–SecretariadeTurismo,ClaudiaRuizMassieu:Campeche,YucatányQuintanaRoo– Jefe de laOficina de la Presidencia de laRepública,AurelioNuño: Estado deMéxico y elDistritoFederal (www.animalpolitico.com/.../conago-pena-nieto-nombra-a-11-secretararios-como-sus-ojos-y-oidos/).
76 HaciendouncomparativoconloquesucedeenFrancia,en2013,enelConsejodelaRegióndeL’ÎledeFrance,éstetuvounpresupuestode472993millonesdeEurospara los8departamentos territorialesquelaforman,incluyendoParís,mientrasqueelConsejodeParís,queseencargadelapartecentraldelaciudad,tuvo8000millonesdeEuros(MairiedeParis,2013);estosignificaqueelpresupuestodelConsejoRegional se aproximaa5/8deldeParís, loque loconvierteenunactordecisivopara laplaneaciónygestiónterritorialdentrodelaRegión.En2009,laRégiondeÎledeFrancetenía11877121habitantes
conunasuperficiede12012Km2queintegra,25arrondissements(distritos)con317cantones(LeConseildelaRégiondeL’ÎledeFrance,2013).
77 LaLeydeParticipaciónCiudadanaparaelDistritoFederalesunodelospuntosendondesemuestraelmayorburocratismoyretrasodemocrático,pueslosfuncionariossiempresesientenincómodosdeteneralciudadano exigiendo rendición de cuentas, sobre todo en los asuntos en donde se toman las decisionesimportantesquetienenqueverconlasobrasyserviciosdondesedestinalamayorpartedelpresupuesto;esas son consideradas atribuciones exclusivas y reservadas para el Jefe de Gobierno y/o la AsambleaLegislativay losdelegados.Elpresupuestopara las16delegacionesen2013 fuedepocomásde25milmillonesdepesosquerepresentanmenosdelasextapartedelpresupuestototaldelGobiernodelDistritoFederal;todolodemásseejercecentralmenteodesdealgunodelosórganosautónomos.
78 Sólodeescucharafuncionariosnovatoshablandosobrelosenormesbeneficiosquetienenlosproyectosde vialidad y transporte público, que están por implementar o que ya han sido introducidos, da pavor;sabercómoestánechandoaperderlaciudad;porejemplo,realizarobrassuperficialestancostosasparaelmetrobús,sobrelosejesvialesquemásomenospermitíanatravesaralosagobiadosautomovilistasciertostramosdelaciudadesunaaberraciónquesedeberíadetenerpues,enmegaciudadescomoladeMéxico,no se pueden implantar ideas que funcionan bien para ciudades latinoamericanas de cincomillones dehabitantes;sobretodoenunpaísdondelaspolíticaspúblicas,históricamentefuertes,hanestadoorientadaspara producir, exportar y consumirmasivamente automóviles; no hay de otra, aquí lo que funciona esseguir invirtiendoenmetro: alargarlohacia laperiferia conurbadae intensificarloen la zonacentral.EnMadrid se utilizan autobuses de doble cabina que se deslizan sobre avenidas importantes, pero sinconfinamiento de carriles, ni paradas tan costosas, eso sí, lo realizan con base en horarios y reglas decirculaciónyparadasapegadasaunareglamentaciónparaelusodelespaciourbano.
79 Informaciónprecisa sobre esa experiencia aparece enundocumentoque algunosde losparticipantespudimos rescatar demanos de algunos de los funcionarios que auxiliaban en la logística de los eventos(GDF-Seduvi,2009).
80 ElConsejoMetropolitanodeParísnosdaunamuestradecómolagobernanzademocráticaqueincluyea los sectores sociales involucrados y los asuntosmetropolitanos pueden caminar juntos para unamejorgestiónpública(Rosique,2007:144-147).
81 Debemosserrealistasconloqueocurreentornoalderechodeaudiencia,deplebiscito,dereferéndum,etc.,esonisepracticanisehademandadoenelDistritoFederal(GDF,2003).
82 “El sistemadelbotín,ode losdespojos,es traducciónde laexpresión spoilssystem, con laqueen losEE.UU.sedesignaalsistematradicionaldeconsideraraloscargosadministrativosdelgobiernocomobotíndeguerra, adisposiciónde las autoridadeselegidasparaapartar a susocupantes anterioresynombrarenellos a sus seguidores y ayudantes en la campaña, para premiarlos por su colaboración y también paraasegurarseuncuerpodeadministradores leal,quenoboicotee suspolíticasdesde laburocracia.Cumpledosobjetivos:estimulalaparticipaciónenlacampañaelectoral(porlaesperanzadeconseguirunpuesto)yasegura en algunamedida la lealtad de los administradores, no así su idoneidad”. Sistema del botín enhttp://www.eumed.net/diccionario/definicion.php?dic=3&def=497
83 UnestudiorecientesobreelenfoquedelosproyectosaprobadosenelsenodelFondo,aseguraque90%
de los recursos son aplicados para obras de vialidad en beneficio de los automovilistas privados(Eibenschutz,2013).
84 Haycontinuidadesinstitucionalesquesereflejanenlasestructuraspolíticas,administrativasyprogramasgubernamentalesmuysignificativos,aúnensociedadesdondehuborevolucionestanemblemáticascomolafrancesa, la rusa, lamexicanao lacubana;más alláde la retóricaendiscursosypropagandapolíticaquepuedevariardeacuerdoal interésde losganadores,en todos loscasos fuedifícil apartarsede las formasdictatorialeso autoritariasprevalecientes; enFrancia sepudoconsolidarconunadictadurael emperadorNapoleón;enRusia,Stalinsemantuvoenelpoderhastasumuertecomountemibledictador;enMéxico,loshombres fuertesde la revolución inventaronelPRIcomouna formade“dictaduraperfecta”yenelsocialismo deCuba no semueve nada desde 1959 sin el permiso de FidelCastro.Destacamos aquí lanaturaleza perseverante de las instituciones, no lo perverso de quienes se aprovechan de ellas en elmomento que les toca jugar los roles sociales que éstas les imponen; pensamos que el nuevoinstitucionalismoayudaalamejorcomprensióndeestosfenómenos.
85 La llamada“guerra sucia”sedioentre losaños1971y1976yserefierealcombatedelejércitoa losfocosdelaguerrillaendiversosestadosdelpaís.
86 BorisGraizbordcolaboróparael“Capítulo II.Contextohistórico social”del libro“BiodiversidaddelDistritoFederal,quepublicarápróximamenteelConabioyelGobiernodelDistritoFederal.Elepígrafefueseleccionadodeltextooriginal,aunqueloescritodentrodelosparéntesisfueagregadopormíconlafinalidad de hacerlo más explícito, pero se trata de conceptos del mismo autor, tomados de párrafoscontiguos.
87 Essabidoquemayasyzoques,culturasmuydesarrolladasparasuépoca,tuvieroncontactocomercialyculturalimportanteconlascivilizacionesestablecidasenlacuencadeMéxicoyesodesdeluegoinfluyóensusformasdevidareligiosa,perotambiénensuorganizaciónsocial,políticayarquitectónica;loquesenoshace importante aquí es resaltar que la tendencia a crear espacios urbanos, producto de aquellasaglomeraciones humanas, estuvo intrínsecamente vinculado al fenómeno del sinecismo y que en elcontinente americano ocurrió lo mismo que en el viejo mundo, aunque no haya sucedidocronológicamenteenlasmismasépocas.
88 EnestetrabajonosreferiremosalacuencadeMéxiconocomosinónimodelaZonaMetropolitanadelValledeMéxico(ZMVM),puesparalosefectosdelatemáticaquetra-taremosenesteartículonosparecemás correcto tomar en cuenta que la ciudad de México, en términos geográficos correctos, no estáasentada en un valle, sino en un territorio formado por humedales y cuerpos de agua, producto deescurrimientos provenientes de las laderas de un sistema montañoso cerrado en forma natural, aunqueahoraabiertoartificialmente,porlasintervencionesdesuspobladores.
89 EnestetrabajonosreferiremosalaciudaddeMéxicocomosinónimodeZonaMetropolitanadelValledeMéxico;porlotanto,incluimoseneseconceptoalos61municipiosconurbadosdelEstadodeMéxicoeHidalgoylas16delegacionesdelDistritoFederal.EnelArtículo22delaConstituciónsedicequeelDistritoFederalylaciudaddeMéxicosonlomismo,perodesdenuestropuntodevistaeselegalismonocorresponde hoy con la escala de la ciudad funcional y metropolitana en que se convirtió la capital
nacional.
90 http://www.arqred.mx/blog/2010/01/29/evolucion-demografica-en-mexico/
91 Enesteestudioseobservaconclaridadquesibienalgunasdelegacionescentralesredujeronsupoblacióndurante los 90 y la primera década del siglo XXI debido a los efectos de expulsión suscitados por lasaturación espacial y la falta de suelo urbano para vivienda; las delegaciones rurales y los municipiosconurbados más cercanos siguen creciendo diferencialmente, dependiendo de varios factores. (Porras yMéndez,2013).
92 Al respecto se recomiendavereldesarrollo institucionalque tuvoelgobierno federal con la reformaadministrativadelpresidenteJoséLópezPortillo,particularmenteconlaSAHOP,alfrentedelacualestuvoelarquitectoPedroRamírezVázquez.
93 EsunderechoquefueestipuladoapartirdelareunióndelaComisiónMundialsobreMedioAmbienteyDesarrolloen1987,tambiénconocidacomoComisiónBrundtland,dondeademássedefinióelconceptodedesarrollosustentable.
94 Elmodoasiáticodeproducción, tambiéndenominado régimendespótico–tributario, sedesarrollóenalgunasregionesdeAsiayÁfrica(Egipto,Persia,Indonesia,etc.).Lasprincipalescaracterísticasdeésteson:un soberano (déspota), la explotación colectiva, la clase opresora y oprimida, y se trabaja para todos.SiguiendolosestudiosdeKarlA.Wittfogelsobreeldespotismooriental,Marxaceptóqueestemododeproducción también habría existido en algunas de las culturas mesoamericanas, donde el gobiernohidráulicoseobligóadesarrollaruntipodedominacióntributariaconunsoberanodéspota,unejércitoyuna burocracia semiprofesionalizada que recaba y estipulaba el tipo de tributos impuestos a los pueblossubyugados. Despotismo oriental. Estudio comparativo del poder totalitario.http://190.7.110.123/pdf/5_revistaDerechoDelEstado/numero12/karlWittfogel.pdf y enModo asiático deproducción.En:http://modoasiaticoproduccion.blogspot.mx/
95 “Se designaMesoamérica a la región centro-sureste deMéxico, y la zona norte de Centroamérica,dondeflorecieronlasmásimportantescivilizacionesprehispánicas.Desdelosolmecas,enloquehoyeselsurdeVeracruzyTabasco;losmayasenlapenínsuladeYucatán,Chiapas,Guatemala,BeliceyHonduras;los mixtecos-zapotecas en lo que hoy es el estado de Oaxaca, los totonacas al norte de Veracruz; lostoltecasyaztecasenelaltiplano,etc.Hoyendíatenemostestimoniosdesuculturaysugrandeza,atravésdelasruinasdeciudadesancestralesquepocoapoconoshanidorevelandolossecretosmejorguardados”.AlbertoGárateRivera,2013,“Mesomérica”http://www.mxl.cetys.mx/Expos/Mesoamerica/.Esunáreageográfica limitada al norte por los ríos Pánuco, Lerma, Sinaloa y hacia el sur por el ríoMotagua, enHonduras, el Lago de Nicaragua y el Golfo de Nicoya en Costa Rica. El término Mesoamérica fueestablecidoen1943porPaulKirchhoff:áreadeinteracciónhumanaquecompartecaracterísticasculturalesytecnológicasquelosdistinguen,comoelcultivodemaíz,elusodelbastónplantador,laconstruccióndepirámidesescalonadas,laescriturajeroglífica,utilizacióndeunañode18meses,20díasy5adicionalesyun de ‘siglo’ de 52 años, creencias religiosas con sacrificios, autosacrificios ymúltiples dioses,mercadosespecializados,mercaderesyórdenesmilitarescontradicionesbiendefinidas(FlorescanoyEissa,2008).
96 “Se considera que alrededor del sigloVIII ocurrió una gran sequía en el norte deMesoamérica queprovocólamigracióndesusocupanteshaciaelsur.Estasequíatambiénhabríaafectadoalaagriculturadela región e hizo inviable el sostenimiento de la población”.http://es.wikipedia.org/wiki/Teotihuacan#Decadencia
97 El invento o creación del Distrito Federal como capital nacional durante los inicios del Méxicoindependiente fue en sí mismo una política urbana fundacional adoptada por el Estado naciente, querepercutiódrásticamentealolargodesusdossiglosdeexistenciaenelmalestardelacuencadeMéxico,puesalolargodetodoelsigloXXsecontinuóconsudesecaciónylaexplotacióndesushumedaleshastaponerlaalpuntodelaextincióntotal(Pino,2012:95).
98 Sojahabladeunacuartarevoluciónurbanaqueseidentificaporlastransformacionesproducidasporlaglobalizacióntecnológica(Soja,2000:217).
99 Parainformaciónsobrelasrepercusionesdeestefenómenover:http://ozonoversusvida.blogspot.mx/
100 Losgasesdeefectoinvernaderoatrapanelcalorenlaatmósferacontribuyendoalcalentamientoglobal;cuandolaradiaciónsolar(luzycalordelsol)llegaalasuperficiedelaTierra,unaparteserefleja,pasadenuevoporlaatmósferaysalealespacio.Estosgasespermitenquelaradiaciónentrealaatmósferaperoyanodejanquesalga,atrapandoelcalordentrodelaatmósfera.Desdelarevoluciónindustrial,losnivelesdegases invernadero han subido 25%, creando dicho efecto. http://vidaverde.about.com/od/Ciencia-y-naturaleza/a/Los-Gases-De-Efecto-Invernadero.htm
101 SaskiaSassenanalizalaemergenciadelaglobalización,mostrandolasintensasinteraccioneseconómicasybancariasquesedanatravésdelaredmundialdeciudadesglobales,entrelasqueseubicalaciudaddeMéxico,ponderadadentrodeunajerarquizaciónmundialdeciudadesenunsegundoplano.“Enlacorridaactualporlaposiciónde“ciudadglobal”nohaylugarparalasilusiones.Elconceptosólotienesentidosilaciudadencuestiónformapartedeunaredglobaldelugaresestratégicosenelmundo.Noexistelaciudadglobalaislada.Paraserunaciudadglobalesindispensabledesempeñar“funcionesdeproducción”centralesenvariasáreas–política,economía,culturayhastaestilosdevidaconaromascosmopolitas”(Sassen,2012).http://www.mujeresdeempresa.com/actualidad/actualidad030801.shtml
102 UnanálisisadetallesobreelProgramaNacionaldeDesconcentraciónTerritorialdelaAdministraciónPúblicaFederal,quefueensumomentounodelosejesparaelPlanGlobaldeDesarrollode1978,puedeverse en el libro Centralismo y desconcentración en el desarrollo urbano de México: retrospectiva yprospectivaalsigloXXI(Rosique,1999:107).
103 Enla“HistoriaambientaldelaCuenca”sedaunaideamásampliaalrespecto.ArqueologíaMexicana,2007.LacuencadeMéxico,Vol.XV-núm.86.julio-agosto.
104 LacuencadeMéxicoesunterritoriomuchomásgrandequeelDistritoFederalyenalgunospuntosrebasaeldelaZonaMetropolitanadelValledeMéxico,pueséstasedelimitaporlosumbralesmontañososapartirdeloscuales45grandesríosformadosporlosescurrimientosdesusladeras,respondenacaucesqueoriginalmentesedepositabanenelsistemalacustreformadoporlos5grandeslagosqueseuníanentiempo
delluvias(Legorreta,2008:207).EntonceslacuencadeMéxicoabarcapartedelosactualesterritoriosdelosestadosdeMéxico,TlaxcalaeHidalgoycasitodoelDistritoFederal,talycomoseapreciaenelmapadellibroCiudaddeciudades,publicadoporlaFundaciónparaelfortalecimientodelosgobiernoslocalesA.C.(Rodríguez,2007:21).
105 Sobre la manera en cómo se fue construyendo la nueva ciudad llamada en un principioMéxico-Tenochtitlan,sepuedeconsultareltrabajodeEnriqueEspinosaLópez(Espinosa,1991).
106 Anónimo,hechoenpergamino, tieneuntamañode75cm.dealtox114cm.deancho,ca.1550,Biblioteca“CarolinaRediviva”,UniversidaddeUppsala,Suecia,atribuidoinicialmenteaAlonsodeSantaCruz,quienrealizóunaréplica sin losdetallesde laoriginal,ca.1554,MapadeTenochtitlandel IslarioGeneraldeIslasdeTodoelMundo–BibliotecaNacional,Madrid,España,manuscritocoloreadoatintayacuarela.En1986,MiguelLeón-PortillayCarmenAguileralollamanMapadeMéxico-Tenochtitlanysuscontornos hacia 1550, publicado por CelaneseMéxico S.A.Otros dos estudios importantes sobre estemapasonlosdeLinné,Sigvald(1948y1988).ElvalleylaciudaddeMéxico1550yToussaint,Manuel;FedericoGómezy JustinoFernández (1938y1990),Planode la ciudaddeMéxico:SiglosXVI yXVII,UNAM.Tambiénsepuedeconsultardemaneraasombrosaelfacsímildigitaldeloriginalenhttp://systems-of-representation.uiah.fi/map_of_mexico/.Lafotografíaquesepuedeapreciarenlapáginainicialdeestarevistaesunaréplicaartesanaldeestemapaqueencontramos“olvidado”enlosarchivosdelMuseodelaciudaddeMéxico.
107 Cfr. Mapa Uppsala en http://systems-of-representation.uiah.fi/map_of_mexico/mapview/mom2,tambiénetal.UndestinoCompartido450añosdepresenciadelaUniversidadenlaciudaddeMéxico,2004.PUEC-UNAM,México,D.F.
108 GibsonaportaunadescripciónmuyricadelascondicionesnaturalesdelacuencadeMéxicoantesdelallegadadelosespañoles(Gibson,1967:5-12).
109 HugoRodríguezafirmaque:“Elperiodocolonialinaugura,encambio,unsistemadeideasque,enlogeneral, seofreceacontranatura.Ese sistema ideológico se radicaliza a lo largodel sigloXX; es loqueentendemos como la aplicación al desarrollo de una racionalidad puramente económica” (Rodríguez,2005:21).
110 La LeyCalles con la prohibición de cultos propicia que la LigaNacionalDefensora de la LibertadReligiosa,desdesufanatismoorganicealoscatólicosparalevantarseenarmas.Elmovimientocristerotuvosu centro de operaciones militares en el occidente del país, entre los estados de Jalisco, Nayarit,Guanajuato, Michoacán, Guerrero y Zacatecas, pero las repercusiones políticas fueron de dimensionesnacionales. “Movimiento cristero (1926-1929)” http://www.buenastareas.com/ensayos/Movimiento-Cristero/712578.html
111 Cuatro fueron los elementos que le dieron cauce almodelo de desarrollo posrevolucionario y quemodificaronlaestructuraurbanadecimonónicadelaciudaddeMéxico:laconcentracióndelaindustria,larevaloración de la figura presidencial, la forma de gobierno centralizada para la capital y el centralismopolítico-administrativoquedioprioridad al crecimientode lasoficinas y empresas gubernamentales y al
desarrollopreferentementedentrodeloslímitesdelDistritoFederal(Rosique,2006:30).
112 El libro citado de Enrique Espinosa López presenta al final de varios de sus capítulos,mapas de laciudaddeMéxicodesde1824hasta1980;enelde1990sepuedeapreciarloreferentealasafirmacionesquehacemosenelpárrafodedondeprovieneestacita.
113 DanielHiernax-Nicolasdestacalaintegracióndenuevasfuncionesdecentralidadonuevasformasdeejercer estas funciones en espacios no tradicionales, como por ejemplo, los centros comerciales vueltosespaciosdeociomásquedeventa.Setratadeespacios inducidosporunafuerte inversióneconómicaysimbólicasobreespaciospredeterminados,comoSantaFe,Perisur,elcentrohistóricodeCoyoacánpero,igualmente, los nodos de desarrollo metropolitano como Coapa, Polanco, Zona Rosa, Tacuba, etc.,puntoshaciadondepaulatinamente se relocalizan funciones tradicionalesdeabastoycomercio,queporvariossiglossellevaronacaboenelcentrohistóricodelaciudaddeMéxico(Hiernaux,2005:20-21).
114 LaZMVM es una áreaoficialmente reconocidapor el INEGI, formada actualmente (2013) por las 16Delegaciones del Distrito Federal, 59municipios conurbados del Estado deMéxico y 2 del estado de
Hidalgo; para el año 2000, la superficie urbanizada era de 2 880 km2 aproximadamente, cuando seconsideraban 56 municipios conurbados; en el 2013 se han incluido 5 municipios más por lo que la
superficieurbanizadahoyessuperioralos3000km2(BenlliureenLegorreta,2008:67).
115 Como repleto de irregularidades en materia de impacto ambiental calificaron expertos en temasecológicoselproyectodelaSúperVíaPonientequeprevéconectaralazonadeSantaFeconelsurdelacapital.ConestetemaabrierondiversosponentesextranjeroselSeminarioInternacional:“ElDerechoaunMedio Ambiente Sano en las Metrópolis”, celebrado en instalaciones de la Comisión de DerechosHumanosdelDistritoFederal(CDHDF).AlbertoGonzález.ElSoldeMéxico,25-09-2012.
116 Deacuerdoconlastendenciasdecrecimientovehicularen2005,circulabanenelDistritoFederal3millones de automóviles, pero cada año se incorporaron 200 mil vehículos más, mismos que sonresponsables del 70%de la contaminación atmosférica de la ciudad, a la cual laONU consideró lamáscontaminadadelplanetaen1992(FUNDLOCAL,2007:75-76).
117 Edward Soja describe exhaustivamente la variedad de procesos y transformaciones que viven en laactualidadlamayoríadelasmetrópolisdelmundooccidental,considerandoquedeellossepuedederivarloqueélprevécomola“cuartarevoluciónurbana”vividaporlahumanidad;élmismoreconocequeellonogarantizaquesushabitantesvayanamejorarlacalidaddevida,oqueelmedioambientevayaaestarasalvo,talycomohasucedidoenlasanteriorestresrevolucionesurbanas(Soja,2000:215).
118 VerlostrabajoscompiladosennuevecuadernosporAlfonsoIrachetaCenecorta,AngélicaLunaParray Víctor Ramírez Navarro sobre la Mesa Interparlamentaria para la Reforma Metropolitana, TorreónCoahuila,octubre4de2012,dondeparticiparonlegisladoresyespecialistasdetodoelpaís.