Metrópolis argentinas Agenda política, institucionalidad y ... · adaptado para las diferentes actividades humanas y al que se denomina medio bio-físico. ... La comprensión de

INTRODUCCION Las áreas metropolitanas constituyen un caso particular de las formas de adaptación de las actividades humanas mas concentradas en el territorio. Entendiendo esa especial configuración de los asentamientos humanos como resultado de la relación diacrónica y sincrónica sociedad-naturaleza. La población y las actividades establecen una interacción biunívoca con el soporte físico que permite una apropiación de los recursos del territorio en función de las demandas que, en las diferentes etapas de la evolución de la sociedad, se van manifestando. Este proceso de adaptación requiere la incorporación de instalaciones físicas transitorias y permanentes que modifican el medio natural originario. Se trata del llamado proceso de antropización que incorpora un componente físico artificial el “medio construido” (suma de infraestructuras y equipamientos construidos por el hombre), al medio físico natural. La resultante de esta transformación es el medio natural modificado, que configura un territorio adaptado para las diferentes actividades humanas y al que se denomina medio bio-físico. En una primera fase del desarrollo territorial la distribución e importancia de los asentamientos humanos tienen una explicación fundamental en la localización de los recursos naturales explotables y sobre los que existe demanda. Sin embargo en las fases posteriores la existencia del soporte bio-físico constituye en sí misma un recurso que atrae la localización de actividades y población, situación que explica el proceso metropolización que fue funcional a las sucesivas etapas de desarrollo del país. Con la finalidad de dar racionalidad a los procesos de cambios en los asentamientos humanos se han desarrollado instrumentos de planificación que permiten evaluar los desequilibrios en actuales y potenciales entre los componentes del ecosistema y prever futuros deseados, que pueden materializarse en políticas públicas. En general en los estudios de planeamiento se trabaja dentro de los límites de lo sincrónico, se analizan tendencias y las variaciones en general pueden preverse, son cambios en las relaciones entre los componentes del sistema que no modifican la estructura de la ecuación fundante del ecosistema. En el caso del análisis diacrónico operan cambios de tipo cualitativo que transforman la estructura de relaciones entre los componentes del sistema y no pueden ser medidos como seguimiento de tendencias. Es mas el campo de las ciencias básicas, que sustentan el planeamiento, el que permite descubrir esos puntos de inflexión que el desarrollo de la sociedad puede originar. La tecnología constituye una dimensión de los cambios que en los 2 últimos siglos originaron un aceleramiento de las transformaciones en la relación sociedad naturaleza. La imprenta, la máquina de vapor, el motor a explosión, etc., son algunos hitos en la historia de la humanidad que cambiaron las

Metrópolis argentinas

Agenda política, institucionalidad y gestión de las

aglomeraciones urbanas interjurisdiccionales

Artemio Pedro ABBA Correo-e: [email protected]

Observatorio Urbano Local – Buenos aires Metropolitana, CIHaM / FADU / UBA URL: www.oulbam.com.ar

Jornadas Regionales de Información Geográfica y Ordenamiento Territorial 2 (2011): 71-114 © Ministerio Secretaría General de la Gobernación, Proyecto SIT SantaCruz

Diaz B.G. y Calviño P. (Compiladores) / ISBN 13: 978-987-25302-1-1

ABBA (2011), Metrópolis argentinas

tendencias vigentes. La ciudad constituye un escenario privilegiado de estas mutaciones y es un ecosistema muy sensible tanto a los cambios tendenciales como a los abruptos cambios de tendencia. El tema de los riesgos de desastre debe verse como un tipo de fenómeno que no se ajusta a los procesos de tipo sincrónico y si bien puede incluirse entre los procesos de tipo diacrónico, presenta un alto grado de incertidumbre.

FIGURA 1. Asentamientos humanos. Subsistemas y componentes básicos.

MODULO 1. UNA NUEVA REALIDAD INTERURBANA Una condición necesaria para la formulación de estrategias que guíen el desarrollo de las áreas metropolitanas es formular un marco interpretativo de los fenómenos socio-espaciales que originan este tipo de asentamientos humanos. La comprensión de las particulares relaciones que se establecen, en estos espacios, entre la sociedad y el soporte territorial adaptado (medio físico natural y construido) habilita la posibilidad de intervención. La distribución poblacional en el país muestra la emergencia abrupta de la región Pampeana y el Gran Buenos Aires a expensas del Norte, alcanzándose una situación opuesta a la prevaleciente en el período colonial (CUADRO 1). Mayores interrogantes se plantean al abordar el fenómeno de concentración y primacía, que como se observa se manifestó en paralelo a los cambios en el espacio regional (CUADRO 2). Sin embargo, transcurrido más de un siglo (1880-2001), en el proceso del desarrollo metropolitano de Buenos Aires se notan claros signos de reversión del fenómeno con la disminución de la tasa de crecimiento tanto de la ciudad primada como de aquellas conectadas al sistema de la Pampa Húmeda, frente al meteórico aumento de una cohorte de metrópolis intermedias (Vapñarsky, 1994). Esta transformación de las tendencias locacionales de la población y las actividades urbanas se observa sostenidamente, aunque con particularidades, en la mayoría de los países de América Latina y el mundo. Algunos estudios comparativos han intentado alguna explicación de estas regularidades relacionándolos con la crisis del modelo productivo fordista y en los profundos cambios en el comercio internacional y su impacto en las configuración socio-territorial.

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Jornadas Regionales de Información Geográfica y Ordenamiento Territorial 2

CUADRO 1. Evolución de la población total en censos nacionales, por regiones. Total del país en porcentajes. Censos 1869-2001.

CUADRO 2. Población de las mayores aglomeraciones en miles (1869-2001).

Portes y Roberts (2005) en un estudio para seis países de América Latina relacionan el fenómeno del cambio de modelo productivo, de la industrialización por sustitución a la apertura de mercados, con las consecuencias de: reestructuración de los sistemas urbanos, desempleo urbano, pobreza y desigualdad y crecimiento de la delincuencia. Cuervo González (2004) revisa el término de primacía urbana, evitando su sesgo normativo (concentración excesiva, macrocefalia, etc.), e intenta un marco analítico histórico-comparativo con el que extrae características comunes y particularismos, en los cambios de la estructura urbana en 19 países del mundo, representativos de diferentes estadios de desarrollo, durante los siglos XIX y XX. El cuadro desplegado por Cuervo González permite situar el proceso de crecimiento diferencial del Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA), en la estructura urbana nacional, como un fenómeno ligado a los cambios del modelo productivo, pero también admite identificar los rasgos distintivos del caso argentino. El autor citado diferencia entre determinantes históricos y espaciales de la primacía urbana a los que denomina función diacrónica y sincrónica respectivamente.

CUADRO N° 2 - Población de las mayores aglomeraciones en miles (1869-2001)

Aglomeraciones 1869 1895 1914 1947 1960 1970 1980 1991 2001

Gran Buenos Aires 229 782 2034 4722 6807 8642 9927 10918 11454

Gran Córdoba 29 48 122 370 592 799 982 1209 1368

Gran Rosario 25 100 256 516 669 813 955 1119 1159

Gran Mendoza 9 29 112 230 331 478 597 773 847

San Miguel de Tucumán 17 35 112 115 297 366 497 622 736

Gran La Plata 0 45 119 273 404 486 560 643 682

Mar del Plata 0 5 25 115 211 302 407 513 542

Gran Salta 12 17 28 67 117 176 260 371 469

Santa Fe 11 25 64 180 209 245 280 407 452

Gran San Juan 8 10 36 108 147 223 290 354 421

Alto Valle del Río Negro 0 0 4 29 92 148 255 306 361

Gran Resistencia 0 1 13 69 108 143 218 292 359

Santiago del Estero-La Banda 8 9 22 60 113 141 200 263 328

Gran Corrientes 11 16 29 56 98 137 180 258 314

FUENTE: Elaboración propia en base a Censos Nacionales 1991 y 2001 y H. A. Torres, 1989

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Buenos Aires se destaca fuertemente por su temprano crecimiento como metrópolis, aún dentro del grupo de los países de urbanización precoz, y por la intensidad de dicho proceso (CUADRO 3). Su rápida integración al mercado mundial aportando alimentos a los países que atravesaban la revolución industrial, atrajo inmigración e inversiones que dinamizaron fuertemente el proceso urbanización.

CUADRO 3. Población de las metrópolis latinoamericanas (Schteingart y Torres, 1974).

MAPA 1. Unificación de la red ferroviaria nacional en el período 1880 - 1890.

CUADRO N° 3 - Población de las metrópolis latinoamericanas (SCHTEINGART-TORRES, 1974)

Metrópoli a) 'Población b) Índice de c) Población metrópoli como d) Índice de

aumento % población país aumento de c)

Nombre Período Comienzo Final período Comienzo Final período

Buenos Aires 1869-1914 233000 2034000 8 12,50 25,29 2

Santiago 1865-1907 115377 322724 3 6,34 10,30 1,7

Lima 1857-1920 74195 148000 2 3,30 3,30 1

Buenos Aires 1914-1960 2034000 7000000 3 25,29 32,56 1,3

Santiago 1907-1960 322724 1933000 6 10,30 24,54 2,4

Lima 1920-1961 148000 1846000 12 3,30 19,00 5,7

FUENTES:

MORSE, R. "La investigación urbana latinoamericana. Tendencias y planteos", Ediciones SIAP, pp. 138-140.

Organización del espacio de la Región Metropolitana de Buenos Aires, "Esquema Director Año 2000", Consejo

Nacional de Desarrollo, 1969.

Plan de Desarrollo Metropolitano Lima-Callao, "Esquema Director, 1967-1980", Oficina Nacional de

Planeamiento y Urbanismo.

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Las determinantes sincrónicas del proceso: “el tamaño del país, su grado de integración territorial interna, la madurez de su proceso de urbanización y la estructura de su red urbana” (Cuervo González, 2004) tienen fuerte influencia en el caso argentino que debe transformar un soporte físico relacionado con economías regionales de subsistencia con mayor peso en el noroeste del país a una economía agroexportadora volcado al Río de La Plata (Ferrer, 1963). Las ciudades del Litoral crecieron en influencia y peso poblacional en la medida que se desarrollaba su interland agropecuario, y se integraba mediante fuertes inversiones en el tendido ferroviario. Es interesante observar la fuerte influencia que en un territorio tan extenso como el argentino ejerció la incorporación de la tecnología ferroviaria que pasó de 605 Km en 1869 a 14.116 a.m. en 1895, y a 33.710 a.m. en 1914 (Roccatagliata, 1985). Sin embargo la división entre las Provincias del Litoral y las Mesopotámicas por un lado y la Provincia de Buenos Aires por el otro habían generado dos redes separadas, una con cabecera en Rosario-Santa Fe y otra con cabecera en Buenos Aires (Sondereguer y Abba, 1998). Cuando en 1887 se produce el primer viaje en ferrocarril entre Buenos Aires y Rosario se cierra la red de movilidad de carga y pasajeros que integra el mercado nacional con el exterior a través de Buenos Aires (Longo, 1986). Fue con la integración de la red, privilegiando Buenos Aires sobre Rosario, que el AMBA adquiere el impulso definitivo para alcanzar la fuerte primacía en el sistema urbano del país (MAPA 1).

CUADRO 4.Inversión estatal en obras públicas y fomento de actividades para el desarrollo, expresado en

pesos fuertes. La importancia que le asignaba el Estado Nacional al tendido ferroviario se percibe si se analiza la composición de las inversiones en obras públicas y fomento de actividades para el desarrollo entre 1862 y 1889 (Oszlak, 1990). Aplicando los indicadores de primacía definidos por Cuervo González, para el caso de Argentina se puede observar que la concentración en el AMBA crece de manera sostenida medida en el IPT, relación entre la población primada y la población total del país, desde mediados del siglo XIX hasta la década del 70 del siglo XX. A partir de ese momento se inicia un proceso de decrecimiento de la concentración con una aceleración creciente. Se diferencian de esa manera dos grandes fases de las tendencias de la red urbana nacional, que coinciden temporalmente con: por un lado con la economía agroexportadora y la de industrialización sustitutiva, y por el otro con el modelo aún en vigencia de apertura de los mercados. El Coeficiente de intensidad cronológica CIC, que mide la velocidad con que se producen las modificaciones primaciales, permite una identificación mas fina de ciclos que se relacionan con cambios internos a las grandes fases comentadas. Puede observarse que el mayor valor del CIC, entre 1895 y 1914, coincide con el comentado despegue metropolitano, a posteriori de que la organización nacional y la integración física del territorio confirmaran como centro a Buenos Aires. La crisis del modelo agroexportador marca un período de desaceleración de la primacía urbana del AMBA, entre 1914 y 1947, pero vuelve a acelerarse con la confirmación del modelo territorial primado por parte del ciclo de desarrollo industrial sustitutivo.

CUADRO N° 4 - Inversión estatal en obras públicas y fomento de actividades para el

desarrollo[i] (en $ fuertes)

Inversiones PERIODOS

1862-1875 1876-1889

Construcción de telégrafos 1.220.651 3.582.527

Construcción y garantías de ferrocarriles 15.877.930 41.542.105

Fomento de inmigrantes y colonización 851.177 6.606.357

Fomento de la agricultura 99.766 -

Obras públicas y edificios fiscales 3.400.375 60.265.060

TOTAL 21.449.899 111.996.049

[i]OSZLAK, Oscar, opus cit. , página 218, cuadro Nº 9.

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CUADRO 5. Primacia urbana en Argentina. Este fenómeno pareciera responder a que “la localización de empresas en las grandes ciudades era óptima en el esquema de industrialización mediante sustitución de importaciones, ya que permitía beneficiarse de las economías de aglomeración y la cercanía de los mercados, así como responder a la necesidad de negociar permanentemente con el gobierno” (Singer, 1975). Ya en el período 60-70 se observa una fuerte desaceleración en la variación primacial, es decir que si bien aún el porcentaje de población en el AMBA crecía lo hacía con una intensidad mucho menor que en las décadas anteriores. Y a partir de 1970 la concentración de población en la ciudad primada comienza a decrecer a una velocidad en aumento creciente hasta el comienzo del Siglo XXI. Según el autor antes citado “las ventajas que ofrecen los mercados urbanos por concepto de economías de escala y de concentración, al igual que la proximidad de la mano de obra, el capital y la tecnología, continúan siendo válidas. Sin embargo, el esquema de apertura económica vino a modificar algunas de las ventajas de la aglomeración, y a favorecer la elección de localizaciones diferentes de la ciudad más grande” (Singer, 1993). Pareciera que este fenómeno, que redunda en la disminución de las oportunidades laborales (Cerruti y Grimson, 2005), se acentúa con el impacto negativo diferencial sobre Buenos Aires, que la caída del Estado de Bienestar tiene sobre las corrientes inmigratorias provenientes del interior del país y países limítrofes *3+. A esto se suma, ya en la fase final del período, la formación de nuevos corredores interoceánicos que atraviesan el país en sentido Este-Oeste sin pasar por el nodo tradicional de relación con el exterior, modificando de ese modo la enraizada estructura radioconcéntrica establecida, tal como fue comentado, desde fines del Siglo XIX.

MODULO 2. DEL SUBURBIO AL PERIURBIO La suburbanización protagonizada por Buenos Aires, desde fines del Siglo XIX hasta pasada la mitad de soguiente, asume características presentes en otros procesos de metropolización en el mundo

CUADRO N° 5 - Primacia urbana en Argentina

Año Población IPT CIC

Gran BsAs Pais

1850 74377 1036981 0,071725

1869 174000 1830214 0,095071 0,00123

1895 655542 4044911 0,162066 0,00258

1914 1928160 7903662 0,243958 0,00431

1938 3615005 13714679 0,263587 0,00082

1947 4660635 15893811 0,293236 0,00329

1960 6737170 20013793 0,336626 0,00334

1970 8323372 23364431 0,356241 0,00196

1980 9766030 27949480 0,349417 -0,00068

1991 10934727 32615528 0,335261 -0,00129

2001 11453725 36223947 0,316192 -0,00191

IPT (índice de población total): PTp/PTcp, donde PTp es la población total del

país y PTcp es la población total de la ciudad primada

CIC (coeficiente de intensidad cronólogica):(IPTj-IPTi)/j-i, donde IPTj es el

valor de IPT para el año j, siendo j el final del período de crecimiento de la primacía

urbana, e IPTi, el valor de IPT para el año i, siendo i el año de iniciación del período

de crecimiento de la primacía urbana.

El período considerado es el trascurrido entre en año de la fila precedente y el año

de la fila coincidente con el valor del CIC

FUENTE: elaboración propia en base a información del INDEC y la DGEyCCBA

datos recopiladosa por las fuentes citadas y estimados en años intermedios

aplicando los indicadores definidos en CUERVO GONZALEZ, 2004.

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contemporáneo (rápida expansión de la mancha urbana, formación de áreas dormitorio, etc.). Sin embargo la evolución de la estructuración socio-espacial que refleja el mapa social del AMBA, en el que los protagonistas de la suburbanización son los sectores de estratos bajos o medio-bajos, adquiere características propias que no coinciden con los modelos típicos de los países del hemisferio norte.

MAPA 2. Sistema metropolitano de Buenos Aires—URBIO.

Pero importantes cambios en la estructura socio-espacial comienzan a hacerse sentir fuertemente a partir de 1980 y se confirman con los últimos datos censales disponibles, sumada a la información de otras fuentes. Se verifican las hipótesis explicativas a partir de un análisis teórico que relaciona las condiciones y costo del viaje al trabajo (parte integral según Lowdon, 1961, de la jornada laboral) con la localización residencial según categoría socio-económica. “La evolución del mapa social de Buenos Aires durante el período intercensal 1960-1980 ha sufrido un cambio radical. Las principales características de este cambio han sido las siguientes: 1) ha cesado la expansión hacia la periferia de los asalariados de menores ingresos, 2) ha aumentado simultáneamente la localización central y subcentral de esta categoría poblacional, 3) ha aumentado la localización periférica de los grupos de altos ingresos y 4) se ha mantenido la localización periférica de los asalariados que habían adquirido lotes a plazos y habían construido viviendas (muchas veces no finalizadas y precarias)”, (Torres, 1989). En Buenos Aires esta relación aparece claramente delineada: a partir de 1960 se hace cada vez mas costoso el desplazamiento cotidiano al trabajo hasta llegar a la situación en que pareciera haberse llegado al límite económico para que los trabajadores ya establecidos en la periferia en el período anterior puedan realizarlo. Estos cambios también penalizaban una nueva suburbanización de los nuevos ingresados en la fuerza de trabajo, quienes deben optar por localizaciones residenciales centrales y subcentrales (los llamados hoteles y pensiones que, en su mayor parte, parecen reproducir el fenómeno de los viejos conventillos de fines del siglo XIX). Por otra parte la periferia –diferencialmente según los sectores norte y sud- va quedando cada vez mas reservada a sectores de altos ingresos (parcelamiento de

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country clubs en lugar de los viejos loteos, proliferación de hipermercados y otros servicios destinados a esos sectores).

MAPA 3. Sistema metropolitano de Buenos Aires - SUBURBIO.

MAPA 4. Sistema metropolitano de Buenos Aires—PERIURBIO.

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Las conclusiones provisorias alcanzadas en base al tratamiento de la información censal, que aplica el concepto ya mencionado de aglomeración, apuntan a una detención del proceso de suburbanización expansiva, indicado por la baja en la densidad promedio del AMBA. Sin embargo algunos síntomas visibles de la metrópolis, desde una visión funcional, advierten sobre una intensa expansión aunque con discontinuidad física. Por otra parte el crecimiento urbano de la Provincia de Buenos Aires en el período 1991-2001 muestra tasas negativas de evolución demográfica de las localidades mayores de 20 mil habitantes con excepción del corredor costero, por el crecimiento del turismo, y de las localidades que rodean la aglomeración del AMBA. Este último rasgo indica un crecimiento que sin dudas se relaciona con su proximidad a la metrópolis. Y esa relación indica que ya constituyen un subsistema urbano de relaciones de intensidad cotidiana o periódica de relativa intensidad. Desde una visión del sistema espacial urbano puede entenderse la relación interactiva entre el transporte y los usos del suelo y las nuevas tendencias en materia de localización de actividades según las diferentes capas del espacio metropolitano. El urbio y el suburbio forman parte de un tejido urbano continuo con un fuerte protagonismo del espacio público y los medios públicos de transporte. Esta configuración se basa en una modalidad de relación entre las actividades localizadas, (intermediadas por los flujos de personas, bienes e información), y el soporte originando un tipo específico de espacios adaptados y canales de interrelación (FIGURA 2).

FIGURA 2. Movilidad urbana en el urbio y suburbio.

El tejido urbano del suburbio se constituía por una relación entre espacios adaptados y canales de movilidad que guardaba cierta familiaridad con el que se establece en el urbio pero de menor intensidad. La característica es que predominan los traslados que comienzan y terminan con tramos peatonales dentro del ámbito urbano público. En el Periurbio lo dominante es la nueva relación entre ámbitos privados a través de movilidades no peatonales (predominantemente mediante el uso del automotor privado) generando patrones de espacio construido (espacios adaptados y canales) diferentes (FIGURA 3). Más evidente aun, como relación funcional, es la pertenencia de las Urbanizaciones Cerradas al mercado residencial metropolitano. Y esta conclusión, a constatarcon los futuros datos censales, no es menor porque significa la incorporación de alrededor de 27 mil personas pero por otra parte 15 mil hectáreas ocupadas a la metrópolis con lo cual la densidad seguiría el ritmo histórico descendente y pondría en cuestión la ecuación económica de este modelo de desarrollo metropolitano. Este nuevo tipo de emprendimiento residencial (Clubes de Campo, Barrios Cerrados, Clubes de Chacras, Clubes Náuticos y Grandes Emprendimientos), no integrado al espacio urbano que lo circunda, resulta viable si está funcionalmente asociado a las redes de autopistas y las nuevas grandes superficies comerciales techadas. En el período 1980 – 2004 la superficie ocupada por las Urbanizaciones Cerradas

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(UC), creció en casi un 8 % anual medio mientras la ciudad tradicional crecía en algo más del 0,6 % anual medio y consecuentemente las inversiones que prevalecieron fueron en autopistas y shopping centers

FIGURA 3. Movilidad urbana en el periurbio.

CUADRO 6. Superficie de al región con usos residenciales (en hectáreas) - período 1980—2004.

CUADRO 7. Población estimada de la región, en la región metropolitana de Buenos Aires (población en

miles) - período 1980—2004.

Si bien todavía este nuevo tejido residencial ocupa en el 2004 el 11 % de la superficie total de la región (4,6 % en el suburbio y 6,7 % en el periurbio) es el que ha captado la parte gruesa de la inversión del período y esta originando un cambio estructural en el sistema urbano metropolitano. Este estado del sistema del sistema, aun intermedio, ha afectado el soporte de la ciudad que constituye el hábitat de la mayoría de la población. De las políticas urbanas futuras depende si esa ciudad que habitamos recupera su dinamismo o colapsa entre las murallas del nuevo hábitat urbano predominante. Se vive actualmente un momento de quiebre del modo de vida urbano en este asentamiento metropolitano y la formación de una institucionalidad metropolitana que supere la actual gestión fragmentada no es la menor decisión a tomar.

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CUADRO 8. Densidad de población estimada de la región, en la región metropolitana de Buenos Aires (habitantes por hectárea) - período 1980—2004.

MODULO 3. NUEVAS LÓGICAS DE CENTRALIDAD URBANA El otro rasgo destacado de la transformación metropolitana, junto al punto de inflexión que implica la atenuación primacial y las nuevas características expansión en islas peiurbanas, es la emergencia de nuevas centralidades que se superponen con la fuerte estructura temprana y de fuerte inercia tradicional de centralidades. El caso argentino y del Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA), presenta como rasgo particular la preexistencia de una fuerte y desarrollada estructura de comercialización muy atomizada y de escala barrial que demoró y le otorgó una resolución propia a la evolución de la oferta en grades superficies comerciales. La “temprana” formación metropolitana, que coexistió con el auge de los medios guiados de transporte y al desarrollo de un tejido socio-territorial de gran homogeneidad relativa, contribuyó a la existencia de una estructura de centralidades tradicionales, radioconcéntrica y organizada como una red jerarquizada de centros y vínculos (Abba, 2007). Es durante los noventa, aunque ya se había comenzado a manifestar en la década anterior, que se registra el punto de inflexión en la estructura metropolitana de centralidades. Se produce el desembarco de los nuevos formatos de oferta de bienes y servicio en el marco de procesos de segregación social y segmentación del consumo. Comienza una etapa donde se impone un nuevo tipo de oferta que propone una marcada selectividad, que dista fuertemente de la oferta universal de los centros tradicionales, generando una exacerbada diferenciación geográfica del consumo. La ciudad emergente no resulta abordable con los modelos tradicionales que relacionan actividades, usos de suelo y movilidad. Las nuevas centralidades no se basan en un territorio de demanda sino, más bien, en localizaciones estratégicas que captan selectivamente flujos de consumidores. Se podría hablar de un rol multiplicador de las desigualdades socio-territoriales, de los procesos contemporáneos de transformación de las centralidades. En una etapa previa superpuesta a los centros tradicionales, la emergencia de las nuevas centralidades urbanas los shopping y grandes superficies comerciales es de menor impacto. La mayoría de los nuevos centros se localizaron aprovechando su integración a las centralidades ya formadas en la ciudad de Buenos Aires (únicamente en el caso de Paseo Alcorta se registran algunos componentes de nueva centralidad). Solo en el Sector Norte se apuesta a la implantación del nuevo modelo de centralidad basado en el nuevo formato de oferta y con una localización establecida en los ejes de movilidad de grandes flujos de transporte automotor privado (UNICENTER). El caso del shopping de Adrogué tiene mas que ver con la integración a centralidades ya existentes, modelo que en el futuro prevalecerá en el sector Sur metropolitano. En la década 1994-2004, se consolidan las mutaciones que asomaban como nuevas tendencias en Buenos Aires. Por una parte la tradicional oferta de bienes y servicios, en locales unifuncionales y agrupados en las principales vías de circulación, sufre una disminución de su mercado a merced de las grandes superficies comerciales, establecimientos agrupados bajo un mismo techo, secuela de la creciente segmentación social y la inseguridad en la vía pública. Y por otra parte se produce una fuerte transformación en los modos de movilidad de la población haciéndose predominante el traslado en automotor privado (“modelo

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automóvil intensivo”: Blanco, 2004). Se produce un cambio de formato de la oferta de bienes y servicios y se fortalece la red vial de autopistas y vías rápidas como canalizadora de los flujos de consumidores.

MAPA 5. Centralidades del área metropolitana de Buenos Aires (1994).

FUENTE: Abba, A. y Laborda, Centralidades Metropolitanas en el AMBA, M, CIHaM, FADU/UBA, 2004

FIGURA 4. Puntaje de centralidades tradicionales según Corona.

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El fenómeno emergente en la década analizada es la extensión y crecimiento de las nuevas centralidades completando un esquema reticular que en 1994 apenas se esbozaba. Contrariando la estructura tradicional que creció alrededor del centro histórico, la retícula se ordena con la predominancia del sector Norte y la primera Corona. Mientras la estructura de centros tradicionales crece en la década analizada solo un 30 %, las nuevas centralidades crecen un 148 %.

FIGURA 5. Nuevas centralidades según Corona (1994—2004). FUENTE: Elaboración propia en base a datos de la Cámara Argentina de Shopping Centers (CASC) y entrevistas a los establecimientos no adheridos a CASC.

En el 2004 la emergente red de Nuevas Centralidades se expande en forma anular pero también comenzando a cubrir el resto de los Sectores del AMBA. El crecimiento mas fuerte se registra en el Sur y el Oeste (la oferta multiplica 7 y 5 veces la existente en 1994 respectivamente) y en el Norte, cuya expansión llega a las coronas 2da. y 3ra., aunque el crecimiento, en este sector, es mas moderado (74 % en la década) por partir de un piso de alta oferta. Estos nuevos nodos son selectivos por condicionar los consumos según posesión de auto, tarjeta de crédito, capacidad de macro-compras y equipamiento de conservación de alimentos. Y la red conformada se diferencia y separa de la tradicional estructura ferrocarril – colectivo que capta a los sectores medios y medio bajos. Desde un abordaje espacial-topológico de un sistema monocéntrico y con una estructura tipo árbol se tiende a un sistema policéntrico y una estructura reticular (Dematteis, 1998). De hecho estos sistemas vienen coexistiendo desde hace tiempo y recién durante los últimos años emerge y se hace mas visible la nueva configuración de centralidades, parafraseando a Peter Hall (1998), *4+, “no se trata del desvanecimiento de la antigua estructura, sino de su convivencia y articulación con nuevas y complejas formas de urbanización”.

MODULO 4. CONCEPTO DE INTERJURISDICCIONALIDAD

El Estado Cuando se habla de asentamientos humanos se debe tener en cuenta la dimensión de la organización social. Se establecen relaciones entre el territorio (originario y modificado), la población y sus actividades y un orden jurídico-normativo que regula esas relaciones *5+ (Kelsen, 1983).

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A la organización social puede denominársela Estado e históricamente ha evolucionado por diferentes estadios pero en esencia esas formas tienden a pasar de organizaciones más primitivas basadas en el derecho natural a formas más complejas y modernas basadas en el derecho positivo. Dice Kelsen en la obra citada: “Si existiera una justicia objetivamente cognoscible *6+, no habría derecho positivo y, por tanto, no existiría el Estado….”. La organización social establece normas explícitas de comportamiento que tienden a subordinar los intereses particulares a los intereses de conjunto. Los mecanismos establecen además de las normas, sistemas de elaboración de propuestas y de representación de la población y ejercicio de poderes de los representantes para ejecutar los proyectos sociales y garantizar la administración de los asuntos comunes.

MAPA 6. Centralidades del AMBA (2004).

FUENTE: Abba, A. y Laborda, M., Centralidades Metropolitanas en el AMBA, CIHaM / FADU / UBA, 2004

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La mirada política de la aglomeración metropolitana De una manera pragmática Pirez (1994) define política como un sistema de relaciones entre actores pertenecientes a la sociedad local que forman parte, formulan proposiciones basadas en percepciones, valores, necesidades e intereses y por otra parte logran condiciones para hacer posible su implementación.

FIGURA 6. Coincidencia entre unidad política y urbana. Se pueden diferenciar dos dimensiones: La que permite la trascendencia de desde posiciones parciales a capacidad de diagnóstico y

representación, Acumulación de poder, obtención continua de condiciones para hacer realidad los proyectos logrando

posiciones institucionales de toma de decisión. Para entender desde la mirada política el caso metropolitano Pirez diferencia el concepto de unidad política y conglomerado político. Unidad política es aquella en que coinciden la unidad de formulación de propuestas y representación y la unidad de acumulación de poder. En la ciudad metropolitana de Buenos aires se yuxtaponen diferentes unidades políticas (municipios, ciudad autónoma, provincia y nación) cuyas funciones de representación y acumulación de poder se resuelven dentro de los propios límites. Por otra parte los estilos políticos predominantes privilegian las funciones de acumulación de poder por sobre las de representación (Pirez, 1994). El conglomerado político metropolitano como sumatoria de las unidades componentes de diferente nivel, dificulta las posibilidades de control sobre la gestión de los ejecutivos. Esto se ha agravado debido a los procesos de privatización de las empresas públicas que gestionan servicios en el espacio del conglomerado metropolitano. Tal como lo caracteriza Pirez en la etapa de desarrollo agroexportador la unidad de la ciudad de Buenos Aires y la unidad política nacional coinciden en una estrategia de desarrollo del soporte físico metropolitano. Ya hacia fines de los 70’ cuando se agota el modelo de industrialización sustitutiva de las importaciones la ciudad metropolitana era un conglomerado político con difícil coordinación interjurisdiccional (como veremos crece el nivel de interjurisdiccionalidad si bien no cambia el grado de interjurisdicionalidad).

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FIGURA 7. Conglomerado político metropolitano.

Escalas institucionales del Estado Vapñarsky postula que todos los tratadistas están de acuerdo en distinguir dos escalas *7+ Institucionales del Estado Argentino: federal y provincial. Pero admite que existen dos bibliotecas en lo referente al status del Municipio: la escuela de la Universidad del Litoral (encabezada por Rafael Bielsa) y la escuela de la Universidad de La Plata (encabezada por Adolfo Korn Villafañe). La corriente de pensamiento santafesina le asigna al Municipio una entidad meramente administrativa, por el contrario la corriente de pensamiento bonaerense lo considera una de las escalas de organización del Estado Argentino. Históricamente el autor citado identifica que a mediados del Siglo XIX, cuando la Constitución de 1853 delega hacia arriba, desde la escala Provincial, las competencias cede algunas al Estado Federal, también asume la existencia de las autoridades de gobierno local existentes y delega competencias hacia abajo. En su cuerpo léxico, como el autor lo denomina, diferencia las Jurisalef, autoridades de gobierno local (con autoridades electas), de las Jurisabet, autoridades locales designadas por una escala superior. Su desarrollo fundamenta la propuesta de la diferenciación entre jurisdicción y aglomeración (nueva denominación mas incluyente de localidad) que permite una definición universal para la delimitación territorial de los asentamientos humanos. En esa definición de aglomeración es importante observar que se dan tres tipos de situaciones que relaciona jurisdicción con aglomeración en la dinámica de expansión espacial: Expansión simple Sobreexpansión, y Coalescencia

El caso del área metropolitana de Buenos Aires Dada la medular importancia que en este enfoque se le asigna a la cuestión de la complejidad institucional en la génesis de la problemática metropolitana se tratará de especificar la situación del AMBA al respecto. Para lo cual se enunciará la definición operativa adoptada de los conceptos complejidad institucional (CI) y de sus dos componentes el tipo y nivel de interjurisdiccionalidad.

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FIGURA 8. Proceso de formación del conglomerado político metropolitano. Se entiende por tipo de interjurisdiccionalidad (TI) a la diversidad de actores institucionales con claras funciones y competencias diferenciadas (Nación, Provincia y Municipio) presentes en una aglomeración urbana. En el CUADRO 9 y FIGURA 9 se presentan 4 situaciones básicas *8+ en un país con organización federal. La aglomeración metropolitana pasó por diversos estadios de TI que se han reseñado en la FIGURA 10. Puede observarse que transcurrió un primer período de tipo de interjurisdiccionalidad A previo a la Federalización de la Ciudad, debido el aglomerado se extendía hacia el sur del Riachuelo anexando parte de Avellaneda denominada en ese entonces Barracas al Sur.

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CUADRO 9. Tipos de interjurisdiccionalidad.

FIGURA 9. Tipos de interjurisdiccionalidad.

Con la designación de Buenos Aires como Capital Federal de la República, el territorio de la ciudad se separa de la Provincia, y se incorpora el Poder Ejecutivo Nacional como actor institucional. De esta manera la aglomeración pasa a un tipo B de interjurisdiccionalidad, pero con la participación de solo una provincia, pero con la incorporación creciente de Municipios por el fenómeno de coalescencia (como lo define Vapñarsky) y recién con la Reforma Constitucional de 1994 que concede la autonomía a la Ciudad de Buenos Aires, se aproxima al tipo D con más de una provincia. La noción de Nivel de Interjurisdiccionalidad (NI) mide la relación entre la población y superficie de la ciudad central y su extensión fuera de los límites, y se denominan Interjurisdiccionalidad Poblacional (Ipob) e Interjurisdiccionalidad de Superficie (Isup). En 1947 el territorio de la porción provincial había duplicado a superficie de la ciudad de Buenos Aires y la población de esta última se estanca en algo menos de 3 millones, volcándose el crecimiento al

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“extramuros”, tal que en 1970 casi duplica la población porteña. El Ipob y el Isup han seguido creciendo fuertemente en las últimas décadas y alcanzan actualmente aproximadamente los niveles de 3 y 10, respectivamente. FIGURA 10. Evolución histórica del nivel de complejidad institucional en la aglomeración metropolitana de

Buenos Aires (1869—2001).

FIGURA 11. Etapas de la situación institucional y nivel de interjurisdiccionalidad del AMBA.

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La FIGURA 11 sintetiza la CI (que combina las dos nociones de interjurisdiccionalidad, TI y NI) que alcanzó el AMBA desde antes de su surgimiento como metrópolis hasta la situación actual. Desde la Gran Aldea original a la Gran Metrópolis de hoy pasó por distintos estadios, sin alcanzar nunca una institucionalidad que reconozca la ciudad metropolitana como ámbito político (de acuerdo a lo definido por Pirez).

Historia de la institucionalidad metropolitana: etapa de institucionalidad informal El primer registro considerado corresponde a 1869, fecha del primer Censo Nacional, y ya Buenos Aires, a pesar de su escasa población presentaba una situación de cierta CI. La mancha del aglomerado *9+ atravesaba los límites de los municipios de la Ciudad de Buenos Aires en el sur extendiéndose hasta Barracas al Sur, hoy Avellaneda, quedando encuadrada en la situación A de TI. Entre 1869 y 1895, fecha del segundo Censo Nacional, se producen cambios de suma importancia. Mientras el país se preparaba para integrarse al mercado mundial, y, como parte del proceso de organización del país se federaliza a Buenos Aires y se amplían los límites incorporando la casi totalidad de los partidos de Belgrano y Flores *10+. La situación de CI se modifica al incorporarse el Gobierno Nacional como actor. A partir de esa instancia el reciente actor asume junto con la ciudad de Buenos Aires el liderazgo de la gestión manteniendo su iniciativa casi excluyente hasta fines de la década del 50´. Durante la vigencia de los modelos de desarrollo agroexportador y de industrialización sustitutiva se mantiene el dinamismo de la gestión asociada que alinea a la Provincia de Buenos Aires *11+, y los partidos aglomerados. Se trata de un modelo de gestión jerárquico-sectorial *12+, centralizada en las decisiones y descentralizada en .lo operativo, que ejecutaba a través de los Ministerios, Secretarías y Empresas Estatales descentralizadas con un funcionamiento no coordinado (que aún perdura en las materias gestionadas por el Gobierno Nacional o las Provincias).

Historia de la institucionalidad metropolitana: desborde de la institucionalidad informal Desde los años 60’, agotado el modelo sustitutivo, y en el marco de estrategias desarrollistas, se comienza a visualizar la cuestión metropolitana. Esto parece tener que ver con la situación de creciente CI. Si bien se mantiene el TI es muy fuerte, sobre todo en el período 1947-60, el crecimiento del NI desbordando el modelo de gestión jerárquica-sectorial. El Plan Regulador *13+ de la Ciudad de Buenos Aires incorpora por primera vez en su diagnóstico el área del conurbano bonaerense, y aparece un ítem metropolitano en las propuestas. Los grandes problemas acumulados en el aglomerado hacían pensar que el piloto automático estaba fallando.

Historia de la institucionalidad metropolitana: intento de institucionalidad regional En 1967, el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) regionaliza el país y una de las 8 regiones es la Región Metropolitana de Buenos Aires *14+, y se encomienda una propuesta de ordenamiento territorial para el área para lo cual se crea la Oficina Regional de Desarrollo (ORM) y el Comité Técnico Metropolitano (CTM), que coordina las acciones en forma intersectorial. Complementariamente se realiza el Estudio Preliminar de Transporte para el Área Metropolitana *15+, y el INDEC incorpora el concepto de aglomerado urbano y delimita la envolvente de la aglomeración. El modelo adoptado propone la constitución de una región de desarrollo con la participación de las provincias involucradas *16+, si bien la Nación se reservaba el liderazgo de la gestión *17+. Durante este período, interrumpido por sucesivos golpes de Estado no permitió el funcionamiento del CONADE durante mucho tiempo, pero dejó un producto que durante mucho tiempo fue tomado como la imagen objetivo para la región “El Esquema Director Año 2000”.

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Recientes intentos contradictorios de institucionalidad en el AMBA En la última etapa de globalización y transnacionalización de la economía el AMBA sufre fuertemente el impacto de la desindustrialización, el desempleo, concentración del ingreso y creciente segregación socio-espacial. Por otra parte en el marco de un debilitamiento creciente del rol del Estado se producen cambios en la gestión del área que podrían separarse en tres períodos: En la etapa del proceso militar 1976-83 Con el retorno a la democracia Finalmente en el período 1989-2002 En el período del proceso militar se interrumpe el proceso de Planificación imbuido por el pensamiento desarrollista y que se planteaba con una fuerte presencia del Estado (Estado de Bienestar) en el marco general. En lo que hace a la gestión metropolitana se produce un aporte importante con la creación de dos organismos que abordan dos problemáticas de claro alcance interjurisdiccional. Un caso es el del Cinturón Ecológico Metropolitano Sociedad del Estado (CEAMSE) que plantea una solución integral para la problemática de la recolección, traslado y tratamiento de los residuos sólidos producidos en el AMBA *18+. El otro organismo es la Corporación Mercado Central (CMC) que había sido diseñado en períodos anteriores como un mercado concentrador de alimentos perecederos y que se implementó en este período *19+. En el período de retorno a la democracia se intenta retomar el marco de planificación regional de la etapa previa al golpe militar de 1976 a partir de la firma de un convenio, denominado Convenio AMBA *20+, entre la Provincia de Buenos Aires y la Municipalidad de Buenos Aires y refrendado por la Nación. Se realizan estudios y propuestas que conducen a la iniciativa de crear un organismo intermunicipal, Asamblea Municipal, integrado por la Municipalidad de Buenos Aires y representantes de los Municipios del Norte, Oeste y Sur del AMBA, que no llega a constituirse. En los 90´, y en el marco de la re-profundización de la transnacionalización económica y el ingreso al mundo globalizado se producen importantes cambios que inciden fuertemente en los procesos de gestión en el AMBA. “Utilizando poderes especiales el gobierno privatizó las principales empresas públicas –producción de gas y petróleo, teléfonos, electricidad, provisión de agua y ferrocarriles, entre otras-, redujo o eliminó los regímenes de promoción minera e industrial y desreguló el sistema financiero” *21+. Desde la Ciudad de Buenos Aires se intenta recuperar el liderazgo regional, basándose en una economía más autónoma, intentando en el Plan Urbano Ambiental incorpora la problemática metropolitana pero vista desde la ciudad central. La Autonomía de la Ciudad de Buenos Aires concedida por la Reforma Constitucional de 1994, y la posterior Estatuyente del 96’, profundiza una tendencia al priorizar las cuestiones propias sobre las metropolitanas, sin entender que las cuestiones metropolitanas no resueltas se transforman en mayores costos para la ciudad *22+. Por otra parte desde el Gobierno de la Provincia se realizan algunas transformaciones en el mismo período que si bien invocan el objetivo de una mejora en la gestión, pareciera se fundamentan en necesidades de acumulación política *23+. Por un lado se dividen municipios, con la finalidad explicitada de encontrar una mejor escala de relación entre gobernantes y población, y por otra parte se obtiene una importante masa de recursos nacionales, que provienen recaudación de impuestos, que permite crear el Fondo de Recuperación Histórica del Conurbano, elevado a cuestión nacional. Como una excepción a la regla aparece una iniciativa de tipo metropolitana en el ámbito parlamentario. Se intenta la creación de institucionalidad metropolitana a través del Convenio de Cooperación Recíproca “Programa de Cooperación Legislativa para el Área Metropolitana de Buenos Aires” firmado en abril de 1999 por autoridades de las legislaturas de ambas jurisdicciones *24+.

La situación actual y perspectivas La crisis del 2000-2002, y la post crisis que trajo consigo fuertes signos de un cambio en las políticas económicas y sociales, encuentra a la región en el momento de más alta complejidad y en el más bajo de

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nivel de asociación desde su existencia como metrópolis. A pesar de las condiciones positivas que presenta el AMBA, por la integralidad territorial de su desarrollo histórico, la actual atomización se convierte en un fuerte obstáculo frente a las iniciativas de crear institucionalidad metropolitana. Sin embargo la puesta en la agenda de la cuestión del Riachuelo –Matanzas y la problemática ambiental, pone de relieve una de las cuestiones específicamente metropolitanas de acuerdo a la definición propuesta en función de la complejidad institucional subyacente. Por este motivo parece pertinente considerar modelos alternativos que abran la posibilidad de abordar no solo la problemática del Riachuelo, priorizada hoy en la agenda política, sino el resto de las cuestiones metropolitanas. De la revisión de las especificidades del AMBA y de las experiencias de incipiente creación de institucionalidad metropolitana en el pasado surgen tres líneas de acción posible: (a) la asociación intermunicipal, (b) el esquema regional, y (c) el parlamento metropolitano. Asociación intermunicipal Este modelo de creación de institucionalidad sobre el que se avanzó en los 80’ proponía una Asamblea Metropolitana con representación de los gobiernos locales del AMBA. Esta iniciativa se vio frustrada en la propia reunión constitutiva por falta de acuerdo en los criterios de representatividad propuestos *25+. El modelo de asociación de autoridades locales tiene mucho desarrollo en los países de organización unitaria. Es muy apropiado en los casos en que existe instituciones locales con desarrollo de su organización administrativa y que su interjurisdiccionalidad responda al tipo A. Consiste en un reconocimiento de las autonomías municipales cuando esta existe jurídicamente *26+. Esquema Regional Este modelo adoptado en los 60’ instituyó a la Región Metropolitana como una de las 8 regiones de Desarrollo en que se dividió el país. Además se creó un Comité Técnico Metropolitano que coordinaba las acciones de los organismos ejecutores en función de los lineamientos definidos por el organismo técnico regional. La organización regional, de acuerdo a la definición que de ella hace el Artic. 124 de la Constitución Nacional, parece adecuada para el tratamiento de temas sectoriales y solo de ejecución de políticas determinadas por los acuerdos de las provincias (no pueden asumir funciones ni legislativas y de gobierno). En caso contrario atentaría contra la soberanía de las provincias miembros de acuerdo a lo que establece el citado Art. de la Constitución. Parlamento Metropolitano Finalmente, y, apoyado en la experiencia de cooperación interparlamentaria intentada en los 90’ *27+, y se visualiza otra alternativa aparentemente mas compatible con la organización institucional del Estado Argentino. Básicamente se trata de encontrar mecanismos que contemplen el sistema federal de organización del Estado y no contravengan sus condicionamientos básicos. Es teniendo en cuenta dicho marco constitucional que se propone una forma de institucionalidad que no implica la creación de un espacio político que compita con la potestad de los estados soberanos que están integrados parcial o totalmente a la región. La vía intentada es la de institucionalizar como Parlamento Metropolitano (PM) compuesto, con una representatividad equilibrada *28+, por los diputados representantes en la Cámara de Diputados de sendas jurisdicciones del territorio metropolitano.

CONCLUSIONES La tendencia esperable es un aumento de la complejidad institucional en el futuro por diversos factores hoy en curso: La expansión del fenómeno country y la extensión del sistema de autopistas incrementará

significativamente el Nivel de Interjurisdiccionalidad por el mayor peso en cantidad y peso poblacional de los partidos de la 3ra. corona del AMBA (o futuras que se formen).

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Por otra parte, al interior de la Ciudad de Buenos Aires esta previsto para el 2007 la elección de autoridades en las 15 Comunas completando el proceso de descentralización previsto por el Estatuto de la Ciudad, complejizando aun mas el Tipo Interjurisdiccional existente en la metrópolis.

Esta evolución previsible se produce en un marco de creciente concentración de la iniciativa política y la inversión pública, en el país y en el AMBA, en el ámbito del Gobierno Nacional. Esto jerarquiza las relaciones directas de los dirigentes locales y provinciales con los Ministerios nacionales que concentran las inversiones en materia de vivienda, obras de infraestructura y acción social. Este panorama nos remite a un funcionamiento de hecho, fuertemente sectorializado en el marco del cual las autoridades locales compiten por los recursos en un ambiente poco propicio a los proyectos de asociación. Si bien tal como se ha expresado se atraviesa el período en que la complejidad institucional a alcanzado un máximo punto también se ha elevado el convencimiento de la necesidad de encontrar formas de institucionalidad metropolitana para la resolución de la creciente acumulación de problemas irresueltos. La propuesta pretende recuperar los diversos esquemas intentados históricamente de instalar una forma de institucionalidad metropolitana y que hayan buscado alguna adecuación a la realidad del país y del AMBA. Este análisis parece encontrar ventajas en el esquema de Parlamento Metropolitano como camino a la creación de institucionalidad que puede estar menos sujeta a cambios políticos en las jurisdicciones componentes. Y por otra parte se podrían desarrollar políticas públicas metropolitanas que al tener aprobación parlamentaria se transformarían, si bien no se crea un espacio político autónomo, en Políticas de Estado Metropolitanas. Pareciera que es una línea de acción que permitiría una paulatina maduración de formas estables de institucionalidad más acordes con las características del armado institucional y dinámica política del país y del AMBA.

MODULO 5. LA CUESTION DE LAS AREAS METROPOLITANAS EN ARGENTINA En el caso argentino, el corto ejercicio se remonta a los años 60-70, que aportó la Prefectura Gran Rosario y la Región Metropolitana de Buenos Aires. De institucionalidad mas profunda la primera, ambas fueron de breve existencia y no dejaron ningún andamiaje institucional aun vigente que pueda aprovecharse (la experiencia más significativa fue la creación de la Prefectura Gran Rosario entre los años 1969 - 1976, y la Oficina Regional del Área Metropolitana de Buenos Aires en el período 1969 - 1972). Esto coincidió con una corriente internacional que, en los años 60 y 70, realizó intentos de creación rápida de complejos modelos de gestión para el abordaje de estos nuevos problemas planteados por la fuerte urbanización y la concentración en áreas metropolitanas (Klink, 2005). Después de esta breve experiencia se ha venido retrocediendo en materia de formas de asociación interjurisdiccional, a contramano del continuo crecimiento de los problemas y la complejidad institucional de tales áreas. La situación actual muestra el momento de mayor complejidad institucional y peor momento de nivel de asociación en la resolución de los problemas. La tendencia a la urbanización del territorio y la concentración en asentamientos urbanos multijurisdiccionales (se considera en este caso las localidades definidas por el INDEC como "compuestas", las que se extienden sobre dos o más áreas político-administrativas, definidas como de 1er. y 2do. Orden) impone nuevas escalas de actuación para el ordenamiento y desarrollo territorial en el país. Ha emergido la dimensión metropolitana como un importante espacio de resolución de problemas a través de la ejecución de políticas públicas y acciones colectivas de especificidad metropolitana. En el 2001, los residentes en las 26 aglomeraciones metropolitanas de más de 50 mil habitantes alcanzan casi el 60 % del total de la población del país y el 66 % de la urbana (ver Cuadro 10). Esto debe llamar la atención sobre la necesidad de incorporar formas de gestión adecuadas a estos espacios subnacionales que inciden sobre el presente y futuro de una porción mayoritaria de la población. Hoy, el número de áreas metropolitanas y la población habitando en ellas han aumentado

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considerablemente, así como la complejidad institucional de las mismas. Sin embargo, después de las experiencias citadas nada se ha avanzado en materia de institucionalidad metropolitana. Se encuentra así un obstáculo a los esfuerzos sociales para resolver problemas de mejoras en la calidad de vida de la población que reside en estas aglomeraciones. Frente a la cuestión de la creación de institucionalidad metropolitana se pueden presentar diferentes situaciones en el marco de la organización político-administrativa del país, que debieran identificarse si se quiere abordar el tema.

CUADRO 10. Aglomeraciones de más de 50.000 habitantes (Argentina, 1991—2001).

Tipos de complejidad institucional: grado de interjurisdiccionalidad (GI) Los Grados de Interjurisdiccionalidad posible en las aglomeraciones, o localidades compuestas, que se originan en la diferenciación institucional de sus componentes, se han bosquejado en el CUADRO 11 y la FIGURA 12. Se han identificado 6 situaciones posibles que se describen a continuación. Los casos de mayor grado de interjurisdiccionalidad, los que presentan mayores dificultades para alcanzar formas asociadas de gestión, son los menos frecuentes. Estos asentamientos urbanos, debido a su expansión en el territorio se extienden en más de una Provincia (son las que el INDEC denomina Jurisdicciones de primer orden; integran esta lista las veintitrés provincias argentinas y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires).

CUADRO 11. Grados de interjurisdiccionalidad.

El Gran Buenos Aires, que alcanza el Grado V, es el caso de mayor diferenciación interjurisdiccional presente en el país en la actual situación. El tipo teórico más complejo, de Grado VI, se puede dar en el futuro si se anexan físicamente el Gran Buenos Aires y el Gran La Plata. Este grado de interjurisdiccionalidad se presenta en el caso de México en la Zona Metropolitana del Valle de México (en el caso de la Zona Metropolitana del Valle de México, con 18,5 millones de habitantes, quedan incluidos tres Estados: México, Hidalgo y el Distrito Federal, incluyendo la Ciudad de Toluca, capital del Estado de México; SEDESOL-INEGI-CONAPO, México, 2004).

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Las localidades compuestas Neuquén-Plottier-Cipolletti (provincias de Neuquén y Río Negro) y Viedma–Carmen de Patagones (provincias de Río Negro y Buenos Aires) son los casos de Grado IV presentes en el país. Estas localidades compuestas presentan componentes que pertenecen a dos provincias diferentes y uno de ellos, la ciudad de Neuquén en un caso y la ciudad de Viedma en el otro, son capitales provinciales. Si bien la situación tiene ciertas semejanzas jurisdiccionales y geográficas, la diferencia es muy significativa si se tiene en cuenta la talla de las aglomeraciones. Mientras Neuquén-Plottier-Cipolletti alcanza casi los 300 mil habitantes, Viedma-Carmen de Patagones esta por debajo de los 70 mil.

MAPA 7. Aglomeración Viedma—Patagones.

San Francisco-Frontera (provincias de Córdoba y Santa Fe), es el único caso de Grado III existente en el país. Es el tipo de localidad compuesta: presenta componentes que no pertenecen a la misma provincia, pero ninguna de las Áreas de Gobierno Local (AGL) presentes en la aglomeración tiene funciones de capitalidad. En el caso de interjurisdiccionalidad de Grado II, la localidad compuesta está formada por componentes pertenecientes a una sola jurisdicción de 1er. Orden (Provincia) pero una de las AGL es también Capital Provincial. Este caso es muy frecuente, por la fuerte primacía que este tipo de localidad compuesta alcanza en las provincias. Es el caso mas numeroso entre las localidades compuestas de mas de 50 mil

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habitantes; se origina en la fuerte atracción que sobre las migraciones internas ejercen las ciudades sedes de los órganos de gobierno de las provincias. La elevada oferta de empleo público es uno de los principales factores de gravitación de estos centros; el 70 % de las capitales provinciales se ajustan a este tipo de aglomeración.

MAPA 8. Aglomeración Neuquén—Cipolletti.

Finalmente, el caso de interjurisdiccionalidad de Grado I es el la localidad compuesta en la que ninguno de los componentes tiene funciones de capitalidad. Es el nivel más simple de diferenciación interjurisdiccional registrado entre las aglomeraciones metropolitanas. Corresponden a esta situación de Interjurisdiccionalidad, los casos de Gran Rosario (Santa Fe), Villa María-Villa Nueva (Córdoba), Reconquista-Avellaneda (Santa Fe) y San Martín-La Colonia (Mendoza). Existen muchos mas casos de aglomeración Grado I pero no superan los 50 mil habitantes y por eso no se incluyen en esta primera identificación.

Tipos de complejidad institucional: nivel de interjurisdiccionalidad (NI) Por otra parte, para cada Grado de Interjurisdiccionalidad se puede medir el Nivel de Interjurisdiccionalidad (NI) alcanzado. Ambas variables determinan el Tipo de Complejidad Institucional (TCI) presente en las diferentes Áreas Metropolitanas. La medida del NI es la relación entre el "componente central" y el "componente exterior" que integran la localidad compuesta (coincide con la definición del INDEC de componente de las localidades compuestas y el denominado en este trabajo "componente central" coincide empíricamente con la definición de componente principal de dicho organismo para las 26 aglomeraciones consideradas; finalmente, lo que en este trabajo se denomina "componente exterior" coincide con el resto de las AGL que forman la localidad compuesta para el INDEC. Se denomina central a la AGL que tiene funciones de capitalidad o bien

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constituye la AGL cabecera histórica de la aglomeración, y al conjunto del resto de los componentes se los denomina componente exterior.

MAPA 9. Aglomeración Gran San Juan.

Este indicador permite relacionar la dimensión del AGL "cabecera" con la dimensión del conjunto de las AGL que se fueron incorporando a la aglomeración. Es probable que esta relación haya variado históricamente en la mayoría de los casos, mostrando el peso que el componente central fue teniendo en el liderazgo de la toma de decisiones en la aglomeración, como fue estudiado para la Aglomeración Gran Buenos Aires (Abba, 2006). En el resto de las áreas metropolitanas y subsistemas urbanos nacionales se registra una diversidad muy grande de situaciones que, generalmente, parten de la preeminencia de la ciudad originaria sobre el componente exterior. Pero al aumentar generalmente el peso de la extensión por fuera del área de gobierno local central, aumenta la falta de legitimidad de una gestión centralizada. El NI más alto se registra en el caso de la Aglomeración Gran Mendoza, en la que este valor se aproxima a 7 y tiende a aumentar, dado que el Departamento Capital marcha a perder población y presentan un sentido creciente los departamentos que forman el componente exterior. Los casos que le siguen son el ya mencionado de la Aglomeración Gran Buenos Aires, NI: 3,02, y el Gran San Juan, NI: 2,64.

Tipos de complejidad institucional: tipos de complejidad institucional (TCI) La cuestión metropolitana en el país presenta diversos tipos de situaciones que se pueden sintetizar en

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tres subconjuntos. Los casos de mayor complejidad institucional, A, se concentran en unas pocas aglomeraciones interprovinciales. Se trata de las aglomeraciones Gran Buenos Aires (Ciudad de Buenos Aires y Provincia de Buenos Aires), Viedma-Carmen de Patagones, Neuquén-Cipolletti y San Francisco-Frontera. En estos casos la posible asociación se enfrenta con la dificultad de que el régimen federal no contempla ningún nivel organizacional de tipo político intermedio entre la Nación y las Provincias. De cualquier manera existe una fuerte diferencia entre las 4 aglomeraciones respecto de su Nivel de Complejidad Institucional. El AMBA presenta un Grado V de Interjurisdiccionalidad y 3 de Nivel de Interjurisdiccionalidad, es el caso más complejo en el cuadro de las metrópolis nacionales y, además, ejerce una fuerte primacía en el sistema urbano nacional.

FIGURA 12. Tipos interjurisdiccionales.

Le siguen dos casos de aglomeraciones de GI: IV pero de talla considerablemente menor respecto del primer caso analizado (una de 300 mil y dos de alrededor de 70 mil). Se destaca el caso de Neuquén-Cipolletti por ser cabecera del importante subsistema urbano patagónico del Alto Valle y por su considerable talla y el NI: 0,44, siguiéndole el caso de Viedma-Patagones, GI: IV, NI: 0,4. El caso de San Francisco-Frontera es de mucha menor complejidad dado que no contiene ninguna AGL capital de provincia; GI: III, y además de ser de una talla mucho menor presenta un bajo nivel de interjurisdiccionalidad, NI: 0,18. Un segundo grupo de parecido Nivel de Complejidad, B, está constituido por los casos de Grado de Interjurisdiccionalidad II y I. Estas aglomeraciones no contienen componentes que pertenezcan a provincias diferentes simplificando las cuestiones de gestión, al no intervenir la jurisdicción nacional. Un primer grupo lo constituyen la mayoría de las capitales provinciales (16 sobre 23), que presentan un Grado II de interjurisdiccionalidad, Puede observarse igualmente que en este grupo, el mas numeroso, se registran significativas diferencias según Nivel de Interjurisdiccionalidad (CUADRO 13).

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Se destacan los casos ya mencionados de Gran Mendoza y Gran San Juan, (NI: 6,65 y 2,64, respectivamente), por la mayor expansión de los núcleos originarios sobre áreas de gobierno local (AGL) vecinas. En estos casos, el NI indica que los habitantes del extra-radio central superan largamente a los que habitan en la AGL central. CUADRO 12. Niveles de interjurisdiccionalidad—aglomeraciones argentinas de más de 50.000 habitantes.

Pueden mencionarse, en orden de importancia, los 7 casos en que el NI presenta un nivel intermedio (entre 0,42 y 0,11). En estos casos la Interjurisdiccionalidad es incipiente pero debe tenerse en cuenta la tendencia creciente en el último período intercensal. Finalmente hay aglomeraciones que presentan la situación mas simple de interjurisdiccionalidad, GI: I, pero entre los que debe destacarse la presencia del Gran Rosario por la importancia de su tamaño poblacional y, si bien el NI es moderado, es importante la población y la AGL extrarradio involucradas. Visto desde el Nivel de Complejidad, se puede considerar un grupo adicional que se intercepta con los anteriores, C, en los casos que los NI menores a 0,1. Si bien la evolución muestra un creciente peso del (o los) componente (s) secundario (s) no parecieran por el momento complicar la gestión centralizada.

Formas de Institucionalidad alternativas Tal como se describió, gran parte de la población del país reside en asentamientos humanos que padecen situaciones de complejidad institucional que dificultan la resolución de los problemas urbanos por la fragmentación de la gestión. Solo la formación de institucionalidad metropolitana, adecuada a cada caso, permitirá aumentar la efectividad de las inversiones que vienen realizando el Estado Nacional, Provincias y Municipios. Una apuesta a saltear estos pasos, que suelen ser lentos y complejos, pierde continuidad y capacidad de acumulación, que en los procesos de formación de institucionalidad son requisitos primarios. Uno de los principales requerimientos para iniciar un camino exitoso en materia de cooperación o asociación entre las jurisdicciones que componen una aglomeración es la identificación del tipo de complejidad

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institucional que se registra en cada caso. El análisis efectuado precedentemente permite sintetizar las situaciones halladas en el país en tres Tipos de Complejidad Institucional (TCI, ver el Gráfico Nº 3), y proponer una selección de alternativas de desarrollo de institucionalidad metropolitana acordes. Se proponen tres conjuntos de sub-alternativas, que se corresponden con grados de profundidad posible según los niveles de complejidad institucional identificados.

CUADRO 13. Tipos de complejidad institucional.

El menú de formas de institucionalidad es incluyente de toda forma de asociación interjurisdiccional, aunque la competencia de gestión sea solo de carácter sectorial, dado la visión evolutiva que se le asigna a la formación de institucionalidad metropolitana. Lefévre, en un reciente trabajo, limita el inventario a ordenamientos que pueden producir políticas intersectoriales integradas, por la índole cada vez mas intersectorial de los problemas metropolitanos (Lefévre, 2005). El primer grupo de casos son los que, por presentar GI de III a V, con NI alto o medio, están inhibidos de plantear un arreglo institucional que implique un espacio político intermedio entre el Estado provincial y el Estado nacional. Las alternativas identificadas son las siguientes, ordenadas de menor a mayor grado de institucionalidad: Empresas sectoriales interjurisdiccionales

Programas de acción intermunicipal e interprovincial Consejo Metropolitano

Parlamento Metropolitano

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CUADRO 14. Aglomeraciones según tipo de complejidad interjurisdiccional.

CUADRO 15. Tipos de interjurisdiccionalidad y alternativas de institucionalidad.

El segundo grupo de casos corresponde a situaciones de menor complejidad institucional, por corresponderse con la presencia de más de un AGL, pero dentro del territorio de un único Estado provincial, con NI alto o medio. En este caso se plantean varias opciones, que deben ajustarse a las distintas Constituciones Provinciales, a los respectivos Regímenes Municipales Provinciales y a los niveles de Autonomía alcanzados por las AGL. Los modelos de institucionalidad adaptables a estas situaciones institucionales pueden sintetizarse de la manera siguiente: Empresas provinciales Programas de acción intermunicipal Constitución de un órgano permanente de cooperación intermunicipal Constitución de un gobierno supramunicipal

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Finalmente, en los casos en que el NI es muy bajo se puede apelar al liderazgo informal de la ciudad central, que es como operan en la práctica muchas de las aglomeraciones de este tipo, bajo la alternativa de un Plan Estratégico común o simplemente por la coordinación de acciones. Sin embargo dada la tendencia predominante de crecimiento de la complejidad institucional, debe preverse en todos los casos la formación de institucionalidad para el funcionamiento futuro de las aglomeraciones metropolitanas del país.

CONCLUSIONES Como ya fue expresado previamente, las dos terceras partes de la población urbana del país reside en aglomeraciones metropolitanas (considerando las de más de 50 mil habitantes), en un contexto de complejidad institucional creciente dada la continua expansión territorial. Esto implica que casi el 60 % de la población total del país está crecientemente sometida a problemas de su hábitat que superan ampliamente las posibilidades de gestión de las autoridades locales. Es una de las escala subnacionales emergentes de la nueva realidad nacional y regional, que padece la situación mas grave de orfandad institucional. El presente aporte está dirigido a caracterizar este nutrido grupo de tipos de aglomeraciones y abrir el camino al intento de formación de institucionalidad de estos nuevos espacios sociales. Tal como surge de la clasificación en grandes grupos de casos, existe un primer nivel de complejidad institucional, aquellas aglomeraciones en que aun es muy fuerte la primacía interna de la ciudad cabecera, en las que el liderazgo de esta última puede legitimar una gestión asociada. Esto ha sucedido históricamente en la mayoría de los casos, especialmente cuando el predominio poblacional se suma a la condición de capitalidad. Sin embargo, en este escalón primario de complejidad institucional, tanto el gobierno nacional como el provincial pueden jugar un rol importante si favorecen o requieren algún grado de formalización de la gestión asociada de problemáticas comunes a través de convenios, planes estratégicos, programas de acción coligada, etc. de carácter intermunicipal. Estas herramientas rudimentarias de gestión asociada permitirían formar un armazón institucional que iría acumulando políticas supramunicipales y, en lo posible, plurianuales. El escalón siguiente de complejidad institucional es aquel en el que aumenta el peso de las áreas de gobierno local pertenecientes al componente externo de la aglomeración, pero dentro del ámbito de una única provincia. En este caso se debería impulsar alguna forma permanente de estructura inter o supra-municipal de acuerdo a la legislación vigente en cada Estado, no descartando trabajar para incorporar a las constituciones provinciales normativas específicas sobre nuevas formas de cooperación o asociación intermunicipal no previstas actualmente. El último escalón y de más compleja resolución institucional, en razón de la organización federal del estado argentino, está constituido por los aglomerados que se extienden sobre mas de una provincia. En este caso la formación de institucionalidad encuentra fuertes limitaciones para una formalización a escala metropolitana. El menú a explorar en este caso puede ser: foros intermunicipales, acuerdos interprovinciales, formación de regiones (firma de un convenio para la conformación de una región de acuerdo con el art. 124 de la Constitución Nacional, Documento elaborado por el equipo de trabajo de la Fundación Metropolitana, bajo la supervisión del Lic. Ricardo Gerardi, Ciudad de Buenos Aires, 2002), etc. Pero cualquiera de estas posibilidades enfrenta limitaciones tanto para alcanzar competencias interjurisdiccionales (no cumpliendo con el requisito planteado por Lefevre, 2005) u obstáculos para obtener un status de asociación equivalente al nivel de complejidad alcanzado por esta aglomeración. Otra alternativa a examinar, que ha logrado un alto nivel de formalización, es, en una propuesta para la Zona Metropolitana del Valle de México, el Parlamento Metropolitano (Demetrio Sodi de la Tijera, "Gobierno metropolitano", El Universal, 24 de junio de 2005). "La creación de un parlamento metropolitano sería el primer paso para garantizar el diálogo y la coordinación dada la autonomía y

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pluralidad que existen actualmente en los congresos. El parlamento impediría que intereses o diferencias políticas personales o partidistas entre los gobernadores rompan el diálogo y la coordinación" Esta búsqueda orientada a la formación de institucionalidad es atenta a la diversidad de situaciones y particularidad de cada aglomeración. En esta cuestión no se trata de promover recetas "todo terreno" sino abrir el abanico de alternativas y poner el acento en el conocimiento sobre el tipo de aglomeración y situación institucional que se enfrenta. Se debe ser enfático e insistente en que la formación de institucionalidad en las áreas metropolitanas pasa por encontrar los escalones que, aunque modestos, contribuyan a alcanzar formas de asociación perdurables. La incorporación de formas de gestión para estos nuevos espacios subnacionales debe proponer procesos intensivos en tiempo. "Quizás esta importancia del tiempo sea la primera lección que debe extraerse de las experiencias en la gobernancia metropolitana. Las mas exitosas son los que tuvieron tiempo para establecerse en su entorno político y social" (Lefévre, 2005).

MODULO 6. MICRO ESPACIOS SUPRANACIONALES EN CONFLICTO. EL CASO FRAY BENTOS - GUALEGUAYCHU Los nuevos espacios urbanos emergentes carentes de institucionalidad, objeto de una serie de análisis sobre alternativas de gestión posible (Abba, 2006) traspasan las fronteras nacionales en la medida que avanzan los procesos de integración de las economías del mundo. Áreas metropolitanas, conurbaciones, sistemas urbanos integrados funcionalmente requieren ser vistos desde el ángulo de la gestión de problemas comunes. En algún momento las autoridades locales y estaduales involucradas en el fenómeno metropolitano en la Triple Frontera (Ciudad del Este-Foz de Iguazú-Puerto Iguazú) que ya supera los 600 mil habitantes y a cualquiera de las ciudades de esa región del MERCOSUR, tendrán que sentarse alrededor de una misma mesa a ordenar ese dinámico y complejo territorio común. Sin embargo ha surgido un conflicto en el sistema urbano trans-fronterizo de Fray Bentos – Gualeguaychú, de escaso peso poblacional y económico en la región, pero objeto actualmente de una fuerte inversión en marcha para instalar una fábrica de pasta de celulosa de gran dimensión. Que la inclusión de una planta industrial sobre la orilla este del río Uruguay haya generado la conmoción que hoy se vive, muestra a las claras el alto grado de integración entre los centros urbanos involucrados. En la resolución de este conflicto, encontrando una solución superadora de los intereses u objetivos unilaterales, se pone en juego la capacidad de crecimiento de la unión de los países del sur de América.

Sistemas urbanos transfronterizos Existen en el continente americano muchos casos de sistemas urbanos transfronterizos (SUT) que, si bien algunos de ellos tienen larga data, el nuevo marco de relaciones entre países ha impuesto distintas reglas del juego a las relaciones entre los distintos sub-componentes nacionales a nivel local. Ha variado la calidad de tales articulaciones al quedar insertas en una red mas amplia que transmite a la realidad local las contradicciones manifiestas entre las economías y sociedades nacionales. Refiriéndose a las áreas metropolitanas principales (AMP), Carlos A. de Mattos describe una transición en la cual se inscriben cada vez más empresas que operan como redes trans-fronterizas (RTF). Destaca entre ellas a “las productivas, financieras y comerciales, pero incluyendo a un amplio espectro de redes de otra naturaleza (culturales, científicas, universitarias, etc.), comprendidas las relacionadas con el narcotráfico y el crimen organizado”, fenómeno “que significó la progresiva incorporación de sectores y de lugares a la dinámica globalizada” (De Mattos, 2003). Es conocido el hecho presente en la larga frontera entre México y EEUU, donde han emergido asentamientos trans-fronterizos de dimensiones significativas. Las aglomeraciones metropolitanas de Tijuana - San Diego (la estimación de World Gazetteer para el 2006 es de 4.804.806 habitantes), sobre la Costa Oeste, y Juarez – El Paso (la estimación de World Gazetteer para el 2006 es de 2.280.782 habitantes), en el Centro – Oeste de ambos países, son casos paradigmáticos.

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MAPA 10. Aglomeración Tijuana—San Diego. FUENTE: esquema tentativo de elaboración propia en base a imagen Google.

La aglomeración trans-fronteriza Tijuana – San Diego ocuparía el puesto 15 entre las aglomeraciones de América del Norte. Y ya cuenta con un programa de planificación común el San Diego – Tijuana Internacional Border Planning Área (Institute for Regional Studies of the Californias, 2000). Sin embargo los incontenibles problemas migratorios entre los dos países han llevado a presentar al Gobierno Federal de los EEUU un controvertido proyecto de muro divisorio en la frontera que divide el aglomerado (Salas, 2006). El ya mencionado asentamiento trinacional en la denominada Triple Frontera (Argentina, Brasil y Paraguay) constituye un caso más próximo de eclosión local de flujos local-regionales de mayor amplitud. El crecimiento de este asentamiento humano de gran complejidad institucional, que ocupa un territorio de tres países - formado por las ciudades de Foz de Iguazú (Paraguay), Ciudad del Este (Paraguay) y Puerto Iguazú (Argentina)- comenzó en la década de los 70 con la construcción de la Represa Hidroeléctrica de Itaipú, y localización de actividades industriales que se beneficiaban con la energía barata y un sector de servicios emergente (Surraco, 2006). El posterior establecimiento de un área de libre comercio en Ciudad del Este (que genera actualmente un movimiento diario de entre 30 y 40 mil sacoleiros, vendedores minoristas brasileños que compran en el

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lado paraguayo y venden en su país) a lo que se suma el desarrollo de la actividad turística alrededor de la atracción internacional protagonizada por las Cataratas del Iguazú, originaron la integración trans-fronteriza de mas dinamismo del Cono Sur.

MAPA 11. Aglomeración Ciudad del Este—Foz do Iguazú—Puerto Iguazú. FUENTE: esquema tentativo de elaboración propia en base a imagen Google

En este amplio y complejo marco de alteraciones de las relaciones entre espacios y flujos que adquiere una particular intensidad en los sistemas urbanos trans-fronterizos es que debe encuadrarse el caso de Fray Bentos–Gualeguaychú. No es explicable la magnitud adquirida por la disputa, que ha rozado los matices de conflicto de defensa de la soberanía de los países intervinientes, cuando el problema tiene una específica matriz ambiental-territorial.

Naturaleza del conflicto Imaginemos por un momento que el subsistema urbano de Gualeguaychú-Fray Bentos, de aproximadamente 100 mil habitantes, pertenece a un único país, si bien tajeado por un importante curso hídrico del MERCOSUR. El área de la cuenca del río Uruguay consta de 365.000 kilómetros cuadrados que se reparten entre una importante parte de Brasil (Santa Catarina y Rió Grande do Sul), un área de Uruguay y este de las provincias argentinas de Misiones, Corrientes y Entre Ríos (Fiorotto, 2004).

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Supongamos que un emprendimiento de alto impacto económico y ambiental, como una papelera que procesará alrededor de 1 millón 300 mil toneladas año de pasta de celulosa, solicita autorización para localizarse en el territorio de dicha urbanización. Sin duda desataría un debate de gran magnitud que alcanzaría no solo la escala local sino también la escala de la cuenca y la región en la que se inscribe. Es probable que las autoridades políticas locales adoptaran una actitud favorable basadas en el aporte del emprendimiento al empleo y producto bruto local y que las aguas se dividieran en el órgano legislativo de la ciudad sobre los posibles impactos de la actividad incorporada. A esto se sumarían las movilizaciones de los vecinos, oposición de los grupos ambientalistas y apoyo de algunos gremios que se favorecerían por la oferta de empleo y nuevas actividades. En el nivel provincial y nacional se desplegaría toda la legislación que defiende los recursos hídricos y se conminaría a la empresa a cumplir con ciertos parámetros de emisión de contaminantes a niveles que no afecten el recurso. Ciertamente organizaciones civiles e instituciones de bien público saldrían en defensa del recurso en peligro. Sin embargo el paisaje real de movilizaciones o impasividad en la zona muestra un panorama muy diferente al imaginado, los actores se han encuadrado en su pertenencia nacional en ambas márgenes del río Uruguay. En la orilla Argentina casi no se escucha voz alguna que defienda el emprendimiento industrial y del otro lado pareciera predominar la unanimidad a favor.

Barajar y dar de nuevo Pero aunque sesgado el conflicto socio-territorial surgido en las costas del Río Uruguay existe y lo peor que se puede hacer es negarlo, ocultarlo o acallarlo, dado que un conflicto no resuelto estallará seguramente mas adelante con mayor gravedad aun. Y tampoco es buena la opción de transformarlo en lo que no es, una escalada de enfrentamientos entre países que culminó en una disputa de soberanía. La cuestión es regresar al concepto de conflicto como la única llave posible de encontrar una posibilidad superadora de los problemas que a la sociedad se le presentan. Y para que esto se produzca tienen que darse algunas condiciones previas: Los niveles adecuados de articulación de problemas y actores involucrados Disposición de los actores sociales públicos y privados a hallar conjuntamente soluciones alternativas Existen dos escalas de resolución del conflicto cuya diferenciación es clave para resolver un problema esencialmente ambiental-territorial, dando una salida para la región que favorezca un genuino desarrollo. Esas dos escalas ineludibles son la de la cuenca del río Uruguay y la del subsistema urbano trans-fronterizo Fray Bentos – Gualeguaychú.

La problemática de la cuenca del río Uruguay La Comisión Administradora del Río Uruguay (CARU), se ha visto sobrepasada en sus competencias, que surgen del Estatuto del Río Uruguay, convenio firmado en febrero de 1975 por Argentina y Uruguay. En materia de contaminación la CARU identifica posibles áreas de riesgo por contaminación pero no tiene capacidad para actuar sobre ellas y controlar a las fuentes de emisión instaladas en uno u otro país. Un posible re-encuadre institucional del tema, si bien el conflicto se localiza en la baja cuenca del río, es poner en primer plano que en la cuestión están involucrados tres países ribereños: Brasil, Argentina y Uruguay. El río Uruguay recorre 1.800 kilómetros antes de desembocar en el río de La Plata, pero solo “en los últimos 469 de su trayecto constituye la frontera entre la República Argentina y la República Oriental del Uruguay” (Carasales, 1998). Las opiniones sobre el posible impacto van desde el extremo de considerar inocua la instalación del emprendimiento (Felíz, 2007), al otro extremo de considerar como única posibilidad la relocalización de la planta celulósica. Pero en la práctica no existe información técnica suficientemente confiable sobre los niveles posibles de contaminación con el funcionamiento de la fábrica ni de los impactos indirectos sobre el medio natural y social del entorno.

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En esta materia se deben suspender las actitudes pre-juzgadoras de uno u otro bando en el sentido de negar o afirmar rotundamente la posible contaminación. Pero tampoco suponer que todos los actores tienen las mejores intenciones y no hay problemas de intereses de por medio (no se ha llegado aún a un mundo Felíz).

El nivel local del problema Por otra parte en la escala del subsistema trans-fronterizo Fray Bentos – Gualeguaychú, se debería encarar un plan estratégico conjunto para el desarrollo territorial del área urbana y la microregión de influencia. Existe una vocación firme de un perfil turístico-forestal-industrial para la zona, que no se puede desconocer, y que, debería ratificarse, ampliarse o modificarse por una decisión conjunta de ambas orillas y en función de eso construir solidariamente el entorno adecuado. Despejado del horizonte el problema de la contaminación que tiene otra escala de resolución, ya comentado, en el nivel local, pero con un enfoque integrado de ambas orillas, se debería resolver la compatibilización de las actividades residenciales, productivas y de servicios sin conflictos territoriales y ambientales. Respecto del desarrollo turístico la microregión ya tiene algunos desarrollos importantes y una decidida política de potenciar ese perfil que debería considerar el enorme espejo de agua como un recurso común a equipar y ordenar con la conducción de una Gerencia Integrada de las Áreas de Turismo de ambos municipios. El área se potenciaría como un nodo turístico de primer nivel sobre una de las ramas alternativas del corredor bioceánico del MERCOSUR Valparaíso-San Pablo y como centro de un eje turístico fluvial-cultural sobre el Río Uruguay.

MAPA 12. Sistema urbano Fray Bentos - Gualeguaychú.

FUENTE: esquema tentativo de elaboración propia en base a imagen Google

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Por otra parte el área hacia el noreste del eje del puente internacional General San Martín debería ser destinada a los desarrollos logísticos-industriales del asentamiento resguardando los impactos sobre el área suroeste. Debería preverse el control de cualquier tipo de emisión de contaminación líquida, gaseosa o sólida sobre el entorno inmediato. Finalmente el sector de servicios a empresas asociado a la logística del corredor bioceánico podría alcanzar una mayor competitividad mediante un funcionamiento asociado de los recursos de ambas orillas. Este emprendimiento trans-fronterizo debería contar con el apoyo político y financiero generoso de los estados parte en los diferentes niveles de resolución teniendo en cuenta no solo el caso particular en cuestión sino también la propuesta de un modelo de gestión asociada que seguramente será de aplicación en el futuro desarrollo latinoamericano en el marco del MERCOSUR.

CONCLUSIONES El aprendizaje social que se ha realizado, y el que queda por realizar, puede ser el aspecto positivo que deje este conflicto que ha sido evaluado como uno de los mayores fracasos del año político que pasó. Sin olvidar el rol que jugó la lucha de Gualeguaychú en la creación de la Autoridad de Cuenca del Matanzas-Riachuelo, que con las limitaciones que aun tiene, puede ser aprovechado como punto de partida para la construcción de una política ambiental en el país. La necesidad de crecimiento de la institucionalidad del MERCOSUR a fin de crear los andariveles en los que se puedan resolver este tipo de diferencias respecto del manejo de los recursos naturales compartidos, plantea un objetivo a mediano plazo claro e ineludible. Pero también debe incorporarse a esta agenda la creación de institucionalidad para los sistemas urbanos trans-fronterizos, cuyas problemáticas aun no han emergido en toda su magnitud, quizás porque otras urgencias las ocultan, pero en la medida que avancen los procesos de integración económica y territorial sin duda se empezarán a plantear. Esta crisis debe transformarse en la oportunidad de profundización de de la unión de los países del sur de América con una propuesta de institucionalidad que habilite la resolución de los problemas que plantea el manejo de los recursos compartidos así como la gestación, diseño e implementación de proyectos de desarrollo sustentables. La Autoridad de Cuenca, que sea garante de los parámetros ambientales del recurso, complementariamente a la actuación a nivel local podría conformar el marco adecuado. Respecto del Sistema Urbano Trans-fronterizo Fray Bentos-Gualeguaychú, y su microregión, se requiere comenzar por la formación de institucionalidad común a través de mecanismos de gestión interjurisdiccional o mediante la generación de proyectos comunes. Plan Estratégico de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del Sistema Urbano Trans-fronterizo, una Gerencia Unificada para el desarrollo del Eje Turístico-cultural del Río Uruguay, el Programa de Colonización y Desarrollo Agroindustrial Binacional en la microregión, el Parque Logístico y de Servicios al Transporte, son algunas de las posibles iniciativas comunes a desplegar. El desarrollo de emprendimientos conjuntos, conformando una red de intereses locales, elevaría las energías asociativas por encima del proceso de enfrentamiento instalado. Por otra parte las actividades por si mismas impondrían condiciones ambientales concretas a ser respetadas por ellas mismas y por cualquier otra actividad que la propuesta Autoridad de Cuenca Tripartita debería garantizar. Una nueva ecuación ambiental-territorial de tipo endógeno para los problemas fraybentino-gualeguaychenses marcaría el rumbo futuro de abordaje de los diferendos territoriales en las extensas fronteras del MERCOSUR. NOTAS AL PIE *1+ Número de aristas del camino mas corto para unir los vértices de una red, HAGGETT, P (1975)

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*2+ Relaciona el número de aristas y el número de vértices, opus cit. nota 8. *3+ El retiro del Estado se manifiesta fuertemente en el AMBA por el aumento del costo de los servicios

(especialmente del transporte), la menor oferta de vivienda y suelo para sectores medios y de bajos recursos y la desinversión en los sectores de la salud y educación pública

*4+ Citado por TELLA, Guillermo, 2007 *5+ Kelsen habla del poder del Estado a través de la validez del ejercicio del orden jurídico. Y se entiende

poder como funciones del Estado y de ahí se deriva la diferenciación de poderes estatales en: legislativo, ejecutivo y judicial

*6+ Kelsen, opus cit, página 15. *7+ Vapñarsky elige esta acepción diferenciándola de “nivel” y “orden” a las que no considera apropiadas *8+ Los tipos podrían complejizarse aún mas, si se considerara el total del país, incorporando algunas

variables que surgen del análisis de la legislación municipal de cada provincia. *9+ VAPÑARSKY Cesar, (2000). *10+ LONGO, Rafael F., (1986?) *11+ El Gobierno Provincial se ve beneficiado reduciendo su inversión en el GBA. *12+ ABBA, Artemio Pedro, (1991). *13+ SUAREZ, Odilia, (1994), pag. 16. *14+ CONADE, (1970), pag. 15. *15+ CONADE, (1970), pag. 18-19. *16+ Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, Provincia de Buenos Aires y Provincia de Entre Ríos. *17+ Estas decisiones son tomadas en el marco de un Gobierno Militar, estando interrumpido el

funcionamiento del Congreso de la Nación. *18+ Se implementa como un organismo interjurisdiccional bipartito con participación de la Provincia de

Buenos Aires y la Ciudad de Buenos Aires. *19+ El CMC se implementó como un organismo tripartito con la participación del Estado Nacional, la

provincia de Buenos Aires y la Municipalidad de Buenos Aires, *20+ Se aprovecha la existencia de un mismo color político en ambas jurisdicciones y en el gobierno

nacional. *21+ CERRUTI, Marcela y GRIMSON, Alejandro, (2005). *22+ Un claro ejemplo es el equipamiento para la salud, el 50 % de las atenciones de los hospitales de la

CABA corresponden a habitantes de las Provincia de Buenos Aires. *23+ BADIA, Gustavo C., (2005), opus cit. *24+ El proyecto se proponía la realización de encuentros bajo el lema “AMBA: Integración para una Mejor

Calidad de Vida” en los que se desarrollarían las temáticas del Transporte, Residuos Sólidos y patógenos, Protección del Medio Ambiente, Seguridad, Cultura y otros temas a convenir. Para la primera etapa tareas de investigación, diagnóstico, propuesta y planificación respecto de las temáticas acordadas. En una segunda etapa se recomendaría el tratamiento en ambas cámaras de proyectos normativos y legislativos integrados para el AMBA.

*25+ En la práctica los representantes de la Municipalidad de Buenos Aires no se presentaron a la Asamblea realizada en el Palacio de Correo en la Ciudad de Buenos Aires.

*26+ Diferencias en el nivel de autonomía según provincias y jerarquía de los municipios *27+ Puede mencionarse también el “Proyecto de Reforma de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos a fin de posibilitar la existencia de órganos de Gobierno y Coordinación Metropolitanos”, Proyecto de Decreto, Senador Demetrio Sodi de la Tijera, 8 de septiembre de 2005

*28+ La proporción de diputados por habitante es diferente en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la Provincia de Buenos Aires, y por otra parte también varía según las distintas secciones electorales de esta última jurisdicción.

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