SLO PARA PARTICIPANTES DOCUMENTO DE REFERENCIA DDR/6 Fecha: 8 de octubre de 2001 ORIGINAL ESPAOL CEPAL Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Conferencia Regional de Amrica Latina y el Caribe preparatoria de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible (Johannesburgo, Sudfrica, 2002) Rio de Janeiro, Brasil, 23 y 24 de octubre de 2001

GASTO, INVERSIN Y FINANCIAMIENTO PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE

EN MXICO

Este documento fue preparado por Gustavo Merino y Ramiro Tovar, del Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico, Mxico, en el marco del Proyecto CEPAL/PNUD Financiamiento para el Desarrollo Ambientalmente Sostenible en Amrica Latina y elCaribe, para ser utilizado como insumo en el Panel sobre Financiamiento para el Desarrollo Sostenible dentro de la ConferenciaRegional de Amrica Latina y el Caribe preparatoria de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible. Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin editorial, son de la exclusiva responsabilidad de los autores ypueden no coincidir con las de la Organizacin.

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Resumen Ejecutivo

Este reporte tiene como objetivo identificar y analizar el gasto ambiental pblico yprivado, las fuentes de financiamiento, tanto internas como externas y los instrumentosfiscales y econmicos utilizados con fines ambientales. A su vez, se clasifica el gastoambiental federal erogado por la Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales yPesca (SEMARNAP) de acuerdo con la clasificacin propuesta por la Oficina deEstadsticas de las Comunidades Europeas (CEPA 2000). Finalmente, se presentanpropuestas de reforma.

A finales de 1994 se crea la Secretara del Medio Ambiente y Recursos Naturalesy Pesca, con lo que a nivel federal se le otorga por primera vez rango de secretara deestado a la gestin ambiental. Previamente, la gestin ambiental formaba parte deministerios que tenan otros objetivos primordiales o estaba dispersa en diversasdependencias. A finales del 2000, las funciones relativas a la pesca se transfieren a laSecretara de Agricultura y Ganadera, y la SEMARNAP se convierte en la Secretara delMedio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT). El gasto total de la SEMARNAPen el 2000 ascendi a 14.8 miles de millones de pesos, aproximadamente 1.570 miles demillones de dlares como se ilustra en el Cuadro Resumen. Sin embargo no todo esegasto puede considerarse como ambiental. La mayor parte del presupuesto de estasecretara se asigna a la Comisin Nacional del AGUA (CNA), encargada de administrarlas aguas nacionales y slo una porcin relativamente pequea del gasto de esteorganismo puede considerarse como preservacin o proteccin ambiental.

La funcin 14 de la Cuenta Pblica corresponde a Medio Ambiente y RecursosNaturales. El gasto erogado por concepto de dicha funcin para SEMARNAP yPEMEX, sum a 10.4 miles de millones de pesos en 2000, lo que equivaleaproximadamente a 1.1 miles de millones de dlares. PEMEX es la nica dependenciafederal adems de SEMARNAP que presenta un gasto clasificado como funcin medioambiente y recursos naturales. Si bien otras dependencias tienen programas concomponentes ambientales, por tener stos objetivos primordiales no ambientales sepresentan bajo funciones distintas en la Cuenta Pblica y aun conociendo el gasto endichos programas no es posible con la informacin disponible identificar el gasto en elcomponente ambiental de los mismos. Sin embargo, dado que el gobierno federalconcentra sus programas ambientales en la SEMARNAP y por su actividad PEMEX es ladependencia que ms recursos eroga por este concepto, se estima que el gastoidentificado como funcin 14 identifica la mayor parte del gasto ambiental federal.

Por otra parte, si tomamos una definicin ms precisa de lo que puedeconsiderarse propiamente gasto ambiental, como sera la clasificacin CEPA 2000. Elgasto ambiental directo de la SEMARNAP sum en el 2000, 3.067 miles de millones depesos o 324.3 millones de dlares, es decir, 21% del gasto total de la SEMARNAP y 40%de lo erogado bajo la clasificacin de funcin 14. Los datos de PEMEX no estnsuficientemente desagregados para realizar un ejercicio similar.

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En el 2000, el gasto total de SEMARNAP represent 1.51% del gasto federal totaly 0.26% del PIB (las cifras correspondientes a 1998 son 2.03% y 0.30% respectivamente.Si utilizamos la funcin 14 medio ambiente y recursos naturales de la cuenta pblicacomo medida del gasto ambiental, sta represent 1.06% y 0.18% del gasto federal total ydel PIB respectivamente en el 2000. Ese mismo ao, el gasto de la SEMARNAP, bajo laclasificacin CEPA 2000, represent 0.31% y 0.05% del gasto federal total y del PIBrespectivamente. En trminos per cpita, el gasto total de SEMARNAP esaproximadamente de 148 pesos, el gasto en Funcin 14, 104 pesos y el gasto ambientaldirecto de la SEMARNAP de 31 pesos.

No hay informacin disponible acerca del gasto ambiental estatal, tanto porproblemas derivados de la organizacin de la gestin ambiental en cada estado como porproblemas contables y de transparencia en la informacin. Sin embargo, se estima que elgasto ambiental estatal sea pequeo en relacin al federal por el centralismo fiscalimperante en Mxico.

Identificar el gasto ambiental privado se revierte aun de mayor complejidad. Haymuy poca informacin disponible al respecto, pero segn estimaciones de un organismoprivado, en 1998 las erogaciones ambientales del sector privado ascendieron en 1998 a2,158.5 miles de dlares de 1994. En la fuente no se precisa la metodologa utilizadapara obtener esta informacin y pensamos que puede estar sobrestimada. Sin embargo,esta cifra no incluye el gasto ambiental erogado por organismos no gubernamentales y elgasto ambiental de los hogares, por lo que no se puede saber a ciencia cierta con lainformacin disponible cual es el gasto ambiental privado.

El financiamiento del gasto ambiental pblico proviene principalmente de la bolsade ingresos del gobierno federal. Hay muy pocos casos en Mxico de ingresos fiscalescon destino especfico y en el mbito ambiental se refieren al derecho por entrar a losparques marinos, ciertos derechos referentes al agua y un sobrecargo a la gasolina en lazona metropolitana de la Ciudad de Mxico. Los ingresos derivados de estosinstrumentos financian slo una pequea parte del total.

Respecto al flujo de fondos del exterior y cooperacin financiera con organismosinternacionales la informacin se encontr dispersa y no sistematizada. Sin embargo serealiza una descripcin exhaustiva de los diversos programas y proyectos financiadostotal o parcialmente por entidades gubernamentales, organismos multilaterales yentidades privadas del exterior. Desde 1995 hasta finales del ao 2000 la magnitud derecursos en tales proyectos y programas asciende a 2,907 millones de dlares de loscuales el 52% o 1,507 millones son aportaciones definidas del gobierno de Mxico entales proyectos, el resto corresponde a flujos del exterior aunque varios son los proyectosque se encuentran en una situacin de negociacin o de indefinicin administrativarespecto a la eventual aportacin o participacin del gobierno federal o entidades pblicaso privadas locales o regionales.

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Cuadro Resumen

Niveles de gastoMillones de pesos de 2000 Millones de Dlares1998 1999 2000 1998 1999 2000

Gasto de SEMARNAP 16,305.7 15,332.0 14,844.9 1,395.5 1,465.8 1,596.8Gasto de SEMARNAP yPEMEX en funcin 14: MedioAmbiente y Recursos Naturales

7,595.9 10,257.3 10,405.1 650.1 980.7 1,100.3

Gasto ambiental directo deSEMARNAP (CEPA 2000)

3,643.0 2,721.5 3,066.9 311.8 260.2 324.3

Gasto privado (CESPEDES) nd nd 2,158.5 nd nd

Relacin con PIB y Gasto Federal TotalPIB Gasto Federal Total

1998 1999 2000 1998 1999 2000Gasto de SEMARNAP 0.30% 0.28% 0.26% 2.03% 1.77% 1.51%Gasto de SEMARNAP yPEMEX en funcin 14: MedioAmbiente y Recursos Naturales

0.14% 0.19% 0.18% 0.94% 1.19% 1.06%

Gasto ambiental directo deSEMARNAP (CEPA 2000)

0.07% 0.05% 0.05% 0.45% 0.31% 0.31%

Tasas de crecimiento del gasto federal1998-2000 1995-2000 a

Gasto de SEMARNAP -9.0% 28.8Gasto de SEMARNAP yPEMEX en funcin 14: MedioAmbiente y Recursos Naturales

37.0% nd

Gasto ambiental directo deSEMARNAP (CEPA 2000)

-15.8% nd

Fuente: Clculos propios utilizando informacin de la Cuenta Pblica, de SHCP y de INEGI. El textodel reporte indica la metodologa utilizada y explica los cambios observados en el tiempo.a: Incluye programas transferidos a SEMARNAP previamente en otras dependencias. datos depresupuestoLa conversin a dlares refleja el tipo de cambio FIX promedio del ao en cuestin.nd: No disponible

vLista de acrnimos

BANDAN: Banco de Desarrollo de Amrica del Norte.CCAD: Comisin Centroamericana de Ambiente y Desarrollo.CESPEDES: Centro de Estudios del Sector Privado para el Desarrollo Sustentable.CICEANA: Centro de Informacin y Comunicacin Ambiental.CNA: Comisin Nacional del Agua.CNANP: Comisin Nacional de Areas Naturales Protegidas.COCEF: Comisin de Cooperacin Ecolgica Fronteriza.CONABIO: Comisin Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad.CSECO: Centro de Soporte Ecolgico de la Costa de Oaxaca.FIRCO: Fideicomiso de Riesgo Compartido.FMCN: Fondo Mexicano de Conservacin a la Naturaleza.FMDR: Fundacin Mexicana para el Desarrollo Rural.IAP: Institucin de Asistencia Privada.IIE: Instituto de Investigaciones ElctricasINEGI: Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica.NHI: Instituto para el Patrimonio Natural (en ingls).OCDE: Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico.OPS: Organismo Panamericano de la Salud.PRODERS: Programa de Desarrollo Regional Sustentable.PROFEPA: Procuradura Federal de proteccin al Ambiente.SEMARNAP: Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca.SEMARNAT: Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales.SHCP: Secretara de Hacienda y Crdito PblicoUNFCCC: Convencin Marco de la Naciones Unidas para Cambio Climtico (en ingls).WCMC: Centro de Monitoreo de la Conservacin Mundial (en ingls).

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ndice

1. Introduccin .. 1

2. El gasto pblico ambiental federal 1

2.1. El gasto ambiental de la SEMARNAP y de PEMEX de 1998 a 2000... 32.2. Gasto ambiental en otras dependencias federales...102.3. Relacin entre el gasto ambiental, el gasto federal total y el PIB...122.4. Evolucin del gasto ambiental federal14

3. Gasto ambiental estatal.. 16

4. Gasto ambiental privado 18

5. Flujos de capital para el medio ambiente...22

5.1. Fuentes domsticas del financiamiento ambiental..225.2. Flujos externos para el medio ambiente..23

6. Instrumentos fiscales y econmicos.. 36

7. Conclusiones y propuestas.38

Propuestas.. 40

Referencias.42

Personas entrevistadas... 43

Anexo estadstico... 43

11. Introduccin

Este estudio tiene como objetivos identificar y analizar el gasto ambiental en Mxico ysus fuentes, los flujos de capital internos y externos, y las polticas fiscales y econmicascon impacto ambiental.

El trabajo est estructurado como sigue. La segunda seccin versa sobre el gastopblico ambiental ejercido por el gobierno federal. La tercera seccin se refiere a laspolticas ambientales a nivel estatal. La cuarta seccin discute el gasto ambiental privado.En la quinta seccin se presentan los flujos internos y externos para el medio ambiente.En la seccin seis se discuten las polticas fiscales y econmicas con un alto impactoambiental. Finalmente, en la seccin siete se presentan las conclusiones yrecomendaciones de poltica pblica.

2. El gasto pblico ambiental federal

El tema ambiental tradicionalmente ocup un lugar secundario en las prioridadesnacionales. Con la creacin de la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa (SEDUE)en 1980, por primera vez la dimensin ambiental aparece como uno de los objetivosprimordiales de una Secretara de Estado. Previamente, la gestin ambiental estabadispersa en varias secretaras, incluyendo las de agricultura y salud. En 1992 se lleva acabo una reorganizacin administrativa y la SEDUE pasa a ser la Secretara de DesarrolloSocial (SEDESOL), encargada tambin, entre otros temas, de los programas de combatea la pobreza. Es en el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994 en que por primera vez ladimensin ambiental aparece como uno de los temas importantes de la agenda pblicafederal, lo que contina en los planes que le siguen, 1995-2000 durante la administracindel Presidente Zedillo, y en el Plan actual, del Presidente Fox. Para el reconocimiento dela problemtica ambiental en la agenda del gobierno federal contribuyeron de maneraimportante las negociaciones del Tratado de Libre Comercio con Canad y EstadosUnidos, y un creciente nmero de organizaciones no gubernamentales dedicadas acuestiones ambientales.

A finales de 1994, se le otorga rango ministerial a la gestin ambiental al crearsela Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP). Estacuenta con una serie de organismos desconcentrados que formaban parte de SEDESOL yque apoyan a la SEMARNAP en la gestin ambiental: la Procuradura Federal deProteccin Ambiental(PROFEPA), encargada de la persecucin de violaciones a losordenamientos ambientales, y el Instituto Nacional de Ecologa (INE), encargado deproveer asesora e investigacin en materia ambiental. Asimismo, pasa a formar parte dela SEMARNAP la Comisin Nacional del Agua (CNA), encargada de administrar lasaguas nacionales.

2La creacin de la SEMARNAP represent un cambio importante de polticapblica. Al elevar la gestin ambiental a rango ministerial gana prominencia poltica laproteccin y conservacin del medio ambiente. Al quedar bajo una sola autoridad losprogramas de proteccin ambiental, conservacin de los suelos y de los bosques, y lanormatividad ambiental, se facilita la definicin e instrumentacin de polticas en lamateria. Sin embargo, como se ver ms tarde, el gasto en materia ambiental esrelativamente bajo.

En el 2000 se llev a cabo una reorganizacin adicional de la SEMARNAP,consistente en la transmisin de los asuntos pesqueros a lo que sera la Secretara deAgricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin (SAGARPA). Con ellotambin se pierde la P del nombre de la SEMARNAP, ahora conocida como Secretariadel Medio Ambiente y Recursos Naturales, SEMARNAT. El anlisis del gasto ambientalen este estudio se refiere a la SEMARNAP ya que la SEMARNAT an no cumple un aode ejercicio y por lo tanto no existe an la correspondiente Cuenta Pblica.

Adems de la SEMARNAP/SEMARNAT, el gobierno federal eroga recursos parala conservacin y preservacin del medio ambiente a travs de otras secretaras y deempresas paraestatales, notablemente Petrleos Mexicanos (PEMEX).

En esta seccin se describe y analiza el gasto pblico ambiental erogado por elgobierno federal. Como se indicar, la informacin disponible es muy pobre,presentndose las mayores deficiencias a nivel estatal y municipal. Es por ello que una delas principales recomendaciones de este estudio es aumentar y mejorar la calidad de lainformacin disponible acerca de los programas ambientales.

Aspectos metodolgicos y complicaciones para identificar el gasto ambiental federal

Identificar el gasto pblico ambiental y su evolucin, an del gobierno federal, es unatarea complicada debido, entre otros, a los siguientes factores: Primero, el que el temaambiental no ocupara un lugar importante en la agenda pblica y slo alcanzara nivelministerial a finales de 1994, por lo que la mayor parte del gasto ambiental federal antesde esa fecha, estuviera disperso en el gasto de diversas dependencias federales, nosiempre de una manera fcilmente identificable como ambiental. Segundo, falta detransparencia en las cuentas pblicas, que no catalogan con precisin y en base afunciones el gasto federal, previo a 1997. Tercero, la introduccin de nuevas reglas depresentacin de las cuentas federales en 1997, llamada la Nueva Estructura Programtica(NEP), que si bien implica mejoras respecto del sistema anterior al presentar el gasto porfunciones, la estructura de esas funciones no es la idnea para identificar el gastoambiental, como se ver ms adelante. Cuarto, la presentacin de las cuentas federalesde acuerdo con la NEP, por razones contables, hace parecer que el gasto en ciertos rubrossea mayor o menor que bajo las reglas anteriores. De esta manera, por ejemplo, el gastode la SEMARNAP en 1998 parece ser sustancialmente mayor en 1998 que en 1996 entrminos reales, pero la mayor parte de esta diferencia se explica porque bajo la NEPciertos gastos que antes se atribuan a otras dependencias ahora caen bajo el rubro deproteccin del ambiente.

3Una implicacin importante de los problemas mencionados es que las distintasseries de gasto federal ambiental disponibles desde 1985 al 2000 no guarden totalcongruencia entre si por lo que juntarlas en una sola serie conllevara problemas demetodologa e interpretacin.1

En la seccin siguiente se describe el gasto pblico ambiental los tres ltimosaos y posteriormente se hace un anlisis de la evolucin del gasto desde 1985.

2.1. El gasto ambiental de la SEMARNAP y de PEMEX de 1998 a 2000

Los datos del gasto ambiental federal para 1998 a 2000 provienen de la Cuenta PblicaFederal, la cual se presenta al Congreso de la Unin al terminar cada ejercicio y por lotanto refleja la informacin ms confiable. A partir de 1997, la Cuenta Pblica sepresenta con base en la Nueva Estructura Programtica (NEP), que permite identificarel gasto por funciones para todas las dependencias federales. De acuerdo con la NEP, lafuncin presupuestal 14 corresponde a Medio Ambiente y Recursos Naturales

Para este estudio, se examin la cuenta pblica de las dependencias del gobiernofederal y del sector paraestatal con el objeto de identificar en cuales apareca la funcin14. Esto solo ocurri en el caso de la SEMARNAP y PEMEX. Tambin se incluye en elanlisis el gasto de la SEMARNAP catalogado bajo una funcin presupuestaria distinta ala 14. Como se describe ms adelante, hay otras dependencias que cuentan conprogramas asociados a la proteccin ambiental pero que dicho gasto no se cataloga bajola funcin 14 por tratarse de programas con objetivos ms all de lo ambiental y respectode los cuales el componente ambiental puede representar una proporcin pequea. Estose debe a que la distribucin funcional del gasto se presenta de acuerdo a la prioridad delmismo o a su impacto principal. Para citar un ejemplo ms all del tema ambiental, laconstruccin de un camino rural aparecer como parte del gasto en comunicaciones y nocomo gasto en desarrollo agropecuario. De la misma manera, un programa que promueveun mejor uso de suelos y forma parte del gasto en desarrollo agropecuario, no se presentacomo gasto ambiental, aunque tenga un impacto ambiental.

Con los datos disponibles, es imposible detectar con precisin el componenteambiental de dicho gasto o incluso identificar cules son los programas en cuestin, apesar de que dentro de los objetivos de la estrategia programtica de dichas dependenciasse mencionara la proteccin ambiental y el aprovechamiento sustentable de los recursosnaturales. En la seccin correspondiente al gasto ambiental de las dependencias distintasa la SEMARNAP se presentan algunos ejemplos de esto.

1 El desarrollo de una serie de gasto pblico ambiental confiable, que logre resolver los problemasmencionados representara una tarea muy difcil y larga, aun suponiendo que exista lainformacin para ello, y ciertamente va ms all de lo posible para este estudio.

42.1.1. Gasto de la SEMARNAP

No es fcil distinguir el gasto destinado a la proteccin del medio ambiente deotros gastos con impacto ambiental, positivo o negativo, aun dentro de la propiaSecretara del Medio Ambiente. Por ejemplo, la mayor parte del gasto ejercido por laSEMARNAP corresponde al sector hidrulico, ejercido principalmente por la ComisinNacional del Agua (CNA). Si bien las inversiones, proyectos y otras actividades de dichadependencia tienen un impacto ambiental, no se realizan en su mayora con el fin deproteger el medio ambiente. De manera similar, un programa que tiene objetivosambientales, como sera uno de reforestacin, puede tener componentes con escasoimpacto sobre la proteccin del medio ambiente, como seran ciertos tipos de gastoadministrativo y algunos subprogramas dentro del mismo programa.

En el Cuadro 1 se presenta el gasto total de SEMARNAP para 1998, 1999 y 2000,los aos desde que se establece la NEP. Los datos estn en trminos reales y se identificael gasto en los cuatro programas de la secretara, ordenados por su magnitud.

Cuadro 1Gasto de la SEMARNAP

(Millones de pesos de 2000)1998 1999 2000

Total SEMARNAPA 16,305.7 15,332.0 14,844.9

Hidrulico 12,219.2 11,408.0 10,954.5

Medio Ambiente 2,943.9 2,886.0 2,816.6

Forestal y Suelos 678.7 741.2 775.4

Pesca y Acuacultura 463.9 296.9 298.4

Incluye todos los organismos: CNA, Profepa, INE, IMP, IMTA, IMPFuente: Clculos propios utilizando informacin de la Cuenta Pblicapara los aos respectivos

Se puede observar que la variacin anual en el gasto de la SEMARNAP entre1998 y 2000 es muy leve 4.6%. Respecto de los programas de LA SEMARNAP, elhidrulico, correspondiente al gasto de la CNA representa la mayor proporcin del gastoambiental, alrededor del 74% en el 2000. En cambio, el programa de Medio Ambientees el segundo mayor, representando en promedio el 18.6%, seguido por el programaforestal y de suelos y el programa de pesca y acuacultura, con 4.7% y 2.3%respectivamente. Cabe recordar que el programa de pesca y acuacultura retoma lasfunciones de la antigua secretara de pesca la cual estaba principalmente involucrada enel fomento y regulacin de esa industria2.

2 El programa del Medio Ambiente y Recursos Naturales esta incluido en las funciones deProcuracin de Justicia, Seguridad Social y de Medio Ambiente propiamente. Los programas dePesca y Acuacultura y Forestal y de Suelos estn principalmente en la funcin de Medio

5La SEMARNAP contaba con diversos organismos ms all de la administracincentral y las delegaciones en los estados. Estos son: Comisin Nacional del Agua (CNA),la Procuradura Federal de Proteccin Ambiental (PROFEPA), el Instituto Nacional deEcologa (INE), el Instituto Mexicano de Tecnologa del Agua (IMTA) y el InstitutoMexicano de la Pesca (IMP). Como se observa en el Cuadro 2, la mayor parte de losrecursos se destina a la CNA, que corresponde al Programa Hidrulico, seguido por elgasto en la administracin de la SEMARNAP, incluyendo las delegaciones de esadependencia en los estados. Los institutos que forman y formaban parte de laSEMARNAP en el caso del encargado de la pesca, llevan a cabo funciones deinvestigacin relacionadas con el desarrollo sustentable y otras cuestiones.

Cuadro 2Distribucin del Gasto de la SEMARNAP y organismos descentralizados

(Millones de pesos de 2000)1998 1999 2000

SEMARNAPAdministracin central y delegaciones 2,911.8 2,796.5 2,608.9CAN 12,351.6 11,403.2 10,995.0PROFEPA 436.4 489.2 479.6INE 261.3 306.7 411.2IMTA 202.2 197.1 213.5INP 142.3 139.1 136.8Total SEMARNAP y organismos 16,305.7 15,332.0 14,844.9Fuente: Clculos propios utilizando Cuenta Pblica

1.1.2. El gasto en la funcin Medio Ambiente y Recursos Naturales: SEMARNAPy PEMEX

Como se mencion arriba, la Cuenta Pblica clasifica el gasto en medio ambiente bajo lafuncin 14. Solamente la SEMARNAP y PEMEX presentan gastos catalogados bajodicha funcin. En el caso de PEMEX, el gasto corresponde al Programa de Desarrollo yReestructuracin del Sector de la Energa. El componente ambiental de este programase refiere principalmente a las acciones para reducir el impacto ecolgico de susactividades productivas, mejorar la calidad de los productos refinados, as como para laconstruccin de la infraestructura necesaria para el tratamiento de desechos slidos,lquidos y gaseosos provenientes de las instalaciones petroleras y el cumplimiento de laspolticas en materia ambiental. El gasto en dicho programa fue considerable si se

Ambiente ( a partir de 1998 tambin en Seguridad Social) mientras que el programa Hidrulico seencuentra en Seguridad Social, Desarrollo Regional y Urbano (Agua Potable y Drenaje yTratamiento de Agua), Desarrollo Agropecuario y Medio Ambiente. (En 1998 se incluye dentrode la SEMARNAP la funcin 07 Educacin donde se encuentra la investigacin cientfica ytecnolgica, como otro programa sectorial Ciencia y Tecnologa, para los siguientes aos esta seincorpor al programa de Medio Ambiente y Recursos Naturales).

6compara con algunos de los programas de la SEMARNAP, como se observa en el Cuadro3 y en la Grfica 1.

Cuadro 3Gasto clasificado en Cuenta Pblica como correspondiente a la

Funcin 14: Medio Ambiente y Recursos Naturales(Millones de pesos de 2000)

1998 1999 2000

SEMARNAP (Funcin 14) 5,714.2 8,207.2 7,693.6

PEMEX (Funcin 14) 1881.7 2,050.1 2,711.5

Total Funcin 14 7,595.90 10,257.30 10,405.10

Incluye todos los organismos: CNA, Profepa, INE, IMP, IMTA, IMPFuente: Clculos propios utilizando informacin de la Cuenta Pblicapara los aos respectivos

Grfica 1Gasto en Funcin 14: Medio Ambiente y Recursos Natura les

02,000,0004,000,0006,000,0008,000,000

10,000,00012,000,000

1998 1999 2000Miles de pesos 2000

PEMEX SEMARNAP

Cabe notar que el gasto de la SEMARNAP clasificado como Funcin 14represent en el 2000 el 51% del gasto total de esa Secretara segn la informacin de laCuenta Pblica. Una revisin ms cuidadosa por programas, indica que la SEMARNAPeroga recursos que pueden considerarse como relacionados con la preservacin yproteccin ambiental ms all de lo clasificado como parte de la Funcin 14.

En el Informe sobre Seguridad, Salud y Medio Ambiente que aparece en la pginaweb de PEMEX, se presenta informacin del sistema para cuantificar los costos de lasactividades relativas a la seguridad industrial, proteccin ambiental y productos limpios(SIPAPL) desarrollado por esa empresa .3 Bajo la clasificacin de proteccin ambientalde PEMEX se presenta un gasto para 2000 de $7,946 millones de pesos, de lo cual el

3 http://www.pemex.gob.mx/seg_es2000.html, consultado el 3 de septiembre de 2001.

782% se destina a la inversin. El gasto clasificado como proteccin ambiental representel 46% del SIPAPL. Como se observa, esta cifra excede de manera importante a la queaparece en la Cuenta de la Hacienda Pblica como gasto en funcin 14 (proteccinambiental) para PEMEX en el 2000, presentada en el Cuadro 1.

En este reporte se utilizar la cifra del gasto que aparece como funcin 14 de laCuenta Pblica para PEMEX ya que con ello se mantiene la congruencia entre los datosy, como se mencion, la Cuenta de la Hacienda Pblica contiene los datos msconfiables. Segn algunos funcionarios entrevistados, la discrepancia en las cifras puedetener diversas causas. El gasto reportado en SIPAPL probablemente contiene ya lainformacin que aparece en la Cuenta Pblica. A su vez, la discrepancia en cifras reflejadiferencias en lo que se considera como gasto en proteccin ambiental. Ciertos tipos degasto, que deben llevarse a cabo por razones del funcionamiento normal de la empresapueden tener tambin impactos positivos sobre el medio ambiente y por ello se clasificancomo gastos ambientales, lo cual afecta tanto la contabilidad de la funcin 14 como la delSIPAPL, pero puede hacerlo de manera diferenciada segn se reporten los gastos. Lainformacin disponible no permite distinguir con precisin los gastos para realizar uncomparativo entre el gasto reportado como funcin 14 y el reportado en el SIPAPL.

Debido a que la clasificacin funcional puede no reflejar correctamente el gastoambiental o en otras materias, la SEMARNAP y otras dependencias han desarrollado loque llaman la NEPI o Nueva Estructura Programtica Interna en la que se incluye unadescripcin funcional ms detallada de sus actividades segn el sector en cuestin.4Dicha clasificacin es para uso interno y no tiene carcter oficial ya que ante el Congresose tiene que presentar la informacin de los recursos gastados de acuerdo con la NEP. Nose pudo obtener copia de la NEPI de la SEMARNAP para este reporte, pero en la medidaque dicha informacin se haga pblica se podr contar con una mejor descripcin delgasto ambiental.

2.1.3. El gasto ambiental directo de SEMARNAP: Clasificacin de EUROSTAT(CEPA)

En los prrafos anteriores se present el gasto de la SEMARNAP y PEMEX a travs desus programas y el gasto clasificado como Funcin 14 en la Cuenta Pblica. No todos losrecursos erogados por la SEMARNAP, sin embargo, pueden considerarse comodirectamente destinados a la proteccin del medio ambiente y conservacin de losrecursos naturales, ni los gastos clasificados como Funcin 14 engloban todo el gasto quepuede considerarse ambiental por la SEMARNAP.

En este reporte se hace un esfuerzo por identificar los componentes de losdiversos programas de la SEMARNAP que representan lo que denominamos gastoambiental directo. Es decir, nos referimos al gasto en los subprogramas y proyectosque directamente se erogan en la proteccin y conservacin del medio ambiente y losrecursos naturales.

4 Informacin obtenida de funcionarios y ex-funcionarios de la SEMARNAT.

8La clasificacin del gasto ambiental corresponde a la Clasificacin de Actividadesde Proteccin Ambiental y Gasto 2000 (CEPA Classification of EnvironmentalProtection Activities and Expenditure) elaborado por la Oficina de Estadstica de lasComunidades Europeas (EUROSTAT).5

Para identificar el gasto ambiental directo de acuerdo con la CEPA 2000, cabehacer las siguientes precisiones. No se consider ambiental el gasto en el programa deempleo temporal, seguridad social, atencin a la poblacin en desastres naturales, losprogramas de abastecimiento de agua potable, las actividades relacionadas con losdistritos de riego, la administracin de las aguas nacionales y los programas de fomento ala produccin pesquera y forestal as como la recaudacin de ingresos federales ydesarrollo de polticas pblicas dentro del programa hidrulico. Dentro del diseo depolticas pblicas para el desarrollo sustentable, slo se consider aquellas realmenteenfocadas a la conservacin del medio ambiente sin tomar en cuenta las enfocadas alcombate a la pobreza. Del Programa Hidrulico se incluy en el gasto ambiental lasactividades de saneamiento de agua, el diseo y la preservacin de los consejos decuenca, la operacin y mantenimiento de los sistemas meteorolgicos e hidroclimticosas como la investigacin en manejo sustentable del agua. Un problema para el anlisisresulta del gasto de la SEMARNAT que se presentan en la Cuenta Pblica bajo el rubroN000: Actividad Institucional no Asociada a Proyectos. Dichos recursos representan el45.4% del gasto de la SEMARNAT, y no se puede distinguir con claridad el destino finalde todos esos recursos, aunque s se pueden identificar algunos programas ambientales.El gasto clasificado como parte de este rubro se incluye en la clasificacin otrasactividades de proteccin ambiental de CEPA 2000.

Por lo que se refiere al gasto clasificado como Funcin 14 para PEMEX, lainformacin disponible en la Cuenta Pblica no permite realizar una clasificacin deacuerdo con los criterios establecidos en CEPA 2000.

Utilizando la metodologa descrita, el gasto ambiental directo de la SEMARNAPascendi a $3,066.8 millones de pesos en el 2000, lo que represent el 21% del gastototal de la SEMARNAP y el 40% del gasto de la SEMARNAP clasificado en la Funcin14. La razn por la cual el gasto ambiental directo representa menos de la mitad del gastototal de la SEMARNAP es que la mayor parte del gasto de esa Secretara corresponde alPrograma Hidrulico (CNA) y de ste, slo se considera como gasto ambiental directo elgasto referente a saneamiento y drenaje.

5 La clasificacin aparece descrita en el documento Classification of Environmental ProtectionActivities and Expenditure (CEPA 2000) with explanatory notes, emitido por Eurostat el 18 demayo de 2001 para discusin y aprobacin por el Grupo de Expertos de Naciones Unidas enClasificaciones Econmicas y Sociales Internacionales.

9Cuadro 4Gasto ambiental directo de la SEMARNAP de acuerdo a CEPA 2000.

(Miles de pesos de 2000)CLASIFICACION 1998 1999 2000TOTAL 3,642,994.3 2,721,457.9 3,066,895.2

1 Proteccin del aire ambiental y del clima2,982.4

(0.08%)3,845.4

(0.14%)4,117.2

(0.13%)2 Administracin de aguas residuales 705,049.4

(19.4%)438,518.5

(16.1%)769,746.0

(25.1%)3 Administracin de residuos 1,867.9

(0.051%)2,100.0

(0.077%)4,713.5

(0.154%)

4 Proteccin y restauracin de suelos, aguassubterrneas y aguas superficiales 594,054.8(16.31%)

392,828.5(14.43%)

304,720.4(9.94%)

5 Abatimiento del ruido y vibraciones ND ND ND

6 Proteccin de la biodiversidad y paisajes 407,157.8(11.2%)488,854.0

(18%)743,252.7

(24.2%)

7 Proteccin de radiaciones ND ND ND

8. Investigacin y desarrollo 245,020.7(6.7%)204,185.3

(7.5%)56,735.9

(1.8%)

9. Otras actividades de proteccin ambiental 1,686,861.3(46.3%)1,191,126.1

(43.8%)1,183,609.4

(38.6%)

La mayor parte del gasto en trminos relativos se concentra en la categora otrasactividades de proteccin ambiental que abarca lo que no puede clasificarse bajo losdems rubros. En el caso Mexicano, el rubro N000 de la Cuenta Pblica: Actividades noasociadas a proyectos, representa una proporcin significativa del total y contribuye a lamagnitud relativa de la categora en cuestin. La categora Administracin de aguasresiduales, sigue en tamao, representando una cuarta parte del total, seguida por laactividad Proteccin de la biodiversidad y paisajes. El componente de investigacinrepresenta una menor proporcin. Lo anterior se puede observar tanto en el Cuadro 4como en la Grfica 2.

10

Grfica 2Gasto ambiental de la SEMARNAT 2000 segn clasificacin CEPA 2000

Proteccin del aire ambiental ydel clima

Administracin de aguasresiduales

Administracin de residuos

Proteccin y restauracin desuelos, aguas subterrneas yaguas superficialesProteccin de la biodiversidady paisajes

Investigacin y desarrollo

Otras actividades de proteccinambiental

Si incluimos al Programa de Desarrollo y Reestructuracin del Sector Energa querepresenta el gasto de PEMEX catalogado como Funcin 14, dentro del rubro Otrasactividades de proteccin ambiental de CEPA, entonces, la cifra total del gastoambiental directo ascendera a $5,778,3 millones de pesos en el 2000.

2.2. Gasto ambiental en otras dependencias federales

Como se indic arriba, no fue posible distinguir con base en la Cuenta Pblica el gastoambiental de las dependencias federales distintas a la SEMARNAP y a PEMEX ya que ladivisin funcional asigna el gasto segn el objetivo primordial de cada programa. Sinembargo, diversas dependencias tienen entre sus objetivos de poltica temas ambientalesy en algunos casos mecanismos de coordinacin ambiental con la SEMARNAP.Asimismo, las acciones de algunas dependencias tienen un alto impacto en materiaambiental, tanto negativo como positivo.

A continuacin se presentan los objetivos de poltica con contenido ambientalestablecidos por diversas dependencias:

11

Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin(SAGARPA)

Apoyar el equilibrio ecolgico principalmente en la recuperacin y conservacin debosques y selvas para el desarrollo sustentable.

Apoyar directamente el ingreso de los productores agrcolas mediante un subsidio porhectrea a la superficie elegible que est sembrada, que se mantenga en explotacinpecuaria o forestal, o bien, que se encuentre bajo proyecto ecolgico.

Secretara de Marina

Realizar estudios de contaminacin marina y de proteccin al medio ambiente marino Colaborar en el combate de la contaminacin marina.

Secretara de Energa

Aprovechamiento de bienes y recursos naturales que se requieren para generar,conducir, distribuir y abastecer energa elctrica.

Buscar un equilibrio global y regional entre los objetivos econmicos, sociales yambientales, de forma tal que se logre contener los procesos de deterioro ambiental,inducir un ordenamiento del territorio nacional y cuidar el ambiente y los recursosnaturales en cumplimiento a las leyes en la materia.

Secretara de Desarrollo Social

Coordinar el crecimiento ordenado y sustentable de las ciudades y centros depoblacin bajo principios de conservacin del equilibrio ambiental.

Fortalecer el papel de la vivienda dentro de un orden urbano integrado al entornoecolgico.

Comisin Federal de Electricidad

Realizar actividades para fomentar la preservacin y mejoramiento del medioambiente y la promocin del uso racional de la energa elctrica.

Asimismo, la SEMARNAP coopera con algunas dependencias en programas quetienen un contenido ambiental. Como ejemplos se tienen los siguientes (OECD, 1998):

Con la Secretara de Comercio y Fomento Industrial, ahora Secretara de Economa,en la formulacin de normas tcnicas de carcter voluntario referentes a laconservacin de agua y energa por parte de las empresas, y en programas de ayudafinanciera y reduccin de aranceles para la importacin de tecnologa limpia.

Con la Secretara de Turismo en el desarrollo de programas de ecoturismo. Con la Secretara de Comunicaciones y Transportes, para asegurar que los proyectos

carreteros requieran un estudio de impacto ambiental para su aprobacin.

12

Algunos de los programas de las secretaras de estado tienen un impacto ambientalactual o potencial significativo. Un ejemplo ilustrativo es el de los programas Procampo yProcede (Programa de Certificacin de Derechos Parcelarios y Titulacin de SolaresUrbanos) de la Secretara de Agricultura. El primero de stos busca paulatinamentereducir los subsidios a ciertos productos agrcolas, sustituyndolos por un pago porhectrea cultivada. Un efecto ambiental positivo de este programa es que se elimina ladistorsin en los precios relativos entre los productos agrcolas y los forestales, lo cualgeneraba incentivos para la deforestacin. Incluso actualmente se busca promoveresquemas de pago (subsidio) por conservacin. El efecto negativo, identificado poralgunos analistas aunque se requiere aun evidencia emprica concreta, es que al inicio delprograma, al conocerse que el pago sera por hectrea, muchos campesinos deforestaronzonas boscosas para declarar que contaban con un mayor nmero de hectreas. ElProcede es un programa que busca regularizar y otorgar ttulos de propiedad en zonasrurales. Con ello, se evitaran muchos de los problemas asociados a la falta de derechosde propiedad bien definidos, como sera la sobreutilizacin de reas de explotacincomn.

De manera similar, la Secretara de Educacin Pblica eroga recursos enactividades con impactos ambientales ya que los programas escolares y los libros de textogratuito para la educacin bsica incluyen componentes de educacin ambiental. Algunasuniversidades pblicas cuentan con programas ambientales financiados por el gobiernofederal y el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONACYT) financia proyectosde investigacin en mltiples reas, incluyendo medio ambiente y recursos naturales.

2.3. Relacin entre el gasto ambiental, el gasto federal total y el PIB

El Cuadro 5 presenta la relacin entre diversas medidas del gasto ambiental federal y elgasto federal total, mientras que en el Cuadro 6 se presenta la misma relacin perorespecto del PIB, en ambos casos para los tres ltimos aos. Se puede observar que elgasto de la SEMARNAP ha bajado ligeramente en los ltimos aos en relacin al gastototal, pasando de 2% a 1.5%. La medida del gasto federal corresponde al ejercicio delpresupuesto de egresos, segn aparece en la Cuenta Pblica. Si consideramos el gasto quela Cuenta Pblica clasifica bajo la Funcin 14: Medio Ambiente y Recursos Naturales,observamos un ligero aumento entre 1998 y 2000 respecto del gasto federal, provenienteprincipalmente de cambios en el gasto de PEMEX, y para 2000 fue de alrededor del 1%.En la ltima columna se presenta el gasto ambiental directo de la SEMARNAP bajo laclasificacin de CEPA 2000 descrita anteriormente. Observamos que en los ltimos 2aos, ste representa alrededor de una tercera parte de un punto porcentual del gastofederal total. Si incluimos todo el gasto ambiental que reporta PEMEX, estamos ante un0.6% del gasto federal total.

13

Cuadro 5Relacin entre el gasto ambiental y el gasto federal total

Proporcin del gasto federal total

AO SEMARNAP Funcin 14

Gastoambientaldirecto +

Funcin 14de PEMEX

Gastoambientaldirecto sinPEMEX

1998 2.03% 0.94% 0.69% 0.45%1999 1.77% 1.19% 0.55% 0.31%2000 1.51% 1.06% 0.59% 0.31%

Fuente: Clculos propios utilizando informacin de la Cuenta Pblica

El gasto ambiental federal total, si se pudiera tambin incluir el gasto erogado pordependencias distintas de SEMARNAP y PEMEX representara una fraccin mayor delgasto federal total y del PIB. Dado que no fue posible obtener dicha informacin nopodemos estimar el monto del aumento, sin embargo, es razonable pensar que no seramuy grande ya que desde la creacin de la SEMARNAP, el gobierno federal haprocurado concentrar las actividades relacionadas con el medio ambiente en esadependencia.

El gasto ambiental represent entre el 0.5% y el 0.26% del PIB en 2000, segn lamedida de gasto ambiental que se utilice. La relacin de ste respecto del PIB se hamantenido relativamente constante en los ltimos tres aos. Cabe mencionar que laOCDE, en su estudio sobre el desempeo ambiental de Mxico, estima el gasto ambientalen alrededor de 1% del PIB, lo cual representa una proporcin considerablemente mayorde la aqu estimada (OCDE, 1998). El reporte de la OCDE no presenta informacinacerca de como se obtuvo esa cifra, pero las entrevistas con funcionarios de la SHCP y laSEMARNAP indican que se lleg a ella agregando una gama de programas que pudierantener un impacto ambiental aunque fuera remoto y no el objetivo del programa.6

6 Por ejemplo, se incluyeron los gastos de operacin y mantenimiento del metro de la Ciudad deMxico.

14

Cuadro 6Relacin entre el gasto ambiental y el PIB

Proporcin del PIB

AO SEMARNAP Funcin 14

Gastoambientaldirecto +

Funcin 14de PEMEX

Gastoambientaldirecto sinPEMEX

1998 0.30% 0.14% 0.10% 0.07%1999 0.28% 0.19% 0.09% 0.05%2000 0.26% 0.18% 0.10% 0.05%

Fuente: Clculos propios utilizando informacin de la Cuenta Pblica yde INEGI

2.4. Evolucin del gasto ambiental federal

Previamente se describi la evolucin del gasto ambiental federal entre 1998 y 2000.Considerando los cambios en la poltica ambiental y los compromisos internacionalesadquiridos, se busc llevar a cabo un anlisis del gasto desde mediados de los ochenta.Las complicaciones para identificar el gasto en aos recientes se magnifican al estudiar elperodo anterior dado que hasta 1994 la gestin ambiental se llevaba a cabo en distintassecretaras de estado y a travs de programas cuyo principal objetivo no siempre estabarelacionado con el medio ambiente. A ello se agregan los problemas derivados delcambio en la contabilidad federal. Estos problemas se reflejan en que las estimacionesexistentes difieren de manera significativa entre si, como se observa en la Grfica 3.

La informacin del gasto entre 1985 y 1995 proviene de un estudio elaborado porel Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI, 1996). En dichoestudio se intent identificar, a partir de la estructura de la SEMARNAP, aquellosprogramas que estaban administrados por las diversas secretaras de estado y que alcrearse la SEMARNAP en 1994, pasaron a formar parte de sta. En la Grfica 3, stegasto es el que aparece con la denominacin INEGI (SEMARNAP), aunque conexcepcin de 1995, para los aos estudiados no exista la SEMARNAP. El estudio delINEGI busca adems identificar el gasto ambiental de todas las dependencias federales,incluido el Distrito Federal. Dicho gasto aparece en la grfica como INEGI(dependencias).7 Como se observa, es sustancialmente mayor que el gasto quecorrespondera a SEMARNAP y esto es debido al tipo de programas que se consideraroncomo ambientales. La metodologa utilizada por INEGI para identificar el gastoambiental de todas las dependencias federales no permite comparacin o verificacin condatos provenientes de la Cuenta Pblica. En la opinin de los autores de este reporte,sobrestima el gasto ambiental de las dependencias federales.

7 Las cifras para las dependencias federales de 1995 a 1998 provienen de INEGI (1999) mismasque son congruentes con las cifras de los aos anteriores.

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Por otra parte, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) presenta cifrasdel gasto en medio ambiente y recursos naturales a partir de informacin presupuestal ycorresponden bsicamente al presupuesto de la SEMARNAP (SHCP, 2000). Dichascifras se reportan como SHCP en la grfica. Como se observa, para 1995, el gastoestimado de la SEMARNAP por INEGI es considerablemente menor al presupuesto deesa Secretara reportado por SHCP. Parte de la diferencia puede deberse a que laestimacin de INEGI inclua los programas que pertenecan originalmente a secretarasdistintas a la SEMARNAP pero pasaron a formar parte de sta una vez que se crea laSEMARNAP a finales de 1994. En cambio, las cifras de SHCP reflejan el presupuestototal de dicha Secretara que incluye los gastos administrativos y otros que correspondena una Secretara de Estado.

Al analizar el presupuesto de la SEMARNAP se observa un incremento sostenidoen trminos reales hasta 1998. Segn algunos funcionarios entrevistados, el incrementose explica en gran medida porque la SEMARNAP fue adquiriendo en estos primeros tresaos de su funcionamiento programas que ya venan funcionando en otras dependenciasgubernamentales. Ejemplo de ello son el Programa Nacional de Reforestacin (Pronafor)y el Programa Nacional de Desarrollo Forestal (Programa Nacional de DesarrolloForestal) que previamente formaban parte de la Secretara de Agricultura y que pasan a laSEMARNAP en 1998.

Grfica 3Evolucin del gasto ambiental segn distintas estimaciones

0

5,000,000

10,000,000

15,000,000

20,000,000

25,000,000

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Mile

s de

pes

os 2

000

SHCP INEGI (SEMARNAP) INEGI (Dependencias)Gasto ambiental directo Funcin 14

Por lo que se refiere al gasto catalogado en la Cuenta Pblica como recursosnaturales y medio ambiente (Funcin 14) y el gasto ambiental directo, observamos quepresentan una tendencia opuesta entre 1998 y 1999 pero hay cierta convergencia hacia el2000. Habr que esperar algunos aos para evaluar si se trata de tendencias distintas o fueuna anomala lo observado.

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3. Gasto ambiental estatal

Existen algunas responsabilidades concurrentes en el mbito ambiental entre los tresmbitos de gobierno, federal, estatal y municipal, incluyendo la gestin de recursosnaturales, polticas contra la contaminacin, regulacin de la industria y otras. Losmunicipios tienen a su cargo la determinacin del uso del suelo y ciertos aspectosrelacionados con los servicios de agua. A su vez, la SEMARNAP ha promovido en aosrecientes la descentralizacin de funciones al interior de los estados que previamenterealizaban las delegaciones de dicha secretara, aunque este proceso an es incipiente.

Obtener informacin del gasto ambiental de los estados y municipios es una tareaan ms compleja que la referente al gasto federal. Entre los obstculos se encuentran lossiguientes: Primero, no todos los estados cuentan con una autoridad encargada del medioambiente y los programas con contenido ambiental frecuentemente tienen objetivosadicionales y no es posible identificar el componente ambiental dentro del gasto de stos.Segundo, diferencias en la contabilidad estatal y federal y entre los mismos estados.Tercero, falta de transparencia acerca del gasto pblico en casi cualquier rea delgobierno estatal en muchos estados.

De cualquier manera, es de esperar que el gasto estatal y municipal en laproteccin y conservacin ambiental sea considerablemente inferior al federal porrazones polticas y econmicas. Como se mencion al inicio del estudio, los temasambientales ocuparon un lugar muy secundario en la agenda pblica nacional hasta hacepocos aos. Tal cultura permea ms lentamente a nivel local de modo que con algunasexcepciones, en muchos estados y municipios no ocupa un lugar importante en ladefinicin de polticas pblicas, como refleja el que alrededor de la mitad de los estadosno cuenten con alguna dependencia encargada de asuntos ambientales o que sta formeparte de una secretara que tenga otros objetivos primordiales de poltica pblica.

A su vez, estados y municipios son altamente dependientes de las transferenciasfederales dado el centralismo impositivo imperante en Mxico. El gobierno federalrecauda alrededor del 90% de los ingresos y los gobiernos locales tienen pocas basesfiscales propias y enfrentan incentivos adversos para su explotacin, lo que impide quelos gobiernos locales puedan generar recursos propios significativos para destinar a lagestin ambiental o utilizar mecanismos fiscales para promover conductas a favor delmedio ambiente. Una proporcin considerable de las transferencias federales vienenatadas a programas especficos, por lo los gobiernos locales cuentan con poca flexibilidadpara determinar su gasto (Merino, 2000).

Una medida de la importancia relativa que se le otorga a la proteccin ambiental anivel de gobierno es el tipo de institucin encargada de la materia. Un estudio del Centrode Estudios del Sector Privado para el Desarrollo Sustentable (CESPEDES) distingueentre secretaras del medio ambiente o en general secretaras dedicadas primordialmentea temas ambientales, coordinaciones o institutos de alto nivel aunque de menor jerarquaque secretaras de estado, secretaras en la que el tema ambiental representa una de lasresponsabilidades prioritarias de la dependencia junto con temas de desarrollo urbano,

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desarrollo econmico y otros, finalmente, aquellos casos en que el tema ambiental noaparece en la denominacin ambiental de la secretara a que pertenece. En el Cuadro 7 sedividen los estados con base en esta categora.

Cabe mencionar que las atribuciones del organismo encargado del medioambiente pueden variar de estado a estado; por ejemplo, en el Estado de Mxico, lagestin del agua y forestal no forma parte de la secretara encargada del medio ambiente;en el Distrito Federal, la autoridad ambiental est a cargo de la gestin de los bosquespero no del agua mientras que en Morelos, los tres temas estn integrados. Como sepuede observar, una cuarta parte de los estados cuenta con secretara del medio ambienteo su equivalente y otra cuarta parte tiene un instituto o coordinacin especializada. Encasi una tercera parte de los estados el tema ambiental forma parte de las prioridades deuna secretara tambin encargada de otros temas.

Parte del gasto ambiental que llevan a cabo los estados corresponde a programasdesarrollados en conjunto con el gobierno federal en los cuales cada orden de gobiernofinancia una proporcin fija del programa, entre ellos el Programa de DesarrolloInstitucional Ambiental (PDIA) que como su nombre indica lleva a cabo accionestendientes a mejorar la capacidad institucional y legislativa en materia ambiental a nivelestatal, y el Programa Nacional de Reforestacin (Pronare). El PDIA, por ejemplo,clasifica a los proyectos en tres categoras segn su prioridad y el complemento que hande pagar los estados al financiamiento federal depende de la prioridad del proyectopropuesto. Por ejemplo, la actualizacin de leyes es de alta prioridad y el complementoestatal es del 30% del costo total. Los de prioridad media y baja requieren de uncomplemento estatal del 40% y 60% respectivamente.

Cuadro 7Tipo de Institucin encargada de la Gestin Ambiental a nivel Estatal

Tipo de Institucin Nmero deestados y %

Estados

Secretara de Medio Ambiente o Ecologa 8(25%)

Campeche, Chiapas,Distrito Federal,Durango, Jalisco,Mxico, San LuisPotos, Yucatn

Secretara que comparte tema ambiental conplaneacin urbana, infraestructura,Vivienda y otros

10(31%)

Baja California Sur,Colima, Chihuahua,Nayarit, Puebla,Quertaro, QuintanaRooSonora, Tabasco,Tamaulipas

Instituto, Coordinacin o ComisinEspecializada dependiente de la oficina delgobernador, pero con menor jerarqua que unaSecretara.

8(25%)

Baja California,Guanajuato, Guerrero,Hidalgo, Michoacn,Morelos, Oaxaca,Tlaxcala

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Tema ambiental no aparece en ladenominacin oficial de la secretara endonde se ubica administrativamente

6(19%)

Aguascalientes,Coahuila, Nuevo Len,Sinaloa, Veracruz,Zacatecas

Fuente: (CESPEDES 2001)

No fue posible obtener cifras referentes al gasto ambiental estatal. Los problemasmetodolgicos mencionados y la falta de informacin suficientemente desagregada anivel estatal fue un factor determinante. Los funcionarios de la SEMARNAT, laSecretara de Hacienda y Crdito Pblico y el Instituto Nacional de Ecologa indicaronque sus dependencias no tienen esta informacin aunque en el caso de la SEMARNAT sehan llevado a cabo esfuerzos por recopilarla.8 Se tiene noticia de que INEGI estdesarrollando una encuesta que incluye preguntas sobre el gasto ambiental estatal perotodava no est disponible esta informacin.

4. Gasto ambiental privado

La identificacin del gasto ambiental privado se revierte de problemas metodolgicos yde falta de informacin aun ms graves que en el caso del gasto pblico. Un problemafundamental es determinar con precisin lo que constituye gasto ambiental privado,incluyendo el de empresas y el de los hogares. De acuerdo con entrevistas realizadas aindustriales y a personas involucradas con organismos empresariales, las empresastradicionalmente han sido renuentes a reportar informacin acerca del gasto ambientalque llevan a cabo, principalmente por temor de que esa informacin pueda utilizarse ensu propio perjuicio, ya sea por las propias autoridades o por proveedores o consumidores.

Actualmente no existe ningn mecanismo voluntario u obligatorio que conduzca aque las empresas reporten su gasto ambiental de manera generalizada de modo que sepueda tener una apreciacin del gasto ambiental privado. Sin embargo, funcionarios delINE y SEMARNAT aseguran que hay planes para que las encuestas industriales queaplica el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI) se incluyanpreguntas referentes al gasto ambiental. Asimismo, hay planes para que el Registro deEmisiones de Transferencia y Contaminantes que desarrolla la SEMARNAT tambinincluya informacin relevante a las inversiones en proteccin ambiental.

El Centro de Estudios del Sector Privado para el Desarrollo Sustentable(CESPEDES), perteneciente al Consejo Coordinador Empresarial, agrupacin industrial,indica que el gasto ambiental total del sector privado puede superar los 2 mil millones dedlares anualmente y que este puede expandirse a 5 mil millones en el 2010 (CESPEDESet al., 1999). Dicho gasto se distribuye en diversos rubros como indica el Cuadro 8.

8 Los funcionarios entrevistados, tanto en SHCP como en SEMARNAT laboran en reas quedirectamente estn en coordinacin con los estados y aun as han sido infructuosos sus esfuerzospor obtener la informacin deseada, a pesar de que se han enviado cuestionarios a los gobiernosestatales.

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Desafortunadamente, la publicacin de donde se obtienen los datos no indica lametodologa utilizada para obtener las cifras que se presentan, por lo que hay quetomarlas con un poco de cautela, sobre todo considerando que no hay una clasificacinprecisa de que tipo de gastos pueden considerarse como relacionados con la proteccinambiental. De esta manera una empresa que sustituye una mquina con varios aos deuso por una ms nueva que permite mejorar sus procesos productivos y reducir sus costosde operacin, puede en un momento dado clasificar dicha inversin como gasto enproteccin ambiental si la mquina en cuestin adems gasta menos electricidad ocombustible o emite menos contaminantes. En el texto citado encontramos, por ejemplo,que de las inversiones realizadas por la industria siderrgica para fortalecer y modernizarsu estructura productiva a raz de la globalizacin de los mercados en 1998, el 30% serelaciona de manera directa con la proteccin ambiental, sin que se incluya cuales fueronlos criterios para considerar una proporcin tan elevada de las inversiones como gasto enproteccin ambiental.

Cuadro 8Estimaciones de las Erogaciones Ambientales Totales del Sector Privado en Mxico

(Miles de dlares de 1994)9

Concepto Gasto en 1998 Gasto en 2010Aguas residuales 1,336.16 2,939.55Residuos municipales 99.96 219.91Residuos hospitalarios 5.60 12.32Residuos industriales 134.40 295.68Contaminacin atmosfrica 551.88 1,214.13Remediacin de suelos 29.12 64.06Ahorro y generacin alterna de energa 1.40 3.08Total 2,158.52 4,748.74Miles de dlares de 1994Fuente (CESPEDES et al, 1999 p. 44)

El gasto ambiental del sector privado puede obedecer a diversas razones. Una yamencionada es la inversin para mejorar procesos productivos en aras de una mayorcompetitividad y que dicha inversin tambin resulte en procesos productivos mejorespara el medio ambiente. Asimismo, las empresas llevan a cabo inversiones para cumplircon las normas ambientales oficiales y voluntarias, para cumplir con los compromisosderivados de las auditoras ambientales que se describen ms adelante, para cumplir conacuerdos voluntarios referentes al medio ambiente, para obtener certificaciones como laISO 1400 y otras razones. Los procesos de privatizacin que se han llevado a cabo enMxico en aos recientes, sobre todo aqullos en materia de tratamiento de agua y otrosaspectos relacionados con ste y otros servicios pblicos, frecuentemente requieren de

9 En el texto de donde se obtienen estas cifras se indica que se trata de dlares de 1994 y no milesde dlares de 1994, pero un funcionario de CESPEDES asegura que se trata de un error deimprenta, lo cual puede verificarse por el texto que acompaa a la tabla de donde se reproducenlos datos.

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cuantiosas inversiones que bajo ciertos criterios pueden clasificarse como proteccin yconservacin del medio ambiente.

Las auditoras de la Procuradura Federal de Proteccin Ambiental

La Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente establece la figurade auditoras ambientales, consistentes en un examen metodolgico de la contaminaciny riesgo generado por la operacin de empresas y del grado de cumplimiento de lanormatividad y parmetros ambientales y buenas prcticas de operacin.10 El objetivo dedicho examen es definir las medidas preventivas y correctivas que pueden llevar a cabolas empresas para proteger el medio ambiente y para no incurrir en faltas a la legislacinrelevante. Las empresas solicitan voluntariamente las auditorias a PROFEPA. Al concluirel examen se firma un convenio que contiene el llamado plan de accin, que estable loscompromisos de accin y los tiempos para llevarlos a cabo. Dichos compromisos sonobligatorios y pueden ser sujetos de comprobacin. Para las empresas el beneficioprincipal de las auditoras radica en que se aseguran de estar cumpliendo la legislacinvigente o en su caso, identificar aquellas acciones que hagan falta. Asimismo, mientras laempresa participante demuestre que est cumpliendo con sus compromisos, no ser sujetaa vistas de inspeccin por la PROFEPA, y sta no multar ni sancionar a la empresaexcepto en casos de contingencias, denuncias ciudadanas fundamentadas o si la empresaincumple los compromisos adquiridos.

De 1992 a septiembre del 2000, se realizaron 1635 auditoras; de ellas, 1.039 en elsector privado y 596 en el sector industrial. El mayor nmero de las auditorias, 24.7%correspondi a la industria del petrleo y petroqumica, lo que explica el alto nmero deauditorias practicadas en el sector paraestatal. En orden descendiente, las demsindustrias que presentan un mayor nmero de auditorias son la qumica (12%),automotriz y autopartes (8.5%), alimentos y bebidas (7.7%), servicios (5.7%), transporte(5%) y metalrgica y metalmecnica (8.9%).11 Una vez que se han cumplido los planesde accin, las empresas pueden acceder al certificado de industria limpia otorgado porlas autoridades federales.

Al inicio del programa de auditoras y con el objeto de introducir este mecanismo,la PROFEPA financi la realizacin de las auditoras. Posteriormente las empresascontribuyeron al financiamiento y actualmente financian prcticamente la totalidad de lasinversiones asociadas a este mecanismo. Segn informacin proporcionada porPROFEPA, del conjunto de auditoras se han derivado compromisos por ms de 12 milmillones de pesos, entre el sector paraestatal y el industrial privado.12

10 Artculos 38 Bis y 38 Bis 1 de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin alAmbiente.11 Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente, Informe de Gestin 1995-2000. Disponible enwww.profepa.gob.mx.12 Las cifras proporcionadas no permiten distinguir el gasto de empresas paraestatales y empresasprivadas.

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El Caso de la Certificacin ISO 14001

La certificacin por la International Standards Organization (ISO) es considerada uninsumo importante por las empresas que buscan un rpido crecimiento en los mercadosinternacionales. La certificacin ISO constituye en general una seal a los mercadossobre la calidad y reputacin de sus productos, es decir, constituye un mecanismo dediferenciacin sobre el resto de sus competidores o una forma de inversin en los activosintangibles de las empresas, activos que son valuados en forma creciente por losmercados. La serie ISO 9000 referente a control de calidad es la de mayor difusin dadala demanda por los productos y servicios de proveedores que satisfagan susrequerimientos asociados y tal certificacin. Aunque establecida en septiembre de 1996,la serie ISO 14001 referente a estndares de desempeo ambiental, su adopcin ha tenidouna difusin significativa no slo como una forma de diferenciacin e inversin enactivos intangibles; adicionalmente ha sido una forma de evitar obstculos en el comerciointernacional por regulaciones ambientales o una forma de autorregulacin adoptadacomo estrategia ante la amenaza de regulaciones por parte de las autoridades cuyocontenido fuera incierto y cuyo cumplimiento pudiera significar un relativamente mayorcosto privado. En Mxico como en otros pases donde las regulaciones son difusas,discrecionales en su aplicacin o en proceso de diseo e implementacin ha sido unaforma de respuesta temprana a la accin reguladora de las autoridades domsticas.

La adopcin de la certificacin ISO 14001 incluye: i) Una evaluacin corporativapara identificar aspectos de efecto ambiental que requieran de acciones especficas, ii)establecimiento de acciones prioritarias que contemplen el acatamiento de regulacionesambientales locales y los costos potenciales de tal programa de acciones, iii)establecimiento de compromisos para acatar estndares y regulaciones ambientales,acciones preventivas y mejoramiento continuo de los indicadores de desempeoambiental de la empresa, iv) implementacin de un sistema de administracin ambientalcon procedimientos y responsabilidades definidas y v) implementacin de auditoras oevaluaciones de desempeo ambiental en forma peridica. En Mxico, la primeraempresa en recibir la certificacin ISO 14001 fue Altos Hornos de Mxico en 1997,empresa con significativa participacin en el sector metalrgico (acero) nacional y en elde exportacin. Actualmente las autoridades federales como la SEMARNAT reconocen ypromueven la adopcin de tal tipo de certificaciones, aunque en principio las autoridadesde comercio exterior mostraron cierta hostilidad a la adopcin y su reconocimiento por sufrecuente relacin con barreras no arancelarias al flujo de comercio internacional.

Existan 27,509 certificaciones en el mundo en marzo de 2001, 14,106 al final de1999. Los pases con un mayor nmero de certificaciones ISO son: Japn con 6,261,Alemania con 2,400 y el Reino Unido con 2,010 En Latinoamrica, Mxico ocupa elsegundo lugar, Brasil tiene 270, Mxico 188, Argentina 114, Colombia y Costa Rica 20,Chile 9, Per y Uruguay 10, Venezuela 7, Honduras 2 y los pases de Guatemala,Uruguay y Ecuador con un caso respectivamente13.

13 El nmero de certificaciones puede disminuir en el tiempo por cambio de organizacincertificadora o por no poder sostener los requerimientos del organismo certificador.

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Cuadro 9Certificaciones ISO 14001 en pases latinoamericanos seleccionados

Pas 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Argentina 1 5 28 37 84 114

Chile 0 0 0 1 5 11

Brasil 2 6 63 88 165 330

Mxico 0 2 11 39 63 159

Fuente: ISO Survey 2001

El uso de incentivos fiscales por el sector privado

En principio, si se contara con informacin confiable referente al uso de la depreciacinacelerada relacionada con inversiones en equipo relacionado con la prevencin y controlde la contaminacin que permiten la legislacin fiscal, se podra obtener una estimacinde la inversin privada en este rubro. Sin embargo, la Secretara de Hacienda y CrditoPblico no identifica dicha informacin ya que las deducciones por razones ambientalesno se distinguen de las dems deducciones permitidas.

En resumen, hay poca informacin referente al gasto ambiental privado. Entre lasrazones de esto se encuentra la dificultad metodolgica para definir los gastos que puedenconsiderarse como ambientales, la renuencia de las empresas para reportar el gasto querealizan en materia ambiental, la falta de mecanismos que obliguen a las empresas areportar dichos gastos y la falta de encuestas relacionadas con ello. Si bien es precisoutilizar ms encuestas e incluso explorar la posibilidad de obligar a las empresas aentregar este tipo de informacin, es imprescindible desarrollar primero una metodologay clasificacin de lo que constituye gasto ambiental privado.

5. Flujos de capital para el medio ambiente

En esta seccin se describen las fuentes domsticas e internas para el financiamiento delos programas ambientales.

5.1. Fuentes domsticas del financiamiento ambiental

Los recursos destinados a gasto ambiental provienen casi en su totalidad de los ingresosgenerales del gobierno federal (tributarios y no tributarios).

En Mxico son escasos los ingresos fiscales que estn directamente atados a gastosespecficos. Las excepciones seran: Derechos por entrar a parques marinos, establecidos en el 2001 y cuyos ingresos se

transfieren de manera directa a reas naturales protegidas

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Derechos por uso de la zona federal martimo terrestre, de la cual una parte sedestina para la administracin y planeacin de dicha zona incluyendo aspectosambientales

El impuesto adicional a la gasolina en la zona metropolitana de la Ciudad deMxico de 1 a 3 centavos por litro segn el tipo de gasolina. Este impuesto seestableci en 1995 y la recaudacin por su aplicacin se transfiere a un fideicomisocuyos fondos deberan destinarse a la reconversin de gasolineras con el propsitode reducir las emisiones de compuestos orgnicos voltiles. La Secretara deHacienda y Crdito Pblico hasta hace poco haba sido renuente a que se utilizaranlos recursos en el fideicomiso ya que implicara transferir recursos pblicos aparticulares.14 Sin embargo desde el 2000 se empiezan a ejecutar estos recursospara la reconversin de gasolineras, rellenos sanitarios y la red ambientalmetropolitana encargada del monitoreo de la contaminacin.

En principio, los ingresos derivados de las multas que cobra la PROFEPA enmateria pesquera y forestal deberan contribuir al financiamiento de esta agenciapero en la prctica la Secretara de Hacienda se queda con una parte y los estadoscon otra. Tanto los derechos mencionados como las multas representaran unafraccin pequea de los recursos destinados al medio ambiente.

A su vez, los impuestos y cargos relacionados con actividades con un impactoambiental directo se suman a la bolsa de ingresos federales y en algunos casos estatales.Es decir, los fondos generados por estas actividades no estn especficamente asignadosni pueden utilizarse de manera directa para financiar programas ambientales. Tal es elcaso de los impuestos de propiedad de vehculos (tenencia), el impuesto sobreautomviles nuevos, los derechos por descargas y los derechos por uso de aguas.

El financiamiento privado para el medio ambiente proviene primordialmente dedos fuentes. Las empresas que llevan a cabo inversiones consideradas ambientales comose ilustr en la seccin anterior y en menor medida, las fundaciones y organismos nogubernamentales que destinan recursos para la preservacin y proteccin del medioambiente.

5.2. Flujos externos para el medio ambiente

La estadstica y seguimiento de la aplicacin de financiamiento externo a polticas yproyectos al medio ambiente se encuentra disperso y en la mayora de los casos esinexistente. Los flujos provenientes de organismos multilaterales tales como BancoMundial y Global Environmental Facility (GEF). El financiamiento externo a medioambiente tiene como su destino principal las polticas y proyectos cuyo objeto es elimpacto en factores del medio ambiente global tales como los relacionados con lasemisiones de gases de efecto invernadero y de eficiencia energtica. Por otro lado, tieneuna participacin sustantiva el financiamiento a capacitacin y proyectos de investigacin

14 Segn entrevistas con funcionarios de la SHCP.

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en diversos tpicos de medio ambiente, que frecuentemente no tienen un seguimiento ensu aplicacin, o no alcanzan a ser aplicados dado su plazo de vigencia.

Los crditos de organismos multilaterales al medio ambiente han sido desplazadospor los crditos en apoyo al sector financiero, por cambio estructural y de infraestructuray con objetivo distributivo. Proyectos documentados son tales como aquellos paraproyectos de energa, vivienda, financiamiento industrial y servicios urbanos, dondealgunos pueden tener consideraciones ambientales pero no constituyen el objeto primariodel crdito. De poco menos de 50 proyectos aprobados por el Banco Interamericano deDesarrollo para Mxico desde 1994 a la fecha slo dos, referente a eficiencia energtica yconservacin de acuferos, tienen como objetivo especfico el medio ambiente.

Las donaciones a proyectos especficos en las diferentes entidades federativas seincluyen en el ejercicio presupuestal de cada entidad federativa, su seguimientoespecfico respecto al resto de recursos presupuestales es difcil de monitorear y suejercicio depende de las acciones estatales por lo que tal informacin se encuentradispersa. La descentralizacin de las polticas ambientales aplicado desde 1996 haderivado en que el ejercicio de flujos externos a ciertas entidades federativas se encuentredescentralizado y por tanto su informacin se encuentre dispersa en los ejercicios de cadaestado e inclusive en cada municipio del pas.

A finales del ao 2000 la magnitud de recursos en tales proyectos y programasasciende a 2,907 millones de dlares de los cuales el 52% o 1,507 millones sonaportaciones definidas del gobierno de Mxico en tales proyectos, el resto corresponde aflujos del exterior aunque varios son los proyectos que se encuentran en una situacin denegociacin o de indefinicin administrativa respecto a la eventual aportacin oparticipacin del gobierno federal o entidades pblicas o privadas locales o regionales.Cabe sealar que despus de China , Mxico es el pas que mayores recursos recibe delGlobal Environmental Fund (GEF).

Cabe sealar que no existe una evaluacin ex post de cada programa o proyectofinanciado incluso en aquellos que se ubican en etapas intermedias de su realizacin.Existe la prctica comn en su seguimiento y evaluacin de no asignar un costo deoportunidad especfico a los recursos disponibles y que por ausencia de recursos humanoso materiales, e incluso por indefiniciones en su aplicacin e implementacin no se hanejercido o se encuentran inconclusos y sin embargo tales recursos se tienen disponibles ocontratados y se tienen asignados a proyectos o programas especficos. Enconsecuencia el costo econmico de cada proyecto puede ser superior a lo contabilizadoo programado. El exigir la aplicacin de anlisis costo beneficio no es compatible con lasactuales prcticas administrativas dado que es sustituido tcitamente por el objetivo deminimizar la prdida de la asignacin por la no disposicin y ejercicio de tales fondos opor el incumplimiento de los objetivos propuestos.

En el anexo se presentan las estadsticas de flujo de fondos internacionales con elgobierno federal. Ms adelante se describen algunos programas as como el casoparticular de los programas relacionados con la energa.

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5.2.1. Caso de Estudio. Programas financiados en Conservacin y EficienciaEnergtica.

A pesar de que desde principios de la dcada de los ochenta se difundieron distintasmedidas de ahorro energtico en Mxico y algunas empresas industriales grandes hansido pioneras en la aplicacin de diversas medidas de ahorro, no fue hasta 1989 que elgobierno federal cre la Comisin Nacional para el Ahorro de Energa (CONAE) y sedefinieron los mecanismos para darle carcter institucional al ahorro y uso eficiente de laenerga.

Esta comisin tiene por objeto fungir como rgano tcnico de consulta en materiade ahorro y uso eficiente de energa, de las entidades y dependencias de la administracinpblica federal, as como de los particulares y de los gobiernos de los estados ymunicipios. En cumplimiento de sus objetivos y para desarrollar sus funciones, laCONAE ha implantado dos tipos de programas: sectoriales y de infraestructura. Losprogramas que involucran el ahorro de energa elctrica son:

Programas Sectoriales:

a) Industria,b) Cogeneracin,c) Sector energtico (incluye horario de verano),d) Gobierno federal ye) Normalizacin.

Programas de infraestructura:

a) Transferencia de tecnologab) Promocin y enlacec) Educacind) Financiamiento.

La Comisin Federal de Electricidad (CFE), como parte fundamental del sectorenergtico nacional y a fin de coadyuvar a lograr los objetivos del Programa Nacional deModernizacin Energtica, instrument en 1989 el Programa de Ahorro de Energa delSector Elctrico (PAESE). Los objetivos del PAESE se orientan hacia dos reas: unainterna del sector elctrico y otra externa dirigida a los diversos usuarios que presentanmayores potencial de ahorro.

A fin de apoyar las acciones del Programa de Ahorro de Energa del SectorElctrico, la Comisin Federal de Electricidad promovi la creacin del Fideicomiso deApoyo al Programa de Ahorro de Energa del Sector Elctrico (FIDE) en agosto de 1990.

La mayor parte de las polticas de ahorro y uso eficiente de energainstrumentadas en Mxico estn relacionadas con el uso de energa elctrica y son decarcter nacional. Sin embargo, algunas medidas tienen implicaciones importantes para la

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ZMVM. A continuacin se describen las principales medidas de ahorro y uso eficiente deenerga que se han instrumentado a nivel nacional.

Polticas de ahorro y uso eficiente de energa relacionadas con la demanda

En 1999, el desarrollo de la estrategia de ahorro y uso eficiente de la energa en Mxicocumple una dcada de operacin, en adicin a las actividades anteriormente realizadas.Los planes de desarrollo de la administracin pblica han considerado este conceptodentro de sus planteamientos estratgicos estableciendo gran diversidad de acciones parael cumplimiento de este mandato. En la actualidad, la estrategia de ahorro y uso eficientede la energa adquiere particular relevancia, debido a que est ntimamente ligada a otrosintereses nacionales, que se engloban en cuatro grandes reas: la conservacin de losrecursos no renovables, la modernizacin del sector productivo, la proteccin al ambientey la racionalizacin de los requerimientos de inversin en generacin de electricidad.

El beneficio que conlleva el desarrollo de la estrategia de ahorro y uso eficiente deenerga en el pas se estima, de acuerdo con evaluaciones de la CONAE y definido comotcnica y econmicamente factible,15 en un valor cercano a 20% del consumo total deelectricidad, lo cual equivale para el sector elctrico a un consumo evitado de poco msde 28 TWh.

En estas condiciones, se estima que con los proyectos desarrollados en 1999 seobtendr una ahorro de 6,978 GWh (equivalente a 4.5% del consumo nacional en eseao), y en trminos conservadores, se espera que en el ao 2008 se logre una ahorro de25,754 GWh, equivalente a 11% del consumo nacional de energa elctrica16 estimadopara ese ao.

El FIDE opera este programa y tiene como objetivos fundamentales lograrahorros en el consumo y en la demanda de energa, as como impulsar la transformacindel mercado hacia el uso de equipos de alta eficiencia, mediante bonificacioneseconmicas otorgadas a los usuarios que adquieran e instalen estos equipos. Esteprograma contempla dos lneas de accin especficas: la de alumbrado domstico y la delsector productivo. Con la primera, que comenz sus operaciones en 1996, se busca lasustitucin de focos incandescentes por lmparas compactas fluorescentes ms eficientes,comercializndolas a precios altamente competitivos y que sern pagadas por los usuariosa travs de la factura del servicio elctrico. Como resultado se tiene previsto que al ao2000 se comercialicen 6.1 millones de este tipo de lmparas.

El programa en el sector productivo cuenta con recursos provenientes de unprstamo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) por 23.4 millones de dlares, ycon recursos equivalentes complementarios de la CFE y del presupuesto del FIDE y 15 El potencial tcnica y econmicamente factible se define como aquel que resulta de aplicar,considerando la rentabilidad econmica, todas las medidas de ahorro de energa posibles,haciendo uso de equipos y sistemas que estn actualmente en el mercado.16 Este ahorro est contemplado en los escenarios esperados de energa necesaria y demanda decapacidad de la CFE.

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totalizan 46.8 millones de dlares; tiene como fin impulsar la comercializacin deequipos de alta eficiencia, mediante bonificaciones econmicas a los usuarios queadquieran estas tecnologas. Para ello, se considera el otorgamiento de incentivos a155,451 motores elctricos de alta eficiencia, 5,758 compresores ahorradores y 3.25millones de unidades de alumbrado comercial e industrial, en un periodo de 5 aos, apartir de su entrada en operacin en 1998.

Proyecto Ilumex

En el mes de mayo de 1995, se inici un proyecto piloto de alta eficiencia eniluminacin residencial denominado Proyecto Ilumex, el cual tiene su origen en unplanteamiento convenido por la CFE con el Banco Mundial, para desarrollar un programade reduccin de prdidas en el sector elctrico.

ste desemboc en un plan de accin conjunta entre diversos organismos,17 ytiene como objetivo central demostrar que las inversiones realizadas en uso eficiente deiluminacin domstica son rentables, adems de contribuir a la reduccin de lasemisiones de gases, de efecto invernadero.

Al principio se tena contemplada la sustitucin de aproximadamente 1.7 millonesde focos incandescentes por lmparas compactas fluorescentes (LCF) de entre 15 y 25watts, en los estados de Jalisco y Nuevo Len. Por el xito obtenido, se ampli el alcancea los estados de Nayarit, Coahuila y Colima, con el fin de reemplazar 1.6 millones defocos ms. Con la aplicacin de este proyecto, se estima que a fines de 1998 seobtuvieron ahorros acumulados del orden de 300 GWh y una capacidad evitada de 79.8MW.

5.2.2. Catlogo de Proyectos y Polticas en Conservacin y Capacitacin Ambiental.Programa de Manejo Ambiental y Descentralizacin (Promad).

En 1992 el gobierno mexicano firm el crdito 3461-ME con el Banco Mundial por unmonto de $88 MD, de los cuales $50 MD fueron aportados por ese organismointernacional con objeto de mejorar la capacidad para llevar a cabo funcionesregulatorias, de proteccin ambiental y de los recursos naturales, y a largo plazopromover el fortalecimiento institucional en los estados de Tamaulipas, Jalisco, San LuisPotos, Aguascalientes y Quertaro. Sin embargo, a pesar de que el crdito tuvo unaextensin de 2 aos no fue posible cumplir en su totalidad con los compromisosestablecidos, por tal motivo y con objeto de dar continuidad a este crdito denominadoPrograma Ambiental de Mxico se est negociando el Programa de Manejo Ambiental yDescentralizacin con una cobertura nacional.

17 Adems de la CFE y el BM, intervinieron en este programa la Agencia Internacional para elDesarrollo de los Estados Unidos -en la etapa de diseo del proyecto-, el Global EnvironmentalFacility (GEF) y el gobierno de Noruega, en su fase de ejecucin, que tambin tuvo un marco decambio climtico.

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El proyecto se encuentra en una etapa de preparacin, est pendiente que la actualadministracin ratifique su inters en continuar su negociacin y, en su caso, se realicenlas adecuaciones pertinentes con base en el Reglamento Interior de la SEMARNAT.

Programa Ambiental De La Frontera Norte (PAFN) Procuradura Federal deProteccin del Ambiente (PROFEPA).

Con el propsito de continuar con las acciones del Programa Integral AmbientalFronterizo (PIAF), apoyar los compromisos del Tratado de Libre Comercio de Amricadel Norte, completar otros programas que en materia ambiental eran financiados conrecursos crediticios, y en respuesta a las necesidades del pas para prevenir y controlar lacontaminacin ambiental se estructur el Programa Ambiental de la Frontera Norte.

El Proyecto cont con un financiamiento del Banco Mundial por 368 millones deDlares que representaba un 58% del monto total de los recursos asignados al ProgramaAmbiental de la Frontera Norte. De estos recursos a la Procuradura Federal deProteccin al Ambiente (PROFEPA) le corresponda un financiamiento del BIRF por 65millones de dlares de un total de 124 millones de dlares presupuestados para lasacciones comprometidas en el Proyecto. Finalmente, despus de las necesariasmodificaciones y enmiendas al prstamo original el monto total financiado por el BIRFes de 54.6 millones de dlares de los cuales 24.1 millones de dlares le corresponden a laPROFEPA.

Se ha trabajado en la realizacin de estudios y cursos de capacitacin en materiade Auditoras Ambientales, Seguimiento de Planes de Accin, Emergencias Ambientales,Sitios Contaminados, Remediacin y Caracterizacin de Sitios Contaminados, Inspecciny Vigilancia y Residuos Peligrosos, as como la adquisicin de la infraestructuranecesaria para su adecuada operacin (vehculos, bienes informticos, equipos demuestreo, mobiliario, etc. y los consumibles necesarios para su operacin). Se realizaronobras menores permitiendo contar con casetas de vigilancia a los recursos naturales comoapoyo a programas de inspeccin y vigilancia en materia forestal y martima, en losestados de Baja California, Coahuila y Chiapas. El ejercicio de los recursos crediticiosasignados durante los ltimos 6 aos de operacin del proyecto han sido de 77%, 75%,93%, 99%, 90% y 93% respectivamente. La proyeccin de desembolsos para el ao decierre del Programa (2001) deja un saldo de ms de 11.6 millones de dlares yconsiderando el ritmo de asignaciones presupuestales que realiza la Secretara deHacienda Crdito Pblico (SHCP)., en promedio, para la PROFEPA implica desembolsosde 2.0 millones de dlares aproximados anuales, requirindose para el ejercicio total delos recursos del prstamo asignados a este organismo de 5 aos ms de operacin.

Programa Ambiental de la Frontera Norte, (PAFN) Instituto Nacional de Ecologa(INE)

El 10 de junio de 1994, se celebr el contrato No. 3750-ME entre el Banco Internacionalde Reconstruccin y Fomento (BIRF), el agente financiero (BANOBRAS) y el gobiernofederal por conducto de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, para el otorgamiento

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de un prstamo por el equivalente de 368 MD de los cuales 137.8 MD corresponden algobierno federal y $230.2 MD al Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos(BANOBRAS). Sin embargo, a 6 aos de ejecucin del crdito, el Banco Mundial haautorizado 4 cancelaciones al mismo por un monto de $313.3 MD con base a los nivelesde desembolso presentes y a la solicitud de extensin de la fecha de conclusin delPrograma, quedando finalmente $54.6 MD de los cuales $45.1 corresponden al gobiernofederal (de stos 18.1 corresponden al INE) y 9.4 a BANOBRAS.

El Instituto Nacional de Ecologa (INE) ha contribuido de manera significativa alfortalecimiento de la gestin ambiental en los 6 estados y 10 municipios fronterizos delpas mediante la imparticin de programas de capacitacin en materia ambiental, estudiosque han contribuido a la toma de decisiones por parte de las instituciones encargadas dela gestin ambiental de dichos estados y municipios, y compra de diversos equipos talescomo de laboratorio y monitoreo, de cmputo, de administracin y mobiliario entre otros.Se ha fortalecido al INE mediante elaboracin de estudios en las reas de vida silvestre,ordenamiento ecolgico, residuos peligrosos y gestin ambiental. En el rea verdefinanci estudios de especies amenazadas y mtodos de conservacin en 7 reas naturalesprotegidas (ANP), se elaboraron 7 planes de manejo de ANP e instrumentaron losprogramas operativos anuales o programas emergentes transitorios en las mismas reas.Cabe sealar, que actualmente estn en operacin 2 laboratorios ambientales: uno enTamaulipas y otro en Coahuila. Se han impartido 102 cursos de capacitacin con 2,765personas capacitadas.

Agencia de Cooperacin Internacional del Japn (JICA) para integrar el CentroNacional de Investigacin y Capacitacin Ambiental (CENICA)

A finales de 1993, el gobierno mexicano solicit al gobierno de Japn su apoyo para elestablecimiento de un Centro Nacional de Investigacin y Capacitacin Ambiental(CENICA) para reforzar los procesos de gestin ambiental en el pas.

En 1995 las negociaciones se concretaron entre ambas naciones a travs de laAgencia de Cooperacin Internacional del Japn (JICA) y el Instituto Nacional deEcologa, con lo cual se inicio el proyecto en dos fases: la primera const de dos aos apartir de julio de ese ao y, la segunda con una duracin de 3 aos a partir de 1997, conlo que se consolidar la operacin del CENICA.

A principios de 1996, la Universidad Autnoma Metropolitana (UAM) se integral proyecto participando en la construccin del espacio fsico que en la actualidad albergael Centro en el edificio de la Ciencia y Tecnologa Ambiental dentro de las instalacionesde su Unidad Iztapalapa, inaugurndose el CENICA el 25 de noviembre de 1997. JICAdona la infraestructura analtica, y facilita la capacitacin en Mxico, y en Japn detcnicos mexicanos y enva expertos de corto y largo plazo en las reas de calidad del airey residuos peligrosos y el INE es responsable de proporcionar el personal tcnico y de loscostos de operacin y mantenimiento del Centro.

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Con el Centro se pretende establecer un laboratorio acreditado ante la EntidadMexicana de Acreditacin (EMA) para que los resultados de los anlisis realizados enmateria de contaminantes atmosfricos, sustancias txicas y residuos peligrosos, cuentencon reconocimiento oficial apegado a la Ley General de Metrologa y Normalizacin yposteriormente registrar el laboratorio ante el organismo competente para obtener sucertificacin y reconocimiento en el mbito internacional. Actualmente el Centro seencuentra finalizando el tercer ao de la fase dos y se autoriz por el gobierno japons laampliacin de 2 aos ms para concluir en junio del 2002.

Programa de la Calidad del Aire en la Frontera Norte Environmental ProtectionAgency (EPA)

Este proyecto actualmente en curso tiene trabajos de comits consultivos enestados fronterizos, desarrollo de metodologas y elaboracin de inventario de emisiones,operacin de redes de monitoreo atmosfrico, estudios de exposicin personal y decalidad del a