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Estrategia Saneamiento.
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Pronaturaleza - Fundación Peruana para la Conservación de la Naturaleza
Recomendaciones para la implementación de la Estrategia de
Saneamiento de la Pequeña Minería y de la Minería Artesanal 1
Recomendaciones para la implementación de
la Estrategia de Saneamiento de la Pequeña
Minería y de la Minería Artesanal
Loyola Escamilo y Claudia Benavides
Pronaturaleza, 17 octubre 2014
El 19 de abril del 2014, concluyó el plazo dado por el gobierno para que los pequeños
mineros y mineros artesanales que habían entregado su declaración de compromiso,
es decir los mineros informales, entreguen los demás requisitos1 que el marco legal
vigente les exigía para ser reconocidos como mineros formales. Ese mismo día además
debería haber concluido el beneficio extraordinario que el Estado dio a los mineros
informales para que pudieran seguir extrayendo y comercializando el oro mientras se
formalizaban. Sin embargo, esto no ocurrió y el proceso de formalización derivó en un
proceso de saneamiento, a través de la publicación del Decreto Supremo N° 029-2014-
PCM que aprobó la Estrategia de Saneamiento de la Pequeña Minería y de la Minería
Artesanal. Dicha Estrategia indicaba que los mineros informales considerados como
vigentes en el Registro Nacional de Declaración de Compromisos del Ministerio de
Energía y Minas al 19 de abril de 2014, serían susceptibles de formar parte del Registro
de Saneamiento de cumplir con los requerimientos establecidos. Dicho registro sería
aprobado mediante una Resolución Ministerial del sector de Energía y Minas a los
ciento veinte (120) días de concluido el proceso de formalización, es decir el 09 de
octubre del 2014.
Es dentro del marco de la Estrategia de Saneamiento que el 09 de octubre venció
además el plazo de 120 días hábiles para que los mineros sujetos de formalización de
la pequeña minería y minería artesanal, se inscriban en el Registro Único de
Contribuyentes y puedan contar así con un RUC. Asimismo, venció el plazo para que
1 Régimen de formalización: Acreditación del título de concesión minera / acuerdo o contrato de
explotación, acreditación de propiedad o autorización de uso del terreno superficial, instrumento de gestión
ambiental correctivo (IGAC), autorización de inicio y reinicio de actividad.
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Recomendaciones para la implementación de la Estrategia de
Saneamiento de la Pequeña Minería y de la Minería Artesanal 2
los titulares de una concesión o aquellos mineros que hayan suscrito contratos de
explotación o cesión presenten la autorización de uso superficial o la correspondiente
acreditación dando cuenta que las partes se encuentran en proceso de negociación
para la obtención de dicha autorización. Además respecto a los mineros sujetos de
formalización que hubieran declarado desarrollar actividades de beneficio debían
adicionalmente haber presentado el instrumento de gestión ambiental correctivo
(IGAC). Todas estas disposiciones debían haberse cumplido, según el plazo
establecido por la Estrategia de Saneamiento, hasta el 09 de octubre pasado.
En teoría, esto quiere decir que los mineros que no hayan cumplido con lo antes
mencionado no podrán estar inscritos en el Registro de Saneamiento y por tanto no
podrán estar sujetos a los beneficios del régimen de formalización especial y deberán
paralizar sus actividades hasta haberse acogido al régimen general a través del
cumplimiento de todos los requisitos2 estipulados por dicho régimen. Al 09 de octubre
del 2014 se contaban aproximadamente 70,000 Declaraciones de Compromiso
vigentes y según declaraciones del Director General de Formalización Minera (MINEM),
al 08 de octubre 27,000 mineros contaban con RUC.
Si bien la Estrategia de Saneamiento reconoce una serie de puntos críticos que se han
hecho patentes durante el proceso de formalización, así como la necesidad de
implementar progresivamente las medidas para afrontarlos al indicar que se
presentarán las propuestas legislativas y se aprobarán las propuestas normativas que
permitan dar solución y viabilizar su implementación en un plazo de 120 días (es decir
entre el 19 de abril y el 09 de octubre 2014); no se ha podido alcanzar resultados
concretos y cumplir con lo propuesto en el plazo fijado a pesar de los esfuerzos tanto
del Estado como de algunas asociaciones mineras.
Cabe precisar, que a pesar que el plazo de 120 días ha vencido, se debe continuar
con los esfuerzos para proponer e implementar medidas legislativas dirigidas
principalmente a resolver los cuellos de botella que no han permitido que el proceso
de formalización se lleva a cabo de manera efectiva, sin que esto signifique una
flexibilización de los requisitos ambientales y sociales.
2 Constancia PPM o PMA, título de concesión minera / acuerdo o contrato de explotación, certificación
ambiental (DIA o EIA semi detallado), permiso de uso de tierras, certificación de inexistencia de restos
arqueológicos, licencia de uso de agua, autorización de vertimientos de aguas residuales, autorización de
desbosque, plan de cierre de minas, autorización/concesión de beneficios de minerales.
Pronaturaleza - Fundación Peruana para la Conservación de la Naturaleza
Recomendaciones para la implementación de la Estrategia de
Saneamiento de la Pequeña Minería y de la Minería Artesanal 3
Principales avances en el marco de la
implementación de la Estrategia de Saneamiento
A través de la puesta en marcha de la Estrategia de Saneamiento de la Pequeña
Minería y de la Minería Artesanal el Estado parece reconocer la complejidad de la
problemática alrededor del proceso de formalización minero, lo que podría dar
muestra de una voluntad política por dar una respuesta integral a dicha problemática.
Más allá de simplemente erradicar la minería ilegal, el Estado a través de dicha
Estrategia estaría reconociendo la necesidad de determinar objetivos y medidas
claras, involucrando a distintos sectores y actores relacionados con este proceso. Es así
como la Estrategia de Saneamiento está compuesta por cuatro ejes principales: El eje
1, Consolidación de la formalización; el eje 2 Fiscalización y control; eje 3 Remediación
de las áreas afectadas y el eje 4 Atención social y calidad de vida.
Respecto a lo avanzado por parte del Estado, la siguiente tabla muestra las normativas
aprobadas y los proyectos de ley presentados desde el 19 de abril hasta la fecha,
vinculadas al saneamiento de la pequeña minería y minería artesanal.
Fecha y eje
de la
estrategia
Acontecimiento y descripción
19 abril 2014
El 19 de abril, el mismo día en que se vencía el plazo para presentarse
al proceso de formalización, el gobierno aprobó mediante Decreto
Supremo N° 029-2014-PCM la Estrategia de Saneamiento de la
Pequeña Minería y de la Minería Artesanal3.
9 mayo 2014
EJE 2:
FISCALIZACIÓN Y
CONTROL
El Ejecutivo remite al congreso el Proyecto de Ley N° 3478-2013-PE, para
fortalecer fiscalización administrativa sobre las plantas de beneficio
que realizan actividades de procesamiento de la pequeña minería y
minería artesanal.
A junio del 2014 el proyecto fue aprobado con texto sustitutorio en la
Comisión de Energía y Minas (tanto en mayoría como en minoría) y la
Junta de Portavoces lo exonera del plazo de publicación en el portal
del Congreso; sin embargo, varios congresistas solicitan su retorno a la
comisión de energía y minas.
3 Es importante recordar que funcionarios del ejecutivo habían declarado repetidamente que la estrategia
se completaría y daría a conocer antes de vencerse este plazo.
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Recomendaciones para la implementación de la Estrategia de
Saneamiento de la Pequeña Minería y de la Minería Artesanal 4
Fecha y eje
de la
estrategia
Acontecimiento y descripción
11 mayo 2014
EJE 4: ATENCIÓN
SOCIAL Y
CALIDAD DE VIDA
Mediante Decreto Supremo Nº 033-2014-PCM, se creó el “Proyecto
Especial para el Desarrollo de Madre de Dios”, enfocado en el
desarrollo económico principalmente relacionado con el combate a
la minería ilegal y el saneamiento de la pequeña minería y minería
artesanal. Aunque se ha dicho que hay un presupuesto de 100 millones
de soles, éste no se especifica en la norma. Ésta tampoco toma en
cuenta al Gobierno Regional, si bien se ha dicho que éste sería la
contraparte en el “Proyecto Especial” y que se interrelacionará con el
Consejo de Madre de Dios (que se encargará del Proyecto y estará
encabezado por el Premier).
15 mayo 2014
EJE 3:
REMEDIACIÓN DE
LAS ÁREAS
AFECTADAS
Se firmó el Memorándum de Entendimiento entre el Instituto de
Investigaciones de la Amazonía Peruana (IIAP), la Agencia de los
Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) y el Ministerio
del Ambiente MINAM, con el propósito de promover el rol de la ciencia
y tecnología en el desarrollo sostenible de la selva peruana, a través
de la conservación de su biodiversidad y la mitigación del impacto del
desarrollo en el clima global. Como una de las acciones prioritarias se
encuentra el establecimiento de nuevos centros de ciencia y
tecnología en la Amazonía o fortalecimiento de los existentes; siendo
Madre de Dios uno de los sitios prioritarios según diversas declaraciones,
debido a la necesidad de generar información vinculada a la
remediación ambiental y a los problemas de salud por contaminación
con mercurio.
29 mayo2014
EJE 2:
FISCALIZACIÓN Y
CONTROL
Mediante D.S. Nº 016-2014-EM, el Ministerio de Energía y Minas
establece mecanismos especiales de fiscalización y control de insumos
químicos que pueden ser usados en minería ilegal. Se indica que en
las zonas incluidas en el régimen complementario solo se venderá
combustible a quienes estén registrados en SUNAT y se fija límites
máximos de venta.
25 junio 2014
Mediante Resolución Ministerial N° 184-2014-MINAM se conformó el
Grupo de Trabajo Sectorial, de naturaleza temporal, que se encargará
de proponer las medidas necesarias para implementar la Estrategia de
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Fecha y eje
de la
estrategia
Acontecimiento y descripción
EJE 1:
CONSOLIDACIÓN
DE LA
FORMALIZACIÓN
EJE 3:
REMEDIACIÓN DE
LAS ÁREAS
AFECTADAS
Saneamiento de la Pequeña Minería y de la Minería Artesanal y
consolidar el proceso de formalización al 2016.
Siendo sus principales funciones:
a) Diseñar y proponer un programa de capacitación sobre la
aplicación de estándares ambientales para la prevención y mitigación
de impactos ambientales derivados del uso de sustancias químicas en
el procesamiento de la actividad minera.
b) Proponer y hacer extensivo el marco metodológico para la
reutilización y la reducción gradual de cianuro y mercurio en las
actividades de pequeña minería y minería artesanal.
c) Promover la integración de los sistemas de monitoreo sobre calidad
del ambiente en las áreas de influencia de la pequeña minería y
minería artesanal.
d) Mapear y proponer acciones de recuperación y remediación
ambiental en aquellas zonas con mayor incidencia de degradación
ambiental como consecuencia del aprovechamiento ilegal de
recursos minerales.
e) Coordinar con los sectores correspondientes, a través de la
Dirección General de Calidad Ambiental, las acciones para la
ratificación y aplicación del Convenio de Minamata sobre el Mercurio.
f) Recomendar acciones para fortalecer las capacidades técnicas de
los Gobiernos Regionales en materia evaluación de instrumentos de
gestión ambiental así como en materia de supervisión y fiscalización
ambiental de las actividades mineras, en el marco de su competencia.
g) Mejorar los mecanismos de monitoreo y supervisión administrativa en
las áreas naturales protegidas a fin de controlar el avance de las
actividades ilícitas de aprovechamiento de recursos naturales sobre
espacios prioritarios para la conservación.
15 septiembre 2014
EJE 2:
FISCALIZACIÓN Y
CONTROL
Se publicó la Resolución Ministerial N° 410-2014-MEM/DM mediante la
cual se aprueba el formato de Constancia de Origen del Oro que el
concesionario minero y/o el operador bajo contrato de explotación
debe cumplir con entregar a las personas naturales vinculadas con su
actividad minera, conforme a los artículos 1° y 3° del D.S. N° 027-2012-
EM, modificado por el D.S. N° 039-2012-EM. Es decir que se aplica
únicamente a determinadas modalidades tradicionales de minería
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Recomendaciones para la implementación de la Estrategia de
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Fecha y eje
de la
estrategia
Acontecimiento y descripción
utilizadas en las zonas de La Rinconada, Cerro Lunar, Sandia y
Carabaya, en Puno.
Asimismo señala que el concesionario minero y/o el operador con
contrato de explotación debe mantener, bajo su custodia, copias de
los formatos de Constancia de Origen del Oro, para efectos de
acreditar ante las autoridades encargadas de la fiscalización la
procedencia y el destino del oro autorizado bajo las modalidades
previstas en el Decreto Supremo N° 027-2012-EM y Decreto Supremo
N°039-2012-EM.
09 octubre 2014
EJE 2:
FISCALIZACIÓN Y
CONTROL
El Ejecutivo remite al congreso el Proyecto de Ley que modifica el
artículo 307°B del Código Penal, que propone incluir como delito por
minería ilegal los casos en que el agente favorece, promueve, facilita
o autoriza el delito en una concesión minera de la cual tiene calidad
de titular.
15 octubre 2015
EJE 3:
REMEDIACIÓN DE
LAS ÁREAS
AFECTADAS
El Consejo de Ministros aprobó un Proyecto de Ley para la Creación
de un Fondo de Remediación Ambiental de la Minería Ilegal
(FORAMI), el cual será administrado por el Ministerio del Ambiente y
estará financiado por los bienes incautados de la minería ilegal. Dicho
Proyecto de Ley se remitirá próximamente al Congreso de la
República.
Entendiendo que la formalización es una parte fundamental dentro del proceso de
ordenamiento de la minería artesanal y pequeña minería, resulta una tarea nada fácil
ni rápida. Este proceso se ha revelado complejo a distintos niveles y se han encontrado
sobre la marcha diferentes cuellos de botella que no fueron previstos inicialmente. Si
bien es cierto que esto constituye una dificultad mayor para todas las partes
involucradas, tanto para el Gobierno, como para los mineros y los ciudadanos que son
Pronaturaleza - Fundación Peruana para la Conservación de la Naturaleza
Recomendaciones para la implementación de la Estrategia de
Saneamiento de la Pequeña Minería y de la Minería Artesanal 7
afectados por los graves impactos particularmente de la minería aluvial, queda en
evidencia la falta de consistencia y coherencia en el desarrollo e implementación de
las políticas de Estado para su ordenamiento.
La formalización de la pequeña minería y minería artesanal constituye una tarea
sumamente compleja con varias aristas y debe ser atendida multisectorialmente de
manera articulada. Resulta urgente dar solución a dicha problemática puesto que por
la naturaleza misma de la minería en la Amazonia, los impactos ambientales negativos
son de gran magnitud e irreversibles en la mayoría de los casos. Además, la
informalidad de dicha actividad, que es muestra de una ausencia de larga data por
parte del Estado, tiene como resultado colateral la generación de fenómenos tales
como: la trata y explotación laboral y sexual de personas, condiciones laborales
prácticamente premodernas, la contaminación por mercurio y sus efectos en la salud
de la población, la desnaturalización de los usos de la tierra otorgados por el Estado,
la destrucción del ecosistema, el surgimiento de mafias locales, entre otros. En síntesis
se trata pues de una suerte de vorágine que ha terminado capturando no solo a los
actores directamente involucrados sino a gran parte de la población y de autoridades
locales.
Es bajo esta óptica que se ha realizado una revisión de la Estrategia de Saneamiento
de la Pequeña Minería y de la Minería Artesanal con la finalidad de recomendar
medidas de ajuste para su implementación. Las recomendaciones se centrarán
principalmente en el aspecto ambiental y se encuentran enfocadas en su aplicación
para el ordenamiento de la minería aluvial, es decir aquella que se realiza en la
Amazonia.
Recomendaciones generales
1. Nuestra primera y principal sugerencia es contar con estrategias diferenciadas
para la minería filoneana (la que se da en sierra y costa) y la minería aluvial (la que
se da en la Amazonia), debido a que responden a realidades, métodos de
extracción e impactos distintos.
2. Privilegiar un enfoque basado en la dimensión social y humana del fenómeno y
no exclusivamente la ambiental, en la que los derechos humanos de los sectores
más vulnerables de la población sean garantizados.
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Recomendaciones para la implementación de la Estrategia de
Saneamiento de la Pequeña Minería y de la Minería Artesanal 8
3. La estrategia de saneamiento debería estar dirigida principalmente a i) ordenar
(formalizar, fiscalizar, generar incentivos, gestionar el territorio, etc.), ii) gestionar y
remediar los impactos ambientales y sociales y iii) reconvertir la actividad de
manera gradual con horizontes de 10, 20 y 30 años, para el caso de la minería
aluvial que se realiza en la Amazonia.
4. Orientar las políticas públicas hacia los incentivos dentro del marco del proceso de
formalización antes que las sanciones y la represión.
5. Determinar las condiciones de compatibilidad o incompatibilidad de la minería
aluvial con el ecosistema amazónico sobre la base de las características físicas y
biológicas de dicho territorio. Asimismo, determinar las condiciones de
compatibilidad o incompatibilidad respecto a otras actividades económicas,
como la forestal maderable y no maderable, el ecoturismo, la agroforestería, la
pesca amazónica, entre otras. Dichas actividades manejadas adecuadamente
hacen viable la conservación del ecosistema amazónico.
6. Incluir medidas de gestión territorial considerando la revisión del marco legal
vigente sobre el otorgamiento de los distintos derechos de uso de la tierra. Dicho
marco legal permite, en la actualidad, otorgar diferentes derechos de uso sobre
una misma superficie (lo cual puede incluir el subsuelo, el suelo y el vuelo). En caso
de superposición de derechos de uso de la tierra, resulta necesario determinar los
casos de incompatibilidad de dichas actividades dando prioridad a las
actividades económicas sostenibles. En la Amazonia, esto se hace patente en el
caso, por ejemplo, de superposición de concesiones mineras con concesiones
forestales puesto que la minería aurífera en la Amazonia implica la deforestación
para acceder al mineral.
7. Definir y establecer las zonas donde se permita la minería aluvial y las zonas de
exclusión de dicha actividad. Madre de Dios es la única región amazónica en
donde se cuenta desde el 2010 con una zona permitida para minería y una zona
de exclusión. Resulta urgente determinar lo mismo en las otras regiones con
bosques amazónicos.
8. Elaborar, aprobar e implementar los planes de ordenamiento territorial
principalmente de las regiones amazónicas y que estos sean desarrollados a partir
de una sólida base técnica y de decisiones políticas que consideren el desarrollo
sostenible de la Amazonia, además de realizarlos mediante procesos participativos
y transparentes.
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Recomendaciones para la implementación de la Estrategia de
Saneamiento de la Pequeña Minería y de la Minería Artesanal 9
9. Asimismo, si bien la estrategia está destinada a sanear a la pequeña minería y
minería artesanal, se deben considerar elementos relativos a la minería en general4
como son los causales de caducidad, las zonas de exclusión minera entre otros. De
otro modo los cuellos de botella del proceso de formalización persistirán.
10. Definir claramente que va a suceder con el beneficio extraordinario que se otorgó
a los mineros informales, para seguir extrayendo y comercializando el oro mientras
se formalizaban, teniendo en cuenta el enorme impacto ambiental y social para
la Amazonia.
11. Revisar los casos de superposición de concesiones mineras que involucren a
Comunidades Nativas, así como los casos de Comunidades Nativas ejerciendo la
minería aluvial. Es necesario formular e implementar medidas de seguimiento para
estos casos particulares y que se involucre además en el proceso al Ministerio de
Cultura. En el 2012, se desarrolló un Plan de Formalización para Comunidades
Indígenas, se debe precisar cuáles fueron los avances y cuáles serán los próximos
pasos para su implementación
12. Contar con ejes estratégicos transversales como son el de asistencia técnica y de
fortalecimiento de capacidades de los gobiernos regionales, asociaciones
mineras, consultoras encargadas de elaborar los IGAC, entre otros.
13. Contar con una matriz que exprese claramente para cada eje: los objetivos
(generales y específicos), resultados, metas anuales, indicadores verificables,
cronograma de implementación y las instancias del Estado responsables del
cumplimiento de los resultados o de la ejecución de las actividades.
14. Desarrollar un eje de comunicación e información para la difusión de dicha matriz;
así como, los avances y resultados de la implementación de la Estrategia de
Saneamiento.
15. Contar con hojas de ruta para el cumplimiento de los resultados, principalmente
cuando es necesaria una intervención multisectorial o de distintos niveles del
gobierno (nacional, regional, local).
16. Determinar el presupuesto necesario para implementar la estrategia y a partir de
esto evaluar la necesidad de otorgar partidas presupuestales adicionales, de ser el
4 En el Perú la minería está clasificada por estratos según su capacidad instalada de producción y su extensión, teniendo: Gran minería, mediana minería, pequeña minería y minería artesanal.
Pronaturaleza - Fundación Peruana para la Conservación de la Naturaleza
Recomendaciones para la implementación de la Estrategia de
Saneamiento de la Pequeña Minería y de la Minería Artesanal 10
caso, el Ministerio de Economía y Finanzas debe otorgar el presupuesto necesario
y de manera oportuna5.
17. Desarrollar estrategias paralelas que apunten a mejorar la calidad de vida en los
focos de emisión de migrantes en las zonas altoandinas puesto que muchos de
ellos llegan a la Amazonia en busca de nuevas oportunidades y muchas veces
terminan integrando redes de economías ilegales o informales.
18. Articular la Estrategia de Saneamiento a una estrategia anticorrupción. Esto resulta
prioritario para avanzar con el proceso de formalización puesto que sin el entero
compromiso de las autoridades competentes ninguna medida que se formule o
implemente surtirá efecto.
19. Articular la Estrategia de Saneamiento a medidas dirigidas a los distintos actores de
toda la cadena de comercialización del oro extraído de manera ilegal, incluyendo
a los intermediarios.
20. Fortalecer a los equipo de los gobiernos regionales, tanto mediante
capacitaciones como a través de asistencia permanente y asignación
presupuestal adecuada y oportuna.
21. Desarrollar e implementar un sistema de monitoreo integral (ambiental, salud,
laboral, entre otros) que permita tomar acciones oportunamente, así como
sostener mecanismos de comunicación efectiva.
5 Según declaraciones oficiales la minería ilegal genera aproximadamente un 48.4% más de ingresos por
exportaciones que el narcotráfico. En abril del presente año se informó que el gobierno ha invertido 1,800
millones soles en la recuperación del VRAEM. Frente a eso ¿cuánto se ha invertido hasta el momento en la
formalización minera?. En la Estrategia de Saneamiento se menciona, como fue el caso del DU 012-2010
para el ordenamiento de la minería en Madre de Dios, que ´la implementación de las acciones se financian
con cargo al presupuesto institucional de los pliegos correspondientes sin demandar recursos adicionales al
tesoro público´. Los pocos avances en los últimos años confirman que no se puede atender la formalización
y mucho menos aún el ordenamiento de la pequeña minería y minería artesanal con los recursos financieros,
humanos y operativos actuales.
Pronaturaleza - Fundación Peruana para la Conservación de la Naturaleza
Recomendaciones para la implementación de la Estrategia de
Saneamiento de la Pequeña Minería y de la Minería Artesanal 11
Recomendaciones específicas
EJE ESTRATÉGICO N° 1: Consolidación de la Formalización
Sobre la superposición de concesiones otorgados por el Estado:
Para los casos de superposición de concesiones mineras con concesiones
forestales (maderables y no maderables y de reforestación) o con bosques de
producción permanente sin concesionar o categorizar, es recomendable que
como primer paso, el SERFOR evalúe en que zonas de la Amazonia es viable realizar
actividad minera, es decir que se determine en donde se puede y se va a permitir
el desbosque, considerando para esta decisión un análisis ambiental social y
económico para su viabilidad. Además es necesario que se precise mediante el
análisis de imágenes satelitales de años anteriores, en qué zonas existió bosque
para identificar las zonas a remediar o compensar.
Posterior a eso, es necesario establecer mecanismos formales para que los
concesionarios mineros puedan llegar a acuerdos con los concesionarios
forestales, siempre considerando como premisa la conservación del patrimonio
forestal. Si los distintos usuarios llegan a un acuerdo y el concesionario forestal da
su conformidad para que se realice minería en su concesión, resulta necesario
cambiar el plan de manejo original ya que no podrá hacerse responsable de la
deforestación ocasionada por minería aluvial. Para los casos en que no se llegue a
un acuerdo, y el concesionario minero no pueda ejercer la minería sobre la
concesión forestal, el Estado deberá prever estrategias para evitar los actos
ilegales vinculados a la minería o a otros recursos o en otras zonas.
Sobre los acuerdos o contratos de explotación:
Generar incentivos como beneficios tributarios a los titulares mineros que acuerden
y firmen contratos de explotación.
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Recomendaciones para la implementación de la Estrategia de
Saneamiento de la Pequeña Minería y de la Minería Artesanal 12
Establecer mecanismos de conciliación, mediante los cuales se especifique el
procedimiento, el espacio, las partes involucradas, la resolución de controversias,
entre otros, para lograr un acuerdo entre las partes.
Sobre la autorización de uso de terreno superficial:
La autorización de uso superficial está considerada dentro del marco de la Ley de
Tierras, previo al paquete normativo sobre la formalización de la pequeña minería y
minería artesanal presentado en el primer trimestre del 2012. Sin embargo, muchas de
las operaciones mineras se realizaban sin contar con este requisito, algunas veces
habiendo llegado a acuerdos verbales entre los usuarios, otras invadiendo
propiedades privadas o concesiones, ocasionando la generación de múltiples
conflictos y el cuello de botella que actualmente está afectando el proceso de
formalización. Sin embargo, a pesar de que ésta se constituya como una de las
problemáticas más urgentes que el Estado tiene por resolver para continuar con el
proceso de formalización y en general para el otorgamiento de derechos de uso de
la tierra, aún no se ha dado muestra de ningún avance en ese sentido, a pesar de
contar con diversas propuestas desde la sociedad civil.
No es necesario, como lo menciona la Estrategia de Saneamiento, que el
saneamiento físico legal y formalización de la propiedad agraria sea, en un terreno
individual o de una Comunidad Nativa, un paso posterior a la propuesta de ‘un
dispositivo legal que precise que autoridad u órgano competente autorizará el uso
de terreno superficial’. El saneamiento físico y legal de la propiedad debe seguir su
propio proceso priorizando las zonas con alta densidad en superposición, las tierras
de las Comunidades Nativas, así como zonas de alto valor para la biodiversidad6.
En las zonas de alta densidad de superposiciones es necesario contar con brigadas
multisectoriales (inclusive con el acompañamiento de la defensoría y la sociedad
civil) que entren a campo para atender varios temas: inspección y monitoreo,
saneamiento físico de la tierra, asistencia y seguimiento de los contratos, que
permitan regularizar y monitorear los acuerdos entre mineros artesanales y
pequeños mineros, entre otros. Al tratarse de brigadas multisectoriales y con
presencia de sociedad civil, se podrían disminuir también las probabilidades de
cometer actos de corrupción. Sin embargo, para llevar a cabo lo antes señalado
se necesita la asignación de mayor presupuesto.
6 Esto tendría que ser también considerado para casos de tala ilegal. Los trágicos, vergonzosos e irrepetibles
sucesos de Saweto son solo una muestra de lo desprotegidas que se encuentran las tierras de las
Comunidades Nativas bajo el marco legal vigente y sobre todo por falta de titulación. Dichas comunidades
se encuentran abandonadas a su suerte frente a las actividades extractivas tanto legales como ilegales
Pronaturaleza - Fundación Peruana para la Conservación de la Naturaleza
Recomendaciones para la implementación de la Estrategia de
Saneamiento de la Pequeña Minería y de la Minería Artesanal 13
Sobre el Instrumento de Gestión Ambiental Correctivo (IGAC)
Especificar el plazo en el que va a ser requerido ya que supuestamente venció el
19 de abril, pero en la Estrategia de Saneamiento nada se encuentra especificado
al respecto. Solo se especifica para el caso de los ´sujetos que declararon
formalizar la actividad de beneficio de mineral’ que deberán entregarlo en un
plazo máximo de 120 días a partir de la aprobación de la estrategia,
conjuntamente con la autorización de uso superficial, plazo que también venció.
Evaluar la posibilidad de que el Estado con participación de la sociedad civil
(mineros y otros usuarios del bosque y los ríos) se encargue de desarrollar la Línea
base socio ambiental por cuenca. De esta manera se podría contar con líneas de
base integradas, con un enfoque de cuenca. Así posiblemente se evitarían las
copias en los IGACs, se tendría una fotografía objetiva del estado de la situación,
obtenida de manera participativa y transparente. Los mineros con el apoyo del
Estado e instituciones de la sociedad civil se podrían concentrar en la gestión de
impactos (medidas preventivas, de mitigación, de remediación y de
compensación) generados por la minería aluvial. Sería necesario, diseñar el
mecanismo en que el costo de este servicio o incentivo para con los mineros pueda
ser recaudado posteriormente bajo alguna modalidad.
Realizar el ejercicio, desde el Estado (MINEM, MINAM y MEF) de presupuestar la
implementación del IGAC, con la finalidad de conocer el presupuesto mínimo
necesario para una implementación ‘aceptable’, ya que este será un costo (una
inversión) que deberá ser asumido por el titular de la concesión. De esta manera
las DREM tendrán un insumo para evaluar los IGAC, el Estado tendrá un insumo
para precisar las metas anuales que exigirán a los titulares en el marco del
cumplimiento de los compromisos asumidos en el IGAC y los mineros tendrán
también un insumo para evaluar si con la inclusión de los costos sociales y
ambientales que deberán asumir, aun les es rentable la operación minera.
EJE ESTRATÉGICO N° 2: Fiscalización y control
Se sugiere como objetivo: Asegurar que el sector de pequeña minería y minería
artesanal se desarrolle con estándares ambientales, sociales y de seguridad laboral
correspondientes a la normativa vigente.
Concluir prontamente con la revisión de los documentos presentados al 09 de
octubre y difundir el registro de saneamiento, indicando claramente quienes
podrán continuar en el proceso de formalización y quienes deberán regularizar su
actividad a través del régimen general, así como la evaluación de las
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Recomendaciones para la implementación de la Estrategia de
Saneamiento de la Pequeña Minería y de la Minería Artesanal 14
declaraciones de compromiso. El Ministerio de Energía y Minas y las Direcciones
Regionales de Minería tuvieron más de un año para realizar una tarea similar con
las declaraciones de compromiso y nunca pudieron llevarlo a cabo en los plazos
requeridos, si esto se debiese a la falta de personal nuevamente constituiría una
clara evidencia de la falta de presupuesto y por consiguiente de un compromiso
real por parte del Estado.
EJE ESTRATÉGICO N° 3: Remediación de Áreas Afectadas
Especificar las zonas y superficies a remediar (esta información ya debe ser
manejada por el MINAM, por lo menos a una escala macro), priorizarlas y diseñar
un cronograma de intervención, involucrando a la población de las zonas a
remediar. Se sugiere que dichas zonas se concentren en Madre de Dios en la zona
de exclusión minera.
Definir el objetivo futuro de las zonas a remediar, cuando estas se recuperen, por
ejemplo definir si serán destinadas a forestería, ecoturismo o captura de C02. Este
análisis resulta necesario para involucrar y comprometer a la población en su
gestión.
Una vez definidas las zonas, se deben establecer compromisos con las
asociaciones mineras para que en esas zonas no se realice actividad minera y más
bien contribuyan con el monitoreo de las áreas remediadas. Para esto resulta
necesario reconocer a las asociaciones mineras como socios estratégicoss y
empoderarlos de manera tal que se puedan poner en práctica exitosamente
dichos compromisos.
Establecer y asignar el presupuesto necesario para la remediación ambiental y
diseñar los mecanismos para que este provenga del presupuesto público. La falta
de presupuesto da cuenta de la ausencia de una verdadera voluntad política de
parte del Estado para dar una solución integral a esta urgente problemática.
Considerar la posibilidad de capacitar y contratar a los mineros (por ejemplo a los
trabajadores ilegales o a los informales que deben detener su actividad hasta
formalizarse), con salarios y condiciones laborales dignos, en las tareas de
remediación y de monitoreo.
Desarrollar convenios con universidades e instituciones que trabajen en la
Amazonia para propiciar la investigación aplicada, en especial sobre métodos de
extracción del oro para minería aluvial, remediación por contaminación con
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Recomendaciones para la implementación de la Estrategia de
Saneamiento de la Pequeña Minería y de la Minería Artesanal 15
mercurio y restauración del ecosistema amazónico. Actualmente solo se cuenta
con medidas de prevención y mitigación para la contaminación por mercurio y
otros agentes contaminantes. Sin embargo, son casi nulas las experiencias para
prevenir y mitigar los impactos sobre el bosque (patrimonio forestal) y los cauces
de ríos por minería aluvial. Si esto no se trabaja y financia de manera urgente y
prioritaria, en el mejor de los casos, de lograrse la formalización, el Perú, tendrá una
actividad formal de altísimo impacto en la Amazonia y el único camino posible
será el de la compensación. Esto sin tener la certeza de que los pequeños mineros
y mineros artesanales podrán cubrir los costos de remediación y compensación y
sin haber considerado otras soluciones.
Aumentar el presupuesto (como un incentivo o un bono, el mecanismo tendrá que
diseñarlo el MEF) a Gobiernos Regionales que puedan cumplir con cuotas de
remediación anual. Lo mismo podría aplicar para compromisos vinculados a evitar
la deforestación, especialmente en consideración a que este año se desarrolla la
COP 20 en Perú y que el 2015 será clave para desarrollar una agenda interna sobre
cambio climático.
Promover, diseñar y financiar mecanismos de incentivos a asociaciones mineras
que remedien áreas con pasivos ambientales.
Promover y financiar pasantías de funcionarios públicos y representantes de
asociaciones mineras para el intercambio de experiencias en remediación y cierre
de minas en ecosistemas similares.
EJE ESTRATÉGICO N° 4: Atención Social y Calidad de Vida
Implementar de manera urgente un centro de atención y diagnóstico para
enfermedades relacionadas con la minería aluvial, en especial las vinculadas a la
contaminación por mercurio.
Implementar campañas de comunicación sobre los riesgos por contaminación
con mercurio en la salud.
Definir estándares sociales y mejores prácticas en materia de seguridad y salud
ocupacional aplicables a la pequeña minería y minería artesanal. Identificar
operaciones modelo, cuyos representantes puedan fortalecer capacidades a
otros concesionarios mineros, a través de la facilitación de pasantías.
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Recomendaciones para la implementación de la Estrategia de
Saneamiento de la Pequeña Minería y de la Minería Artesanal 16
Propiciar programas de reconversión laboral con aquellas personas que no logren
el proceso de formalización, inclusive en actividades vinculadas a la minería como
mecánica, transporte, entre otros.
Darle prioridad máxima a la problemática de la explotación y trata de personas.
Establecer herramientas para la identificación de conflictos que hayan surgido a
nivel micro a lo largo del proceso de formalización prestando particular atención
a aquellos conflictos alrededor del uso de la tierra. La identificación de dichos
conflictos puede dar luces sobre posibles soluciones de algunos cuellos de botella
del proceso de formalización.
Una vez que los conflictos hayan sido identificados y tipificados, mapear
geográficamente (con ayuda de un especialista SIG) aquellos que sean más
representativos, establecer una línea base sobre el estado de los conflictos e
indicadores para darles seguimiento; así como, mecanismos para su gestión.
Comentarios finales
Lo expresado son solo algunas sugerencias para la implementación de la Estrategia de
Saneamiento. Para responder a los desafíos que demanda la gestión sostenible del
territorio amazónico y ordenar la minería aluvial se necesitan equipos multisectoriales y
el involucramiento de diversos actores, como son las asociaciones mineras, pero
también los agricultores, los concesionarios forestales, pescadores, investigadores de
diversas disciplinas (tanto de ciencias naturales como sociales), Comunidades Nativas
entre otros. Pero principalmente se necesita de acciones y compromisos concretos
empezando por un sinceramiento por parte del Estado respecto a sus prioridades en
relación a la Amazonia. La problemática del ordenamiento de la pequeña minería y
minería artesanal y sus impactos es solo una de las tantas y graves problemáticas
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Recomendaciones para la implementación de la Estrategia de
Saneamiento de la Pequeña Minería y de la Minería Artesanal 17
ligadas al medio ambiente en donde los derechos fundamentales de la población
local se ven vulnerados.
Consideramos que es poco probable que la minería aluvial sea compatible con otras
actividades que aprovechan los recursos renovables, como la forestal o la pesca (a
menos de que se tratase de una minería realmente artesanal que no emplea
mercurio), puesto que a la fecha el modelo de extracción de oro en la Amazonia más
recurrido resulta en la destrucción de ecosistemas de bosques y fluviales para extraer
el mineral. En ese sentido, además de brindar medidas de ordenamiento territorial
como es la definición de zonas mineras y zonas de exclusión, sugerimos evaluar la
posibilidad de establecer una moratoria para nuevas concesiones mineras en toda la
Amazonia hasta que el Estado desarrolle e implemente los mecanismos ideales de
control, administración y fiscalización de dicha actividad y ordene la minería actual7.
A pesar que la Amazonia cubre el 70% del territorio nacional, históricamente se ha
encontrado desatendida por los distintos gobiernos de turno. Simplemente se ha
promovido la extracción de sus recursos, sin desarrollar medidas de prevención y
planificación dirigidas a su sostenibilidad paralelas a un modelo de desarrollo
económico y social integral que incluya y beneficie a las poblaciones urbanas y rurales
que la habitan. Resulta prioritario que tanto el Estado como la sociedad civil nos
respondamos a preguntas urgentes como: ¿Qué queremos para la Amazonia? y
¿Cuáles son las actividades que vamos a promover para que ésta se desarrolle de
manera sostenible?
Como Pronaturaleza, consideramos que la Amazonia es una región cuyo valor y
potencial principal por excelencia se encuentran en su diversidad biológica y cultural.
En ese sentido, la Amazonia no solo juega un rol clave para el planeta como
reguladora del clima y del agua, especialmente en un contexto de cambio climático,
sino que sobre todo es hogar y fuente de recursos renovables que aseguran el sustento
de los distintos Pueblos Indígenas que la habitan y para la población en general. Por
todas las razones expuestas creemos que las actividades que se promuevan deben ser
compatibles con el ecosistema amazónico, a fin de que la población local rentabilice
y encuentre un valor económico a los bosques sin que esto implique su depredación;
que en caso de haber impactos éstos puedan ser prevenibles y mitigables, o en menor
grado compensables.
7 Frente a las interdicciones, muchos mineros ilegales de Madre de Dios han migrado hacia otras regiones
amazónicas siendo Ucayali la más afectada y en particular las tierras de las Comunidades Nativas de la
zona de amortiguamiento de la Reserva Comunal El Sira.
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En ese sentido, para dar viabilidad en el largo plazo a la sostenibilidad de la Amazonia,
es necesario implementar una política de desarrollo que garantice la capacidad de
provisión de bienes y servicios ecosistémicos, el acceso a los servicios básicos y el
respeto de los derechos fundamentales de todos los ciudadanos. Ello implica el
acompañamiento y promoción de las actividades económicas sostenibles que ya se
realizan en la Amazonia y que son compatibles con los ecosistemas locales. Resulta
urgente que el Estado se comprometa con la promoción y el acompañamiento de
dichas actividades.
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