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CANON URBANISTICO.

INDICE:

1.- EL CANON URBANISTICO EN LSOTEX

2.- CONCEPTO Y NATURALEZA JURIDICA DEL CANON URBANISTICO.

3.- CANON VERSUS TRIBUTOS .

4.- CARÁCTER COACTIVO.

5.- Carácter irrenunciable y finalidad de interés público.

6.- ANALISIS JURISPRUDENCIAL DEL CANON URBANISTICO EN EXTREMADURA.

7.- CONCLUSION.

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Miguel Ángel Campos Rodas.  Director Gnral. De Urbanismo y Ordenación del Territorio Consejería de Fomento de la Junta de Extremadura 

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1.-EL CANON URBANISTICO EN LSOTEX.

La Comunidad Autónoma de Extremadura tiene delegada, en virtud de los artículos 148 y 149 de la Constitución Española, la competencia exclusiva en materia de ordenación del territorio y urbanismo.

En este sentido, la Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997 expone lo siguiente:

“Las Comunidades Autónomas pueden asumir competencia exclusiva en las materias de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda. El contenido del urbanismo se traduce en concretas potestades (en cuanto atribuidas o controladas por entes públicos), tales como las referidas al planeamiento, la gestión o ejecución de instrumentos planificadores y la intervención administrativa en las facultades dominicales sobre el uso del suelo y edificación, a cuyo servicio se arbitran técnicas jurídicas concretas; a lo que ha de añadirse la determinación, en lo pertinente, del régimen jurídico del suelo en tanto que soporte de la actividad transformadora que implica la urbanización y edificación.”

En este escenario, Extremadura aprobó la Ley 15/2001 del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura, de 14 de diciembre, la cual ha sido reciente modificada por la Ley 9/2010.

La Ley 15/2001 introdujo dentro del ámbito urbanístico y deordenación del territorio una figura de contenido económico; el canon urbanístico.

Podemos definir , según la doctrina mayoritaria, al “canon urbanístico” como aquella prestación patrimonial de carácter público que grava el aprovechamiento realizado por particulares en suelo por la realización de determinados usos o actividades.

Este canon urbanístico supone someter la materialización de determinados aprovechamientos al pago de una cantidad económica que no se identifica ni con la tradicional tasa urbanística ni con el impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras.

La Ley del Suelo en Extremadura hace referencia al CANON URBANISTICO en el artículo 18.3 al permitir que, siempre que la ordenación territorial y urbanística no prohíba el uso en edificación no vinculado a la explotación agrícola, pecuaria o forestal y previa calificación urbanística que atribuya el correspondiente aprovechamiento, además de los actos enumerados en el apartado 2.2, podrán realizarse en suelo no urbanizable los actos precisos para la materialización de dicho aprovechamiento, en las condiciones determinadas por aquella ordenación, previo cumplimiento de los específicos deberes y el levantamiento de las cargas que ésta determine y, en todo caso, el pago de un canon urbanístico, cuya fijación corresponderá a los Municipios, por cuantía mínima del dos por ciento del importe total de la inversión a realizar para la ejecución de las obras, construcciones e instalaciones.. .

En este mismo sentido, el artículo 27. 1 de la LSTEX, en su apartado 4, el cual ha sido modificado por la Ley 9/2010, permite la entrega gratuita de terrenos por el valor equivalente al canon urbanistico que se ha de satisfacer al municipio: el canon urbanístico a satisfacer al Municipio en concepto de participación en el aprovechamiento urbanístico otorgado por la calificación o, en su caso y con carácter sustitutivo, previa adopción de acuerdo expreso por el Pleno del Ayuntamiento, la entrega gratuita de terrenos por un valor equivalente al mismo. Este contenido no procederá en los casos a que se refiere el apartado e) del artículo 23 y en el caso de construcciones destinadas a equipamientos públicos.

Miguel Ángel Campos Rodas.  Director Gnral. De Urbanismo y Ordenación del Territorio Consejería de Fomento de la Junta de Extremadura 

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En este apartado 4 se especifica la CUANTIA MÍNIMA DEL CANON URBANISTICO que será como mínimo del 2% del importe total de la inversión a realizar para la ejecución de las obras, construcciones e instalaciones e implantaciones de las actividades y los usos correspondientes.

Además, se concreta que cuando se sustituya el pago del canon urbanístico por la cesión gratuita de terreno, esta entrega sustitutiva a la que se refiere el párrafo anterior no podrá ser inferior a una superficie igual al 15% de la unidad rústica apta para la edificación vinculada a la obra, construcción o instalación de que se trate.

Pues bien, los municipios de la Comunidad Autónoma de Extremadura tienen esta novedosa figura de CANON URBANISTICO.

2.- CONCEPTO Y NATURALEZA JURIDICA DEL CANON URBANISTICO.

La Sentencia del Tribunal Constitucional de 27 de marzo de 2003, señala que la naturaleza jurídica del canon es la de una prestación patrimonial de carácter público: “Con independencia de que el canon impugnado tenga o no naturaleza tributaria, constituye sin duda una de las prestaciones patrimoniales de carácter público a que se refiere el artículo 31.3 de la Constitución Española”.

Tal y como hemos mencionado anteriormente, el canon urbanístico encuentra su origen y fundamento en la figura de la cesión gratuita del suelo, la cual materializa económicamente.

Esta cesión, al igual que el canon, persigue un objetivo compensador, tal y como expresa la Sentencia del Tribunal Supremo, de 18 de julio de 1986, respondiendo, asimismo, a los principios de igualdad ante la ley que obliga a evitar desigualdades en materia de urbanismo: “El legislador quizá teniendo en cuenta esta carga pública y también por otras razones, ideó un medio compensatorio nuevo (…) no sólo facilita la obtención gratuita del suelo no edificable o con usos no lucrativos, sino que impone la cesión gratuita a la Administración competente del suelo privado edificable como un componente más de la justa compensación que se exige a los propietarios por los beneficios derivados del proceso urbano, con lo que se consigue rescatar una parte de las plusvalías urbanísticas, en forma de suelo edificable”.

3.- CANON VERSUS TRIBUTOS .

Existe una clara diferencia entre las prestaciones patrimoniales de carácter público, los impuestos, las tasas y las contribuciones especiales, ya que no tienen la misma naturaleza jurídica.

En este sentido, la Sentencia del tribunal Constitucional, de 14 de diciembre de 1995, diferencia dos grupos de figuras: por un lado define el grupo formado por impuestos, tasas y contribuciones especiales, y de otro, el grupo que comprende las prestaciones patrimoniales de carácter público:

“El artículo 31.3 CE (…) no recurre explícitamente a ninguna de las figuras jurídicas existentes en el momento de la elaboración y aprobación de la Constitución, ni tampoco utiliza el concepto genérico de tributo, sino la expresión más amplia y abierta de «prestación patrimonial de carácter público». Miguel Ángel Campos Rodas.  Director Gnral. De Urbanismo y Ordenación del Territorio Consejería de Fomento de la Junta de Extremadura 

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Es cierto que la Constitución se refiere en varios preceptos a los «tributos» y proclama que su establecimiento debe hacerse mediante ley (artículo 133.1 CE); sin embargo no lo es menos que, desde la perspectiva constitucional, como tendremos ocasión de reiterar, el legislador puede alterar el alcance de las figuras que hoy integran esta categoría -impuestos, tasas y contribuciones especiales-, y puede crear nuevos ingresos de Derecho público.

Por otra parte, la aplicación de un criterio de interpretación sistemático tendente a evitar la redundancia del constituyente, lleva necesariamente a no considerar como sinónimas la expresión «tributos» del artículo 133.1 CE y la más genérica de «prestaciones patrimoniales de carácter público» del artículo 31.3 CE.”

En relación con lo anterior, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Islas Baleares, de 3 junio de 2008 señala que el canon urbanístico es una prestación patrimonial y a su vez remarca que las prestaciones patrimoniales no tienen la misma naturaleza jurídica que los tributos, siendo dos conceptos distintos: “El canon no viola el principio de reserva legal en materia tributaria, sencillamente, porque es una prestación compensatoria y no es un tributo. Tributos son los impuestos, las tasas y las contribuciones especiales.”

En el mismo sentido, se pronuncia la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de fecha 19 septiembre de 2008, que establece: “Este Tribunal, y en lo que atinente a la categorización jurídica del canon urbanístico, ha tenido ocasión de pronunciarse reiteradamente sobre su naturaleza no tributaria.”

4.- CARÁCTER COACTIVO.

La ya mencionada Sentencia del Tribunal Constitucional, de 14 de diciembre de 1995, señala que una de las principales características distintivas de las prestaciones patrimoniales de derecho público es su imposición coactiva, o en otras palabras, el establecimiento unilateral de la obligación de pago por parte de la administración pública sin el concurso de la voluntad del sujeto que debe satisfacerla.

En este sentido, establece lo siguiente: “La imposición coactiva de la prestación patrimonial o, lo que es lo mismo, el establecimiento unilateral de la obligación de pago por parte del poder público sin el concurso de la voluntad del sujeto llamado a satisfacerla es, pues, en última instancia, el elemento determinante de la exigencia de reserva de ley; por ello, bien puede concluirse que la coactividad es la nota distintiva fundamental del concepto de prestación patrimonial de carácter público.”

5.- CARÁCTER IRRENUNCIABLE Y FINALIDAD DE INTERÉS PÚBLICO.

En relación con lo anterior, la Sentencia del Tribunal Supremo, de 5 de marzo de 1991, establece que el canon urbanístico (al tener la misma naturaleza que la cesión de aprovechamiento) es un derecho irrenunciable para la administración pública la cual está sujeta al derecho público. Su carácter irrenunciable se basa en el interés público que conlleva la cesión de un tanto por ciento del suelo a la administración pública. Miguel Ángel Campos Rodas.  Director Gnral. De Urbanismo y Ordenación del Territorio Consejería de Fomento de la Junta de Extremadura 

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Así, se establece lo siguiente: «Por otra parte, el principio general del artículo 6 del Código Civil de que la renuncia a los derechos reconocidos en la Ley sólo será válida cuando no contraríe el interés público ni perjudiquen a terceros, aplicable como tal en Derecho Administrativo, impediría esta supuesta renuncia del Concejo, ya que es evidente el interés público de la cesión del 10 % impuesto por la Ley...».

En otro orden, la Sentencia del Tribunal Constitucional, de 28 de octubre de 1997, determina que el canon urbanístico debe tener una finalidad de interés público. “Como se desprende de la propia expresión constitucional” prestaciones de carácter público”, la prestación, con independencia de la condición pública o privada de quien la percibe, tenga una inequívoca finalidad de interés público.”

En el mismo sentido, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Islas Baleares, de 3 junio de 2008, establece que es el destino finalista del canon lo que diferencia a las prestaciones patrimoniales de carácter público de los tributos y determina que el destino finalista del canon urbanístico no es otro que la gestión urbanística: “Tampoco se cuestione siquiera en la demanda el dato crucial de que el canon implantado no se destina genéricamente al sostenimiento de los gastos públicos sino que se implanta específicamente con un destino finalista, en concreto, la gestión urbanística”.

6.- ANALISIS JURISPRUDENCIAL DEL CANON URBANISTICO EN EXTREMADURA.

La Sentencia 173/2010 del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura establece que la FINALIDAD del canon es gravar la concesión de aprovechamientos urbanísticos en terreno que, en principio, no le correspondería conforme al planeamiento.

Esta Sentencia sigue señalando que “el canon se constituye como una obligación impuesta a todo promotor si quiere obtener la posibilidad de realizar la instalación o el uso que se autoriza en este tipo de terrenos…..”

El Tribunal también determina que el Canon Urbanístico es una prestación patrimonial pública, establecida en la legislación autonómica en materia de urbanismo y ordenación del territorio, que es competencia exclusiva del Comunidad Autónoma de Extremadura…. .

En lo referente al CUANTÍA, la Sentencia 173/2010 del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura especifica que “los artículos 18 y 27 (de la Ley del Suelo) son contundentes y claros al establecer que el dos por ciento se aplica sobre “el importe total de la inversión”, lo que permite incluir el valor total de la obra a realizar.”

Por último, mencionaremos la discusión si la base imponible del canon la constituye el importe total de la inversión a realizar para la ejecución de las obras, construcciones e instalaciones e implantaciones de las actividades y los usos correspondientes, debe incluir el importe del IVA.

La Sentencia 174/2010 del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura es aclatoria sobre esta cuestión al determinar que “ habrá que entender que no debe incluirse el IVA en su cálculo como coste de la inversión”.

Miguel Ángel Campos Rodas.  Director Gnral. De Urbanismo y Ordenación del Territorio Consejería de Fomento de la Junta de Extremadura 

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7.- CONCLUSION.

- El canon urbanístico encuentra ampara en la Constitución Española. - Se entiende por canon urbanístico aquella prestación patrimonial de carácter público

que grava el aprovechamiento realizado por particulares en suelo por la realización de determinados usos o actividades.

- El canon de participación, permite que la colectividad pueda recuperar parte del valor derivado directamente de la atribución del uso o aprovechamiento.

- El canon viene a ser una prestación patrimonial de carácter público que no difiere esencialmente de las cesiones en suelo urbano.

- El canon no viola el principio de reserva legal en materia tributaria, porque es una prestación compensatoria y no es un tributo.

- La coactividad (establecimiento unilateral de la obligación de pago por parte del poder público sin el concurso de la voluntad del sujeto llamado a satisfacerla) es la nota distintiva fundamental del concepto de prestación patrimonial de carácter público.

- El canon urbanístico (al tener en términos esenciales la misma naturaleza que la cesión de aprovechamiento) es un derecho irrenunciable para la administración pública la cual está sujeta al derecho público.

Miguel Ángel Campos Rodas.  Director Gnral. De Urbanismo y Ordenación del Territorio Consejería de Fomento de la Junta de Extremadura