Examen Derecho Constitucional IIISegundo Semestre 20151

Recurso de Amparo Económico.

Profesor Enrique Navarro BeltránAyudante: Leonardo Jofré Ríos.

I. Antecedentes.

A finales de dictadura, dada la importancia que sostenía y actualmente tiene el orden público económico y, particularmente, las normas que se refieren a la libertad empresarial y al Estado Empresario, es que se consideró conveniente reforzar este derecho con una garantía especial: el recurso de amparo económico. Se forjó, entonces, el artículo único de la ley Nº 18.971 (publicada en el Diario Oficial con fecha 10 de marzo de 1990) que consagra el recurso de amparo económico.

El Amparo Económico nació en Chile bajo un proyecto de ley que intentaba regular el rol del “Estado Empresario”, el cual finalmente no fue aprobado (salvo en lo referente a este recurso), por cuanto se estimó en su oportunidad que en verdad se creaba un verdadero “orden público económico legal”, paralelo al de origen constitucional, que en verdad es el que estatuye sus bases esenciales.

De este proyecto sólo subsistieron dos artículos. Uno de ellos fue el artículo 6º del referido proyecto, y que hoy resulta ser el artículo único de la Ley Nº 18.971 1990 (el otro se transformó en la ley 18.965 que establece la obligación del Estado de vender dentro de un año, los derechos en sociedades respecto de materias ajenas al objeto para el cual se encontrara autorizado a participar o que excedieron la autorización legal respectiva).

II. Bien Jurídico Protegido: Orden Público Económico.

El rol del “Estado Empresario” dice relación con como instaura hoy nuestra Constitución un concepto elemental: el Orden Público Económico. Es éste el bien jurídico protegido por la acción. Al respecto, en cuanto a la definición del OPE:

◦ Varela: “Conjunto de medidas y reglas legales que dirigen la economía, organizando la producción y la distribución de las riquezas, en armonía con los intereses de la sociedad”.

1 Para realizar el presente resumen de la Acción de Amparo Económico para el examen de Derecho Constitucional III se ocupó como base el texto “El Recurso de Amparo Económico y su Práctica Jurisprudencial” del profesor Enrique Navarro.

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◦ CENC: “Normas fundamentales destinadas a regular la acción del Estado en la economía y a preservar la iniciativa creadora del hombre, necesaria para el desarrollo del país, de modo que conduzcan a la consecución del bien común”.

◦ Cea: “Conjunto de principios y reglas jurídicas que organizan la economía y la regulan en armonía con los valores de la sociedad formulados en la Constitución”.

◦ Fermandois: “Adecuado modo de relación de todos los diversos elementos de naturaleza económica presentes en la sociedad, que permita a todos los agentes económicos, en la mayor medida de lo posible y en un marco subsidiario, el disfrute de sus garantías constitucionales de naturaleza económica de forma tal de contribuir al bien común y a la plena realización de la persona humana”.

◦ TC: “conjunto de principios y normas jurídicas que organizan la economía de un país y facultan a la autoridad para regularla en armonía con los valores de la sociedad nacional que formula la Constitución Política”.

¿El Amparo Económico constituye una Garantía Jurisdiccional de Derechos?. En este punto, aparentemente podría sostenerse que el objeto del amparo económico es la protección del derecho fundamental a desarrollar cualquiera actividad económica, del art. 19 N° 21 de la Carta Fundamental.

Sin embargo, para comprender correctamente lo que ocurre con el amparo económico, debemos asumir que en nuestro sistema constitucional actual, la Libertad en general, y la Libertad económica en particular tiene una triple dimensión. Opera como valor, como principio y como derecho fundamental. Como valor, la libertad es algo que se busca, es una orientación. Como principio, es una directriz que se extrae desde el propio texto constitucional, que cruza toda su normativa. Y como derecho, opera como una facultad protegida jurídicamente, y que se subjetiviza en la persona de su titular.

Revisemos particularmente lo señalado por la ley en cuestión:

“Ley 18.971. Artículo único: “Cualquier persona podrá denunciar las infracciones al artículo 19, número 21 de la Constitución Política de la República de Chile.

El actor no necesitará tener interés actual en los hechos denunciados.

La acción podrá intentarse dentro de los seis meses contados desde que se hubiere producido la infracción, sin más formalidad ni procedimiento que el establecido para el recurso de amparo, ante la Corte de Apelaciones respectiva, la que conocerá de ella en primera instancia. Deducida la acción, el tribunal deberá investigar la infracción denunciada y dar curso progresivo a los autos hasta el fallo respectivo.

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Contra la sentencia definitiva, procederá el recurso de apelación, que deberá interponerse en el plazo de cinco días, para ante la Corte Suprema y que, en caso de no serlo, deberá ser consultada. Este Tribunal conocerá del negocio en una de sus Salas.

Si la sentencia estableciere fundadamente que la denuncia carece de toda base, el actor será responsable de los perjuicios que hubiere causado”.

Debemos recordar, por su parte, que el artículo 19 N° 21 de la Constitución dispone:

Art. 19 N°21: La Constitución asegura a todas las personas: 

El derecho a desarrollar cualquiera actividad económica que no sea contraria a la moral, al orden público o a la seguridad nacional, respetando las normas legales que la regulen.

El Estado y sus organismos podrán desarrollar actividades empresariales o participar en ellas sólo si una ley de quórum calificado los autoriza. En tal caso, esas actividades estarán sometidas a la legislación común aplicable a los particulares, sin perjuicio de las excepciones que por motivos justificados establezca la ley, la que deberá ser, asimismo, de quórum calificado.

III. Características.

i) Regulación: Ley 18.971 (Acción de orden legal)

ii) Legitimidad:

- Activa: Es una acción popular, cualquiera puede interponerla. - Pasiva: El legitimario pasivo será quien haya cometido la infracción.

El tribunal competente será la Corte de Apelaciones.

iii) Plazo: Son 6 meses desde producida la infracción. Al respecto, existe jurisprudencia que ha señalado que en caso de que se impugne un acto administrativo y, a su vez, se hubiere solicitado su reconsideración administrativa, el plazo debe contarse desde la fecha del acto primitivo, lo que no es concordante con algunos razonamientos jurisprudenciales pronunciados –particularmente en la década de los ochenta y noventa– respecto del recurso de protección.

iv) Comparecencia: Se aplicarán las reglas generales, por lo que requerirá patrocinio de abogado habilitado y representación por mandatario judicial.

A objeto del recurso, tener en cuenta la suma:

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En lo principal, deduce recurso de amparo económico; primer otrosí, acompaña documentos; segundo otrosí, acredita personería; tercer otrosí, patrocinio y poder.

Excelentísimo Tribunal Constitucional

Mikasa Ackerman, cédula de identidad 13.673.535-K, abogados, en representación de don Juanito Pérez, abogado, cédula de identidad 12.222.222-2, representante legal de Universidad Muro María, domiciliado para estos efectos en Av. República 180, comuna de Santiago, a S.S., respetuosamente decimos (…)

(…)

Luego, en los otrosí:

Segundo otrosí, Rogamos a S.S. tener por acreditado que nuestras personerías para actuar en nombre y representación de don Juanito Pérez, constan en escritura pública de 15 de marzo de 2013, otorgada ante el Notario Público José Musalem Saffie, repertorio 333-2013, acompañada por este acto.

Tercer otrosí, Rogamos a S.S. tener por acompañado patrocinio y poder conferido por don Justo Ponderado al abogado habilitado para el ejercicio de la profesión, domiciliado en Av. Pío Nono 1, comuna de Providencia.

v) Órgano jurisdiccional competente: la Corte de Apelaciones respectiva, esto es, aquélla donde se han producido los hechos que motivan la denuncia.

vi) Normas procesales: se aplican las disposiciones del hábeas corpus, salvo en dos aspectos: el plazo para apelar respecto de la sentencia es de 5 días y, adicionalmente, resulta procedente el trámite de la consulta2, si no se hubiere apelado.

vii) Sanción Procesal: si la denuncia carece de toda base, el actor será responsable de los perjuicios que hubiese causado.

IV. ¿Puede interponerse en conjunto con el Recurso de Protección?

Enrique Evans señala: “(…) la acción de amparo económico es perfectamente compatible con el recurso de protección y pueden interponerse conjunta o sucesivamente. Ambas cautelan la libertad económica; pero ellas pueden tener actores diferentes, dado que la Ley. 18.971 es una acción popular y en protección actúa solo el que sufre privación, perturbación o

2 El trámite de consulta ha sido definida por el profesor Alberto Chaigneau como aquel “Trámite procesal que la ley ordena en casos determinados y por el cual una resolución judicial es revisada por la Corte de Apelaciones cuando no la ha conocido por la vía del Recurso de Apelación”.

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amenaza por actos u omisiones ilegales o arbitrarias, lo que no exige la ley citada”.

V. Tramitación.

Tiene una tramitación desformalizada, es decir que el tribunal puede tomar todas las medidas que estime necesarias para restablecer el imperio del derecho. Esta sentencia es apelable ante la Corte Suprema.

No obstante lo señalado en el punto anterior, existe unidad en cuanto

criterio jurisprudencial de que debe existir una amenaza, perturbación o privación para poder interponer la acción. Esto pese a que no se hace revisión a criterios de ilegalidad o arbitrariedad.

OJO: A objetos del examen a evaluar, se recomienda justificar la ilegalidad o arbitrariedad del acto –infracción, no omisión- tanto como la amenaza, perturbación o privación que tal provoca.

VI. Pronunciamientos del TC.

Hemos señalado con anterioridad que el bien jurídico que protegido por la acción de Orden Público Económico. Existen dos criterios al respecto en torno a los fallos señalados por la Corte Suprema: antes y después de 1995, el primero con absoluto énfasis en el inciso 2 del art. 19 N°21, y el segundo tomando en cuenta los incisos 1 y 2 del art. 19 N°21, respectivamente.

- Tesis Histórica (Desde 1990 a 1995): Siguiendo un criterio de interpretación histórico, las Cortes entendieron que si la intención original del legislador era regular la situación del Estado Empresario, entonces el Amparo Económico sólo sería apto para denunciar infracciones relativas al inciso segundo del art. 19 N° 21, justamente relativas a dicha actividad estatal de carácter empresarial, es decir, a aquellas infracciones al desarrollo de alguna actividad económica por el Estado que no contara con Ley de Quórum Calificado.

Al respecto, la jurisprudencia ha señalado:

“El recurso de amparo especial establecido en el artículo único de la ley 18.971 ha sido establecido para resguardar el orden público económico cuando el Estado y sus organismos entran a desarrollar, sin contar con una autorización legal especial, actividades empresariales o participando en éstas”.

(Compañía Minera Santa Laura con Municipalidad de San Bernardo, Corte de Apelaciones de Santiago, Rol 120-92, 23.10.95, GJ 186 (1995), p. 139).

- Tesis Literalista (Desde 1995 a 2009):. En 1995 comienza a configurarse una nueva tendencia jurisprudencial, dirigida a entender que si la ley no distingue, no le corresponde al intérprete hacerlo. Por lo mismo, la ley de

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amparo económico serviría para denunciar infracciones al art. 19 N°21 de la Constitución in integrum, vale decir, tanto en relación con el inciso primero (derecho a desarrollar actividades económicas) como con el inciso segundo (reglas del Estado Empresario).

Al respecto, se ha señalado:

“Que la ley 18.971 estableció el recurso especial de amparo, para denunciar las infracciones al artículo 19 Nº 21, de la Constitución de la República de Chile, sin hacer distinción alguna entre las diversas situaciones planteadas en ambos incisos del señalado Nº 21; que (…) las argumentaciones vertidas por la recurrida para concluir que el amparo económico sólo es procedente cuando se ha producido una infracción al inciso segundo del artículo 19 Nº 21 de la Carta Fundamental, no llevan al convencimiento de esta Corte que así deba resolverlo, variando por lo demás con ello la jurisprudencia establecida por esta sala especializada, cuando el resolvió el recurso de amparo económico Nº 24.513, el 28 de marzo último”.

(Endesa con Dirección General de Aguas, Corte Suprema, Rol 35.502-95, 10.01.96, GJ 187 (1996), p. 49. En idéntico sentido, Emeres con Muncipalidad de Til Til, C. de Apelaciones de Santiago, Rol 1929- 95, 24.11.95, GJ 187 (1996), p. 54).

VI. Carácter Declarativo de los Fallos.

A partir de una jurisprudencia reciente, se ha estimado que la sentencia que acoja el recurso, sólo podrá constatar la efectividad de la infracción, pero que en ningún caso podrá adoptar medidas concretas que tengan por objeto asegurar el legítimo ejercicio del derecho. Vale decir, la sentencia recaída en el amparo económica es “meramente declarativa”, según lo estimado por la Corte Suprema a partir del año 2001, fallo que permitirá iniciar una segunda acción que tenga por objeto, obtener por parte de los Tribunales dicha protección del afectado. Esta última gestión se tramitaría conforme a las reglas del procedimiento ordinario.

Así, se ha fallado:

“Que debe agregarse a lo ya expresado, que a través de este medio se constata la violación de las garantías plasmadas en los dos incisos del número 21 del artículo 19 de la Constitución Política de la República, sin que resulte procedente la adopción de medida alguna en el caso de acogimiento, ya que la ley que estableció dicho recurso no lo dispuso así y, de conformidad con el artículo 6º de la Carta Fundamental, ‘Los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella’. Y de acuerdo con su inciso segundo ‘Los preceptos de esta constitución obligan tanto a los titulares o integrantes de dichos órganos como a toda persona, institución o grupo’, por lo que el tribunal no puede en la presente materia, ir más allá de lo que la ley y la Constitución han establecido. Resulta también pertinente recordar, en relación con el mismo asunto, que el artículo 7º del

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texto Constitucional dispone que ‘Los órganos del Estado actúan válidamente previa investidura regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma que prescribe la ley’. El inciso segundo agrega que ‘Ninguna magistratura, ninguna persona ni grupo de personas pueden atribuirse, ni aun a pretexto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que expresamente se les hayan conferido en virtud de la Constitución o las leyes’, y el inciso final estatuye que ‘Todo acto en contravención a este artículo es nulo y originará las responsabilidades y sanciones que la ley señale’. Todo lo anterior corrobora que los tribunales deben limitarse a actuar dentro del ámbito de sus facultades”.

(Rol Nº 2.896-2.002).

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