Modernidad en movimiento. Cómo enfrentarse a la movilidad ... · Copenhague. Aquí la información fue fácilmente accesible, e incluyó además datos sobre comporta-mientos en viaje,

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Tema central

Marie Thynell*

Modernidad en movimiento. Cómo enfrentarse ala movilidad motorizada en Teherán, Santiago y

Copenhague* *

Abstract

The progress of modernization is accompanied by an emphasis on urban mobility and economic growth togetherwith increasing environmental awareness. This article aims at analysing the transformation of transportsystems (car-road system and public transport) together with related urban changes and their societal effects inthree very different cities: Santiago, Tehran and Copenhagen. In these cities vehicle ownership is increasingand motorized mobility is further facilitated. Mass motorization is an essential part of modernization. However,its impact on societal development is an area of research that has received little attention. Moreover, massmotorization is handled in different ways in different socio-political settings. In Tehran the emphasis is ontechnological upgrading and enlargement. In Santiago, an important re-regulation and modernisation of thesystems is taking place. In Copenhagen all kinds of improvements are made partly inspired by the Agenda 21.Furthermore, as this article points out, the local political order and chosen strategies to handle motorizationproblems are diverse. My analysis emphasizes mass motorization, political interventions, civil society, urbangovernance, sustainable development and the management of urban mobility. I conclude that political strengthat the city level seems to be weaker than what is observed at the national level.

Keywords: urban traffic, sustainable mobility, transport policies, Tehran, public deliberation, Santiagode Chile, Copenhagen.

Resumen

El progreso de la modernización está acompañado por un énfasis en la movilidad urbana y el crecimientoeconómico, junto con un creciente conocimiento medioambiental. Este artículo tiene como objetivoanalizar la transformación de los sistemas de transporte (automotriz y de transporte público) junto concambios urbanos relacionados, y sus efectos sociales en tres ciudades muy diferentes: Santiago, Teherán yCopenhague. En estas ciudades, la propiedad de vehículos se está incrementando y la movilidad motori-zada se está además facilitando. La motorización masiva es una parte esencial de la modernización. Sinembargo, su impacto en el desarrollo social es un área de investigación que ha recibido escasa atención.Además, la motorización masiva es manejada de maneras diferentes, en distintos escenarios socio-políticos.En Teherán el énfasis está puesto en el mejoramiento y ampliación tecnológicos. En Santiago, una impor-tante re-regulación y modernización del sistema está teniendo lugar. En Copenhague, todos los tipos demejoramiento son realizados inspirados en parte en la Agenda 21. Además, como precisa el artículo, elorden político local y las estrategias escogidas para manejar los problemas de la motorización son diversos.Nuestro análisis enfatiza la motorización masiva, las intervenciones políticas, la sociedad civil, el gobiernourbano, el desarrollo sustentable y la administración de la movilidad urbana. Se concluye que la fuerzapolítica a nivel de la ciudad parece ser más débil de lo que se observa a nivel nacional.

Palabras clave: tránsito urbano, movilidad sustentable, políticas de transporte, deliberaciónpública, Teherán, Santiago de Chile, Copenhague.

Revista eure (Vol. XXXI, Nº 94), pp. 55-75, Santiago de Chile, diciembre 2005

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1. Introducción. La nueva agenda depolíticas de transporte. Laadministración de la modernizacióndel transporte urbano

Nuestro futuro común está amenazado porel deterioro medioambiental (p. ej. cam-bio climático), por problemas políticos (p.

ej. terrorismo) y sociales (p. ej. marginalización deamplios grupos urbanos). A escala global, una ex-tensión “incontrolada” en el mercado de la movili-dad motorizada ha sido seguida por un emergentereconocimiento de los problemas asociados a la cul-tura del automóvil. En muchas ciudades, la eficien-cia en el sistema de tránsito está decayendo juntocon la expansión urbana y el crecimiento y movili-dad de la población. Las infraestructuras están con-gestionadas debido al incremento vehicular. Haynumerosas contradicciones ligadas al continuo au-mento de la movilidad motorizada. Por una parte, esclaro que este incremento contribuye al deterioromedioambiental y otros efectos secundarios negati-vos, como las lesiones causadas por accidentes detránsito y el ruido. Por otra parte, la nueva infraes-tructura y el mayor transporte están relacionadoscon importantes alternativas para dar solución a lasproblemáticas del subdesarrollo, a través del progre-so económico y el avance técnico. Además, las ten-dencias actuales de la globalización económicainteractúan con la modernización urbana.

El propósito final de este estudio ha sido la bús-queda de alternativas viables para administrar eltransporte sustentable en áreas urbanas. Queríamossaber si los cambios sociales y medioambientales hanabierto o no una nueva ventana de posibilidadesrelacionadas con alternativas para mejorar el trans-porte urbano. ¿Las estrategias adoptadas están liga-das a interpretaciones locales de las dificultades deltránsito y a percepciones –también locales- sobrecómo manejar estos problemas, o son expresiones devisiones tradicionales dominantes acerca del rol de lamotorización de masas en las ciudades modernas?

¿Cuál es el carácter de las intervenciones políticaspara conducir estos problemas?

Hasta ahora, los cientistas sociales han tenido unlugar secundario en relación con la elaboración depolíticas de transporte. En su lugar, los conductoreshan sido los economistas y profesionales del trans-porte. Esta relación refleja las visiones establecidaspara confrontar los problemas de tránsito, a saber,con el énfasis puesto en la expansión del sistema detransporte y/o en el mejoremiento tecnológico. Undesafío contemporáneo es integrar el desarrollo sus-tentable con políticas de movilidad urbana, e incre-mentar la sustentabilidad de la sociedad entera. Portanto, esta aproximación está guiada por la perspec-tiva del usuario, y por cómo promover una movili-dad sustentable que comprenda una sustentabilidadsocial. Todo esto es parte de un movimientoregulatorio para manejar los efectos secundarios ne-gativos de las crecientes actividades de negocios en elsector del transporte. Está también relacionado conla idea de que la planificación de las necesidades demovilidad de toda la población es una conditio sinequa non para administrar el desarrollo de la sociedad(Thynell, 2004). El papel de la ciencia social es con-tribuir con una perspectiva de la vida urbana, y elpunto de partida es que las políticas de transportedeben reflejar el cambio social (empleo, vivienda,estructura familiar y cambios demográficos).

Desde la perspectiva de la ciencia social, la ma-nera de estudiar los viajes comienza en el nivel macro,con el foco puesto en la relación Estado-mercado.Argumentamos que las estructuras establecidas rela-cionadas con la comprensión hegemónica de la mo-vilidad motorizada han moldeado el resultado deestas estructuras (educación, puntos de vista profe-sionales, intereses vinculados a los negocios). Estasestructuras sociales básicas han pugnado por conti-nuas inversiones en la forma tradicional de manejarla movilidad física en las ciudades, a menudo pormedio de sistemas viales extendidos orientados alautomóvil: más puentes, túneles y autopistas. Nues-tro punto de vista es que el uso incremental de vehí-culos motorizados necesita ser administrado y regu-lado en orden a reducir la desigual distribución derecursos y deterioro medioambiental asociados conla movilidad de las personas. Hasta ahora, los cam-bios en las visiones establecidas en el sector del trans-porte urbano han ocurrido lentamente. El desarro-

* Department of Peace and Development Research,Göteborg University. E-mail: [email protected].

** “Modernity on the move. How to cope with motorizedmobility in Tehran, Santiago and Copenhagen”. Traducidopor Diego Campos. Recibido el 28 de febrero de 2005,aprobado el 11 de julio de 2005.

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llo y el transporte sustentables bien pueden ser des-critos como parte de las estructuras establecidas y delas formas tradicionales de manejar el desarrollo so-cial, como se discutirá más adelante.

1.1. Aproximación teórica

En orden a enfatizar la relación Estado-mercadoen el análisis de las tres ciudades, buscamos inspira-ción en Karl Polanyi. En su libro La gran transfor-mación (1957), se presenta una distinción entre lassociedades tradicionales, la evolución de la sociedadde mercado (la sociedad liberal) y la emergencia delos Estados reguladores y protectores (Estados debienestar, Estados socialistas). Encontramos relevanteel reutilizar su aproximación con relación al sectordel transporte, y transferir sus conceptos para anali-zar la descontrolada extensión del mercado dentrodel campo de la motorización seguida por la emer-gencia de las regulaciones.

Polanyi desarrolló la noción de “doble movimien-to”, refiriéndose a las ondas del crecimiento del mer-cado y las regulaciones protectoras, respectivamen-te. Desde esta perspectiva, el “primer movimiento”se refiere a la globalización de la motorización con-ducida por el mercado, y el “segundo movimiento”,a las intervenciones políticas para regular y limitarlos efectos de las actividades de mercado provocadospor el “primer movimiento”. Los contenidos del “se-gundo movimiento” son expresados como regula-ciones diseñadas por un régimen político en un de-terminado momento, para proteger a la sociedad delos efectos secundarios de la motorización. Por consi-guiente, hay cuatro elementos en juego: el mercadoy el Estado, y los problemas percibidos y las medidasescogidas. La interacción entre los numerosos intere-ses en el sector del tránsito urbano tiene lugar a nivelde la ciudad, así como en los niveles correspondien-tes al Estado y las familias. Este artículo incluye sóloun análisis tentativo de esta perspectiva.

1.2. Selección de las tres ciudades

En orden a responder las preguntas de investi-gación específicas, fueron necesarios algunos princi-pios-guía para la selección de las ciudades. Teherán,Santiago y Copenhague son ciudades capitales enpaíses de riqueza y recursos considerables. Fueronescogidas en tanto representan una amplia variedad

de gobiernos urbanos, relaciones Estado-mercado ycaracterísticas políticas y socio-culturales.Copenhague ejemplifica las políticas de un viejoEstado de bienestar y elementos de transporte sus-tentable. Santiago es conocida en todo el mundopor estar gobernada por políticas económicas libera-les. Teherán es la capital de una nación islámica quesigue políticas de gobierno fundamentalistas. Porende, en estas ciudades difieren los trasfondos polí-tico y económico (estructuras sociales), así como elcarácter de los actores actuales (la forma delagenciamiento).

1.3. Metodología

Los casos estudiados están basados en estudiosbibliográficos de documentos, información oral yentrevistas (personales y de otro tipo) realizadas porcorreo electrónico. Visitamos las ciudades y viajamosen transporte público: buses, metro, taxis legales yautomóviles privados. Además de varias entrevistascon profesionales destacados, discutimos sobre mo-vilidad en encuentros callejeros con la gente. La re-colección de información para este artículo se com-pletó en 2003. Consecuentemente, algunos even-tos posteriores de relevancia, como por ejemplo elTransantiago, no son discutidos.

En Santiago se pudo encontrar con facilidadabundante información y entrevistados. Numero-sos estudios sobre transporte y literatura relevanteestaban disponibles. A pesar de esto, no encontra-mos estudios acerca del comportamiento y actitudesen viaje de los usuarios, acerca de cambios sociales(por ejemplo, que reflejaran el género o preferenciasde los usuarios) o de comportamientos del transpor-te. Tampoco encontramos evaluaciones de los cam-bios en las políticas o de intervenciones anteriores.

El material recolectado sobre Teherán tuvo uncarácter diferente, dado que no pudimos realizarentrevistas formales mientras estuvimos allí. Huboque buscar investigaciones y documentos oficialesacerca de las condiciones del tránsito, comportamien-tos de los usuarios y temas de política pública. Lasfuentes escritas e información estadística sobreTeherán escaseaban. Sin embargo, visitamos impor-tantes organizaciones y tuvimos encuentros con in-vestigadores. Por consiguiente, la validez requeridapudo ser asegurada de manera aceptable.

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Recapitulando el trabajo de investigación, en-contramos que hemos recolectado más informacióny nos hemos centrado mucho más en Teherán, demodo de compensar las dificultades iniciales. Esteesfuerzo fue hecho a costas del estudio enCopenhague. Aquí la información fue fácilmenteaccesible, e incluyó además datos sobre comporta-mientos en viaje, pero no sobre perspectivas de gé-nero o actitudes de los usuarios. El acceso a la infor-mación relativa a los flujos de tránsito en diferentespartes de Copenhague, en distintos momentos, fuetambién bastante bueno. Fue más problemáticoencontrar información acerca de la forma en que loshogares responden a los cambios en el sistema detransporte, o acerca de los cambios dentro de lasfamilias (empleo, familias más grandes, etc.). La in-formación sobre el comportamiento en viaje de di-

versos grupos socio-económicos fue particularmen-te difícil de encontrar en Teherán y en Santiago.

En términos generales, fue posible encontrarinformación sobre los niveles macro y urbano en lastres ciudades. Esto incluye información acerca deinversiones, préstamos, flotas de vehículos, nuevosvehículos, número de buses públicos, pasajeros yviajes. Nuestra impresión es que el comportamientoen viaje de la mayoría de las personas es discutido entérminos generales, y rara vez en términos específi-cos. La necesidad de los economistas por informa-ción altamente agregada parece dominar todavía laconstrucción del conocimiento sobre el tránsito ur-bano. Por lo tanto, las formas económicas socialmen-te construidas para entender la movilidad modernacontinúan prevaleciendo en la toma de decisionesrespecto de las políticas de tránsito urbano.

1 Gobierno de Chile, Censo 2002.

2 Este dato es la densidad de la ciudad de Teherán. Lapoblación actual de la ciudad de Teherán está estimada en7,6 millones de personas.

3 Gran Santiago. Gobierno de Chile, Censo 2002.

4 Este dato es la densidad de la ciudad de Copenhague,usualmente referido al centro de la ciudad, con una pobla-ción total de 0,5 (City of Copenhagen, 2001).

5 Según datos de The Swedish Institute of InternationalAffairs.

6 En la región de Copenhague, la propiedad de auto-móviles era de 320 por cada 1000 habitantes (City ofCopenhagen, 2001).

7 De propiedad del Estado.

8 De propiedad del Estado.

Tabla 1. Información básica sobre Teherán, Santiago y Copenhague.Teherán Santiago Copenhague

Sistema político República presidencialista República presidencialista Monarquía presidencialistaGobierno Conservador, Coalición socialista- Coalición centro-derecha

fundamentalista demócrata cristiana,apoyada por populistasde derecha

Deliberación pública No No SíPoblación metropolitana(millones) 16 61 2,5Densidad área urbana 146/há. 2 7.1673 56/há. 4

PIB per cápita (dólares) 5 2.473 5.856 44.929Automóviles/1.000habitantes 180 110 2106

Buses público/privados 9.000 7.800 1.100Metro Sí Sí SíTarificación por congestión Sí No NoPolíticas pro-bicicleta Sí (experimental) Sí SíMitigación de lacontaminación del aire Sí Sí SíProducción automotriz Sí7 No NoProducción de petróleo Sí8 No No

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2. El caso de Teherán

2.1. Introducción

Teherán es una de las 24 megaciudades delmundo. Es una ciudad mundial y la capital de Irán,que tiene aproximadamente 70 millones de habi-tantes. Irán es el segundo productor de petróleo másgrande de la OPEC, y tiene las segundas reservasmás grandes de gas natural. Teherán ha experimen-tado dos revoluciones en menos de 40 años. Ambashan implicado sustanciales cambios económicos, asícomo completas transformaciones políticas, religio-sas y socio-económicas9 .

La historia reciente de Teherán ha sido, así, afec-tada por dos revoluciones. La “primera revolución”se refiere a los cambios constitucionales a comienzosdel siglo 20, pero también a las transformacionessociales y económicas durante el gobierno del ShahReza (1941-1979). Durante su mandato la moder-nización fue asociada con la occidentalización –porejemplo en el rediseño de la ciudad capital. EnTeherán, el mejoramiento del transporte y las comu-nicaciones fue visto como algo más importante queel abastecimiento de electricidad y agua en las casas.Se construyeron nuevas avenidas atravesando áreascaracterizadas por construcciones tradicionales, y seimpusieron nuevas arterias para favorecer las opor-tunidades de comunicación y negocios. En conse-cuencia, los callejones, pasajes estrechos –kocheh– ycasas típicas fueron reemplazados. Otro de los obje-tivos políticos fue “reconstruir Irán a imagen de Oc-cidente” (Abrahamian, 1982, p. 140). Se introdujoun nuevo mercado de suelo y propiedad, y por pri-mera vez la economía de mercado se extendió al es-pacio urbano.

La expresión “segunda revolución” se refiere a laintroducción de una constitución islámica en 1979.Consecuentemente, las virtudes políticas fueron cam-biadas. Por ejemplo, el fomento de la privacidad por

oposición a la apertura y la vida pública pasó a seralgo importante. Por lo tanto, en Teherán comenza-ron a prevalecer las condiciones para otro desarrollo,distinto al común en las democracias liberales. In-mediatamente después de la revolución, los auto-móviles fueron percibidos como “cosas satánicas” 10 .Durante muchos años, la forma estadounidense ohegemónica de desarrollar el sistema de transportepor medio del automóvil privado no fue aceptada.Por un breve periodo de tiempo, el transporte pú-blico fue apoyado, y durante los primeros años de larevolución islámica, existió otra forma, local, de in-terpretar la complejidad del tránsito urbano y el trans-porte. El modo de vida occidental moderno fue re-chazado, incluyendo toda la cultura del automóvil,a través de la adopción de una estrategia anti-occi-dental (Thynell, 2003). Esta estrategia fue más tar-de reemplazada cuando Irán retornó a una políticaamistosa hacia el automóvil11 .

En 2003, la vida en Teherán estaba basada envalores sociales y religiosos y un orden político dife-rentes a los de las sociedades liberales (un ordenfundamentalista, musulmán shiíta). Esta fundaciónsocial y religiosa se reflejaba en los comportamientosen viaje, los modos preferidos de viajar y las conduc-tas en los espacios públicos. Ello no obstante, la cul-tura del automóvil era fuerte. En 2003, el sectorautomotriz era el de más rápido crecimiento (corres-pondiendo a un 30% del PIB, de acuerdo al TehranTimes). Esta expansión era estimulada por el com-bustible subsidiado, que costaba 9 centavos de dó-lar por litro12 , probablemente el más barato delmundo.

2.2. Estructura física de Teherán

La ciudad de Teherán se expande rápidamenteen todas direcciones. Las áreas residenciales más ape-tecidas están localizadas en la zona montañosa del

9 Esta visión de la importancia de Teherán contrasta conla percepción de la misma como parte de un grupo deciudades que tiene ”mínima evidencia” de mundialidad(Sassen, 2002). Esta sugerencia es contradicha también porMandanipour (1998), quien sostiene que ”el control degrandes reservas de petróleo y su influencia política y cultu-ral en Medio Oriente y Asia Central le han dado [a Teherán]el estatus de ciudad mundial semi-periférica” (p. 25).

10 Los automóviles eran vistos como “vehículos satánicosque llevaban a sus pasajeros al infierno”.

11 Entre los países donde la propiedad o utilización delautomóvil ha sido restringida por razones económicas opolíticas se cuentan Noruega, Albania, China, Japón y lasantiguas repúblicas soviéticas, junto con países de Europacentral.

12 www.International-Fuel-Prices.com (datos de noviem-bre de 2004).

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norte, y las áreas industriales y residenciales popula-res, en la parte seca y llana en el sur-este. Aquí estambién donde se ubican las refinerías de petróleo yotras industrias mecánicas. Así, la brisa provenientede la zona desértica lleva el aire contaminado de laparte industrial a las laderas montañosas de Teherán,donde hay menos viento. En la ciudad, la contami-nación es de las peores del mundo, y se cree que el80% de las emisiones provienen de los vehículos yfuentes móviles, mientras que el resto se debe a las8.500 plantas industriales. El país entero tieneaproximadamente 6 millones de automóviles. Mu-chos de ellos son antiguos o de bajos estándares téc-nicos. El Paykan, de producción doméstica, es elautomóvil más común, y de él se dice que no respetalas restricciones medioambientales cuando es pro-ducido ni cuando es conducido13 .

En 2003, la población de la Gran Teherán (queincluye la ciudad vecina de Karaj, con otros 4 millo-nes de habitantes), se estimaba en alrededor de 16millones14 . Una urbanización muy rápida produjouna necesidad incontrolable de viviendas y de con-sumo, así como un extendido desempleo, deteriorode los estándares de vida, densidad de población y –lo que resulta de particular interés para este estudio-un incremento dramático de la demanda por movi-lidad física.

En Teherán, la ciudad vieja –con divisiones so-ciales muy estrictas- ha pasado por varios cambiosfísicos. Los principales proyectos de modernizaciónfueron realizados en los años ’30, cuando se remo-vieron las doce puertas y entradas antiguas a la ciu-dad. Por la misma época, las nuevas calles se transfor-maron en arterias principales de transporte, y las pla-zas en rotondas. Estas plazas habían sido tradicio-nalmente espacios para peatones, pero la gente tuvoque hacerle lugar a los vehículos. Esta re-planifica-ción influenció además los comportamientos socia-les, dado que el antiguo diseño que acentuaba laspartes interiores y menos visibles de las casas haciasus traspatios, fue reemplazado por un énfasis en las

características exteriores de éstas15 . El rediseño in-cluyó los espacios abiertos para formas de vida occi-dentales. Nuevos comportamientos sociales, comoun incremento en la movilidad individual, y estilosde vida modernos acompañaron estos cambios físi-cos. El producto socio-cultural se transformó en unamixtura compuesta por estilos de vida existentes ytradicionales. Se debe agregar que una vasta mayoríade los habitantes de Teherán migraron desde peque-ños pueblos, áreas rurales y otras culturas. Hablabanidiomas extranjeros y pertenecían a otros grupos re-ligiosos y étnicos. Esta mezcla cultural ha tenido unimpacto en la relación con los sistemas socio-tecno-lógicos como el transporte, así como en la manera enque las calles han sido utilizadas16 .

2.3. El tránsito en Teherán

En 2003 había casi 3 millones de vehículos re-gistrados, incluyendo 730.000 motocicletas y370.000 camionetas, junto con otros tipos de vehí-culos (TCTTS, 2002). Sin embargo, el número ac-tual de automóviles en Teherán es probablementemucho más alto, dado que los conductores llevan ala ciudad vehículos registrados en las provincias. Enlos diarios se puede encontrar a menudo titularesafirmando que diariamente dos mil automóviles sonllevados a Teherán. De acuerdo a estimaciones reali-zadas por la TCTTS en 1995, aproximadamente el60% de la población urbana no poseía automóvil.La misma fuente sostenía que “mientras gran partede la población de las familias decrece y la tasa devehículos por familia aumenta, se incrementa el in-greso per cápita y la tasa de viajes vehiculares”(TCTTS, 2002, p. 6).

Entre 1996 y 2001, el número de viajes crecióun 10% (TCTTS, 2002). Con el fin de evitar los

13 En 1964 comenzó el ensamblaje del fabricante nacio-nal de automóviles, Paykan. Durante los’70 el Shah utilizóun lema deseando “un Paykan para cada iraní”.

14 Aproximadamente 30% de la población total teníaentre 0 y 14 años en 2003.

15 “A través de la imposición de un nuevo sistema decaminos, calles amplias y arborizadas intersectando en ángu-los rectos sobre el viejo tejido urbano, se modificó el espaciourbano de acuerdo con las demandas por mayor movilidad.Fue en parte para romper con la estructura social existente, suheterogeneidad comunal alojada en un sistema ortogonal, queuna red de nuevas calles fue trazada para atravesar muchasáreas urbanas a lo largo del país, incluyendo la muy impor-tante ciudad capital” (Madanipour 1998, p. 40).

16 Los farsi son el grupo étnico más grande, estimadosen un 38%. Además del idioma oficial farsi, Irán esmultilingüe.

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efectos secundarios más severos (embotellamientosconstantes, reparaciones costosas, etc.), era común lla-mar a un radio taxi o buscar un taxi ilegal, o bien salircon los amigos en un solo automóvil. Este para-trán-sito o mercado de transporte comercial parecía crecercon rapidez. No obstante, no fue posible encontrarninguna información estadística al respecto que fueraconfiable. Sin embargo, el uso de taxis sin licencia fueidentificado como uno de los factores causantes dedificultades crecientes en la ciudad; ya en 1997 elnúmero de taxis sin licencia se estimaba en 40.000, yla mayor parte del transporte público en Teherán esrealizado por este tipo de vehículos, que operan usual-mente sobre una base part-time. La movilidad indivi-dual se incrementó anualmente un 3%, y el númerode automóviles lo hizo en 8% durante 1993-1995.Este último año, de acuerdo con la TCTTS, se reali-zaron 11.500.000 viajes diarios17 . En 2001, el habi-tante de Teherán promedio realizó 1,6 viajes diariosen algún tipo de vehículo (TCTTS, 2002). Se calcu-la que los hombres realizan dos viajes diarios, y lasmujeres uno. En 2002 la compañía de transportepúblico operaba 5.356 buses y 3.753 mini-buses.Hoy en día, varios cientos de miles de commuters en-tran y salen diariamente de Teherán (alrededor de un5% de los habitantes del área de Teherán), en condi-ciones de tránsito caóticas.

2.4. Algunas observaciones sobre el caso de Teherán

En Teherán, el primer movimiento expansivotuvo un ímpetu impresionante. La ciudad estabacreciendo rápidamente, junto con la necesidad pormovilidad física. La información disponible da laimagen de una feroz motorización masiva. Buscan-do restringir sólo al tránsito “esencial” la entrada alcentro de la ciudad, se introdujo en 1981 una zonamedioambiental que cubría un área de 23 kilóme-tros cuadrados (TCTTS, 2002).

En Teherán, los mismos valores básicos de mo-dernidad prevalecieron en grupos socio-económicospudientes, tal como en los países occidentales, sinte-tizados en términos de libertad, movilidad, veloci-dad, individualismo, poder y privacidad. Tambiénparece haber una misma comprensión acerca del roldel transporte en el desarrollo general, como en to-

das partes. En Teherán, la regulación de ciertos com-portamientos sociales era bastante estricta, en marca-do contraste con la desobediencia en el tránsito, ycon el hecho de que las conductas de conduccióndescontrolada no eran perseguidas o castigadas. Portanto, el número de accidentes y víctimas fatales eramuy alto. Al mismo tiempo, los “escuadrones delvicio” controlaban otros tipos de comportamientossociales en espacios públicos, y controlaban tambiénla vida social en los hogares. Mujeres y hombres eranseveramente castigados en caso de que no actuarande acuerdo con las normas oficialmente establecidas.

La globalización de los mercados tuvo una im-portante relación con las ampliaciones de lasinfraestructuras, pero parece haber tenido una influen-cia menor en la implementación de políticas de fo-mento a la sustentabilidad. El transporte público fuemejorado por medio de nuevas líneas de metro y otrasiniciativas, pero se hicieron necesarias muchas más ac-ciones en relación con la gran demanda de viajes. Eltransporte sustentable no es un objetivo importanteen Teherán. Los diversos cuerpos que controlan eltránsito y el transporte estaban mal coordinados, y nocontribuían mucho a la creación de un segundo mo-vimiento eficiente y protector, capaz de regular la de-manda de transporte y las dificultades del tránsito. Elmejoramiento tecnológico en colaboración con sociosasiáticos era percibido como un eficiente medio paramanejar las problemáticas del transporte, como la ex-tensión del metro, e importantes programas para mi-tigar las emisiones contaminadoras del aire han sidollevados a cabo junto con colaboradores extranjeros(suecos, japoneses, etc.).

3. El caso de Santiago de Chile

3.1. Introducción

Los procesos paralelos de globalización econó-mica y democratización han tenido repercusionesen el desarrollo urbano. Esto es evidente en Santiagode Chile. Esta es una ciudad mundial que está po-niendo al día su administración urbana. Desde losaños ’70, Chile ha tenido dos tipos diferentes deórdenes políticos, con un gobierno actual en acusa-do contraste con el régimen militar de Pinochet(1973-1990). La administración urbana desreguladade los ’80 condujo a un tránsito urbano17 Considero irreal el número total de viajes. Las esti-

maciones para 2001 fueron las mismas (TCTTS, 2002).

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distorsionado, y la infraestructura no fue mejoradani extendida. El transporte público fue claramentedejado de lado por las autoridades públicas, y ungran número de empresarios competían por incre-mentar sus ganancias.

Siendo un país pequeño con una economía abier-ta, Chile ha sido siempre sensible al desarrollo delcomercio internacional. En 2001 la tasa de inversiónera seis veces más alta que en 1990 (The World Bank,2001). En 2002, el 32% de los préstamos realizadosal país por el Banco Mundial se dirigieron al sectortransporte18 . Las contribuciones públicas destinadasa este sector jugaron un papel muy limitado.

Chile ha sido bien conocido por su altamentedesigual distribución del ingreso. Entre 1985 y1998, la pobreza se redujo fuertemente, y la econo-mía creció un 7,4% anual en promedio (Sperling yO’Ryan, 2002). Pero a pesar de este notable creci-miento, persisten las desigualdades económicas19 .

La modernización en Chile continuó siendo con-ducida por la liberalización económica. El gobiernodemocrático y las estrategias basadas en el mercadoconstituyeron el marco para guiar la administraciónurbana y para dar forma a la nueva política de trans-portes. También tuvo lugar una importante moder-nización de los sistemas de electricidad y alcantarilla-do, basada en la iniciativa pública y privada. Estoscambios estuvieron relacionados con nuevas políti-cas en el sector del transporte y con un nuevo planpara el transporte urbano en Santiago, como se indi-ca más adelante20 . De este modo, el atractivo deSantiago se acrecienta, y mientras tienen lugar estoscambios, lo local y la calidad de vida de las ciudadesse transforman en un importante factor en la atrac-ción de capital global, el cual determina quién ganay quién pierde en el juego global. Esto tiene impor-tantes implicancias para el desarrollo urbano susten-table y para la reducción del tránsito.

En 1994, el transporte sustentable fue identifi-cado como un objetivo relevante, y se creó la Comi-sión Nacional del Medio Ambiente. En Chile estainstitución es lo más cercano a un “ministerio delmedioambiente”, sin serlo en realidad. En 1998 secreó el Plan de Prevención y Descontaminación. Elcontinuo crecimiento y las nuevas políticas en Chilehan llamado la atención; por tanto, era tiempo dedescubrir una nueva ventana de posibilidades enrelación con el transporte urbano. Se levantaron lassiguientes preguntas de investigación: ¿qué tipo deregulaciones fueron desarrolladas, y cómo respon-dieron a ellas los usuarios y el mercado? ¿Qué fueidentificado como políticas de transporte urbanoviables en Santiago?

3.2. El tránsito en Santiago

El área del Gran Santiago tiene aproximadamen-te 5,5 millones de habitantes, distribuidos en 1 mi-llón y medio de hogares (SECTRA, 2003). Tanto laurbanización como la expansión urbana han sidointensas, estimuladas por el fuerte crecimiento eco-nómico. Este crecimiento ha sido seguido por unespectacular aumento en el número de vehículos,excediendo el 10% anual (Sperling y O’Ryan,2002). El número de viajes realizados en automóvi-les se ha más que triplicado durante 1991-2001.

En 2002 había 860.000 automóviles privadosen Santiago; en otras palabras, cerca de la mitad delos hogares tenía uno. El sistema de transporte deSantiago consiste en 8.000 buses y 3 líneas de metro(40 kilómetros)21 . Había 50.000 taxis, lo que equi-vale a un taxi por cada 100 habitantes. Había tam-bién taxis que seguían rutas especiales, compartidospor 4-6 personas. Se trataba de un tipo legal depara-tránsito que operaba 150 rutas: los llamados“taxis-colectivos”, todos los cuales eran de propiedadprivada y operaban en rutas licenciadas.

La población, la urbanización y el crecimientoeconómico han provocado un rápido incrementoen el transporte22 . Durante los días hábiles se reali-18 Ver http://lnweb18.worldbank.org/external/lac/

lac.nsf/Countries/Chile.

19 En 2003, de acuerdo a The World Bank (2001),17% era de la población era pobre (sobreviviendo con me-nos de 3 dólares diarios), y 4% vivía en extrema pobreza(menos de 1,5 dólares diario).

20 Chile está altamente urbanizado. 86,3% de los chile-nos viven en áreas urbanas (The World Bank, 2001).

21 En diciembre de 2005 se inauguró el primer tramode la línea 4 del Metro de Santiago (N. del E.).

22 En 1996, 7,6% de todos los viajes se hicieron enautomóviles privados, menos que en Irán en aquel momen-to. Los automóviles privados se han incrementado desde 20por cada 1.000 habitantes en 1966, a 60 en 1977, y luegoa 110 en 1996 (O’Ryan y Turrentine, 2000).

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zan 16,3 millones de viajes, más de dos tercios de loscuales se llevan a cabo a través de medios motoriza-dos. El transporte público ha perdido cerca de untercio de todos los viajes, y los automóviles privadoshan incrementado el número de sus viajes los díashábiles. Actualmente, el 42% de todos los viajesmotorizados se realiza en automóvil, el 38% en busespúblicos y el 7% en metro. Pero la tenencia de auto-móviles en Chile es aún baja en comparación con lospaíses europeos.

La desigual distribución del ingreso se reflejabaen el patrón de transporte de Santiago. En el seg-mento de altos ingresos, el 69% de los viajes totalesse realizaba en automóvil, el 8% en bus, el 10% apie y el 6% en metro. En el grupo de bajos ingresos,el 13% de los viajes se hacía en automóvil, el 29%en bus, el 45% a pie y sólo el 3% en metro. En total,el 64% de los viajes totales se realizaba en bus, cami-nando o en bicicleta, pero las inversiones en infraes-tructura no reflejaban bien este comportamiento delos viajes23 . La mayor parte de éstas se realizó en lassiete nuevas autopistas y en extensiones de metro.

3.3. Algunas observaciones sobre el caso de Santiago

La actividad dominante fue la implementacióndel nuevo plan Transantiago, consistente en un nue-vo cuerpo de acciones coordinadas24 cuyo objetivoera modernizar el sistema de transporte público entérminos de eficiencia, medioambiente, organizacióny aspectos legales. El nuevo plan fue bien recibido yse transformó en parte del programa presidencial2000-2006. Aparentemente, hubo consenso polí-tico en torno al plan. Las mejoras planificadas cu-brían la mayor parte de los aspectos de la movilidad,como la seguridad, eficiencia, velocidad, auto-sustentación económica, sustentabilidad social ymedioambiental, y se consideró además que se redu-cirían las emisiones de gases. Pero el plan enfrentómuchas dificultades y se pospuso un año. Este planmostró además cómo el gobierno respondía a la an-terior desregulación y a una economía crecientementeglobalizada, así como a la meta adoptada del desa-rrollo sustentable. La regulación y reorganización del

transporte (el segundo movimiento de Polanyi) tuvolugar “naturalmente”, cuando las disfuncionalidadesdel tránsito incrementaron los costos de las lesiones,así como la lentitud de los flujos de tránsito y lacongestión. Para hacer frente a este escenario se con-sideraron dos estrategias principales. La primera con-sistió en tomar el control de la ciudad, fortaleciendoel gobierno y los sistemas públicos de transporte, y lasegunda, en modernizar la ciudad e incrementar elatractivo de Santiago. En 2003, los políticos traba-jaron activamente para echar a andar el planTransantiago, parte del cual consistía en negociarpréstamos para mejorar la infraestructura, y el go-bierno actual presionó por la optimización de la in-fraestructura de transporte. No obstante, no se faci-litó la coordinación entre los 34 municipios del GranSantiago, lo que permaneció como uno de los prin-cipales problemas.

A pesar del hecho de que Santiago es famoso porbuscar soluciones de mercado a los complejos pro-blemas del transporte urbano, la tarificación por con-gestión no fue considerada como una opción. En2003, ninguno de los entrevistados, investigadoreso demás personas con quienes discutimos creían queésta tenía futuro en Santiago (a diferencia, por ejem-plo, de los peajes callejeros en Oslo y Londres).

Las estrategias basadas en el mercado parecieronsatisfacer principalmente a los usuarios viales másacaudalados, a expensas de las necesidades de lospasajeros de bajos ingresos. Por ejemplo, las necesi-dades de viaje de los pobres o los escolares no recibie-ron la misma atención que el creciente número depropietarios de automóviles de clase media. Las fa-milias más pobres no poseían automóviles, y viaja-ban menos en metro y en “colectivos”25 . En 2003los servicios de transporte para usuarios vulnerablescomo los adultos mayores estaban aún en malas con-diciones, incluyendo dificultades para andar enmetro y en buses públicos. Estos últimos eranpercibidos como sucios e inseguros. Los conducto-res “se detenían en casa esquina” y no eran bien vis-tos por sus pasajeros. Había muchas quejas, y dadoque las personas estaban buscando otras formas de

23 Ver nota 11.

24 Transantiago coordina al Comité de Ministros para elTransporte de Santiago, organismo creado por decreto pre-sidencial durante el 2003.

25 En Chile, el 5% más rico de la población viaja distan-cias 40 veces más largas que el 20% más pobre. El 1% másrico de los chilenos viaja distancias 62 veces más largas queel 20% más pobre (SECTRA, 2003).

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realizar sus viajes, estos buses estaban perdiendo via-jeros.

Los usuarios viales más acomodados no sólo via-jan mucho más; también se benefician de las costo-sas inversiones en infraestructura y utilizan muchamás energía que el usuario vial promedio. De acuer-do con varios de los entrevistados, la fuerza política ysocial de los propietarios de automóviles infringe lasmedidas orientadas a la sustentabilidad en la ciu-dad. Sin embargo, sobre esto hay visiones en con-flicto.

Las ONG fueron bastante críticas hacia laimplementación de las políticas adoptadas. Ellasapuntaban también a las contradicciones del plan,tales como el hecho de que tres autopistas estén sien-do construidas en la ciudad26 . Hasta donde sabe-mos, el potencial de los usuarios para adoptar un“comportamiento de transporte sustentable” no hasido examinado o explorado adecuadamente. En2003, los niveles familiar y urbano no interactuabande la manera en que la ciudad y el nivel nacionalparecían hacerlo.

Sin embargo, la capacidad construida fueincrementada sustancialmente, de acuerdo con lainformación recogida sobre las relaciones de trans-porte. Además, los aspectos tecnológicos del sistemade transporte fueron mejorados sustancialmente, yse construyeron importantes extensiones viales y fe-rroviarias. La infraestructura fue construida y opera-da por compañías privadas que obtienen beneficiosa través de los cobros realizados (peajes, en el caso delas vías). Pero la administración, cuando buscabaformas de controlar y guiar el sector del transporte,enfrentaba a menudo la cólera de los empresarios; elcontrol político parecía ser bastante fuerte, y emergíanasí los conflictos con la comunidad de negocios, losempresarios de los buses y también los usuarios. Lospolíticos trataron de balancear los intereses, perocomo en todas partes, algunos actores económicosfueron más influyentes que otros. Las circunstanciasespeciales relacionadas con la expansión en la infra-estructura de Santiago levantaron un cierto númerode temas acerca de un segundo movimientoregulatorio y protector, y también acerca del carácter

de las intervenciones políticas. Otros comentaristasfueron críticos acerca de lo que ellos identificabancomo políticas nacionales poco transparentes, res-pecto de intereses inmobiliarios privados y de co-rrupción vinculada a la expansión urbana de Santia-go. En relación con esta materia, la falta de audien-cias públicas y de transparencia en el proceso deplanificación fue vista como un déficit democrático.

4. El caso de Copenhague

4.1. Introducción

Dinamarca es una de las más antiguas y establesdemocracias en el mundo, y es también miembro dela Unión Europea. El país es un Estado de bienestarconocido por su participación pública, y en 2002,su ingreso per cápita era de 32.532 dólares, uno delos más altos del mundo27 .

Copenhague es una ciudad antigua, original-mente un puerto que comenzó a crecer hasta ser unaciudad hace 900 años. Pero Copenhague no es sólola capital de Dinamarca, sino además la capitalmedioambiental de Europa, nominada por la Agen-cia Ambiental Europea28 . La introducción de lanoción de “sustentabilidad”, luego de la publica-ción del Reporte de la Comisión Brundtland, resul-tó en la creación de un plan gubernamental para elmedioambiente y el desarrollo ya en 1988(Tengström, 1999). Copenhague es una ciudad re-presentativa de la ambición de extender la democra-cia y la preocupación mediambiental a la planifica-ción del tránsito y el desarrollo de políticas de trans-porte.

En 1990 se presentó un nuevo plan de trans-porte. Comparado con planes anteriores, éste fuevisto como un “documento radical” (Bögelund etal., 2002). El primer plan de tránsito ymedioambiente para el centro de Copenhague seestableció en 1997. En aquel momento (y también

26 Dos de éstas ya fueron inauguradas (N. del E.).

27 Según datos del Swedish Institute of InternationalAffairs.

28 La tarea principal de la European Environment Agencyes proporcionar a los decisores la información necesaria pararealizar políticas sensatas y efectivas para proteger el medioambiente y dar apoyo al desarrollo sustentable.

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en 2003), la contaminación del aire era consideradael problema ambiental más serio de Dinamarca. Estosignifica que Dinamarca y Copenhague, como ciu-dad capital, se transformaron en precursoras de lamodernización ecológica29 . Consecuentemente, estees uno de los pocos países donde la noción de desa-rrollo sustentable es parte de las estructuras estable-cidas y se encuentra integrada en varios sectores de lasociedad.

Los planes regionales para la Gran Copenhaguehan estado basados en una estructura general cohe-rente con la estructura común del centro urbano(Ministry of the Environment, 2002). El plan ur-bano de Copenhague, también llamado Finger Plan,fue adoptado en 1947 y considerado moderno yfuncional. En la Gran Copenhague hay 800.000hogares. En 2000 se estableció un cuerpo de trans-porte regional, la Autoridad de la Gran Copenhague.Se trataba de un nuevo cuerpo político para fortale-cer el área de Copenhague dentro de la Unión Eu-ropea y para facilitar la integración del transportecon el continente europeo. Actualmente, la regiónde Copenhague se ha expandido y su área externaincluye además ciudadanos suecos, en la cercana ciu-dad región de Malmö, con un total de 2,5 millonesde personas. La integración física de Dinamarca conla Unión Europea le ha dado a Copenhague el rolde reducir parte de la creciente presión del transpor-te en el corazón de Europa.

La ciudad tiene una buena economía. Las rela-ciones estructurales han trabajado juntas con activi-dades orientadas al comportamiento sustentable.Pero hay también actores dominantes cuyas estrate-gias impiden el logro de la sustentabilidad. Desde laperspectiva del doble movimiento de Polanyi, la ciu-dad de Copenhague es un caso de gran relevancia.Por tanto, fue interesante ver cómo los políticos in-terpretaban su mandato y las características de losplanes que han tratado de implementar. Dado queCopenhague es una de las pocas ciudades mundia-les donde se ha aplicado la deliberación pública, eratambién interesante indagar en las actitudes de los

votantes y de los movimientos sociales en relacióncon las regulaciones. ¿Se consideraban a sí mismoscomo parte de los decisores de política o no? ¿Es tal elímpetu de la motorización masiva que finalmentelas intervenciones políticas llegarán a su fin? ¿La ne-cesidad individual de movilidad es más fuerte que lavoluntad política para regular la movilidad motori-zada?

4.2. El tránsito en Copenhague

La política declarada era asegurar el funciona-miento del sistema de transporte, disminuyendo elnivel de emisiones y deteniendo el aumento de losviajes en automóvil, en orden a incrementar el trans-porte sustentable. El principal objetivo de la políticade transporte era hacer operativas otras medidas decorto plazo en relación con los buses públicos, yestimular los modos de transporte no motorizados,como la caminata y la bicicleta. Históricamente,Copenhague ha tenido una baja tasa de vehículosmotorizados: 500.000 personas viven en el centrode la ciudad, y la propiedad de automóviles es desólo alrededor de 210 por cada 1.000 habitantes.Así, la densidad de población y de automóviles sonbajas, pero esta última está aumentando.

Debido al débil desarrollo económico duranteparte de los ’70 y ’80, la cantidad de pasajeros yautomóviles se mantuvo en un nivel constante. Estaes una de las razones por las cuales la gente siguióutilizando bicicletas. En 2003, alrededor del 50%de los viajes en el centro de la ciudad fueron realiza-dos en bicicleta, así como el 34% de los viajes altrabajo. Una de las calles peatonales llamada Strögetse inauguró hace 40 años. En 2003, Copenhaguetenía 5,5 kilómetros de galerías peatonales, y alrede-dor de 6% de los viajes al trabajo se hacía a pie.

Sin embargo, los incrementos económicos y de-mográficos durante los ’90 condujeron a cambiosen el comportamiento de los viajes. En 2003, lasfamilias más jóvenes y acomodadas que vivían en elcentro de la ciudad hicieron más viajes en automóvilque antes. El commuting aumentó, y se hicieron másy más largos viajes. Los viajes de tipo commuter seincrementaron un 23%, y el tránsito lo hizo un 15%entre 1995 y 2000 (City of Copenhagen, 2001).En el área central, alrededor de un 27% de los viajesal trabajo se hicieron en transporte público

29 Los investigadores en ciencia política han aplicado elconcepto de “modernización ecológica”, refiriéndose a unaherramienta analítica consistente en: actuación económica,habilidad estratégica, capacidad de innovación y habilidadpara el consenso (Lundqvist, 1996).

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(Københavns Kommune, 2002). Consecuentemen-te, se realizaron grandes inversiones en infraestruc-tura, en autopistas de circunvalación y estaciona-mientos. Se hicieron además costosas inversiones endos líneas de metro, y se planearon dos más, inclu-yendo un total de 27 estaciones. A pesar de estasmejoras, el número de viajes realizados en transportepúblico ha disminuido. La expansión urbana y la yabaja densidad de población implican que la longi-tud de los viajes aumentará, dificultando las formastradicionales no motorizadas de viajar. Pero hastaahora, y no obstante los altos ingresos y un climabastante frío y lluvioso, el número de usuarios nomotorizados se estaba incrementando.

La seguridad vial fue mejorada durante muchosaños. El número de lesionados y muertos en las víasen Copenhague central (incluyendo Fredriksberg)era bajo, 986 personas en 2001. El objetivo de laseguridad vial es reducir las lesiones graves un 40%antes de 2012. En 2002, 18 personas murieron enaccidentes de tránsito: 5 automovilistas, 4 ciclistas y5 peatones, 3 motociclistas y un ciclomotorista30 .Copenhague ha sido exitosa en el desarrollo rela-cionado con el tránsito en la ciudad. Sin embargo,en 2003, el creciente tránsito automovilístico y losproblemas de estacionamiento creaban congestión.Desde 1991, la velocidad promedio de los automó-viles se ha reducido un 15% en la ciudad. Es dedestacar que el Consejo de Transportes, establecidoen 1992 para apoyar las políticas de transporte, fuecerrado en 2002. La investigación danesa sobre trans-porte perdió sus posibilidades básicas para analizar yentregar conocimiento a los decisores. La resoluciónde cerrar el Consejo fue tomada por el nuevo gobier-no, descrito como una coalición de centro-derechaapoyada por populistas de derecha.

4.3. Algunas observaciones sobre el caso deCopenhague

La temprana introducción de calles peatonaleshace 40 años fue el comienzo del segundo movi-miento regulatorio en Copenhague central. En com-paración con otras ciudades, el control del tránsitotiene una larga historia en la capital danesa; en con-traste con otras ciudades que hemos estudiado, la

intervención y regulación del sistema de transportecomenzó antes de la intensificación de laglobalización económica. Esto puede indicar que lasmedidas regulatorias fueron apoyadas por la socie-dad civil, localmente arraigadas y menos impuestasdesde arriba que en otras ciudades. Luego del co-mienzo de la noción de sustentabilidad en variosniveles y en la planificación, en Copenhague el se-gundo movimiento devino más elaborado en los ’90.La modernización de la ciudad y los cambios socialesde la época hicieron posible optar por un nuevo tipode política de transporte, en lugar del “embrollousual” (Lindblom, 1977). En Copenhague, el pri-mer y segundo movimiento se han desarrollado enparalelo, por lo que el resultado fue un grado mayorde protección de los efectos secundarios que lo habi-tual. La sociedad civil ha sido presentada en el desa-rrollo de los dos movimientos como votantes o comousuarios, o bien se ha organizado en redes y movi-mientos sociales. Ello no obstante, ha habido algu-nos proyectos de tránsito que no han tenido éxito.Una de las ONG reclamaba que había habido undéficit democrático en relación con grandes decisio-nes de infraestructura; en otras palabras, que en al-gún momento del proceso el público dejó de parti-cipar. A nivel urbano, había visiones polarizadas acer-ca de los planes de transporte. A pesar de la faseregulatoria desarrollada, la crítica proveniente de lasONG era muy áspera. Éstas sostenían que predomi-naron las visiones de los actores poderosos, y que lasvisiones menos técnicas y populares no fueron to-madas en cuenta. En resumen, se afirmó que lasdeliberaciones públicas se acabaron cuando los pro-cesos populares fueron sobrepasados por intereseseconómicos y políticos más poderosos.

Otras interpretaciones apuntan a que en Dina-marca está teniendo lugar una fuerte consolidaciónde la democracia, y que ese temprano debate acercade la política de transporte no involucró al públicodel modo en que lo había hecho los últimos 15 años.El conocimiento generalizado sobre los efectos se-cundarios de la motorización se ha acrecentado, y –por ejemplo- las expectativas acerca del aire limpio sehan incrementado, en relación con la situación dehace veinte años. Los efectos secundarios son hoymenos aceptados que antes. La movilidad automo-triz masiva está llegando a una crisis, y el públicogeneral se está quejando más a menudo, indicando30 Ver http://www.vejpark.kk.dk/byenstrafik/sikkerhed/

tra_uheld_2002.htm.

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que se quiere obtener una mayor influencia en elcarácter de la motorización masiva.

Las amplias construcciones de infraestructura,como el aeropuerto de Kastrup, el nuevo puente cons-truido a Suecia, Öresundsbron, y el nuevo metro,fueron vistos por las autoridades como símbolosimportantes de un gobierno regional exitoso y deprogreso económico. Los esfuerzos de los planifica-dores han creado deliberadamente una ciudad conmás calidad de vida, buscando un cierto tipo de“análisis de la vida”. El objetivo era lograr que lasfamilias con niños vivieran en el centro de la ciudad.Incrementar el atractivo del centro era una vía parahacer que las familias se quedaran ahí, y para contri-buir a un aumento de su riqueza. La elaboración deestrategias para las bicicletas, los peatones y los esta-cionamientos fueron alternativas para hacer mejorarla calidad de vida del centro de la ciudad.Copenhague parecía seguir el camino de lamundialidad con una positiva imagen de la vidaurbana. Este camino estaba guiado y controlado porlos políticos, y apoyado por –y dependiente de- losnegocios. De acuerdo con los planificadores entre-vistados, estas inversiones han contribuido a atraernegocios y a estimular el crecimiento económico. Hoyel área de Copenhague se está expandiendo en tér-minos del ingreso promedio, el número de automó-viles privados y habitantes.

Desde una perspectiva global y europea, el trans-porte urbano en Copenhague parece bien adminis-trado y controlado. Los cambios estructurales de los’80 y ’90 hicieron posible el desarrollo de un trans-porte urbano local. El continuo desarrollo de regu-laciones del segundo movimiento fue desafiado porel continuo incremento de vehículos en el centro dela ciudad. Hasta ahora, no se ha desarrollado unaestrategia sólida para confrontar este problema. EnCopenhague, luego de décadas de regulaciones, elfuturo del transporte sustentable es un tema abiertoy disputado.

5. Discusión sobre la agenda demovilidad en Teherán, Santiago yCopenhague

Los incrementos en la demanda de movilidaden estas tres ciudades enfatizan el papel tradicional

del transporte en el crecimiento económico. Las ciu-dades seleccionadas eran (y todavía lo son) muy di-ferentes, atendiendo a las relaciones estructuralesbásicas como población y densidad, niveles de in-greso, desigualdades socio-económicas, autoridadespúblicas y gobiernos urbanos. Se pudo así encontrarque se habían adoptado tres formas diferentes dedirigir la motorización masiva.

El nivel nacional tiene la capacidad de decidiracerca de las políticas para reducir, por ejemplo, lacontaminación del aire. En las ciudades, la mitiga-ción de la contaminación atmosférica era importan-te y se habían establecido programas al respecto.Debe tenerse en cuenta que los tres casos correspon-den a capitales y ciudades globales, y usualmente lainteracción entre el nivel nacional y el urbano es másintensa en ciudades importantes como éstas. Pero enel nivel urbano, la administración a menudo carecede fuerza para realizar acciones eficientes eimplementar las decisiones del gobierno. Además,toma tiempo y voluntad política el coordinar accio-nes para implementar políticas nacionales. A pesarde ello hay una relación cercana (a veces conflictiva)entre los niveles nacional y urbano, debido al carác-ter vertical de la política de transporte y el rol socialdel transporte en el incremento del crecimiento eco-nómico.

Esto contrasta con la relación entre los nivelesfamiliar y urbano. El nivel urbano no parece tomaren serio las necesidades de grupos diversos de usua-rios, con la excepción de algunos más fuertes (a me-nudo los más acomodados propietarios de automó-viles). Se hacen esfuerzos para mejorar los sistemasde transporte, pero se dirigen menos de estos esfuer-zos a entender el punto de vista del usuario. Una delas experiencias de investigación fue que las políti-cas, mejoras técnicas y otros no suelen ser evaluadosdesde la perspectiva de los diferentes grupos de usua-rios. Los cambios en los sistemas de transporte eranvistos a menudo como adelantos en las ciudades,contribuyendo a la actualización de la tecnología yal incremento de instalaciones modernas, oferta deviajes y comodidad. Por ende, la preocupaciónmedioambiental era a veces (o a menudo) dejadafuera, o al menos subestimada. Estimamos sin em-bargo que esa sustentabilidad del sistema de trans-porte ha sido reducida a menudo a una problemáti-ca a resolver por técnicos y por el empresariado.

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En el nivel urbano, la información sobre las con-diciones del tránsito varía en los tres casos. El espaciopara las interpretaciones locales o para otro desarro-llo del transporte –distinto al estadounidense, orien-tado al automóvil- está limitado en el nivel urbano.Otras interpretaciones alternativas o locales depen-den de la oposición pública o de una administraciónurbana fuerte (ejemplos de esto son Bogotá,Singapur y Copenhague).

Las contradicciones entre el primer y el segundomovimiento se hacen visibles en la administraciónurbana en el nivel correspondiente, pero tambiénen el espacio de la calle. En este, los conflictos entrelos vehículos motorizados y no motorizados sonmanifiestos. El tránsito es administrado, pero allí nohay intentos para buscar un acuerdo respecto de losproblemas del sistema de transporte urbano en suconjunto. La ciudad de Copenhague puede ser vis-ta como una excepción, por cuanto es la única quetiene un desarrollo para el transporte sustentable lo-calmente basado. Actualmente, el tránsito urbanoen Copenhague es el resultado de una secuencia decondiciones administrativas, deliberación pública,un movimiento ecologista fuerte y una tempranaintegración de la idea de sustentabilidad a la políticanacional.

Este estudio muestra que los cambios políticosradicales, junto con el crecimiento económico y lamodernización, están relacionados con la elabora-ción de las estrategias de transporte. En el caso deTeherán, el paso de una monarquía a una teocraciaislámica cambió los planes de transporte urbano, peroluego de algunos años se pasó a un desorden similaral de otros países en vías de desarrollo. En Santiago,la instalación de un gobierno civil (una coalicióndemócrata cristiana) y el fin del régimen militar cons-tituyeron el comienzo de una nueva era en la plani-ficación del transporte. En Copenhague, los cam-bios políticos aparentemente fueron menos dramá-ticos, pero la introducción de la idea del desarrollosustentable en la elaboración de políticas implicó uncambio importante en este ámbito, así como la in-troducción de planes de movilidad no motorizados.

Buscando aspectos genéricos del segundo movi-miento protector de Polanyi, se pueden mencionaralgunos elementos. Algunos grupos socio-económi-cos, particularmente los usuarios más vulnerables,

no ejercen ninguna influencia sobre los procesos deplanificación. Ellos pueden aparecer protestando(Chile) o pueden no hacerlo (Irán). A través del es-tudio, ha sido difícil encontrar fuentes confiablesacerca de las actitudes o el comportamiento de lagente en relación con el desarrollo de los sistemas detransporte urbano. Cuando se pierde la perspectiva“desde abajo hacia arriba”, se sigue la pérdida deinformación crucial acerca de cómo desarrollar el se-gundo movimiento. El desigual resultado social delaumento del tránsito se incrementa al mismo tiem-po que una igualmente desigual distribución delingreso. Estas condiciones insustentables han sidopor largo tiempo dejadas fuera de la planificaciónoperacional básica y de las evaluaciones en el nivelurbano. Pero sostenemos que, en orden a incremen-tar la sustentabilidad de los sistemas de transporte,se requiere conocimiento sobre los usuarios. Ade-más, un conocimiento de esta naturaleza es crucialen la búsqueda de cambios sociales. Sin embargo, nohay suficiente conocimiento acerca del nivel micro.

Las políticas y la administración del tránsito en-tregan información sobre qué es considerado impor-tante o deseable en una ciudad. Por tanto, las imáge-nes actuales del tránsito urbano no son reflejos obje-tivos de lo que está teniendo lugar. La manera en quelos problemas son definidos emerge de las percep-ciones locales e internacionales. Así, éstos son social-mente construidos por las autoridades, y comparti-dos por un número de políticos, planificadores yotros. A este respecto, la hegemonía (o condicionesgenéricas) se reproduce una y otra vez.

5.1. Una mirada más cercana al mercado y el sectorpúblico en Teherán

Comparadas con Copenhague y Santiago, lasestrategias públicas y privadas relativas al tránsitourbano en Teherán parecían incluir pocas políticasasociadas con la sustentabilidad y la inversión públi-ca. Al mismo tiempo, la teocracia iraní no era sufi-cientemente transparente para permitir al observa-dor decir algo definitivo acerca de la relación Esta-do-mercado y sus resultados en el diseño urbano o eltransporte en Teherán. Ello no obstante, se observócierto número de aspectos relacionados. Durante los25 años de la revolución islámica ha habido ciertoscambios en la política, concernientes a la moderniza-ción y el crecimiento económico. El crecimiento en

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la motorización fue detenido por la revolución du-rante un tiempo, pero la Gran Teherán es hoy unárea de rápida motorización, que disfruta de altossubsidios al combustible. El gobierno actual cambiólas condiciones de mercado, y la motorización fueextendida en la misma dirección que en otros países.Sin embargo, la desigualdad económica fue agrava-da por una caída sustancial en el ingreso per cápita.Consecuentemente, la exclusión social resultó en unadistribución del ingreso y un poder adquisitivo deviajes desigual. El gobierno fundamentalista parecíaestar firmemente basado en las relaciones de podertradicionales iraníes, y la gran industria manufactu-rera de vehículos permaneció en poder del Estado,En el futuro cercano, la producción del Paykan de-berá competir con otros productores de automóvilesextranjeros, invitados recientemente por el Estadoiraní. Sin embargo, en 2003 el Estado aún controla-ba la producción, importación y venta de automó-viles, y estimulaba la conducción de éstos por mediode altos subsidios al petróleo. En 2003, las instan-cias del segundo movimiento regulatorio relativas altransporte urbano eran débiles y difíciles de descu-brir en Irán. La cuestión de la administración deltránsito urbano motorizado no tenía prioridad enningún nivel. Las oficinas encargadas de éste se en-focaban principalmente en problemas técnicos. Losrecursos y la capacidad relacionada con el manejodel tránsito disfuncional estaban limitados, y el trans-porte público permanecía subdimensionado. Noobstante, la contaminación del aire era vista comoun problema importante. En el ámbito de la seguri-dad vial había algunos proyectos desarrollados jun-to con India y Alemania. Pero estas iniciativas teníansólo efectos menores en relación con el rápido incre-mento de los vehículos motorizados y el caos presen-te en las calles de Teherán.

Irán no ha adoptado ninguno de los numerososregímenes internacionales relativos a la Agenda 21 oa la Organización Internacional del Comercio. Nohay nada parecido a las evaluaciones de impactoambiental. Respecto al nivel de los hogares, no habíaaudiencias públicas que desafiaran la actitud de losvecindarios, ni tampoco encuestas a los pasajeros ocompilaciones de las opiniones de los usuarios quereflejaran las condiciones del transporte urbano. Nohabía grupos cívicos trabajando con cuestionesmedioambientales. Claramente, a este respecto ha-

bía un déficit democrático y medioambiental en laadministración urbana.

Tanto en Teherán como en Santiago, conducirun Mercedes o un SUV le entrega a su dueño tantola privacidad que éste necesita como un atractivoprestigio social. Por muchas razones, el automóvilencaja en la vida social en Teherán como en cual-quier otro lugar. Por ejemplo, a las mujeres se lespermite moverse solas como conductoras en un au-tomóvil privado, disfrutando su propio espacio se-parado que les da libertad y seguridad. Pero lamotorización sigue las relaciones establecidas entrelos sexos y se desarrolla dentro de las relaciones tradi-cionales de los géneros: una motorización masiva li-mitada refuerza las relaciones de género establecidas,dado que los hombres “entran” a la movilidad moto-rizada más rápido que las mujeres.

La emergente cultural del automóvil provocaprobablemente menos resistencia en la Teherán dehoy que en las ciudades europeas, por cuanto allí noparece haber espacio para el debate público sobre eltema. Creemos que la aislada posición política deIrán (en relación con los países occidentales) tienerelación con la resistencia a desarrollar políticasoperativas en el nivel urbano. Las restricciones a lautilización del automóvil provocan las mismas fuer-tes reacciones en Teherán que en todas partes.

La estrategia fundamentalista nacional islámicapara el desarrollo social no parece estar reflejada en lapolítica de transporte urbano, con la excepción de laseparación de hombres y mujeres en los buses y va-gones del metro. Los espacios separados para lasmujeres aparecieron por primera vez en EstadosUnidos, y han sido practicados, por ejemplo, en Tokioy Ciudad de México. Numerosas organizaciones detransporte se concentraron en el mejoramiento téc-nico, y se le dio prioridad a facilitar la motorización ylas ampliaciones y a incrementar la eficiencia y losavances tecnológicos del sistema de transporte.

5.2. Una mirada más cercana al mercado y el sectorpúblico en Santiago

El caso de estudio de Santiago presenta una ciu-dad donde la administración del tránsito urbanoestá muy cercana a las oportunidades de negocios y–en general- a la modernización. Por ende, el trans-

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porte urbano es identificado como una importanteestructura del gobierno de la ciudad. Las inversionesen infraestructura en Santiago son considerables,dado que ésta es percibida como una fuerza guíapara el crecimiento económico. Actualmente, estaidea vertical es ampliamente aceptada. Paralelamente,los chilenos han aumentado sus expectativas de par-ticipación pública en política, pero también de ma-yores estándares de vida. Así, la percepción de cómoadministrar la motorización depende de la culturapolítica preponderante, del gobierno y las preferen-cias populares. Sin embargo, en Chile la anteriornegativa a controlar el transporte contribuyó a unsistema disfuncional. El fracaso del mercado en elmanejo de las problemáticas del transporte y el trán-sito fue evidente.

Durante los ’90, la preocupaciónmedioambiental nacional y el mensaje de la Agenda21 recibieron atención formal. Se elaboró un pro-grama, y se establecieron instituciones bajo la super-visión del presidente. Las políticas de moderniza-ción ecológica podrían ser descritas como procesosverticales “desde arriba hacia abajo”, comenzados ainstancias internacionales. En concordancia con esto,se estableció una nueva política a nivel macro. Sinembargo, en relación con los efectos secundarios dela motorización masiva no hubo demasiada aten-ción pública. Chile tiene una población pequeña, ysólo una minoría es propietaria de automóviles. Elentendimiento general parece ser que las emisionescontaminantes son muy bajas en Chile en relacióncon otros países, por lo que aparentemente –en tér-minos generales- no son tomadas en serio por la gen-te. Esto indicaba que no era una preocupación ge-neral de los usuarios del transporte, en contraste conel “camino de la sustentabilidad” de Copenhague.

Cuando resumíamos los contenidos de las en-trevistas en Santiago, no encontramos ningúncuestionamiento coherente sobre el nuevo plan parael sistema de Transporte. El objetivo del transportesustentable era admitido positivamente por todoslos entrevistados. Las ONG expresaban algunas crí-ticas fundamentales al plan en su totalidad, particu-larmente en relación con los efectos secundarios so-ciales de la hegemonía del automóvil en el desarrollourbano. La falta de un escenario público para inter-cambiar visiones acerca de las condiciones del tránsi-to y la planificación de la ciudad era sorprendente.

Muchas de las visiones presentadas por los entrevis-tados reflejaban el rol dominante del transporte enla búsqueda del crecimiento económico. Esta visióndel progreso se transformaba en soluciones para eltránsito basadas en el automóvil. Por tanto, las res-puestas reflejaban la meta comúnmente compartidade facilitar el crecimiento económico por medio deltransporte motorizado. Se pronosticó que la canti-dad de vehículos se incrementaría sustancialmente.

Sintetizando estas observaciones, la administra-ción del transporte motorizado ya había comenza-do, y había realizado un buen progreso. Las regula-ciones estaban marchando con relación al transportepúblico de buses, pero no respecto de la utilizacióndel automóvil privado –por ejemplo, la tarificaciónpor congestión no era una opción política, segúndiversas fuentes. La administración urbana no esta-ba aún efectivamente coordinada para cubrir losdiferentes intereses y necesidades. Desde nuestraperspectiva, el número de instituciones no era el fac-tor decisivo, sino más bien cómo trabajaron, así comolos objetivos de la administración. Esto revelaba par-te de las tensiones inherentes entre el Estado/sectorpúblico y el mercado, concernientes a las complejasrelaciones de la modernización ecológica, el creci-miento económico y las preferencias actuales entrelos consumidores/votantes.

5.3. Una mirada más cercana al mercado y el sectorpúblico en Copenhague

En Copenhague ha habido variadas y enérgicasiniciativas políticas para aplicar el desarrollo susten-table en el transporte urbano, en contraste con lasituación observada en Santiago y Teherán. El ordenpolítico en Dinamarca se reflejaba en la estructuraestablecida orientada a incrementar el transportesustentable. Tal vez Copenhague era uno de losmejores ejemplos de doble movimiento en el sectordel transporte. Este segundo movimiento regulatorioy protector era producto de las políticas de Estado yde una sociedad civil fuerte.

Sin embargo, las evaluaciones de políticas relati-vas a incrementar la sustentabilidad mostraban quelos objetivos nacionales no se estaban alcanzando. Serequería mayores y más poderosos recursos, para “es-timular una transición a modos de transporte menoscontaminantes y más eficientes energéticamente”

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(Tengström, 1999, p. 73). En orden a conseguir unentendimiento de este cuadro aparentemente frag-mentado, se requería cierta información de base.

En Dinamarca, a comienzos de los ’90 los políti-cos se transformaron en importantes portadores delconcepto clave de “sustentabilidad”, así como denociones como “medioambiente”, “seguridad” y “ca-lidad de vida”. Una manera de implementar lasustentabilidad fue incrementando la capacidad es-tratégica, junto con indicadores de sustentabilidaddemandados para medir el progreso. Esto incluíaademás un compromiso de largo plazo en línea conla Comisión Brundtland, lo que significaba la incor-poración de objetivos presentados por políticas in-ternacionales sobre el medioambiente. El propósitodel plan de transporte fue “especificado en una seriede metas objetivas y cuantitativas: a) el consumo deenergía del sector del transporte y las emisiones deCO2 de este sector deben ser estabilizadas antes delaño 2005; b) la emisiones de NOx y HC debe serreducidas al menos 40% antes de 2005, y 60%antes de 2010; c) las emisiones de partículas debenser reducidas a la mitad en pueblos y ciudades antesde 2010; y d) una reducción en los niveles de ruidoen los habitantes expuestos a más de 55 dB, al pun-to que al 2010, no más de 100.000 habitantes es-tén expuestos a más de 65 dB” (Tengström, 1999,p. 69). La modernización ecológica en Copenhagueera una de las formas de integrar las políticasmedioambientales con políticas de transporte, asícomo de armonizar las políticas danesas con las de laUnión Europea. En la investigación danesa, el con-cepto de administración del transporte ha sido apli-cado al “proceso político de agenda setting, de for-mulación de políticas e implementación de decisio-nes en la práctica. La administración del transportees efectuada por el Estado a diferentes niveles –na-cional, regional y local- y abarca además todas lasformas de interacción del Estado y la sociedad, y lamanera en que ellas afectan las decisiones finales queson tomadas” (Figueroa, 2004). La comunidad cien-tífica danesa ha tenido además una voz en la formu-lación de políticas de transporte. En Copenhaguehubo mucho más que una perspectiva “desde abajohacia arriba”, incluyendo más instituciones estable-cidas haciendo uso de la opinión pública que enotras ciudades. Esta práctica consistió en una políti-ca institucional, incluyendo referéndum, panel deconsenso y de expertos y debates públicos en la prensa

y en la radio. Las redes cívicas operaban en “la som-bra de la jerarquía del Estado” (Scharpf, 1999).Hubo además redes políticas estables alrededor delas diversas formas de deliberación pública y de lascuestiones sobre transporte que subrayaron la parti-cipación de diversos intereses del Estado. Los actorespolíticos, a diferentes niveles, interactuaron con elnivel micro por medio de deliberaciones y audien-cias públicas. Concordantemente, se percibía a lasociedad civil trabajando “en los bordes de las insti-tuciones formales y el gobierno” (Booher e Innes,2000). Las intervenciones políticas tuvieron resul-tados tanto formales como informales.

Las variadas percepciones acerca de las estrate-gias para confrontar los problemas del primer movi-miento pueden ser analizadas desde una variedadde perspectivas. En primer lugar, como se describeen un estudio comparativo de las políticas de trans-porte en un contexto europeo (danesas, alemanas ysuecas), Tengström (1999) indica que las diversasestrategias nacionales para manejar los problemas deltransporte están relacionadas con la cultura políticay la historia local. La rápida respuesta a la ComisiónBrundtland fue interpretada como el resultado deuna combinación de factores, a saber: una falta detradiciones institucionales para manejar el problema(dado que era una situación históricamente nueva)y la situación política verdaderamente dominanteen aquel momento. En Dinamarca había un movi-miento ecologista fuerte, considerado como la ex-presión de “las raíces populistas de la tradición de lacultura política danesa (Jamison et al. 1990, p. 192).La mayoría verde en el Parlamento estimuló la inte-gración de la sustentabilidad medioambiental envarios sectores. El Plan de Acción de Transporte de1990 puede ser visto como un resultado de esto(Tengström, 1999).

En 2003, la importancia de la escena públicaparece haber llegado a su fin. En este punto, la UniónEuropea reemplazó las políticas anteriores, y el ím-petu agobiante de la cultura del automóvil es evi-dente. Por ejemplo, dos de los movimientos socialesafirmaban estar en contra de la costosa construcciónde infraestructura para automóviles, como autopis-tas, y de instalaciones subterráneas para estaciona-mientos de alto costo, por cuanto estas construccio-nes apoyaban el aumento de los viajes motorizadosindividuales. Los representantes percibían que sus

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argumentos eran dejados al margen por los decisores.La fuerza motorizada en el desarrollo social está ge-nuinamente entrelazada a la principal corriente demodernización, en Dinamarca y en todas partes. Estátambién integrada a las políticas institucionales en laUnión Europea. Esta condición refleja la posiciónde un productor de automóviles que afirmó que “lasociedad tiene la principal responsabilidad de desa-rrollar nuestros sistemas de transporte” 31 .

6. Conclusiones. Cómo enfrentarse a lamovilidad motorizada en Copenhague,Santiago y Teherán

Se ha dicho que el vigor de la cultura del auto-móvil como fuerza conductora de la modernizacióndescansa en valores contemporáneos importantes.Ya a comienzos del siglo 20 el automóvil se transfor-mó en un icono de la modernidad, dado que secorrespondía bien con los valores centrales de lamodernidad, a saber: libertad, movilidad, velocidad,individualismo, poder y privacidad.

La percepción del automóvil como un heraldode la economía es genérica, y la hegemonía o culturade éste no ha sido refutada por los actores dominan-tes, sino más bien estimulada por el carácter (o lapérdida) del contrato social en algunas economíasliberales de países en vías de desarrollo. Esta es unade las razones por las cuales la motorización masivano es controlada, sino apoyada y estimulada. Haymuy pocos ejemplos donde los políticos nacionalesse han opuesto a la automovilización masiva(Thynell, 2004)32 . Hasta ahora, las políticas de res-tricción al automóvil han sido expresiones de go-biernos no liberales, de estancamiento económico ode contextos de bajos ingresos33 .

Una forma común de percibir el desarrollo esque el “progreso verdadero” está basado en el ímpetude la cultura del automóvil y en sistemas tecnológi-cos costosos y extensos como el metro. Además, pa-rece haber una falta de conocimiento acerca de solu-ciones de largo alcance, lo que lleva a los políticos aimitar lo que se hace en Estados Unidos, como si esofuera de facto una referencia para el progreso. Laforma de administrar el tránsito y las problemáticasdel transporte en ese país son un reflejo de su ordenpolítico, y el contrato social es muy diferente del deIrán, Chile o Dinamarca. Por tanto, la forma liberal eindividual de desarrollar la movilidad en EstadosUnidos no puede ser vista como un modeloincontestado o tomado como garantía fuera de aquel.

Los efectos en las propiedades, el reforzamientode la expansión urbana, los comportamientos socia-les y los estilos de vida parecen ser genéricos. El pro-greso de la modernización y los dramáticos incre-mentos de la movilidad física han rediseñado la for-ma entera de estas tres ciudades. En Teherán, el re-emplazo de la infraestructura de las antiguas formasde vida (casas y calles tradicionales) y la planificaciónurbana actual se ajusta a una cultura del automóvilen expansión. La introducción de calles peatonalesen Copenhague ha reestructurado la economía polí-tica del centro de la ciudad, incluyendo un incre-mento sustancial de los precios en muchos aspectosde la vida. En Santiago, la presencia de vehículos yde congestión, incluyendo la construcción de variasautopistas en la ciudad, produce los mismos cam-bios sociales que en otras ciudades. Las medidasamistosas hacia el automóvil que facilitan el flujo deéstos y de vehículos pesados parecen no estar con-frontadas con un genuino concepto del desarrollourbano en Santiago o Teherán. Mientras tanto, enCopenhague el municipio intenta alcanzar la no-ción de una ciudad con calidad de vida, que resultaatractiva además para la vida familiar.

Esta experiencia de investigación apoya la per-cepción de que hoy las alternativas de viaje no moto-rizadas y menos costosas no reciben por lo generalinversiones importantes, y sólo ocasionalmente lainfraestructura no motorizada es hecha de maneramás segura y confortable. En lugar de esto, los me-dios de transporte más caros y más avanzados tecno-lógicamente son favorecidos por la iniciativa políticay el apoyo económico. Consecuentemente, la por-

31 Discurso del Director de Administración de la VolvoCar Corporation, Hans-Olov Olsson, en el Future UrbanTransport Congress (Gotemburgo, 22 de septiembre de2003).

32 Cuba e Irán son dos ejemplos de países que se hanopuesto oficialmente a extender el uso de los automóvilesprivados durante ciertos periodos.

33 Entre los países donde la propiedad o utilización delautomóvil ha sido restringida por razones económicas opolíticas se cuentan Noruega, Albania, China, Japón y lasantiguas repúblicas soviéticas, junto con los países de Euro-pa central.

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ción de viajes motorizados está creciendo. Parte deeste crecimiento consiste en viajes realizados en au-tomóviles privados o radio taxis, como en el caso deTeherán, o en ”colectivos” y radio taxis, como enSantiago. Estos viajes privados organizados están amenudo más allá del control de las autoridades. Estatendencia y sus diferentes rasgos –legales e ilegales-parecen ser genéricos en muchas ciudades, pero noen Copenhague. En Santiago y Teherán, la gente (amenudo hombres de bajos ingresos) busca alternati-vas de movilidad tales como taxis ilegales, radiotaxis,“colectivos” u otras formas de viajar junto con otraspersonas en un automóvil privado. Estos automóvi-les pueden ser de propiedad privada, y suministranlas llamadas formas para-organizadas de movilidadurbana. Hay otros medios legales, como los “colecti-vos” en Santiago. En las ciudades donde la planifica-ción no ha considerado las necesidades de todos loshabitantes, estos tipos de soluciones populares pare-cen ganar en importancia. Este estudio muestra quecada ciudad organiza y maneja las problemáticasurbanas (viajes legales/ilegales) de manera diferen-ciada, dependiendo de las consideraciones socio-políticas y de las maneras de enfrentar las dificulta-des. Lo que se percibe como regulaciones política-mente viables depende de la ciudad en que se viva.

Por lo tanto, la respuesta a la preguntaintroductoria acerca de las posibilidades de abrir unanueva ventana de posibilidades relativa a formas demejorar el transporte urbano es sí, con la reserva deque esta ventana está sólo ligeramente abierta. Laspolíticas de transporte urbano están influenciadaspor la acentuada globalización, así como por los pro-blemas definidos localmente. Es más probable quelas nuevas estrategias se desarrollen como respuestaal deterioro medioambiental y a los crecientes pro-blemas de abastecimiento de energía. Los investiga-dores del transporte y los administradores más im-portantes en varias ciudades en desarrollo siguen decerca la investigación realizada en Estados Unidos.Esto es sorprendente, toda vez que las condicionesde las ciudades en el resto del mundo son diferentesa la experiencia en las ciudades estadounidenses.

La percepción dominante sobre la moderniza-ción y el crecimiento aún no tolera fuertes ataques ala cultura del automóvil. Por lo tanto, las políticas detransporte sustentable orientadas a la regulación dela motorización masiva estarán en conflicto con los

rasgos genéricos de la cultura del automóvil. A pesarde la adopción global y nacional de la noción dedesarrollo sustentable, se requiere una fuerte volun-tad política a nivel urbano para incrementar lasustentabilidad en la ciudad, como se ha mostradoen Curitiba, Bogotá y Londres. Los sistemas nomotorizados, más baratos y de baja tecnología comolos buses, la caminata y la bicicleta, son percibidoscomo formas de transporte menos desarrolladas quefinalmente desaparecerán, en tanto continúen el cre-cimiento económico y la modernización.Concordantemente, no reciben mucha atención niinversiones costosas. Así, en ciudades en expansióndonde la modernización económica (Santiago) y elmejoramiento tecnológico (Teherán) tienen priori-dad, el proceso de exclusión social parece genérico y–en algunas circunstancias- incluso reforzado por lamotorización masiva.

Otra conclusión es que las regulaciones han sidocomúnmente aceptadas en países donde el Estadotiene un alto grado de legitimidad. La aceptación oresistencia/desobediencia de las reglas del tránsito ode la administración del transporte se relaciona conel contrato social existente; ¿la sociedad opta por so-luciones públicas basadas en visiones colectivas o losvotantes buscan soluciones individuales a las necesi-dades diarias de movilidad? En Santiago, las estrate-gias se basan en contribuciones privadas y colecti-vas, y cuentan con muchos menos recursos públicosque en Copenhague. En esta ciudad, los cambiosestructurales de la administración política, un nue-vo gobierno y la transformación social, junto confuertes redes sociales, sientan las bases de una solu-ción win-win consistente en una nueva ventana deposibilidades. Aquí, el transporte sustentable fueadoptado como un objetivo político hace largo tiem-po. Las estrategias adoptadas tuvieron un resultadodiferente, a saber, el de desarrollar una política detransporte urbano inspirado en la Agenda 21. Ade-más, se aplicó deliberación pública.

El establecimiento de calles peatonales (hace 40años) y de muchas vías para bicicletas ha sido unéxito. En Copenhague, un porcentaje importantede los viajes se realiza a través de medios no motori-zados, y una política consciente de apoyo a los ciclis-tas ha mejorado además las condiciones de los peato-nes en la ciudad. Este caso de estudio revela que unanueva agenda de transporte puede tener lugar en

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ocasiones especiales, dada por cambios o crisis socio-políticas. En otros casos, el “embrollo usual” ha do-minado y las nuevas agendas emergen muy lenta-mente.

Otra debilidad comúnmente compartida –apa-rentemente universal- es la coordinación subdesa-rrollada de las diversas instituciones involucradas enla administración del transporte urbano. El caso deCopenhague enfatiza la importancia de actividadescoordinadas y de largo plazo. En términos de Polanyi,esto puede ser analizado desde la perspectiva de unsegundo movimiento desarrollado y vital,influenciado por tres áreas de la sociedad: el Estado,el mercado y la sociedad civil. Esta colaboración fueexitosa y proactiva en relación con los aspectos nega-tivos de la modernización de la motorización (comoel caos en el tránsito urbano). En Santiago y Teheránencontramos iniciativas reactivas y más aisladas. Con-secuentemente, el resultado de estas intervencionesaisladas es una modernización urbana desigual, undiseño urbano fragmentado debido a la falta de unplan urbano integrado, y menos igualamiento de lasdiferencias socio-económicas.

Nuestros estudios anteriores de ciudades capita-les (Santiago, Teherán, Brasilia, Nueva Delhi y Roma)muestran que la administración del tránsito urbano amenudo reafirma estructuras sociales desiguales, a pesarde los objetivos declarados de apoyar lo contrario. Hastaahora, los intentos de resolver los desafíosmedioambientales no han incluido nuevos grupos depoder en la administración urbana. En estas tres ciu-dades las relaciones políticas y económicas estableci-das no se encuentran desafiadas por las preocupacio-nes medioambientales. Las políticas ambientalesglobales no hacen frente al orden político tradicionalestablecido (Thynell, 2003)34 . Por tanto, esto ha for-talecido en general la posición del empresariado. Res-pecto de las políticas medioambientales globales, nu-merosos y variados regímenes internacionales desta-can el valor y la importancia de la participación públi-ca, desde la Convención Aarhus (1988) a la Declara-ción de Río (1992). En las relaciones europeas, estopuede ser visto en las decisiones de la Unión Europea

sobre la evaluación de impacto ambiental (2000) y laevaluación ambiental estratégica (2001). Estas decla-raciones son expresión de intervenciones políticas, ycomo tales, parte del segundo movimiento protector.

Los numerosos intentos por vincular los Objeti-vos de Desarrollo del Milenio del Banco Mundialcon el sector del transporte han estado dirigidos prin-cipalmente a decisiones en el nivel nacional. Pero eldesarrollo social requiere también la movilización einteracción con el nivel micro. Una forma de lograrel crecimiento económico puede ser integrando lossupuestos de los programas de reducción de pobre-za en las políticas de transporte urbano. Todavía lareducción de la pobreza y la sustentabilidad se per-ciben fundamentalmente como objetivos naciona-les. Hasta ahora, estas políticas no funcionan sin unentendimiento de las dinámicas a nivel del usuario.Por ende, es tiempo de desanudar el discurso de loseconomistas en orden a fundamentar el desarrolloen otros conceptos y entender el potencial del cam-bio a través de un transporte sustentable. Las diver-sas estrategias de los actores podrían ser también ana-lizadas desde la perspectiva de las relaciones estruc-turales en el nivel nacional, en orden a tener unacomprensión más completa de las relaciones domés-ticas de poder, y explorar políticas de transporte ur-bano viables.

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34 El Consejo Mundial de Negocios para el DesarrolloSustentable (WBCSD) es un poderoso actor en el ámbitode la motorización, con la afiliación global de 150 impor-tantes productores.

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Modernidad en movimiento. Cómo enfrentarse a la movilidad ... · Copenhague. Aquí la información fue fácilmente accesible, e incluyó además datos sobre comporta-mientos en viaje,