Modernizar y Democratizar La Administracion Publica

7/24/2019 Modernizar y Democratizar La Administracion Publica

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pp. 57/86R E, V. VII N 11, 2009

Modernizar y democratizar la Administracin Pblica.

Una mirada desde la realidad latinoamericanaGuillermo Fuentes - [email protected]

Doctorando del Instituto Ortega y Gasset. Investigador del Departamento de

Ciencia Poltica, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la Repblica, Uruguay

Ma. Cecilia Gemes1- [email protected]

Doctoranda del Instituto Ortega y Gasset

Docente e Investigadora del Instituto de Investigacin Estado Territorio y Economa,

Universidad Nacional del Litoral, Argentina

Carolina Isaza [email protected]

Doctoranda del Instituto Ortega y Gasset. Investigadora, Colombia

El artculo se propone debatir la pertinencia, en el escenario latinoamericano,

de los actuales modelos de reforma de la Administracin Pblica. En la primera

parte se revisan tres enfoques de modernizacin de la administracin pblica y

se hacen explcitos no slo sus planteamientos sino tambin sus races tericas y

sus limitaciones terico-empricas. La segunda parte del trabajo se enfoca en losdesafos y realidades propias de Amrica Latina. Sin desconocer la heterogeneidad

de la regin, se sealan debilidades comunes de las burocracias latinoamerica-

nas y se propone recuperar la dimensin poltica de la reforma administrativa y

su necesaria insercin en el debate sobre el Estado y la ciudadana. Se concluye

convocando a una reflexin que evite la copia acrtica de herramientas de mo-

dernizacin desarrolladas en latitudes diferentes y que antes bien subordine las

tcnicas en funcin de los fines y demandas de las realidades ms acuciantes de las

Administraciones Pblicas latinoamericanas.Palabras clave: Modernizacin, ciudadana, Estado.

1 El presente trabajo forma parte de la investigacin doctoral de Ma. Cecilia Gemes. Ha

sido posible gracias al apoyo del Programa Alban, Programa de Becas de Alto Nivel de laUnin Europea para Amrica Latina, beca N E07D402401AR.


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R E V. VII Nmero 11 2009

MODERNIZEANDDEMOCRATIZETHEPUBLICADMINISTRATION.

A LOOKFROMTHELATINAMERICANREALITY

This article intends to debate the pertinence of the current reform models for

public administrations in the Latin American context. The first part revises three

approaches to the modernization of public administrations, and makes clear not

only their proposals, but also their theoretical roots and limitations, both theore-

tical and empirical. The second part focuses on the challenges and the realities of

Latin America. Recognizing the diversity of the region, it exposes the common

weaknesses of its bureaucracies. We propose to take back in the political dimen-

sion of administrative reform and its necessary insertion in the debate about Stateand citizenship. It finishes calling for a refection that goes beyond the uncritical

copy of modernization tools developed in other regions, and instead put the te-

chniques second to the ends and the demands of the pressing challenges of the

Latin-American public administration.

Keywords: Modernization, citizenship, State.


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Guillermo Fuentes / Ma. Cecilia Gemes / Carolina Isaza

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Introduccin2

Este texto se propone analizar algunas de las ms recientes tendencias en la discu-sin sobre la reforma de la Administracin Pblica. Se busca hacer explcitos losplanteamientos y valoraciones de cada una, as como las consecuencias de elegiruna opcin sobre las dems o de intentar mezclarlas todas (como ha sido a vecesel caso). Esto proporcionar elementos de juicio para poder responder a las pre-guntas sobre los modelos ms convenientes para Amrica Latina.

Para empezar, se debe recordar que en los ochenta, y aun ms en los noventa,

Amrica Latina fue testigo de cmo, tras una lectura de la crisis fiscal que culpa-bilizaba al Estado, se consolidaba una propuesta poltica y econmica que posicio-naba al mercado en el centro de la escena, a la par que demandaba la reduccin delas intervenciones y estructuras pblicas. En el marco de esta retirada del Estadoen pro del mercado se sostena la necesidad de modernizar y recortar las Admi-nistraciones Pblicas con el objetivo explcito de hacerlas ms eficientes.

A fines del siglo XX las debilidades y fallas del paradigma neoliberal obligaron a

una revisin del diagnstico original, y tmidamente se comenz a sugerir que laclave ya no pasaba entonces por reducir el Estado, sino por mejorar la accin delmismo. A tono con esta relegitimacin estatal se reiteraba la necesidad de adecuarlas Administraciones Pblicas a los nuevos tiempos.

La crisis mundial iniciada en 2008 apuntal estas ltimas ideas y en numerososforos y espacios de debate se volvi a posicionar al Estado como actor clave enla reformulacin del catico y anmico sistema econmico financiero. Lejos de

reclamarse un retorno a modelos de decisin e intervencin estatal verticalesy blindados que suplanten al mercado, se apuesta por esquemas de regulaciny gestin que articulen al sector pblico con la sociedad civil y creen sinergiasentre los dos.

2 Agradecemos los comentarios y la lectura previa de este artculo a Manuel Villoria, Pedro

Narbondo y Blanca Olas de Lima Gete. Las insuficiencias y omisiones que hayan subsisti-do son de exclusiva responsabilidad de los autores.


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En el contexto de esta recuperacin del Estado en el debate, un captulo principalen la agenda poltica es ocupado por la construccin, fortalecimiento y moder-

nizacin de la Administracin Pblica. El interrogante por responder es: Culesson las opciones de modernizacin para las Administraciones Pblicas latinoame-ricanas, y cmo elegir entre stas?

La modernizacin de la Administracin Pblica no es un proceso que avance pors solo o que se derive naturalmente del acontecer histrico, antes bien, es partede un proceso ms amplio que es la reforma del Estado. El desafo de modernizarla Administracin Pblica es por tanto un reto que precisa una previa seleccin

de opciones tcnicas pero tambin normativas y valorativas por parte de actorespolticos, funcionarios y ciudadanos.

Como se ver a continuacin, cada una de las propuestas o senderos de moderni-zacin que se postulan comporta, no slo una idea especfica de lo que sera unabuena Administracin Pblica, sino una valoracin del papel del Estado y unaparticular lectura y definicin de los problemas y cuestiones que urge resolver.

Para dar cuenta de lo anterior, en el siguiente punto se resumen las principa-

les directrices del enfoque de la Nueva Gestin Pblica, las crticas y contra-propuestas que hace el Neoweberianismo y las actuales ideas de democratizar laAdministracin Pblica, a la par que se resaltan las teoras de las que se nutren ylas dificultades con las que se enfrentan. Posteriormente se sealar la relevan-cia y pertinencia de esas teoras y propuestas, gestadas en escenarios de pasesdesarrollados con burocracias profesionales, para realidades diferentes como lalatinoamericana.

Se concluye el trabajo haciendo un llamado a repolitizar el debate sobre la re-forma administrativa, buscando vincular el mismo a un debate ms amplio quetienen pendiente nuestras sociedades latinoamericanas y que pasa por consensuardemocrticamente el tipo de sociedad y ciudadana que se desea construir, y portanto, los objetivos y prioridades de Estado que se ajustan a dicha eleccin.


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1. Modernizacin de la Administracin Pblica de cara a los nuevos

desafos. Enfoques en disputa o abordajes con capacidad de

superponerse?

1.1 NUEVAGESTINPBLICA

Como ya se ha visto abundantemente en la literatura referida a la Administra-cin Pblica, la Nueva Gestin Pblica (NGP) naci en la dcada de los ochentaen los pases anglosajones, esencialmente para ofrecer una alternativa al modo,

paradigmtico hasta entonces, de gestionar la cosa pblica: el modelo Jerrquico-Burocrtico. Si bien es cierto que algunos analistas ponen en duda la existenciaefectiva de un conjunto de principios y reformas que se agrupen en torno a estaetiqueta, lo cierto es que, aun existiendo tal paradigma, la implementacin delas reformas de corte gerencial ha variado en intensidad de acuerdo al contextoen que se han insertado; en general, las experiencias que pueden ser catalogadascomo gerencialistas muestran una serie de principios comunes (Christensen,2001) que ahora examinaremos. Estos principios no son neutros polticamente,

sino que van en consonancia con los postulados del paradigma neoliberal de dis-minucin del tamao y rol del Estado en la economa.

Brevemente, podemos decir que estos principios o caractersticas comunes, quepretendan conformar una Administracin Pblica ms eficaz y eficiente, son, deacuerdo a Pollitt (2009):

1. nfasis en el desempeo y en los resultados;

2. Preferencia por lo pequeo, descentralizado, especializado;3. Sustitucin de las relaciones jerrquicas por relaciones contractuales;

4. Introduccin de mecanismos de mercado;

5. nfasis en el ciudadano (usuario) desde una perspectiva de cliente;

6. Separacin entre formulacin de polticas y su ejecucin.

En lneas generales, la aplicacin de estas medidas implica un quiebre con el

modo weberiano de gestin, as, por ejemplo, un importante conjunto de sus


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propuestas se podran agrupar alrededor de la idea de dotar de una gran discre-cionalidad al gerente, frente al tradicional esquema de control jerrquico vertical

de la burocracia; al tiempo que, en lo que respecta a la carrera administrativa, laaplicacin del contrato como relacin principal entre el Estado y sus funcionariospretende justamente eliminar las rigideces del modelo de gestin de recursoshumanos tradicional, basado en la permanencia en el empleo.

El inmenso xito, sobre todo a nivel poltico, que esta corriente de reforma hatenido alrededor del mundo, se puede deber bsicamente a tres cuestiones: pri-mero, al descrdito que exista, tanto a nivel poltico como de opinin pblica,

de la actuacin de las burocracias nacionales y locales. Este descrdito se enmarcaen la fase ms crtica de cuestionamiento del rol del Estado tanto como reguladorde la economa, como en su papel de proveedor de bienes y servicios. De esto sepodra deducir que las crticas al funcionamiento del sector pblico constituiranparte del cuestionamiento administrativo al Estado de Bienestar occidental.

En segundo lugar, este xito se debi a la enorme presin ideolgica y financie-ra que llevaron adelante la mayora de las instituciones transnacionales como el

Banco Mundial o el Fondo Monetario Internacional, para implementar este tipode cambios, sobre todo en regiones en desarrollo como Amrica Latina y los pa-ses blticos (Drechsler, 2003). La razn de esta presin radicaba esencialmenteen que dichos cambios se encuentran en total sintona con el resto de reformasestructurales, orientadas al Estado mnimo en lo social y en lo econmico quepromovan estos organismos.

Por ltimo, sin duda una de las principales fortalezas de la NGP es la habilidad

que ha tenido para presentarse a s misma como una corriente puramente tcnicay eminentemente neutral (Narbondo y Ramos, 2003; Pierre, 2009). Esta asocia-cin que se consolid entre NGP y modernizacin, en contraposicin a la idea deburocracia tradicional como sinnimo de retraso y conservadurismo, impact detal manera que ayud a que gobiernos que en teora presentan valores distintos alos de la NGP, hayan adoptado medidas en esta lnea casi sin cuestionarla (Rami,2005, Pollit y Bouckaert, 2000).


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Para resumir, la NGP propone la introduccin de la lgica de gestin privadadentro del sector pblico, ignorando, eso s, las particularidades de este ltimo

(Pierre, 2009). Desde este punto de vista, se podra decir que las ventajas o forta-lezas que presenta este modelo radican, entre otras cosas, en una mayor cercanadel servidor pblico a las necesidades del ciudadano (cuya concepcin es asimi-lada en este caso al concepto de cliente); una administracin pblica ms eficazy eficiente a travs de organizaciones y, sobre todo, de gerentes que respondendirectamente por sus actos; a la vez que al separar ntidamente la decisin dela ejecucin, se estara evitando la intromisin de la poltica dentro del espacio

ms tcnico y especializado. La consecuencia lgica de este ltimo punto sera lasupuesta proteccin del administrador ante presiones externas.

Pero este modelo no est exento de debilidades ni de problemas, y justamen-te la mayora de ellas provienen de los postulados que sus defensores asumencomo fortalezas. Quizs el primer problema sea que, pasados al menos veinteaos desde el inicio de estas experiencias, no existen evidencias empricas clarasde que las promesas de sus defensores se hayan logrado alcanzar (Olas de Lima,

2005). Por otra parte, el mbito pblico ha demostrado tener particularidadestan especficas, que las medidas aplicadas por igual en el sector privado obtie-nen generalmente resultados e incentivos totalmente distintos (Rami, 2005). Elproblema es que, en general, la aplicacin de este tipo de reformas no ha tenidoen cuenta las particularidades histricas, culturales e institucionales de los pasesreceptores.

Asociada a esta complejidad del sector pblico, aparece tambin la dificultad deadjudicar un resultado determinado a una nica agencia u oficina, lo que pone portierra el xito de todo el sistema de evaluacin por resultados, debido a que lasresponsabilidades se diluyen fcilmente (Narbondo y Ramos, 2003).

Es debido a estos inconvenientes, entre otras cosas a las que habra que sumarlespor ejemplo un retraimiento de las corrientes ms anti estatales, que ciertos dis-cursos y prcticas concretas se han ido orientando hacia la necesidad de recuperaralgunos rasgos del modelo jerrquico burocrtico. Presentaremos a continuacinalgunas de las ideas ms sugerentes que han surgido como respuesta a los excesosde la NGP.


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1.2 NEOWEBERIANISMO

Observando los problemas derivados de la implementacin poco crtica de laNGP como herramienta de modernizacin y readaptacin de la AdministracinPblica, especialmente en espacios territoriales donde la burocracia profesionalnunca logr desarrollarse, a mediados de los noventa surge un cuerpo de estudiosterico-empricos que vienen a revalorizar algunas enseanzas ya contenidas enlos escritos de Weber.

Estos autores se cuidan mucho de no caer presos de la retrica que contrapone

la vieja y tradicional burocracia a los nuevos modelos de organizacin, presu-poniendo que lo viejo est perimido y resulta obsoleto y en cambio lo nuevo esbueno y necesario. No obstante, no por ello dejan de reconocer la existencia derasgos negativos, ineficacias o desidia en el funcionamiento de ciertas burocraciaspblicas y privadas (Evans, 1996; Pollit & Bouckaert, 2000; Olsen, 2005).

Los neoweberianos son plenamente conscientes de dos cuestiones: a) la demo-cracia representativa requiere del uso de la jerarqua y del ethosburocrtico, y b)

la construccin de estructuras estatales profesionales es prerrequisito ineludiblepara que el Estado pueda llevar adelante eficazmente sus funciones, cualesquieraque estas sean (ya sean funciones mnimas o de bienestar) (Evans, 1996; Geddes,1994). La clave en este caso es fortalecer y reformar la Administracin Pblica,no liquidarla o privatizarla.

Dicho lo cual, esta vertiente se presenta como un saludable antdoto a la pro-mocin acrtica y radical de recomendaciones gerencialistas, eficientistas yprivatistas en lo que respecta a la organizacin y funcionamiento de las Admi-nistraciones Pblicas (especialmente para aquellos casos donde las burocraciasno llegaron a institucionalizarse sino parcial y excepcionalmente) (Prats, 1998;Rauch & Evans, 1999; Arellano, 2002; Evans, 2003; Pollit & Bouckaer, 2004;Olsen, 2005; Dreschler, 2005 y 2007; Dunn, 2007).

Reafirmando la centralidad del Estado en contextos globalizados, el valor de la de-mocracia representativa y el desafo del desarrollo econmico y social, el neowe-berianismo reivindica la importancia del Servicio Pblico y la vigencia de ciertasmximas weberianas como presupuestos de una burocracia eficaz y efectiva (ms


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que eficiente). Ni el trmino burocracia ni las ideas tericas y observacionesempricas que se le asocian a Weber resultan irrelevantes, obsoletas o incompati-

bles con los nuevos tiempos, cuando se trata de entender o explicar la adminis-tracin pblica y el gobierno en las democracias contemporneas (Olsen, 2005).

Estudios comparados demuestran estadsticamente cmo ciertas caractersticasinstitucionales tpicas del modelo burocrtico de inspiracin weberiana (talescomo el reclutamiento por mrito o cierta centralizacin del poder) influyenpositivamente cuando se evala la eficacia del Estado, la performance burocrtica,la calidad de la democracia, la autonoma de la burocracia y su predictibilidad

(Rauch & Evans, 1999; Lapuente, 2009).Mientras reivindica un estatus diferencial para el servicio pblico y resguardaprincipios bsicos de ciudadana (como igualdad ante la ley, seguridad jurdica ycontrol sobre las acciones estatales), este enfoque tambin busca innovar respectoal modelo tradicional de inspiracin weberiana (Evans, 2003; Dreschler, 2005;Dunn, 2007; Lynn, 2008). Los principales puntos que merecen atencin son:

a) Orientacin externa, ms que interna, de la Administracin Pblica.

En este punto ganan espacio conceptos tales como enraizamiento, copro-duccin o coordinacin pblico-privada. Luego, si bien las sinergias entreel Estado y la Sociedad Civil son deseables desde muchos puntos de vista(democratizacin, eficacia, eficiencia, calidad del servicio, etc.), la partici-pacin ciudadana no debe caer en la equiparacin de actores privados confuncionarios pblicos o en la delegacin de funciones de inters pblico enmanos privadas, sino que la cooperacin debe buscarse desde el reconoci-

miento de la especificidad y relevancia de la funcin y la cultura pblicas. b) Complemento de la democracia representativa con procedimientos de

democracia directa y deliberativa. Lo que en resumidas cuentas el neowe-berianismo viene a destacar es que la democracia representativa debe serreactualizada pero no reemplazada, pues se continan necesitando los me-canismos de representacin a travs de partidos y parlamentos, el respetoa la ley, la regulacin de los mercados, la preservacin de la equidad, la

competencia y control de las burocracias, etc. Este particular tem, ser


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el eje nodal del debate sobre la democratizacin. En cierto sentido, sonvarios los autores que entienden a las corrientes democratizadoras como

un aporte de la teora poltica democrtica que viene a complementar alneoweberianismo y a presentarse como una alternativa a las propuestasapolticas de la NGP.

c) Modernizacin del manejo de recursos dentro del Estado. Se promue-ven a tal fin mecanismos de evaluacin tanto ex-antecomo ex-post, dndosede este modo cierta cabida a las evaluaciones orientadas por resultados.

d) Profesionalizacin y capacitacin del funcionariado no slo en materiasjurdicas o de una esfera especfica de actividad sino en habilidades socialesque lo capaciten para desempearse en reas multidisciplinares as comopara interactuar cooperativamente con la ciudadana.

Sintetizando, los neoweberianos se oponen a la asimilacin de la AdministracinPblica con la empresa privada y en su lugar revalorizan el espritu de lo pblicofrente a lo privado, enfatizan la importancia de la profesionalidad y el acceso pormrito, sin perder por ello de vista la necesidad de generar una administracin

pblica ms abierta y transparente.

Mas no se trata simplemente de volver sobre los postulados tcnicos o procedi-mentales, que ya Weber sealara como prototpicos de buenas burocracias, o deaceptar y promover los nuevos caminos de participacin y sinergia de la sociedadcivil y el Estado, se trata de la adopcin de nuevos marcos valorativos. As, en elmarco de este movimiento destacan, ms all de las recomendaciones concretas,propuestas como: a) un planteamiento normativo en pos de la racionalidad no

meramente econmica, y b) un llamamiento a consideraciones no slo tericassino polticas en materia de organizacin de las estructuras estatales, revalorizn-dose a tal fin el contexto histrico-cultural en el marco de cada AdministracinPblica (Olsen, 2004; Lynn, 2008).

Por el momento no se conocen importantes crticas a dicho enfoque, el cual hatrascendido ms como un movimiento de corte crtico-acadmico que poltico-prctico. No obstante, varias de las ideas debatidas por estos autores pueden verse


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contenidas en lo que se conoce como Perspectiva Europea para la organizacinburocrtica del Espacio Administrativo Europeo (OCDE, 1999).

1.3 DEMOCRATIZACINDELAADMINISTRACINPBLICA

Paralelamente a esas dos vertientes de propuestas para modernizar y mejorar laAdministracin Pblica, existen crecientes voces que defienden la necesidad dedemocratizar la Administracin Pblica. Esta postura surge de autores que nopertenecen a una sola corriente o posicin terica, y que incluye a algunos de lasdos corrientes anteriores, e incluso se encuentra en un punto con el discurso de la

gobernanza3. Por esto, no se puede considerar que la idea de democratizar la Ad-ministracin Pblica sea una corriente en s misma, lo cual la diferencia de las dosanteriores. No obstante, se agrupan aqu una serie de propuestas muy influyentesen la actualidad y que es necesario considerar por separado, pues se encuentranhasta cierto punto por fuera de las grandes teoras de la administracin.

Por otra parte, es preciso puntualizar que el afn y preocupacin por la democra-tizacin no est ausente en los planteamientos de la NGP y del Neoweberianismo.

Probablemente es ms compatible con el neoweberianismo que con la NGP, enfuncin de la manera como se entiende la democratizacin en cada enfoque y qumodelo ideal de democracia utilizan como referencia.

En el caso de la NGP, como se ha dejado entrever, serias dudas nos quedan de quedemocratizar sea sinnimo de despolitizar las decisiones, empoderar gerenteso incorporar la voz del cliente. Cuando los ciudadanos son redefinidos comoconsumidores, operan dentro de una forma atenuada de democracia4 (Box et al.,

2001: 613). As, al hablar de democracia en este contexto, se est tomando como

3 Se entiende por gobernanza la direccin de la sociedad llevada a cabo tanto por el go-bierno como por la sociedad y el mercado, trabajando en redes. El trmino fue aplicadoa la actividad del Estado por los organismos transnacionales, quienes lo tomaron de laliteratura de administracin de empresas, y se ha popularizado enormemente a pesar desu imprecisin conceptual y su uso ambiguo y poco riguroso. Ver Olias de Lima, 2005;Kooiman, 2003 y Pierre, 2009b.

4 El original es en ingls: when citizens are recast as consumers, they operate within anattenuated form of democracy. Traduccin de los autores.


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punto de referencia una visin negativa y procedimental de la misma y se estlimitando de forma drstica el concepto de ciudadana.

Por su parte, como ya se indic, el Neoweberianismo tambin usa como uno delos principales puntos innovadores con respecto al modelo weberiano la pre-ocupacin por los mecanismos de control y de participacin propios de la de-mocracia representativa, complementados con herramientas de los modelos dedemocracia deliberativa y directa (Evans, 2003; Dreschler, 2005). En esa medida,se podra reclamar la democratizacin como patrimonio del neoweberianismo,pero tambin se la puede ver como un complemento adecuado pero externo a

esa corriente de pensamiento.En este ltimo enfoque, aunque matizado y cumplimentado, la democracia liberal(representativa) permanece como modelo de referencia, pero se da importanciaa nuevas formas de participacin, as como a la transparencia y la rendicin decuentas (Villoria, 2009).

La idea de extender la democracia a mbitos diferentes del electoral y parlamen-tario fue desarrollada originalmente por la teora poltica. La democratizacin

de la administracin pblica es una consecuencia del auge de las teoras de lademocracia sustantiva, que pretenden ir ms all de la concepcin formal y elec-toral de la misma (Arendt, 1997). Tambin se alimenta de las ideas de democraciadeliberativa y participativa, inspiradas en la escuela de Frankfurt y la teora deldiscurso (Habermas, 1987), que propenden por una democracia que afecte todoslos espacios sociales (la esfera pblica en sentido amplio) y un involucramiento delos ciudadanos en la toma de decisiones pblicas donde quiera que estas tengan

lugar (concepto de comunidad cvica) (Pierre, 2009b). Los postulados de estasramas de la teora poltica han sido recogidos por las teoras neorrepublicanas,entre otras, y aplicados a diversos temas, incluido el de la Administracin Pblica(Maz, 2006; Cunill Grau, 2004; Villoria 2009)5.

5 Se debe anotar que, en cualquier caso, la democracia y la democratizacin en la cienciapoltica son conceptos mucho ms amplios y complejos que la nocin de democratizacinaplicada exclusivamente a la administracin pblica. Como esta ltima es la abordada en

el artculo, se omitir la discusin ms general sobre qu es la democracia, y se dir nica-mente que no se comparte la visin puramente procedimental o electoral de la misma.


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Estos planteamientos quieren superar la visin tradicional de las Ciencias de laAdministracin y las Ciencias Sociales, en las que la democracia y la burocracia

son conceptos antitticos (Weber, 1966). En la medida en que la burocracia esdemocrtica, en ese modelo, lo es debido al hecho de que la dirigen cargos elec-tos y a la voluntad consiguiente de los burcratas de seguir sus instrucciones(Peters, 2007). Sin embargo, los cambios que se han producido en las sociedadescontemporneas, tanto en el ejercicio de la ciudadana poltica como en los sis-temas de Administracin Pblica, parecen estar orientndose hacia la necesidadde adoptar una concepcin ms activa de la democracia dentro de la burocracia,

como la aqu discutida (Peters, 2007).Sin embargo, la recuperacin que han hecho diversos autores de estas ideas de-mocratizadoras para aplicarlas a la administracin pblica tiene diferentes mati-ces. El camino hacia la democratizacin interna puede provenir del interior de laorganizacin, por ejemplo a travs de una mayor apertura a la participacin delos escalafones ms bajos a la hora de tomar las decisiones. Para Quim Brugu(2006), democratizar quiere decir introducir una lgica cooperativa, facilitar el

dilogo y el intercambio de perspectivas y recursos entre las distintas partes dela administracin. Se busca evitar que las partes se dispersen para integrarlas enun proyecto comn, y coordinar los esfuerzos en la persecucin de un resultadocolectivo, y fomentar la deliberacin. Esta perspectiva se preocupa especialmentepor las relaciones dentro de las administraciones pblicas y entre sus distintosniveles, y propone reducir la tradicional jerarqua dentro de las mismas.

Por otra parte, democratizar se refiere en el mayor nmero de casos a la partici-pacin de los ciudadanos en la gestin de asuntos que se solan dejar a los exper-tos o tcnicos, y dar a los ciudadanos la informacin y el espacio para deliberar ycontribuir a la toma de decisiones (Box et al. 2001). Cunill Grau (2004) y Villoria(2009) consideran que la administracin pblica democrtica es una alternativadiferente tanto a la administracin tradicional como a la NGP, y por ello la sitancomo una nueva corriente. Se coincida o no con esta postura (y en esta discusinse van muchas energas en el rea de la AP contempornea), es importante sealaral menos una diferencia entre sta y la perspectiva neogerencialista de la NGP.

En efecto, para los defensores del neogerencialismo, la democratizacin implica


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prdida de eficiencia, y por esta razn no se la defiende. Pero otros autores con-sideran que es posible tener a la vez una administracin pblica democrtica y

eficiente, sujeta a mecanismos de control poltico.

La democracia como participacin de los ciudadanos se puede manifestar de dife-rentes formas en este contexto. La primera es la representacin social; lo que sesuele entender principalmente cuando se habla de democratizacin, y se refierea la participacin de ciudadanos en la toma de decisiones de la administracin.Usualmente slo es factible a nivel local, en donde se han dado algunos buenosresultados (Goldfrank, 2006; Lissidini, 2007). Sin embargo, esta alternativa con-

lleva ciertos problemas que han llevado una gran polmica en torno a la con-veniencia de democratizar. Por una parte, la representacin social puede crearms asimetras en la representatividad democrtica, porque no todos pueden oquieren participar (Pierre, 2009b)6. Usualmente participan quienes tienen los re-cursos (tiempo), o quienes tienen una motivacin especialmente fuerte o quierendefender un inters particular, de forma que la toma de decisiones puede perju-dicar a los dems, usualmente la mayora. Esto se podra evitar usando el sorteo

para elegir a quienes participan y dndoles incentivos para hacerlo (Maz, 2006).Tambin se debe sealar que la participacin de base individual es mejor que laasociativa, que puede resultar en un nuevo corporativismo y en la exclusin delos no organizados (Cunill Grau, 2004).

La segunda forma de democratizar es la introduccin de mecanismos para quelos ciudadanos elijan entre servicios o entre alternativas predefinidas por la admi-nistracin. Esto puede equivaler a la utilizacin de votaciones o plebiscitos paratemas muy especficos, o puede ser interpretado como la versin de la NGP dela democratizacin, en la cual en realidad no es el ciudadano sino el cliente oconsumidor quien decide acerca de la calidad de los servicios que recibe, y enesa medida elige entre varias opciones, incluyendo las del sector privado. Se debenotar que si bien a esto se le llama democratizacin, puede referirse a veces afenmenos ms cercanos al mercado que a la democracia, y propiciar una desapa-

6 Por otra parte, segn Pierre, la participacin de organizaciones tipo ONG tampoco est

siempre asegurada, pues resulta que muchas ONG prefieren no mezclarse con el Estadopues eso las deslegitimara.


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ricin del ciudadano poltico con derechos y con participacin efectiva en la tomade decisiones realmente importantes.

En realidad, segn sealan autores como Peters (2007), hay una contradiccin defondo entre la NGP y la idea de democratizar la administracin. Otorgar cotas depoder a funcionarios o incluso a sectores de la sociedad civil significa reducir el po-der y la discrecionalidad del gerente, quien es el actor central en la vertiente neo-gerencialista de la NGP (Peters, 2007). En efecto, hay una idea equivocada quela administracin legal racional es menos democrtica que la que se basa en resul-tados (Arenilla, 2003), cuando en realidad puede ocurrir ms bien lo contrario.

Finalmente, el tercer mecanismo de democratizacin (Cunill Grau, 2004) es lacoproduccin pblico-privada de servicios que tradicionalmente provea la ad-ministracin pblica por s sola. Esta es la democratizacin asociada a la idea degobernanza, y al igual que las anteriores, se ha implementado en diversos lugares,con algunas experiencias exitosas. Tambin existen crticas para esta propuesta:de forma muy destacada, la advertencia sobre la necesidad de tener claro quees el Estado quien tiene la responsabilidad mayor sobre los servicios y sobre las

decisiones acerca de los objetivos finales de los mismos, y la contraparte privadano puede llegar a tomar ese lugar porque no comparte los valores ni las lgicasde lo pblico, ni tiene la capacidad para asumir las consecuencias de las decisionesy sus resultados.

Adems de esas tres formas de participacin de los ciudadanos, las corrientesdemocratizadoras incluyen otros mecanismos de ejercicio de la ciudadana, comola rendicin de cuentas (accountability) y la transparencia (Villoria, 2009). Estas

son responsabilidades de las autoridades con respecto a los ciudadanos, que lespermiten a estos ejercer sus derechos de participacin de manera informada ycontrolar efectivamente a quienes toman las decisiones en su nombre.

Sin embargo, la implementacin de los anteriores postulados exige la existen-cia de una ciudadana involucrada en la participacin, activa y comprometida,que contrasta con la constatacin de niveles cada vez mayores de desafeccin enlas democracias contemporneas (Arendt, 1998). Por lo tanto, este mecanismo

se antoja interesante para resolver cuestiones especficas, pero al mismo tiempo


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puede ser necesario que contine funcionando un esquema de burocracia mstradicional que se ocupe de los problemas rutinarios (Peters, 2007). Esto deja

planteada la pregunta de en qu reas es deseable una mayor y mejor participa-cin, y hasta qu punto los ciudadanos estn preparados y dispuestos a participar,as como el papel de la administracin en la activacin de esa disposicin.

As, es posible identificar al menos cuatro riesgos o problemas para democratizarla Administracin Pblica:

La (in)capacidad de los ciudadanos,

La escasa disposicin a participar, La no representatividad de la participacin, y

La cooptacin por parte de la administracin.

El primero surge de la constatacin de que no todos los miembros de la sociedadtienen la misma capacidad para aprovechar las oportunidades que ofrece la parti-cipacin (Dahl, 1998). En especial, los grupos y colectivos excluidos, en los quees mayor la desconfianza hacia el resto de la sociedad y hacia el Estado, y en losque, adems, no existen muchas de las capacidades que requiere una participa-cin fructfera; como resultado de la desigualdad de oportunidades, de poderesy de recursos.

Este primer problema plantea el viejo debate entre los expertos o los tcnicos,y los ciudadanos no expertos pero que conocen sus propias necesidades. Es fcilsubvalorar a las personas comunes y descalificar sus opiniones por no estar losuficientemente informadas, pero es una lgica que conduce a la tirana (Roiz,

2003), y que desconoce que la democracia se funda sobre el supuesto liberal deque cada cual sabe lo que quiere, o al menos cree saberlo y de acuerdo con ellotiene la autonoma de tomar decisiones sobre los asuntos que le afectan a l y a sucomunidad (Dahl, 1998).

El segundo riesgo es que no exista suficiente inters y disposicin de los ciudada-nos para participar (Stokes, Przeworski, & Manin, 1999). Se puede constatar queen la actualidad, el individualismo y la lgica del mercado han llevado a una gran

apata poltica, y ya no resulta fcil sacar a los ciudadanos del rol de consumir,


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pagar impuestos y trabajar para devolverlos a una mtica polis donde desarrollenvirtudes cvicas. En los experimentos con la democratizacin de la administra-

cin que han sido liderados por sta, el principal obstculo ha sido este, lograrmovilizar a las personas, que no tienen tiempo ni inters y estn acostumbradas adelegar la toma de decisiones en los polticos y funcionarios (ODonnell, 1992;Maz, 2006; Goldfrank, 2006).

Por lo anterior, el tercer riesgo es la baja legitimidad o representatividad en laparticipacin. Los ciudadanos que participan pueden ser los que tienen ms tiem-po libre (plutocracia) pero que no representan a muchos otros, o pueden ser los

que tienen la capacidad de organizarse porque defienden intereses particularesque pueden permitirse financiarlos, o los que estn especialmente motivadosporque son ms radicales que los dems. Esto remite al debate entre democraciarepresentativa y participativa, donde algunos consideran que la segunda desvirtala primera y rompe con el principio de igualdad y con la representatividad que haresultado del diseo de las instituciones polticas democrticas.

Sin embargo, los grupos privilegiados, aquellos que no tienen dificultades para

acceder al proceso de toma de las decisiones pblicas, independientemente de losprocedimientos democrticos estndares, tienen poco que ganar con la institucio-nalizacin de una robusta e incluyente democracia deliberativa. Por el contrario,es altamente probable que esos grupos se opongan a los procedimientos delibe-rativos, porque stos podran defender intereses contrarios a los suyos (Evans,2003).

Por ltimo, el riesgo que preocupa ms a los defensores de la democratizacin y

a los ciudadanos activos es que los mecanismos de participacin sean objeto demanipulacin por parte de la administracin. En muchos casos se ha adoptadocon entusiasmo el discurso de la democratizacin pero se lo ha dejado vaco, paradarle un uso legitimador de las decisiones previamente tomadas por parte de laadministracin. En otras ocasiones se abre a la participacin solo una parte mni-ma y poco importante de las decisiones pblicas, dejando los grandes debates so-bre objetivos y prioridades a los decisores tradicionales, pero el proceso tambinda un manto de legitimidad a todo el conjunto.


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Puede ser que este tipo de manipulacin sirva a los objetivos de polticos y fun-cionarios en el corto plazo, pero a la larga los ciudadanos perciben el engao y

esto genera mucha frustracin, que alimenta la apata arriba mencionada, y creauna brecha entre los ciudadanos y la administracin que daa la democracia y lagobernabilidad de esa comunidad.

A pesar de los riesgos sealados, que por supuesto deben ser tenidos en cuenta, laexperiencia de democratizar la administracin puede ser muy exitosa, pues tieneuna gran fortaleza, y es que puede asegurar que las metas administrativas reflejenlas reales necesidades y los deseos del ciudadano comn, y que los procesos ad-

ministrativos sean transparentes y responsables (Evans, 2003).Hasta el momento intentamos dar cuenta de los dos modelos o enfoques discu-tidos desde la academia (con diferente grado de aceptacin y atencin por partedel mundo poltico) como vas de modernizacin de la gestin pblica, con elcomplemento de las ideas democratizadoras, que si bien no son un enfoque en s,son de gran relevancia en los debates contemporneos. Bajo el rtulo democrati-zador, tal como se ha explicado, se renen propuestas provenientes de diferentes

mbitos que, lejos de presentarse como alternativas a los modelos de organiza-cin Burocrtica Tradicional o de la Nueva Gestin Pblica, buscan incrementary fortalecer las herramientas de interaccin entre la sociedad civil y el Estado,mejorar la trasparencia en la gestin de lo Pblico y apostar por una Administra-cin Pblica ms abierta.

Ms all de las fortalezas o debilidades tcnicas que se puedan encontrar en lasrecomendaciones que cada enfoque propone, lo cierto es que estas lecturas se

sustentan en un particular diagnstico de la realidad y de los problemas que aque-jan a la administracin pblica y no son ajenas a valoraciones y teoras. Dicho locual, su combinacin resulta no siempre posible ni deseable.

Sobre estos asuntos y sobre la mayor o menor pertinencia que tienen estas re-flexiones y diagnsticos en escenarios como el latinoamericano, es sobre lo quenos proponemos tratar en el siguiente punto.


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2. Los retos comunes a la regin latinoamericana y el papel de la

Administracin Pblica

2.1 DESAFOSYRETOSDELASADMINISTRACIONESPBLICASLATINOAMERICANAS

Amrica Latina tiene caractersticas particulares, sobre todo en lo relacionadocon las reformas de las Administraciones Pblicas de dichos pases. La importan-cia de considerar en primer trmino estos puntos radica bsicamente en que suomisin complicara bastante el entendimiento de las consecuencias de la apli-cacin de cambios de funcionamiento y conformacin de los distintos sectorespblicos de la regin en los ltimos treinta aos.

Considerar por tanto esta contextualizacin de la regin, va a permitir al menoscomenzar a pensar tanto desde mbitos acadmicos como polticos, en estrategiasmas locales y originales, la experiencia ha demostrado que el trasplante de expe-riencias de forma acrtica no es viable.

Si bien es claro que Amrica Latina no puede ser considerada como un todo

coherente y homogneo, lo cierto es que pueden sealarse al menos tres retoso desafos que son comunes a toda la regin: la consolidacin de un modelo dedesarrollo econmico sostenible; la consolidacin y ampliacin de las estructurasdemocrticas; y asociado a estos dos puntos, una bsqueda activa y prioritaria dela equidad social (CLAD, 1998).

No existe en el mundo una regin ms rica en recursos naturales y humanos queAmrica Latina. Sin embargo, la historia de la regin ha mostrado, sobre todo en

el ltimo siglo, cmo los diversos intentos en los distintos pases por establecerestrategias de desarrollo han fracasado, muchas veces por incapacidades internas,y otras tantas por presiones externas. Esta falta de autonoma a la hora de ejecutarun modelo de crecimiento econmico con desarrollo social no slo no ha sidorevertida a lo largo de los aos, sino que ha aumentado con la profundizacin dela mundializacin del comercio y las finanzas.

Pero a la par de esta deriva de modelo productivo en la que parece estar la

regin, no menos importante es el hecho de que la consolidacin democrticade mediados de los ochenta principalmente en los pases del Cono Sur parece


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haber quedado en muchos casos en una mera cuestin formal de elecciones me-dianamente competitivas cada ciertos aos, pero poco se ha avanzado en cuestio-

nes de calidad democrtica (PNUD, 2004) que hacen a la conformacin de unrgimen mucho ms sustantivo.

Los dos desafos recin mencionados estn ntimamente relacionados, ya que am-bos se complementan para generar una situacin de gran debilidad estructural deestos pases, que redunda en la incapacidad de construir estrategias de desarrolloa mediano y largo plazo. Es aqu donde se entronca el tercer desafo, que muyprobablemente sea el ms dramtico en el corto plazo: el de la equidad. Amrica

Latina es hoy en da la regin ms desigual del mundo.En lo que se refiere estrictamente a las Administraciones Pblicas latinoameri-canas, tambin es posible identificar algunas caractersticas propias de la regin:en lneas generales, Amrica Latina es una regin asociada a Estados con pocacapacidad de respuesta a las necesidades de los ciudadanos. Buena parte de estadebilidad se ha asociado histricamente a la falta de una burocracia de profesiona-les estables. La burocracia ha sido percibida como un sistema de empleo, recurso

en manos del poder poltico y de los intereses corporativos, muy alejado de losrasgos institucionales del modelo weberiano (Echebarra, 2006).

Es aqu donde aparece una primera diferencia importante entre las Administracio-nes Pblicas de Amrica Latina respecto al mundo desarrollado: en el primer casonunca se lleg a implementar efectivamente un modelo jerrquico-burocrtico.Esta puntualizacin cobra trascendencia en el momento en que el surgimiento delas distintas corrientes de reforma administrativa mencionadas en este trabajo se

refiri en mayor o menor medida a las crticas realizadas a un ideal de Estado yal funcionamiento de un modo de gestionar el mismo, que en el caso de AmricaLatina nunca llegaron a existir del todo.

Las redes informales y la fuerte presencia poltica en lo que se refiere a la gestinde recursos humanos operantes en la realidad contrastan con el sistema de gestinpblica meritocrtico, legal y transparente que impera en trminos formales.

De esta manera, podemos caracterizar a la regin por una sobreburocratizacin

formal a la par de una infraburocratizacin real (Echebarra, 2006). Problemas


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como el patrimonialismo, el clientelismo y otras formas de corrupcin polticahan permeado a lo largo del siglo XX los distintos intentos de implementar refor-

mas de signo jerrquico-burocrtico, sobre todo en el nivel de los gobiernos lo-cales y/o regionales, ya que en muchos pases ciertas regiones se han constituidohistricamente como feudos de determinadas familias o partidos polticos. Estarealidad, que an no se ha desterrado, presenta un grave problema a la hora deenfrentar los fuertes intentos de descentralizar las administraciones nacionales.

Adems, en lneas generales se puede advertir que los distintos intentos de re-forma se han concentrado en pocas unidades organizativas. Si bien parece sensato

avanzar poco a poco en la implementacin de cambios muy radicales, para poderir traspasando las experiencias acumuladas, lo cierto es que en muchas oportu-nidades el impulso inicial no fue continuado, lo que redund en la conformacinde islas de excelencia, con ms y mejores recursos y capacidades organizativas(en general en reas estratgicas como las relacionadas con la economa), mien-tras que el resto de la Administracin permaneca con los mismos males y sin laatencin poltica.

De acuerdo al estudio IPES (2006), los pases latinoamericanos han afrontadoestas dificultades de diferentes maneras. Al respecto pueden ser clasificados deacuerdo al grado de autonoma de sus burocracias en tres grupos: las burocraciascon desarrollo mnimo, que incluira a la mayora de pases de Centroamrica,Bolivia, Ecuador, y Paraguay; los sistemas de Servicio Civil medianamente con-formados como Argentina, Colombia, Costa Rica, Mjico, Venezuela y Uruguay;y por ltimo los sistemas ms institucionalizados que nicamente son Brasil yChile (IPES, 2006).

En el primer grupo de pases, existen grandes dificultades para poder retener alpersonal mejor capacitado debido a que no existe una carrera que ofrezca incenti-vos reales al buen desempeo; mientras que en el segundo grupo, si bien la carreraadministrativa ha sido implementada con mayores garantas, lo cierto es que las es-tructuras ms formales conviven diariamente con mecanismos paralelos que ponenen cuestin elementos claves como el ingreso por mrito, lo que puede traer comoconsecuencia grandes dificultades a la hora de movilizar de forma efectiva el con-

junto de capacidades de la burocracia en pos de la ejecucin de las distintas polticas.


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De cualquier manera, esta adopcin acrtica no es nicamente patrimonio de lascorrientes gerencialistas, sino que puede hablarse de una conducta generalizada

en la regin. Sobre este punto se centrar el siguiente punto del trabajo.

2.2 MSALLDELISOMORFISMOOELCOPIARYPEGAR. VOLVERLAMIRADASOBRE

LAREALIDADLATINOAMERICANA

Como afirma el CLAD, a pesar de que se implantaron ncleos de excelencia yreglas de mrito en el servicio pblico de varios pases latinoamericanos, ningnpas de la regin complet la construccin del modelo burocrtico weberianoen los niveles de las naciones desarrolladas (CLAD, 1998: 10; Arellano, 2002).Dicho lo cual, la reforma de las burocracias no puede limitarse a imitar modelosde modernizacin desarrollados e implementados en pases como Nueva Zelandao Estados Unidos, y ni siquiera en pases europeos.

Ms all de la pertinencia, bondad o maldad de ciertos instrumentos conceptua-les, es preciso atender a las necesidades, tradiciones y recursos con que cuentacada sistema poltico, pues reformas inspiradas en instrumentos conceptuales

idnticos tienen diferentes efectos cuando se aplican en otros pases (incluso enregiones y sectores de un mismo pas) (Pollit & Bouckaert, 2000; Rami, 2001;Arellano, 2002; Olsen, 2005).

As mismo, es bueno recordar que las polticas de reorganizacin y reforma dela administracin no se reducen a recomendaciones tcnicas o deliberacionesen torno a formas organizacionales, sino tambin implican luchas en torno asmbolos, legitimidad, ethos e identidad de la administracin pblica (Pollit &

Bouckaert, 2000; Olsen, 2005; Brugu, 2006). Dicho lo cual, la reforma de laAdministracin Pblica no puede reducirse a una simplificada, acrtica y despoli-tizada seleccin y combinacin de herramientas modernizadoras, que no deja decontener elementos prescriptivos y que se inserta en estructuras con una culturapblica muy dbil.

Las situaciones de decoupling(entendidas como desajustes entre instituciones for-males y el funcionamiento efectivo de la organizacin), sumadas a la incapacidad


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de copiar los aspectos ocultos o ms finos de las estrategias de modernizacin,son factores que (Rami, 2001; Pollitt, 2009):

explican el fracaso del isomorfismo mimtico y/o coercitivo,

aumentan las posibilidades de corrupcin y captura de intereses pblicos,y al hacer a la administracin ms permeable a las presiones del entorno,socavan directamente la legitimidad del sistema democrtico,

incrementan el peligro de cesin de la agenda a actores privados,

arriesgan la prdida de memoria institucional y limitan su utilizacin

como insumo de trabajo.

En resumidas cuentas, un paradigma organizacional y reformista que gue a todaslas naciones no solo no existe, sino que tampoco es deseable.

En el prximo punto retomamos estas cuestiones con el objetivo de revalorizar lafaceta poltica de la reforma administrativa.

2.3 ELDEBATEPOLTICOYELTIPODEADMINISTRACIN

La cuestin de los modelos de gestin para el sector pblico en Amrica Latinase discute mejor en un marco de referencia que contemple los objetivos que pre-tende conseguir el Estado. Es decir, no resulta muy til discutir el cmo, si antesno se ha mirado detenidamente el qu (Rami, 2001). Se prioriza la equidad, lademocracia o la eficiencia? El desarrollo es ms importante que los objetivos so-ciales? Slo cuando se ha jerarquizado entre diferentes fines, y se ha generado un

acuerdo poltico sobre el rumbo a seguir, es pertinente detenerse en los mediosadministrativos y los modelos de gestin que son tiles para el mismo.

Atentos a lo anterior, es preciso que los pases de la regin recuperen la olvidadafinalidad de la administracin pblica: resolver conflictos y generar bienestar co-lectivo; y para ello se interroguen sobre las formas deseables de administraciny gobierno, las competencias deseadas en el servicio pblico, el tamao, los re-cursos y los resultados que esperamos del Estado (Brugu, 2006; Rami, 2001).Quizs uno de los principales problemas para encarar la reforma sea justamentela dificultad de tener un debate de este tipo, ante la inexistencia de una fuerza


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poltica con el peso suficiente y un inters real en invertir su capital poltico enconvocar dicho debate (Geddes, 1994, Rami, 2001).7

La necesidad de repolitizar el debate se refiere justamente a la ausencia consta-tada de un proceso poltico de definicin de objetivos, en el que participen losciudadanos, sus representantes y todas las instituciones polticas. Los pases deAmrica Latina han preferido, en general, adoptar el postulado de la NGP, segnel cual existe una caja de herramientas administrativas, de la cual se pueden esco-ger aquellas que se consideren tiles, pero han olvidado preguntarse tiles paraqu, o en muchos casos han dado la respuesta automtica de la eficiencia como

principal fin, dadas las restricciones de presupuesto y la baja capacidad impositivacomunes a toda la regin8.

Si acordamos que la democracia, el desarrollo y la igualdad son los desafos msurgentes de Amrica Latina, probablemente concluyamos que la eficacia social nodebe secundar a la eficiencia econmica, sino al revs. En ese sentido, la NGP ylos supuestos tericos que acarrea no deberan ser la mejor opcin para la regin.Por el contrario, hay importantes indicios de la utilidad de un marco neowebe-

riano que recupere, por ejemplo, el valor de la igualdad de trato, la imparcialidady universalidad de los servicios pblicos en tanto derechos ciudadanos, y unacarrera administrativa con criterios de mrito, que no lleg a existir en todos losniveles en ningn pas.

7 En este punto cabe recordar el popular trabajo de Geddes (1994), quien sugiere que unode los mayores problemas con las reformas administrativas es empezarlas y sostenerlas.Resulta que asumir las reformas es tanto como asumir la creacin de un bien pblico, locual nos conduce a los dilemas de accin colectiva y cooperacin. En contextos de incer-tidumbre ningn actor poltico est dispuesto a arriesgar e invertir su capital poltico enreformas que solo darn beneficios a largo plazo y sobre las cuales no existe seguridadde que todos los beneficiarios estn dispuestos a colaborar e invertir sus recursos (tpicodilema del prisionero). Mientras los polticos necesitan algo que mostrar, la reformaadministrativa reclama tiempo y continuidad (Pollit & Bouckaert, 2000).

8 Con este comentario no estamos afirmando que la eficiencia no sea deseable, sino simple-

mente llamamos la atencin de los riesgos que acarrea priorizar la misma frente a otrosvalores como la igualdad, o considerarla el nico objetivo de la modernizacin.


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Por otra parte, en materia de democracia y participacin, la historia de exclusio-nes de Latinoamrica hace tambin una prioridad el dar espacios y voz a los ciu-

dadanos, no solamente en las urnas cada perodo electoral, sino en las instanciaslocales que afectan su vida cotidiana, y en la administracin pblica, en la medidaen que sea posible.

Sin embargo, es preciso decidir qu instancias se quieren democratizar, y hastaqu punto debe llegar la participacin. Este no es un tema fcil, como lo haracreer su explosin de popularidad. No es conveniente introducir la participacinen todas las instancias del servicio pblico, pues en algunas no hay mayor cosa

por decidir y lo importante es respetar las reglas y procedimientos. En otras, encambio, eso sera lo indicado, cuando se trata de acercar los servicios al ciudadanode forma real y responder a sus preferencias y necesidades ms importantes. Peroa veces lo que conviene a un ciudadano afecta a otros, de manera que en muchoscasos las instancias representativas pueden cumplir mejor con la articulacin deesos intereses encontrados que un estilo ms directo de democracia.

Como se ve, quedan muchas preguntas por responder con respecto a la democra-

tizacin. Cabe reiterar que esta implica ms que las diferentes formas de partici-pacin, pues se refiere tambin a la rendicin de cuentas y a la transparencia de lasactuaciones pblicas. En lo atinente especficamente a la participacin, algunos delos principales interrogantes que debera responder cada comunidad poltica son:a) si es posible la participacin en todos los niveles territoriales o es algo que slocabe en instancias micro-locales, b) en qu reas estatales o ministeriales se debefomentar la participacin, c) en qu momentos del proceso de poltica pblica(solo en su evaluacin ex post? En su ejecucin o implementacin? O tambincabe la participacin en el diseo de una poltica pblica?).

En ltima instancia, la academia no puede resolver esta discusin. Por el contra-rio, la misma debe formar parte del debate poltico y ser decidida democrtica-mente en cada pas.


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Conclusiones

Al principio del trabajo nos preguntbamos: Cmo es posible modernizar es-tructuras burocrticas como las latinoamericanas?.

A lo largo del texto hemos podido puntualizar que no existen recetas universalesde modernizacin que, amparadas en un tecnicismo neutral, conduzcan mgica-mente a hacer las administraciones pblicas ms eficaces y efectivas.

Tampoco son recomendables las estrategias que agrupan herramientas basadas en

diferentes marcos tericos y las yuxtaponen sin un debate poltico previo, queponga en claro el modelo de Estado y Administracin que se persigue, y por tantoenfatice un ncleo central y coherente de reforma.

Como hemos querido mostrar, este estilo eclctico de reforma, que se apoya enla concepcin de las distintas estrategias de reforma como cajas de herramien-tas, o que se produce involuntariamente debido a la acumulacin por capas deelementos de diferentes modelos introducidos por administraciones sucesivas,tiene dos grandes problemas: a) al no existir un anlisis de la incompatibilidadterica y prctica entre estas vertientes cargadas de ideologas diferentes, se ter-mina imponiendo por la fuerza de los hechos siempre alguna de estas corrientesy se elude el debate consciente sobre la preferida, y b) sigue pendiente de defi-nicin el fondo del asunto (qu sociedad queremos, qu Estado queremos y portanto qu administracin necesitamos).

Pese a las heterogeneidades de la regin, probablemente se puedan acordar algu-nas pautas comunes de modernizacin y organizacin, mas cada pas debe por sucuenta reflexionar, no solo a nivel general sino tambin en sus diferentes nivelesde organizacin y administracin, as como en las distintas unidades ministerialesy operativas, cules son sus necesidades ms urgentes.

Entre las pautas comunes identificadas, coincidimos en la necesidad de:

Profesionalizar el cuerpo funcionarial, esto es: edificar estructuras bu-rocrticas estables y reclutadas en base al mrito como paso lgico de una

burocracia eficaz, y condicin sine qua nonpara que el Estado logre concre-tar en la realidad las decisiones tomadas a nivel poltico.


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En consonancia con el punto anterior, revitalizar y reconstruir una ticay una cultura de lo pblico, integrando a los funcionarios pblicos en un

proyecto comn y colectivo (Schick, 2004, Brugu, 2006).

Favorecer la transparencia y la responsabilizacin democrtica de la ad-ministracin ante la sociedad.

Integrar y activar al ciudadano, ya sea a travs de democratizar la adminis-tracin o hacerla ms abierta; lo importante es integrar nuevas herramien-tas que promuevan el dilogo y comunicacin entre partes y que vaya msall de la simple receptividad (Vigoda Gadot, 2004).

Derivado de lo anterior, favorecer la cooperacin pblico-privada en labsqueda de soluciones a los problemas sociales.

En definitiva, no se trata de que Amrica Latina se encierre en s misma o renie-gue de los aportes de teoras forneas, sino que, tomando en cuenta experienciascomparadas, cada pas se piense a s mismo desde sus particularidades y reaviveuna reflexin que es intrnsecamente poltica.

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