Monopoly Power of PTT in Thai Energy Sector

1

รายงานฉบบสมบรณ

ชอโครงการ“การผกขาดและการแสวงหาก าไรเกนปกตในตลาดอตสาหกรรมปโตรเลยมของ บรษท ปตท. จ ากด (มหาชน)”

โดย

แบงค งามอรณโชต และ ปรเมศร รงสพล

ไดรบทนสนบสนนโดย

เครอขายถมชองวางทางสงคม (Social Inequality Reduction Network: SIRNet)

เครอขายวชาการพฒนาปฏรปประเทศไทยเพอขยายผลตอยอดงานอยางเปนรปธรรม

มลนธสาธารณสขแหงชาต (มสช.)

ส านกงานกองทนสนบสนนการสรางเสรมสขภาพ (สสส.)

เดอน ปทพมพ

มนาคม 2556

2

กตตกรรมประกาศ ..................................................................................................................................................................... 5

1. บทน า: .................................................................................................................................................................................... 6

2. ทฤษฎส าหรบวเคราะหการผกขาดและการแสวงหาก าไรเกนปกตในตลาดอตสาหกรรมปโตรเลยม....................................... 9

2.1 ความหมายของการผกขาด และวธวดระดบการผกขาด/อ านาจเหนอตลาด ................................................................... 9

2.2 กฎหมายการแขงขนทางการคาในฐานะเกณฑชวด “โครงสราง และ พฤตกรรม” การผกขาด .................................... 10

2.2.1 แนวปฏบตตาม มาตรา 25 ของพรบ.การแขงขนทางการคา พ.ศ.2542 .............................................................. 11

2.2.2 แนวปฏบตตามมาตรา 26 ของพรบ.การแขงขนทางการคา พ.ศ.2542 ................................................................ 13




2.3 ทฤษฎก าไรเกนปกต (คาเชา) และการแสวงหาก าไรเกนปกต ...................................................................................... 15

2.3.1 รปแบบของก าไรเกนปกต และผลกระทบ ............................................................................................................ 16

2.3.2 การแสวงหาก าไรเกนปรกต .................................................................................................................................. 18

2.3.3 การลดตนทน และการปกปองรกษาก าไรเกนปกต .............................................................................................. 19

2.4 การก ากบดแลการผกขาดและการแสวงหาก าไรเกนปกต นอกพระราชบญญตการแขงขนทางการคา ......................... 20

2.4.1 เปาหมายของการก ากบดแล ................................................................................................................................ 21

2.4.2 สถาบนก ากบดแลและกลไกการก ากบดแล .......................................................................................................... 22

2.4.3 ขดจ ากดของสถาบนก ากบดแลตอรฐวสาหกจประเภท บมจ. ............................................................................... 24

3. บทบาทของ บมจ.ปตท. และภาครฐในตลาดโครงสรางอตสาหกรรมปโตรเลยม ................................................................. 26

3.1 ภาพรวมเกยวกบอตสาหกรรมปโตรเลยม .................................................................................................................... 26

3.1.1 ความหมายของปโตรเลยม/กระบวนการน าปโตรเลยมไปใชงาน ......................................................................... 26

3.1.2 โครงสรางอตสาหกรรมปโตรเลยม ....................................................................................................................... 27

3.1.3 กจการของ บมจ.ปตท. ภายใตโครงสรางอตสาหกรรมปโตรเลยม ........................................................................ 28

3.2 อ านาจตลาดและการผกขาดของ บมจ.ปตท. ............................................................................................................... 29

3.2.1 การวเคราะหสภาพผกขาดในกจการขนตนน า ..................................................................................................... 29

3.2.2 การวเคราะหสภาพผกขาดในกจการขนกลางน า .................................................................................................. 31

3

3.2.3 การวเคราะหสภาพผกขาดในกจการขนปลายน า ................................................................................................. 34

3.3 บทบาทของภาครฐตอโครงสรางตลาดอตสาหกรรมปโตรเลยม ................................................................................... 37

3.3.1 กจการขนตนน า ................................................................................................................................................... 38

3.3.2 กจการขนกลางน า................................................................................................................................................ 39

3.3.3 กจการขนปลายน า ............................................................................................................................................... 39

4. พฤตกรรมและผลลพธในการแสวงหาก าไรเกนปกตจากการมอ านาจเหนอตลาดและอ านาจผกขาดโดยสมบรณของ บมจ.ปตท. ....................................................................................................................................................................................... 42

4.1 ขอบเขตตลาดและพฤตกรรมทเลอกศกษา .................................................................................................................. 42

4.2. การแสวงหาก าไรเกนปกตจากราคาน ามนส าเรจรปหนาโรงกลนน ามน (พฤตกรรมและผลลพธจากอ านาจเหนอตลาดในกจการโรงกลนฯ) ............................................................................................................................................................ 43

4.3 การแสวงหาก าไรเกนปกตจากราคากาซธรรมชาตขายสง (พฤตกรรมและผลลพธจากอ านาจผกขาดโดยสมบรณในกจการจดหาและขนสงกาซฯทางระบบทอและกจการจดหากาซแอลเอนจ) ..................................................................... 454

4.3.1 ราคาเฉลยเนอกาซฯทเลอกปฏบต ....................................................................................................................... 47

4.3.2 การผลกภาระใหผบรโภค ผานอตราคาบรการส าหรบการจดหาและคาสงกาซฯ ................................................. 48

4.3.3 อตราผลตอบแทนจากการลงทนสรางทอสงกาซฯทสงกวาอตราดอกเบยในทองตลาด ........................................ 50

4.3.4 บทสรปการแสวงหาก าไรจากราคากาซฯขายสง .................................................................................................. 50

4.4 การแสวงหาก าไรเกนปกตผานชองทางราคากาซเอนจว (พฤตกรรมและผลลพธจากอ านาจเหนอตลาดในกจการสถานบรการกาซเอนจว) .............................................................................................................................................................. 51

4.5 การแสวงหาก าไรเกนปกตผานชองทางราคากาซแอลพจ (พฤตกรรมและผลลพธจากอ านาจผกขาดโดยสมบรณในกจการโรงแยกกาซฯ, อ านาจเหนอตลาดในกจการโรงกลนฯ)............................................................................................. 52

4.5.1 ผลลพธจากนโยบายการจดสรรกาซแอลพจทจดหาไดในประเทศใหแกกลมผใชกาซประเภทตางๆ ..................... 52

4.5.2 ผลลพธจากนโยบายควบคมราคา ณ โรงกลนฯ/โรงแยกกาซฯ ใหต ากวาราคาตลาดโลก ..................................... 53

4.5.3 ผลลพธจากนโยบายการเกบภาษ, คาการตลาดและเงนสงเขากองทนน ามนในราคากาซแอลพจขายปลกในแตละประเภทของผใชกาซทแตกตางกน ................................................................................................................................. 55

4.5.4 บทสรปของพฤตกรรมและผลลพธการแสวงหาก าไรเกนปรกตของ บมจ.ปตท.ภายใตนโยบายแทรกแซงตลาดกาซแอลพจ .......................................................................................................................................................................... 57

5. โครงสรางสถาบนการก ากบดแลอตสาหกรรมปโตรเลยม .................................................................................................... 60

5.1 การศกษาถงแนวทางในการสรางสถาบนก ากบดแลทเหมาะสมจากกรณศกษาในตางประเทศ .................................... 60

5.1.1 แบบจ าลองนอรเวย (Norwegian model) ตนแบบการแยกอ านาจและการถวงดลตรวจสอบ ........................... 60

5.1.2 การปฏรประบบธรรมาภบาล การก ากบดแลตลาดอตสาหกรรมปโตรเลยมของยโรป .......................................... 62

5.1.3 การปฏรประบบก ากบดแลกจการพลงงานของประเทศอนโดนเซย ..................................................................... 64

4

5.1.4 สรปประเดนทไดจากการเรยนรกรณศกษา .......................................................................................................... 66

5.2 การวเคราะหรปแบบการก ากบดแลตลาดอตสาหกรรมปโตรเลยมของประเทศไทย .................................................... 66

5.2.1 การออกแบบสถาบนส าหรบก ากบดแลตลาด ....................................................................................................... 66

5.2.2 การออกแบบโครงสรางตลาด............................................................................................................................... 71

5.3 บทสรปโครงสรางสถาบนการก ากบดแลอตสาหกรรมปโตรเลยม ................................................................................. 73

6. บทสรปการศกษาและขอเสนอแนะ .................................................................................................................................... 74

6.1 บทสรปการผกขาดและการแสวงหาก าไรเกนปกตของ บมจ.ปตท. .............................................................................. 74

6.2 ขอเสนอแนะเชงนโยบายและแนวทางการศกษาตอในอนาคต ..................................................................................... 77

6.2.1 ปรบปรงสตรราคาและนโยบายควบคมราคาทมปญหา ........................................................................................ 77

6.2.2 ยกระดบระบบตรวจสอบ และ สถาบนก ากบดแลอสระ ...................................................................................... 78

6.2.3 การสรางระบบความรบผดรบชอบของหนวยงานก ากบดแลอสระตอฝายการเมองและประชาชน ...................... 79

6.2.4 การสงเสรมการแขงขน และการแบงแยกตลาดในการก ากบดแล ........................................................................ 79

6.2.5 การผลตบคลากรผเชยวชาญดานกจการพลงงานและการสรางแรงจงใจ ............................................................. 79

6.2.6 แนวทางเพอการศกษาวจยตอในอนาคต .............................................................................................................. 80

บรรณานกรม ........................................................................................................................................................................... 85

ประวตผเขยน .......................................................................................................................................................................... 91

5

กตตกรรมประกาศ

งานวจยชนนด าเนนการเปนระยะเวลายาวนานกวา 1 ปเพอรวบรวมขอมลและวเคราะห โดยไดมการปรบแกโครงสรางและเนอหาอยหลายครงเพอใหมความสมเหตสมผลและเปนธรรมตอทกฝายทเกยวของ ซงจะเกดขนไมไดเลยหากปราศจากความรวมมอจากฝายตางๆ โดยเฉพาะหนวยงานสนบสนนทงทางตรงและทางออม ไดแก เครอขายถมชองวางทางสงคม (Social Inequality Reduction Network: SIRNet), เครอขายวชาการพฒนาปฏรปประเทศไทยเพอขยายผลตอยอดงานอยางเปนรปธรรม, มลนธสาธารณสขแหงชาต (มสช.) และ ส านกงานกองทนสนบสนนการสรางเสรมสขภาพ (สสส.)

นอกเหนอจากรายนามหนวยงานขางตน ผวจยอยากขอบคณในความกรณาใหโอกาส และมน าอดน าทนตอความลาชาของงานวจยชนนแก คณชลนภา อนกล ผประสานงานเครอขายถมชองวางทางสงคม และทมงานทานอนๆ ไดแก คณนนทน มาลานนท, คณสรญญา กตตเจรญกานต ทด าเนนการสนบสนนใหเกดเวทรบฟงความเหนดานนโยบายพลงงาน ท าใหผวจยไดรบความเหนทมคาและเปนประโยชนในการปรบปรงงานวจยในเวลาตอมา ผวจยหวงวางานวจยชนนจะเปนประโยชนแกการถมชองวางทางสงคมดงเปาหมายของเครอขายไดวางไวไมมากกนอย

ทายสดน ซงจะละเลยไมกลาวถงไปไมได นนคอคณาจารยผใหค าปรกษาในการปรบปรงพฒนาผลงานชนน ผศ.ดร.ภร สรสนทร และ ดร. เดอนเดน นคมบรรกษ อาจารยทงสองทานไดใหค าปรกษาทงในแงเนอหา และรวมถงวธการเขยนงานใหไดมาตรฐานแบบวชาการดวยความอดทนและเสยสละเวลายง ขอคดเหนของอาจารยเปนประโยชนทงในแงตอผลงานชนนและในแงการเพมพนทกษะของผวจยเองตอไปในอนาคต จงกราบขอบพระคณมา ณ โอกาสนดวย หากเกดความผดพลาดใดใดในงานชนน ผวจยขอนอมรบไวเปนความผดของผวจยเอง

6

การผกขาดและการแสวงหาก าไรเกนปกตในตลาดอตสาหกรรมปโตรเลยมของ บรษท ปตท. จ ากด (มหาชน)

1. บทน า:

บรษท ปตท.จ ากด (มหาชน) เปนบรษททด าเนนธรกจดานพลงงานทมขนาดใหญทสดในประเทศไทย และเปนบรษทมหาชนทมมลคาหลกทรพยสงสดในตลาดหลกทรพยแหงประเทศไทย วดไดจากมลคาหลกทรพยตามราคาตลาดในวนท 4 มนาคม พ.ศ.2556 ซงมคาเทากบ 982,567.07 ลานบาท (ตลาดหลกทรพยแหงประเทศไทย, 2556) ซงเปนมลคาทสงสดทสดในตลาดหลกทรพย นอกจากน บมจ.ปตท. ยงมสถานะของรฐวสาหกจจากการทกระทรวงการคลงถอหนของบรษทจ านวนรอยละ 51.11 ท าให บมจ.ปตท.กลายเปนทงเอกชนขนาดใหญทมหนาทแสวงหาก าไรสงสดและรฐวสาหกจทจ าเปนตองปฏบตตามนโยบายพลงงานของรฐบาล

บมจ.ปตท.มบทบาทในการประกอบกจการทเกยวของกบพลงงานในรปแบบปโตรเลยมและพลงงานทางเลอกมากมายทงในรปแบบของการด าเนนการเองหรอการตงบรษทยอยขนมาด าเนนการ การประกอบกจการดานพลงงานนน ครอบคลมตงแตขนการจดหาวถตดบ, แปรรปและขนสง จนไปถงการกระจายสนคาใหแกผบรโภค ซงการด าเนนการของ บมจ.ปตท.นบตงแตเขาตลาดหลกทรพยใน พ.ศ.2544 จนถงปจจบนถอไดวาเปนการด าเนนการทสรางก าไรใหกบบรษทไดอยางมหาศาล จากราคาตอหนตอนเรมเขาตลาดหลกทรพยหรอราคาพารท 10 บาท ใน พ.ศ.2544 ไดขยบขน 30 กวาเทาเปน 318 บาท ในพ.ศ.2554 และก าไรในปเดยวกนกมมลคาสงถง 105,296 ลานบาท (บมจ.ปตท.,2554) และดวยผลประกอบการทสงสงผลให บมจ.ปตท. เปนรฐวสาหกจทสงเงนเขารฐสงเปนอนดบหนงมาโดยตลอด โดยใน พ.ศ.2554 บมจ.ปตท.ไดสงเงนใหรฐทงสน 60,020 ลานบาท โดยแบงเปนเงนปนผลสงรฐ 16 ,789 ลานบาท และ ภาษเงนไดนตบคคล 43,231 ลานบาท (ส านกงานคณะกรรมการนโยบายรฐวสาหกจ, 2555)

อยางไรกตาม ผลประกอบการทมก าไรสงทกขนทกปนน ถกตงขอสงสยวาอาจเปนผลมาจากนโยบายทเออประโยชนหรอสทธพเศษทภาครฐมอบไวใหแก บมจ.ปตท. แตเพยงผเดยวกเปนได เชน การมอบโครงขายทอกาซธรรมาชาตและสทธประโยชนจากการใชโครงขายทอกาซฯดงกลาวใหแก บมจ.ปตท. แตเพยงผเดยว หรอ การเปดทางใหบมจ. ปตท. ควบรวมกจการโรงกลนน ามน สงผลให บมจ.ปตท.และบรษทในเครอกลายเปนผประกอบการทมสวนแบงตลาดการกลนน ามนสงถงรอยละ 85 (เดอนเดน นคมบรรกษ, 2555) เปนตน ซงสถานะท บมจ.ปตท.เปนผประกอบการรายใหญ หรอเปนผประกอบเพยงรายเดยวในตลาดยอมสงผลให บมจ.ปตท.มอ านาจผกขาดในการก าหนดราคาหรอปรมาณสนคาในตลาดเพอแสวงหาก าไรสงสดได

ทฤษฎเศรษฐศาสตรไดมสมมตฐานหนงวาอ านาจผกขาดทเกดขนมกจะท าใหผประกอบการทมอ านาจผกขาดนนมพฤตกรรมการแสวงหาก าไรในระดบทสงเกนกวาทควรจะเปน หรอทเรยกกนวา ก าไรเกนปกตอนเนองมาจากอ านาจผกขาด (Monopoly rent) ซงผลลพธของการแสวงหาก าไรในลกษณะน มกจะท าใหปรมาณสนคานอยและราคาสนคาสงกวาทควรจะเปนจนกระทงผบรโภคเดอดรอน ดงนน หากในปจจบน บมจ.ปตท. มอ านาจผกขาดเกดขนและใชอ านาจนนเพอแสวงหาก าไรเกนปกตในกจการทผลตสนคาพลงงานทมความส าคญตอชวตประจ าวนของประชาชนแลว ก าไรเกนปกตในระดบสงท บมจ.ปตท.ไดรบจากกจการเหลานอาจหมายถงภาระคาครองชพทสงของประชาชนทงประเทศ

7

จงเปนทนาสนใจทจะศกษาวาภายใตการประกอบกจการทมมายในตลาดอตสาหกรรมพลงงานของ บมจ.ปตท. โดยเฉพาะอยางยงอตสาหกรรมพลงงานในรปแบบปโตรเลยมซงเปนพลงงานสวนใหญทมการบรโภคในประเทศไทย มกจการใดบางท บมจ.ปตท.มอ านาจผกขาด, ภายใตกจการเหลานน บมจ.ปตท.ไดมพฤตกรรมการแสวงหาก าไรเกนปกตเกดขนในลกษณะใด และผลลพธของพฤตกรรมการแสวงหาก าไรเกนปกตสามารถสงผลกระทบตอประชาชนไดอยางไร

นอกจากน การท าความเขาใจทงอ านาจผกขาดและพฤตกรรมการแสวงหาก าไรเกนปกตของ บมจ .ปตท.ไดอยางครบถวนนนจ าเปนตองท าความเขาใจถงบทบาทของภาครฐการแทรกแซงอตสาหกรรมปโตรเลยมในประเทศไทยทงในแงของการด าเนนนโยบายและการก ากบดแลดวยเนองจาก การแทรกแซงของภาครฐทเกดขนในประเทศไทยมลกษณะทเปนไปไดทงขจดก าไรเกนปกตของ บมจ.ปตท. และ สงเสรมพฤตกรรมการแสวงหาก าไรเกนปกต ความเปนไปไดทจะเกดสงทขดแยงสองอยางพรอมกนมสาเหตจากการทภาครฐมอ านาจหนาทโดยตรงในการออกนโยบายและก ากบดแลตลาดอตสาหกรรมปโตรเลยมใหมความเปนธรรม แตในขณะเดยวกน ขาราชการระดบสงทมบทบาทในการออกนโยบายและก ากบดแลตลาดอตสาหกรรมปโตรเลยมโดยตรง เชน ผอ านวยการส านกนโยบายและแผนพลงงาน กลบเปนหนงในคณะกรรมการของ บมจ.ปตท. ซงไดรบผลตอบแทนจากบรษท

การทผมอ านาจก ากบดจากภาครฐมผลประโยชนทบซอนกบหนวยธรกจทตนเองตองก ากบดแลสามารถท าใหบทบาทของตนเองในการก ากบดแลนน เปนไปในลกษณะทจะสงเสรมการแสวงหาก าไรเกนปกต มากกวาทจะขดขวางการแสวงหาก าไรเกนปกตของ บมจ.ปตท.กเปนไปได ดงเชนตวอยางของการสรางอ านาจผกขาดใหแก บมจ.ปตท.ตามทยกตวอยางไปขางตน ดงนน บทบาทของภาครฐจงมความส าคญอยางมากในอตสาหกรรมปโตรเลยมประเทศไทย และหลกเลยงไมไดเลยทจะตองถกหยบยกขนมาศกษาวาไดด าเนนการอยางเหมาะสมหรอไมในการควบคมมใหบมจ.ปตท. แสวงหาก าไรเกนปกต

จากทกลาวมาทงหมดนงานวจยชนนจงมวตถประสงคในการศกษาทงสน 3 ประการส าคญไดแก

1. ศกษาโครงสรางอ านาจผกขาดของ บมจ.ปตท.ในตลาดอตสาหกรรมปโตรเลยมของประเทศไทย 2. ศกษาพฤตกรรมการแสวงหาก าไรเกนปกตของ บมจ.ปตท. ทงจากอ านาจตลาด (การใชอ านาจผกขาดก าหนด

เงอนไขทางการคา, ราคา หรอปรมาณสนคา) และอ านาจของภาครฐ (การออกกฎกตกาหรอนโยบายทเออประโยชนใหแก บมจ.ปตท.) และ

3. ศกษาระบบก ากบดแลตลาดอตสาหกรรมปโตรเลยมของประเทศไทย

เพอคลคลายวตถประสงคการศกษาทงสามประการ ในบททสอง งานวจยชนนจะเรมจากการอธบายกรอบแนวคดและทฤษฎทใชในการศกษาเปนล าดบแรก เพอใหเกดขอบเขตทชดเจนในการอภปรายผลการศกษา รวมถงท าใหสามารถเขาใจมโนทศนตางๆ ทอางถงตลอดงานชนนไดอยางชดเจนตรงกน หลงจากนนในบททสามจงด าเนนการประเมนสภาพการผกขาดของ บมจ.ปตท. โดยพจารณาสวนแบงตลาด (โครงสราง) ในอตสาหกรรมปโตรเลยม เพอแยกแยะระหวางกจการท บมจ.ปตท. มอ านาจผกขาดและไมมอ านาจผกขาดออกจากกน ล าดบตอมาในบททส จะน าเฉพาะกจการท บมจ.ปตท. มอ านาจผกขาดบางสวน มาประเมนพฤตกรรมในตลาดวามกจกรรมทเขาขายแสวงหาก าไรเกนปกตหรอไมและอยางไร และหากพบวา บมจ.ปตท. มการแสวงหาก าไรเกนปกตเกดขนจรง นนหมายความวา กลไกก ากบดแลทถกวางระบบเอาไวอาจท าหนาทไดไมสมบรณ ดงนนในบททหา จะด าเนนการวเคราะหถงสาเหตทพฤตกรรมการแสวงหาก าไรเกนปกตยงคงด ารงอยโดยไมถกขจดใหหมดไป ทายสดในบททหก จะเปนการสรปประเดนทไดจากการศกษาทงหมด

8

9

2. ทฤษฎส าหรบวเคราะหการผกขาดและการแสวงหาก าไรเกนปกตในตลาดอตสาหกรรมปโตรเลยม เนอหาในบทนจะเปนกรอบการศกษาเชงทฤษฎ โดยจะแบงเนอหาออกเปน หนง การผกขาด และ สอง ทฤษฎการ

แสวงหาก าไรเกนปรกต และการแสวงหาก าไรเกนปรกตกรอบแนวคดทงสองประการนจะชวยท าใหการพจารณาเพอวนจฉยโครงสรางตลาด, พฤตกรรมการผกขาด, ผลกระทบจากการผกขาด และการก ากบดแลผลกระทบจากการผกขาดมความคมชดยงขน 2.1ความหมายของการผกขาด และวธวดระดบการผกขาด/อ านาจเหนอตลาด

“การผกขาด (Monopoly)”1 โดยมากแลวหมายถง สถานะหรอพฤตกรรมทตรงกนขามกบ “การแขงขน (Competition)” กลาวคอในขณะทระดบการผกขาดเพมสงขนการแขงขนกจะลดลง แนวคดดงกลาวนปรากฏใน “ดชนเลอ

เนอร (Lerner’s index)”2 ซงเปนมาตรวดระดบการผกขาด (Degree of monopoly) ทใชตอเนองมาตงแตครสตทศวรรษท 1940 แตไมใชทกๆ ระดบของการผกขาดตามนยามแบบเลอเนอรจะกอใหเกดปญหาตอระบบเศรษฐกจ การผกขาดทมกจะกอใหเกดปญหานนไดแก การผกขาดสมบรณ (Pure monopoly) ซงถอวาเปนระดบสงสดของการผกขาด และ การผกขาดในลกษณะทมอ านาจครอบง าเหนอตลาด (Dominance) ซงเปนการผกขาดทมระดบลดลงมาต ากวาการผกขาดสมบรณ ปญหาของการผกขาดโดยทวไปนนมอยดวยกนหลายประการ ประการแรก การผกขาดกอใหเกดเกดแรงจงใจทนอยลงในการพฒนาคณภาพสนคาหรอบรการใหแกผบรโภค ประการทสอง การผกขาดมกเปนตนตอของการกระจายรายไดทไมเปนธรรม และมนยของความอยตธรรม เพราะระดบการผกขาดทสงท าใหผผลตรายใหญสามารถโอนถายทรพยสนจากผบรโภคและผผลตรายเลกไปสตนเองได โดยการกลนแกลงทางธรกจหลายรปแบบ (เดอนเดน นคมบรรกษ, 2552) ประการทสาม เมออ านาจผกขาดมผลอยางมากตอการสรางก าไรเกนปรกต การคอรปชนเพอใหเอกชนสามารถผกขาดหรอลดการแขงขนจงเกดขนไดงาย การผกขาดโดยตวมนเองจงมกเหนยวน าไปสการคอรปชน นอกจากน ยงมประเดนปญหาทคอนขางจะเฉพาะนกเศรษฐศาสตร เชน การผกขาดกอใหเกดความสยเปลาทางเศรษฐกจ (Dead weight loss) หรอ การสญเสยสวสดการสงคมแบบสามเหลยมฮารเบอรเจอร (Harberger’s triangle) ซงจะไมขอลงรายละเอยดในทน

ส าหรบการผกขาดโดยสมบรณนน กหมายถงสภาวะทตลาดมผขายเพยงรายเดยว3ท าใหการวนจฉยกรณการผกขาดโดยสมบรณนคอนขางงาย ทวา ในกรณทระดบของการผกขาดยงมไดสมบรณถงขนเปนผชายเพยงรายเดยว แตกมอ านาจครอบง าตลาด หร(อเปนการผกขาดในลกษณะทมอ านาจครอบง าเหนอตลาด ) นนกลบมความยากล าบากในการวนจฉยมากกวา ถงแมวาดชนเลอเนอรจะชวยใหเกดการถกเถยงและพฒนาแนวคดเกยวกบการวดระดบการผกขาดไดในทางวชาการ ทวา ในการตดสนคดของศาลในสหรฐปรากฏชดวา ดชนเลอเนอรเปนเพยงองคประกอบเสรมมากกวาทจะเปนวธการหลกในการระบถงสภาพทผขายมอ านาจเหนอตลาด หลกการทไดรบการยอมรบโดยทวไปทางปฏบตเมอศาลตองตดสนคดตาม

1การผกขาดมทงการผกขาดโดยผขาย (Monopoly) และการผกขาดโดยผซอ (Monopsony) อยางไรกตาม งานศกษาชนนจะใหความส าคญกบการผกขาดฝงผขายเปนดานหลกซงจะกลาวเพยง “การผกขาด” เฉยๆ หากจะกลาวถง การผกขาดฝงผซอจะมการกลาวถงอยางเจาะจง 2 แอบบา เลอเนอร (Abba Lerner) ชวาเราสามารถวดระดบการผกขาดไดจากการค านวณตอไปน คอ [P – MC] / P โดย P ไดแกราคาตลาด (Market price) และ MC ไดแกตนทนการผลตสวนเพม (Marginal cost) 3ตรงตามรากศพททเกดจากค าวา Mono, Monosซงหมายถง หนงเดยว ความเปนเอกภาพ เมอรวมกบค าวา Poly ซงมาจากค าวา Polium, Polion, Pelทมรากเดยวกบค าวา Panate หรอพาณชยในภาษาสนสกฤต กมความหมายวา ผท าการคาพาณชยเพยงรายเดยวนนเอง

10

กฎหมายการแขงขนทางการคา (Anti-trust law)กลบเปนหลกซงพฒนาขนมาโดย วลเลยม แลนเดส (Williams Landes) และ รชารดพอสเนอร (Richard Posner) ในปค.ศ. 1981 หลงจากดชนเลอเนอรปรากฏบนโลกวชาการถง 47 ป หลกการของแลนเดส และพอสเนอร เสนอวาการพจารณาถงอ านาจเหนอตลาดควรท าตามล าดบดงตอไปน ล าดบแรก ก าหนดขอบเขตของตลาดทแนนอน ล าดบทสอง ค านวณสวนแบงตลาดของหนวยธรกจ ล าดบสาม ประเมนหรอตดสนวาขนาดสวนแบงตลาดเทาใดจงเขาขายทจะมอ านาจเหนอตลาด นอกจากทงสามล าดบทไดกลาวมานจงจะพจารณา ผลก าไร (ตวแปรแบบดชนเลอเนอร), การกดกนผขายรายใหม หรอ การตงราคาทเลอกปฏบต (Landes and Posner, 1981) โดยอาจกลาวไดวา แนวคดของแลนเดสและ พอสเนอร เนนใหความส าคญทโครงสรางสวนแบงตลาด มากกวาตวผลก าไรซงเปนผลลพธนยยะของวธการนกคอ หากผขายมอ านาจเหนอตลาดจนกระท งม “ความสามารถทจะใชอ านาจดงกลาวจนเกดผลกระทบตอผอนได” (Potential dominace) ยอมเขาเกณฑของกฎหมายการแขงขนทางการคาจะตองพจารณาวา จ าเลยดงกลาวไดใชอ านาจเหนอตลาดทมไปกระทบตออนในตลาดจรง (Active dominance) หรอไมในทางปฏบต

แนวคดนสอดคลองกนเปนอยางดกบการศกษาโครงสรางตลาดของ เจ. เบน (J. Bain) ซงชวา ทวไปแลวระดบการผกขาดสามารถวดไดสามมต ไดแก มตของโครงสราง (Structure) ซงวดโดยสวนแบงตลาด (ประเดนหลกของแลนเดสและพอสเนอร), มตของพฤตกรรม (Conduct) และผลลพธ (Performance) เชนผลก าไรของบรษทจากการกระท าเหลานน (ประเดนเสรมของแลนเดสและพอสเนอร)อยางไรกตาม สงทเบนเสนอเพมเตมวาตองน าเขามาพจารณาดวยไดแก “นโยบายของรฐบาล” เพราะ นโยบายของรฐมบทบาทอยางมากทจะกระทบตอโครงสรางตลาด พฤตกรรม และผลก าไรของหนวยธรกจ แนวความคดของทงแลนเดส, พอสเนอร และเบน นนนบวาเปนตนแบบทางความคดทส าคญในการออกแบบกฎหมายการแขงขนทางการคา และการตดสนวนจฉยการใชอ านาจเหนอตลาดจากการผกขาดทางการคา ดงจะกลาวถงในล าดบตอไป

2.2 กฎหมายการแขงขนทางการคาในฐานะเกณฑชวด “โครงสราง และ พฤตกรรม” การผกขาด

เมอทงแลนเดส และพอสเนอร รวมถงนกเศรษฐศาสตรจ านวนมาก เหนตรงกนวา การวดการผกขาดในทางปฏบตโดยเฉพาะในกรณทตองพสจนกนในชนศาลวามผทมอ านาจเหนอตลาดจรงหรอไมนน มไดยดเอาทฤษฎเปนตวตงแบบลทธบาต ารา (Dogmatism) แตตองพจารณาจากมมมองทสามารถจะประเมนไดจรงดวย ดงนน แทนทงานศกษาชนนจะอาศยวธการแบบดชนเลอเนอร หรอนกวชาการทานอนอยาง อาท Pindyck (1984) ซงพฒนาดชนวดการผกขาดแบบมพลวตขนมา งานศกษาชนนจะใชกฎหมายการแขงขนทางการคาของประเทศไทยเปนกรอบการวเคราะหทงในแงของโครงสรางและในแงของพฤตกรรมการผกขาดการใชอ านาจเหนอตลาด ทงนตองเนนย าวา ผวจยตระหนกอยางดวา บมจ.ปตท.มไดอยในการก ากบตามกฎหมาย พรบ.การแขงขนทางการคา พ.ศ.2542 (ไดรบการยกเวนตามมาตรา 4 ในฐานะทเปนรฐวสาหกจ) แตการศกษาพรบ.การแขงขนทางการคา พ.ศ.2542 จะสามารเปนกรอบในการท าความเขาใจโครงสรางและพฤตกรรมไดอยางชดเจน กอนทจะน าไปสการวเคราะหถงการควบคมก ากบดแล บมจ.ปตท.ดวยกลไกทท างานอยในปจจบน ประเทศไทยมกฎหมายการแขงขนทางการคามาเปนระยะเวลายาวนานแลว โดยฉบบแรกไดแก พระราชบญญตก าหนดราคาสนคาและปองกนการผกขาด พ.ศ.2522 ทวา มไดมการประกาศรายละเอยดส าคญในกฎหมายลกออกมารองรบเพอใหพระราชบญญตสามารถบงคบใชได ในทางปฏบต กฎหมายฉบบนจงแทบจะไมเคยถกบงคบใชจนกระทง พ.ศ.2534 จงไดมการรางพระราชบญญตการแขงขนทางการคา พ.ศ... ขนมาใหมเพอปรบเปลยนรายละเอยดใหเหมาะสมแกการเปลยนแปลงไปของระบบเศรษฐกจและตวทฤษฎความรทเพมพนขน อยางไรกตาม เนองจากการยบสภาเปลยนรฐบาล การประกาศใชกฎหมายจงลาชาออกไปจนกระทงรฐบาลชวน หลกภย พ.ศ.2542 จงบรรลเปนผลส าเรจแตกวาทพระราชบญญตจะเกดแนวปฏบต และรายละเอยดประกอบพระราชบญญตในแตละลกษณะการผกขาด กลาชามาจนกระทงพ.ศ. 2549 หรอกวา 7 ปภายหลงจากมพรบ.การแขงขนทางการคาใชงาน (เดอนเดน นคมบรรกษ, 2554)

11

โดยสรปสาระส าคญของ พรบ.การแขงขนทางการคา พ.ศ.2542 ไดแกการก าหนดโครงสราง (Structure) และ พฤตกรรม (Conduct) ของการการใชอ านาจเหนอตลาดใหเปนความผด โดยแบงออกเปน 4 ลกษณะส าคญไดแก ประการแรก (มาตรา 25) กลาวถงพฤตกรรมใชอ านาจเหนอตลาดของผประกอบการ “รายใหญ”เพอกดกนหรอจ ากดการแขงขน, ประการทสอง (มาตรา 26) กลาวถงพฤตกรรมการ “รวมธรกจ” (Merger and acquisition) จนกระทงมอ านาจเหนอตลาดและสรางความไมเปนธรรมในการแขงขน,ประการทสาม (มาตรา 27) กลาวถงการ “รวมมอกนระหวางผประกอบการ” (Collusion) เพอผกขาด, ลดหรอจ ากดการแขงขน และการสดทาย (มาตรา 29) กลาวถงการด าเนน “การคาไมเปนธรรม” ดานอนๆ เพอขดขวาง, กดกน หรอจ ากดการแขงขนทางการคา จากทกลาวมานจะพบวา โดยรายละเอยดตามพระราชบญญตนนไมเพยงพอ เนองจากมาตราท 25-29 นนกลาวถงชนดหรอรปแบบของพฤตกรรมทเขาขายผกขาดโดยรวมเทานน ท าใหเกดความคลมเครอในการวนจฉยวาในกรณใดจงเขาขายผกขาดจงไดมการออกแนวปฏบตทรดกมยงขนดงตอไปน

2.2.1 แนวปฏบตตาม มาตรา 25 ของพรบ.การแขงขนทางการคา พ.ศ.25424 การก าหนดแนวปฏบตนนจะก าหนดสองสวน สวนแรกคอโครงสราง และ สวนทสองคอพฤตกรรม

โครงสราง (Structure) สวนของโครงสรางนนจะด าเนนตามแนวของแลนเนส และ พอสเนอร คอตองมการก าหนด “ขนาดสวนแบงตลาด”

และ “ขอบเขตของตลาด” ทมความแนนอนเพอประเมนสภาพผกขาด ขนาดสวนแบงตลาดทพรบ.การแขงขนทางการคา พ.ศ.2542 มาตรา 25 ก าหนดวามอ านาจเหนอตลาดนนแบง

ออกเปนสองรปแบบ รปแบบแรกไดแก อ านาจเหนอตลาดโดยผประกอบการรายเดยว (Dominance) หมายถงผประกอบการ

รายเดยวทมสวนแบงตลาดตงแตรอยละ 50 ของขนาดตลาดโดยรวม5 แลประการทสอง อ านาจเหนอตลาดรวมโดยผประกอบการหลายราย (Joint dominance) ซงหมายถงสถานการณท ผประกอบการทมขนาดสวนแบงตลาดสงทสด 3 รายแรกมสวนแบงตลาดรวมกนตงแตรอยละ 75 ของขนาดตลาดโดยรวม โดยทงสองกรณตองมยอดขายรวมกนในปนนตงแต 1,000 ลานบาทขนไป นอกจากน ส าหรบตลาดทมผประกอบการเพยงรายเดยวทมสวนแบงทางการตลาดรอยละ 100 นน งานวจยชนนจะเรยกตลาดนนวาเปนตลาดทมการผกขาดโดยสมบรณ (Pure monopoly)

ขอบเขตของตลาดในทางปฏบตแลวมความซบซอนอยางมาก ผทพจารณาตลาดจะตองหาเกณฑทแนนอนระดบหนงในการพจารณาวาขอบเขตของตลาดสนคาดงกลาวครอบคลมเพยงใด ไมเชนนนกยากทจะประเมนสวนแบงตลาดไดอยางแมนย า แนวปฏบตไดก าหนดขอบเขตของตลาดออกเปนสองดานไดแก ดานภมศาสตร (Geographical market) และดานสนคา (Product market)

“ภมศาสตร” นนจะพจารณาสองเรองไดแก ตนทนคาขนสง (Transaction cost) โดยหากตนทนคาขนสงมมลคาสงมาก พนทสองพนทดงกลาวควรนบเปนตลาดทแยกขาดจากกน ยกตวอยางอาท ถาหากสถานบรการน ามนในภาคเหนอ และสถานบรการน ามนในภาคใตมระยะหางกนมาก แมทงสองสถานบรการนนมนจะตงราคาแตกตางกน ผบรโภคกไมคมคาทจะขบรถขามจากภาคทราคาแพงมาเตมน ามนในภาคราคาถกดงนน มลคาการขายในสองตลาดควรทจะคดแยกจากกนเปนสองตลาดทไมไดสมพนธกน นอกจากนเรองทสองทตองพจารณาดวยคอ ความคงทนของสนคา เพราะหากสถานทหางไกลกนมาก

4รายละเอยดทงหมดอางถงจาก “แนวปฏบตตามมาตรา 25 แหงพระราชบญญตการแขงขนทางการคา พ.ศ.2542” เรองการใชอ านาจเหนอตลาดในทางมชอบ จดท าโดย ส านกงานคณะกรรมการการแขงขนทางการคา (2552) ซงเปนผลมาจากมตคณะรฐมนตร และ ประกาศคณะกรรมการการแขงขนทางการคา เรองหลกเกณฑการเปนผประกอบธรกจซงมอ านาจเหนอตลาด (ประกาศในพระราชกจจานเบกษา 7 กมภาพนธ 2550) 5อาจวดจากจ านวนหรอมลคา หากหนวยของสนคาทกจการดงกลาวขายมหนวยใกลเคยงกนหรอเมอนกนหมด เชน ขายกาซธรรมชาตกมหนว ยเดยว กสามารถคดจากจ านวนได ในขณะทบางกจการสนคามหลากหลายหนวย เชน ธรกจคาปลกคาสงขนาดใหญ ขายนบตงแตอาหารสด แชมพก ตเยน ฯลฯ ท าใหหนวยของสนคามมากไมสามารถเทยบจากจ านวนได กสามารถใชมลคาในการค านวณไดเชนกน

12

จนกระทงสนคาไมอาจจะขนสงระหวางกนไดเนองจากเสยงทจะเนาเสยหรอ หากมวธการเกบรกษากจะแพงมากจนไมคมคา (ซงกลบไปเขาเกณฑตนทนขนสง) กจะท าใหตลาดดงกลาวควรพจารณาเปนตลาดทแยกขาดจากกน

“คณสมบตตวสนคา”ถอเปนแนวปฏบตคอนขางเปดกวางอยางมากโดยมเกณฑการพจารณาถง 7 เรองดวยกนไดแก ความสามารถในการทดแทนของสนคา (ทงดานอปสงคและอปทาน), การใชงานขนสดทาย, ความรบรและตอบสนองของผบรโภค (ซงตองวดโดยการท าส ารวจอยางเดยว ยากจะประเมนดวยภาววสย), ชองทางการจ าหนาย, ราคาและคณภาพ, และลกษณะทางกายภาพเมอไดท าการประเมนขนาดของสวนแบงตลาด และ ขอบเขตของตลาดดงทไดกลาวมานแลวพบวาโครงสรางตลาด มผบรโภคบางรายด ารงอ านาจเหนอตลาดอยจรง จงเข าสการพจารณาในสวนทสองคอการพจารณา “พฤตกรรม” วาผมอ านาจเหนอตคลาดดงกลาวไดกระท าการดงตอไปนหรอไม

พฤตกรรม (Conduct) สวนพฤตกรรมนนแนวปฏบตทก าหนดขนไดระบพฤตกรรมตองหามเอาไวดงตอไปนคอ แนวปฏบตของมาตรา 25 (1) กลาวถง “การก าหนดราคา” ซอ, ขาย และคาบรการอยางไมเปนธรรม แตค าวา

“เปนธรรม” นคอนขางเปนนามธรรมดงนนแนวปฏบตจงไดขยายความตอไปวา การจะวนจฉยวาเปนธรรมหรอไมนนให น าราคาทซอขายจรงเปรยบเทยบกบราคาทสถาพแขงขนปรกต แลวพจารณาวาราคาซอขายจรงดงกลาวสงหรอต าจนเกนไปหรอไม, หรอน าไปสการกดกนผประกอบการรายใหมมใหเขาสตลาดหรอไม นอกจากน การตงราคาไมเปนธรรมยงม

ความหมายรวมถง การตงราคาต ากวาตนทนรวม หรอตงราคาต ากวาตนทนเฉลยแปรผน6เพอขจดคแขง (Predatory pricing) แนวปฏบตของมาตรา 25 (2) กลาวถง “การก าหนดเงอนไข” ทมลกษณะเปนการบงคบอยางไมยตธรรมตอลกคาของตน สงผลใหตองจ ากดทางเลอกในการการผลต การซอ การขาย หรอการจดหาสนเชอ โดยไดขยายความตอไปวา พฤตกรรมทเขาขายนยามดงกลาวมานมดวยกนหลกๆ 6 ลกษณะไดแก 1. การจ ากดสทธดานขอตกลง (Exclusivity dealing) เชน การก าหนดในสญญาใหคสญญาสามารถซอสนคาไดจากบรรดาผประกอบการตามทก าหนดเทานน เปนตน 2. การจ ากดสทธดานอาณาเขต (Exclusivity territories) อาท มการก าหนดวาตราสนคาเดยวกนจะขายแขงกนในพนทเดยวกนไมได จงมอบสทธการขายใหแกผจดจ าหนายเพยงรายเดยวในแตละพนทไปเลย ท าใหเกดการผกขาดโดยปรยาย 3. การบงคบขายพวง (Tying) หรอกลาวคอ การบงคบใหผซอตองซอสนคาสองตวควบคกนโดยไมมทางเลอก โดยมาก สนคาหลกไดแกสนคาทมอ านาจเหนอตลาดอยเดมแลว หลงจากนนจงน าสนคารองซงไมมอ านาจเหนอตลาดมาบงคบขายพวงกนไป ท าใหสนคารองสามารถขายไดจ านวนมากตามสนคาหลก กรณทมกถกกลาวถงไดแก บรษทสราแหงหนงบงคบขายเหลาพวงเบยร โดยบรษทดงกลาวมอ านาจเหนอตลาดสราและตองการใชอ านาจเหนอตลาดดงกลาวสงเสรมยอดขายเบยรไปพรอมกนดวย เปนตน 4. การก าหนดราคาขายตอ (Resale price maintainance) เปนการก าหนดราคาตายตวของการขายตอโดยผจดจ าหนาย ท าใหไมเกดการ

แขงขนดานราคาในตลาด 5. การบงคบลกคาของตนใหท าการปฏเสธคาขายกบผประกอบการรายอน7 และ 6. การก าหนดเงอนไขลกษณธอนๆ ทน ามาสการคาไมเปนธรรม

แนวปฏบตของมาตรา 25 (3)กลาวถง“พฤตกรรมการลดอปทานสนคาลง” จนกระทงต ากวาอปสงคในทองตลาด ท าใหเกดอปสงคสวนเกน ซงโดยกลไกราคาแลวจะท าใหราคาสงขนกวาระดบทมการแขงขนกนท าการผลต กลไกทจะลด

6ในทางเศรษฐศาสตรจะเรยกจดท ราคาตลาด= ตนทนเฉลยแปรผน วา “จดปดกจการ (Shutdown point)” สาเหตเปนเพราะ หากราคาทผประกอบกจการขายสนคาไดต ากวาตนทนเฉลยทใชไปเพอการผลตสนคาในแตละวน กเทากบวา ผผลตจะขาดทนและการปดกจการ (Shutdown) ยอมคมคากวาด าเนนกจการตอไปเพราะจะท าใหขาดทนสะสมตอเนอง 7หากขยายความใหเหนภาพยงขนไปอก เชน สมมตบรษท A ผกขาดการรบซอ (Monopsony) เนอววจากผผลตรายยอยตางๆ ตอมาเมอมบรษท B อยากจะซอเนอววมาด าเนนธรกจบาง บรษท A กลบก าหนดเงอนไขหามผผลตรายยอยตางๆ ขายเนอววใหแก B เชนนเขาขาย บงคบใหคคาของตนปฏเสธการคาขายกบผประกอบการรายอน กอใหเกดการคาไมเปนธรรม เปนตน

13

อปทานนนกท าไดสองลกษณะ ลกษณะแรกคอการลดการผลตหรอน าเขาสนคาและบรการ และลกษณะทสองไดแก การลดอปทานทผลตขนมาแลวและมอยในตลาด โดยการท าลายหรอกอความเสยหายกบตวสนคา

แนวปฏบตของมาตรา 25 (4)กลาวถง “การแทรกแซง” การประกอบธรกจของผประกอบการรายอนโดยไมมเหตผลอนควร ท าใหคแขงขนรายอนไมสามารถแขงขนไดอยางเปนธรรม หรอกดขวางมใหผประกอบการรายใหมเขาสตลาด (โดยการขยายความตามแนวปฏบตประกอบพระราชบญญ ตนยงไมคอยชดเจน ผวจยมความเหนวารายละเอยดตามวงเลบสนมความหมายจรงๆ คอ เพอปองกนการใชอ านาจเหนอตลาดด าเนนการคาไมเปนธรรมในลกษณะอนๆ นอกเหนอจากวงเลบหนงถงสามนนเอง)

2.2.2 แนวปฏบตตามมาตรา 26ของพรบ.การแขงขนทางการคา พ.ศ.2542

แนวปฏบตทชดเจนในการใชงานมาตรา 26 นนยงมไดมการประกาศ8อยางเปนทางการ อยางไรกตาม มาตรานมความส าคญอยางมาก เนองจากการควบรวมกจการแมจะเปน “พฤตกรรม” ทวากเปนพฤตกรรมทมผลโดยตรงตอ “โครงสราง” หรอสวนแบงตลาด อาจสงผลใหกจการทควบรวมกนเกดศกยภาพทจะครอบง าตลาด (Potential dominance) ไดภายหลงการควบรวมแลว เมอไมมแนวปฏบต ดงนน ในความเหนของผวจยแนวทางการวนจฉยตามมาตรา 26 ควรจะพจารณาเปนสามขนตอนไดแก ขนตอนแรก พจารณาวาเกดการควบรวมกจการหรอไม เมอพจารณาเหนวากจกรรมทกจการดงกลาวด าเนนการอยถอเปนการควบรวม จงน าสขนตอนทสองไดแก การพจารณาวาผลแหงการควบรวมนนไดท าใหเกดโครงสรางทผกขาดหรอมอ านาจเหนอตลาดตามแนวปฏบตในการพจารณา มาตรา 25 หรอไม และหากวาโครงสรางมลกษณะตามมาตรา 25 จงวนจฉยตอไปวากจการทควบรวมและมอ านาจเหนอตลาดนน ไดใชอ านาจเหนอตลาดทมไปกอใหเกดปญหาตามมาตรา 25 วงเลบหนงถงสหรอไม หากครบองคประกอบทงสามขนตอนจงถอไดวากจการดงกลาวเขาขาย ไดท าการควบรวมกจการจนน ามาสการใชอ านาจเหนอตลาด (Abuse of dominance)

2.2.3 แนวปฏบตตามมาตรา 27ของพรบ.การแขงขนทางการคา พ.ศ.25429 เนองจากมาตรา 27 เปนมาตราทกลาวถง “พฤตกรรม” การรวมมอกนระหวางสองกจการขนไปในการด าเนนธรกจ

(Collusion) ท าใหไมมการก าหนด “โครงสราง” กลาวไดวามาตราท 27 (รวมถงมาตราท 28-29 ทจะกลาวถงในภายหลง) เนนไปทพฤตกรรมเปนหลก พฤตกรรมทเขาขายผดตามพรบ.การแขงขนทางการคา พ.ศ.2542 จะตองครบองคประกอบความผดสามประการไดแก ประการแรก ตองรวมด าเนนการตงแตสองกจการขนไป, ประการทสอง ความรวมมอระหวางกจการตางๆทเกดขนตองมลกษณะเขาขายเกณฑ 10 ประการทกฎหมายก าหนด และประการทสาม การกระท าตามขอทหนง

และสองตองน าไปส “พฤตกรรมผกขาด หรอการลด/จ ากดการแขงขน”10 โดยเอกสารแนวปฏบตจะชวยขยายความในสองสวนใหเกดความชดเจนยงขนไดแก สวนแรก เกณฑ 10 ประการทก าหนดพฤตกรรมตองหามในการรวมมอกนระหวางกจการ และ สวนทสอง กลาวถงพฤตกรรมทเขาขาย การผกขาด และการลดหรอจ ากดการแขงขน

พฤตกรรมการรวมมอทตองหาม

8อยางนอยทสด จากการส ารวจเมอวนท 26 มกราคม พ.ศ.2556 ไมมในเวบไซตทางการของส านกงานคณะกรรมการการแขงขนทางการคา 9รายละเอยดทงหมดในหวขอนอางถงจาก “แนวปฏบตการตกลงรวมกนทางธรกจตามมาตรา 27 แหงพระราชบญญตการแขงขนทางการคา พ.ศ.2542” จดท าโดย ส านกงานคณะกรรมการการแขงขนทางการคา (2553) 10ตองเนนย าวาใน แงของแนวปฏบตตามมาตรา 27 นน มไดกลาวโครงสรางผกขาด (Structure of monopoly) แตมงอภปรายถงตว “พฤตกรรม/กระบวนการผกขาด (Monopolize, Process of monopoly)”

14

พฤตกรรมการรวมมอ11ทตองหามตามแนวปฏบตของมาตรา 27 นนประกอบไปดวย 2 กลมใหญไดแกกลมแรก เปนพฤตกรรมตองหามโดยเดดขาดมรายละเอยดตามมาตรา 27 วงเลบหนงถงส และกรณตองหามแตขออญาตไดมรายละเอยดตามมาตราร 25 วงเลบหาถงสบ อยางไรกตาม เนองจากถอวาพฤตกรรมตามมาตรา 25 วงเลบหาถงสบซงสามารถขออนญาตด าเนนการไดมระดบความรนแรงนอยกวากรณหามโดยเดดขาด ดงนนในขนของการส ารวจความรนจงขอกลาวถงเพยงมาตรา 25 วงเลบหนงถงสเทานน

แนวปฏบตของมาตรา 27 (1)กลาวถง “การก าหนดราคาหรอปรมาณการขายสนคารวมกน” ไมวาจะเปนราคาเดยวกนหรอไมกตาม นยนสะทอนถงพฤตกรรมการมอ านาจเหนอตลาดเพยงพอทจะก าหนดราคาหรอปรมาณสนคานนเอง แนวปฏบตไดขยายคความตอไปใหเหนถงการรวมมอลกษณะตางๆ ทเขาขายมาตรา 27 (1) นเชน การก าหนดระดบราคา/ปรมาณ, การก าหนดชวงราคา, การก าหนดอตราการเพมหรอลดของราคา/ปรมาณ, การก าหนดสตรการค านวณราคา, การก าหนดรอบระยะเวลาช าระเงน (Credit term) เปนตน

แนวปฏบตของมาตรา 27 (2)กลาวถง “การก าหนดราคาหรอปรมาณการซอสนคารวมกน” ซงมรายละเอยดตามมาตรา 25 (1) เพยงแตกลบดานความสมพนธจากการรวมดานการขายมาเปนดานการซอแทน

แนวปฏบตของมาตรา 27 (3) กลาวถง “การรวมกนครอบครองตลาด” ซงค าวาครอบครองตลาดนน ถกขยายความวาหมายถง พฤตกรรมดงตอไปนคอ การรวมกนก าหนดผมสทธประกอบธรกจ, รวมกนก าหนดราคาสนคาหรอบรการทจะจดจ าหนาย หรอ การก าหนดเงอนไขใดๆ ทจะน าไปสการบดเบอนกลไกตลาด

แนวปฏบตของมาตรา 27 (4) กลาวถง “การรวมมอกนฮวประมล” โดยแนปฏบตก าหนดวา พฤตกรรมเหลานเปนเรองตองหามไดแก การแสรางเสนอราคาเพอใหผประกอบกจการทตกลงกนไวชนะประมลและไดรบราคาทตองการ (Phantom bidding), การถอนตวจากการประมลเพอเปดทางใหแกผประกอบการทตกลงรวมกน, การหมนเวยนกนเขารบสมปทานโดยไมแขงขนกนจรง (Bid rotation) และการรวมมอกนขดขวางมใหเกดการเขามารวมแขงขนโดยผประกอบการรายอน ซงถอเปนสพฤตกรรมหลกของการฮวประมล

พฤตกรรมทเขาขายผกขาด และ การลดหรอจ ากดการแขงขน องคประกอบความผดตามมาตรา 27 นนจะส าเรจไดกตอเมอการรวมมอกนตามลกษณะ มาตรา 27 วงเลบหนงถง

สบเกดขน “และ” ตองน ามาสพฤตกรรม 1. ผกขาด, 2. ลดการแขงขน และ 3. จ ากดการแขงขน เพอใหเกดความชดเจน แนวปฏบตจงไดขยายความไปสรายละเอยดแตละขอดงน

พฤตกรรมการผกขาดหมายถง การสามารถก าหนดราคาหรอปรมาณซอขายในตลาดได, การก าหนดพนทหรอลกษณะลกคาทจะซอขายในตลาดได, การก าหนดเงอนไขทางการคาอนรวมกนจนน าไปสผลก าไรทสงเพมขนกวาทเคยเปน

พฤตกรรมการลดการแขงขน หมายถง การทผประกอบการสองราย เมอมาตกลงรวมกนแลว สงผลใหผซอหรอขายสนคาใหแกผประกอบการทรวมมอกนมทางเลอกลดลง เชน ท าใหปรมาณสนคาทออกสตลาดลดลง หรอท าใหจ านวนผซอผขายลดลง

พฤตกรรมการจ ากดการแขงขน หมายถง การกดกนท าใหผทมไดตกลงรวมกนไมสามารถเขาสตลาดได หรอท าใหผทอยในตลาดอยแลวแตไมไดรวมตกลงดวยมผลก าไรลดลง

11“การรวมมอ” ในแนวปฏบตตามมาตราท 27 นครอบคลม ทงทเปนการรวมมอระหวางผประกอบการในระดบขนของหวงโซอปทานเดยวกนเชน การรวมมอระหวางผผลตตอผผลต หรอผจดจ าหนายตอผจดจ าหนาย การรวมมอแบบนเรยกการรวมมอแนวราบ (Horizontal agreement) และการรวมมอระหวางผประกอบกจการทอยคนละขนของหวงโซอปทาน เชน ผผลตรวมมอกบผคาปลกหรอผจดจ าหนาย เปนตน วธ การอยางหลงเรยกวา การรวมมอแนวตง (Vertical agreement)

15

2.2.4แนวปฏบตตามมาตรา 28 ของพรบ.การแขงขนทางการคา พ.ศ.2542

ในมาตราท 28 นนเชนเดยวกบมาตรา 26 กลาวคอในปจจบนยงคงไมมแนวปฏบตทประกาศออกมาอยางเป นทางการ ขอความตามพระราชบญญตพรบ.การแขงขนทางกาคา พ.ศ.2542 ระบวา “มใหผประกอบธรกจซงมความสมพนธทางธรกจกบผประกอบธรกจซงอยนอกราชอาณาจกร ไมวาความสมพนธจะเปนโดยทางสญญา นโยบาย ความเปนหนสวน การถอหน หรอมความสมพนธในลกษณธะอนใดท านองเดยวกน ด าเนนการใดๆ เพอใหบคคลซงอยในราชอาณาจกรทประสงคจะซอสนคาหรอบรการมาใชเอง ตองถกจ ากดโอกาสในการเลอกซอสนคา หรอบรการจากผประกอบกจการซงอยนอกราชอาณาจกรโดยตรง”

2.2.5แนวปฏบตตามมาตรา 29 ของพรบ.การแขงขนทางการคา พ.ศ.254212 โดยสรปสาระส าคญตามแนวปฏบต มาตรา 29 นมงควบคมพฤตกรรมการคาไมเปนธรรม (Unfair trade practice)

โดยพฤตกรรมดงกลาวมลกษณะเหมอนมาตรา 25 วงเลบหนงถงส หากแตกตางตรงท พฤตกรรมดงกลาวไมมประเดนเรอง “โครงสรางหรอสวนแบงตลาด” เขามาเปนองคประกอบความผดโดยองคประกอบความผดตามมาตรา 29 ตองประกอบไปดวย ประการแรก ตองเปนพฤตกรรมทเกดขนระหวางผประกอบธรกจดวยกนเทานน ประการทสอง ตองมลกษณะการคาไมเสรไมเปนธรรม (ยดแนวปฏบตแบบเดยวกบมาตรา 25 วงเลบหนงถงส) และสดทาย ผลจากพฤตกรรมดงกลาวตองเกดผลกระทบในแงรายตอธรกจอน ดงรายการน ถกท าลาย, ไดรบความเสยหาย, ถกขดขวาง, ถกกดกน, ถกจ ากดการประกอบธรกจ, และสดทาย เพอมใหผอนประกอบธรกจตองลมเลกกจการ

2.3 ทฤษฎก าไรเกนปกต (คาเชา) และการแสวงหาก าไรเกนปกต

การมพฤตกรรมตามองคประกอบความผดของมาตราท 25 -29 ใน พรบ.การแขงขนทางการคา พ.ศ.2542 นนนอกจากจะท าลายคแขงทางการคาทงทมอยในปจจบนหรอทจะมในอนาคตแลว ในอกดานหนง ผลลพธทเกดขนกคอ ศกยภาพในการท าก าไร (Profit performance) ทเพมสงขนเกนกวาปรกตนยนเราอาจจะเหนความเชอมโยงระหวาง การผกขาดและการมอ านาจเหนอตลาดไปสการแสวงหาก าไรเกนปรกตได ซงทฤษฎทกลาวถงความเชอมโยงนไดแก ทฤษฎคาเชาทางเศรษฐกจ (Economic rent theory) งานศกษาทมชอเสยงในกลมทฤษฎนนนกเชนงานของ แอนน ครเกอร (Anne Krueger), กอรดอน ตลลอค (Gordon Tullock), และมชทาค คาหน (Mushtaq Khan) เปนตน ในขณะทประเทศไทยผทบกเบกแนวคดนไดแก สมบรณ ศรประชย โดยงานของสมบรณไดท าใหเกดการประยกตใชแนวคดทฤษฎคาเชาทางเศรษฐกจตอมาอกจ านวนมาก อาท งานของผาสก พงษไพจตร, นวลนอย ตรรตน, ธาน ชยวฒน และสมเกยรต ตงกจวานชย

ทฤษฎคาเชาทางเศรษฐกจ อธบายวา “คาเชาทางเศรษฐกจ” หมายถง มลคาของก าไรทเกนมาจากระดบก าไรขนต าทสด13ทผผลตสามารถยอมรบได14 (Khan and Sundaram, 2000) และในมมมองของผบรโภค คาเชาทางเศรษฐกจหมายถง สงทผบรโภคจ าตองจายไปสงกวาทควรจะเปนเพอใหไดมาเพอสงทตนตองการ (สมบรณ ศรประชย, 2533) ดวยนยามดงกลาว

12รายละเอยดในสวนนทงหมดอางถงจาก “แนวปฏบตพฤตกรรมทางการคาทไมเปนธรรมตามาตรา 29 แหงพระราชบญญตการแขงขนทางการคา พ.ศ.2542” จดท าโดยส านกงานคณะกรรมการการแขงขนทางการคา (ไมปรากฏป) 13นยามของก าไรขนต าสด หมายถง ระดบก าไรทท าใหผผลตรสกไมแตกตางระหวางการเลอกทจะใชทรพยากรลงทนผลตในกจการทท าอย หรอ น าเงนไปใชลงทนท าอยางอน 14เปนนยามโดยทวไปจากงานของ และดวยนยามในลกษณะทกวางเชนน ในวงวชาการไทยจงมการใชศพทอนทมความหมายเดยวกนแตเขาใจงายกวาค าวา “คาเชาทางเศรษฐกจ” กนอยางแพรหลาย เชน ก าไรเกนปกต, ผลตอบแทนสวนเกน, ก าไรเกนควร เปนตน

16

น อาจกลาวไดวาคาเชาทางเศรษฐกจแททจรงแลวกหมายถงก าไรเกนปกตนนเองและเพอความเขาใจงายส าหรบบคคลทมได

เรยนมาทางดานเศรษฐศาสตร ตลอดรายงานชนนจะใชค าวา “ก าไรเกนปกต”15 แทนค าวาคาเชาทางเศรษฐกจ ก าไรเกนปกตนนมอยดวยกนหลายประเภท แตละประเภทมธรรมชาตของตวมนเองซงใหคณสมบตและผลกระทบ

ทางเศรษฐกจทแตกตางกน ดงนนจงไมสามารถกลาวรวมกนไปได ในทนตองเนนย าเพมเตมวา แมตรรกะทกลาวมาทงหมดนบตงแตแนวคดท 2.1-2.2 ลวนกลาวถงสงเดยวกนนนคอ การผกขาดมกน ามาสก าไรเกนปรกต แตทวา “ก าไรเกนปกตไมจ าเปนตองเกดจากการผกขาดเพยงอยางเดยว” การท าความเขาใจถงรปแบบของก าไรเกนปกตรวมถงทมาของก าไรเกนปกตในแตละประเภทจงมความส าคญอยางมาก

2.3.1 รปแบบของก าไรเกนปกต และผลกระทบ

Khan and Sundaram (2000) ไดจ าแนกรปแบบของก าไรเกนปกตออกเปน 6 รปแบบโดยแตละรปแบบมทมาของก าไรเกนปกตและผลกระทบทแตกตางกน รวมถงมรายละเอยดจ านวนมาก (ทงในแงเทคนค กราฟ และสมการ) อยางไรกตาม เพอใหเหมาะสมกบเนอหาทตองการจะวเคราะหในกรศกษาชนน จงยกมาเพยงบางสวนทคดวามความส าคญในการท าความเขาใจ “แกนสาร” ของก าไรเกนปรกตในแตละรปแบบ โดยสามารถแสดงไดดงตอไปน

ก าไรเกนปกตจากการผกขาด (Monopoly rent)ก าไรประเภทนมแหลงทมาจากการผกขาด ในทางเศรษฐศาสตรแลว เมอผขายบางรายสามารถผกขาดการขายสนคาในตลาด กจะสงผลใหผผลตดงกลาวสามารถก าหนดปรมาณการผลตและระดบราคาของตลาดได ซงจะท าใหการผลตทเกดขนนอยเกนไปและราคาตลาดของสนคาสงเกนไปเมอเปรยบเทยบกบกรณตลาดมสภาพแขงขน แมวาผลกระทบในระยะยาวของก าไรเกนปกตจากการผกขาดนจะยงคลมเครอ แตนกเศรษฐศาสตรนโอคลาสสคทวไป มกเหนตรงกนวา ก าไรทมาจากการผกขาดนนกอใหเกดปญหาการจดสรรทรพยากรทไมมประสทธภาพ และกอใหเกดการลดลงของสวสดการสงคม โดยขนต าทสดสวสดการสงคมสญเสยไปผานการผลตทนอยกวาทควรจะเปนหรอราคาสงกวาทควรจะเปน และขนทสงขนไป คอการสญเสยทรพยากรไปเพอกระบวนการรกษาอ านาจผกขาดเอาไวเชนน าไปวงเตนหรอจายสนบน โดยทรพยากรเหลานนไมไดน าไปใชประโยชนทางเศรษฐกจหรอเพอสงคม

ก าไรเกนปกตจากทรพยากรธรรมชาต (Natural resources rent)แกเรตฮารดน (Garett Hardin) ไดกลางถงสงทเรยกวา โศกนาฏกรรมของทรพยากรรวม (Tragedy of commons) ซงหมายถงการท “ทรพยากรรวม” ซงมคณสมบตสองประการคอ หนง กดกนคนอนไมใหใชงานไมได (Non-excludability) และ สอง ใชแลวหมดไปจงตองแขงขนกนใช (Rivalry) นนในทายสดจะเสอมโทรมลงจนกระทงหมดไปเพราะ ทกๆ คนทเขาถงทรพยากรเหลานนไดกจะเขาไปใชงานมากจนทรพยากรดงกลาวฟนตวไมทน ทรพยากรธรรมชาตจ านวนมากมคณสมบตสอดคลองไปกบทรพยากรรวม เชน ปาไม หากไมมการก าหนดเปนเขตอนรกษหรอเปนพนทของรฐ ปาไมกเปนทรพยากรรวมทใครกสามารถเขาไปใชประโยชนได และขณะเดยวกนการใชประโยชนเหลานนกตองแยงกนเพราะหากไปถงภายหลงปากอาจจะลดลงแลว เมอเปนเชนนกจะมแตคนใชงานปามากเกนไปไมมผรกษา ดงนน เพอแกไขปญหาดงกลาว นกเศรษฐศาสตรจงเสนอวาควรมอบหมายสทธไปใหแกใครบางคน โดยอาจจะประกาศใหเปนของรฐ (Nationalization) ประมลสมปทานเปนของเอกชน (Privatization) หรอยกใหเปนของชมชน (Communal or collective property) กจะท าใหมเจาของหรอเจาภาพเขามาดแลทรพยากรรวมดงกลาวมใหเสอมโทรมลง และแนนอนวาการยกสทธเหนอทรพยากรรวมไปใหแกใคร ผนนกจะไดก าไรเกนปรกตจากการใชงานทรพยากรรวมดงกลาว (อยางผกขาด) ดวยเชนเดยวกน 15 การอางถงก าไร “เกนปรกต” นยอมน ามาสปญหาส าคญไดแก ในสภาวะเชนไรจงจะสามารถเรยกไดวาเปนก าไร “ปรกต”? ค าวาปรกตในบรบททก าลงอางถงนหมายถง ปรกตในเชงปทสถาน (Normative normal) มใชปรกตเชงภาววสย (Objective normal) กลาวคอ ค าวาปรกตนเปน “เปาหมายอดมคตทวชาเศรษฐศาสตร(นโอคลาสสค) อยากใหเปน” ไดแกก าไรทจะเกดขนเมอมการแขงขนกนอยางเตมทนนเอง โดยทฤษฎท านายวา หากมการแขงขนกนอยางเตมทแลว ก าไรทเกดขนจะมคาเพยงเพอจะชดเชยคาเสยโอกาสของผผลตมใหเปลยนไปประกอบอาชพอนเทานน

17

ก าไรเกนปกตจากการถายโอน (Rents based on transfer) หมายถง ก าไรเกนปกตทเกดจากกลไกทางการเมอง (Political mechanism) โดยคาหนชวาในประเทศก าลงพฒนาทงหลาย รายไดจากการผลตของเอกชนจ านวนมากเกดมาจาก “กระบวนการอดหนน (Subsidy)” หรอ “แปลงทรพยสนของรฐไปเปนของเอกชน” อยางไรกตามไมใชทกๆ การด าเนนนโยบายภาษหรอเงนอดหนนของรฐจะเปนไปเพอโอนถายก าไรเกนปรกตไปใหแกเอกชน ยกตวอยางเชน การท าระบบบ านาญ (Pension) ไมถอเปนก าไรเกนปกตจากการถายโอน จดแตกตางส าคญระหวางผลตอบแทนทเปนก าไรเกนปกต และไมเปนก าไรเกนปกต ไดแก “การรวมสมทบ (Contribution)” กลาวคอ หากมการรวมสมทบในลกษณะดงกลาว ผลตอบแทนทไดกลบมาจะถอวาไมใชก าไรเกนปกตตามมมมองแบบของคาหน แตถาผลตอบตอบแทนทไดรบการถายโอนจากรฐนนไดมาโดยทไมไดมการสมทบกจะถอวาผลตอบแทนนนคอก าไรเกนปกต และเมอก าไรเกนปรกตประเภทนมทมาจาก “การถายโอน” ยอมหมายความวามผไดรบประโยชน และ ผเสยประโยชน ประโยชนสทธตอสงคมนนจงขนอย กบพฤตกรรมของรฐในการด าเนนนโยบายถายโอนดงกลาว สมมตวารฐบาลถายโอนก าไรเกนปกตจากภาคทรวย ไปสงมอบใหแกภาคทยากจนหรอ ถายโอนจากภาคทมประชากรนอย ไปใหแกภาคทมประชากรจ านวนมากกวา กอาจจะท าใหสวสดการสงคมสงขนได ในขณะทถารฐบาลด าเนนการในทางกลบกนกอาจจะท าใหสวสดการสงคมลดลง(แนนอนวาการถายโอนนอาจเปนไปเพอวตถประสงคอนนอกเหนอจากสวสดการสงคม เชน การเตบโตทางเศรษฐกจ, หรอเพอความมนคงทางการเมองเปนตน)

ก าไรเกนปรกตจากนวตกรรม (Schumpeterian rent)หมายถงก าไรเกนปกตทเกดจากนวตกรรม หรอการจดการใหเกดขอมลความร เพอท าความเขาใจก าไรเกนปกตประเภทน คาหนสมมตใหผประกอบการสามารถสรางนวตกรรมทท าให เกดสนคาคณภาพดขนหรอตนทนการผลตถกลงไดโดยผประกอบการรายอนไมสามารถลอกเลยนได (สวนใหญแลวเกดจากสถาบนทรพยสนทางปญญามความเขมแขง) ดงนน ผประกอบการทคดนวตกรรมใหมไดยอมมผลก าไรทมากกวาสภาพกอนมนวตกรรม และเปนก าไรทเหนอกวาผประกอบการรายอนๆ ทไมมนวตกรรมก าไรนนกจะกลายเปนแรงจงใจส าคญใหเกดการคดคนนวตกรรมใหมมากยงขน ผลก าไรเกนปกตจากนวตกรรมจงมประโยชนอยางไรกตาม ประเดนนยงมขอถกเถยงอยในปจจบน อาท แนวคดทางเศรษฐศาสตร “เรองโศกนาฏกรรมของการปฏเสธทจะใชทรพยากรรวมกน (tragedy of anti-commons)”ชวา การมลขสทธหรอการผกขาดสทธประโยชนจากนวตกรรมมากจนเกนไป ท าใหขดขวางการผลตสนคาหรอบรการทเปนประโยชนแกสงคม เพราะตนทนในการรวบรวมลขสทธจะสงจนกระทงผมทนนอยไมอาจมสวนรวม และในมมกลบจะท าใหมเพยงผผลตรายใหญเทานนทสามารถผลตนวตกรรมใหมๆ ตอยอดจากนวตกรรมเดมไดเพราะมเงนทนมากพอ การผกขาดนวตกรรมจงท าใหเกดการผกขาดตลาดตามมา (Heller, 2553) หรอในกรณ ยารกษาโรค การรกษาสทธทางปญญาอยางเครงครดอาจหมายถงความสญเสยชวตของคนจ านวนมากทไมเงนเพยงพอจะซอสนคาหรอบรการดงกลาว เปนตน ความมประโยชนของก าไรเกนปกตจากนวตกรรมจงมความจ ากดและมเงอนไขเฉพาะดวยในเวลาเดยวกน

ก าไรปรกตเพอการเรยนร (Rent for learning)องคความรบางอยางแมมไดผลตสรางขนเองแตสามารถเรยนรได กระบวนการเรยนรทางเทคโนโลยนนมความเสยงอย กลาวคอ แมวาหากเรยนรส าเรจกจะท าใหตนทนการผลตลดลงหรอมคณภาพสนคาทดขนได ท าใหเกดการพฒนาทางเทคโนโลยและอตราการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจ ทวา ถาความรหรอเทคโนโลยทพยายามจะเรยนรนนเกดไมสอดคลองกบธรกจกจะท าใหสงทเรยนรมาไมมประโยชนมากเทาทควร ตนทนทจายไปเพอการเรยนรกจะกลายเปนตนทนทสญเปลาหรอ “ตนทนจม (Sunk cost)” ผประกอบการจ านวนมากซงมลกษณะไมชอบความเสยงจงไมอยากเรยนรเทคโนโลยใหมๆ การทเอกชนไมเรยนรและไมผลตนวตกรรมกมกจะท าใหประเทศดงกลาวไมสามารถกาวหนาไปสระดบพฒนาการทสงขน รฐบาลหลายชาตอาท เกาหลใต จงไดท านโยบายอดหนนเพอการเรยนรเพอจงใจใหเอกชนมการเรยนรนวตกรรมใหมๆ (ไมใชสรางนวตกรรมเพราะถาสรางนวตกรรมจะเปน Schumpeterisn rent) การอดหนนนนถอเปนลาภลอยส าหรบบรษทเอกชนและขณะเดยวกนกกอใหเกดก าไรเกนปกตขนมาดวย

ก าไรเกนปรกตจากการตรวจสอบและบรหาร (Monitoring and management rent)เปนก าไรเกนปกตทเกดจากการปรบเปลยนการบรหารงานใหดยงขน โดยคาหนไดอางขอวเคราะหของ อารเมน อลเชน (ArmenAlchian) และ ฮาโรล เดมเซทซ (Harold Demsetz)ในปค.ศ. 1972 ทวพากษวา การทเศรษฐศาสตรนโอคลาสสคระบวา อตราผลก าไรถก

18

ก าหนดมาจากผลตอบแทนสวนเพมของทนหรอเทคโนโลยนนไมถกตองเพราะ ทายทสดแลวทนเหลานไมไดท างานแยกขาดจาก “ระบบการท างานของคน (Teamwork)” ดงนน การจะเพมประสทธภาพไดนนกโดยการสรางระบบควบคมดแล หรอระบบบรหารทดขนมานนเอง ดงนน การพฒนาระบบเหลานจงเปนแหลงทมาของก าไรเกนปกตไดเชนเดยวกน

ก าไรเกนปกตทง 6 รปแบบนนแมคาหนจะมการอธบายแยกกนเพอใหเกดความเขาใจงายแกผทเรมเรยนร ทวา โดยขอเทจจรงแลว รปแบบทงหกประการนอาจจะมความทบซอนกนไดดวย อาท สมมตวามการแปลงสทธความเปนเจาของทอสงกาซจากรฐไปใหแกเอกชน (ไมวาจะบางสวนหรอเตมตวกตาม) เชนน มลคาของทอสงกาซทสงมอบไปใหแกเอกชนดงกลาวยอมถอเปนลาภลอยหรอเปนก าไรเกนปกตจากการถายโอน (Rent based on transfer) แตในขณะเดยวกนทอสงกาซเหลานน เปนหวใจส าคญของการผกขาดในกจการบรการจดสงและจ าหนายกาซธรรมชาต ดงนน ผลกระทบจากการโอนถายสทธในทอกาซจงน าไปสก าไรจากการผกขาด (Monopoly rent) พรอมกนดวย ตวอยางนสะทอนถงความซบซอนของเรองราวเกยวกบก าไรเกนปกตไดเปนอยางด

อยางไรกตาม เนองจากงานศกษาชนนเนนศกษาก าไรเกนปกตทเกดจากสภาพผกขาด และเกดจากสทธพเศษซงเกดจากการสทธความเปนรฐของ บมจ.ปตท. (มสถานะเปนรฐวสาหกจประเภท บรษทจ ากดมหาชน) ดงนน ก าไรเกนปกตทจะอางถงในงานชนนจงเนนไปทสองรปแบบไดแก ก าไรเกนปกตจากการผกขาด และ ก าไรเกนปกตจากการถายโอนเทานน คณสมบตพเศษของก าไรเกนปกตสองรปแบบนอยท ก าไรทงสองรปแบบมสวนเกยวของกบกระบวนการทางการเมองคอนขางมาก เพราะ หากไมมความสมพนธทางการเมอง สภาพผกขาดและผลประโยชนจากการถายโอนจะเกดขนไดยาก หรอหากเกดขนแลวกจะคงทนอยไดไมนาน ในสวนถดไปจะกลาวถงความสมพนธระหวางการเมอง และการผกขาด/การถายโอนก าไรเกนปรกต ซงเรยกในทางเศรษฐาสตรวา “การแสวงหาคาเชาทางเศรษฐกจ (Rent-seeking) หรอ การแสวงหาก าไรเกนปกต”

2.3.2 การแสวงหาก าไรเกนปรกต

“การแสวงหาก าไรเกนปกต” จากการผกขาดและการถายโอน เปนกระบวนการทเอกชนหรอบรษทกงรฐกงเอกชน16

พยายามทจะเขาถงก าไรเกนปกตทงสองรปแบบใหไดโดย วถทางการเมอง หรอกคอการสรางความสมพนธระหวางกจการของตนกบนกการเมองหรอขาราชการทมบทบาทในการตดสนใจทางนโยบาย เพอเออประโยชนในดานตางๆ ใหแกการสรางภาวะผกขาดหรอโอนถายก าไรมาใหแกกจการของตนเองได

ค าถามคอท าไมตองเปนดานการเมอง? สาเหตเกดจากสองประการเปนอยางนอยคอ ประการแรก เนองจากฝายการเมองมอ านาจอยางมากทจะสรางสภาพผกขาดขนมาหรอโอนถายก าไรไปใหแกเอกชนเพราะรฐมทรพยากรจ านวนมาก (เชนเงนภาษ หรอทรพยสนของรฐ) และมอ านาจทจะจดสรรทรพยสนเหลานน เชน การสรางและมอบสมปทานใหแกเอกชน หรอ การออกนโยบายบางประการออกมาแลวสงผลใหโครงสรางตลาดเปลยนแปลงไปจนกระทงเกดการผกขาด ยกตวอยาง มเอกชนอย 10 รายรฐบาลอาจจะออกนโยบายควบคมราคาใหราคาตลาดอยทต ากวาราคาตนทน ท าใหเอกชนทงหมดประสบภาวะขาดทน ดวยวธการดงกลาวจะท าใหเอกชนทมเงนทนสะสมมากทสด (สายปานยาวทสด) ไดครอบครองตลาดทงหมดภายหลงยกเลกนโยบายดงกลาวแลว (Sunk-cost advantage) ประการทสอง หากเอกชนด าเนนกจการผกขาดโดยตรงโดยใชพฤตกรรมเขาขายมอ านาจเหนอตลาดในการแสวงหาก าไร กจะถกขดขวางโดยกฎหมายการแขงขนทางการคา หรอองคกรอสระทท าหนาทก ากบดแลกจการเฉพาะ ดงนน เอกชนจงจ าเปนตองไดรบการรวมมอจากรฐเพอแทรกแซงหลบเลยงการตรวจสอบ นยน รฐจงมบทบาทเปนผสรางก าไรเกนปรกตไดมากเทาๆ กบการเปนผควบคมหรอลดทอนก าไรเกนปรกตใหนอยลง

16อาท รฐวสาหกจประเภทบรษทจ ากดมหาชน ซงมแรงจงใจดานการแสวงหาก าไรเชนเดยวกบเอกชนทวไป

19

จากรปท 1 เอกชนจะสามารถแสวงหาคาเชาก าไรเกนปรกตไดผานกลไกหลายประการ เชน การตดสนบน การวงเตน การอปถมภทางการเมอง เปนตน โดยประโยชนทไดรบ (B) เมอน ามาหลกลบกบตนทนในการแสวงหาก าไรเกนปรกต (C) จงกลายเปนประโยชนสทธของเอกชนทไดรบจากการแสวงหาก าไร (B ลบ C) ทวา โดยทวไปตนทนทเกดจากการแสวงหาก าไรเกนปรกตนนยอมเพมสงขนเรอยๆ ในทกๆ ระดบของการแสวงหาก าไรทเพมขน

รปท 1 กระบวนการแสวงหาก าไรเกนปรกต

ทมา: Khan (2000) อางถงใน ธาน ชยวฒน (2549)

ยกตวอยางเชน หากบรษท A แสวงหาก าไรเกนปกตโดยการวงเตนตอเจาหนาทรฐเพอใหไดสทธผกขาด (สมมตวาคอสมปทาน) มาครอบครอง 1 สญญาดวยการจายเงนวงเตน 1 ลานบาท หลงจากนนบรษท A ไดน าก าไรเกนปกตทไดรบและสะสมมากขนกลบมาวงเตนเพอใหไดสทธผกขาดเพมตนทนทบรษท A ตองแบกรบเพอแสวงหาก าไรเกนปรกตเพมเตมนนควรจะตองสงมากขนกวา 1 ลานบาทเนองจาก ประการแรก เพอชดเชยใหแกความเสยงของเจาหนาทรฐทเพมสงขนเพราะการไดรบสทธพเศษของบรษท A เรมมความชดเจนมาก เจาหนาทของรฐทเกยวของมโอกาสถกท าโทษตามกฎหมาย ทางวนย หรอทางการเมองไดงายมากขน ประการทสอง หากบรษทอนนอกจาก A หมายปองสทธผกขาดเชนเดยวกน บรษทเหลานนยอมมแรงจงใจจะวงเตนตอเจาหนาทรฐดวยเงนทสงขนเพราะสญญาสมปทานในตลาดเรมลดลงหรอขาดแคลน ดงนน หากบรษท A ตองการจะไดสญญาใหมๆ ยอมตองจายเงนเพมขนดวย (มฉะนนเจาหนาทรฐกจะน าไปใหกบบรษทอน) ตนทนในการแสวงหาก าไรเกนปรกตจงปรบเปลยนไปในทศทางสงขนเมอการแสวงหาก าไรเพมมากขน

2.3.3 การลดตนทน และการปกปองรกษาก าไรเกนปกต

เมอการแสวงหาก าไรเกนปกตมตนทน และตนทนดงกลาวเพมมากขนเปนล าดบท าใหจ ากดขอบเขตของการแสวงหาก าไร ทวาแรงผลกดนของเอกชนทจะครองครองก าไรเพมขนนนไรขดจ ากด ดงนน เพอใหกจการสามารถเขาถงก าไรเกนปกตไดสงขนกวาเดมจงตองมกระบวนการ “ลดตนทนในการแสวงหาก าไรเกนปรกต” การลดตนทนในการแสวงหาก าไรเกนปกตนนสามารถท าไดหลากหลายวธการ ในทนจะยกแนวทางแบงแนกรปแบบของธาน ชยวฒน (2546) ขนมาเปนเกณฑในการพจารณา ธานไดแบงวธการในการลดตนทนออกเปน 2 ดานหลกไดแก ประการแรก การลดตนทนจากการถกตรวจสอบโดยกลไกสถาบน หากกลาวในบรบทของตลาดอตสาหกรรมปโตรเลยม กเชน การลดตนทนจากนโยบายรฐบาล, องคกรอสระทก ากบดแลนโยบายพลงงาน หรอ ขอกฎหมายทเปนอปสรรคตอการแสวงหาก าไรเกนปกต เปนตน ประการทสอง การลดตนทนอนเกดจากกลไกของการใหขอมลขาวสาร อาท การแทรกแซงหรอบอนท าลายความนาเชอถอตอสอมวลชน นกวชาการ หรอฝายคดคานอนๆ อยางไรกตาม เนองจากขดจ ากดในหลายดาน

ทรพยากรทถกใชเพอแสวหาก าไรเกนปรกต: เงนสนบน, วงเตน, กจกรรมทางการเมอง ฯลฯ (Rent-seeking cost: C)

ผลตอบแทนจากการแสวหาก าไรเกนปรกต:การถายโอนสทธ, การคมครองสทธผกขาด ฯลฯ (Rent-outcomes: B)

20

โดยเฉพาะในเรองของเวลาและขอมล งานชนนจะมงเนนอธบายถงการแทรกการท าหนาทตรวจสอบหรอวางนโยบายดานพลงงาน/ปโตรเลยมเปนหลก และผลของการลดตนทนทงสองประการจะท าใหเกดการรกษาหรอการขยายขนาดของก าไรเกนปกตทจะแสวงหาไดจากตลาด ดงแสดงใน รปท 2 กลาวคอ เมอตนทนสวนเพมในการแสวงหาก าไรเกนปรกต (Marginal cost) ลดลงกจะท าใหการแสวงหาก าไรเกนปรกตทคมคาการลงทนขยายตวมากขนจาก R* เปน R2*

รปท 2 การลดตนทนของการแสวงหาก าไรเกนปกต ท าใหเกดการแสวงหาก าไรเพมขน (ผลกระทบแงลบจากการแสวงหาก าไร

เกนปกตเพมขนดวย)

ทมา:ปรบจาก ธาน ชยวฒน (2546)

การลดตนทน นอกจากจะชวยขยายขอบเขตหรอขนาดของก าไรเกนปกตทเอกชนจะครอบครองไดแลว ในอกแงหนงยงมความส าคญในฐานะกระบวนการปกปองรกษาก าไรเกนปกตเดม (Rent protection) ใหคงอยไปไดยาวนานอกดวย เพอใหเกดความเขาใจจะแยกอธบายเปนสองกรณตามรปแบบของการแทรกแซงดงน ประการแรก ดานการแทรกแซงสถาบนก ากบดแลนน สงผลใหมโอกาสลดนอยลงทสถาบนก ากบดแลเหลานจะเขามาท าหนาท ลดก าไรเกนปกตหรอท าโทษในทางใดทางหนงตอผทใชอ านาจผกขาดในระดบตางๆไปเพอการแสวงหาก าไร ในขณะทประการทสอง ดานการแทรกแซงกลไกใหขอมลขาวสารนน การทกลไกเหลานไมท างานกยอมท าใหการแสวงหาก าไรเกนปรกตด าเนนไปไดโดยปราศจากแรงตอตานทางสงคม หรอเอกชนรายอนทประสบภาวะเสยเปรยบไมเปนธรรม 2.4 การก ากบดแลการผกขาดและการแสวงหาก าไรเกนปกต นอกพระราชบญญตการแขงขนทางการคา

การอางองพรบ.การแขงขนทางการคา พ.ศ.2542 นนกเพอทจะใหเกดเกณฑพจารณาการผกขาดในระดบตางๆอยางไรกตาม เกณฑการพจารณาตาม พรบ.การแขงขนทางการคา พ.ศ.2542 นนกไมสามารถทจะบงคบตอ บมจ.ปตท.ได

MC2

R2*

ตนทนสวนเพม (MC) และ

ประโยชนสวนเพม (MB)

ตนทนสวนเพม (MC)

ประโยชนสวนเพม (MB)

ระดบคาเชาทางเศรษฐกจ

(R) ก าไร ขาดทน

R*

21

เนองจากสถานะทางกฎหมายของ บมจ.ปตท. ไดรบการยดเวนตามมาตราท 4 แหงพรบ.การแขงขนทางการคา พ.ศ.254217 ดงนน เมอ บมจ.ปตท. ไมสามารถถกก ากบดแลไดโดยกฎหมายการแขงขนทางการคา กจะตองถกก ากบโดยสถาบนก ากบดแล (Regulatory Institution) ทจะถกจดตงขน ซงในวรรณกรรมในสวนนกจะกลาวถงเปาหมายของการก ากบดแลในอดมคตทางเศรษฐศาสตร และประเภทของสถาบนทก ากบดแลทจะสามารถท าหนาทก ากบดแลใหบรรลเปาหมายทวานนได

2.4.1 เปาหมายของการก ากบดแล

งานศกษาของ Joskow(2005) อธบายวา องคกรอสระทจดตงขนมาก ากบดแลกจการผกขาด (โดยธรรมชาต)ทไมอยภายใตพระราชบญญตการแขงขนทางการคานนควรมเปาหมายในการก ากบดแลดวยกนทงสน 6ประการไดแก การควบคมประสทธภาพของราคาสนคาและบรการ การควบคมดานนหมายความถง การสงสญญาณราคาททมประสทธภาพใหแกผบรโภค ซงราคาในอดมคตไดแก ราคาทเสมอมการแขงขนหรอกคอราคาตลาดควรเทากบ ตนทนหนวยสดทายของการผลต (P = MC หรอท ระดบก าไรปกต) การควบคมประสทธภาพดานตนทนการผลตการมสภาพผกขาดหรอมอ านาจเหนอตลาด มกสงผลท าใหลดแรงจงใจในการพฒนา หรอยกระดบการบรหารตนทนใหดขน ท าใหเกดการขาดประสทธภาพภายในบรษท ผก ากบดแลควรมบทบาทในการก าหนดเงอนไขเพอจงใจใหเอกชนทมอ านาจเหนอตลาด ปรบเปลยนการผลตของตนเองรวมถงการบรหารงานในดานอนๆ ใหมตนทนทถกทสด ทงนเนองจาก แมวาผก ากบดแลจะสามารถก าหนดใหราคาตลาดของการซอขายสนคาและบรการอยทจดดลยภาพ P = MC ไดกตาม แตถาหากตนทนของการผลตขาดประสทธภาพกจะท าใหคาตนทนหนวยสดทายของการผลตสงขน ซงจะท าใหราคาตลาดสงขนได สงผลใหเกดภาระแกผบรโภค การควบคมระดบการผลตและการลงทน เปนหนาทซงองคกรก ากบดแลจะตองพจารณาใหกจการทอยภายใตการก ากบดแลนนผลตสนคาและบรการใหเพยงพอแกความตองการของตลาด แตขณะเดยวกน กตองพจารณาถงเงอนไขของการผลตทสมเหตสมผลดวย หมายความวา การผลตควรทจะอยในระดบซงยงกอใหเกดผลก าไรกบผประกอบการ การควบคมระดบคณภาพและความหลากหลายของสนคาและบรการการลดตนทนและการแสวงหาก าไรโดยอาศยอ านาจเหนอตลาดนนมกน ามาสปญหาคณภาพของสนคาและบรการรวมถงความหลากหลายของสนคาทลดลง (ในทางเศรษฐศาสตร ความหลากหลายของสนคาทมากขน มผลท าใหความพงพอใจและสวสดการสงคมเพมขนดวเยพราะสงคมมทางเลอก, เสรภาพในตลาดสงขน) ดงนน หนวยงานก ากบดแลตองพจารณามตของคณภาพและความหลกาหลายเพอใหเก ดประโยชนแกผบรโภค การควบคมระดบก าไรเกนปกตและการแสวงหาก าไรดงทไดกลาวไปแลวในทฤษฎการแสวงหาก าไรเกนปกตวา อ านาจผกขาดในระดบตางๆมกจะตามมาดวย ก าไรเกนปกตจากการผกขาด และท าใหสวสดการสงคมลดลงอยางชดเจน สถาบนก ากบดแลมเปาหมายส าคญเพอทจะลดก าไรเกนปกตเหลานใหนอยลง แตกระนนกตาม ควรทจะลดลงใหอยในระดบซงยงจงใจใหเกดการลงทนและการพฒนาทางเทคโนโลย เพอสงมอบสนคาและบรการทมคณภาพหรอประสทธภาพในแงตนทนในระยะยาวใหแกผบรโภคได มากไปกวานน สถาบนก ากบดแลยงตองควบคม “พฤตกรรมการแสวงหาก าไรเกนปกต” เชน การวงเตน ตดสนบน เพอทจะบดเบอนกลไกก ากบดแลมใหเกดขนดวย เพราะนอกจากการกระท าดงกลาวจะท าใหนโยบายก ากบดแลไรประสทธผลแลว ยงเปนความสญเสยทางเศรษฐกจ (เกดการใชจายทไมเกดประโยชนทางการผลต หรอทเรยกวา Real resources cost) และทางสงคม (ความเสอมทรามทางศลธรรม) อกดวย

17มาตรา 4 ของพระราชบญญตยกเวนการก ากบดแลรฐวสาหกจและ บมจ.ปตท. ถอเปนรฐวสาหกจประเภทบรษทจ ากดมหาชนจงไดรบการยกเวนไปดวยโดยสภาพ การยกเวนน ในหลายประเทศไมอนญาตใหรฐวสาหกจไดรบสทธพเศษแตอยางไร โดยไมวารฐหรอเอกชนกจะตองถกตรวจสอบก ากบดแลโดยกฎหมายการแขงขนทางการคาทงสน เวนเสยแตวา ผประกอบกจการดงกลาวจะสามารถยนยนไดวา การใชอ านาจผกขาดของตนเองเกดขนอนเนองมาจากนโยบายของรฐบาล (State action defense) ซงจะสงผลใหความรบผดจากการใชอ านาจผกขาดถกแปลไปเปนความรบผดทางการเมองของรฐบาล

22

การควบคมการกระจายรายไดและผลประโยชนทางสงคมการพจารณาเพอทจะจดสมดลในการจดสรรประโยชนจากสนคาและบรการนนมหลากหลายแนวคด และทพบไดแพรหลายคอการพจารณาใหน าหนกกบผบรโภคมากกวาผผลต รวมถงการก ากบใหการกระจายสนคาและบรการของกจการผกขาด สามารถกระจายโอกาสไปถงพนทซงหางไกลหรอดอยโอกาสอกดวย เพราะหากยนยอมใหเกดการลงทนเฉพาะพนทใหผลตอบแทนมากทสดเพยงอยางเดยว สาธารณปโภคขนพนฐานกอาจจะเขาไมถงพนทหางไกล และจะกอใหเกดความเหลอมล าของโอกาส แมวาเปาหมายทงหกประการนจะถกระบวาเปนเปาหมายขององคกรอสระหรอสถาบนก ากบดแลอสระทจดตงขน แตในโลกของความเปนจรง สถาบนก ากบดแลทถกจดตงขนในแตละประเทศและในแตละตลาดไมไดมรปแบบของสถาบนก ากบดแลอสระแตเพยงอยางเดยว แตไมวาสถาบนก ากบดแลจะมรปแบบอยางไรกควรท าตามเปาหมายทงหกประการใหได

สถาบนก ากบดแลนนสามารถแบงออกไดทงหมด 4 ประเภท ไดแก ประการแรก สถาบนฝายนตบญต/การออกกฎหมาย, ประการทสอง สถาบนการประมลท าสญญาและ ประการทสามสถาบนก ากบดแลอสระและประการทส สถาบนฝายบรหาร

2.4.2 สถาบนก ากบดแลและกลไกการก ากบดแล18 สถาบนนตบญญตหรอการออกกฎหมายเปนชองทางหนงทสามารถกระท าไดเพอควบคมราคา, คณภาพ และความหลากหลายของสนคา และอนทจรงแนวทางนกเปนเรองเกาแกทสามารถยอนกบไปพจารณาไดถงสมยอาณาจกรโรมนซงมการควบคมราคาสนคาสงสดถงกวา 800 รายการ ในยคกลางกลมอาชพผกขาด (Guild) มพนธะทางกฎหมายใหตองเสนอราคาสนคาและบรการของตนเองอยางเปนธรรม อยางไรกตาม มงานศกษาจ านวนมาทชตรงกนวา การก ากบดแลโดยกฎหมายนมขอดอย เชนงานของ McCubbins(1985), Fiorina (1982), McCubbins, Noll and Weingast(1987) และ Hughes (1983) (อางถงใน Joskow, 2005) งานทงหมดนกลาวถงปญหาของความไมคลองตวในการปรบเปลยนเงอนไขดานราคา, ปรมาณ, ความหลากหลาย และคณภาพของสนคาในตวกฎหมายซงไมทนตอความเปลยนแปลงของโครงสรางทางเศรษฐกจและเทคโนโลยของกจการทถกก ากบ มากไปกวานน การแกไขรายละเอยดตามกฎหมายเหลานตองประสบกบความไมสะดวกทางการเมองอยางยงเพราะตองผานรฐสภา ท าใหการควบคมโดยสถาบนนตบญญตไมไดรบความนยมมากนก สถาบนตลาดหรอการประมลท าสญญา แนวคดนตงอยในฐานคดทวา กจการบางอยางซงมลกษณะตนทนรเรมกจการและตนทนในการวางเครอขายทสง หากปลอยใหเกดการแขงขนกนภายในตลาด (Competition within market) จะกอใหเกดความขาดประสทธภาพและเพมตนทนในการประกอบการ (ทบางสวนจะกระทบไปถงผบรโภค) จะเพมสงขน ท าใหตองเปลยนแปลงมาสการแขงขนเพอเขาสตลาด (Competition for market [access]) แทน หรอกคอการเปดใหมการประมลเพอเขาสตลาดเพยงจ ากดจ านวนผประกอบการหรอจ ากดพนทของการประกอบการ (Auction or franchise contract) การประมลนหากออกแบบกระบวนการประมลอยางถกวธกจะไดผผลตในจ านวนทเหมาะสมและจะท าใหราคาสนคาหรอบรการไมแพงมากจนเกนไป โดยราคาทตกลงกนดวยระบบ “สญญา” นนจะตองมความยดหยนของตวสญญาเพยงพอใหเกดการปรบเปลยนไดภายใตเงอนไขบางอยาง เพอใหสามารถจะปรบเงอนไขตามสภาพทางเศรษฐกจสงคมทเปลยนแปลงไปไดกระนนกตาม งานศกษาบางสวนเชนของ Williamson (1976) อางถงใน Joskow(2005) ชวา สญญาระยะยาวมกลมเหลวในการปรบตวตามสภาพเศรษฐกจ แตในขณะเดยวกนสญญาระยะสนกไมจงใจเอกชนใหรวมท าสญญาเพราะการลงทนในกจการบางอยางมตนทนรเรมกจการสง ท าใหเสยงท าสญญาระยะสนไมได จงมแนวคดทจะใชกลไกสถาบนอนแทนในการก ากบดแลตลาดซงมผเลนผกขาดโดยธรรมชาตไดแก กลไกสถาบนก ากบดแลอสระ

18งานในสวนของสถาบนก ากบดแลทงหมดอางถงจาก Joskow(2005) เวนแตจะมการอางเปนอยางอน

23

สถาบนก ากบดแลอสระ (คณะกรรมการผเชยวชาญ) เปนสถาบนทมความส าคญอยางมาก โดยเฉพาะในแงของการควบคมกจการซงมลกษณะผกขาดโดยธรรมชาต และเนองจากสถาบนก ากบดแลแบบองคกรอสระจะถกเนนหนกในการศกษาชนน จงขอกลาวถงโดยละเอยดแบงออกเปนสามหวขอยอยไดแก 1. พฒนาการแนวคดโดยสงเขป 2. ขอบเขตของเนอหาทองคกรก ากบดแลตองพจารณา และ 3. โลกแหงความเปนจรงของการก ากบดแล (โลกทไมสมบรณแบบ แตดทสดเทาทจะดได –Second best solution) ประการแรก พฒนาการโดยสงเขปของบทบาทสถาบนก ากบดแลอสระในกรณศกษาสหรฐอเมรกา พบวา มการเพมขนเปนล าดบหลงสงครามกลางเมองในอเมรกายตลง โดยในยคแรกท าหนาทเพยงหนวยงานรวบรวมและใหขอมลทจ าเปนตอฝายนตบญญตในการออกกฎหมายหรอฝายบรหารในการท าสญญากบเอกชนเทานน ตอมาในภายหลง ไดมการรางพระราชบญญตทชอ “The Granger laws” ขนมาในหลายรฐทางตอนกลางของภาคตะวนตกเพอมอบอ านาจใหแกคณะกรรมการอสระเพมมากขนในสามดานไดแก ควบคมราคาเพดาน, จ ากดการแบงแยกราคาขาย, และ ตดตามดการควบรวมกจการ มใหกจกรรมทงสามดานกระทบตอการแขงขน โดยครอบคลมถงตลาดกจการกาซธรรมชาตและกจการรถไฟ แนวคดนไดรบการยอมรบอยางกวางขวาง จนกระทงในปค.ศ. 1887 มการจดตงสถาบนก ากบดแลอสระใน 25รฐ และในปเดยวกน รฐบาลกลางสหรฐอเมรกาไดจดตงหนวยงานก ากบดแลอสระระหวางรฐขนเรยกวา คณะกรรมการพาณชยระหวางรฐ (Interstate Commerce Committee หรอ ICC) อ านาจของคณะกรรมการอสระนไดรบการขยายมากขนอกเมอรฐนวยอรค (New York) และวสคอนซน (Wisconsin) จดตงคณะกรรมการอสระทมอ านาจตลาการในตว (Commission with

jurisdiction)19ขนในปค.ศ.1907 เพอก ากบดแลกจการจดจ าหนายกาซธรรมชาต, ไฟฟา -น าประปา และ โทรศพท โดยกระบวนการทงหมดนนไดรบการสนบสนนจากศาลสงสด (Supreme Court) วามไดขดกบรฐธรรมนญหรอตองหามตามกฎหมาย ประการทสอง สถาบนก ากบดแลอสระเหลานจะท างานไดอยางมประสทธภาพมากทสดไดนน ตองมเงอนไข 3 ดานครบถวนดานทหนงไดแกการมคณะกรรมการผเชยวชาญจากสาขาวศวกรรมศาสตร, บญช, การเงน และเศรษฐศาสตร มใชขาราชการ ฝายการเมอง หรอผทขาดความเชยวชาญในสาขาทตนเองก ากบดแล ดานทสอง แมจะมคณะกรรมการผเชยวชาญแลวกตาม แตสถาบนก ากบดแลอสระกยงตองการขอมลทจ าเปนในการตดสนใจดวย โดยมรายละเอยดยกตวอยางเชนรายการตนทนทแทจรงของกจการภายใตการก ากบดแล, โครงสรางอปสงคในตลาด, การลงทน, การบรหารงานและการเงน, ผลตภาพ และ ความเชอถอไดและความปลอดภยของสนคาและการผลต เปนตน หากปราศจากขอมลเหลานโดยสมบรณ ผเชยวชาญกไมสามารถจะพจารณาและท านโยบายก ากบดแลไดอยางแมนย ารอบดาน หรอตรงตามอดมคตทางทฤษฎดานทสามไดแก ดานความโปรงใสและธรรมาภบาลของสถาบนก ากบดแลอสระเอง ซงสามารถจะท าไดดวยการก าหนดใหเกดการเผยแพรขอมลขาวสารอยางเปดเผย และการสรรหาทแตงตงโดยฝายบรหารและผานความเหนชอบจากฝายนตบญญต (หรอในบางรฐของสหรฐอเมรกา ผแทนในคณะกรรมการไดมาจากการเลอกตง) ความโปรงใสทงในแงทมาของกรรมการ และการบรหารงานของคณะกรรมการในสถาบนก ากบดแลอสระนจะชวยท าใหคณะกรรมการมความเปนอสระจรงจาก “กระบวนการแสวงหาก าไรเกนปกต” ประการทสาม คณสมบตของการก ากบดแลตามอดมคตในประการทสองนน อาจไมสามารถจะบรรลไดในความเปนจรง เนองจาก ในโลกแหงความเปนจรงแลวยากทจะมคณะกรรมการก ากบดแลใดทเปนอสระโดยสมบรณจากแรงกดดนหรอแรงจงใจทางการเมอง นอกจากน ระบบการจดการ (Administrative procedure) อาจมความออนแอลาชาเมอเปรยบเทยบกบองคกรซงมแรงขบดนในการแสวงหาผลก าไร (Regulatory lag) และทส าคญทสด ระยะหางระหวางสถาบนก ากบดแลอสระและกจการภายใตการก ากบดแลท าใหเกดความไมเทาเทยมกนของขอมลขาวสาร (Asymmetric information) และขอมลทจ าเปนในการท านโยบายยอมไมสมบรณ ท าใหการก ากบดแลในอดมคตเกดขนไดยาก กรณของสหรฐอเมรกา สถาบน

19หมายความวา หนวยงานนสามารถตดสนทางกฎหมายไดเลยวา ผทถกก ากบดแลนนท าผดหรอไมโดยไมตองสงฟองศาล

24

ก ากบดแลอสระไดแกไขปญหาดงกลาวดวยการออกแบบระบบธรรมาภบาลของสถาบนก ากบดแลเอง (ดงไดกลาวไปบางแลว) และท าแบบแสดงขอมลทจ าเปนในการวเคราะหกจการภายใตการก ากบดแล ซงบงคบใหกจการภายใตการก ากบฯ ตองชแจงขอมลส าคญแกสถาบนก ากบดแล แนนอนวา การแสดงขอมลดงกลาวตองมมาตรการเพมเตมทจะท าใหมนใจไดวา ขอมลดงกลาวเปนขอมลจรงวธการพสจนมหลากหลายในทนจะยกมาเปนตวอยางสองวธไดแก วธการแรก คอวธการแบบ “ไมเทยบ (Yardstick)” กลาวคอน าขอมลของทกๆ ผประกอบกจการมาเทยบกนแลวพจารณาวามขอมลของผประกอบกจการรายใดหรอไมทผดปรกต วธการทสอง ไดแก การอาศยผเชยวชาญดานบญชพจารณาความสมเหตผลของรายการตนทนและบญชทสงใหแกสถาบนก ากบดแลพจารณา (โดยเฉพาะในบางกรณทตลาดมผผลตเพยงรายเดยวยอมไมสามารถใชแนวทางแบบไมเทยบได) นอกจากนยงมมาตรการเสรมอนๆ ทอาจจะสงผลดตอการสรางความโปรงใสมากย งขน เชน การเขามามสวนรวมตรวจสอบโดยฝายทสาม (Third party) อนหมายถงฝายอนๆ นอกเหนอจากสถาบนก ากบดแลอสระ และกจการทอยภายใตการก ากบดแล

หลกการทไดกลาวมาทงหมดน จ ากดอยเพยง “กรอบ” ในการออกแบบการก ากบดแลแบบสถาบนก ากบอสระเทานน โดยยงไมลงรายละเอยดถงแบบจ าลอง หรอวธการในการประเมนราคาทเหมาะสม หรอรายละเอยดเชงลกอนๆ ทงน รายละเอยดดงกลาวกเปนเรองทางเทคนคของผเชยวชาญซงอยนอกเหนอไปจากขอบเขตการศกษาของงานชนน

สถาบนฝายบรหาร (อ านาจออกประการหรอท านโยบายสาธารณะ) ถงแมจะมกลไกเชงสถาบนมากมายทท าหนาทก ากบตลาด โดยเฉพาะตลาดผกขาดโดยธรรมชาต ดงทไดกลาวไปแลวถงสามสถาบนดวยกน แตอกสถาบนหนงซงมบทบาทอยางมากไดแก สถาบนฝายบรหารซงมอ านาจในการออกนโยบายสาธารณะ การควบคมราคา หรอการแทรกแซงตลาดผานกลไกทางภาษ หรอชองทางอนๆ ไดอกมากมาย สงผลใหเกดผลกระทบตอระดบราคาสนคาและบรการในตลาด และเปนทชดเจนวา กลไกทด าเนนการโดยอ านาจบรหารนนมโอกาสถกแทรกแซงจากกลมผลประโยชนหลากหลาย (ตงแตผมสทธออกเสยง ไปจนกระทงถงเอกชนทพรอมจายเพอแสวงหาก าไรเกนปรกต)

2.4.3 ขดจ ากดของสถาบนก ากบดแลตอรฐวสาหกจประเภท บมจ. สถาบนก ากบดแลทกลาวถงขางตนทงสรปแบบนนถกออกแบบเพอทรฐจะไดควบคมการมอ านาจเหนอตลาดของเอกชน โดยเฉพาะในตลาดทเกดการผกขาดโดยธรรมชาต ทวา ภายหลงการเกดกระแสเสรนยมใหม (Neo-liberalization) ทวโลกในทศวรรษท 1990s สงผลใหรฐบาลประเทศตางๆ นอกสหรฐอเมรกาแปลงรฐวสาหกจไปเปนเอกชนอยางแพรหลาย แตมใชทงหมดทไดแปลงสภาพไปเปนเอกชนโดยสมบรณ มวสาหกจจ านวนมากทด ารงสภานภาพแบบก ากงระหวางรฐและเอกชน

(Mixed enterprise)20รฐวสาหกจทมสถานะกงรฐกงเอกชนนน ามาสปญหาสองประการไดแก

ประการแรก ความขดกนของผลประโยชนภายในวสาหกจดงกลาวเอง เนองจาก เกดความขดแยงกนเองระหวางเปาหมายแสวงหาก าไรเกนปรกตของสถานภาพเอกชน และขณะเดยวกนกมเปาหมายเพอสงคมในฐานะของรฐ

ประการทสองการมสองสถานภาพในเวลาเดยวกนสงผลใหเกด “ความไมแนนอนของผลลพธในการก ากบดแล” โดยดานหนง เอกชนอาจใชสทธประโยชนของรฐและอาศยความเกยวพนทางผลประโยชนทรฐจะไดรบรวมกบเอกชน ในการแทรกแซงสถาบนก ากบดแล (Regulatory capturing)แตในอกดานหนง รฐกอาจจะเขาถงขอมลการประกอบกจการในตลาดไดโดยสมบรณมากขน โดยเฉพาะขอมลทจ าเปนตอการก าหนดมาตรการก ากบดแล เชน การก าหนดราคาสนคาบรการหรอคาธรรมเนยมทเหมาะสม(ซงแตเดมเปนเรองยากอยางมากทเอกชนจะรายงานขอมลเหลานตรงตามขอเทจจรง)

20งานศกษาของ Bauer (2005) ใชเกณฑทระบวาวสาหกจดงกลาวเปนของรฐเมอรฐถอหนมากกวา 75% และถอเปนวสาหกจเอกชน เมอรฐถอหนนอยกวา 25%ในขณธทหากรฐถอหนระหวาง 25-75% จะนบเปนวสาหกจแบบผสม (Mixed enterprise / mixed ownership)

25

ปญหาทงสองประการขางตนไมสามารถจะหาขอยตโดยเดดขาดไดในทางทฤษฎ จงมการวจย เชงประจกษถงพฤตกรรมของผประกอบการและสถาบนก ากบดแลในตลาดโทรคมนาคมยโรป โดยพจารณาผลกระทบจากสถานะของวสาหกจทแตกตางกน (แบงเปนรฐวสาหกจ, วสาหกจผสม และ วสาหกจเอกชน)ผลการศกษาใหขอสรปวา ประการแรก สถานภาพแบบกงรฐกงเอกชนมไดชวยใหวสาหกจดงกลาวด าเนนกจกรรมทางเศรษฐกจเพอสงคมมากขน และประการทสอง หนวยงานก ากบดแลไดใหสทธพ เศษแกวสาหกจทมสถานะเปนก งรฐถ ง เอกชน ใน การคดคาเ ชอมตอสญญาณ (Interconnection chargefee) มากกวาวสาหกจเอกชนรายอนอยางมนยส าคญ (Bauer, 2005) ตวอยางของขอคนพบเชงประจกษนแสดงไดระบว สถาบนก ากบดแลทงสรปแบบตกอยในความเสยงทจะถกแทรกแซงจากเอกชนไดมากยงขน หากผมอ านาจเหนอตลาดมสถานะแบบวสาหกจผสม และในกรณของประเทศไทย (บมจ.ปตท.) กเขาขายกรณดงกลาวดวยเชนเดยวกน

ดงนน แมวาจะมสถาบนก ากบดแลและมาตรการมากมายตอผประกอบการทมอ านาจผกขาด/เหนอตลาดในตลาดอตสาหกรรมปโตรเลยม ทวาดวยสถานะของความเปนรฐวสาหกจผสมของ บมจ.ปตท. สงผลใหมความจ าเปนอยางยงทจะตองประเมนหรอตรวจสอบโดยการท าวจยเชงประจกษ ศกษาถงโครงสราง (Structure) การด าเนนงาน (Conduct) และผลกระทบจากการด าเนนงาน (Performance) รวมถงประสทธภาพในการก ากบดแลของสถาบนตางๆ วามผลเชงประจกษเชนไรดงจะไดกลาวถงเปนล าดบ ในบทถดไป

26

3. บทบาทของ บมจ.ปตท. และภาครฐในตลาดโครงสรางอตสาหกรรมปโตรเลยม

เนอหาในบทนจะศกษาเกยวกบโครงสรางตลาดของอตสาหกรรมปโตรเลยม , อ านาจตลาดและบทบาทของ บมจ.ปตท.ทม และบทบาทของภาครฐทมในโครงสรางตลาด ดงนน เนอหาในบทนจะแบงออกเปนทงหมด 4 สวน สวนแรก ภาพรวมของอตสาหกรรมปโตรเลยมในประเทศไทย สวนทสอง อ านาจตลาดและการผกขาดของ บมจ.ปตท. สวนทสาม บทบาทของภาครฐ และสวนทส บทสรป

3.1 ภาพรวมเกยวกบอตสาหกรรมปโตรเลยม

3.1.1 ความหมายของปโตรเลยม/กระบวนการน าปโตรเลยมไปใชงาน ปโตรเลยม (Petroleum) เปนเชอเพลงซากดกด าบรรพ เกดไดจากซากสงมชวต (มกเปนแพลงกตอนสตวและ

สาหราย) จ านวนมากทบถมกนใตหนตะกอนและไดรบความรอนและความดนมหาศาล ม ธาตองคประกอบหลก 2 ชนด คอ คารบอนและไฮโดรเจน และอาจมธาตอโลหะชนดอนปนอยดวย เชน ก ามะถน ออกซเจน และไนโตรเจน ทงนปโตรเลยมเปนไดทง 3 สถานะ คอ ของแขง ของเหลว และกาซ ขนอยกบองคประกอบ รวมถงความรอนและความดนของสภาพแวดลอมในการเกดและการกกเกบปโตรเลยม แบงตามสถานะไดเปนสองชนดหลก คอ น ามนดบและกาซธรรมชาต

การน าปโตรเลยมประเภทน ามนดบหรอกาซธรรมชาตมาใชการเปนเชอเพลงไดนนจะตองเรมตนจากการส ารวจ (Exploration) เพอคนหาพนทซงอาจมชนหนกกเกบปโตรเลยมอย ไมวาจะอยบนบกหรอใตทะเล โดยวธการส ารวจพอคนหาพนททมปโตรเลยมหรอแหลงปโตรเลยมนนมทงสน 3 วธ ประกอบไปดวยการขดเจาะหลมเพอส ารวจตวอยางหน (Core drilling), การส ารวจดวยความโนมถวง (Gravity prospecting) และ การส ารวจโดยคลนสนสะเทอน (Seismic prospecting)

หลงจากส ารวจคนพบพนททนาจะมปโตรเลยมกกเกบเปนจ านวนมากแลว จะท าการประเมนตอไปวาการลงทนเพอน าปโตรเลยมขนมาใชการจากพนทดงกลาวมความคมคาทางเศรษฐกจหรอไม หากมความคมคากจะท าการด าเนนการขดเจาะ โดยสรางแทนขดเจาะขนในบรเวณนนเพอน าปโตรเลยมทถกกกเกบในชนหนขางใตขนมาใชประโยชนตอไป ซงแ หลงปโตรเลยมทส ารวจคนพบในประเทศไทยและมการด าเนนการขดเจาะในปจจบนนนกระจายตวอยในบรเวณภาคกลาง ภาคเหนอ ภาคตะวนออกเฉยงเหนอ อาวไทยและพนททบซอนระหวางประเทศไทยและมาเลเซย (กรมเชอเพลงธรรมชาต, 2555)

เมอท าการขดเจาะและสามารถน าปโตรเลยมขนมาไดแลว ปโตรเลยมทไดกจะผานเขาสกระบวนการตางๆ บนแทนเพอแยกเอา น า แกสคารบอนไดออกไซด และสารปนเปอนอนๆ ออกจากน ามนดบและกาซธรรมชาต หลงจากนนจะมการน าน ามนดบและกาซธรรมชาตเขาสกระบวนการผลตเพอแปรรปเปนผลตภณฑขนสดทายส าหรบใชบรโภคในหลายๆทาง ปโตรเลยมชนดกาซธรรมชาตบางสวนจะถกสงไปยงโรงไฟฟาเพอใชผลตกระแสไฟฟาโดยตรง ในขณะทบางสวนจะถกสงไปยงโรงแยกกาซเพอแปรรปเปนผลตภณฑขนสดทาย สวนปโตรเลยมชนดน ามนดบจะถกสงไปยงโรงกลนน ามนเพอแปรรปเปนผลตภณฑขนสดทายเชนกน หลงจากนนผลตภณฑขนสดทายทไดจะถกสงตอไปยงผบรโภคหรอกจการทมหนาทกระจาย (Distribution) ผลตภณฑเหลานสผบรโภค

http://th.wikipedia.org/wiki/%E0%B9%80%E0%B8%8A%E0%B8%B7%E0%B9%89%E0%B8%AD%E0%B9%80%E0%B8%9E%E0%B8%A5%E0%B8%B4%E0%B8%87%E0%B8%8B%E0%B8%B2%E0%B8%81%E0%B8%94%E0%B8%B6%E0%B8%81%E0%B8%94%E0%B8%B3%E0%B8%9A%E0%B8%A3%E0%B8%A3%E0%B8%9E%E0%B9%8C

http://th.wikipedia.org/w/index.php?title=%E0%B9%81%E0%B8%9E%E0%B8%A5%E0%B8%87%E0%B8%81%E0%B9%8C%E0%B8%95%E0%B8%AD%E0%B8%99%E0%B8%AA%E0%B8%B1%E0%B8%95%E0%B8%A7%E0%B9%8C&action=edit&redlink=1

http://th.wikipedia.org/wiki/%E0%B8%AA%E0%B8%B2%E0%B8%AB%E0%B8%A3%E0%B9%88%E0%B8%B2%E0%B8%A2

http://th.wikipedia.org/wiki/%E0%B8%98%E0%B8%B2%E0%B8%95%E0%B8%B8%E0%B9%80%E0%B8%84%E0%B8%A1%E0%B8%B5

http://th.wikipedia.org/wiki/%E0%B8%84%E0%B8%B2%E0%B8%A3%E0%B9%8C%E0%B8%9A%E0%B8%AD%E0%B8%99

http://th.wikipedia.org/wiki/%E0%B9%84%E0%B8%AE%E0%B9%82%E0%B8%94%E0%B8%A3%E0%B9%80%E0%B8%88%E0%B8%99

http://th.wikipedia.org/wiki/%E0%B8%AD%E0%B9%82%E0%B8%A5%E0%B8%AB%E0%B8%B0

http://th.wikipedia.org/wiki/%E0%B8%81%E0%B8%B3%E0%B8%A1%E0%B8%B0%E0%B8%96%E0%B8%B1%E0%B8%99

http://th.wikipedia.org/wiki/%E0%B8%AD%E0%B8%AD%E0%B8%81%E0%B8%8B%E0%B8%B4%E0%B9%80%E0%B8%88%E0%B8%99

http://th.wikipedia.org/wiki/%E0%B9%84%E0%B8%99%E0%B9%82%E0%B8%95%E0%B8%A3%E0%B9%80%E0%B8%88%E0%B8%99

http://th.wikipedia.org/wiki/%E0%B8%AA%E0%B8%96%E0%B8%B2%E0%B8%99%E0%B8%B0_(%E0%B8%AA%E0%B8%AA%E0%B8%B2%E0%B8%A3)

http://th.wikipedia.org/wiki/%E0%B8%82%E0%B8%AD%E0%B8%87%E0%B9%81%E0%B8%82%E0%B9%87%E0%B8%87

http://th.wikipedia.org/wiki/%E0%B8%82%E0%B8%AD%E0%B8%87%E0%B9%80%E0%B8%AB%E0%B8%A5%E0%B8%A7

http://th.wikipedia.org/wiki/%E0%B9%81%E0%B8%81%E0%B9%8A%E0%B8%AA

27

3.1.2 โครงสรางอตสาหกรรมปโตรเลยม

จากหวขอทแลวจะคนพบวาการน าปโตรเลยมขนมาใชบรโภคไดนน ประกอบไปดวยกระบวนการตางๆทเรมตนตงแตการส ารวจ การขดเจาะ การผลต และการกระจายผลตภณฑขนสดทาย ซงกระบวนการทงหมดทเกดขนไดถกด าเนนการผานรปแบบกจการอตสาหกรรมประเภทตางๆ ดงนนโครงสรางอตสาหกรรมปโตรเลยมจงหมายถงความสมพนธของกจการทมหนาททเกยวของกบกระบวนการน าปโตรเลยมไปใชงาน นบตงแตการส ารวจจนถงการกระจายผลตภณฑขนสดทาย

แมวาโครงสรางอตสาหกรรมปโตรเลยมจะหมายถงความสมพนธของกจการยอยๆ ทประกอบกน แตการด าเนนการทเกดขนจรงนน กจการยอยแตละประเภทจะมการด าเนนการสวนใหญทแยกขาดจากกน เชน การส ารวจและขดเจาะจะถกด าเนนการแยกจากการผลต หรอ การผลตจะถกด าเนนการแยกจากการกระจายผลตภณฑขนสดทาย เปนตน ความสมพนธทเกดขนมกจะอยในรปแบบของการขนสงสนคาทกจการหนงผลตไดเขาสอกกจการอนๆเทานน นอกจากนปโตรเลยมทขดเจาะขนมาไดนนกถกแบงออกเปนสนคาประเภทน ามนดบและกาซธรรมชาต ซงมการผลตและจดจ าหนายในลกษณะทตางกนออกไปอกเชนกน ดงนน การศกษาอ านาจตลาด (Market power) ในโครงสรางอตสาหกรรมปโตรเลยมจ าเปนตองแยกศกษารายกจการยอยและรายสนคา เพอจะสรปตอไปไดอยางถกตองวาการอ านาจตลาดของเอกชนทเกดขนนนมลกษณะของการผกขาดเฉพาะกจการยอย, เฉพาะบางสนคา หรอผกขาดทงโครงสรางอตสาหกรรม

ดงนนโครงสรางอตสาหกรรมจะถกแบงพจารณาเปนกลมกจการตามเกณฑ การใชงานขนสดทาย และ ลกษณะทางกายภาพ ของสนคาตามมาตรา 25 ใน พรบ.แขงขนทางการคา พ.ศ.254221 กลาวคอในขนตนจะท าการแบงประเภทกจการทมอยทงหมดตามเกณฑการใชงานขนสดทาย ซงจะสามารถแบงกจการทมอยทงหมดในอตสาหกรรมปโตรเลยมไดเปน 3 ประเภทไดแก หนง กจการขนตนน า ซงเกยวของกบการจดหาปโตรเลยม สอง กจการขนกลางน า ซงเกยวของกบการแปรรปปโตรเลยมใหเปนผลตภณฑขนสดทาย และ สาม กจการขนปลายน า ซงเกยวของกบการกระจายผลตภณฑขนสดทายสผบรโภค หลงจากนนในแตละกจการขนน าจะถกแบงกลมตามลกษณะทางกายภาพของสนคาอกครงหนง ไดแก น ามนและกาซฯ ตามรายละเอยดดงตอไปน (ด รปท 1ก ในภาคผนวก ก. ประกอบ)

กจการขนตนน า เปนกจการทเกยวของกบการจดหาปโตรเลยม ประกอบไปดวย กจการการส ารวจและขดเจาะปโตรเลยมจากแหลงน ามนดบและกาซธรรมชาต (ตอไปจะเรยกกาซธรรมชาตวา กาซฯ) โดยทลกษณะของการขดเจาะจะอยในรปแบบสมปทานทงบนบก ในทะเลฝงอาวไทย และ ปโตรเลยมทขดเจาะขนมาไดมสามลกษณะคอ น ามนดบ, กาซฯ และคอนเดนเซต และกาซโซลนธรรมชาต นอกจากนยงมกจการการน าเขาน ามนดบและกาซแอลเอนจ22เพอรองรบความตองการของผบรโภคทเกนก าลงผลตภายในประเทศดวย

กจการขนกลางน า เปนกจการทเกยวของกบการผลตหรอแปรรปกาซฯและน ามนดบทจดหามาไดใหกลายเปนผลตภณฑขนสดทาย รวมไปถงกจการทเกยวของกบการขนสงผลตภณฑไปสกจการขนปลายน า ในสวนของน ามน จะประกอบไปดวยกจการโรงกลนฯ โดยน ามนดบจ านวนทขดเจาะขนมาไดนนเมอรวมกบจ านวนน าเขา และหกดวยจ านวนสงออกเรยบรอยแลวนนจะถกสงตอไปยงโรงกลนฯ ซงจะท าหนาทกลนน ามนดบใหกลายเปนน ามนส าเรจรป23 น ามนหลอลนพนฐาน และกาซแอลพจ24 และในสวนของกาซฯนน จ านวนกาซฯทถกขดเจาะขนมานน ราวรอยละ 70 ถกขายผานทอสงกาซฯใหแกการไฟฟาฝายผลตเพอน าไปผลตกระแสไฟฟา สวนทเหลอจะถกสงตอผานทอสงกาซฯไปสโรงแยกกาซ ซงจะท าหนาทแยกกาซ

21สาเหตทไมน าหลกเกณฑการก าหนดขอบเขตตลาดสนคาในดานภมศาสตรมาพจาณาดวย เนองจากงานวจยชนนมงศกษาภาพรวมของตลาดในแตละกจการของทงประเทศ ไมไดเจาะจงถงความแตกตางของตลาดในแตละภมภาค 22หรอเรยกกนวา กาซธรรมชาตเหลว เปนกาซธรรมชาตทอยในรปของเหลว สามารถใชแทนกาซธรรมชาตทอยในรปกาซปกตได 23ไดแก น ามนเบนซน, น ามนอากาศยาน, น ามนกาด, น ามนดเซล และ น ามนเตา 24หรอเรยกกนวา กาซปโตรเลยมเหลว (liquefied petroleum gas: LPG) หรอกาซหงตม เปนหนงในผลตภณฑทไดจากการแยกกาซธรรมชาต

28

ฯ ใหกลายเปนน ามนส าเรจรป, กาซเอนจว25,กาซแอลพจและผลตภณฑปโตรเคมอนๆ ไดเชนกน กลาวโดยสรปเมอเขาสกจการขนกลางน า ผลตผลจะถกแบงออกเปนสองสวนไดแก ผลตภณฑน ามนและผลตภณฑกาซ ผลตภณฑทงสองสวนจะถกสงไปขายยงกจการในขนปลายน า เชน สถานบรการกาซเอนจว ,การไฟฟาฝายผลตแหงประเทศไทย(กฟผ.) หรอ บรษทจ าหนายกาซหงตมบรรจถง เปนตน และสงขายโดยตรงแกผบรโภค อาท ฝายผลตไฟฟาและน าเยนของสนามบน

กจการขนปลายน า เปนกจการทเกยวของกบการน าผลตภณฑน ามนและกาซทไดจากกจการขนกลางน ามาจ าหนายใหแกผบรโภคโดยตรง เชน น ามนส าเรจรปจะถกสงขายไปยงสถานบรการน ามน, กาซเอนจวจะถกจ าหนายใหแกสถานบรการกาซเอนจว หรอ กาซแอลพจบางสวนจะถกสงไปบรรจใสถงเปนกาซหงตมส าหรบภาคครวเรอน บางสวนจะถกจดใหภาคขนสงผานสถานบรการกาซแอลพจเปนตน นอกจากนยงมการขายผลตภณฑดงกลาวใหแก อตสาหกรรมในภาคอนๆทจ าเปนตองใชพลงงาน เชน จ าหนายกาซแอลพจใหแกโรงงานอตสาหกรรม เปนตน

3.1.3 กจการของ บมจ.ปตท. ภายใตโครงสรางอตสาหกรรมปโตรเลยม บมจ. ปตท. ถอเปนบรษทพลงงานทใหญทสดในประเทศไทย ประกอบกจการทกอยางทมในอตสาหกรรมพลงงาน

ทงทเปนพลงงานจากปโตรเลยมและพลงงานทางเลอกตงแตตนน าจนถงปลายน า มทงการด าเนนธรกจดวยตนเองและมการกอตงบรษทในเครอขนมาดแลกจการเปนกรณเฉพาะจ านวนมาก ในทนขอยกบางสวนทเปนกจการปโตรเลยมและมความส าคญจากรายงานประจ าป บมจ. ปตท. (2554) มาอภปราย ดงตอไปน

กจการขนตนน า โดยกจการท บมจ. ปตท.ด าเนนงานเอง ไดแก กจการจดหาวตถดบ ไดแก กจการการจดหาน ามนดบ, กาซฯ และกาซธรรมแอลเอนจจากตางประเทศ โดยมการตงสถานรบกาซแอลเอนจ (LNG receiving terminal) ขนมาส าหรบใหบรการรบเรอขนสง จดเกบและแปลงสภาพกาซแอลเอนจใหกลายเปนกาซฯดวย และ กจการทบมจ. ปตท.ลงทนผานบรษทในเครอ ไดแก กจการส ารวจและขดเจาะปโตรเลยม ซงด าเนนกจการโดย “บรษท ปตท. ส ารวจและผลตปโตรเลยม จ ากด (มหาชน)” หรอ บมจ.ปตท.สผ. ธรกจหลกไดแกการขอสมปทานส ารวจและขดเจาะปโตรเลยมทงในประเทศไทยและตางประเทศ

กจการขนกลางน า โดยกจการท บมจ.ปตท.ด าเนนงานเองนนมจ านวนมากในทนขอหยบยกขนมากลาวถงเฉพาะสวนส าคญ ไดแก กจการโรงแยกกาซฯ และ กจการจดหาและขนสงกาซฯทางระบบทอ26 (ประกอบไปดวยกจการทอสงกาซฯ, กจการทอจ าหนายกาซฯ และกจการจดหาและจ าหนายกาซฯ) สวนกจการท บมจ.ปตท. ลงทนผานบรษทในเครอ ไดแก กจการโรงกลนน ามน และกจการปโตรเคมสายอะโรเมตกสและสายโอเลฟนทใชผลตภณฑจากโรงกลนฯเปนวตถดบ โดยท าการลงทนผานการรวมทนในกลม 5 บรษท ไดแก บรษท ไทยออยล จ ากด(มหาชน) (TOP), บรษท ปตท.อะโรเมตกสและการกลน จ ากด (มหาชน) (PTTAR), บรษท ไออารพซ จ ากด (มหาชน) (IRPC), บรษท สตารปโตรเลยมรไฟนนง จ ากด (SPRC) และบรษท บางจากปโตรเลยม จ ากด (มหาชน) (BCP)

กจการขนปลายน า โดยกจการทบมจ. ปตท.ด าเนนงานเองในสวนของกจการกาซฯนนไดแก กจการจดจ าหนายผลตภณฑกาซฯทงรปแบบของกาซทยงมไดมการกลนแยก (กาซฯและกาซเอนจว) และกาซทมการกลนแยกแลว (กาซแอลพจ) หรอทเรยกกนโดยทวไปวากาซหงตม รวมถงกจการสถานบรการผลตภณฑกาซฯเหลานดวยซงไดแก สถานบรการกาซเอนจว 25หรอเรยกกนวากาซธรรมชาตส าหรบยานยนต (natural gas for vehicle - NGV) ไดจากการน ากาซธรรมชาตมาบบอดดวยความดนสง 26ทอกาซสามารถแบงออกไดเปน 2 สวนใหญ ไดแก ทอสงกาซ และทอจ าหนายกาซ ส าหรบทอสงกาซ หมายถงทอกาซซงท าหนาทจดสงกาซดบมาสโรงแยกกาซ และทอจ าหนายกาซหมายถง ทอน าสงกาซส าเรจรปแลวจากโรงแยกกาซไปสสถานจ าหนายปลกกาซหรอ ลกคาทตองการกาซประเภทตางๆ

29

และสถานบรการกาซแอลพจ และในสวนของกจการน ามนนน ไดแกกจการจดจ าหนายผลตภณฑน ามนเชอเพลง , น ามนหลอลนและผลตภณฑน ามนส าเรจรปอนๆ , กจการการใหบรการและปฏบตการคลงส ารองผลตภณฑ กจการสถานบรการผลตภณฑน ามนส าเรจรปและคาปลก, กจการผสมและบรรจน ามนหลอลน และกจการบรการเตมน ามนอากาศยาน เปนตน และกจการทบมจ.ปตท.ลงทนผานบรษทในเครอ ไดแก การขายผลตผลจากภาคอตสาหกรรมปโตรเคมเชน เมดพลาสตก เปนตน

เมอทราบถงรายละเอยดของกจการท บมจ .ปตท.ครอบครองในแตละกจการขนน าแลว ในสวนตอไปจะเปนการวเคราะหวากจการท บมจ.ปตท.ครอบครองอยตงแตขนตนน าจนกระทงปลายน านนเขาขายโครงสรางตลาดทผประกอบการมอ านาจเหนอตลาดตามเงอนไขของ พรบ.แขงขนทางการคา พ.ศ.2542 หรอไม โดยจะผวจยจะเลอกเฉพาะบางกจการทมแนวโนมจะน าไปสการผกขาด, คาดวาจะมผลกระทบตอราคาของผลตภณฑอยางมนยส าคญ และมขอมลเพยงพอทจะท าการอภปรายได โดยในกจการขนตนน าจะเลอกพจารณาเฉพาะ 2 กจการ ไดแก กจการจดหาและขดเจาะปโตรเลยม และ กจการน าเขากาซแอลเอนจ ในกจการขนกลางน าจะเลอกพจารณาเฉพาะ 3 กจการ ไดแก กจการโรงกลนฯ, กจการโรงแยกกาซฯ และกจการจดหาและขนสงกาซฯทางระบบทอ สวนกจการขนปลายน าจะเลอกพจารณาเฉพาะ กจการสถานบรการน ามนและกาซเอนจว

3.2 อ านาจตลาดและการผกขาดของ บมจ.ปตท.

การวเคราะหโครงสรางการผกขาดของกจการในแตละขนน าจะเรมตนจากการอภปรายลกษณะของกจการ, บทบาทหรอนโยบายจากภาครฐทมผลตอโครงสรางตลาดโดยตรง, จ านวนและอทธพลตอตลาดของแตละผเลนภายใตกจการทเปนอย โดยเฉพาะอยางยงอทธพลของ บมจ.ปตท. วาเขาขายโครงสรางตลาดผกขาดตามนยามของพรบ.แขงขนทางการคา พ.ศ.2542หรอไม (เพอความงายตอการท าความเขาใจเนอหา โปรดดรปท 1 ในภาคผนวก ก. ประกอบตามเนอหารายงาน)

3.2.1 การวเคราะหสภาพผกขาดในกจการขนตนน า

กจการขนตนทส าคญสามารถแบงออกไดเปน 2 กจการ ไดแก กจการจดหากาซแอลเอนจ และกจการส ารวจและขดเจาะปโตรเลยม ซงมรายละเอยดดงตอไปน

กจการจดหากาซแอลเอนจ

กจการจดหากาซแอลเอนจคอกจการทเกยวของกบการน าเขากาซแอลเอนจ หรอกาซฯในรปของเหลวจากตางประเทศ นบวาเปนการจดหากาซฯอกวธหนงนอกเหนอไปจากการจดหาจากการขดเจาะ โดยจะอาศยการน าเขาดวยการขนสงทางเรอ เมอไดรบกาซแอลเอนจเขาประเทศแลวกจะท าการเกบรกษาและแปลงสภาพกาซแอลเอนจทอยรปของเหลวใหกลายเปนกาซฯทสถานรบกาซแอลเอนจ หลงจากนนจะท าการสงกาซทแปลงสภาพแลวเขาทอสงกาซฯเพอน าไปรวมกบกาซฯทหาไดจากแหลงอนๆตอไป โดยก าไรของกจการนจะมาจากคาด าเนนการของสถานบรการกาซแอลเอนจทจะเรยกเกบจากผรบซอกาซฯตอไป

30

ในปจจบน บมจ.ปตท.เปนผประกอบการผกขาดเพยงรายเดยวในตลาดกจการจดหากาซแอลเอนจ โดยด าเนนกจการดงกลาวผานบรษทลกทชอวา บรษทพทท แอลเอนจ จ ากด (PTTLNG) จงอาจกลาวไดวาตลาดกจการจดหากาซแอลเอนจนนเปนตลาดผกขาดโดยสมบรณ

กจการการส ารวจและการขดเจาะปโตรเลยม กจการขนตนน าทจะกลาวถงในสวนน คอ กจการทเกยวของกบการส ารวจและขดเจาะแหลงปโตรเลยมทงบนบกและในน าขนมาคาขายท าก าไร นบไดวาเปนกจการทมอปสรรคในการเขามาแขงขนโดยธรรมชาต เนองจากเปนอตสาหกรรมทตองใชเงนทนรเรมกจการทสง เพราะจ าเปนตองใชเงนลงทนจ านวนมากในการส ารวจและขดเจาะปโตรเลยมจากพนทสมปทาน อปสรรคตางๆเหลานเปนเงอนไขส าคญทท าใหกจการส ารวจและขดเจาะมผประกอบการจ านวนนอย

กจการส ารวจและขดเจาะนนเปนกจการทรฐมบทบาทตอการด าเนนการของเอกชนคอนขางสง เนองจากรฐบาลซงเปนเจาของสมปทานปโตรเลยมตามกฎหมาย มจดประสงคในการพฒนาแหลงปโตรเลยมและแสวงหารายไดสงสดจากสมปทานใหแกประเทศ จะใชอ านาจภายใตพระราชบญญตปโตรเลยมและกฎกระทรวงทออกตามพระราชบญญตปโตรเลยม พ.ศ.2514 ในการออกแบบลกษณะของสมปทานใหเกดประโยชนสงสดตามจดประสงคของตน สวนเอกชนมจดประสงคในการแสวงหาก าไรสงสดจากการประกอบกจการ จะใชศกยภาพทางทงทางเทคโนโลย,เงนทน หรอ สายสมพนธทางการเมองในการไดมาซงก าไรจากสมปทานดวยตนทนทต าทสด

เมอพจารณารายละเอยดของเอกชนทประกอบการในตลาด จะถอไดวาตลาดกจการขดเจาะและส ารวจเปนโครงสรางของตลาดผแขงขนนอยราย กลาวคอ เมอใชปรมาณส ารองปโตรเลยมทเอกชนครอบครองในปจจบนเปนตวชวดของสวนแบงทางการตลาด จะพบวาสวนแบงทางการตลาดของผเลนหรอผประกอบกจการรายใหญสด 3 รายกมมสดสวนรวมกนสงถงรอยละ 88 จากทงตลาด (ตารางท 1) และจะเหนไดวาภายใตสวนแบงทางการตลาดทสงนน ยงมความแตกตางสงระหวาง 3 รายดงกลาว กลาวคอ บรษทเชฟรอนเพยงบรษทเดยวมสวนแบงทางการตลาดสงถงรอยละ 53 ในขณะทบมจ.ปตท. มรอยละ 27 และบรษทเฮสสมเพยงรอยละ 8 นอกจากนยงพบวา รายไดจากการส ารวจและขดเจาะเฉพาะพนทในประเทศไทยใน พ.ศ.2554 ของ บมจ.ปตท. ซงเปนบรษททมสวนแบงทางการตลาดสงเปนอนดบ 2 ยงมจ านวนสงถง 104,411 ลานบาท27 จงอาจนบไดวาโครงสรางตลาดของกจการส ารวจและขดเจาะปโตรเลยมเขาขายตลาดทผประกอบการรายเดยวมอ านาจเหนอตลาดและตลาดทผประกอบการหลายรายมอ านาจเหนอตลาดรวมกนตามมาตรา 25 ของ พรบ.แขงขนทางการคาฯ เนองจากเปนตลาดทมผประกอบการเพยงรายเดยวมสวนแบงเกนรอยละ 50 ของมลคาหรอปรมาณการผลตโดยรวม , ผประกอบการทมขนาดสวนแบงตลาดสงทสด 3 รายแรกมสวนแบงตลาดรวมรวมกนเกนรอยละ 75 และรายไดรวมจากยอดขายของผประกอบการทใหญทสดทงสามรายสงเกน 1,000 ลานบาท

ตารางท 1 ปรมาณส ารองปโตรเลยมทพสจนแลวของประเทศไทย เดอนธนวาคม พ.ศ.2554 จ าแนกตามกลมธรกจและประเภทปโตรเลยม

27 ไดจากการใชอตราแลกเปลยน 30 บาท/ดอลลารสหรฐอเมรกาในการแปลงรายไดของบรษท ปตท.สผ. ใน พ.ศ.2554 จ านวน 3,480.38 ลานดอลลารสหรฐอเมรกา และตวเลขรายไดดงกลาวไดมาจากรายงานการสอบทานขอมลทางการเงนระหวางกาลโดยผสอบบญชและขอมลทางการเงน บรษท ปตท. ส ารวจและผลตปโตรเลยม จ ากด (มหาชน) และบรษทยอย ส าหรบงวดสามเดอนและเกาเดอนสนสดวนท 30 กนยายน 2555 ของส านกงานตรวจเงนแผนดน

31

บรษท เชฟรอน ปตท.สผ. เฮสส รวม กาซฯ (ลาน ลบ ฟต) 5,247.16 2,725.27 995.65 8,968.08 สวนแบงทางการตลาด 52% 27% 10% 89% กาซฯเหลว (ลานบารเรล) 164.46 44.53 7.18 216.17 สวนแบงทางการตลาด 71% 20% 4% 95% น ามนดบ (ลานบารเรล) 39.18 2.6 0.025 41.805 สวนแบงทางการตลาด 39% 28% 0% 67% ปรมาณปโตรเลยมรวมเทยบเทาน ามนดบ(ลานบารเรล)

1,153.3 579.32 181.76 1,914.38

สวนแบงทางการตลาด 53% 27% 8% 88%

ทมา: ปรบปรงจาก กรมเชอเพลงธรรมชาต (2554)

3.2.2 การวเคราะหสภาพผกขาดในกจการขนกลางน า เนองจากกจการขนกลางน าเปนกจการทเกยวของกบการผลตหรอแปรรปปโตรเลยมทไดจากกจการขนตนน าใหกลายเปนผลตภณฑขนสดทาย 2 ประเภทใหญ ไดแก ผลตภณฑกาซและน ามน แตละผลตภณฑจะถกแปรรปและขนสงไปยงกจการทมความส าคญแตกตางกน (รปท 1 ในภาคผนวก ก.) ดงนนกจการขนกลางน าจะถกแยกวเคราะหออกเปนทงหมด 3 กจการ ไดแก กจการโรงกลนฯ, กจการโรงแยกกาซฯ และกจการจดหาและขนสงกาซฯทางระบบทอ

กจการโรงกลนฯ

กจการโรงกลนฯ เปนกจการทจะรบปโตรเลยมประเภทน ามนดบมาจากแทนขดเจาะเพอกลนแยกใหกลายเปนผลตภณฑน ามนชนดตางๆ ไดแก น ามนหลอลนพนฐาน, กาซแอลพจ และ น ามนส าเรจรปประเภทตางๆ หนาทหลกของกจการนคอการรบน ามนดบมากลนใหเปนผลตภณฑน ามนประเภทตางๆ และสงขายตอแกผบรโภคหรอกจการในขนปลายน า โดยทก าไรของผประกอบการในขนตนจะมาจากสงทเรยกวา คาการกลน (Gross Refining Margin-GRM) ซงหมายถง สวนตางราคาเฉลยของผลตภณฑน ามนทกประเภททกลนแยกไดกบราคาน ามนดบ หลงจากไดคาการกลนแลวจะตองน าไปหกกบตนทนอนๆอก เชน คาพลงงานทใชในการกลนน ามน, คาเงนเดอนพนกงาน/ลกจาง, คาเสอมราคาของโรงงาน, คาดอกเบย, คาบ ารงรกษาโรงกลนและ คาสารเคมส าหรบเพมคณภาพในกระบวนการกลน เปนตน สวนตางระหวางคาการกลนและตนทนเหลานคอก าไรสทธจากกจการโรงกลนฯ

อาจกลาวไดวากจการโรงกลนฯเปนกจการทมอปสรรคส าคญในการเขาแขงขนอย 2 ประการ ไดแก หนง การเรมตนกจการตองใชเงนลงทนจ านวนสงถงหลกหมนหรอแสนลานในการสรางโรงกลนและสงซอเทคโนโลย สอง มความเสยงสงในผลประกอบการ เพราะ ราคาผลตภณฑน ามนส าเรจรปทกประเภทจะอางองจากตลาดจรสงคโปร (MOPs) และราคาน ามนดบของประเทศไทยจะถกอางองตามตลาดน ามนดบดไบ (Dubai crude oil market) และผประกอบการโรงกลนฯจ าเปนตองสงน าเขาน ามนดบปรมาณมากลวงหนา 1-2 เดอน และไมสามารถทราบราคาไดจนกวาจะถงเดอนทท าการสงมอบ

32

ตลาดของกจการโรงกลนฯในประเทศไทยเปนตลาดของผขายนอยราย โรงกลนทงหมดในประเทศมทงสน 8 โรง แตมผประกอบการเพยง 4 ราย ไดแก บมจ.ปตท. กรมพลงงานทหาร, บรษทเอบจ (Affiliated Business Group,Inc.- ABG) และบรษทเอกซอน โมบล (Exon Mobil) ซงทงสองบรษทหลงเปนบรษทสญชาตอเมรกน รายละเอยดการประกอบกจการโรงกลนของแตละรายเปนไปตามตารางท 2 ซงแสดงใหเหนวา บมจ.ปตท.เปนผประกอบกจการโรงกลนฯสงถง 5 โรงจากทงหมด 8 โรง และเมอพจารณาก าลงการผลตของแตละโรงกลนจะพบวาใน พ .ศ.2554 ก าลงการกลนของทงประเทศตลอดทงปมทงสน 1,094,500 บารเรล (ส านกงานนโยบายและแผนพลงงาน,2555) หากปรบเปนรปแบบรอยละตามรปท 3 จะพบวาสดสวนการผลตในสวนของโรงกลนจาก บมจ.ปตท.นนมสดสวนสงถงรอยละ 83 ในขณะทสดสวนการผลตของโรงกลนเอสโซมเพยงรอยละ 16 ส าหรบสดสวนการผลตของโรงกลนฯระยองเพยวรฟายเออรนนมเพยงรอยละ 1 สวนของโรงกลนฯฝางนนมไมถงรอยละ 1 ซงนบวาเปนสดสวนทเลกมากจนไมมความส าคญตอตลาดโดยรวม

ตารางท 2 รายชอโรงกลนฯและผถอหนรายใหญ/เจาของโรงกลนฯในประเทศไทย

ธรกจการกลน ชอยอ เจาของ/ผถอหนใหญ โรงกลนฯไทยออยล TOP บมจ.ปตท.

โรงกลนฯไออารพซ IRPC28 บมจ.ปตท. โรงกลนฯ ปตท.อะโรเมตกสและการกลน PTTAR บมจ.ปตท. โรงกลนฯสตารปโตรเลยมรไฟนนง SPRC29 เชฟรอน โรงกลนฯบางจากปโตรเลยม BCP บมจ.ปตท. โรงกลนฯฝาง FANG กรมพลงงานทหาร

โรงกลนฯเอสโซ ESSO เอกซอน

โรงกลนฯระยองเพยวรฟายเออร RPC เอบจ

ทมา: รายงานการประชม บมจ. ปตท. พ.ศ. 2553 และ ส านกงานนโยบายและแผนพลงงาน (2555)

28เจาของกจการเดมคอ นายประชย เลยวไพรตน 29เจาของกจการเดมไดแกกลมธรกจน ามนเชฟรอน ภายใตตราสนคาและบรการคาลเทกซ

33

รปท 3 สวนแบงของก าลงการผลตจากกจการโรงกลนในประเทศไทย พ.ศ.2554

ทมา: ปรบปรงจาก ส านกงานนโยบายและแผนพลงงาน (2555)

ตลาดกจการโรงกลนฯท บมจ.ปตท.และบรษทในเครอทงหมดครอบครองทงหมด 5 โรงกลน แตถอหนใหญใน 4 โรงกลน โดยโรงกลนฯทบมจ.ปตท. ถอหนแตมใชหนใหญนนคอ SPRC ซงผถอหนใหญไดแก เชฟรอน ดงนนหากนบเพยงสวนแบง

ตลาดในโรงกลนท บมจ.ปตท.ถอหนใหญเทานน บมจ.ปตท. จะมมสวนแบงทางการตลาดรอยละ 6930 ประกอบกบก าไรจากกจการการกลนน ามนใน พ.ศ.2554 ทสงถง 13,445 ลานบาท ท าใหสรปไดในเบองตนวา ตลาดกจการโรงกลนฯเขาขายเปนตลาดทผประกอบการรายเดยวมอ านาจเหนอตลาดและตลาดทผประกอบการหลายรายมอ านาจเหนอตลาดรวมกนตามมาตรา 25 ของ พรบ.แขงขนทางการคาฯ เนองจากผประกอบการในตลาดเพยงรายเดยวมสวนแบงเกนรอยละ 50 ,ผประกอบการทมขนาดสวนแบงตลาดสงทสด 3 รายแรกมสวนแบงตลาดรวมกนเกนรอยละ 75 และรายไดรวมจากยอดขายของผประกอบการสงเกน 1,000 ลานบาท

กจการโรงแยกกาซฯ

กจการโรงแยกกาซฯเปนกจการทรบปโตรเลยมประเภทกาซฯจากแทนขดเจาะผานทอสงกาซมายงโรงแยกกาซฯ และท าการแยกกาซฯดงกลาวใหกลายเปนผลตภณฑกาซชนดตางๆ ไดแก น ามนส าเรจรป, กาซเอนจว,กาซแอลพจและ

30 บมจ.ปตท. อธบายเพมเตมในกรณนวา หากถวงน าหนกดวยสดสวนการถอหนซง บมจ.ปตท. มไดถอหนในโรงกลนแตละโรงในสดสวน 100% กจะท าให บมจ.ปตท. ครอบครองศกยภาพการกลนเพยงราว 36% เทานน (บรษท ปตท. จ ากด (มหาชน), ไมปรากฏ) ซงเปนทถกเถยงไดวาจะใชวธการค านวณแบบใดจงเหมาะสมมากกวากน แตในเบองตน หากอยในสมมตฐานทวา การเขาถอหนใหญในโรงกลนฯ น ามาซงอ านาจการก าหนดนโยบายได กนาทจะนบรวมสวนแบงการตลาดของทงโรงกลนโดยไมมการถวงน าหนก

34

ผลตภณฑปโตรเคมอนๆ จากนนจะท าการขนสงผลตภณฑกาซทไดดวยรถหรอระบบทอไปยงผบรโภคหรอกจการในขนปลายน า โดยทก าไรของผประกอบการจะมาจากสวนตางราคาเฉลยของผลตภณฑกาซทกประเภททกลนแยกไดกบราคากาซฯทไดจากแทนขดเจาะ และหกดวยคาใชจายในการด าเนนการอนๆ ซงนบไดวากจการโรงแยกกาซฯเปนกจการทมอปสรรคส าคญตอการเขาสตลาดเนองจากการเรมตนกจการจ าเปนตองอาศยเงนลงทนจ านวนสงถงหลกหมนหรอแสนลานในการสรางโร งแยกและสงซอเทคโนโลย และยงตองแบกรบความเสยงเรองความผนผวนของราคาผลตภณฑกาซชนดตางๆซงมกอางองกบราคาตลาดตางประเทศ เชน มการอางองราคาของผลตภณฑเอธลน (Ethylene) และโพรเพลน (Propylene) จากตลาดจรของเอเชยตะวนออกเฉยงใต (South East Asia - Spot) หรออางองราคาผลตภณฑแนพธา (Naptha) จากตลาดจรของประเทศสงคโปร (MOPs) เปนตน

ตลาดกจการโรงแยกกาซฯในประเทศไทย ณ ปจจบนถอวาเปนตลาดผกขาดโดยสมบรณ เนองจาก บมจ .ปตท.เปนเพยงผประกอบการรายเดยวทประกอบกจการโรงแยกกาซฯ ซงมทงหมดอย 6 โรงทวประเทศ

กจการจดหาและขนสงกาซฯทางระบบทอ

กจการจดหาและขนสงกาซฯทางระบบทอ เปนกจการทเกยวของกบการขนสงกาซฯทางทอตงแตกจการขนตนน าไปจนถงกจการขนปลายน า ประกอบไปดวยกจการยอย 3 กจการทงสน ไดแก หนง กจการจดหาและจ าหนายกาซฯ ซงจะเกยวของกบการตดตอและเจรจาซอขายกาซฯระหวางผผลตและผรบซอกาซฯจากแทนขดเจาะ สอง กจการทอสงกาซฯ ซงจะเกยวของกบการน ากาซฯจากแทนขดเจาะผานทอไปยงโรงไฟฟาและโรงแยกกาซฯ และ สาม กจการทอจ าหนายกาซฯ ซงจะเกยวของกบการน ากาซฯทไดจากโรงแยกกาซฯผานทอไปยงผบรโภคและกจการขนปลายน า กจการการสรางทอสงและทอจ าหนายกาซฯเปนกจการทมอปสรรคส าคญในการเขาแขงขนของเอกชน กลาวคอตองใชเงนลงทนสงถงหลกแสนลานบาทในการวางทอสงกาซฯ นอกจากนพนทในการวางทอสงกาซฯใหเกดประสทธภาพสงสดกมอยอยางจ ากด บางสวนตองอาศยอ านาจรฐในการเวนคนพนทจากประชาชนเพอน ามาเปนพนทวางทอสงกาซฯ ก าไรของกจการทอสงและทอจ าหนายกาซจะมาจากคาบรการผานทอ สวนก าไรของกจการจดหาและจ าหนายจะมาจากคาบรการจากการด าเนนการจดหาและจ าหนายกาซฯ

ในปจจบน ตลาดของกจการจดหาและจ าหนายกาซฯ, กจการทอสงกาซฯและกจการทอจ าหนายกาซฯมผประกอบการเพยงรายเดยว ซงผประกอบการรายนนคอ บมจ.ปตท. (รวมบรษทลก) จงนบไดวาตลาดของกจการขนสงกาซฯทางระบบทอเปนตลาดผกขาดโดยสมบรณเชนเดยวกบกจการโรงแยกกาซฯ

3.2.3 การวเคราะหสภาพผกขาดในกจการขนปลายน า

กจการในขนปลายน าเปนกจการทมการรบผลตภณฑปโตรเลยมส าเรจรปมาจากกจการขนกลางน า เพอกระจายตอไปสผบรโภคโดยตรง สามารถแบงไดเปน 2 ประเภทใหญๆ ไดแก กจการทเกยวของกบการกระจายผลตภณฑกาซ และกจการทเกยวของกบการกระจายผลตภณฑน ามน หลงจากส ารวจขอมลเบองตนแลว ไดขอสรปวาทามกลางกจการขนปลายน าทมอยมากมายนน กจการทผประกอบการนาจะมมอ านาจเหนอตลาดส าหรบผลตภณฑกาซคอ สถานบรการกาซเ อนจว31 และส าหรบผลตภณฑน ามน คอ สถานบรการน ามน

31 สาเหตทไมนบรวมสถานบรการกาซแอลพจ เนองจากส ารวจขอมลเบองตนแลว คนพบวาไมปรากฎวามผประกอบการรายใดมสวนแบงทา งการตลาดเหนอรายอนอยางเหนไดชด

35

กจการสถานบรการน ามน

กจการสถานบรการน ามนหรอปมน ามนเปนกจการทมหนาทหลกในการใหบรการเตมน ามนส าเรจรปประเภทตางๆแกรถยนต นอกเหนอไปจากนอาจมกจการเสรมอยางอน เชน รานสะดวกซอและรานอาหาร เปนตน ก าไรจากสถานบรการน ามนในเบองตนจะถกค านวณจากกสวนตางระหวาง “ราคาน ามนขายปลก” กบ “ราคาหนาโรงกลนรวมกบคาขนสง” สวนตางดงกลาวเรยกวา “คาการตลาด” หลงจากนนจะน าคาการตลาดมาหกกบตนทนอนๆ เชน ตนทนในการเตมสารเตมแตง (Additive cost) ส าหรบลดมลพษไอเสยในรถยนต และคาบรหารจดการสถาน เปนตน เมอท าการหกคาใชจายเหลานจากคาการตลาดแลว จงจะไดสงทเรยกวาก าไรจากกจการสถานบรการน ามน ส าหรบการเขาสตลาดนนจ าเปนตองใชเงนทนในการเรมตนกจการประมาณหลกสบลานบาท

ตลาดกจการสถานบรการน ามนของประเทศไทยในปจจบน มผประกอบการมากกวา 7 ราย เมอใชเกณฑของสวนแบงทางการตลาดในเรองปรมาณจ าหนายน าเชอเพลงในประเทศ32 (รปท 4) พบวา ผประกอบการทมสวนแบงสงทสด 7 อนดบแรก ไดแก บมจ.ปตท., เอสโซ, เชลล, บางจาก, เชฟรอน(เดมทคอคารลเทกซ), พททอารเอม และปโตรนาส ตามล าดบ

รปท 4 สวนแบงทางการตลาดจากปรมาณการจ าหนายเชอเพลงในประเทศ พ.ศ.2554

ทมา: ปรบปรงจาก รายงานประจ าป บมจ.ปตท. (2554)

32 แมน ามนส าเรจรปบางสวนไมไดขายในสถานบรการน ามน แตคาดวาเปนเพยงสวนนอยเทานน และสวนแบงทางการตลาดนจะสามารถเปนภาพสะทอนสวนแบงทางการตลาดของกจการสถานบรการน ามนได

36

เมอพจารณาสวนแบงทางการตลาดแลวจะพบวา ผประกอบการแตละรายมสดสวนการถอครองสวนแบงทางการตลาดคอนขางใกลเคยงกน โดยผทมสวนแบงทางการตลาดสงสดเชน บมจ.ปตท. นนมสวนแบงทางการตลาดเทากบรอยละ 35.8 อยางไรกตาม บมจ.ปตท.ยงเปนผถอหนรายใหญในบรษทบางจาก จ ากด (มหาชน) โดยถอหนเปนอนดบหนงเทากบรอยละ 27.22 (บมจ.บางจากปโตรเลยม, 2556) จงเทากบวาสถานบรการน ามนของบมจ.บางจากนนเปนสวนหนงของ บมจ.ปตท.ดวย นอกจากนบรษทพททอารเอมกเปนบรษททอยในเครอของ บมจ .ปตท. ดงนน บมจ.ปตท. จงมสวนแบงทางการตลาดรวมเทากบรอยละ 48.3 ซงนบไดวาเปนสวนแบงทางการตลาดทยงไมถงเกณฑตลาดทผประกอบการรายเดยวมอ านาจเหนอตลาดตาม พรบ.แขงขนทางการคา พ.ศ.2542 และหากพจารณาสวนแบงทางการตลาดโดยรวม จะพบวาผมสวนแบงทางการตลาดสงสด 3 รายแรกจะเทากบรอยละ 69.8 ซงไมเขาเงอนไขตลาดทผประกอบการหลายรายมอ านาจเหนอตลาดรวมกนอกเชนกน ดงนนจงสามารถสรปไดในเบองตนวาตลาดกจการสถานบรการน ามนม บมจ.ปตท.เปนผประกอบการรายใหญในตลาด แตไมไดมสวนแบงทางการตลาดสงถงขนทจะมอ านาจเหนอตลาด ตลาดจงมสภาพของการแขงขนอยบาง

กจการสถานบรการกาซเอนจว

กจการสถานบรการกาซเอนจวหรอปมพเอนจวเปนกจการทมหนาทหลกในการใหบรการเตมกาซเอนจวแกรถยนต สามารถแบงออกไดเปน 2 กจการยอย ไดแก กจการสถานบรการบนแนวทอสงกาซฯ และสถานบรการนอกแนวทอสงกาซฯ ทงสองกจการนตางมหนาทหลกในการใหบรการกาซเอนจว และไดรบก าไรจากสวนตางระหวางราคากาซเอนจวขายปลกกบราคากาซเอนจวขายขนสงเชนกน แตสงทแตกตางกนส าหรบสองกจการยอยคอวธการขนสงกาซจากโรงแยกกาซไปยงสถานบรการ กลาวคอ ส าหรบการขนสงไปยงสถานบรการบนแนวทอสงกาซฯจะใชการสงกาซจากโรงแยกกาซผานทางแนวทอจ าหนายกาซไปยงสถานบรการไดโดยตรง ในขณะทการขนสงไปยงสถานบรการนอกแนวทอสงกาซฯจะใชรถในการบรรทกกาซจากโรงแยกกาซไปสงทสถานหลกหรอสถานแม (Mother station) และหลงจากนนจงจะมการกระจายกาซเอนจวทไดจากสถานแมไปยงสถานลก (Daughter station) อกท ซงสถานลกนคอสถานบรการนอกแนวทอสงกาซฯนนเอง

ผประกอบการในตลาดกจการสถานบรการกาซเอนจวของประเทศไทยทงทอยบนแนวทอสงกาซฯและนอกแนวทอสงกาซฯนน ประกอบไปดวย บมจ.ปตท. ซงเปนผประกอบการรายใหญและผประกอบการรายเลกอนๆ เมอพจารณาสวนแบงทางการตลาดจากจ านวนสถานบรการและปรมาณการขายกาซเอนจวจากขอมลใน พ.ศ. 2552 33 (ตารางท 3) จะพบวา ส าหรบกจการสถานบรการบนแนวทอสงกาซฯนน บมจ. ปตท. มจ านวนสถานสงถง 252 สถาน และมสวนแบงตลาดจากยอดขายสงถงรอยละ 91 สวนผประกอบการรายอนมจ านวนรวมกนเพยง 27 สถาน และมสวนแบงตลาดจากยอดขายรอยละ 9 เทานน และส าหรบกจการสถานบรการนอกแนวทอสงกาซฯ บมจ.ปตท.มจ านวนสถานสงถง 79 สถานและมสวนแบงตลาดจากยอดขายสงถงรอยละ 79 สวนผประกอบการรายอนมจ านวนรวมกนเพยง 12 สถาน และมสวนแบงตลาดจากยอดขายรอยละ 21 เทานน โดยปรมาณการขายกาซเอนจวรวมทงหมด 1.362.052.986.54 กโลกรมใน พ.ศ.2552 เมอน ามาคณกบราคา 8.50 บาท/กโลกรม ซงเปนราคาควบคม ณ เวลานน จะไดยอดขายซงมมลคาทงสน 11,577,450,232.59 บาท โดยยอดขายดงกลาวเปนของ บมจ.ปตท. เทากบ 10,077,926,497.75บาท

33 สาเหตทตองใชขอมลของ พ.ศ.2552 เนองจากสามารถคนพบขอมลทงจ านวนสถานบรการและยอดขายทแยกตามกจการบนแนวทอสงกาซและนอกแนวทอสงกาซไดเฉพาะปนเทานน อยางไรกตามขอมลของปนสามารถใชสะทอนสภาพตลาดท บมจ .ปตท.เปนผประกอบการายใหญทสดในตลาดได เนองจากใน พ.ศ.2552 บมจ.ปตท.มจ านวนสถานบรการทงทอยบนแนวทอกาซและไมไดอยบนแนวทอกาซคดเปนรอยละ 89.4 5 จากจ านวนสถานบรการทงหมด ในขณะท พ.ศ.2554 มจ านวนทงหมดคดเปนรอยละ 71.46 (บมจ.ปตท., เขาถงขอมลเมอ 6 มนาคม 2556) ซงจดไดวามจ านวนทเกนครงหนงของตลาดเชนกน และสดสวนดงกลาวนาจะสะทอนปรมาณยอดขายกาซไดในทศทางเดยวกน

37

ตารางท 3 จ านวนสถานบรการและยอดขายกาซเอนจวตามสถานบนแนวทอสงกาซฯและนอกแนวทอสงกาซฯ พ.ศ.2552

รายการ จ านวนสถาน

บรการ ปรมาณการขายทงหมด

(กโลกรม) สวนแบงตลาด

(รอยละ)

สถานบรการของปตท.บนแนวทอสงกาซฯ 252 851,311,862.7 91

สถานบรการเอกชนรายอนบนแนวทอสงกาซฯ 27 87,434,660.63 9

สถานบรการของปตท.นอกแนวทอสงกาซฯ 79 334,326,548.8 79

สถานบรการเอกชนรายอนนอกแนวทอสงกาซฯ 12 88,979,896.41 21

รวม 370 1,362,052,986.54 100

ทมา: ปรบปรงจาก ส านกงานนโยบายและแผนพลงงาน(2554)

จากสวนแบงทางการตลาดของ บมจ.ปตท.ทงในสวนของสถานบรการบนแนวทอสงกาซฯและนอกแนวทอสงกาซฯทเกนรอยละ 50 และสวนแบงทางการตลาดของยอดขายของกจการทสงเกน 1,000 ลานบาท ท าใหสามารถสรปไดในเบองตนวา ตลาดกจการสถานบรการกาซเอนจวเปนตลาดทผประกอบการรายเดยวมอ านาจเหนอตลาด

3.3 บทบาทของภาครฐตอโครงสรางตลาดอตสาหกรรมปโตรเลยม

ตลาดอตสาหกรรมปโตรเลยมของประเทศไทยเปนตลาดทภาครฐเขามามบทบาทในทกกจการขนน าของอตสาหกรรมทงในเรองของการด าเนนนโยบายและก ากบดแลตลาด โดยหนวยงานภาครฐทมอ านาจสงสดตอการก าหนดนโยบายพลงงานตามกฎหมาย คอ คณะกรรมการบรหารนโยบายพลงงานแหงชาต (กพช.) ซงมนายกรฐมนตรเปนประธาน และมคณะรฐมนตรรวมถงขาราชการบางสวนเปนคณะกรรมการ

กพช.จะมหนาทในการออกนโยบายและกฎระเบยบการก ากบดแลทเกยวกบกจการพลงงาน จากนนจะสงผานนโยบายใหหนวยงานดานพลงงานทอยภายใตอ านาจไดน านโยบายหรอกฎระเบยบไปปฏบตจรง ซงหนวยงานดานพลงงานท กพช.สามารถสงผานนโยบายใหปฎบตไดนนถกแบงออกไดเปน 4 กลม ดงตอไปน กลมทหนง หนวยราชการทสงกดกระทรวงพลงงานโดยตรง เชน ส านกนโยบายและแผนพลงงาน (สนพ.) หรอ กรมเชอเพลงธรรมชาต เปนตน กลมทสอง คณะกรรมการทถกจดตงขนส าหรบปฎบตตามนโยบายบางอยางโดยเฉพาะ อาท การตงคณะกรรมการบรหารนโยบายพลงงาน (กบง.) ขนมาเพอดแลราคาผลตภณฑปโตรเลยมส าเรจรปคาปลก เปนตน กลมทสาม หนวยงานก ากบดแลอสระททาง กพช . สามารถวาง

38

แนวนโยบายในการก ากบดแลใหได หรอหมายถง คณะกรรมการก ากบกจการพลงงาน (กกพ.) และกลมทส บมจ.ปตท.ซงเปนบรษทเอกชนทรฐบาลถอหนใหญ

หนวยงานทง 4 กลม ถกผสมผสานใหมการท าตามนโยบายรฐบาลและก ากบดแลกจการในแตละขนน าในลกษณะทแตกตางกนออกไป ซงตวอยางของการก ากบดแลและควบคมกจการแตละขนน าทมความส าคญ สามารถแสดงใหเหนดงตอไปน

3.3.1 กจการขนตนน า ส าหรบกจการส ารวจและขดเจาะนน รฐบาลมอ านาจและหนาทในการออกแบบสมปทานและคดเลอกผประมล

สมปทานทเหมาะสมภายใตพระราชบญญตปโตรเลยม พ.ศ.2514 และภายใต พรบ.ดงกลาว กระทรวงพลงงานจะเรมตนออกประกาศเชญชวนใหเอกชนยนขอสมปทานปโตรเลยมตามพนทแปลงส ารวจทกรมเชอเพลงธรรมชาตเปนผก าหนด หลงจากนนกรมเชอเพลงธรรมชาตและคณะอนกรรมการพจารณาค าขอสมปทานปโตรเลยมจะมหนาทพจารณาคณสมบตของผทยนขอรบสมปทาน โครงการส ารวจและขอเสนอดานปรมาณงาน,ปรมาณเงนและผลประโยชนทเสนอใหแกรฐตามหลกเกณฑทก าหนด เมอคดเลอกผสมควรไดรบสมปทานเสรจสนจะเสนอผลการพจารณาตอคณะกรรมการปโตรเลยมใหพจารณากลนกรองและน าเสนอรฐมนตรวาการกระทรวงพลงงานเพอพจารณา หากพจารณาเหนชอบกจะน าเสนอตอคณะรฐมนตรเพอพจารณาอนมตตอไป และเมอมการอนมตแลวรฐมนตรกระทรวงพลงงานกจะด าเนนการออกสมปทานปโตรเลยมเพออนญาตใหท าการส ารวจและขดเจาะได

นอกจากน บทบาทส าคญของภาครฐทมตอกจการการจดหากาซแอลเอนจนนคอบทบาทในการท าให บมจ.ปตท.เปนผประกอบการรายเดยวในการจดหากาซแอลเอนจใหแกประเทศ กลาวคอกจการจดหากาซแอลเอนจไดถกเรมตนจากมตคณะรฐมนตรเมอวนท 17 พฤษภาคม พ.ศ. 2548 ทเหนชอบในหลกการการจดหากาซฯในระยะยาวแกประเทศ มตดงกลาวไดมอบหมายให บมจ.ปตท. ไปจดท าแผนการน าเขากาซแอลเอนจ ใหมความพรอมและชดเจนเพอรองรบการจดท าแผนทางเลอกในการจดหาเชอเพลงส าหรบการผลตไฟฟาในอนาคต รวมทงการจดท ามาตรการสนบสนนจากภาครฐ เพอใหประเทศมความพรอมในการน าเขากาซแอลเอนจ มาทดแทนการใชกาซฯไดทนเวลา ซง บมจ.ปตท.กไดด าเนนการจดท าแผนการจดหากาซฯในระยะยาว และสาระส าคญประการหนงคอการก าหนดให บมจ .ปตท.เปนผวางแผนในการน าเขากาซแอลเอนจจากตางประเทศ จากนน บมจ.ปตท.ไดสงแผนให กพช.พจารณา ซง กพช.ไดมมตเหนชอบกบแผนดงกลาวและไดสงเรองให ครม.พจารณาเปนขนสดทาย จนกระทงในวนท 19 เมษายน พ.ศ.2550 คณะรฐมนตรไดมมตเหนชอบกบตามมตของ กพช. ในการก าหนดให บมจ.ปตท. เปนผประกอบการเพยงรายเดยวในการรบหนาทจดหากาซแอลเอนจใหแกประเทศตามแผนทไดจดท าขน โดยใหมการสรางสถานรบกาซแอลเอนจ และมการด าเนนกจการนผานบรษทลกทชอวา บรษทพทท แอลเอนจ จ ากด (PTTLNG) นยน การทรฐบาลเปนผก าหนดให บมจ.ปตท.เปนผประกอบการเพยงรายเดยวในการด าเนนกจการจดหากาซแอลเอนจใหแกประเทศตงแตการจดท าแผนจนถงการจดตงบรษทลกขนมาดแลกจการ จงสะทอนใหเหนถงบทบาทโดยตรงของภาครฐในการสรางการผกขาดขนในตลาดกจการการจดหากาซแอลเอนจ อยางไรกตามภายหลงทมกจการจดหากาซแอลเอนจเกดขนแลว ภาครฐโดย กพช. กไดมอบหมายให กกพ. ก ากบดแลอตราราคากาซแอลเอนจและอตราคาบรการสถานกาซแอลเอนจ ( ฝายก ากบกจการไฟฟาและกาซฯ กกพ., 2554)

39

3.3.2 กจการขนกลางน า

ในสวนของกจการโรงกลนฯและโรงแยกกาซฯนน กพช.จะมบทบาทโดยตรงตอการแทรกแซงราคาของผลตภณฑบางประเภทในกจการเหลาน กลาวคอ ราคาผลตภณฑปโตรเลยมประเภทน ามนส าเรจรปจากโรงกลนหรอราคาหนาน ามนส าเรจรปหนาโรงกลนฯจะถกก าหนดจาก“สตรราคาหนาโรงกลนฯ”ซงเปนสตรทก าหนดใหราคาหนาโรงกลนฯตองเคลอนไหวตามราคาของตลาดจรสงคโปร อยางไรกตามราคาของผลตภณฑส าเรจรปบางอยาง ไดแก ราคากาซแอลพจหนาโรงกลนฯและโรงแยกกาซฯไมไดถกก าหนดจากสตรราคาดงเชนน ามนส าเรจรป แตถกก าหนดใหเปนราคาคงทโดย กพช . ผานกลไกของ กบง. ซงในปจจบน กพช. ก าหนดใหราคาหนาโรงกลนฯและโรงแยกกาซฯของกาซแอลพจมราคาต าราคาตลาดโลก เพอใหเปนไปตามนโยบายการควบคมราคากาซแอลพจของรฐบาล

สวนในกจการจดหาและขนสงกาซฯทางระบบทอนน รฐบาลมบทบาทส าคญในการก าหนดราคากาซฯขายสงและจดตงคณะกรรมการก ากบดแลตนทนของการใหบรการทอสงกาซฯซงเปนสวนประกอบหนงของราคากาซฯขายสง กลาวคอราคากาซฯขายสงในปจจบนถกก าหนดจาก คมอการค านวณราคากาซฯและอตราคาบรการสงกาซฯ ซงจดท าขนโดยส านกนโยบายและแผนพลงงาน (สนพ.) และรฐบาลไดมการจดตง กกพ. ซงเปนคณะกรรมการอสระตามอ านาจของ พรบ.ประกอบกจการพลงงาน พ.ศ.2550 ขนมาเพอใหท าหนาทออกใบอนญาตส าหรบผทสนใจจะประกอบกจการกาซฯ และก ากบดแลตนทนของการใหบรการทอกาซฯซงเปนสวนประกอบหนงของราคากาซฯขายสงดวย

อยางไรกตามบทบาทของภาครฐทเดนชดทสดในกจการจดหาและขนสงกาซทางระบบทอคอการไมยอมท าการแบงแยกกจการจดหาและกจการขนสงทางทอของ บมจ.ปตท.ออกจากกน และไมไดมการวางมาตรการเพอจงใจใหเอกชนรายอนเขามาแขงขนในตลาดกจการกาซฯเหลาน ในชวงทมการแปรรปรฐวสาหกจการปโตรเลยมแหงประเทศไทยใหกลายเปน บมจ.ปตท. ผลลพธทเกดขนไดท าใหตลาดกจการจดหาและขนสงกาซทางระบบทอเปนตลาดผกขาดโดยสมบรณโดย บมจ .ปตท. นอกจากนผลลพธของการผกขาดในโครงขายทอสงกาซฯอาจมสวนท าใหตลาดทเชอมโยงกบทอสงกาซฯ เชน ตลาดกจการโรงแยกกาซฯกลายเปนตลาดผกขาดโดยสมบรณตามไปดวย

3.3.3 กจการขนปลายน า ในสวนของกจการสถานบรการน ามน กพช. มบทบาทส าคญในการควบคมราคาน ามนส าเรจรปขายปลกไมใหมความ

ผนผวน โดยมการจดตองกองทนน ามนเชอเพลง (ตอไปจะเรยกวากองทนน ามนฯ) ซงถกด าเนนการผาน กบง. และส าหรบกจการสถานบรการกาซเอนจว กพช.จะมบทบาทในการควบคมราคาขายปลกของกาซเอนจวใหอยในระดบต ากวาตลาดโลกผานการด าเนนงานของ กบง.อกเชนกน

จะเหนไดวาภาครฐโดยเฉพาะอยางยงฝายบรหารมบทบาทส าคญในการออกแบบสถาบนหรอกฎกตกาในการดแลกจการในทกขนน าในรปแบบทหลากหลาย และมการด าเนนการแทรกแซงราคาของผลตภณฑในกจการขนกลางน าและปลายน าคอนขางสง และทส าคญการด าเนนนโยบายบางอยาง เชน การจดหากาซแอลเอนจ นนจ าเปนอยางยงทตองอาศยการสงการไปยง บมจ.ปตท.ดวย

3.4 สรป

https://www.google.co.th/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=2&cad=rja&ved=0CDMQFjAB&url=http%3A%2F%2Fwww.praipol.com%2FNG%2520Price%2520Manual.doc&ei=-N0KUfLaKJGnrAeNmoHgAQ&usg=AFQjCNEmb4OQlgqO5DtavPpBc7hyZWLsbA&sig2=_qq-XbQpZfpYpmh3yiu1pQ

40

ภาพรวมตลาดของอตสาหกรรมปโตรเลยมในประเทศไทยนนถอวาเปนตลาดทมผประกอบการคอนขางนอยราย ผประกอบการรายใหญบางรายมกมอ านาจเหนอตลาด (ทงแบบรายเดยวและแบบหลายราย) และบางรายกมอ านาจผกขาดโดยสมบรณในตลาด (ตาราง 4) ทงนเนองจากการด าเนนกจการทเกยวของกบอตสาหกรรมปโตรเลยมนนจ าเปนตองใชเงนลงทนสง, ตองแบกรบความผนผวนของราคาวตถดบและผลตภณฑปโตรเลยมส าเรจรปทเ คลอนไหวตามราคาของตลาดตางประเทศ และทส าคญยงตองเผชญกบบทบาทแทรกแซงตลาดของรฐบาลในตลาดกจการขนกลางน าและปลายน าผานนโยบายการควบคมราคาผลตภณฑปโตรเลยมส าเรจรปบางชนด

หากพจารณาบทบาทและอ านาจตลาดของ บมจ.ปตท.แบบแยกสวนทละขนน าของกจการผานหลกเกณฑโครงสรางของตลาด ของพรบ.แขงขนทางการคาฯ จะพบวา บมจ.ปตท.มบทบาทส าคญในแงทเปนผประกอบการรายใหญกจการทกขนน า ทงผลตภณฑกาซและน ามน ในสวนของกจการขนตนน านน บมจ .ปตท.เปนผผกขาดเพยงรายเดยวในการจดหากาซแอลเอนจจากตางประเทศ สวนกจการส ารวจและขดเจาะ บมจ.ปตท.เปนผประกอบรายใหญเปนอนดบ 2 จากบรรดาผประกอบการรายใหญทงหมดในตลาด 3 รายซงมสวนแบงการตลาดรวมกนสงถงรอยละ 88 นบไดวา บมจ.ปตท. มอ านาจเหนอตลาดรวมกบผประกอบการรายอนในกจการส ารวจและขดเจาะ

ส าหรบกจการขนกลางน านน บมจ.ปตท.เปนผผกขาดเพยงรายเดยวในกจการขนสงกาซฯทางระบบทอซงครอบคลมกจการยอยทส าคญทงหมด ไดแก กจการจดหาและจ าหนายกาซฯ, กจการทอสงกาซฯ และกจการทอจ าหนายกาซฯ นอกจากนยงเปนผประกอบการรายใหญทสดในตลาดกจการโรงแยกกาซฯและโรงกลนฯอกดวย ซงสามารถกลาวไดวา บมจ.ปตท.เปนผประกอบการทมอ านาจในการควบคมตลาดกจการขนกลางน าของอตสาหกรรมปโตรเลยมไดเกอบทงหมด

สวนในกจการขนปลายน านน บมจ.ปตท.เปนผประกอบการรายใหญทสดทมอ านาจเหนอตลาดในกจการสถานบรการกาซเอนจว และเปนผประกอบการรายใหญทสดในตลาดกจการสถานบรการน ามน แตหากตความสวนแบงทางการตลาดตาม พรบ.แขงขนทางการคาฯอยางเครงครด จะแสดงใหเหนวาตลาดกจการสถานบรการน ามนไมใชตลาดทมผประกอบการมอ านาจเหนอตลาดทงแบบรายเดยวและแบบหลายรายอยางตรงไปตรงมา เนองจากสวนแบงทางการตลาดของ บมจ.ปตท.ซงเปนผประกอบการรายใหญทสดนนมไมถงรอยละ 50 (กระนนกตาม บมจ.ปตท. มสวนแบงตลาดอยถงรอยละ 48.3) จงไมเขาเงอนไขตลาดทมผประกอบการรายเดยวมอ านาจเหนอตลาด และสวนแบงทางการตลาดของผประกอบการรายใหญทสด 3 รายแรกกไมเขาเงอนไขของตลาดทมผประกอบการหลายรายมอ านาจเหนอตลาดรวมกนแตอยางใด

ตาราง 4 กจการทมลกษณะตลาดผกขาดหรอมผประกอบการมอ านาจเหนอตลาดในอตสาหกรรมปโตรเลยม

กจการ ลกษณะของตลาด ผประกอบการทมอ านาจเหนอตลาด/ผกขาด

กจการขนตนน า กจการส ารวจและขดเจาะปโตรเลยม ตลาดทมผประกอบการรายเดยวมอ านาจ

เหนอตลาด และ ตลาดทมผประกอบการหลายรายมอ านาจเหนอตลาดรวมกน

เชฟรอน (กรณอ านาจเหนอตลาดรายเดยว) และ เชฟรอน บมจ.ปตท. และ เฮสส (กรณอ านาจเหนอตลาด

รวมกน) กจการจดหากาซแอลเอนจ ตลาดผกขาดโดยสมบรณ (บมจ.ปตท.) บมจ.ปตท.

กจการขนกลางน า กจการโรงกลนฯ ตลาดทมผประกอบการรายเดยวมอ านาจ

เหนอตลาด บมจ.ปตท.

41

กจการขนสงกาซฯทางระบบทอ ตลาดผกขาดโดยสมบรณ บมจ.ปตท. กจการโรงแยกกาซฯ ตลาดผกขาดโดยสมบรณ บมจ.ปตท.

กจการขนปลายน า กจการสถานบรการกาซเอนจว ตลาดทมผประกอบการรายเดยวมอ านาจ

เหนอตลาด บมจ.ปตท.

ทมา: สรปโดยผวจย

จะสงเกตไดวา บมจ.ปตท. มอ านาจเหนอตลาดหรออ านาจผกขาดแคบางกจการทอยในอตสาหกรรมปโตรเลยม แตถาพจารณาบทบาทของ บมจ.ปตท. ผานความสมพนธของตลาดกจการตงแตขนตนน าไปยงปลายน าจะพบวา บมจ.ปตท. เปนเอกชนทมอ านาจตลาดสงสดในตลาดผลตภณฑกาซและน ามนตงแตขนกลางน าเปนตนไป ในผลตภณฑกาซนน บมจ.ปตท.เปนผผกขาดกจการจดหาและขนสงกาซฯทางระบบทอซงเปนระบบขนสงกาซทใหญทสดและเปนเจาของโรงแยกกาซฯทงหมด ซงโครงสรางตลาดลกษณะดงกลาว ท าให บมจ.ปตท. เปนผประกอบการรายเดยวในตลาดกาซฯของประเทศทมอ านาจในการก าหนดราคารบซอกาซฯจากผขายในกจการขนตนน า และสามารถก าหนดราคาขายกาซจากผซอในกจการขนปลายน าหรอผบรโภคได สวนในผลตภณฑน ามนนน สวนแบงตลาดของกจการโรงกลนฯทงประเทศทเปนของ บมจ.ปตท. เกอบทงหมดยอมท าให บมจ. ปตท.มอ านาจตอรองสงในการก าหนดราคาน ามนหนาโรงกลนฯได

แมวาโครงสรางตลาดอตสาหกรรมปโตรเลยมจะเปนโครงสรางท บมจ.ปตท. เปนผประกอบการทมอ านาจตลาดเหนอกวาผประกอบการรายอน โดยเฉพาะอยางยงในกจการขนกลางน าและปลายน า และมโอกาสสงในการใชอ านาจเหนอตลาดทมในการแสวงหาก าไรเกนปกต แตตลาดของอตสาหกรรมปโตรเลยมในประเทศไทยเปนตลาดทถกค วบคมและแทรกแซงจากภาครฐอยอยางสม าเสมอโดยเฉพาะอยางยงการแทรกแซงราคาผลตภณฑปโตรเลยมส าเรจรป ดงนน อ านาจเหนอตลาดในลกษณะตางๆท บมจ.ปตท. มอยนนอาจไมไดน าไปสการแสวงหาก าไรเกนปกตอยางไรขอบเขต ทงน พฤตกรรมการใชอ านาจเหนอตลาดท บมจ.ปตท. มอยภายใตบทบาทกงรฐกงเอกชนและสภาพตลาดอตสาหกรรมปโตรเลยมดงทเปนอยนน จะถกวเคราะหในบทตอไป

42

4. พฤตกรรมและผลลพธในการแสวงหาก าไรเกนปกตจากการมอ านาจเหนอตลาดและอ านาจผกขาดโดยสมบรณของ บมจ.ปตท.

หลงจากทราบถงบทบาทและอ านาจตลาดของบมจ.ปตท.ในโครงสรางของตลาดอตสาหกรรมปโตรเลยมไปในบททแลว ในบทนจะท าการศกษาถงพฤตกรรมการใชอ านาจเหนอตลาด/อ านาจผกขาดโดยสมบรณของ บมจ.ปตท. และผลลพธจากการใชอ านาจอ านาจเหนอตลาด/อ านาจผกขาดโดยสมบรณเหลานนวาสามารถน าไปสการไดรบก าไรเกนปกตหรอไม ดงนน เนอหาในบทนจงมวตถประสงคในการศกษาทส าคญ 2 ขอ ขอแรก พฤตกรรมการใชอ านาจเหนอตลาด/อ านาจผกขาดโดยสมบรณของ บมจ.ปตท. และ ขอสอง ผลลพธทเกดจากพฤตกรรมเหลาน อยางไรกตามเนอหาในบทนจะท าความเขาใจบทบาทการใชอ านาจเหนอตลาด/อ านาจผกขาดโดยสมบรณทเปนของ บมจ.ปตท.เทานน

4.1 ขอบเขตตลาดและพฤตกรรมทเลอกศกษา

การวเคราะหพฤตกรรมของบมจ. ปตท.ในบทนจะจ ากดขอบเขตเฉพาะพฤตกรรมทเกดจากอ านาจเหนอตลาดและอ านาจผกขาดโดยสมบรณของ บมจ.ปตท.เทานน (ไมพจารณากรณอ านาจเหนอตลาดของผประกอบการรายอน และ ไมพจารณากรณอ านาจเหนอตลาดท บมจ.ปตท.มรวมกบผประกอบการรายอน) ซงพฤตกรรมในลกษณะดงกลาวเปนพฤตกรรมของ บมจ.ปตท.ทไมเกยวของกบผประกอบการรายอน ดงนนโครงสรางตลาดทอยในขอบเขตการวเคราะหของบทนประกอบไปดวย กจการน าเขากาซแอลเอนจซงเปนกจการขนตนน า, กจการโรงกลนฯ,โรงแยกกาซและการขนสงกาซทางทอซงเปนกจการขนกลางน า และกจการสถานบรการกาซเอนจว ซงเปนกจการขนปลายน า

นอกจากการจ ากดขอบเขตโครงสรางตลาดเหลอเพยงตลาดผกขาดโดยสมบรณ และตลาดท บมจ.ปตท. มอ านาจเหนอตลาดเพยงรายเดยวแลว การศกษาในบทนจะท าการเลอกประเภทของพฤตกรรมทจะท าการศกษาดวยเนองจากขอจ ากดเรองขอมลและความสะดวกในการแบงประเภทพฤตกรรม โดยพฤตกรรมทจะมงศกษาในบทนเปนหลกคอ พฤตกรรมการการแสวงหาก าไรเกนปกตผานชองทางราคา ของ บมจ.ปตท. เนองจากเปนกลมพฤตกรรมทเหนไดชดและน าไปสการวเคราะหผลลพธไดอยางตรงไปตรงมาวากอใหเกดก าไรเกนปกตไดหรอไม

กลมพฤตกรรมและผลลพธจากการใชอ านาจเหนอตลาด/อ านาจผกขาดโดยสมบรณในการแสวงหาก าไรเกนปกตจากชองทางราคาของ บมจ.ปตท.จะถกวเคราะหจากอ านาจเหนอตลาด/อ านาจผกขาดท บมจ.ปตท.มอยควบคไปกบบทบาทของภาครฐเนองจากเงอนไขการตงราคาผลตภณฑปโตรเลยมลวนอยภายใตการก ากบดแลและควบคมจากภาครฐทงสน

เมอใชหลกเกณฑการจ ากดขอบเขตโครงสรางตลาดและประเภทของพฤตกรรมไดแลวนน พฤตกรรมและผลลพธจากการตงราคาภายใตโครงสรางตลาดท บมจ .ปตท. มอ านาจเหนอตลาด/อ านาจผกขาดโดยสมบรณจะประกอบไปดวยกลมพฤตกรรมและผลลพธจากการแสวงหาก าไรเกนปกตจากราคากาซฯขายสง, การแสวงหาก าไรเกนปกตจากราคาผลตภณฑปโตรเลยมหนาโรงกลนฯ/โรงแยกกาซฯ, การแสวงหาก าไรเกนปกตจากราคากาซเอนจวขายปลก และการแสวงหาก าไรเกนปกตจากราคากาซแอลพจขายปลก

43

4.2. การแสวงหาก าไรเกนปกตจากราคาน ามนส าเรจรปหนาโรงกลนฯ (พฤตกรรมและผลลพธจากอ านาจเหนอตลาดในกจการโรงกลนฯ)

ภายใตโครงสรางตลาดกจการโรงกลนฯท บมจ.ปตท.เปนผประกอบการรายใหญทมอ านาจเหนอตลาดจากครอบครองสวนแบงตลาดราวรอยละ 83 ท าให บมจ.ปตท.มแนวโนมทจะใชอ านาจตลาดทตนมในการตงราคาน ามนส าเรจรปหนาโรงกลนฯใหสงเพอใหไดรบก าไรเกนปกต อยางไรกตามอ านาจในการตงราคาของ บมจ.ปตท.ตองเผชญกบขอจ ากดส าคญคอ การก าหนดสตรราคาจากภาครฐ

การทภาครฐไดก าหนดสตรราคาน ามนส าเรจรปหนาโรงกลนฯ หรอ ราคาน ามนหนาโรงกลนฯขนมา (กลองขอความท 1) บงคบใชส าหรบกจการโรงกลนฯ ไดท าให บมจ. ปตท. ไมสามารถก าหนดราคาน ามนส าเรจรปหนาโรงกลนฯตามอ าเภอใจ เนองจากสตรราคาไดระบใหการปรบราคานนเปลยนแปลงตามราคา “เสมอนน าเขาน ามนส าเรจรปของตลาดสงคโปร” (Import Parity Singapore) เปนหลก และราคาน ามนดบทกจการโรงกลนใชเปนวตถดบหลกในการผลตกถกภาครฐก าหนดใหปรบตามตลาดดไบ ดงนนพฤตกรรมการตงราคาน ามนหนาโรงกลนฯ ของ บมจ.ปตท.จงขนอยกบสภาพตลาดปโตรเลยมในตางประเทศเปนหลกแมวาตนเองจะมอ านาจเหนอตลาดในกจการโรงกลนฯกตาม

กลองขอความ 1 สตรการก าหนดราคาน ามนส าเรจรปหนาโรงกลนฯในปจจบน

ราคาน ามนส าเรจรปหนาโรงกลนฯ = ราคาน ามนส าเรจรปตลาดสงคโปร34 + คาขนสง + คาประกน + คาปรบคณภาพน ามน

ทมา: ธงชาต บวรธ ารงชย (2553)

พฤตกรรมการการแสวงหาก าไรเกนปกตจากชองราคาทมขอจ ากดไดสงผลใหก าไรของ บมจ .ปตท.ขนอยกบสถานการณตลาดปโตรเลยมของโลกเปนหลกดงทปรากฎในขอคนพบดงตอไปน ในชวง พ.ศ.2553-2554 นนราคาสนคาปโตรเลยมหลายชนดไดมการปรบตวสงขน ในขณะทก าไรของ บมจ.ปตท. ในกจการโรงกลนฯกเพมสงขนจาก 9,377 ลานบาทกลายเปน 13,445 ลานบาทเชนกน ในทางกลบกน พ.ศ.2551 ซงเปนปทราคาสนคาปโตรเลยมทกอยางปรบตวลดลงเนองจากวกฤตเศรษฐกจทเกดขนในประเทศสหรฐอเมรกา บมจ .ปตท. กลบประสบการขาดทนในกจการโรงกลนฯสงถง 11,695 ลานบาท (รายงานประจ าป บมจ.ปตท. พ.ศ.2551 และ พ.ศ. 2554) แสดงใหเหนวา กจการโรงกลนฯในชวงทราคาสนคาปโตรเลยมของโลกสงขนจะมก าไรทสงมาก ในขณะทชวงทราคาสนคาปโตรเลยมของโลกลดต าลงกท าใหกจการ โรงกลนฯประสบภาวะขาดทนไดเชนกน

34 ตลาดสงคโปรเปนศนยกลางซอขายน ามนในภมภาคนทส าคญทสด ซงราคาน ามนส าเรจรปในตลาดจรสงคโปร มไดเกดจากการประกาศราคาของรฐบาลสงคโปร แตเปนราคาทเกดจากการตกลงซอขายของผซอและผขายทงภายในและภายนอกประเทศสงคโปร ซงเปนราคาทจะสะทอนปรมาณน ามนทมในภมภาคและความตองการน ามนของภมภาคนทมเขามาในตลาด ดงนน ปรมาณการผลตสวนเกนและความตองการน ามน (การสงออกและการน าเขา) ของประเทศตางๆ ในภมภาคน ซงรวมทงประเทศไทยจะมผลตอการเปลยนแปลงของราคาในตลาดจรสงคโปร การเกบรวบรวมราคาซอขายในตลาดน ามนทกตลาดจะมบรษทขอมล เชน Platt’s, Petroleum Argas, Reuters ท าการรวบรวมราคาซอขายในแตละวน ซงขอมลทตลาดน ามนทประเทศไทยใชอางองจะเปนของบรษท Platt’s เรยกวา MOP (Mean of Platt’s) หมายถง ราคากลางทไดจากราคาซอขายต าสดและสงสดท Platt’s สรปในวนนนๆ (ส านกงานนโยบายและแผนพลงงาน อางถงใน ธงชาต บวรธ ารงชย, 2553)

44

แมวาพฤตกรรมการแสวงหาก าไรจากราคาหนาโรงกลนฯทมขอจ ากดสงผลใหพนฐานการแสวงหาก าไรของ บมจ .ปตท.จากกจการโรงกลนฯจ าเปนตองอยบนสถานการณของตลาดปโตรเลยมโลก อยางไรกตามเมอพจารณารายละเอยดของสตรราคาอยางถถวนแลว จะพบวา บมจ.ปตท. สามารถเขาถงก าไรเกนปกตได (บางครงอยในรปแบบของการขาดทนนอยกวาปกต) เนองจาก เมอพจารณาถงขอเทจจรงทวา น ามนหนาโรงกลนฯบางสวนสามารถกลนไดจากน ามนดบทจดหาไดในประเทศไทย ดงนน ทงตนทนคาขนสงน ามนดบทโรงกลนฯของประเทศไทยน าเขาจากตะวนออกกลาง (ตวแปร คาขนสง ในสตรราคา) และคาประกน เปนตนทนทไมไดเกดขนจรงกบน ามนหนาโรงกลนฯ เพราะฉะนน ตนทนคาขนสงทงหมดและคาประกนของน ามนหนาโรงกลนฯทกลนจากน ามนดบในประเทศจงถอเปนตนทนทไมไดเกดขนจรงแตกลบถกก าหนดใหเปนสวนประกอบในสตรการคดราคาหนาโรงกลนฯ สงผลใหราคาน ามนหนาโรงกลนฯมแนวโนมสงกวาทควรจะเปน และกลายเปนราคาทสรางก าไรเกนปกตใหแกกจการโรงกลนฯไดในทายทสด35

ตารางท 5 การจดหาน ามนดบของไทย (หนวย: บารเรลตอวน)

2548 2549 2550 2551 2552 2552

วตถดบในประเทศ 113,890 128,950 134,563 143,935 154,041 16.3%

น าเขาจากตะวนออกกลาง 651,129 661,513 624,692 665,463 622,211 65.7%

น าเขาจากตะวนออกไกล 88,440 78,761 58,965 53,170 84,171 8.9%

น าเขาจากแหลงอนๆ 76,986 77,858 109,755 84,192 86,161 9.1%

สทธ 930,445 947,082 927,975 946,760 946,584 100%

ทมา:รวบรวมจากส านกงานแผนและนโยบายพลงงาน อางถงใน (ธงชาต บวรธ ารงชย, 2553)

โดยสรป อ านาจเหนอตลาดในกจการโรงกลนฯของ บมจ.ปตท.ไมสามารถน าไปสพฤตกรรมการแสวงหาก าไรผานราคาเพอแสวงหาก าไรเกนปกตไดโดยตรงเนองจากขอจ ากดเรองสตรราคาทถกก าหนดโดยภาครฐ อยางไรกตามภายใตสตรราคาทก าหนดขนกไดท าให บมจ.ปตท. ไดรบก าไรเกนปกตจากการทสตรราคาไดมการก าหนดใหมการน าตนทนคาขนสงน ามนดบจากตางประเทศและคาประกนทไมไดเกดขนจรงเขาไปในราคาน ามนหนาโรงกลนฯ

35ขอโตแยงส าคญทมกถกหยบบกขนมาอภปรายไดแก ความสดวสยของการก าหนดราคา ทไมอาจจะแยกค านวณหรอคดราคาแบบถวเฉลยตนทนการกลนวตถดบภายในและภายนอกประเทศได เนองจาก การกระท าในลกษณะดงกลาวจะท าใหราคาหนาโรงกลนของประเทศไทยแตกตางจากราคาตลาดโลก และจะท าใหเกดการซอขายน ามนดบเพอเกงก าไร (Arbitrage) อาจกอใหเกดความไมสมดลของอปสงคและอปทานน ามนในประเทศ ทวา แนวคดดงกลาวมขอออนส าคญไดแก การซอขายเพอเกงก าไรไมใชสงทจะสามารถท าไดโดยสมบรณ (Non-perfect arbitrage) กระทงสนคาซงมมาตรฐานความปลอดภยในการขนสงต ากวาน ามน หรอมความยงยากซบซอนนอยกวากยงพบเหนไดทวไปวาไมสามารถจะโยกยายก าไรได 100% กระนนกตาม ขอพงพจารณาถงความจ าเปนในการมสตรราคาดงทเปนอยกคอ มาตรการดงกลาวอาจเปนมาตรการทเหมาะสมเมอครงทประเทศไทยยงมสดสวนการผลตน ามนส าเรจรปจากวตถดบภายในประเทศต ามากๆ แตเมอปจจบนโครงสรางของการผลตเปลยนไปสตรการก าหนดราคาซงไมถกปรบเปลยน ไมทนสมย กอาจจะกอใหเกดก าไรเกนปรกตไดโดยไมไดมความจงใจ อยางไรกตามเปนการยากทจะพสจนเจตนา

45

4.3 การแสวงหาก าไรเกนปกตจากราคากาซฯขายสง (พฤตกรรมและผลลพธจากอ านาจผกขาดโดยสมบรณในกจการจดหาและขนสงกาซฯทางระบบทอ และกจการจดหากาซแอลเอนจ)

ภายใตโครงสรางตลาดกจการขนสงกาซฯทางระบบทอท บมจ.ปตท.มสทธผกขาดในการด าเนนกจการจดหาและจ าหนายกาซฯ, กจการทอสงกาซฯและกจการทอจ าหนายกาซฯ สงผลให บมจ.ปตท.เปนผผกขาดในรบซอกาซฯจากแหลงสมปทานและขายกาซฯทไดใหแกลกคาแตเพยงผเดยว นอกจากน การเปนผผกขาดในกจการจดหากาซแอลเอนจ ท าใหบมจ .ปตท.สามารถน ากาซแอลเอนจมาแปรรปเปนกาซฯ และน าไปขายรวมกบกาซฯทมาจากแหลงสมปทานได อ านาจการผกขาดโดยสมบรณทงสองกจการไดสงผลให บมจ.ปตท.เปนผประกอบการเพยงรายเดยวทสามารถแสวงหาก าไรจากราคากาซฯขายสงภายในประเทศได อยางไรกตาม ราคากาซฯขายสงไดถกภาครฐเขามาก ากบดแลดวยการก าหนดสตรราคาผาน คมอการค านวณราคากาซฯและอตราคาบรการสงกาซฯ ซงจดท าขนโดยส านกนโยบายและแผนพลงงาน (สนพ.) และก าหนดใหคณะกรรมการก ากบกจการพลงงาน (กกพ.) ก ากบดแลการคดราคากาซฯขายสงใหเปนไปตามสตรราคาน อยางไรกตาม กกพ.กไมไดมอ านาจในการก ากบดแลตวแปรส าคญในสตรราคา ไดแก ราคาเนอกาซและอตราคาบรการส าหรบการจดหาและคาสงกาซฯ

สตรราคากาซฯแบงออกเปน 2 สตร (กลองขอความท 2 และ 3) โดยสตรทหนงใชค านวณราคากาซฯส าหรบโรงแยกกาซฯ และสตรทสองใชส าหรบค านวณราคากาซฯส าหรบลกคารายอนๆ โดยทสวนประกอบของราคากาซฯขายสงคอราคาของเนอกาซฯ, ตนทนส าหรบการใหบรการ และตนทนส าหรบการขนสง แมวาสตรราคาทเกดขนจะเปนขอจ ากดในการแสวงหาก าไรเกนปกตของ บมจ.ปตท. แตสตรราคากไมสามารถควบคมการพฤตกรรมการแสวงหาก าไรเกนปกตของ บมจ .ปตท.ไดทงหมดและตวแปรบางอยางในสตรราคากยงมสวนในการสรางก าไรเกนปกตในทางออมใหแก บมจ .ปตท. อยางนอย 3 ประการ ไดแก ราคาเฉลยเนอกาซฯ (pool gas), อตราคาบรการส าหรบการจดหาและคาสงกาซฯ (s) และอตราคาบรการสงกาซฯทางทอในสวน Demand Charge (Td) ซงมรายละเอยดดงตอไปน



46

กลองขอความท 2 ราคากาซฯขายสงส าหรบโรงแยกกาซฯ

ทมา: มตคณะกรรมการนโยบายพลงงานแหงชาตครงท 2/2554 (ครงท 135)

P1 =Pool Gas1+ S + TdZone 1 + Tc

P1 =Pool Gas1+ (S1+ S2)+ TdZone 1 + Tc

P1 ราคากาซธรรมชาตขายสงส าหรบโรงแยกกาซฯ

Pool Gas1 ราคาเนอกาซทจ าหนายใหแกโรงแยกกาซฯโดยเฉพาะ(เปนกาซฯทมาจากแหลงอาวไทย)

S คอ อตราคาบรการส าหรบการจดหาและคาสงกาซฯ มหนวยเปนบาทตอลานบทย มคาเทากบ รอยละ 1.75 ของ Pool Gas1

Sประกอบดวย S

1 คอ คาใชจายส าหรบในการจดหาและคาสงกาซฯ รวมกบคาตอบแทนในการด าเนนการ

S2 คอ คาความเสยงในการรบประกนคณภาพกาซฯ และการสงกาซฯ ใหไดตามปรมาณท

ก าหนด ภายใตสญญาซอขายกาซฯระหวาง ผจดหากาซฯ และผผลตกาซฯ และสญญาซอขายกาซฯระหวางผจ าหนายกาซฯ และผใชกาซฯ รวมถงความเสยงอนๆ

TdZone 1

คอ อตราคาบรการสงกาซฯทางทอในสวน Demand Charge ส าหรบระบบทอนอกชายฝงท

ระยอง(Zone 1)

Tc คอ อตราคาบรการสงกาซทางทอในสวน Commodity Charge มหนวยเปนบาทตอลานบทย

47

กลองขอความท 3 ราคากาซฯขายสงส าหรบผซอรายอนๆทไมใชโรงแยกกาซฯ

ทมา: มตคณะกรรมการนโยบายพลงงานแหงชาตครงท 2/2554 (ครงท 135)

4.3.1 ราคาเฉลยเนอกาซฯทเลอกปฏบต

สตรราคาสงผลให บมจ.ปตท.มพฤตกรรมเลอกปฎบตตอกลมผใชกาซในเรองการขนสงและการตงราคาเนอกาซฯ กลาวคอ บมจ.ปตท.จะน ากาซฯจากอาวไทยสงใหแกโรงแยกกาซฯจนเพยงพอกอนเปนล าดบแรก แลวจงน าสวนทเหลอมาใชค านวณตนทนเนอกาซฯเฉลยเพอขายแกลกคารายอนๆ ไดแก การไฟฟาฝายผลต ผผลตไฟฟาอสระและรายยอย รวมถงผบรโภครายยอยทซอกาซฯปลกใน ภาคยานยนตร และภาคอตสาหกรรม (สงเกตไดจากค าอธบายของ Pool Gas2 ในกลองขอความท 3) ผลลพธของการค านวณตนทนเนอกาซเฉลยฯทแตกตางกน สงผลใหโรงแยกกาซฯและลกคารายอนๆไดใชกาซฯ

P2 =Pool Gas2+ S + TdZone 1-5 + Tc หรอ

P2 =Pool Gas2+ (S1+ S2)+ TdZone 1-5 + Tc

P2 ราคากาซฯขายสงส าหรบผซอรายอนๆทไมใชโรงแยกกาซฯ

Pool Gas2 ราคาเฉลยเนอกาซฯทจ าหนายใหแกโรงไฟฟาของ กฟผ. ผผลตไฟฟาอสระ ผผลตไฟฟารายเลก และผใชกาซฯอนๆ ประกอบดวยกาซฯจากอาวไทยทเหลอจากการจายใหโรงแยกกาซฯ จากสหภาพพมาแหลงยาดานาและแหลงเยตากน กาซแอลเอนจและกาซฯจากแหลงอนๆ ในอนาคต ราคานมหนวยเปนบาทตอลานบทย

S คอ อตราคาบรการส าหรบการจดหาและคาสงกาซฯ มหนวยเปนบาทตอลานบทย 1) อตราส าหรบการไฟฟาฝายผลตแหงประเทศไทย และผผลตไฟฟาอสระมคาเทากบ

รอยละ 1.75 ของ Pool Gas2แตตองไมสงกวา 2.1525 บาทตอลานบทย 2) อตราส าหรบผผลตไฟฟารายเลกมคาเทากบรอยละ 9.33 ของ Pool Gas2แตตองไม

สงกวา 11.4759 บาทตอลานบทย S ประกอบดวย S

1 คอ คาใชจายส าหรบในการจดหาและคาสงกาซฯ รวมกบคาตอบแทนในการด าเนนการ

S2 คอ คาความเสยงในการรบประกนคณภาพกาซฯ และการสงกาซฯ ใหไดตามปรมาณท

ก าหนด ภายใตสญญาซอขายกาซฯระหวาง ผจดหากาซฯและผผลตกาซฯ และสญญาซอขายกาซฯระหวางผจ าหนายกาซฯและผใชกาซฯ รวมถงความเสยงอนๆ

TdZone 1-5

คอ อตราคาบรการสงกาซฯทางทอในสวน Demand Charge ส าหรบระบบทอกาซฯ ซงผซอ

กาซฯแตละประเภทจะมคา Tdทแตกตางกนไป ขนอยกบวาผซอกาซฯรบกาซจากทอในพนทใดจากทงหมด 5 ท อตราคาบรการนมหนวยเปนบาทตอลานบทย

Tc คอ อตราคาบรการสงกาซฯทางทอในสวน Commodity Charge มหนวยเปนบาทตอลานบทย

48

ในราคาเนอกาซฯทแตกตางกน โดยทกจการโรงแยกกาซฯทงประเทศซง บมจ.ปตท. เปนของ นนสามารถซอกาซฯในราคา Pool Gas1และ ในขณะทผซอกาซฯรายอนๆตองซอ ในราคา Pool Gas2

36 โดยใน พ.ศ. 2554 ราคา Pool Gas1 หรอราคา

ซอเนอกาซฯจากอาวไทย มคาประมาณ 181.2 บาทตอลานบทย37 ซงถกกวาราคากาซฯ Pool Gas2 หรอราคาซอเนอกาซฯเฉลยจากอาวไทยและตางประเทศ (ทงจากแหลงสมปทานและน าเขากาซแอลเอนจ) ทมคาประมาณ 221.95 บาทตอลานบทย (ส านกนงานโยบายและแผนพลงงาน, 2554)

ผลลพธของการทโรงแยกกาซฯทวประเทศซงเปนของ บมจ.ปตท. ไดรบกาซฯมาใชด าเนนกจการกอน และยงมตนทนรบซอกาซฯในราคาทถกกวาผใชรายอนๆ แสดงใหเหนถงการไดรบก าไรเกนปกตของกจการโรงแยกกาซฯทเกดขนจากอ านาจผกขาดการซอขายกาซฯขายสงของ บมจ.ปตท.รวมกบกลไกของภาครฐในสตรราคา

4.3.2 การผลกภาระใหผบรโภค ผานอตราคาบรการส าหรบการจดหาและคาสงกาซฯ

ส าหรบอตราคาบรการส าหรบการจดหาและคาสงกาซฯ (S) นนไมไดมการก าหนดทเลอกปฏบตระหวางโรงแยกกาซฯและผใชกาซรายอนๆ38 ดงเชนราคาเนอกาซฯ แตเมอพจารณารายละเอยดของการค านวณคาน จะพบวา บมจ.ปตท. สามารถถายโอนภาระการขาดทนทเกดจากการประเมนการรบซอกาซฯทผดพลาดผานตวแปร S

2 ไปสผซอกาซฯได กลาวคอ

การรบซอกาซฯจากแปลงสมปทานปโตรเลยมในกจการขนตนน านน บมจ. ปตท. จ าเปนตองท าสญญาซอขายกาซระยะยาวกบแปลงสมปทาน สญญาทกระท าขนนนมกทจะมลกษณะผกมดให บมจ. ปตท. ตองรบซอกาซฯในปรมาณขนต าระดบหนง หากไมสามารถรบซอไดตามปรมาณขนต าดงกลาวกจะตองจายเงนซอลวงหนามาเกบไวในทางบญช หมายความวา บมจ .ปตท.จ าเปนทจะตองจายเงนตามปรมาณการรบซอขนต าแมจะไมไดมการรบกาซฯดงกลาวมาจดการหรอขายตอทนทกตาม โดยตวเลขของปรมาณกาซฯทจายซอลวงหนาเหลาน เมอถงเวลาท บมจ.ปตท. ตองการใชกสามารถขอใหแปลงสมปทานปโตรเลยมสงมอบในภายหลงไดโดยไมถอเปนการเสยเปลา ซงโดยทวไปจะเรยกระบบการรบซอเชนนไดวาระบบ“รบหรอจาย (Take-or-Pay)”

วธการดงทไดกลาวมาน หากด าเนนกจการอยางขาดประสทธภาพเชน ประเมนระดบการรบซอขนต าผดพลาดและท าใหไมสามารถรบมอบกาซฯตามขอตกลงขนต าได (Cannot take) บมจ. ปตท. กจะตองจายเงน (Pay) (จงเปนทมาของชอระบบ Take-or-Pay) การถกบงคบใหตองจายเงนโดยไมไดน ากาซฯไปใชประโยชน ในทางธรกจจะกอใหเกดตนทนทส าคญไดแก “ตนทนอตราดอกเบย” หรอ “ตนทนคาเสยโอกาส” หากตนทนสวนน บมจ. ปตท. มไดโยกยายไปใหแกผอนผลก าไรของ บมจ.ปตท. กจะลดลง ปญหาในทางปฏบตคอเมอ บมจ.ปตท. บรหารงานผดพลาดหรอขาดประสทธภาพจนเกดตนทนอตราดอกเบยภายใตระบบรบหรอจายขน ตนทนดงกลาวสามารถผลกไปสผบรโภคขนตนอาท การไฟฟาฝายผลตหรอผผลตไฟฟารายยอย และผบรโภคขนปลายเชนผบรโภคกาซฯขายปลกผานราคากาซเอนจวในสวนของ S

2 ได และหาก บมจ. ปตท.

โยกยายตนทนไดมาก บมจ. ปตท.กจะมการขาดทนนอยลงเชนเดยวกน

36Pool Gas2 เปนราคาเนอกาซทใชค านวณกบผซอกาซรายอนๆเกอบทกราย ยกเวน การไฟฟาฝายผลตแหงประเทศไทย อ าเภอน าพอง จงหวดขอนแกน เทานน 37 ไดจากการน า ตวเลขสดสวนแหลงทมาของกาซและราคาซอกาซเฉลย จากตารางท ข ในภาคผนวก และตวเลขสดสวนการบรโภคของผใชกาซแตละรายจากตารางท 2ข ในภาคผนวก ข. และราคา Pool Gas2 ของส านกนโยบายและแผนพลงงาน (2554) มาค านวณรวมกน

49

ตวอยางหนงของการผลกภาระตนทนทเกดขนจรงคอ มตคณะรฐมนตรเมอวนท 25 กรกฎาคม 2543 ซงระบใหภาระจากระบบรบหรอจายจะถกกระจายไปสประชาชนรอยละ 75.8 การไฟฟาฝายผลตรอยละ 12.8 และภาระท บมจ.ปตท. รบผดชอบจะคดเปนเพยงรอยละ 11.4 เทานน (ส านกงานคณะกรรมการนโยบายพลงงานแหงชาต,2545) ทงทตนเหตของภาระดงกลาวเกดจากการบรหารงานของ บมจ.ปตท. เปนหลก แมอาจจะอางเหตของการเปลยนแปลงดานอปสงค เชนแผนพลงงานแหงชาตมความคลาดเคลอน หรอ การจดตงโรงไฟฟาและการพยากรณความตองการไฟฟาไมตรงตามความจรง ทวา ตรรกะดงกลาวไมสมเหตสมผลทจะผลกภาระคาใชจายสวนใหญใหแกประชาชน

ประเดนของการผลกภาระความเสยงของ บมจ.ปตท.ใหแกผบรโภคไดถกส านกงานคณะกรรมการนโยบายพลงงานแหงชาต (สพช.) มาท าการศกษาเพอปรบปรงแกไข ซงผลการศกษาของ สพช.ไดชวา “ไมควรผลกภาระจากระบบรบหรอจายในสวนของภาครฐและเศรษฐกจ ในอตรารอยละ 75.839 ผานราคากาซฯ ใหแกผบรโภคทงหมดดงเชนในปจจบน ทงน เพอเปนการกระตนใหเกดความรบผดรบชอบ และการด าเนนการแกไข หรอลดภาระจากระบบรบหรอจายทชดเจน”(ส านกงานคณะกรรมการนโยบายพลงงานแหงชาต, 2545) หลงจากนน บมจ.ปตท.ไดน าผลการศกษาดงกลาวไปท าขอเสนอส าหรบแกไขปญหา แตขอเสนอดงกลาวของ บมจ.ปตท.ไมไดน าไปสการแกไขปญหาทตรงจด เนองจากประเดนหลกของขอเสนอคอการตกลงรวมกบแปลงสมปทานผลตปโตรเลยมในยาดานา และเยตากน ณ ประเทศพมาใหเรงสงมอบกาซท บมจ.ปตท. ไดจายคาจากระบบรบหรอจายไปแลวลวงหนา รวมถงขอเสนออกหลายประการ ซงโดยรวมแลวไมไดมการปรบเปลยนโครงสรางการผลกภาระตนทนซงมน าหนกของภาระตกแก ผบรโภคกาซรายยอยและ กฟผ. ตามมตคณะรฐมนตรป 2543 ใหกลบมาอยท บมจ. ปตท. แตอยางใด หากเปนการพยายามเจรจาเพอลดภาระตนทนโดยรวมใหนอยลงเทานน

ตนทนทถกผลกภาระใหแกผบรโภคนนมมลคาเทาไหรในปจจบนทางผวจยยงไมสามารถหาขอมลทแนนอนไดทวาจากขอมลของ คณะอนกรรมการศกษาโครงสรางอตราคาไฟฟาและอตราคาไฟฟาโดยอตโนมต (Ft) พ.ศ.2544 ชวาความเสยหายทเกดขนจากการประเมนรบซอปรมาณกาซฯขนต าผดพลาดในป พ.ศ. 2541-2543 คดเปนมลคา 1,934 ลานบาท, 11,695 ลานบาท และ 15,936 ลานบาทตามล าดบ โดยเงนในสามสวนน บมจ.ปตท.ไดจายไปเปนทเรยบรอยแลว ดงนน ภาระทตกแกประชาชนในชวงระยะเวลาสามปทกลาวถงนจงมมลคาประมาณ 22 ,410.27 ลานบาท โดย บมจ.ปตท. รบผดชอบตนทนทเกดขน 3,370.41 ลานบาทเทานน (หากค านวณจากสตรการแบงรบภาระของมตคณะรฐมนตร พ.ศ.2543) แมขอมลดงกลาวจะมใชตวเลขทสามารถอางองเปนสถานการณปจจบนได ทวา เปนตวอยางท นาสนใจซงแสดงออกถงพฤตกรรมการโยกยายตนทนซง บมจ.ปตท. กอขน สงผานมาสผบรโภค และท าใหการขาดทนของ บมจ.ปตท. มนอยกวาปกต

ดงนนจงกลาวไดวาภาระการขาดทนทลดลงจากการท บมจ. ปตท. โยกยายตนทนจากการบรหารงานผดพลาดผานอตราคาบรการส าหรบการจดหาและคาสงกาซฯสผใชกาซเปนก าไรเกนปกตจากการโยกยายทมรากฐานมาจากสตรราคาและมตคณะรฐมนตร นอกจากนความสามารถในการผลกภาระตนทนดงกลาวจะเกดขนไมไดเลยหากไมมอ านาจผกขาดในการซอขายกาซฯขายสงมารองรบ ดงนนจงสามารถจดไดวาความสามารถในการผลกภาระตนทนเปนก าไรเกนปกตจากการผกขาดไดเชนเดยวกน

39ในป 2541-2543 รฐบาลรวมแบกรบภาระดวยในอตรารอยละ 27.8 ของปรมาณกาซทมความตองการต ากวาเปาหมายเนองจากความลาชาในการสรางโรงไฟฟาราชบรและ ทอสงกาซราชบร-วงนอย

50

4.3.3 อตราผลตอบแทนจากการลงทนสรางทอสงกาซฯทสงกวาอตราดอกเบยในทองตลาด

ส าหรบตวแปรตนทนคงท (Td) ซงเปนสวนประกอบหนงของสตรราคานนเปนตวแปรทเกยวของกบผลตอบแทนจากการสรางทอสงกาซฯของ บมจ.ปตท. กลาวคอภาครฐไดก าหนดให บมจ.ปตท.เปนผลงทนสรางทอสงกาซฯใหแกประเทศ และไดก าหนดอตราผลตอบแทนจากเงนลงทนทแนนอน (IRROE) ใหแก บมจ.ปตท. โดยอตราเรมแรกทก าหนดไวคอรอยละ 18 (ส านกงานนโยบายและแผนพลงงาน, 2555) และในเวลาตอมา ณ วนท 19 มถนายน พ.ศ.2550 คณะรฐมนตรไดมมตเหนชอบแผนแมบทระบบทอสงกาซฯฉบบท 3 ซงรายละเอยดส าคญประการหนงคอมการก าหนดใหลดอตราผลตอบแทนเจากการลงทนสรางทอสงกาซฯจากรอยละ 18 เหลอประมาณรอยละ 12.5 – 18 อยางไรกตาม อตราผลตอบแทนทถกก าหนดใหลดลงมานนยงคอนขางสงเมอเปรยบเทยบกบอตราดอกเบยเงนกในทองตลาดตงแต พ.ศ.2544 – 2555 ทมคาอยในชวงรอยละ 5-9 เทานน40

การท บมจ.ปตท. น าเงนไปลงทนในการสรางทอสงกาซฯ ท าให บมจ.ปตท.ไดรบผลตอบแทนจากเงนลงทนนนในอตราทแนนอน, ปราศจากความเสยงและอตราผลตอบแทนทไดรบยงมคาสงกวาอตราดอกเบยเงนกทวไปนนแสดงใหเหนวาสตรราคาในสวนของตนทนคงทไดสรางก าไรเกนปกตในรปแบบทมาจากการถายโอนของภาครฐใหแก บมจ.ปตท.

4.3.4 บทสรปการแสวงหาก าไรเกนปกตจากราคากาซฯขายสง

การแสวงหาก าไรจากราคากาซฯขายสงของ บมจ.ปตท.ในปจจบนตงอยบนพนฐานอ านาจผกขาดในกจการขนสงกาซฯทางระบบทอและกจการจดหากาซแอลเอนจของ บมจ .ปตท. และสตรราคาทถกก าหนดขนจากภาครฐ ซงสตรราคาทเกดขนท าให บมจ.ปตท.ไมสามารถใชอ านาจผกขาดตงราคากาซฯเพอแสวงหาก าไรเกนปกตไดอยางอสระ แตรายละเอยดของสตรบางประการกมลกษณะทสรางก าไรเกนปกตใหแก บมจ .ปตท. ไดแก ราคาเนอกาซฯ, อตราคาบรการส าหรบการจดหาและคาสงกาซฯ และอตราผลตอบแทนจากการลงทนสรางทอสงกาซฯ ซงอาจสงผลใหตนทนราคากาซฯขายสงส าหรบผใชกาซในปจจบน (ไมรวมโรงแยกกาซฯ) ซงเทากบ 8.9 บาท/กโลกรม (ตาราง 6) มแนวโนมสงเกนระดบปกต ดงทสถาบนวจยพลงงานจฬาลงกรณมหาวทยาลยไดค านวณตนทนราคากาซฯขายสงทเหมาะสมพบวามคาราว 7.97 บาทตอกโลกรมในกรณทรวมตนทนกาซแอลเอนจ และเทากบ 7.73 บาทตอกโลกรมในกรณทไมรวมตนทนกาซแอลเอนจ (นสพ. ฐานเศรษฐกจ ,2555) ซงจดไดวาเปนตนทนราคาทต ากวาตนทนราคาทผใชกาซตองแบกรบในปจจบน

ตาราง 6 แสดงมลคาตนทนรวมราคากาซขายสงท บมจ.ปตท. ก าหนด

ตวแปรราคากาซ

บาท/ลานบทย บาท/กก.

Pool Gas2 221.95 8.05

S 3.88 0.14

TdZone 1+3 20.66 0.74

Tc 1.13 0.04

40 เปนอตราดอกเบยเงนกแบบ MLR โดยเฉลยของธนาคารพาณชยขนาดใหญในประเทศไทย ไดแก ธนาคารกรงเทพ , กรงไทย, กสกรไทย, ไทยพาณชย, กรงศรอยธยา และ ทหารไทย

51

รวม 247.62 8.9

ทมา: ส านกงานนโยบายและแผนพลงงาน (2554)

4.4 การแสวงหาก าไรเกนปกตผานชองทางราคากาซเอนจว (พฤตกรรมและผลลพธจากอ านาจเหนอตลาดในกจการสถานบรการกาซเอนจว)

บมจ.ปตท.เปนผประกอบการทมอ านาจเหนอตลาดทสามารถครอบครองสวนแบงทางการตลาดในสถานบรการขายปลกกาซเอนจวตามแนวทอสงกาซฯสงถงรอยละ 91 และสถานบรการนอกแนวทอสงกาซฯฯสงถงรอยละ 79 จนอาจกลาวไดวามอ านาจเหนอตลาดในการก าหนดราคาขายปลกได แตนโยบายของรฐบาลไดก าหนดใหกาซเอนจวเปนสนคาทตองถกควบคมราคาใหอยในระดบต ามาตงแต พ.ศ.2545 (ส านกงานนโยบายและแผนพลงงาน, 2554) และปจจบน ราคากาซเอนจวขายปลกทสถานบรการตองขายแกผใชกาซถกควบคมไวท 10.50 บาท/กโลกรมซงนบวาเปนราคาทต ากวาตนทนการขายปลก ไมวาตนทนนนจะถกค านวณจากหนวยงานใดกตาม (ตาราง 7)

ผลลพธของการถกควบคมราคาขายปลก ท าให บมจ.ปตท. ตองตงราคาตามทรฐบาลควบคม และแบกรบภาระขาดทนสะสมจากกจการสถานบรการกาซเอนจวมามาตงแต พ.ศ.2544 โดยเปดเผยขอมลวามภาระขาดทนเปนจ านวนเงนสงถง 40,000 ลานบาท (ASTV ผจดการออนไลน,2555 และ วอยสนวส, 2555) หากขอมลตนทนท บมจ.ปตท. ไดแสดงตอสาธารณะมความถกตองจะพบวา การเปนผประกอบการขายปลกกาซเอนจวทมอ านาจเหนอตลาดภายใตนโยบายควบคมราคาของรฐบาลไมไดท าให บมจ.ปตท.สามารถใชอ านาจเหนอตลาดในการแสวงหาก าไรในลกษณะก าไรเกนปกตจากราคาขายปลกได ในทางกลบกน ราคาขายปลกทถกก าหนดใหต าท าให บมจ.ปตท.กลบตองรบแบกรบภาระขาดทนจ านวนมหาศาลในกจการสถานบรการกาซเอนจวแทน

ตาราง 7 ราคาตนทนกาซเอนจวส าหรบขายปลก เปรยบเทยบระหวางผลการค านวณโดยสถาบนปโตรเลยม, สถาบนวจยพลงงานจฬาลงกรณมหาวทยาลย และภาคเอกชน

สถาบนปโตรเลยม(บาท/กก.)

สถาบนวจยพลงงานจฬาลงกรณมหาวทยาลย

(บาท/กก.)

ภาค เอกชน

ราคาขายปลกในปจจบน

ตนทนขายสงกาซเอนจว 8.9 7.97 NA

10.50 คาใชจายในการด าเนนการ 5.56 5.33 NA

รวมราคาตนทนกาซส าหรบขายปลก 14.46 13.33 12.50

ทมา: ปรบปรงจาก Thaipublica (2555) และ นสพ.ฐานเศรษฐกจ (2555)

52

4.5 การแสวงหาก าไรเกนปกตผานชองทางราคากาซแอลพจ (พฤตกรรมและผลลพธจากอ านาจผกขาดในกจการโรงแยกกาซฯ, อ านาจเหนอตลาดในกจการโรงกลนฯ)

แมวา บมจ.ปตท.เปนผผกขาดในตลาดกจการโรงแยกกาซฯ และผมอ านาจเหนอตลาดในตลาดกจการโรงกลนฯ แตอ านาจตลาดทมอยไมสามารถท าให บมจ.ปตท.สามารถตงราคากาซแอลพจภายในประเทศเพอแสวงหาก าไรสงสดใหแกตนเองได เนองจาก กาซแอลพจถกรฐบาลแทรกแซงทงในแงของการมนโยบายจดสรรกาซแอลพจทจดหาไดในประเทศใหแกกลมผใชกาซประเภทตางๆ และในแงของการมนโยบายก าหนดราคา ณ โรงแยกกาซฯ/โรงกลนฯ

ดงนน การวเคราะหผลลพธของพฤตกรรมการแสวงหาก าไรทางชองทางราคาจากกาซแอลพจของ บมจ.ปตท. จะอยภายใตนโยบายทงหมดทเกยวของกบการแทรกแซงตลาดกาซแอลพจ ไดแก นโยบายการจดสรรกาซแอลพจทจดหาไดจากในประเทศใหแกกลมผใชกาซประเภทตางๆ สอง นโยบายก าหนดราคากาซแอลพจ ณ โรงกลนฯ/โรงแยกกาซฯ ใหต ากวาราคาตลาดโลก และสาม นโยบายการก าหนดภาษ, เงนสงเขากองทนน ามนและคาการตลาดในสตรราคากาซแอลพจขายปลก ซงการศกษาในบทนจะแบงออกเปน 3 สวนตามนโยบายทเกยวของ

4.5.1 ผลลพธจากนโยบายการจดสรรกาซแอลพจทจดหาไดในประเทศใหแกกลมผใชกาซประเภทตางๆ

ผใชกาซแอลพจแบงไดเปน 4 กลมใหญ ไดแก ครวเรอน, ขนสง, อตสาหกรรมและปโตรเคม และนโยบายการจดสรรกาซแอลพจ (รปท 6) ไดก าหนดใหกลมปโตรเคมไดเปนผใชกาซทจดหาไดจากโรงแยกกาซฯและโรงกลนฯกอนเปนกลมแรก จากนนสวนทเหลอจากการใชของกลมปโตรเคมจะถกสงตอไปใหแกกลมอนๆ หากปรมาณทเหลอจากกลมปโตรเคมไมเพยงพอจะมการน าเขาจากตางประเทศ ผลลพธทเกดขนภายใตนโยบายนคอความไดเปรยบของผใชกาซกลมปโตรเคมทสามารถเขาถงการใชกาซแอลพจในประเทศไดกอนผใชกาซกลมอนๆ

บมจ.ปตท.ไดรบประโยชนจากความไดเปรยบจากการทกลมปโตรเคมไดกาซแอลพจกอนกลมอน เนองจาก บมจ.ปตท. มกจการซงเกยวของกบภาคปโตรเคมมากมาย ไดแก บรษท พทท โพลเมอร มารเกตตง จ ากด,บรษท พททโพลเมอรโลจสตกส จ ากด, บรษท พทท แทงค เทอรมนล จ ากด, บรษท พทท อาซาฮ เคมคอล จ ากด, บรษท เอชเอมซ โปลเมอส จ ากดและบรษท พทท เอมซซ ไบโอเคม จ ากด ซงรวมทนกบบรษท มตซบช เคมคอล คอเปอรเรชนในสดสวนรอยละ 50 โดยไดรบก าไรสทธจากบรษทเหลานรวมกน ใน พ.ศ.2554 เทากบ 2,894 ลานบาท นอกจากนยงมการลงทนในบรษทรวมธรกจปโตรเคมอนๆและไดรบก าไรจากลงทน ใน พ.ศ.2554 เทากบ 15,794 ลานบาท (รายงานประจ าป บมจ.ปตท., 2554) ซงอาจกลาวไดวา บมจ.ปตท.ไดรบก าไรเกนปกตในรปของสทธในการใชกาซแอลพจกอนผอน โดยสทธดงกลาวมาจากนโยบายของภาครฐ

รปท 5 แสดงการจดสรรกาซแอลพจ เพอขายในปพ.ศ. 2554

53

ทมา: ขอมลจาก ส านกงานนโยบายและแผนพลงงาน (2555)

4.5.2 ผลลพธทเกดขนจากนโยบายควบคมราคา ณ โรงกลนฯ/โรงแยกกาซฯ ใหต ากวาราคาตลาดโลก

วตถประสงคส าคญของนโยบายการก าหนดราคากาซแอลพจ ณ โรงกลนฯ/โรงแยกกาซ คอการก าหนดใหราคากาซแอลพจ ณ โรงกลนฯและโรงแยกกาซฯเทากบ 10.26 บาท/ลตร ซงเปนราคาทต ากวาตนทนการผลตของทงโรงกลนฯ และโรงแยกกาซฯ (ตารางท 8) ดงนน หากมการขายกาซแอลพจในราคาทถกก าหนดจะท าใหโรงกลนฯ ขาดทนจากการขายกาซแอลพจเทากบ 3.85 บาท/ลตร และโรงแยกกาซฯขาดทนเทากบ 13.07 บาท/ลตร และหาก บมจ.ปตท.มการน าเขากาซแอลพจจากตางประเทศดวยราคาตลาดโลกหรอราคาน าเขา 29.38 บาท/ลตร กจะเกดการขาดทนเทากบ 19.02 บาท/ลตร ดงนน

อยางไรกตามโรงแยกกาซฯไมไดประสบภาวะขาดทนในความเปนจรง เนองจากกาซแอลพจทผลตไดจากโรงแยกกาซฯ จะถกสงไปขายใหแกผใชกาซกลมปโตรเคมกอน (ตามนโยบายการจดสรรกาซแอลพจทไดกลาวไปในหวขอทแลว) และ ราคา ณ โรงกลนฯ/โรงแยกกาซฯทโรงแยกกาซฯ ขายใหแกกลมปโตรเคม คอ 22.3 บาท/ลตร ไมใชราคา 10.26 บาทตามทรฐบาล

ก าหนด 41 ซงการท ราคา ณ โรงกลนฯ/โรงแยกกาซฯขายใหแกกลมปโตรเคม เปนราคาทสงกวาราคาตนทนของโรงแยกกาซ จงสงผลใหโรงแยกกาซฯ ไดรบก าไรจากการขายกาซ ในขณะทโรงกลนฯ ซงมราคาตนทนการผลตสงกวาราคาทขายใหกบกลมปโตรเคม ตองประสบกบภาวะขาดทนเนองจากตองขายกาซใหกบกลมปโตรเคมและผใชกาซกลมอนๆในราคาทต ากวาตนทน รวมถง บมจ.ปตท.เองกขาดทนจากการน าเขากาซแอลพจจากตางประเทศมาขายใหกบผใชกาซกลมอนๆในราคาทต ากวาตนทนดวย

41 ตวแทนของ สนพ. ไดชแจงตอ คณะกรรมาธการศกษา ตรวจสอบเรองการทจรต และเสรมสรางธรรมาภบาล (วฒสภา) ในวนท 8 กมภาพนธ 2556 วากลมปโตรเคมเปนเพยงกลมเดยวในบรรดาผใชกาซทงหมด 4 กลมทรฐบาลไมมอ านาจตามกฎหมายในการบงคบใหตองใชกาซแอลพจในราคา ณ โรงกลนฯ/โรงแยกกาซฯ ตามราคาทรฐบาลก าหนดไดเนองจากอ านาจในการก าหนดราคามาจากพระราชก าหนดแกไขและปองกนภาวะการขาดแคลนน ามนเชอเพลง พ.ศ. 2516 และสนคาทรฐบาลจะสามารถก าหนดราคาไดตาม พรก.ฉบบนจะตองเปน สนคาทถกใชงานในสถานะเชอเพลง อยางไรกตาม การใชกาซแอลพจของกลมปโตรเคมคอ สถานะวตถดบส าหรบผลตสนคา ไมใช สถานะเชอเพลง ดงเชนการใชกาซแอลพจของผใชกาซกลมอนๆ ดงนนสถานะการใชกาซแอลพจของกลมปโตรเคมทไมใช สถานะเชอเพลง ท าใหรฐบาลไมมอ านาจตาม ในการก าหนดราคา ณ โรงกลนฯ/โรงแยกกาซฯ ผลสรปกคอโรงแยกกาซฯและกลมปโตรเคมสามารถตกลงซอขายกาซแอลพจไดในระดบราคา ณ โรงกลนฯ/โรงแยกกาซฯ 22.3 บาท/ลตร

แอลพจจากโรงแยก

กาซ และโรงกลน

ปโตรเคม

กาซสวนทเหลอ ภาคอนๆ (หงตม

ยานยนตร

อตสาหกรรม)

น าเขาจากตางประเทศ

450 พนตน/เดอน




http://www.eppo.go.th/admin/law/doc-NEPO-act3t.html

http://www.eppo.go.th/admin/law/doc-NEPO-act3t.html

54

ดงนนหากไมนบโรงแยกกาซฯแลว นโยบายการควบคมราคา ณ โรงกลนฯ/โรงแยกกาซฯทต ากวาราคาตลาดโลกและ

ราคาตนทนของโรงกลนฯท าให บมจ.ปตท.ขาดทนในกจการโรงกลนฯ และในสวนทมการน าเขา42 แตการขาดทนทเกดขนนนไดรบการชดเชยจากภาครฐดวยกองทนน ามนเชอเพลงซงจะจายเงนสวนตางระหวางราคาตนทนของกจการและราคาทถกรฐบาลก าหนดไว ซงตงแต พ.ศ.2551 อนเปนปทเรมมการน าเขากาซแอลพจจากตางประเทศมาจนถงชวงตนปของ พ.ศ.2555นน กองทนน ามนเชอเพลงไดใชจายเงนส าหรบชดเชยการขาดทนจากโรงกลนฯ ไปแลวเทากบ 78,328 ลานบาท และชดเชย

การขาดทนจากการน าเขา 20,676 ลานบาท ซงรวมไดทงสน 99,004 ลานบาท43

โดยสรปแลว นโยบายการก าหนดราคา ณ โรงกลนฯ/โรงแยกกาซฯท าให บมจ.ปตท.เสยประโยชนจากการทตองยอมจายเงนขาดทนในกจการโรงกลนฯ และจากการน าเขากาซแอลพจจากตางประเทศไปกอน และรอรบเงนชดเชยจากกองทนน ามนฯทหลงซงนบไดวามคาเสยโอกาสในการน าเงนลงทนจ านวนนนไปสรางผลตอบแทนอยางอน สวนการประเมนวากจการปโตรเคมของ บมจ.ปตท. ไดหรอเสยประโยชนจากการไมจากนโยบายก าหนดราคาซอกาซแอลพจนนยงไมสามารถกระท าในระดบของราคา ณ โรงกลนฯ/โรงแยกกาซฯได เพราะการตดสนจะตองพจารณาทราคาขายปลกซงจะท าการอภปรายในหวขอถดไป

ตารางท 8 ราคากาซแอลพจในกจการขนกลางน าและภาระขาดทนจากแตละกจการ

ราคาตนทนจากแหล งผลตแตละประเภท

ราคาทถกก าหนด

(บาท/ลตร)

ภาระขาดทน

(บาท/ลตร) (เหรยญ/ตน) (บาท/ลตร)

ราคาหนาโรงแยกกาซฯ44 450 14.11 10.26 3.85

ราคาหนาโรงกลนฯ45 744.16 23.33 10.26 13.07

ราคาน าเขา46 934 29.28 10.26 19.02

ทมา: ปรบปรงจาก สเทพ เหลยมศรเจรญ (2555) และ ส านกงานนโยบายและแผนพลงงาน (2555)

ตารางท 9 จ านวนเงนทจายชดเชยจากการน าเขากาซแอลพจและจายชดเชยใหแกโรงกลนฯ พ.ศ.2551-2555

ป ชดเชยน าเขา ชดเชยโรงกลน รวม

2551 7,947 - 7,947

42 บมจ.ปตท.เปนผประกอบการรายเดยวทมการน าเขากาซแอลพจ 43โรงแยกกาซฯไมขาดทน เนองจากไดขายกาซแอลพจทงหมดใหกบผใชกาซกลมปโตรเคมในราคา 22.3 บาท/ลตร ซงเปนราคาทสงกวาตนทนของโรงแยกกาซฯ ดงนนโรงแยกกาซฯจงมก าไรจากการขายกาซแอลพจ 44 เปนราคาทเกดจากตนทนการผลตทแทจรงของโรงแยกกาซฯ 45 เปนราคาทเกดจากตนทนการผลตทแทจรงของโรงกลนฯ รอยละ 24 และราคาตลาดโลก (Contract price - CP) รอยละ 76 46 เปนราคาทเกดจากราคาตลาดโลกบวกกบคาด าเนนการในการน าเขาในชวงเดอนมกราคม พ.ศ.2555

55

2552 6,896 - 6,896

2553 22,261 - 22,261

2554 25,801 10,471 36,272

255547 15,423 10,205 25,628

รวม 78,328 20,676 99,004

ทมา: ส านกงานนโยบายและแผนพลงงาน (2555) และรายงานการรบ-จายเงน (เกณฑเงนสด) กองทนน ามนเชอเพลง ประจ าปงบประมาณ 2555

4.5.3 ผลลพธจากนโยบายการเกบภาษ, คาการตลาดและเงนสงเขากองทนน ามนในราคากาซแอลพจขายปลกในแตละประเภทของผใชกาซทแตกตางกน

นโยบายการเกบภาษ, คาการตลาดและเงนสงเขากองทนน ามนในราคากาซแอลพจขายปลกในแตละประเภทของผใชกาซทแตกตางกนมใจความส าคญทผใชกาซทกประเภท (ทไมใชกลมปโตรเคม) จะมราคาหนาโรงกลนทถกควบคมไวเหมอนกน ทวาแตละกลมจะมราคากาซแอลพจขายปลกทแตกตางกนเนองจากถกเกบภาษ, คาการตลาดและเงนสงเขากองทนน ามนทแตกตางกน (ตารางท 10) และเมอพจารณาตวแปรเหลานในผใชกาซทกกลมแลวจะพบวามจดทนาสงเกต 2 ประการ ประการแรก ผใชกาซแอลพจแตละกลมจายเงนเขากองทนน ามนไมเทากน กลาวคอ ผใชกาซแอลพจกลมปโตรเคมจายเพยง 1 บาท/ลตร, กลมครวเรอนจาย 1.0384 บาท/ลตร, กลมขนสงจาย 4.0758 บาท/ลตร และกลมอตสาหกรรมจาย 12.2584 บาท/ลตร ประการทสอง ผใชกาซกลมปโตรเคมไมตองจายเพยงภาษมลคาเพม และไมตองจายภาษชนดอนๆและคาการตลาดเสมอนผใชกาซกลมอนๆ

ความแตกตางของจ านวนเงนทสงเขากองทนน ามนฯของผใชกาซกลมครวเรอน , ขนสงและอตสาหกรรมนนนาจะมสาเหตมาจากความจ าเปนทางเศรษฐกจและสงคม กลาวคอ กลมครวเรอนใชกาซแอลพจเปนกาซหงตมส าหรบประกอบอาหาร ดงนนราคาของกาซหงตมทสงขนส าหรบภาคครวเรอนยอมหมายถงคาอาหารทสงขน สงผลกระทบกบคาครองชพของประชาชนไดงายทสด ดงนนกลมครวเรอนจงสมควรรบภาระจายเงนเขากองทนน ามนใหต าทสด สวนราคากาซในกลมขนสงนนสามารถกระทบคาครองชพส าหรบประชาชนผใชรถยนตทใชแกซแอลพจเปนเชอเพลง ดงนนกลมขนสงจงสมควรรบภาระการจายเงนเขากองทนน ามนในจ านวนทนอยรองจากลมครวเรอน ในขณะทภาคอตสาหกรรมนนใชกาซเปนวตถดบในการผลตสนคาเพอแสวงหาก าไรโดยตรง ไมเกยวของกบคาครองชพประชาชนมากเทาใดนกจงสมควรแบกรบภาระมากกวากลมอนๆ หากใชหลกการเดยวกนในการพจารณากลมของปโตรเคมจะพบวามความไมสมเหตสมผล เนองจากกลมปโตรเคมเปนอตสาหกรรมทมวตถประสงคในการใชกาซเปนวตถดบในการผลตสนคาเพอแสวงหาก าไรเชนเด ยวกนแตกลบจายเงนเขากองทนน ามนเพยง 1บาท/ลตร สวนสาเหตทกลมปโตรเคมไมตองจายภาษและคาการตลาดเหมอนกบผใชกาซรายอนๆ

เนองจากการใชกาซแอลพจของกลมปโตรเคมไมอยภายใตอ านาจทางกฎหมายทรฐบาลจะสามารถบงคบใหจายได48

47 เปนจ านวนเงนโดยรวมตงแตเดอนมกราคมถงเดอนกรกฎาคมเทานน 48 ตวแทนของ สนพ. ไดชแจงตอ คณะอนกรรมธาการวฒสภา ในวนท 8 กมภาพนธ 2556 วาราคาซอขายกาซแอลพจของภาคปโตรเคมเปนอสระของภาคปโตรเคมในการตกลงกบโรงกลนฯหรอโรงแยกกาซฯ รฐบาลไมมอ านาจทางกฎหมายทจะควบคมไดดงเชนราคากาซแอลพจของผใชกาซ

56

บมจ.ปตท.ไดรบก าไรเกนปกตจากนโยบายนในลกษณะทกจการปโตรเคมไดประโยชนในเรองของการซอกาซแอลพจไดในราคาถกเมอเทยบกบราคาทผใชกาซแอลพจกลมอตสาหกรรมอนๆแบกรบ โดยทตนทนราคาทกจการปโตรเคมแบกรบคอ 24.93 บาท/ลตร ในขณะทอตสาหกรรมอนๆตองแบกรบ 30.1334 บาท/ลตร ซงแตกตางกนถง 5.2034 บาท/ลตร และชองวางทางกฎหมายทท าใหรฐบาลไมสามารถเขาไปก ากบดแลราคากาซแอลพจในกลมปโตรเคมสงผลให บมจ.ปตท.ทเปนทงเจาของกจการปโตรเคมและเปนผมอ านาจเหนอตลาดในกจการโรงแยกกาซฯและโรงกลนฯ สามารถก าหนดราคากาซ ณ โรงกลนฯ/โรงแยกกาซฯ ส าหรบภาคปโตรเคมเพอใหไดรบก าไรสงสดได

ตารางท 10 สวนประกอบราคากาซแอลพจขายปลกส าหรบผใชกาซแตละประเภท

สวนประกอบราคา ครวเรอน

(บาท/สตร)

ขนสง


อตสาหกรรม


ปโตรเคม


ราคา ณ โรงกลนฯ/โรงแยกกาซฯ 10.26 10.26 10.26 22.3

ภาษสรรพสามต 2.17 2.17 2.17 -

ภาษเทศบาล 0.217 0.217 0.217 -

กองทนน ามน (1) 1.0384 1.0384 1.0384 1

ราคาขายสง 13.6854 13.6854 13.6854 -

VAT 0.958 0.958 0.958 1.63

ราคาขายสงรวม VAT 14.6434 14.6434 14.6434 -

กองทนน ามน (2) - 3.0374 11.22 -

คาการตลาด 3.2566 3.2566 3.2566 -

VAT 0.228 0.4406 1.0134 -

ราคาขายปลก 18.128 21.378 30.1334 24.93

ทมา: ส านกงานนโยบายและแผนพลงงาน (2555)

กลมอนๆ อยางไรกตาม ผแทน สนพ. ไดชแจงตอวา ปจจบนรฐมนตรวาการกระทรวงพลงงานไดมอบหมายโดยอาศยอ านาจทางบรหาร ใหกรมธรกจพลงงานเขามามบทบาทในการตดตามดแลภาคปโตรเคมมากยงขน (แตขอบเขตของการเขาไปดแลนนยงไมมความชดเจน)

57

4.5.4 บทสรปของพฤตกรรมและผลลพธการแสวงหาก าไรเกนปกตของ บมจ.ปตท.ภายใตนโยบายแทรกแซงตลาดกาซแอลพจ

ผลลพธนโยบายแทรกแซงตลาดกาซแอลพจทง 3 นโยบาย ไดแก นโยบายการจดสรรกาซแอลพจ, นโยบายก าหนดราคา ณ โรงกลนฯ/โรงแยกกาซฯ และนโยบายการก าหนดภาษ,เงนสงเขากองทนน ามนและคาการตลาดในราคาขายปลก สงผลให บมจ.ปตท. ตองยอมจายเงนขาดทนจากการขายกาซแอลพจในราคาทต ากวาตนทนในกจการโรงกลนฯและต ากวาราคาน าเขาจากตางประเทศไปกอน และรอรบเงนชดเชยสวนตางจากกองทนน ามนฯทหลงซงนบไดวามคาเสยโอกาสในการน าเงนลงทนจ านวนนนไปสรางผลตอบแทนอยางอน แตกจการปโตรเคมซงเปนหนงในธรกจส าคญของ บมจ.ปตท. ไดรบก าไรเกนปกตหลายอยางจากนโยบายการแทรกแซงตลาดน กลาวคอ ภายใตความตองการใชกาซแอลพจมหาศาลทมาจากผใชกาซทงหมด 4 กลมนน กลมปโตรเคมเปนกลมแรกทรฐบาลก าหนดใหเปนผมสทธในการไดใชกาซแอลพจจากโรงกลนฯ และโรงแยกกาซฯกอนกลมอนๆ และทส าคญการใชกาซของภาคปโตรเคมนนมปรมาณมหาศาล แสดงใหเหนไดจากสถานการณอปสงคและอปทานของกาซแอลพจใน พ.ศ.2554 (ตารางท 11) ทจดหากาซแอลพจเทากบ 573,000 ตน/เดอนนน แตทางกลมปโตรเคมไดใชกาซ 210,000 ตน/เดอน หรอรอยละ 36 ซงนบไดวาเปนกลมผใชกาซทมความตองการใชกาซสงเปนอนดบสองรองจากกลมครวเรอนทใชกาซ 220,000 ตน/เดอน หรอรอยละ 38 นอกจากนกลมปโตรเคมยงมอตราการเตบโตของการใชกาซสงเปนอนดบหนงเมอเปรยบเทยบกบกลมอนๆ โดยตงแต พ.ศ.2552-2554 ความตองการใชกาซไดเพมสงขนรอยละ 35, 24 และ 37 ตามล าดบ

แมกลมปโตรเคมจะใชกาซแอลพจจ านวนมหาศาลจนสงผลใหกาซแอลพจในประเทศไมพอใชและน าไปสการน าเขาในปรมาณและราคาทสงจนกองทนน ามนฯตองแบกรบภาระขาดทนมหาศาล แตกลมปโตรเคมกลบจายเงนเขากองทนน ามนฯเพยง 1 บาท/ลตร ในขณะทผใชกาซกลมอนๆตองจายเงนเขากองทนน ามนมากกวา และยงจายเงนซอกาซแอลพจดวยราคาขายปลกท 24.93 บาท/ลตรซงต ากวาอตสาหกรรมอนๆทตองซอดวยราคาขายปลก 30.1334 บาท/ลตร

ตารางท 11 แสดงการจดหาความตองการใชกาซแอลพจ (หนวย: พนตนตอเดอน), สดสวนของการจดหาและความตองการใชกาซในป 2554 (หนวย: รอยละ) และ การเตบโต (หนวย:รอยละตอป)

2551 2552 2553 2554 สดสวนใน ป 2554

อตราการเปลยนแปลง (%)

2552 2553 2554

การจดหา 400 435 501 573 100% 9% 15% 14%

โรงแยกกาซ 222 225 223 283 49% 1% -1% 27%

โรงกลน 140 148 145 167 29% 6% -2% 15%

น าเขา 38 63 133 123 22% 66% 111% -8%

ความตองการใช 399 434 495 580 100% 9% 14% 17%

ครวเรอน 177 186 203 220 38% 5% 9% 8%

ขนสง 65 56 57 76 13% -14% 2% 33%

อตสาหกรรม 55 49 65 62 11% -11% 33% -5%

58

ปโตรเคม 91 123 153 210 36% 35% 24% 37%

ใชเองเปนเชอเพลง 11 20 18 12 2% 82% -10% -33%

ทมา: ส านกงานบรหารธรกจและการส ารองน ามนเชอเพลง (2554) และ ส านกงานนโยบายและแผนพลงงาน (2555)

4.6 สรป

บมจ.ปตท. สามารถมพฤตกรรมแสวงหาก าไรระดบเกนปกตผานชองทางราคาในบางกจการทตนมอ านาจผกขาดโดยสมบรณและอ านาจเหนอตลาด ไดแก กจการจดหากาซแอลเอนจ, กจการโรงกลนฯ, กจการโรงแยกกาซฯ, กจการขนสงกาซทางระบบทอ และกจการสถานบรการกาซเอนจว แตพฤตกรรมการแสวงหาก าไรจากอ านาจตลาดในกจการดงกลาวจะน าไปสการแสวงหาก าไรเกนปกตไดหรอไมนนขนอยบทบาทภาครฐในการก ากบดแลในแตละกจการอยางมนยส าคญ ซงบทบาทของภาครฐตอพฤตกรรมการแสวงหาก าไรผานชองทางราคา อาจแบงไดเปนสองประเภท ไดแก การก ากบดแลผานสตรราคา และการควบคมราคา

ในสวนของการก ากบดแลผานสตรราคาจะเหนไดชดในตลาดกจการกลางน า เนองจากตลาดจะมลกษณะท บมจ. เปนผประกอบการรายใหญทมอ านาจเหนอตลาดเพยงรายเดยวทงในกจการทเกยวของกบผลตภณฑ กาซฯและน ามน ซงจะสงผลให บมจ.ปตท.สามารถใชอ านาจตลาดทตนมในการแสวงหาก าไรเกนปกตผานชองทางราคากาซฯขายสง และราคาน ามนหนาโรงกลนฯได ดงนนภาครฐจงใชสตรราคาขนมาก ากบดแลไมให บมจ.ปตท.ใชอ านาจตลาดในการตงราคาสนคาสงกวาปกตเพอเอาแสวงหาก าไรเกนปกตและเอาเปรยบผบรโภคได อยางไรกตามรายละเอยดของสตรบางอยางกลบสรางก าไรเกนปกตบางอยางใหแก บมจ.ปตท.

กลาวคอ ในสวนของพฤตกรรมการแสวงหาก าไรผานราคาน ามนหนาโรงกลนฯไดถกจ ากดดวยสตรราคาทถกก าหนดขนจากภาครฐ ขอจ ากดทงสองประการสงผลให บมจ.ปตท. ไมสามารถตงราคาน ามนหนาโรงกลนฯไดตามอ าเภอใจ และตองเปลยนแปลงราคาหนาโรงกลนฯตามสภาพอปสงคและอปทานปโตรเลยมของตลาดตางประเทศ อยางไรกตามสตรราคากลบมชองโหวบางประการทท าให บมจ.ปตท.สามารถแสวงหาก าไรเกนปกตจากตนทนคาขนสงน ามนดบและคาประกนทไมเกดขนจรงในกระบวนการผลตแตกลบถกบวกในสตรราคา เปนตน และในสวนพฤตกรรมการแสวงหาก าไรผานราคากาซฯขายสง กจะพบวาการแสวงหาก าไรจากผานชองราคากาซฯขายสงถกจ ากดดวยสตรราคาทถกก าหนดจากภาครฐ อยางไรกตามรายละเอยดของสตรหลายอยางกลบมสวนสงเสรมในการแสวงหาก าไรเกนปกตใหแก บมจ.ปตท. ไดแก แบงแยกสตรราคาท าใหโรงแยกกาซฯซงเปนของ บมจ.ปตท.ซอกาซฯในแหลงทถกกวาผใชกาซรายอน, บมจ.ปตท.สามารถผลกภาระตนทนจากการบรหารงานผดพลาดเขาไปในราคาได และมการก าหนดอตราการใชบรการทอสงกาซฯทไรความเสยงแตอตราผลตอบแทนสงกวาอตราดอกเบยเงนกในตลาดใหแก บมจ.ปตท.ผานสตรราคา

ในสวนของการควบคมราคานนจะเปนไปในลกษณะของการควบคมราคาผลตภณฑปโตรเลยมส าเรจรปใหอยในระดบต ามากกวาทจะค านงถงประสทธภาพของการตงราคา ซงแสดงใหเหนไดจากผลตภณฑปโตรเลยมส าเรจรปบางประเภท ไดแก กาซเอนจว และกาซแอลพจทก าลงถกรฐบาลควบคมราคาใหราคาต ากวาราคาตลาดตางประเทศและราคาต นทนการผลตทแทจรงผานมตจากคณะกรรมการนโยบายพลงงานแหงชาต (กพช.) ซงผลลพธไดออกมาในลกษณะทสงผลให บมจ.ปตท.ขาดทนในบางกจการ และไดรบก าไรเกนปกตในบางกจการ

59

กลาวคอ การแสวงหาก าไรจากราคากาซเอนจวขายปลกหรอจากกจการสถานบรการกาซเอนจวได ถกจ ากดดวยนโยบายการก าหนดราคากาซเอนจว สงผลให บมจ.ปตท.ตองรบภาระขาดทนสะสมมหาศาลกวา 40,000 ลานบาท และการแสวงหาก าไรจากราคากาซแอลพจหนาโรงกลนฯ/โรงแยกกาซฯถกจ ากดดวยการก าหนดราคาใหต ากวาราคาตลาดตางประเทศและต ากวาตนทนของโรงกลนฯ และโรงแยกกาซฯ ราคาก าหนดทต ากวาตนทนสงผลให บมจ.ปตท.รบภาระขาดทนในสวนโรงกลนฯ และการน าเขาจากตางประเทศและตองรอทจะไดรบการชดเชยจากกองทนน ามนฯ ในคราวหลง แตในอกดานหนง นโยบายการแทรกแซงตลาดกาซแอลพจท าใหกจการปโตรเคมซงเปนธรกจส าคญประเภทหนงของ บมจ.ปตท.ไดรบก าไรเกนปกตในรปแบบของสทธในการไดใชกาซแอลพจจากในประเทศกอนผใชกาซกลมอนรวมไปถงการจายเงนเขากองทนน ามนฯทต ากวาผใชกาซทกกลมและซอกาซแอลพจในราคาขายปลกทถกกวาอตสาหกรรมอนๆ

เนอหาส าหรบบทนไดใหขอสรปวา พฤตกรรมการแสวงหาก าไรผานชองทางราคาจากกจการท บมจ .ปตท.มอ านาจผกขาดหรออ านาจตลาดจะน าไปสการแสวงหาก าไรเกนปกตหรอน าไปสการขาดทนไดมากนอยเพยงใดยอมขนอยกบรปแบบในการก ากบดแลจากภาครฐอยางมนยส าคญ จงอาจกลาวไดวาการก ากบดแลจากภาครฐมอทธพลตอการแสวงหาก าไรเกนปกตของ บมจ.ปตท.เปนอยางมาก อยางไรกตามการก ากบดแลทเกดขนนนไมมประสทธภาพ ท าใหการก ากบดแลทควรเปนไปเพอขจดก าไรเกนปกตของ บมจ.ปตท.ในตลาดนนกลบกลายเปนการสรางก าไรเกนปกตขนเสยเอง

เนองจากการก ากบดแลทเกดขนมปญหาและไมสามารถขจดก าไรเกนปกตของ บมจ.ปตท.ในอตสาหกรรมปโตรเลยมไดทงหมด จงจะมการอภปรายถงสาเหตของปญหาการก ากบดแลอตสาหกรรมปโตรเลยมในบทตอไปวาท าไมถงไมสามารถขจดก าไรเกนปกตของ บมจ.ปตท.ไดทงหมด

60

5. โครงสรางสถาบนการก ากบดแลอตสาหกรรมปโตรเลยม

จากบทท 4 จะเหนไดวาการแสวงหาก าไรเกนปกตของ บมจ.ปตท.ถกจ ากดดวยโครงสรางสถาบนการก ากบดแลของภาครฐ อยางไรกตามการก ากบดแลจากภาครฐทงในแงของการตงสตรราคาหรอการควบคมราคาใหต าทไมมประสทธภาพดขนกท าให บมจ.ปตท.ไดมาซงก าไรเกนปกตในบางกจการและขาดทนในบางกจการ ดงนน เนอหาในบทนจะท าการศกษาโครงสรางสถาบนการก ากบดแลอตสาหกรรมปโตรเลยมของประเทศไทยโดยละเอยดวามสวนในการสรางและธ ารงรกษาก าไรเกนปกต รวมถงสรางภาระขาดทนใหแก บมจ.ปตท.ไดอยางไรโดยจะใชวธการศกษาวธดวยการน าตวอยางโครงสรางสถาบนการก ากบดแลจากตางประเทศทมาเปรยบเทยบกบของประเทศไทย

ในบทท 5 นจะแบงการศกษาออกเปน3สวนไดแก สวนทหนง ท าการศกษาถงแนวทางในการสรางสถาบนก ากบดแลทเหมาะสมจากกรณศกษาในตางประเทศ สวนทสอง การวเคราะหรปแบบการก ากบดแลของประเทศไทยเพอเปรยบเทยบกรณศกษาและสวนทสาม บทสรป

5.1 การศกษาถงแนวทางในการสรางสถาบนก ากบดแลทเหมาะสมจากกรณศกษาในตางประเทศ

ทฤษฎทเกยวของกบสถาบนก ากบดแลตลาดหรออตสาหกรรมทมสภาพผกขาดโดยละเอยดนนไดถกกลาวถงไวในบท

กรอบแนวคดทฤษฎแลว แตส าหรบในสวนท 5.1 นจะท าการยกกรณศกษาทนาสนใจในระดบกวางๆ49 เพอทจะแสดงใหเหนถงแนวคดของประเทศตางๆ ในการก ากบดแลกจการพลงงานทเกดขนจรง ทงนกเพอใหสามารถอางองพจารณาเปนแนวทางเปรยบเทยบกบรปแบบทประเทศไทยด าเนนการอยในปจจบนไดวามความเหมอนหรอแตกตางอยางไร โดยกรณศกษาทยกมานประกอบไปดวย สามกรณไดแก นอรเวย, สหภาพยโรป และ อนโดนเซยซงจะกลาวถงตามล าดบ

5.1.1 แบบจ าลองนอรเวย (Norwegian model) ตนแบบการแยกอ านาจและการถวงดลตรวจสอบ50

ประเทศนอรเวยนนกลาวไดวาเปนประเทศตนแบบของการสรางระบบแบงแยกอ านาจและการถวงดลตรวจสอบในกจการพลงงาน โดยภาพรวมของแบบจ าลองนอรเวยนนจะแบงแยกระบบธรรมาภบาลของอตสาหกรรมปโตรเลยมออกเปนสามสวน ไดแก สวนทหนง รฐบาลภายโดยรฐมนตรกระทรวงปโตรเลยมและพลงงาน (Ministry of Petroleum and Energy) มหนาทออกนโยบายเกยวกบพลงงาน, ก าหนดทศทางและเกณฑทจะประเมนความส าเรจของการพฒนาอตสาหกรรมปโตรเลยมทชดเจน และอาจเขามาตรวจสอบการออกสญญาสมปทานในกรณพเศษ สวนทสอง สถาบนก ากบดแลอสระ (Autonomous regulator) ชอวา National Petroleum Directorate ซงท าหนาทวเคราะหรวบรวมขอมลการด าเนน

49การศกษาเพอออกแบบสถาบนก ากบดแลทเหมาะสมนน หากจะท าการศกษาอยางจรงจงควรแยกออกไปเปนอกงานวจยหนงตางหาก 50งานศกษาสวนท 5.1.1 นอางอง Thurber, Hults and Heller (2011) ทงหมดเวนแตจะมการอางเปนอยางอน

61

กจกรรมทสมพนธกบปโตรเลยม51 ทด าเนนการอยบนพนททางทะเลอนเปนอธปไตยของนอรเวยทงหมด, เกบคาธรรมเนยมจากผด าเนนการขดเจาะน ามน และใหค าปรกษาทางเทคนคแกรฐมนตร เปนตน สวนทสาม หนวยธรกจซงรวมไปถงวสาหกจทรฐถอหนอยดวย (ประเทศนอรเวยมบรษทน ามนแหงชาตไดแก Statoil)ซงด าเนนกจการในฐานะหนวยธรกจทตองการแสวงหาผลก าไร

การแบงหนวยงานออกเปนสามสวนและแตละหนวยงานมหนาทเฉพาะแตกตางกน สงผลใหเกดความชดเจนในบทบาทของแตละหนวยงานในอตสาหกรรมปโตรเลยม และกอใหเกดขอดทประจกษชดหลายประการดงตอไปนคอ ประการแรก หนวยธรกจโดยเฉพาะบรษทน ามนแหงชาตสามารถทจะด าเนนงานเพอแสวงหาก าไร และเพอบรรลเปาหมายทางพาณชยไดอยางเตมท ภายใตกรอบทก าหนดโดยนโยบายรฐและการก ากบของสถาบนก ากบดแล โดยไมตองพะวงกบสถานภาพทก ากงระหวางความเปนเอกชนและรฐของบรษท ประการทสอง การเกดสถาบนก ากบดแลทเปนอสระ ท าใหเพมประสทธภาพในการตรวจสอบ และรวมถงการสามารถคนหาจดเหมาะสมอางองทจะใชบงคบกบหนวยธรกจในตลาดได ประการทสาม การแยกหนวยงานก ากบดแลออกจากหนวยธรกจของรฐ ชวยท าใหโอกาสทหนวยธรกจดงกลาวจะเขาแทรกแซงสถาบนก ากบดแลหรอนโยบายรฐบาล เพอก าหนดกฎเกณฑหรอมาตรการอนๆ ใหตนเองไดรบสทธพเศษเหนอกวาคแขงรายอนในตลาดสามารถ

ท าไดนอยลง พฤตกรรมประการหลงนในงานชนนจะเรยกวาการลดตนทนในการแสวงหาก าไรเกนปรกต 52และการแสวงหา

ก าไรเกนปรกต53

แบบจ าลองนอรเวยนสงผลใหเกดการพฒนาอตสาหกรรมปโตรเลยมของนอรเวยไปในทศทางทดมประสทธภาพมากขน จนกระทงกลายเปนกรณประสบความส าเรจตวอยาง และท าใหแบบจ าลองนอรเวยไดรบการยอมรบแพรกระจายไปทวโลก อยางไรกตามแต งานศกษาของ Thurber, Hults and Heller (2011) พบวา การพฒนาระบบแบงแยกอ านาจและถวงดลตรวจสอบนไมใชแบบจ าลองทจะสงผลใหเกดประสทธภาพหรอผลลพธทดโดยอตโนมต หากตองมองคประกอบอนเพมเตมดวย สององคประกอบส าคญไดแก ประการแรก การทฝายการเมองมสภาพแขงขน ไมถกผกขาดยาวนานโดยพรรคการเมองเดยวหรอรฐบาลรวมทด ารงต าแหนงยาวนาน เพราะ การทฝายการเมองไมมสภาพแขงขนจะท าใหแรงจ งใจ/ผลประโยชนทางการเมองในการท านโยบายพลงงานทด ปรบเปลยนมาสการแสวงหาประโยชนสวนตนของฝายการเมองรวมกบหนวยธรกจ (บรษทน ามนแหงชาตหรอทรฐถอหน) ไดงายยงขน และประการทสอง การทโครงสรางก าลงคนทเชยวชาญดานเศรษฐกจพลงงานมมากเพยงพอ เพราะหากมก าลงคนไมเพยงพอการก ากบดแลยอมเกดขนไมได โดยเฉพาะในบรบททโครงสรางผลตอบแทนภาครฐหรอองคกรอสระต ากวาอตราทจายโดยภาคเอกชน เมอรฐขาดแคลนผเชยวชาญยอมไมอาจจะก ากบดแลเอกชนไดอยางมประสทธภาพ

แมวา แบบจ าลองนอรเวยจะประสบความส าเรจ ทวา กมไดหมายความวาพฒนาการทางความคดในเรองการออกแบบสถาบนก ากบดแลของนอรเวยจะหยดนงตายตว ตรงกนขาม จากการศกษาของ Christensen, Lie และ Laegreid (2008) ชวาแนวคดเกยวกบการจดตงสถาบนก ากบดแลอสระ (คณะกรรมการผเชยวชาญ)นนมความเปลยนแปลงเปนล าดบ 51รายงานตนฉบบใชค าวา ธาตไฮโดรคาบอน (Hydrocarbon) ซงแนนอนวาแมจะมไดหมายถงปโตรเลยมอยางตรงไปตรงมา แตในบรบทนผวจยใชทดแทนกนเนองจาก ปโตรเลยมเปนนยามทงานวจยชนนเจาะจงศกษา (มใชไฮโดรคาบอนตวอน) และปโตรเลยมเปนสงทมองคประกอบธาต Hydrogen และ Carbon หรอเปนสงทมองคประกอบธาตไฮโดรคาบอนเชนเดยวกน 52หากเปนการแทรกแซงเพอทจะลดการตรวจสอบ เชนนหมายถง การลดตนทนในการแสวงหาก าไรฯ แตหากเปนการแทรกแซงเพอก าหนดสทธประโยชนหรอโอนถายประโยชนทางการคา กอใหเกดการท าก าไรโดยตรงแตบรษทน ามนแหงชาต ลกษณะหลงนจะเรยกวาการแสวงหาก าไรฯ จากการถายโอน (Rent based on transfer) 53ในงานตนฉบบ Thurber, Hults and Heller (2011) อธบายวา หากยอมใหบรษทน ามนแหงชาตด าเนนการก าหนดนโยบายแทนรฐได กจะเกดสถานการณ “รฐในรฐ (state within a state)” หรอคอสถานการณทบรษทน ามนแหงชาตมอทธพลมากจนกระทงเสมอนเปนรฐเสยเองในแงนโยบายพลงงาน และในงานของ Satriya (2004) อธบายวา การทบรษทพลงงาน (ผทมอ านาจเหนอตลาดพลงงานอยกอน) เขาแทรกแซงนโยบายรฐนกเพอพยายามรกษาสวนแบงของตนเองไวใหมากและยาวนานทสด (Incumbentphenomenon)

62

โดยในชวงของพรรคอนรกษนยม (Conservative – Center) เขาสรฐบาลในปค.ศ. 2001 ไดพยายามผลกดนใหเกดการแบงแยกและถวงดลตรวจสอบมากขน โดยเนนไปท หนง การลดระบบการตดสนดวยฉนทามต (Consensus-base) และเพมวธการตดสนใจดวยหลกฐานเปนส าคญ (Evidence-base) และ สอง การลดอทธพลของฝายการเมองและเพมอทธพลของผเชยวชาญเขามาเปนองคประกอบการตดสนใจ เพอบรรลความพยายามทงสองประการ รฐบาลไดน าเสนอรายงานปกขาวตอรฐสภาในปค.ศ. 2003 โดยมสาระส าคญดงตอไปนประการแรก รฐมนตรในนามของรฐบาลตองการทจะลดบทบาทการจดการปญหารายกรณใหแกสถาบนก ากบดแลอสระ และหนมาแสดงบทบาทผน าในทางการเมองในการออกนโยบายแทน ประการทสอง การมอบหมายภาระหนาทใหแกสถาบนก ากบดแลมากขนน สงผลใหสถาบนก ากบดแลจ าเปนตองใชกฎเกณฑในการตดสนใจมากกวาดลยพนจ (ซงการใชกฎในการตดสนใจ กสอดรบเปนอยางดกบวธการแบบเนนความส าคญของหลกฐานมากขน) ประการทสาม จะตองมการสรางระบบทจะค าประกนความเปนอสระระหวางรฐบาลและทางสถาบนก ากบดแล ประการทส ตองมงมนสนบสนนศกยภาพของผเชยวชาญทจะเขามาท าหนาทก ากบดแลใหสงขน

ตอมา ภายหลงพรรคแรงงาน (Labor party) และพรรคสงคมนยมซาย (Socialist leftparty) ไดชนะการเลอกตงและรวมรฐบาลกนในปค.ศ. 2005 กมนโยบายลดความเขมขนมาตรการทงสประการลง และมการยบรวมสถาบนก ากบดแลอสระลงบางสวน ทงนเพราะสถาบนก ากบดแลอสระมความขยายตวอยางมาก และการขยายตวของสถาบนก ากบดแลอสระกหมายถงบทบาทการควบคมของฝายการเมองทลดลงไปดวยในตวเอง มากไปกวานน มาตรการเนนกฎเกณฑและหลกฐานมากกวาฉนทามต ซงเปนมาตรการทใหอ านาจแกสถาบนก ากบดแลอสระมากยงขนในชวงหลงปค.ศ.2001 เปนตนมานนยงท าใหบทบาทของผเชยวชาญ (Technocrat หรอ Expert) มเหนอกวาฝายการเมอง กระนนกตาม มรรคผลของความพยายามลดบทบาทสถาบนก ากบดแลอสระนนยงไมเดนชดนก สวนหนงกเพราะความส าเรจและความเชอถอ ท มตอสถาบนก ากบดแลอสระยงอยในระดบสง ท าใหรฐบาลหรอฝายการเมองสามารถควบคมสถาบนก ากบดแลอสระไดผานแนวปฏบตหรอค าแนะน าทวๆ ไปเกยวกบขอบเขตความรบผดชอบ และการประเมนผลสมฤทธตามเปาหมาย (General guidance) เทานน และหากจะมการเขาแทรกแซงโดยตรงไดอยางชอบธรรมในทางการเมองกตอเมอสอสารมวลชนตางก าหนดวาระเวลาดงกลาววาเปนภาวะฉกเฉนหรอวกฤต (ด Christensen, Lie และ Laegreid, 2008)

สถานการณดงกลาวมานจงท าใหอาจจะเกดปญหาไดในมมกลบเชนเดยวกน ในแงทวาสถาบนก ากบดแลอสระอาจจะไมท าตามแนวปฏบตหรอภาระทรฐบาลจดสรรมาใหด าเนนการอยางเหมาะสม (Principle – Agent problem) และรฐบาลกไมสามารถตรวจสอบไดตลอดเวลา หรอกลาวคอเกดความไมเทาเทยมกนของขอมลทรฐบาลมและทสถาบนก ากบดแลอสระม (Asymmetric information) สงผลใหสถาบนก ากบดแลอสระขาดความรบผดรบชอบทงตอรฐบาลและตอประชาชนอยางเตมท ดงนน ความมอสระ (Autonomous or Independent) ของสถาบนก ากบดแลจงไมไดหมายถงการกระท าอยางไรกไดหรอไรความรบผดรบชอบ ดงนน เชนเดยวกบทไดน าเสนอไวในบทกรอบแนวคดทฤษฎ สถาบนก ากบกบดแลอสระจงตองมโครงสรางธรรมาภบาลทรดกมดวยในเวลาเดยวกนเชน รอบการด ารงต าแหนงทชดเจน การก าหนดความสมพนธกบฝายการเมองทรดกม ฯลฯ รวมไปถงขอเสนออนซงผวจยจะไดกลาวถงอกครงในภายหลง

5.1.2 การปฏรประบบธรรมาภบาล การก ากบดแลตลาดอตสาหกรรมปโตรเลยมของยโรป54 การออกแบบการก ากบดแลตลาดอตสาหกรรมปโตรเลยมของยโรปทองกบกระแสเสรนยมใหมตลอดชวงทศวรรษทผานมานนท าในสามเรองใหญ คอ ประการแรก การแบงแยกการควบรวมแนวตงตลอดอตสาหกรรมออกจากกน (Unbundling vertical integration) ประการทสอง ลดการกดขวางเพมการแขงขนทางฝงผผลต และ ประการทสาม

54งานศกษาสวนท 5.1.2 นอางอง Cavaliere (2007) ทงหมดเวนแตจะมการอางเปนอยางอน

63

สนบสนนทางเลอกแกผบรโภค หรอเปดใหเกดการโยกยายการบรโภคได (Consumer switching on demand side) โดยจะขยายความเปนล าดบดงตอไปนคอ

ประการแรก การแบงแยกตลาดนนอาจจะท าใหเกดความนากลวเนองจากการกลาวเชนนมกน าความคดไปสภาพของการบงคบขายหนใหเกดการเปลยนแปลงความเปนเจาของระหวางกจการตนน า กลางน า และปลายน าออกจากกน (Ownership unbundling) อนทจรงแลวยงมรปแบบอนๆ นอกเหนอจากการแบงแยกความเปนเจาของ เชน การแบงแยกทางกฎหมาย (Legal unbundilng) ทหมายถง การแยกบางกจการหรอหนวยงานทเคยมไปตงเปนอกบรษทใหม โดยทเจาของกจการเดมยงคงถอหนในบรษทใหมนนจ านวนรอยละ 100 , การแบงแยกทางบญช (Accounting unbundling) หมายถงการแยกบญชของการประกอบการในแตละกจการออกจากกน เพอใหเกดการค านวณตนทนและวเคราะหระดบราคาทเหมาะสมไดมากขนและรวมถงตรวจสอบไดงายและโปรงใสมากขน หรอการแบงแยกหนาท (Functional unbundling) ซงหมายถงการทหนวยงานตางๆ แมจะยงอยในบรษทเดยวกนกตามควรมการแบงแยกหนาทอยางชดเจนโดยไมท าหนาทซ าซอนกนจะท าใหการก ากบดแลด าเนนการไดงายยงขน เปนตน การก ากบดแลใหเกดการแบงแยกนเปาหมายหลกกเพอเปดโอกาสใหเกดการแขงขนไดมากยงขนนนเอง

ประการทสอง การลดการกดขวางและเพมการแขงขนโดยเปดโอกาสแกผใหบรการรายใหม (Third party access) การท าความเขาใจประเดนการสงเสรมใหเกดการแขงขนน จ าเปนตองยอนกลบไปพจารณาทฤษฎการผกขาดโดยธรรมชาต (Natural monopoly) ทชวา กจการทตองใหบรการผานโครงขายขนาดใหญ (Networking) นนจะท าใหตลาดสญเสยสภาพ

แขงขน (Non-contestable)55ดงนน หากตองการสงเสรมใหเกดการแขงขนและพฤตกรรมของผผลตทมประสทธภาพ กจะตองมมาตรการอนเขามาดแลนอกจากปลอยใหตลาดท างาน เชน การทสถาบนก ากบดแลบงคบให หนวยธรกจทผกขาดทงในสวนของโครงขายและการใหบรการ ตองแบงแยกกจการออกเปน หนง ผใหบรการโครงขาย และ สอง ผใชบรการโครงขาย (Unbundling) หลงจากนนจงสงเสรมใหผใชบรการโครงขายรายอนนอกเหนอจากหนวยธรกจทผกขาดอยสามารถเขาถงบรการไดอยางไมเลอกปฏบต (Non-discrimination) อาท ไมตงราคาแตกตางกน หรอไมกดกนขายใหแกผผลตรายใดกอนผผลตรายอนเปนการเฉพาะจนกอใหเกดความไดเปรยบเสยเปรยบ

การเปดโอกาสใหผใชบรการรายอนทไมใชบรษทเดยวกบเจาของโครงขายสามารถเขาถงและใชบรการโครงขายไดนนท าใหสงเสรมประสทธภาพในตลาดและการแขงขนไปในตว เพราะผรวมแขงขนไมจ าเปนตองแบกรบตนทนจมจากการสรางโครงขายใหมเพอการแขงขน ตวอยางเชน หากบรษท A ท ากจการโครงขายทอสงกาซฯ และพรอมกนนนกท ากจการจ าหนายปลกกาซฯไปพรอมกนดวย (Bundling vertical integration) การทบรษท B จะเขารวมแขงขนในตลาดขายปลกกาซฯโดยสรางโครงขายทอสงกาซฯเองนนยอมไมสามารถท าได เพราะตนทนจมมมลคาสงมากและหากด าเนนการดงกลาวไปแลว บรษท A กอาจจะก าหนดราคาขายปลกทต าจนกระทงบรษท B ไมสามารถแขงขนได การจะสงเสรมใหเกดการแขงขนสามารถท าไดโดยด าเนนการแบงแยกบรษท A ในสวนกจการโครงขายทอสงกาซฯ ออกจากกจการรบซอและจ าหนายกาซฯ (Unbundling) หลงจากนน ตองก าหนดใหบรษท B สามารถเขาถงโครงขายเพอรบซอกาซมาขายไดโดยบรษท A จะตองคดคาบรการโครงขายอยางไมเลอกปฏบตระหวางบรษทในเครอของ A เองและบรษท B โดยมสถาบนก ากบดแลเปนผประเมนตรวจสอบตลอดเวลา เปนตน

55ตลาดทแขงขนได (Contestable) หมายถง ตลาดทเมอผประกอบการผกขาดด าเนนการแบบไรประสทธภาพ เชน ใหบรการไมด, การตงราคาสงเกนไป ฯลฯ จะสงผลเปดชองทางใหมการลงทนและเขามารวมแขงขนในตลาดมากขนจากผประกอบการรายใหม ทวา ในทางปฏบต กจการทตองลงทนระบบโครงขาย (Network cost) เปนมลคาสงหรอมตนทนจม (Sunk cost) สงนนจะท าให ไมมผประกอบการรายใหมเขารวมแขงขนไดเพราะมความเสยงสง เชน หากผผลตและใหบรการรายใหมเขามารวมแขงขน ท าใหผผกขาดรายเดมเกดการปรบตวไปสจดทมประสทธภาพมากขนเชน ตงราคาถกลง ปรบปรงคณภาพ ฯลฯ ซงจะท าใหผผลตรายใหมตองออกกจการไป

64

ดงตวอยางทไดยกมากลาวถงนจะพบวา การแบงแยกผประกอบการโดยเฉพาะการแบงแยกจากการควบรวมตามแนวตงนนมความสมพนธอยางยงตอการสงเสรมการเขารวมแขงขนโดยผประกอบการรายใหมในตลาด การปฏรปกลไกก ากบดแลทงสองประการแรกจงมกถกกลาวถงควบคกนไป

ประการทสามสนบสนนทางเลอกแกผบรโภค ตวอยางทอาจจะท าใหเกดความเขาใจกรณหลงไดด เชน การยายคายผใหบรการแตยงสามารถคงเบอรเดมเอาไวไดในกรณของโทรศพทมอถอ (จากทแตเดมไมสามารถท าได)เปนตน ตวอยางนถอเปนมาตรการสงเสรมใหเกดความยดหยนโยกยายของฝงผบรโภคเชนเดยวกน

5.1.3 การปฏรประบบก ากบดแลกจการพลงงานของประเทศอนโดนเซย56

ประเทศอนโดนเซยมความนาสนใจทจะยบยกขนมาศกษาเนองจากสองสาเหตเปนอยานอยคอ ประการแรกอนโดนเซยเปนประเทศทบรรษทน ามนแหงชาต (National Oil Company) ชอ PT. Pertamina มอ านาจเหนออตสาหกรรมปโตรเลยมทงในสวนของน ามนและกาซฯคอนขางสง ในขณะทกระทรวงพลงงานมสภาพออนแอ (Collins, 2003) สงผลใหการตรวจสอบสามารถด าเนนไปไดอยางจ ากด สถานภาพในอตสาหกรรมปโตรเลยมของ PT. Pertamina คลายคลงกบสถานการณในประเทศไทยท บมจ.ปตท. มอ านาจผกขาดและอ านาจเหนอตลาดคอนขางสงเชนเดยวกน ประการทสองอนโดนเซยเรมมการปฏรประบบการก ากบดแลกจการพลงงานของตนเองตงแตตนน าไปกระทงถงปลายน าในชวง พ.ศ.2545 (ค.ศ.2002) โดยไดมการออกกฎหมายน ามนและกาซ (Oil and Gas Law No. 22/2001) และ กฎหมายพลงงานไฟฟา (Electricity Law No. 20/2002) อนมวตถประสงคในการลดสภาพผกขาดในอตสาหกรรมปโตรเลยม เพมความโปรงใสและ

ระบบตรวจสอบถวงดลในอตสาหกรรมปโตรเลยมทงน ามน, กาซ และพลงงานไฟฟา57ในขณะทประเทศไทยด าเนนการจนเกดสถาบนก ากบดแลอสระตามกฎหมายในปพ.ศ.2549-2550 (ค.ศ.2007-2008) ซงเปนชวงเวลาใกลเคยงกน

ภายหลงการปฏรป โครงสรางธรรมาภบาลของตลาดน ามนและกาซของอนโดนเซยแบงการก ากบดแลออกเปนสามสวนไดแก ประการแรก Directorate General of Oil and Gas(DG Migas)ท าหนาทเปนผวางนโยบายดานพลงงานซงครอบคลมตงแตตนน าจนกระทงถงปลายน า โดยในสวนของตนน าจะดแลนโยบายส ารวจและขดเจาะปโตรเลย ม ในขณะทปลายน าจะดแลนโยบายครอบคลมการกลนแยกปโตรเลยม, การขนสง, การส ารวจ และการจดกระจายผลตภณฑปโตรเลยม แมวาหนาทของ DG Migas จะครอบคลมกวางขวางทวากจ ากดอยเพยงการวางนโยบายและประเมนผลสมฤทธทเกดขนจรงวาเปนไปตามนโยบายทวางไวหรอไมเทานนประการทสอง BP Migas เปนหนวยงานทท าหนาทบรหารตามนโยบายหรอเปาหมายทก าหนดและประเมนโดย DG Migas ในสวนของอตสาหกรรมส ารวจและขดเจาะปโตรเลยม โดยจะท าหนาทก าหนดขอบเขตของแปลงส ารวจทเหมาะสมเพอน าเสนอตอกระทรวงพลงงาน, ก าหนดสญญารวมกนระหวางรฐและเอกชนในการส ารวจและขดเจาะ, ใหการอนมตขอเสนอโครงการและงบประมาณส าหรบการส ารวจและขดเจาะ รวมไปถงการตดตาม

ตรวจสอบภายหลงการบรรลขอตกลงตามสญญาแบงปนผลผลตระหวางรฐและเอกชน58ประการทสาม BPH Migas เปนหนวยงานก ากบดแลกจกรรมในอตสาหกรรมปโตรเลยมขนกลางน าลงไป ทงในดานอปทานและจดสรรน ามนเพอขาย และการ

56งานศกษาสวนท 5.1.3 นอางอง Satriya (2004) ทงหมดเวนแตจะมการอางเปนอยางอน 57อยางไรกตามเนองจากงานศกษาชนนมไดครอบคลมถงตลาดบรการไฟฟาจงจะกลาวถงผลของการปฏรปในตลาดน ามนและกาซเทานน 58ประเทศอนโดนเซยมไดมระบบการจดเกบรายไดปโตรเลยม แบบสมปทาน (Concession) แบบทประเทศไทยและอกหลายประเทศใชงานอยในปจจบน แตจะใชวธการทเรยกวา ระบบการแบงปนผลผลต (Production sharing) หรอระบบสญญา (Contractual base) อยางไรกตาม เนองจากประเดนนมรายละเอยดคอนขางมาก และอยนอกเหนอไปจากขอบเขตการศกษาชนนจงยงไมกลาวถงความแตกตางของระบบทงสอง

65

ขนสงกาซฯทางทอสง โดยมบทบาทครอบคลมถงเรองของการก าหนดราคาขายและภาษ รวมไปถงการก าหนดปรมาณน ามนส ารองของประเทศในชวงเวลาหนงๆ เปนตน

จากโครงสรางทยกมาน กจะพบวา อนโดนเซยมความพยายามทจะแยกบทบาทของการท านโยบาย (Policy-making) ออกจากการก ากบดแล (Regulatory function) โดยใหหนวยงานคอ DG Migas ท าหนาทออกนโยบาย และใหอกสองหนวยงานไดแก BP Migas และ BPH Migas รบหนาทก ากบดแลอตสาหกรรมตนน าและกลางน าลงมาตามล าดบ เปนขบวนการปฏรปทสอดคลองกบแบบจ าลองนอรเวยในแงของการพยายามสรางหนวยงานทมหนาทเพยงอยางเดยว (Single-objective agency) อยางไรกตามหนวยงานทงสามยงมสถานะเปนสถาบนบรหารอย (Executing body) มใชสถาบนก ากบดแลอสระ (Autonomous agency หรอ Independent regulator)ทแยกออกมาจากหนวยงานของรฐอยางชดเจน ท าใหไมเกดการถวงดลตรวจสอบ ดงนนจงเกดอปสรรคในการด าเนนงานในชวงเปลยนผาน Satriya (2004) ไดสรปปมปญหาส าคญเอาไวอยางนาสนใจ โดยมรายละเอยดตอไปน

ปญหาประการแรก การเกดใหมของสถาบนก ากบดแลดงกลาวยงอยภายใตระบบราชการ ท าใหระเบยบการเงนหรอการเงอนไขการบรหารงานตางๆ ยงเปนแบบราชการ สงผลใหไมสามารถตงเงนเดอนหรอผลตอบแทนเพอดงดดบคลากรทมความรความสามารถเพอท าหนาทก ากบดแลบรษทพลงงานไดอยางมประสทธภาพ

ปญหาประการทสอง ความไมชดเจนของพนทการก ากบดแลท าใหเกดการท างานทบซอนหรอขดแยงกนเองไดระหวาง DG – BP – BPH Migas

ปญหาประการทสาม เปนการยากทสถาบนก ากบดแลจะ “เปนอสระ” จากรฐและรฐวสาหกจดานพลงงานไดจรง เนองจากอยางนอยทสด ในระยะเรมตนหนวยงานก ากบดแลของอนโดนเซยเหลานพงพงงบประมาณจากรฐเปนจ านวนมาก นอกจากนน ผบรหารในหนวยงานก ากบดแลของรฐยงด ารงต าแหนงซอนทบกบคณะกรรมการในรฐวสาหกจดานพลงงาน ท าใหเกดความขดกนของผลประโยชน ปมปญหานเปนเรองเดยวกนกบความขาดแคลนบคลากรทเชยวชาญในอตสาหกรรมปโตรเลยม (ท าใหตองใชบคลากรซ าซอนกบหนวยธรกจเอกชน) และการขาดแคลนความยดหยนของการก าหนดผลตอบแทนบคลากรในสถาบนก ากบดแล สงผลใหในระยะเปลยนผานหรอระยะสนนนสถาบนก ากบดแลยงมความอสระนอยกวาภาพในอดมคต

ปญหาประการทส เมอความเปนอสระของสถาบนก ากบดแลมจ ากดแลว กสงผลใหผทมอ านาจผกขาดหรอบรษทซงมอ านาจเหนออตสาหกรรมปโตรเลยม มแรงจงใจและโอกาสสงทจะสามารถแทรกแซงสถาบนก ากบดแล เพอปกปองสวนแบงตลาดหรอก าไรเกนปรกตทตนเองครอบครองอย ยกตวอยางเชน PT. Pertamina ไดสงจดหมายเวยนไปถงผขายปลกกาซฯในเขตจากาตา, ชวาตะวนตก และบนเตง เพอหามมใหสถานบรการกาซเหลานขายผลตภณฑของบรษทอน หากละเมดขอหามดงกลาวกจะถกท าโทษในหลายรปแบบ พฤตการณดงกลาวเปนการใชอ านาจเหนอตลาดอยางชดเจนทวา สถาบนก ากบดแลกมความจ ากดในการลงโทษหรอตรวจสอบ เปนตน

ปญหาประการทหา เปนปญหาของการปรบตวดานกฎหมายทไมเทาทนตอสถานการณความเปลยนแปลงของอตสาหกรรมปโตรเลยม ความลาชาดงกลาวท าใหการปฏรประบบธรรมาภบาลในกจการพลงงานคบหนาไมมากนก

66

5.1.4 สรปประเดนทไดจากการเรยนรกรณศกษา

จากกรณศกษากรอบแนวคดกวางๆ ของการปฏรประบบการก ากบดแลของนอรเวย, สหภาพยโรป และอนโดนเซยขางตนพบหลกเบองตนดงตอไปนคอประการแรก ควรมการแบงสถาบนออกเปนสามกลมใหญไดแก หนง สถาบนทผลตนโยบายพลงงานภาพรวมและระยะยาว สอง สถาบนทก ากบดแลใหเปนไปตามนโยบายและตามความเหมาะสมทางทฤษฎ และ สาม หนวยธรกจ โดยแตละกลมมวตถประสงคเฉพาะเพยงประการเดยว (Single-objective institution) ประการทสอง การทสถาบนก ากบดแลจะสามารถก ากบหนวยธรกจไดอยางมประสทธภาพนน กรอบใหญจะตองท าในสามเรองคอ หนง การแบงแยกตลาด (จากสทธความเปนเจาของ, บญช และ หนาท) และออกแบบการก ากบดแลตลาดเหลานนโดยแยกหรอรวมกนตามความเหมาะสม สอง การเปดใหเกดการแขงขนทมากขนทางฝงผผลต และ สาม การสงเสรมเส รภาพของผบรโภค ประการทสาม ไมวาจะเปนหนวยงานก ากบดแลภายในสวนราชการหรอเปนสถาบนก ากบดแลอสระ ความมอสระจากฝายการเมองและหนวยธรกจถอเปนเรองส าคญ และการจะบรรลความมอสระไดนนตองท าอยางนอยสามเรองไดแก หนง การก าหนดแรงจงใจทางการเงนหรอการงานทเหมาะสมเพอดงดดบคลากรทมคณภาพ สอง การก าหนดกฎเกณฑและหนาทของสถาบนก ากบดแลแตละระดบใหเกดความชดเจนไมทบซอนกน และ สาม การสรางบคลากรทมความเชยวชาญดานพลงงานมความจ าเปนอยางมากในระยะกลาง-ยาว เพอใหการก ากบดแลสามารถท าไดอยางมประสทธภาพเทาทนหนวยธรกจ ประการทส ถงแมวาความมอสระจะส าคญ ทวา สถาบนก ากบดแลอสระกจะตองรบผดรบชอบตอประชาชนทงทางตรง และทางออม (เชนการตองด าเนนงานตามนโยบายทพรรคการเมองหาเสยงไวตอประชาชนในระหวางการเลอกตง) ดวยเชนเดยวกน

5.2 การวเคราะหรปแบบการก ากบดแลตลาดอตสาหกรรมปโตรเลยมของประเทศไทย จากการส ารวจตวอยางการก ากบดแลจากตางประเทศท าใหไดพบวาการออกแบบระบบการก ากบดแลเพอใหตลาด

อตสาหกรรมปโตรเลยมใหมสภาพแขงขนนน รฐจะตองด าเนนการสองอยางพรอมกน ไดแก หนง การออกแบบสถาบนส าหรบก ากบดแลตลาด และ สอง การออกแบบโครงสรางตลาด ดงนนแนวทางการวเคราะหสภาพปญหาทเกดขนภายใตการก ากบดแลอตสาหกรรมปโตรเลยมในกรณของประเทศไทยจะถกแบงออกเปนสองสวนดงตอไปน

5.2.1 การออกแบบสถาบนส าหรบก ากบดแลตลาด

ระบบก ากบดแลอตสาหกรรมปโตรเลยมในประเทศไทยไมไดมการแยกบทบาทระหวางหนวยงานดานออกนโยบายและหนวยงานดานก ากบดแลออกจากกนอยางชดเจนดงเชนในกรณของประเทศนอรเวย แตมลกษณะทสถาบนรปแบบตางๆจะรวมกนก ากบดแลตลาด ซงรปแบบของสถาบนส าหรบก ากบดแลของประเทศไทยสามารถแบงไดเปน 3 รปแบบ ไดแก หนง สถาบนก ากบดแลทด าเนนการโดยฝายบรหาร สอง สถาบนก ากบดแลอสระในรปคณะกรรมการทยงอยภายใตอ านาจของฝายบรหาร และ สาม สถาบนก ากบดแลงบลงทนของรฐวสาหกจ ซงไมไดถกจดตงขนเพอก ากบดแลอตสาหกรรมปโตรเ ลยมโดยตรงดงเชนทงสองสถาบนกอนหนา แตเปนสถาบนทมท าหนาทในการตรวจสอบขอมลทางการเงนและการลงทนของรฐวสาหกจ ซงนบไดวาเปนสถาบนการก ากบดแลอตสาหกรรมปโตรเลยมทางออม

เนองจากมการแบงหนาทการก ากบดแลออกไปยงสามสถาบน ดงนนอ านาจการก ากบดแลทงหมดจงถกแยกไปตามสถาบนทง 3 รปแบบดวย กลาวคอสถาบนฝายบรหารทมหนาทในการก าหนดนโยบายนนกยงมอ านาจในการก ากบดแลกจการในอตสาหกรรมปโตรเลยมหลายอยาง ในขณะทสถาบนก ากบดแลอสระในรปคณะกรรมการนนอยภายใตอ านาจของฝายบรหารอกชนหนง และมหนาทในการก ากบดแลเฉพาะอตสาหกรรมทเกยวของกบกาซฯเทานน สวนสถาบนก ากบดแลงบลงทนของรฐวสาหกจกมอ านาจและหนาทในการตรวจสอบเฉพาะขอมลดานการเงนและการลงทนเทานน

67

โครงสรางสถาบนก ากบดแลดงกลาวมลกษณะคลายคลงกบโครงสรางของประเทศอนโดนเซยบางสวน ทสถาบนทมหนาทในการก าหนดนโยบายนนมบทบาทในเรองของการก ากบดแลดวย อยางไรกตามรายละเอยดในเรองอ านาจและประสทธภาพการก ากบดแลของแตละสถาบนภายใตโครงสรางทเปนอยนน มรายละเอยดดงตอไปน

สถาบนก ากบดแลทด าเนนการโดยฝายบรหาร

สถาบนฝายบรหารทมอ านาจสงสดตอการก าหนดนโยบายพลงงานตามกฎหมาย คอ คณะกรรมการบรหารนโยบายพลงงานแหงชาต (กพช.) ซงมนายกรฐมนตรเปนประธาน โดยจะท าหนาทควบคมและสงผานนโยบายลงไปสหนวยงานอกสองกลม ไดแก กลมทหนง หนวยงานราชการภายใตกระทรวงพลงงานโดยตรง อาท ส านกนโยบายและแผนพลงงาน (สนพ.) ซงเปนผจดท าคมอการค านวณราคากาซฯและอตราคาบรการสงกาซฯ ในทางปฏบตจงเทากบวา สนพ. เปนผก าหนดราคากาซฯขายสงนนเอง เปนตน และ กลมทสอง คณะกรรมการทถกจดตงขนเปนการเฉพาะเพอท าหนาทตามนโยบายของ กพช. อาท คณะกรรมการบรหารนโยบายพลงงาน (กบง.) ซงมหนาทดแลราคาผลตภณฑปโตรเลยมส าเรจรปคาปลก แตไมครอบคลมถงราคาผลตภณฑปโตรเคม

จากบทเรยนของกรณศกษาอนโดนเซยชวา การทหนวยงานก ากบกบดแลยงไมมความเปนอสระจากรฐบาลทงในแงของการบรหารการสงการ, งบประมาณ และทมาของคณะกรรมการหรอบคลากรนน จะเพมโอกาสของหนวยธรกจทจะแทรกแซงหนวยงานก ากบดแล (Regulatory capture) เพอสรางความไดเปรยบและสรางผลก าไรแกหนวยธรกจใหมากขน โดยเฉพาะหนวยธรกจทรฐบาลถอหนและมคณะกรรมการซ าซอนกนกบหนวยงานซงมหนาทก ากบดแลกจการพลงงาน/ตลาดอตสาหกรรมปโตรเลยมจะยงมอทธพลในการก าหนดนโยบายมากกวากลมธรกจอนๆ ทมอยในตลาด (ด Bauer, 2005) บทเรยนดงกลาวนสะทอนวา กรณของประเทศไทย ซงออกแบบใหสถาบนก ากบดแลยงอยภายใตความรบผดชอบของกระทรวงพลงงาน และไมไดสงเสรมใหเกดรปแบบของคณะกรรมการผเชยวชาญอสระจงเปนจดออนประการแรกทปรากกฎชด

เมอพจารณาสถาบนก ากบดแลทด าเนนการโดยฝายบรหาร (หนวยงานในกระทรวงพลงงาน และ คณะกรรมการของรฐ) ความไมเปนอสระของหนวยงานก ากบดแลเหลาน(โดยเฉพาะการก ากบดแลดานราคา) มไดหมายถงความไมเปนอสระจากหนวยงานรฐระดบสงขนไป (อยางเชน กบง. หรอ สนพ. ทตองตกอยภายใตการก ากบดแลของ กพช. โดยตรง) เทานน แตยงหมายถงความไมเปนอสระจากหนวยธรกจของรฐ (บมจ.ปตท.) อกดวย เนองจาก ระบบก ากบดแลของประเทศไทยปจจบน ไดอนญาตใหขาราชการจ านวนมากด ารงต าแหนงทบซอนกนระหวาง คณะกรรมการทท าหนาทก ากบดแล และคณะกรรมการของบรษท บมจ.ปตท. ได โดยเฉพาะปลดกระทรวงพลงงานและผอ านวยการ สนพ. ถอเปนสองต าแหนงทมบทบาทอยในทก

คณะกรรมการส าคญดานพลงงาน59 ในขณะเดยวกน ผทด ารงต าแหนงทงสองกลบนงเปนกรรมการใน บมจ.ปตท. และรบคาตอบแทนเปนมลคาสงดวยในเวลาเดยวกน ดงแสดงใน ตาราง 12

ตาราง 12 แสดงการด ารงต าแหนงทบซอนระหวางหนวยงานทท าหนาทก ากบดแลและหนวยงานทถกก ากบ

59ยกตวอยางเชน คณะอนกรรมการการพยากรณความตองการไฟฟา, คณะกรรมการพจารณาปรบปรงแผนพฒนาก าลงการผลตไฟฟาของประเทศ, คณะกรรมการ กพช., คณะกรรมการ กบง., คณะกรรมการพฒนาและสงเสรมพลงงานทดแทน, คณะกรรมการปโตรเลยม, และ คณะกรรมการควบคมน ามนเชอเพลง เปนตน


68

ระยะเวลาด ารงต าแหนง นามปลดกระทรวง ต าแหนงใน บมจ.ปตท.และ

บรษทเอกชนรายอน คาตอบแทน

2549 เชดพงษ สรวชช

PTT

8 ลานบาท

RRC

PTTCH

PTTEP

NPC

RATCH

TOP

2551 พรชย รจประภา

PTTCH

7.3 ลานบาท PTTAR

EGCO

2552 ณอคณ สทธพงศ

PTT

5.4 ลานบาท PTTAR

IRPC

ทมา:ปรบจาก นพนนท วรรณเทพสกล (2555)

เมอมการสอบถามถงความไมสมเหตสมผลของการออกแบบใหขาราชการสามารถด ารงต าแหนงทบซอนกนระหวางหนวยงานทมหนาทก ากบดแล และ หนวยงานทถกก ากบดแล รวมถงการทขาราชการซงมหนาทก ากบดแลรบเงนตอบแทนจาก บมจ.ปตท. ในระดบสง นายไพรนทร ชโชตถาวร ประธานเจาหนาทบรหารและกรรมการผจดการใหญ บมจ .ปตท. คนปจจบน ไดใหค าอธบายทนาสนใจเอาไววา “ผมมองไมเหนวามผลประโยชนทบซอนตรงไหนเลย กลาวคอ รฐบาลเปนถอหนใหญของ ปตท. กตองสงตวแทนมาก ากบดแล และมนคงเปนเรองนาแปลกมากถาผมเปนเจาของบรษทแลวผมไมสงคนเขามาดแล และทส าคญ รฐวสาหกจตองท างานใหสอดคลองกบนโยบายขาราชการระดบสงมานงเปนบอรด ปตท. ตองเปดเผยบญชทรพยสนตอส านกงาน ป.ป.ช. (คณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต – เพมโดยผวจย) ผมคดวากรรมการแตละทานมความโปรงใส จงมองไมเหนผลประโยชนทบซอนอะไร บรษท ปตท. มยอดขาย 2.4 ลานลานบาท เทากบงบประมาณแผนดน ประเดนคอควรจะจายผลตอบแทนกรรมการเทาไหร แมแตรฐวสาหกจทขาดทนยงจายผลตอบแทนกรรมการเลย” (Thaipublica, 2555)

ค าอธบายของนายไพรนทร ชโชตถาวร มประเดนส าคญคอ บมจ.ปตท. เปนรฐวสาหกจประเภทหนงจงเปนธรรมดาทจะมการสงเจาหนาทของรฐเขามาบรหาร ทวา ขอโตแยงของผบรหาร บมจ.ปตท. นนเปนการเขาใจประเดนผดพลาด เพราะสงท บมจ.ปตท. กระท าการไมเหมาะสมและกอใหเกดผลประโยชนทบซอนไดแก การตง “ขาราชการซงมสวนอยางส าคญในคณะกรรมการซงก าหนดนโยบายพลงงาน (ไมใชขาราชการทวไป)” และมพลงทจะก าหนดมตซงเปนผลบวกหรอลบตอผลก าไรของ บมจ.ปตท. เขามาด ารงต าแหนงใน บมจ.ปตท. ดงนนประเดนจงมไดอยทการตอตานมใหรฐสงเจาพนกงานของรฐเขามา

69

บรหาร บมจ.ปตท. หากเปนเรองของการเรยกรองใหเกดการแบงแยกบทบาทของเจาหนาทของรฐ ใหเกดความชดเจนเดดขาด โดยผทท าหนาทซงอยในคณะกรรมการก ากบดแล ไมควรมความทบซอนกบผทท าหนาทบรหารหนวยงานภายใตการก ากบดแลเสยเอง

ขอโตแยงตอความเหนของ บมจ.ปตท. ดงกลาว ไดรบการสนบสนนโดยคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตประพฤตมชอบ (ปปช.) โดย ปปช. มมตเมอวนท 7 เมษายน พ.ศ.2554 สงเรองใหแกคณะรฐมนตร เหนสมควรใหก าหนดขอหามแกบรรดาผมอ านาจแตงตงขาราชการระดบสง และผบรหารในหนวยงานทมบทบาทก ากบดแลทงในทางปฏบตและในทางนโยบายเขาไปด ารงต าแหนงเปนประธานกรรมการหรอกรรมการในรฐวสาหก จหรอหนวยงานนตบคคลซงรฐวสาหกจถอหน ซงด าเนนการเกยวกบสาธารณปโภคและมวตถประสงคในการแสวงหาผลก าไร โดยคณะรฐมนตร (รฐบาลนายอภสทธ เวชชาชวะ) ไดมมต เหนชอบตามขอเสนอของ ปปช. เมอวนท 7 มถนายน พ.ศ.2554 ตอมาในภายหลงเนองจากมไดมการตอบสนองจากรฐมนตรทเกยวของ ส านกเลขาธการคณะรฐมนตรไดท าหนงสอทวงถามไปถงรฐมนตรวาการกระทรวงพลงงาน เมอวนท 14 ธนวาคม พ.ศ.2554 โดยนายพชย นรพทะพนธ ไดตอบค าถามทางผสอขาววา “ไดสงเรองไปใหนาย ณอคณ สทธพงศ ปลดกระทรวงพลงงานแลวสองครง โดยครงลาสดเมอวนท 5 มกราคม พ.ศ.2555” (ไทยรฐ ,2555)

กรณปลดกระทรวงพลงงานนเปนเพยงกรณศกษาหนงเทานน การแตงตงขาราชการอยางมผลประโยชนทบซอนดงกลาวยงอาจครอบคลมถงเจาหนาทของรฐในกรณอนไดอกดวย นอกจากน ในทางทฤษฎ อาจพจารณาการแตกตางตงดงกลาววาเปนทงการแสวงหาก าไรเกนปรกต และการลดตนทนแสวงหาก าไรเกนปรกตในเวลาเดยวกน เพราะขาราชการทด ารงต าแหนงทงฝงผตรวจสอบและผถกตรวจสอบ สามารถใชอ านาจทตนเองมจงใจคณะกรรมการตรวจสอบใหผอนปรนความเขมงวดตรวจสอบแกหนวยธรกจ (ลดตนทนการแสวงหาก าไรเกนปรกต) หรอใชอ านาจทตนเองมก าหนดหลกเกณฑอน เปนประโยชนแกหนวยธรกจ (โอนถายก าไรเกนปรกต –Rent based on transfer) กยอมสามารถกระท าได ยกตวอยาง เชน

กอนทจะมกกพ.60การท าหนาทในการพจารณาอตราคาบรการสงกาซฯผานทอ อยภายใตความดแลของสนพ. ซง. ไดท าการอนมตเพมคาบรการสงกาซฯ ในขณะทคดฟองรองขอเพกถอนการแปรรปรฐวสาหกจการปโตรเลยมแหงประเทศไทยอยระหวางการพจารณาโดยศาลปกครอง สงผลให บมจ.ปตท. ไดรบประโยชนจากมตดงกลาว นอกจากนคณะกรรมการบรหารนโยบายพลงงาน (กบง.) ในฐานะหนวยงานซงบรหารกองทนน ามนเชอเพลง ไดมมตอดหนนชดเชยราคากาซเอนจวและกาซแอลพจ เปนตน (นพนนท วรรณเทพสกล, 2555)

สถาบนก ากบดแลอสระในรปคณะกรรมการทยงอยภายใตอ านาจของฝายบรหาร

เมอพจารณาสถาบนก ากบดแลอสระ หรอ คณะกรรมการก ากบกจการพลงงาน (กกพ.) จะพบวาเปน กกพ. เปนสถาบนก ากบดแลทมหลกเกณฑในการคดเลอกบคลากรไมใหมผลประโยชนทบซอนดงเชนบคลากรในสถาบนทด าเนนการโดยฝายบรหาร เนองจาก มาตรา 13 และ 16 ใน พรบ.ประกอบกจการพลงงาน พ.ศ.2550 ไดก าหนดใหคณสมบตของคณะกรรมการตองไมใชบคลลทด ารงต าแหนงในองคกรอสระ , ขาราชการ,นกการเมองหรอผมสวนไดสวนเสยกบธรกจทตองก ากบดแล อยางไรกตามกกพ.กไมใชสถาบนทมอ านาจในการก ากบดแลกจการกาซฯไดอยางเตมท เนองจาก มาตรา 11ของพรบ.ฉบบเดยวกนไดระบให กกพ.สามารถก าดบดแลกจการกาซฯไดอยางอสระภายใตกรอบนโยบายของรฐเทานน และมาตรา

60ภายหลงจากเกดหนวยงานก ากบดแล กกพ. แลวนน ทาง กกพ.ไดอนมตให บมจ.ปตท. สามารถขยายอายใชงานทอสงกาซธรรมชาต ในขณะททอสงกาซฯดงกลาวยงมขอโตแยงทางสงคมอยวา บมจ.ปตท. ยงมไดสงมอบทอสงกาซคนกระทรวงการคลงครบตามค าพพากษาศาล การขยายอายใชงานดงกลาวสงผลกระทบตอตวแปรราคากาซตามสตรการค านวณราคากาซธรรมชาต ท าใหราคากาซธรรมชาตขายสงมราคาแพงมากยงขน (นพนนท วรรณเทพสกล, 2555)

70

64 กยงไดก าหนดใหรฐมนตรโดยความเหนชอบของ กพช. เปนผก าหนดนโยบายและแนวทางการก าหนดอตราคาบรการในการประกอบกจการพลงงาน (มตกพช. ครงท 10/2550 (ครงท 119) ) ดงนน กกพ.จงไมไดมอสระในการออกหลกเกณฑการก ากบดแลไดดวยตนเองแตจ าเปนตองก ากบดแลภายใตนโยบายหรอกฎเกณฑทสงตอมาจากรฐมนตรอกทอดหนง

ตวอยางของอ านาจการก ากบดแลของ กกพ.ทจ ากดและอยภายใตฝายบรหารนน ไดแก อ านาจในการก ากบดแลอตราราคากาซแอลเอนจและอตราคาบรการสถานกาซแอลเอนจของ กกพ.ทตองไดรบมอบหมายมาจาก มตของ กพช. หรอ อ านาจในการก ากบดแลอตราคาบรการสงกาซฯ (หรอ คาผานทอฯ)ของ กกพ. กตองเปนไปตามหลกเกณฑของคมอราคากาซฯและอตราบรการสงกาซฯทถกจดท าขนโดย สนพ. ภายใตอ านาจของ กพช. เชนกน ดงนนจะเหนไดวาอ านาจการก ากบดแลกจการกาซฯ โดยเฉพาะอยางยงการก ากบดแลราคาของผลตภณฑกาซของ กกพ. นนจะอยภายใตนโยบายจาก กพช.โดยตรง หากราคาผลตภณฑกาซชนดใดไมไดถกมอบหมายจาก กพช.ใหตองก ากบดแล เชน ราคาเนอกาซฯของราคากาซฯขายสง, ราคากาซเอนจวและราคากาซแอลพจทาง กกพ.กจะไมสามารถเขาไปก ากบดแลได นบไดวา กกพ. เปนหนวยงานก ากบดแลอสระทอ านาจคอนขางจ ากดมากโดยเฉพาะอยางยงเมอเปรยบเทยบกบ คณะกรรมการก ากบกจการกจการกระจายเสยง กจการโทรทศน และกจการโทรคมนาคมแหงชาต(กสทช.) ทเปนหนวยงานก ากบดแลในรปแบบคณะกรรมการเชนเดยวกน แต กสทช. มอ านาจและอสระมากกวา ทงนเนองจากความอสระของ กสทช.ไดถกบญญตไวในรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ.2550 ในขณะทความอสระในการก ากบดแลกจการพลงงานไมไดมการบญญตไวในรฐธรรมนญแตอยางใด (Nikomborrirak, 2009)

สถาบนก ากบดแลงบลงทนของรฐวสาหกจ

สถาบนก ากบดแลงบลงทนของรฐวสาหกจหมายถง สภาพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต (สศช.) ซงมหนาทในการพจารณาความเหมาะสมของงบประมาณการลงทนของรฐวสาหกจ ซงหมายรวมถง บมจ.ปตท. ทมสถานะเปนรฐวสาหกจประเภท บมจ. และเขาขายทจะตองน าเสนองบลงทนตอ สศช. เพอพจารณาเชนเดยวกบรฐวสาหกจอนๆ อยางไรกตาม สศช.กเปนสถาบนทไมมอ านาจเตมทในการบงคบให บมจ.ปตท.เปดเผยขอมลการลงทนทงหมดได ดงจะเหนไดจากการท สศช. ไมสามารถท าอะไรกบ บมจ.ปตท. ทไมยนยอมเสนอขอมลดานการเงนและการลงทนทงหมดได กลาวคอ เมอตอนท บมจ.ปตท.เสนอแผนกรอบและงบประมาณพ.ศ. 2555 แกคณะกรรมการ สศช. ในวนท 7 พฤศจกายน พ.ศ. 2554 แผนดงกลาวไดถกน าเขาทประชมคณะกรรมการ สศช. เพอพจารณาในวนท 19 ธนวาคม พ.ศ. 2554 แตในเอกสารดงกลาวมขอความประกอบเชงอรรถความวา “ขอเสนองบประมาณประจ าป 2555 เปนขอมลรวม ปตท.และบรษทในกลม ซงประกอบไปดวยขอมลดานการเงนและการลงทนเฉพาะในสวนทสามารถเปดเผยได เนองจาก บมจ.ปตท. เปนบรษทมหาชนจ ากดทจดทะเบยนในตลาดหลกทรพยแหงประเทศไทยละอยภายใต พรบ.บรษทมหาชนจ ากด พรบ.หลกทรพยและตลาดหลกทรพย และหลกเกณฑการก ากบดแลกจการทดของตลาดหลกทรพยแหงประเทศไทย ซงจะมผลกระทบตอการด าเนนงาน การขยายกจการในอนาคต และตอราคาหน การเปดเผยขอมลจงตองด าเนนการอยางระมดระวงมใหมการเปดเผยขอมลเปนการทวไปเพอไมใหขดตอกฎหมายดงกลาว” (บมจ.ปตท. อางถงใน คณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต, 2554)

การอางของ บมจ.ปตท.ในลกษณะขอน าเสนอขอมลดานการเงนและการลงทน “เฉพาะในสวนทสามารถเปดเผยได” ขางตน มความไมสมเหตสมผลในสามระดบเปนอยางนอยไดแก ประการแรก การลงทนของรฐวสาหกจประเภท บมจ.ปตท. นนผกพนตอหนสาธารณะ โดยปจจบน บมจ.ปตท. มหนถกบนทกเปนหนสาธารณะทรฐบาลค าประกนอยราว 10 ,000 ลานบาทและสวนทไมค าประกนคดเปนมลคา 185 ,804.2 ลานบาท คดเปนหนวยงานทมหนทงในสวนทรฐค าประกนและไมค าประกนมากทสดในบรรดารฐวสาหกจประเภท บมจ. และรฐวสาหกจประเภทบรษทจ ากด (ส านกงานบรหารหนสาธารณะ ,

71

2555) ดงนนการลงทนจงควรรายงานแก สศช. เพอพจารณาถงความเสยงและภาระจากหนสาธารณะทเพมขนจากการลงทนไดอยางครบถวน ประการทสอง การอางวาไมสามารถเปดเผยงบลงทนเปนการทวไปนนไมเขากบการหลกเลยงทจะแสดงงบแกคณะกรรมการ สศช. เพราะการเปดเผยงบประมาณแก สศช. นนมใชการเปดเผยในลกษณะทเขาขาย “ทวไป” ประการทสาม การกลาววา บมจ.ปตท. จะน าเสนองบประมาณ “เฉพาะในสวนทสามารถเปดเผยได” นนมลกษณะทใชอตตวสยของผเปดเผยเปนหลกโดยมไดใหเกณฑหรอหลกการทแนนอนวาในกรณใดจะเปดเผยและกรณใดจะไมเปดเผย เปนการเปดชองใหผแสดงขอมลสามารถใชดลยพนจของตนเองไดตามอ าเภอใจและไรขอบเขต นนยอมเทากบวาอ านาจของ สศช. ไมเพยงพอทจะขอตรวจสอบขอมลทางการเงนและการลงทนทงหมดของ บมจ.ปตท. ในฐานะทเปนบรษทในตลาดหลกทรพยได

จากรายละเอยดทงหมดทกลาวมานชใหเหนวา ระบบก ากบดแลทไมไดมการแยกบทบาทระหวางหนวยงานดานออกนโยบายและหนวยงานดานก ากบดแลออกจากกนอยางชดเจน และมการแบงอ านาจการก ากบดแลทงหมดไปตามสถาบนก ากบดแลทง 3 รปแบบ โดยทสถาบนก ากบดแลโดยฝายบรหารโดย กพช. มอ านาจในการก ากบดแลสงสดนนยอยท าใหการก ากบดแลไมสามารถท าไดอยางเตมท เนองจากสาเหตส าคญ 3 ประการไดแก ประการทหนง การแบงอ านาจการก ากบดแลใหแกสถาบนทมโครงสรางองคกรและแรงจงใจตางกน ประการทสอง การมอบอ านาจในการก ากบดแลหลายอยางใหแกฝายบรหารทมผลประโยชนทบซอนกบ บมจ.ปตท. และ ประการทสาม การก าหนดใหสถาบนก ากบดแลอสระ หรอ กกพ. สามารถก ากบดแลตลาดไดเฉพาะทสถาบนฝายบรหารก าหนดมาเทานน

5.2.2 การออกแบบโครงสรางตลาด

หากใชเกณฑการออกแบบโครงสรางตลาดอตสาหกรรมปโตรเลยมของยโรปทองกบรปแบบของยโรปทงสามประการ ไดแก การแบงแยกการควบรวมแนวตงตลอดอตสาหกรรมออกจากกน ,การลดการกดขวางเพมการแขงขนทางฝงผผลต และ การสนบสนนทางเลอกแกผบรโภคหรอเปดใหเกดการโยกยายการบรโภคไดเปนเกณฑของตลาดในแบบทควรจะเปนแลว จะพบวาโครงสรางตลาดน ามนของประเทศไทยในปจจบนถกออกแบบใหมลกษณะทคอนขางสอดคลองกบโครงสรางตลาดในแบบทควรจะเปนแตโครงสรางตลาดกาซฯเปนโครงสรางตลาดทมปญหา

กลาวคอ ตลาดน ามนถกแบงการด าเนนกจการคอนขางชดเจน โดยทอตสาหกรรมขนตนน า,กลางน า และปลายน ามลกษณะการด าเนนการและจ านวนผประกอบการทคอนขางแยกขาดจากกน เชน ตลาดของกจการขดเจาะและส ารวจปโตรเลยมในขนตนน าเปนการแขงขนประมลแปลงสมปทานส าหรบผลตปโตรเลยมระหวาง บมจ.ปตท., บรษทเชฟรอน, และบรษทเฮสส ภายใตการก ากบดแลจากคณะกรรมการปโตรเลยม สวนตลาดของกจการโรงกลนในขนกลางน าเปนการแขงขนด าเนนการกลนน ามนระหวาง บมจ.ปตท.และผประกอบการรายเลกอนๆ ไดแกกรมพลงงานทหาร, บรษทเอบจและบรษทเอกซอน โมบล สวนตลาดน ามนส าเรจรปคาปลกในชนปลายน ากมการแขงขนระหวางผประกอบการหลายราย เชน บมจ .ปตท., บรษทเอสโซ, บรษทเชลล เปนตน ซงสภาพตลาดดงทกลาวมาสอดคลองกบโครงสรางตลาดแบบทควรจะเปน กลาวคอโครงสรางตลาดมการแบงแยกการด าเนนการระหวางกจการคอนขางชดเจนซงสงเกตไดจากในตลาดในแตละกจการจะมรายชอผประกอบการทเขามาแขงขนแตกตางกน (ยกเวน บมจ.ปตท.ทประกอบการในทกกจการ) และผบรโภคมทางเลอกในการบรโภคน ามนส าเรจรป (ในกจการขนปลายน า)

ทวา ส าหรบตลาดกาซฯเปนตลาดทมลกษณะการผกขาดโดยสมบรณในอตสาหกรรมขนกลางน าโดย บมจ.ปตท. ไมวาจะเปนกจการทอสงกาซฯ, ทอจ าหนายกาซฯ และจดหาและจ าหนายกาซฯ ซงการผกขาดทเกดขนนนมจดเรมตนมาจากหนวยงานภาครฐทไมไดด าเนนการปรบโครงสรางตลาดกาซฯในระยะยาวตามแผนแมบทปฎรปรฐวสาหกจ พ.ศ.2541 สาขา

72

พลงงานกลาวคอ ตอนท บมจ.ปตท.ยงคงสถานะเปนรฐวสาหกจ หรอ การปโตรเลยมแหงประเทศไทยนน กจการทเกยวของกบกาซฯในขนกลางน า ไดแก กจการทอสงกาซฯ, ทอจ าหนายกาซฯ และจดหาและจ าหนายกาซฯ ไดถกรฐก าหนดใหการปโตรเลยมแหงประเทศไทยเปนผด าเนนการแตเพยงผเดยวในประเทศดงนนโครงสรางตลาดกาซฯในอตสาหกรรมขนกลางน าคอตลาดผกขาดโดยการปโตรเลยมแหงประเทศไทย

ในเวลาตอมาภาครฐไดมเตรยมความพรอมแปรรปใหการปโตรเลยมแหงประเทศไทยจากรฐวสาหกจเตมรปแบบไปเปนบรษทเอกชนทคงสถานะรฐวสาหกจพรอมกนนน ภาครฐไดมการจดท าแผนแมบทฯ สาขาพลงงานขนมาโดยมวตถประสงคใหการแปรรปการปโตรเลยมแหงประเทศไทยเปนการปทางไปสการสรางตลาดกาซฯในอนาคตทมการแขงขนอยางเสร กอใหเกดความเปนธรรม และมประสทธภาพในการจดหาพลงงานใหกบผบรโภค (ส านกงานคณะกรรมการนโยบายพลงงานแหงชาต, 2544)

และเพอใหเปนไปตามวตถประสงคดงกลาว ในแผนแมบทฯจงก าหนดใหมการด าเนนการตามหลกเกณฑส าคญ3 ประการ ไดแก หนง ก าหนดให บมจ.ปตท.มการแบงแยกกจการทอสงกาซฯ, ทอจ าหนายกาซฯ และจดหาและจ าหนายกาซฯออกจากกนในรปแบบของการแบงแยกตามกฏหมาย (Legal unbundling) ประการทสอง สงเสรมการแขงขนในอตสาหกรรมกาซฯ โดยการเปดโอกาสใหเอกชนรายอนหรอบคคลทสามสามารถใชบรการระบบทอสงกาซฯฯได และประการทสาม ก าหนดใหมการก ากบดแลโดยองคกรก ากบดแลอสระ เพอก าหนดราคาทเปนธรรม และเพอใหเกดความเทาเทยมกนในการใชบรการ (ส านกงานนโยบายและแผนพลงงาน, 2542)

หลกเกณฑการแบงแยกทางกฏหมายจะท าให บมจ.ปตท. แยกกจการทอสงกาซฯเปนอกบรษททชอวา บรษท ปตท. ทอสงกาซฯ จ ากด และแยกกจการทอจ าหนายกาซเปนบรษททชอวา บรษท ปตท.ทอจ าหนายกาซ จ ากด โดย บมจ.ปตท.ถอหนทงสองบรษทเตมจ านวน ทงนเพอใหเกดการแบงแยกหนาทและบญชของกจการทอสงกาซฯ, ทอจ าหนายกาซ และจดหาและจ าหนายกาซออกจากกนโดยท บมจ.ปตท.ยงถอสทธในความเปนเจาของไดเทาเดม นบไดวาเปนเงอนไขเบองตนทสงเสรมการแขงขน กลาวคอการแบงแยกทเกดขนจะท าใหหนวยงานก ากบดแลสามารถตรวจสอบไดงายวาเมอเปดโอกาสใหเอกชนเขามาแขงขนไดทงสามกจการแลว บรษทของ บมจ.ปตท. ทแยกออกมานนมการเลอกปฎบตทางการคากบบรษทของ ปตท .เองแตกตางจากบรษทของเอกชนรายอนหรอไม อาท สามารถตรวจสอบไดงายวาบรษท ปตท . ทอสงกาซฯ จ ากดมการคดคาบรการผานทอกบกจการจดหาและจ าหนายของ บมจ .ปตท. กบเอกชนรายอนแตกตางกนหรอไม เนองจากบญชและเอกสารการด าเนนธรกจของกจการทอสงกาซฯและกจการจดหาและจ าหนายไดถกแยกขาดจากกนชดเจนดงนนหากมการด าเนนการตามหลกเกณฑการแบงแยกตามกฎหมายเตมรปแบบ (Full legal ubundling) แลวนนจะสงผลใหตลาดกาซมสภาพแขงขน และสงผลใหเกดการก ากบดแลอยางมประสทธภาพและโปรงใส และหากมการเปดโอกาสใหบคคลทสามสามารถเขารวมแขงขนการด าเนนกจการเกยวกบกาซฯได จะท าใหผบรโภคสามารถเลอกซอกาซฯไดโดยตรงจากผผลตในกจการขนตนน า หรอซอกาซธรรมชาตพรอมบรการขนสงจากเจาของกจการทอสงกาซฯในกจการขนกลางน ากได (Nikomborrirak, 2009)

อยางไรกตาม ภายหลงการแปรรปการปโตรเลยมแหงประเทศไทยเปน บมจ.ปตท.แลว หนวยงานภาครฐไมไดมการด าเนนการตามหลกเกณฑการแบงแยกตามกฏหมาย และสรางเงอนไขเพอเปดโอกาสใหเอกชนรายอนหรอบคคลทสามสามารถใชบรการระบบทอสงกาซฯฯไดแตอยางใด (Nikomborrirak, 2009) กลาวคอหนวยงานภาครฐไดท าให บมจ.ปตท.กาวเขาสตลาดกาซฯในสถานะเอกชนพรอมกบอ านาจผกขาดในกจการทอสงกาซฯ, ทอจ าหนายกาซ และจดหาและจ าหนายกาซ แมวาภาครฐจะมการสรางหนวยงานก ากบดแลในรปแบบคณะกรรมการอสระส าหรบกจการกาซฯหรอ กกพ.ขนมาตาม พรบ.ประกอบกจการพลงงาน พ.ศ.2550 แต อ านาจในการก ากบดแลของกกพ. เองกอยภายใตอ านาจของฝายบรหารโดย กพช.ดงนนผลลพธของการไมด าเนนการท าตามหลกเกณฑตามแผนแมบทฯของหนวยงานภาครฐ ท าใหตลาด กาซฯใน

73

อตสาหกรรมขนกลางน า ณ ปจจบนเปนตลาดท บมจ .ปตท.ยงคงเปนเอกชนรายเดยวทด าเนนในกจการทอสงกาซฯ, ทอจ าหนายกาซ และจดหาและจ าหนายกาซในประเทศ โดยทหนวยงานก ากบดแลไมสามารถท าการตรวจสอบและก ากบดแลไดอยางเตมท ซงนบไดวาเปนตลาดทไมไดมสภาพแขงขนและมแนวโนมทจะกอใหเกดการแสวงหาก าไรเกนปกตโดย บมจ .ปตท.ซงเปนผผกขาดไดโดยงาย

5.3 บทสรปโครงสรางสถาบนการก ากบดแลอตสาหกรรมปโตรเลยม

ตวอยางของระบบการก ากบดแลอตสาหกรรมปโตรเลยมในตางประเทศไดใหขอสรปวาระบบการก ากบดแลทมประสทธภาพอยางเชนหลายประเทศในยโรปนน ตองท าสงส าคญพรอมกนสองทางคอ หนง การแบงแยกอ านาจหนาทของสถาบนการก าหนดนโยบาย,สถาบนการก ากบดแลและหนวยธรกจใหชดเจน และ สอง การปรบปรงโครงสรางตลาดใหมการแบงแยก (จากสทธความเปนเจาของ, บญช และ หนาท) กจการในอตสาหกรรมขนตนน า , กลางน าและปลายน าใหชดเจน และมการออกกฎกตกาในการใหผประกอบการรายอนหรอบคคลทสามเขามาแขงขนในตลาดของอตสาหกรรมปโตรเลยม หากละเลยเงอนไขอยางใดอยางหนงไป เชน ประเทศอนโดนเซยไมไดมการแยกหนาทการออกนโยบายและการก ากบดแลออกจากกน จงท าใหการก ากบดแลออนแอ และเปดโอกาสใหเอกชนทมอ านาจเหนอตลาดสามารถมพฤตกรรมการแสวงหาก าไรเกนปกตไดงาย

แตเมอพจารณาบรบทของประเทศไทยแลวจะพบวา ระบบการก ากบดแลของประเทศไทยไมไดมการแบงแยกหนาทระหวางสถาบนการก าหนดนโยบาย, สถาบนการก ากบดแล และหนวยธรกจใหมความชดเจนและมประสทธภาพ กลาวคอ สถาบนการก าหนดนโยบายยงมอ านาจการก ากบดแลในกจการหลายประเภท, มอ านาจเหนอสถาบนการก ากบดแล และยงมผลประโยชนทบซอนกบ บมจ.ปตท. ซงเปนหนวยธรกจดวย นอกจากนหนวยงานภาครฐกไมไดด าเนนการแบงแยกกจการและสงเสรมการแขงขนในตลาดกาซฯแตอยางใด ซงสงทเกดขนไดสงผลใหระบบการก ากบดแลโดยภาครฐไมสามารถขจดก าไรเกนปกตของ บมจ.ปตท.ในตลาดอตสาหกรรมปโตรเลยมได

74

6. บทสรปการศกษาและขอเสนอแนะ

เนอหาในบทนสามารถแบงไดเปนการสรปเนอหาทงหมดและใหขอเสนอแนะ สามารถแบงไดเปนสองสวน คอ หนง บทสรปการผกขาดและการแสวงหาก าไรเกนปกตของ บมจ.ปตท. และ ขอเสนอแนะเชงนโยบายและแนวทางการศกษาตอในอนาคต

6.1 บทสรปการผกขาดและการแสวงหาก าไรเกนปกตของ บมจ.ปตท.

จากวตถประสงคของการศกษาทง 3 ขอของงานวจย ไดแก ขอทหนง ศกษาโครงสรางอ านาจผกขาดของ บมจ.ปตท.ในตลาดอตสาหกรรมปโตรเลยมของประเทศไทย ขอสอง ศกษาพฤตกรรมการแสวงหาก าไรเกนปกตของ บมจ.ปตท. ทงจากอ านาจตลาด (การใชอ านาจผกขาดก าหนดเงอนไขทางการคา, ราคา หรอปรมาณสนคา) และอ านาจของรฐ (การออกกฎกตกาหรอนโยบายทเออประโยชนใหแก บมจ.ปตท.) และ ขอทสาม การศกษาระบบก ากบดแลตลาดอตสาหกรรมปโตรเลยมของประเทศไทย การศกษาจากทง 5 บททผานมาไดใหขอสรปดงตอไปน

โครงสรางตลาดอตสาหกรรมปโตรเลยมในประเทศไทยเปนโครงสรางตลาดอตสาหกรรมทประกอบไปดวยกจการมากมาย แบงไดเปน 3 กลม ไดแก กลมกจการขนตนน าทเกยวของกบการจดหาปโตรเลยมจากแหลงบนบกและทะเล กลมกจการขนกลางน า ซงเกยวของกบการขนสงและแปรรปปโตรเลยมจากขนตนน าไปยงขนปลายน า และกจการกลมขนปลายน า ซงเกยวของกบการกระจายผลตภณฑปโตรเลยมส าเรจรปสผบรโภค นอกจากนกลมกจการในแตละขนน ายงสามารถถกแบงไดตามประเภทของปโตรเลยมอกครงหนง กลาวคอ ภายใตกลมกจการแตละขนน าสามารถแบงไดเปนกจการทเกยวของกบน ามนและกจการทเกยวของกบกาซฯ

บมจ.ปตท.เปนบรษทพลงงานขนาดใหญ ประกอบกจการทเกยวของกบปโตรเลยมในทกกลมกจการขนน าทงน ามนและกาซฯ ตลาดของบางกจการท บมจ.ปตท.ประกอบการ เชน กจการจดหาและขนสงกาซทางระบบทอ หรอ กจการโรงกลนฯนน เปนตลาดทมผประกอบการนอยราย ซงตลาดทมผประกอบการนอยนนยอมหมายถงตลาดทไมมสภาพแขงขนเทาใดนก และมแนวโนมทจะเปนตลาดทถกผกขาดการด าเนนการโดยผประกอบการนอยราย

ในทางทฤษฎ การผกขาดทเกดขนมกจะกอใหเกดก าไรระดบสงทเรยกวาก าไรเกนปกตอนเนองมาจากอ านาจผกขาด โดยการผกขาดสามารถแบงออกไดเปน 2 ประเภท ไดแก หนง การผกขาดโดยสมบรณ ซงหมายถงสภาวะทตลาดมผประกอบการเพยงรายเดยว อนเปนตลาดทมระดบการผกขาดทสงทสด และ สอง การผกขาดในลกษณะทผประกอบการมอ านาจเหนอตลาด ซงหมายถงการผกขาดในระดบทเขมขนนอยกวากรณผกขาดโดยสมบรณ การผกขาดในลกษณะนคอสภาวะทตลาดมผประกอบการมากกวาหนงราย แตผประกอบการบางรายในตลาดนนมอ านาจในการก าหนดราคาและปรมาณสนคาเหนอกลไกตลาดได

การผกขาดทเกดขนในตลาดไมวาจะเปนประเภทใดมกจะน าไปสภาวะทผประกอบการทมอ านาจผกขาดรายนนมพฤตกรรมการใชอ านาจผกขาดเพอแสวงหาก าไรเกนปกต ซงผลลพธของการแสวงหาก าไรในลกษณะน มกจะท าใหปรมาณสนคานอยและราคาสนคาสงกวาทควรจะเปนจนกระทงผบรโภคเดอดรอน ดงนน หาก บมจ .ปตท.มอ านาจผกขาดในหลาย

75

กจการของอตสาหกรรมปโตรเลยม และกจการเหลานนมหนาทผลตปโตรเลยมทจ าเปนแกผบรโภคแลว ผบรโภคยอมไดรบความเดอดรอนจากอ านาจผกขาดของ บมจ.ปตท. อยางไรกตาม การตดสนวา บมจ.ปตท. มอ านาจผกขาดหรอไม และหากมจะแลวจะมพฤตกรรมทใชอ านาจผกขาดทตนมไปแสวงหาก าไรเกนปกตหรอไมนน ในเรมแรกจ าเปนตองอาศยการวเคราะหโครงสรางตลาดท บมจ.ปตท.เปนผประกอบการกอนวาเขาขายเปนตลาดท บมจ .ปตท.มอ านาจเหนอตลาด/ผกขาดหรอไม หากเขาขายแลวจงจะท าการวเคราะหตอไปถงพฤตกรรมการการแสวงหาก าไรเกนปกตของ บมจ .ปตท.ภายใตอ านาจเหนอตลาด/ผกขาดในตลาดทเขาขายนน หลงจากนนจงจะท าการแสดงใหเหนถงผลลพธจากพฤตกรรมทเกดขนเปนล าดบสดทาย

ส าหรบการวเคราะหวาโครงสรางตลาดมลกษณะผกขาดหรอไมนน ผวจยจะถอวาตลาดผกขาดโดยสมบรณคอตลาดทมผประกอบการเพยงรายเดยว สวนตลาดทมการผกขาดในระดบทเขมขนนอยกวาจะอางองตามหลกเกณฑของ พรบ.แขงขนทางการคา พ.ศ.2542 ทระบถงนยามของตลาดผกขาดไวสองแบบ กลาวคอ หากตลาดใดมผประกอบการรายเดยวมสวนแบงทางการตลาดเกนรอยละ 50 และรายไดจากยอดขายของผประกอบการรายนนเกนกวา 1,000 ลานบาทจะถอวาเปนตลาดทมผประกอบการรายเดยวมอ านาจเหนอตลาด และหากตลาดใดมผประกอบการ 3 รายแรกทมสวนแบงทางการตลาดเกนกวารอยละ 75 และรายไดของทง 3 รายรวมกนเกนกวา 1 ,000 ลานบาทจะถอวาเปนตลาดทผประกอบการหลายรายมอ านาจเหนอตลาดรวมกน

เมอน าหลกเกณฑการพจารณาโครงสรางตลาดขางตนน ามาวเคราะหอ านาจตลาดของ บมจ.ปตท.ในโครงสรางตลาดอตสาหกรรมปโตรเลยมจะพบวา ในกลมกจการขนตนน า บมจ.ปตท.มอ านาจผกขาดโดยสมบรณในตลาดกจการจดหากาซแอลเอนจจากตางประเทศ และมอ านาจเหนอตลาดรวมกบผประกอบการรายอนในตลาดกจการขดเจาะและส ารวจปโตรเลยม สวนในกลมกจการขนกลางน านน บมจ.ปตท.มอ านาจผกขาดโดยสมบรณในกจการจดหาและขนสงกาซฯทางระบบทอและกจการโรงแยกกาซฯ และ เปนผประกอบการทมอ านาจเหนอตลาดเพยงรายเดยวในกจการโรงกลนฯ ส าหรบในกลมกจการขนปลายน านน บมจ.ปตท.เปนผประกอบการทมอ านาจเหนอตลาดเพยงรายเดยวในกจการสถานบรการกาซเอนจวขายปลก ซ งสามารถสรปไดในเบองตนวา บมจ.ปตท.มอ านาจผกขาดระดบตางๆในกจการทกขนน า โดยเฉพาะอยางยงการผกขาดการประกอบการกจการจดหาและขนสงกาซฯทางระบบทออนเปนกจการขนกลางน าไดท าให บมจ.ปตท. เปนพอคาคนกลางเพยงรายเดยวในการรบซอกาซฯจากผผลตในขนตนน าและสงขายกาซฯทไดไปใหแกลกคา ซงการมอ านาจผกขาดสามารถน าไปสพฤตกรรมการแสวงหาก าไรเกนปกตไดมากมาย โดยเฉพาะอยางยงพฤตกรรมการตงราคาทไมเปนธรรมอนเปนกลมพฤตกรรมตองหามตามแนวปฎบตของมาตรา 25 วรรค 1 ในพรบ.แขงขนทางการคาฯ ซงการเนนศกษาพฤตกรรมการใชอ านาจผกขาดประเภทนสามารถน าไปสการประเมนถงผลลพธวามก าไรเกนปกตไดงาย

อยางไรกตาม บมจ.ปตท.ไมสามารถใชอ านาจผกขาดทตนเองมในการแสวงหาก าไรเกนปกตไดตามอ าเภอใจ เนองจากตลาดอตสาหกรรมปโตรเลยมของประเทศไทยเปนตลาดทภาครฐฝายบรหารมบทบาทในการด าเนนนโยบายแทรกแซงตลาดและก ากบดแลในทกกจการท บมจ.ปตท.มอ านาจผกขาดอย ซงหากพจารณาเฉพาะกจการท บมจ .ปตท.มอ านาจผกขาดทไมเกยวพนกบผประกอบการรายอน (ไมพจารณากรณกจการขดเจาะและส ารวจปโตรเลยม ) จะพบวาพฤตกรรมการแสวงหาก าไรในกจการทผานชองทางราคาในกจการท บมจ.ปตท.มอ านาจผกขาด ไดแก การแสวงหาก าไรจากราคากาซฯขายสง, การแสวงหาก าไรจากราคาผลตภณฑปโตรเลยมหนาโรงกลนฯ/โรงแยกกาซฯ, การแสวงหาก าไรจากราคากาซเอนจวขายปลก และการแสวงหาก าไรจากราคากาซแอลพจขายปลก ลวนอยภายใตการก ากบดแลดวยภาครฐอยางใดอยางหนงเสมอ ดงนน ผลลพธของพฤตกรรมการแสวงหาก าไรจากชองทางราคาเหลานยอมขนอยกบลกษณะของการก ากบดแลทเกดขนดวย

ผลลพธของพฤตกรรมการแสวงหาก าไรเกนปกตภายใตการก ากบดแลจากภาครฐในแตละกจการมผลลพธทคลายคลงกน คอการท บมจ.ปตท.ไมสามารถแสวงหาก าไรเกนปกตไดอยางไรขอบเขต แตผลลพธทแตกตางในแตละกจการก

76

คอ ลกษณะของก าไรเกนปกตทเกดขนแตกตางกนตามลกษณะของการก ากบดแลทยงไมมประสทธภาพเตมทในแตละกจการ กลาวคอในกจการขนกลางน านนภาครฐไดมการก ากบดแลการแสวงหาก าไรเกนปกตของ บมจ .ปตท.ดวยสตรก าหนดราคาน ามนหนาโรงกลนฯ ของกจการโรงกลนฯ และการตงราคากาซฯขายสงของกจการทเกยวของกบการจดหาและขนสงกาซทางระบบทอ อยางไรกตาม สตรราคาไมสามารถขจดชองทางการแสวงหาก าไรเกนปกตไดทงหมด กลาวคอ สตรราคาในราคาน ามนหนาโรงกลนฯ บงคบใหราคาน ามนหนาโรงกลนฯ ตองเคลอนไหวตามราคาตลาดโลก แตในขณะเดยวกนสตรดงกลาวกไดเปดชองให กจการโรงกลนฯสามารถบวกตนทนคาขนสงน ามนดบจากตะวนออกไกลทไมเกดขนจรงกบน ามนหนาโรงกลนฯในสวนทกลนจากน ามนดบภายในประเทศได และส าหรบสตรราคากาซฯขายสงนนกมจดประสงคในการให บมจ.ปตท.ตองตงราคาใหสะทอนตนทนของ บมจ.ปตท. แตตวแปรทใชค านวณราคาจากสตรกไมสามารถควบคมการแสวงหาก าไรเกนปกตของ บมจ.ปตท.ไดอยางนอย 3 ชองทาง ไดแก หนง ภายใตสตรราคา บมจ.ปตท. ยงสามารถเลอกปฎบตในการขายกาซฯซงมราคาถกใหแกโรงแยกกาซฯซงเปนกจการของตนเองได ในขณะทขายใหแกผใชกาซกลมอนในราคาทแพงกวา สอง บมจ.ปตท.สามารถถายโอนความเสยหายจากการบรหารการรบซอกาซฯทผดพลาดของตนเองเขาไปในราคากาซฯขายสงได และ สาม อตราผลตอบแทนส าหรบลงทนสรางทอสงกาซฯของ บมจ.ปตท.เปนสวนประกอบหนงในการคดราคากาซฯขายสงดวย แตอตราผลตอบแทนดงกลาวนนสตรราคาไดก าหนดใหอยในระดบทสงกวาอตราดอกเบยเงนกทวไปหรออตราผลตอบแทนทวไปของตลาด

นอกจากนภาครฐฝายบรหารยงมการก ากบดแลราคากาซเอนจวและกาซแอลพจผานนโยบายการควบคมราคาใหต า ซงผลลพธจากการควบคมราคากาซเอนจวท าให บมจ.ปตท. นอกจากจะไมสามารถแสวงหาก าไรในระดบเกนปกตไดแลวยงตองแบกรบภาระขาดทนสะสมสงถง 40,000 ลานบาท สวนผลลพธทเกดขนจากการควบคมราคากาซแอลพจนนท าใหบมจ .ปตท.มคาเสยโอกาสจากการทตองยอมจายเงนขาดทนจากการทตองขายกาซแอลพจจากโรงกลนฯและจากการน าเขาในราคาทรฐก าหนด ซงเปนราคาทต ากวาตนทนโรงกลนฯและตนทนจากการน าเขา แลวการขาดทนดงกลาวนนทางภาครฐจะชดเชยผานกองทนน ามนเชอเพลงคน บมจ.ปตท.ใหทหลง อยางไรกตาม กจการปโตรเคมของ บมจ .ปตท.เปนผไดรบก าไรเกนปกตจากนโยบายการควบคมราคากาซแอลพจหลายอยาง ไมวาจะเปนกจการปโตรเคมไดรบสทธในการใชกาซแอลพจทผลตในประเทศไดกอนผใชกาซกลมอน, การจายเงนเขากองทนน ามนนอยกวาผใชกาซกลมอน และไดใชกาซแอลพจในราคาขายปลกทถกกวากลมผใชกาซในอตสาหกรรมอนๆ

จะสงเกตเหนไดวาก าไรเกนปกตท บมจ.ปตท.ไดรบในแตละกจการทตนผกขาดนน ไมไดมทมาจากอ านาจผกขาดทตนเองมโดยตรง แตมาจากกฎกตกาหรอนโยบายจากภาครฐฝายบรหารทก ากบดแลกจการเหลานทงสน ดงนน ก าไรเกนปกตท บมจ.ปตท.ไดรบอาจเรยกไดวาเปน ก าไรเกนปกตจากการถายโอน ซงหมายถงก าไรเกนปกตทมทมาจากอ านาจของภาครฐไมวาจะผานกฎกตกาหรอนโยบายกตาม

แมวาจะมการก ากบดแลจากภาครฐในทกกจการท บมจ.ปตท.มการผกขาด แตการทก าไรเกนปกตยงเกดขนแสดงใหเหนไดวาระบบการก ากบดแลตลาดอตสาหกรรมปโตรเลยมมขอบกพรอง เนองจากเปนระบบทไมสามารถขจดก าไรเกนปกตไดหมดไปจากตลาด ซงการทระบบการก ากบดมปญหานนมาจาก 2 สาเหตส าคญ คอ หนง การไมแยกหนาทระหวางสถาบนออกนโยบาย, สถาบนก ากบดแลอสระ และหนวยธรกจใหแยกขาดจากกนชดเจน และ สอง ไมมการปรบโครงสรางตลาดปโตรเลยมทงหมดใหมสภาพแขงขนและมความโปรงใสดงเชนทเกดขนในหลายประเทศในแถบยโรปเชนประเทศนอรเวยเปนตน

ในบรบทของประเทศไทยนน ในสวนของระบบการก ากบดแลมปญหาเกดขนอยางนอยสามประการ ไดแก ประการแรก แทนทอ านาจก ากบดแลสงสดจะอยทสถาบนก ากบดแลอสระ หรอ คณะกรรมการก ากบกจการพลงงาน (กกพ.) แตเพยงสถาบนเดยว แตอ านาจบางสวนกลบถกแบงใหไปอย ในสถาบนออกนโยบายฝายบรหารทผมอ านาจสงสดคอ คณะกรรมการนโยบายพลงงานแหงชาต (กพช.) ประการทสอง ผทมอ านาจในการก ากบดแลสงสดในประเทศไทยไมใช กกพ .

77

ซงเปนสถาบนก ากบดแลอสระ แตกลบเปน กพช. ซงเปนสถาบนออกนโยบายฝายบรหาร เนองจาก กพช. มอ านาจในการก าหนดไดวาขอบเขตการก ากบดแลของ กกพ. ควรมไดแคระดบใด และประการทสาม ขาราชการหลายต าแหนงในสถาบนออกนโยบายฝายบรหารซงกมอ านาจในการก ากบดแลมต าแหนงใน บมจ .ปตท. แสดงใหเหนถงผลประโยชนทบซอนระหวางสถาบนออกนโยบาย,สถาบนก ากบดแลอสระ และหนวยธรกจทชดเจน

ส าหรบในสวนของโครงสรางตลาดนน ปญหาไดเกดขนกบตลาดกาซฯเนองจากตอนทแปรรปรฐวสาหกจการปโตรเลยมแหงประเทศไทยใหกลายเปน บมจ.ปตท.นน หนวยงานภาครฐไมไดด าเนนการแยกกจการทอสงกาซฯ, ทอจ าหนายกาซฯ และจดหาและจ าหนายกาซฯของ บมจ.ปตท.ออกจากกน และไมไดด าเนนการใดๆเพอสงเสรมใหมเอกชนรายอนเขามาแขงขนในตลาดกาซฯ ดงนนการท บมจ.ปตท.ไดเขาสตลาดกาซฯพรอมอ านาจผกขาดในกจการทเกยวกบจดหาและขนสงกาซฯทางระบบทอทงหมด รวมถงบรรยากาศของตลาดทไมไดมแรงจงใจใดๆใหเอกชนเขาประกอบการจงสงผลให บมจ .ปตท.ยงคงสถานะผกขาดโดยสมบรณในตลาดได

ระบบการก ากบดแลทมปญหาและโครงสรางตลาดกาซฯทไมไดถกปรบใหมสภาพแขงขนคอสาเหตส าคญประการหนงทท าใหบทบาทในการก ากบดแลของภาครฐไมสามารถขจดก าไรเกนปกตของ บมจ.ปตท.ใหหมดไปจากตลาดได ซงปญหาทเกดจากบทบาทของ บมจ.ปตท. และการก ากบดแลจากภาครฐทไดจากการศกษาทงหมดนนจะน าไปสขอเสนอแนะเชงนโยบายและแนวทางการศกษาตอในอนาคตในหวขอถดไป

6.2 ขอเสนอแนะเชงนโยบายและแนวทางการศกษาตอในอนาคต

จากบทสรปของการเปนปญหาทเกดขนจากสภาพผกขาด, พฤตกรรมการแสวงหาก าไรเกนปกตจากกจการแตละขนน าของ บมจ.ปตท. และโครงสรางการก ากบของประเทศไทยทไมมประสทธภาพเตมท งานศกษาชนนจงไดมการจดท าขอเสนอแนะเชงนโยบายและแนวทางการศกษาตอในอนาคต

ส าหรบขอเสนอนะเชงนโยบายนนแบงไดเปน 2 กลมใหญ กลมแรก (ขอ 6.2.1) ขอเสนอใหปรบลดก าไรเกนปกตของ บมจ.ปตท.ในระยะสน และ กลมทสอง (ขอ 6.2.2 – 6.2.4) ขอเสนอใหมการปรบลดก าไรเกนปกตของ บมจ.ปตท.ในระยะยาว

6.2.1 ปรบปรงสตรราคาและนโยบายควบคมราคาทมปญหา ขอเสนอนเปนแนวทางในการลดระดบก าไรเกนปกตของ บมจ.ปตท.ผานการปรบปรงสตรราคาและนโยบายควบคมราคาในรายกจการหรอสนคาผวจยไดคนพบแลววามปญหา อยางไรกตามขอเสนอในสวนนเปนเพยงมาตรแกไขก าไรเกนปกตอยางเฉพาะเจาะจงเพยงบางสวนเทานน ไมสามารถครอบคลมถงการลดขนาดก าไรเกนปกตในกจการหรอสนคาอนทอาจจะมแตทางผวจยยงไมสามารถคนพบได ซงขอเสนอในสวนนจะแบงออกเปนทงหมด 4 ประการ

ประการแรก ส าหรบสตรราคาน ามนหนาโรงกลนฯนน ขอใหมการน าตนทนคาขนสงน ามนดบจากตะวนออกไกลทไมไดเกดขนจรงในสวนของน ามนหนาโรงกลนฯทกลนไดจากน ามนดบในประเทศออกจากการค านวณสตรราคาน ามนหนาโรงกลนฯ

ประการทสอง ส าหรบสตรราคากาซฯขายสงนน ขอใหมการตงราคาเนอกาซส าหรบโรงแยกกาซและผใชกาซกลมอนๆใหมความเทาเทยมกน, ยกเลกการผลกภาระความผดพลาดจากการบรงานผดพลาดเขาไปในสตรราคา และปรบอตรา

78

ผลตอบแทนจากการลงทนสรางทอสงกาซฯทเปนสวนประกอบหนงของราคากาซฯขายสงใหต าลงเทากบอตราดอกเบยเงนกอนเปนอตราผลตอบแทนของตลาดทวไป

ประการทสาม ขอใหมการทยอยปรบขนราคากาซเอนจวขายปลกใหเทากบราคาตนทนทแทจรง เพอลดภาระการขาดทนของ บมจ.ปตท., ลดภาระของกองทนน ามนเชอเพลง และใหราคาสะทอนสภาพตลาดทแทจรง อยางไรกตาม เพมราคานนตองควบคไปกบการค านวณตนทนทแทจรงของราคากาซเอนจวขายปลกของ บมจ.ปตท.ทโปรงใสและตรวจสอบไดทงจากหนวยงานของภาครฐและประชาชน

ประการทส ขอใหมการทยอยปรบขนราคากาซแอลพจทงในราคากจการขนกลางน า และราคาขายปลกใหสะทอนราคาตนทนทแทจรง เพอลดภาระการขาดทนของ บมจ.ปตท., ลดภาระของกองทนน ามนเชอเพลง และใหราคาสะทอนสภาพตลาดทแทจรง นอกจากน ขอเสนอใหมการใชมาตรการในการลดอภสทธของผใชกาซกลมปโตรเคม โดยใหมการยกเลกนโยบายการจดสรรกาซแอลพจใหแกผใชกาซกลมปโตรเคมกอนกลมผใชกาซรายอน และเสนอใหมการเกบเงนเขากองทนน ามนฯส าหรบกลมปโตรเคมเพมขนจนกระทงราคากาซแอลพจขายปลกทกลมปโตรเคมตองแบกรบนนเทากบราคากาซแอลพจทกลมอตสาหกรรมอนๆตองแบกรบ

อยางไรกตาม ขอเสนอประการทสามและส จะสามารถยงประโยชนแกทกฝายไดกตอเมอระบบการก ากบดแล โดยเฉพาะการก ากบดแลอสระไดรบการพฒนาขนแลว และเกดความโปรงใส ความรบผดรบชอบในเชงขอมลขาวสารอยางด เพอใหตนทนทแสดงตอสาธารณะใกลเคยงความเปนจรงมากทสด ดงนน จงน ามาสขอเสนอในกลมทสองไดแก ขอเสนอดานระบบตรวจสอบและสถาบนก ากบดแลอสระ

6.2.2 ยกระดบระบบตรวจสอบ และ สถาบนก ากบดแลอสระ ควรมการทบทวนถงการสรางระบบถวงดลตรวจสอบ และระบบความรบผดรบชอบทเหมาะสมระหวางสามฝาย

ไดแก หนง ผออกนโยบาย (ฝายการเมอง) สอง หนวยงานก ากบดแล และ สาม หนวยธรกจโดยเฉพาะ บมจ.ปตท. ซงมอ านาจเหนอตลาดในหลาย ๆ ตลาดของอตสาหกรรมปโตรเลยมจากการทในปจจบนระบบถวงดลตรวจสอบและระบบความรบผดรบชอบยงไมประสบความส าเรจเทาทควรสงเกตไดจากก าไรเกนปกตท บมจ.ปตท. ไดรบและการขดกนแหงผลประโยชนระหวางหนวยงานก ากบดแลทยงอยภายใตรฐบาล กบบมจ.ปตท.สงผลใหงานศกษาชนนเหนควรใหมการด าเนนงานในอกสองเรอง

ประการแรก เรงรดใหเกดการแบงแยกบคลากรของรฐ/ขาราชการทท าหนาทก ากบดแลกจการพลงงาน และท าหนาทบรหารหนวยธรกจของรฐ/บมจ.ปตท. ออกจากกน โดยแมรฐจะสามารถสงตวแทนเขาไปบรหาร บมจ.ปตท. ไดตามสทธและความสมควรของผถอหนใหญในกจการดงกลาว แตกไมควรใหเกดความทบซอนกนจนกระทงน ามาสการขดกนแหงผลประโยชน

ประการทสอง การแบงแยกหนวยงานก ากบดแลทยงอยภายใตรฐบาล ออกมาเปนสถาบนก ากบกบดแลอสระจากรฐ (หรออยางนอยควรมอสระยงขน) ดวยกนสามประการ ประการแรก พฒนาทรพยากรมนษยและขยายจ านวนผเชยวชาญดานการก ากบดแลกจการพลงงานใหเพมขนในอนาคต ประการทสอง พฒนาการด าเนนนโยบายดวยกฎเกณฑและหลกฐานมากยงขนเรอย ๆ และประการทสาม การออกแบบหรอแกไขกฎระเบยบทเกยวของเพอใหหนวยงานก ากบดแลอสระทมอยเดม อาท คณะกรรมการก ากบกจการพลงงาน (กกพ.) มอสระและมประสทธภาพมากยงขนอยางแทจรง

79

6.2.3 การสรางระบบความรบผดรบชอบของหนวยงานก ากบดแลอสระตอฝายการเมองและประชาชน การเกดขนของหนวยงานนก ากบดแลอสระ หมายถงอทธพลทางการเมองทลดลง โดยเฉพาะการแทรกแซงการก ากบ

ดแลกจการพลงงานในรายกรณ คงเหลอไวเพยงการก ากบนโยบาย เปาหมาย และแนวปฏบตในภาพรวมเทานน ดงนน ในแงหนง หากไมมการก าหนดระบบความรบผดรบชอบทดเพยงพอ หนวยงานก ากบดแลอสระนนเองทจะปลอดจากการตรวจสอบถวงดล และอาจจะมพฤตกรรมทไมเหมาะสมหรอสอดคลองกบเปาหมาย ดงนน จงตองมการด าเนนงานในสามสวนตอไปนอยางจรงจง

ประการแรก การออกแบบระบบธรรมาภบาลและมาตรฐานภายในหนวยงานก ากบดแลเอง อาท รอบระยะเวลาการด ารงต าแหนง, คณสมบตของผทจะด ารงต าแหนงคณะกรรมการผเชยวชาญ

ประการทสอง การสรางความรบผดตอฝายการเมองหรอฝายนโยบาย กลาวคอหนวยงานก ากบดแลอสระควรทจะก าหนดเปาหมายทแนนอนซงเหมาะสมในทางทฤษฎ และสอดคลองกบเปาหมายภาพรวมของรฐบาล หลงจากนน บรหารก ากบดแลใหเปนไปตามเปาหมายดงกลาว ดวยวธการดงกลาวน แมฝายการเมองจะไมไดเขามาแทรกแซงเปนรายกรณ แตหนวยงานก ากบดแลอสระกจะตองท างานตามกรอบ/แนวปฏบตทฝายการเมองไดก าหนดไว และหากท าไมไดฝายการเมองกมความชอบธรรมทจะเปลยนแปลงผบรหารหรอมมาตรการแทรกแซงอน ๆ

ประการทสาม การสรางระบบความรบผดรบชอบเชงขาวสารตอประชาชน (Informative accountability) การรบผดรบชอบเชงขาวสารนหมายถง หนวยงานก ากบดแลอสระควรทจะมการสอสารขอเทจจรงเกยวกบการด าเนนงานของหนวยงานตอประชาชนอยางตอเนองผานหลายชองทาง และตองเปนการสอสารทสามารถน าไปสการประเมนศกยภาพของหนวยงานก ากบดแลไดดวย อาท ประการแรก ควรมรอบการประชมทแนนอน ประการทสอง ควรมการแสดงบนทกการประชมและการลงคะแนนเสยงหรอทศนะประกอบการลงคะแนนเสยงทงทเปนฉบบยอและฉบบเต ม (Minutes) เพอใหประชาชนสามารถตดตามเหตและผลในการตดสนใจของคณะกรรมการผเชยวชาญแตละทานได ประการทสาม ควรมการท ารายงานนโยบายพลงงาน ทกลาวถงตวเลขทางเศรษฐกจและพลงงานทส าคญซงมสวนก าหนดมตหรอมาตรการตางๆ ของหนวยงานก ากบดแล

6.2.4 การสงเสรมการแขงขน และการแบงแยกตลาดในการก ากบดแล รฐบาลควรสนบสนนหนวยงานก ากบดแลอสระและเรงรดใหก าหนดรายละเอยดของกระบวนการแบงแยกทางบญช,

การด าเนนงาน (และอาจจะรวมถงการแบงแยกสทธความเปนเจาของ) ระหวางหนวยธรกจโครงขายทอสงกาซฯ และธรกจจดซอและจ าหนายกาซฯออกจากกน พรอมกนนนควรด าเนนการเปดโอกาสใหเกดการแขงขนโดยผแขงขนรายอนนอกเหนอจาก บมจ.ปตท. (Third party access) ในอตสาหกรรมกลางน าของกจการกาซฯ ทงนเพอสงเสรมสภาพการแขงขนของตลาดกจการกาซฯทยงมลกษณะผกขาดโดย บมจ.ปตท. ใหมระดบการแขงขนทสงขน โดยรายละเอยดปลกยอยของมาตรการวาจะตองด าเนนงานเชนไรนนเปนเรองทจะตองท าการศกษาตอไปโดยผเชยวชาญหรอตวหนวยงานก ากบดแลอสระเอง

6.2.5 การผลตบคลากรผเชยวชาญดานกจการพลงงานและการสรางแรงจงใจ จากวรรณกรรมปรทศนทางทฤษฎและเชงประจกษพบวา ปจจยก าหนดความส าเรจในระยะยาวตอการก ากบดแล

หนวยธรกจในอตสาหกรรมดานพลงงานไดแก การผลตบคลากรทงในดานวศวกรรมศาสตร, บญช และเศรษฐศาสตร ทม

80

ความรความเขาใจในกจการพลงงานเปนอยางดขนมาเพอทจะสนบสนนใหกดการก ากบดแลทมประสทธภาพและมความเปนศาสตร หากปราศจากการพฒนาบคลากร ความจ ากดของผช านาญการในตลาดจะท าใหความมอสระลดลง ตวอยางเชน หากบคลากรในตลาดมจ ากด ผช านาญการทจะมาท าหนาทก ากบดแลเกอบทงหมดกอาจจะมประวตการท างานหรอมผลประโยชนดงเดมสอดคลองกบหนวยธรกจ เปนตน ทงน สงทตองคดค านงเพมเตมกคอการสรางแรงจงใจทงในแงการจงใจใหเกดการเรยนในสาขาทจะมาท างานก ากบดแล (อาท การใหทนการศกษา) และในแงของการจงใจใหเมอเรยนจบแลวผจบการศกษาเหลานนตดสนใจท างานในหนวยงานก ากบดแลตอ (อาท การใหอตราผลตอบแทนทเหมาะสม)

6.2.6 แนวทางเพอการศกษาวจยตอในอนาคต งานศกษาชนนเปนการศกษาในภาพรวม และชใหเหนถง หนง สภาพการผกขาดในตลาดอตสาหกรรมปโตรเลยม

ตามกจการขนน าตางๆ สอง ขนาดของก าไรเกนปกตและบทบาทของรฐตอการก าหนดก าไรเกนปกตใหแก บมจ.ปตท. และ สาม ปญหาของการออกแบบสถาบนก ากบดแล และความสมพนธระหวางสถาบนก ากบดแลตอรฐและประชาชนการก าหนดขอบเขตของการวจยทกวางดงกลาวมาน ท าใหงานชนนประสบกบขอจ ากดในแงของ “ความลก” กลาวคองานวจยชนนไมสามารถทจะลงลกในรายละเอยดบางเรองไดมากนก จงยงยงคงมค าถามวจยอกจ านวนมากนาศกษาตอในอนาคต

ตวอยางเชน พฤตกรรมประเภทอนๆซงอยนอกเหนอไปจากพฤตกรรมการตงราคาทงานชนนศกษานนเปนอยางไร,อยภายใตอ านาจก ากบดแลของภาครฐในลกษณะใด และจะเกดก าไรเกนปกตขนไดหรอไม นอกจากน ยงมขอเสนอตอการศกษาเพมเตมเกยวกบการจดการกบปญหาการก ากบดแล ซงไดกลาวถงไวเพยงหลกการหรอภาพรวมๆ ในสวนท 6.2.2-6.2.5 ไดแก ประการแรก การแบงแยกหนวยงานก ากบดแลทยงคงเปนสวนหนงของภาครฐ ออกมาเปนหนวยงานก ากบดแลอสระ เพอการตรวจสอบถวงดล การสงเสรมความรบผดรบชอบ และการเพมประสทธภาพในการก ากบกจการพลงงานควรมรายละเอยดเชนไร ประการทสองหนวยงานก ากบดแลอสระควรมระบบความรบผดรบชอบเชงขอมลขาวสารทเหมาะสมตอประชาชนโดยละเอยดอยางไร ประการทสาม การก าหนดขอบเขตของตลาดทเหมาะสมกบหนวยงานก ากบดแลแตละหนวยงาน ควรก าหนดเชนไร และควรมหนวยงานก ากบดแลอสระในอตสาหกรรมขนน าใดบางนบตงแตตนน าถงปลายน า ของอตสาหกรรมปโตรเลยม เปนตน

81

รปท 1ก โครงสรางอตสาหกรรมพลงงาน (กาซและน ามน)

อตสาหกรรมตนน า อตสาหกรรมกลางน า

โรงกลน

โรงโอเลฟนและอโรมาตกส

โรงแยกกาซ

ส ำรวจและผลต

ปโตรเลยม

กำรจดหำกำซLNG

กำรจดหำน ำมนดบ

กาซ

น ามน

ทอสงกาซธรรมชาต

สถานรบกาซ LNG

การคาระหวางประเทศ

82

ทมา: ปรบปรงจาก บมจ.ปตท. (2554)

อตสาหกรรมปลายน า ผบรโภค

เสนทางของกาซ

เสนทางของน ามน

กระแสไฟฟา

ระบบผลตไฟฟาและ

น าเยน

ภาคขนสง

กาซหงตมใน

ครวเรอน

น ามนหลอลนพนฐาน

สถานบรการ

โรงไฟฟา

โรงงานอตสาหกรรม

กาซเพอการขนสง

(NGV/ CNG)

กาซหงตม

น ามนส าเรจรป

ส าเรจรป

น ามนหลอลนพนฐาน

ปโตรเคมและ

อตสาหกรรมตอเนอง

ขนสงน ามน

ทอจ าหนายาซธรรมชาต

83

ตารางท 1ข แสดงการจดหากาซฯของ บมจ. ปตท. แบงตามแหลง/แปลงสมปทาน

แหลง/แปลงสมปทาน ป 2552 ป 2553 ป 2554 ป 2552 ป 2553 ป 2554

ลานลบ.ฟต/วน รอยละของปรมาณรวม

ในปร

ะเทศ

ยโนแคล1,2,3 827 956 966 23% 24% 23%

บงกช 511 581 588 14% 14% 14%

ไพลน 366 366 374 10% 9% 9%

ทานตะวน/เบญจมาศ 191 187 167 5% 5% 4%

น าพอง/พฮอม 103 104 97 3% 3% 2%

MTJDA 404 602 722 11% 15% 17%

สรกต 1 2 7 0% 0% 0%

อาทตย 369 406 332 10% 10% 8%

รวมจดหาในประเทศ 2772 3204 3253 78% 79% 78%

ตางป

ระเท

ศ

ยาดานา 409 434 426 11% 11% 10%

เยตากน 394 419 404 11% 10% 10%

LNG 101 0% 0% 2%

รวมการจดหาจากตางประเทศ 803 853 931 22% 21% 22%

รวมการจดหาทงหมด 3575 4057 4184 100% 100% 100%

ราคาซอกาซฯเฉลย 197.6 196.4 213.8 บาท/ลานบทย

ทมา: ปรบปรงจาก บรษท ปตท. จ ากด (มหาชน) (2555)

84

ตาราง 2ข การบรโภคกาซฯในอตสาหกรรมขนกลาง

กลมลกคา 2552 2553 2554 2552 2553 2554

ลานลบ.ฟต/วน รอยละของปรมาณทงหมด

การไฟฟาฝายผลต 1100 1344 1146 31% 33% 28%

ผผลตไฟฟาอสระ 905 943 866 25% 23% 21%

ผผลตไฟฟารายเลก 456 475 485 13% 12% 12%

ลกคาอตสาหกรรม 504 628 783 14% 16% 19%

โรงแยกกาซฯ 599 650 867 17% 16% 20%

รวม 3564 4040 4147 100% 100% 100%

ทมา: ปรบปรงจาก บรษท ปตท. จ ากด (มหาชน) (2555)

85

บรรณานกรม

ภาษาองกฤษ

Eddy Satriya. (2004). Indonesia’s Energy: Regulation in Transition. Indonesia National Energy Congress 2004. Jakarta: Komite Nasional Indonesia-World Energy Council.

Johannes M Bauer. (2005). Regulation and State Ownership: Conflict and Complementarities in EU Telecommunications.

Mark C Thurber, R David Hults, และ R.P. Patrick Heller. (2010). Exporting the "Norwegian Model": the Effect of Administrative Design on Oil Sector Performance. Energy Policy.

Khan M Husain, และ Jomo Kwame Sundaram. (2000). Rents, Rent-Seeking and Economic Development. Cambridge: Cambridge University Press.

Nikomborirak Deunden. (2009). Gas in Thailand. APEC Policy Support Unit.

Paul L Joskow. (2005). Regulation of Natural Monopoly. Center of Energy and Environmental Research.

Peter A. Nolan, และ Mark C. Thurber. (2010). On the state's choice of oil company: risk management and the frontier of the petroleum industry. Program on Energy and Sustainable Development, .

Robert S Pindyck. (1984). The Measurement of Monopoly Power in Dynamic Market. Sloan School of Management Working Paper No0 1540-84.

Tom Christensen, Amund Lie, และ Per Laegreid. (2008). Beyond New Public Management: Agentification and Regulatory Reform in Norway. Financial Accountability and Management.

Tom Collins. (2003). NOC Reform: Restructuring, Commercialization and Privatization. National Oil Companies: Current Roles and Future Prospects. World Bank.

William M Landes, และ Richard A Posner. (1981). Market Power in Antitrust Cases. Havard Law Review, 937-996.

ภาษาไทย

กรมเชอเพลงธรรมชาต. (2553). รายงานประจ าป 2553.

86

กฤตยาพร วงษา. (2553). อตสาหกรรมปโตรเลยมของไทย. กรงเทพ: สถาบนศกษานโยบายสาธารณะ.

คณะกรรมการก ากบกจการพลงงาน. (2554). การรบฟงความคดเหน เรอง การปรบอตราคาบรการสงกาซฯ สวนของตนทนผนแปรของระบบทอสงกาซฯฯนอกชายฝงทระยอง (พนท 1) ระบบทอสงกาซฯฯนอกชายฝงทขนอม (พนท 2) และระบบทอสงกาซฯฯบนฝง (พนท 3) ประจ าป 2554. เรยกใชเมอ 6 สงหาคม 2555 จาก http://www.erc.or.th: http://www.erc.or.th/ERCWeb2/Front/PublicHearing/PublicHearingDetail.aspx?rid=89&muid=1&prid=6

คณะกรรมการนโยบายพลงงานแหงชาต. (2555). มตคณะกรรมการนโยบายพลงงานแหงชาตครงท 2/2555 (ครงท 141) เรองแนวทางการปรบราคาขายปลกกาซ NGV และ กาซ LPG.

คณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต. (ธนวาคม 2554). วาระ 4.3 งบประมาณประจ าป 2555 ของบรษท ปตท. จ ากด (มหาชน) (ปตท.). การประชมคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต. กรงเทพ.

เดอนเดน นคมบรรกษ. (2555). การปฏรปเพอลดการผกขาดและสงเสรมการแขงขนในเศรษฐกจไทย. กรงเทพ: ส านกงานปฏรป (สปร.).

เดอนเดน นคมบรรกษ. (2555). การผกขาดธรกจพลงงานไทยของ ปตท. และชะตากรรมของคนไทย. เรยกใชเมอ 5 มนาคม 2556 จาก เวบไซตมตชนออนไลน: http://www.matichon.co.th/news_detail.php?newsid=1327490441&grpid=01&catid=01

ตลาดหลกทรพยแหงประเทศไทย. (ม.ป.ป.). มลคาหลกทรพย บมจ.ปตท. เรยกใชเมอ 6 มนาคม 2556 จาก http://marketdata.set.or.th/mkt/stockquotation.do?symbol=PTT&language=th&country=TH

ไทยพบลกา (Thaipublica). (22 พฤษภาคม 2555). “ไพรนทร ชโชตถาวร” ช CSR “Care-Share-Respect” แกภาพปตท.ผกขาด-ผลประโยชนทบซอน. เรยกใชเมอ 17 กนยายน 2555 จาก http://thaipublica.org: http://thaipublica.org/2012/05/pilin-ceo-ptt/

ไทยพบลกา (Thaipublica). (5 เมษายน 2555). Thaipublica. เรยกใชเมอ 12 กนยายน 2555 จาก http://thaipublica.org: http://thaipublica.org/2012/04/chula-answer-ngv-cost/

ธงชาต บวรธ ารงชย. (2553). การปรบตวของราคาน ามนในประเทศไทย. กรงเทพ: ปรญญานพนธจบการศกษาคณะเศรษฐศาสตร จฬาลงกรณมหาวทยาลย.

ธาน ชยวฒน. การแสวงหาคาเชาทางเศรษฐกจในประเทศไทย. วทยานพนธปรญญามหาบณฑต, สาขาเศรษฐศาสตร คณะเศรษฐศาสตรจฬาลงกรณมหาวทยาลย, 2546

นพนนท วรรณเทพสกล. (2555). บรษทกงรฐวสาหกจกงเอกชน: อ านาจและอทธพลในการสรางความยงใหญของทนพลงงานไทยหลงวกฤต 2540. สมมนาทางวชาการเพอการเสนอผลงานวจย(ราง) “สสงคมไทยเสมอหนา การศกษาโครงสรางความมนคงและโครงสรางอานาจเพอการปฎรป”, (หนา 42). กรงเทพ.

87

หนงสอพมพฐานเศรษฐกจ. (12 เมษายน 2555). thanonline.com. เรยกใชเมอ 12 กนยายน 2555 จาก ฐานเศรษฐกจ: http://www.thanonline.com/index.php?option=com_content&view=article&id=117060:2012-04-12-10-08-19&catid=88:2009-02-08-11-23-46&Itemid=418

หนงสอพมพฐานเศรษฐกจ. (2555). บรษทเอเชยผงาด ปตท.เลงเปาใหม Fortune 50. ฐานเศรษฐกจ.

หนงสอพมพกรงเทพธรกจออนไลน. (27 มนาคม 2552). กกพ.อนมต ปตท.ขนคาผานทอสงกาซฯ 2 บาท. เรยกใชเมอ 6 สงหาคม 2555 จาก http://www.bangkokbiznews.com: http://www.bangkokbiznews.com/home/detail/business/policy/20090327/28426/กกพ.อนมต-ปตท.ขนคาผานทอสงกาซฯ-2-บาท

หนงสอพมพขาวหนธรกจออนไลน. (7 12 2555). “พลงงาน” เลงทยอยขนราคา LPG ครวเรอน-ขนสง เปนราคาเดยวในป 56. เรยกใชเมอ 11 12 2555 จาก เวบไซตขาวหนธรกจ: http://www.kaohoon.com/online/51844/%E2%80%9C%E0%B8%9E%E0%B8%A5%E0%B8%B1%E0%B8%87%E0%B8%87%E0%B8%B2%E0%B8%99%E2%80%9D-%E0%B9%80%E0%B8%A5%E0%B9%87%E0%B8%87%E0%B8%97%E0%B8%A2%E0%B8%AD%E0%B8%A2%E0%B8%82%E0%B8%B6%E0%B9%89%E0%B8%99%E0%B8%A3%E0%B8%B2%E0%B8%84%E

หนงสอพมพไทยรฐ. (7 มกราคม 2555). บ "ณอคณ" มผลประโยชนทบซอน เปนปลด ก.พลงงานนงประธานบอรด ปตท. ไมได. เรยกใชเมอ 17 กนยายน 2555 จาก http://www.thairath.co.th: http://www.thairath.co.th/content/eco/228580

หนงสอพมพประชาชาตธรกจ. (28 มกราคม 2551). ปตท.แจงรายละเอยดคาเชาทอสงกาซฯ เผยงวดแรกจายคลง 1,520 ลาน. เรยกใชเมอ 22 กรกฎาคม 2555 จาก http://www.prachachat.net: http://www.prachachat.net/news_detail.php?newsid=1324

หนงสอพมพบานเมอง. (7 12 2555). เวบไซตหนงสอพมพบานเมอง. เรยกใชเมอ 12 12 2555 จาก www.banmuang.co.th: http://www.banmuang.co.th/2012/12/%E0%B9%80%E0%B8%AA%E0%B8%B5%E0%B9%88%E0%B8%A2%E0%B9%80%E0%B8%9E%E0%B9%89%E0%B8%87%E0%B9%80%E0%B8%A1%E0%B8%B4%E0%B8%99%E0%B8%9B%E0%B8%95%E0%B8%97-%E0%B8%82%E0%B8%B2%E0%B8%94%E0%B8%97%E0%B8%B8%E0%B8%99/

หนงสอพมพ เอ เอส ท ว (ASTV) ผจดการออนไลน. (30 ตลาคม 2555). แฉ “คลง” ชกดาบ 700 ล. จายชดเชยอม “เอนจว” ปตท.วอน “เสยเพง” ชวยดแลดวน. เรยกใชเมอ 12 ธนวาคม 2555 จาก เวบไซต ASTVผจดการออนไลน: http://www.manager.co.th/iBizChannel/ViewNews.aspx?NewsID=9550000132856

นพนธ พวพงศกร. (2553). โครงการศกษามาตรการแทรกแซงตลาดขาวเพอปองกนการทจรต: การแสวงหาผลตอบแทนสวนเกนและเศรษฐศาสตรการเมองของโครงการรบจ าน าขาวเปลอก. กรงเทพมหานคร: ส านกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต.

88

บมจ.บางจากปโตรเลยม. (2556). รายชอผถอหนใหญ. เรยกใชเมอ 1 3 2556 จาก เวบไซตบรษท บางจากปโตรเลยม จ ากด (มหาชน): http://bcp-th.listedcompany.com/major_shareholder.html

บรษท ปตท. จ ากด (มหาชน) (2551). ความเปนมาองคกร. เรยกใชเมอ 20 กรกฎาคม 2555 จาก http://www.pttplc.com: http://www.pttplc.com/th/about-ptt-ba0ckground.aspx

บรษท ปตท. จ ากด (มหาชน) (2551-2554). รายงานประจ าป. กรงเทพ: บมจ.ปตท.

บรษท ปตท. จ ากด (มหาชน) (ม.ป.ป.). พทท เอนจว (PTT NGV). เรยกใชเมอ 6 มนาคม 2556 จาก http://pttweb2.pttplc.com/webngv/TH/st_op.aspx

บรษท ปตท. จ ากด (มหาชน). (2555). สรปขอมลสาคญของตราสาร (สวนหนงของแบบแสดงรายการขอมลและหนงสอชชวนหนกไมมประกน ครงท 2/2555).

บรษท ปตท. จ ากด (มหาชน). (ม.ป.ป.). พลงงานไมใชของใคร ของไทยทงมวล. เรยกใชเมอ 5 พฤจกายน 2555 จาก เวบไซต ISSUU : http://issuu.com/amenergy/docs/energy

พรายพล คมทรพย ภร สรสนทร และ ณพล สกใส. (2553). ตลาดกาซปโตรเลยมเหลว: นโยบายราคาและแนวทางเลอกของประเทศไทย. ศนยบรการวชาการเศรษฐศาสตร คณะเศรษฐศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร.

มนญ ศรวรรณ. (24 กรกฎาคม 2555). ขนราคาแอลพจภาคครวเรอน เผอกรอนในมอรฐบาล. เรยกใชเมอ 14 กนยายน 2555 จาก เดลนวส: http://www.dailynews.co.th/article/825/137474

มรกต ลมตระกล. (ไมปรากฏป). ประวตนโยบายการแปรรปรฐวสาหกจและการเปดเสรดานพลงงาน. เรยกใชเมอ 12 เมษายน 2555 จาก http://www.eppo.go.th: http://www.eppo.go.th/admin/history/state_enterprises.html

ไมเคล ฮลเลอร (Michael Heller). (2553). เศรษฐกจตดขด. (สฤณ อาชวนนทกล, ผแปล) ส านกพมพมตชน.

ลมลเพชร อภสทธนรนดร. (11 กมภาพนธ 2552). 2 วกฤตเศรษฐกจ รอบไหนโรงกลน เจบหนก. เรยกใชเมอ 30 พฤศจกายน 2555 จาก เวบไซตหนงสอพมพกรงเทพธรกจ: http://www.bangkokbiznews.com/home/detail/business/business/20090211/14882/2-%E0%B8%A7%E0%B8%B4%E0%B8%81%E0%B8%A4%E0%B8%95%E0%B8%B4%E0%B9%80%E0%B8%A8%E0%B8%A3%E0%B8%A9%E0%B8%90%E0%B8%81%E0%B8%B4%E0%B8%88-%E0%B8%A3%E0%B8%AD%E0%B8%9A%E0%B9%84%E0%B8%AB%E0%B8

วอยสนวส (VoiceNews). (2554). ปตท.ขาดทน NGV 4 หมนลานบาท. เรยกใชเมอ 12 ธนวาคม 2555 จาก เวบไซตขาว VoiceTV: http://news.voicetv.co.th/thailand/27380.html

สถาบนบรหารกองทนพลงงาน (องคการมหาชน) (สบพน.). (ไมปรากฎ). เกยวกบกองทนน ามนเชอเพลง. เรยกใชเมอ 17 กนยายน 2555 จาก http://www.efai.or.th: http://www.efai.or.th/oilfund.html

สมเกยรต ตงกจวานชย และ อสรกล อณหเกต. (2552). ผลตอบแทนสวนเกนจากสมปทาน: กรณศกษาสมปทานโทรคมนาคม. การปฎรปเศรษฐกจเพอความเปนธรรมในสงคม. กรงเทพมหานคร: มลนธสถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย.

89

สฤน อาชวานนทกล. (2552). คาเชาทางเศรษฐกจในตลาดหลกทรพยไทย. การปฏรปเศรษฐกจเพอความเปนธรรมในสงคม. กรงเทพมหานคร: มลนธสถาบนเพอการวจยประเทศไทย.

สหภาพแรงงานรฐวสาหกจบรษท ปตท.จ ากด (มหาชน). (ม.ป.ป.). เรองนารทพนกงานปตท.ทกคนตองร ตอนท 6 : RCC ระยอง. เรยกใชเมอ 30 พฤศจกายน 2555 จาก เวบไซตสหภาพแรงงานรฐวสาหกจบรษท ปตท. จ ากด (มหาชน): http://www.pttunion.com/index.php?lay=show&ac=article&Id=503128

ส านกงานคณะกรรมการการแขงขนทางการคา . (ไมปรากฎป). แนวปฏบตพฤตกรรมทางการคาทไมเปนธรรมตามาตรา 29 แหงพระราชบญญตการแขงขนทางการคา พ.ศ.2542.

ส านกงานคณะกรรมการการแขงขนทางการคา. (2552). แนวปฏบตตามมาตรา 25 แหงพระราชบญญตการแขงขนทางการคา พ.ศ.2542 เรองการใชอ านาจเหนอตลาดในทางมชอบ.

ส านกงานคณะกรรมการการแขงขนทางการคา. (2553). แนวปฏบตการตกลงรวมกนทางธรกจตามมาตรา 27 แหงพระราชบญญตการแขงขนทางการคา พ.ศ.2542.

ส านกงานคณะกรรมการนโยบายพลงงานแหงชาต. (2542). โครงสรางกจการกาซฯในระยะยาว. วารสารนโยบายพลงงาน ฉบบท 43 มกราคม-มนาคม.

ส านกงานคณะกรรมการนโยบายพลงงานแหงชาต. (2544). การแปรรปการปโตรเลยมแหงประเทศไทย. วารสารนโยบายพลงงาน ฉบบท 54 ตลาคม-ธนวาคม 2544.

ส านกงานคณะกรรมการนโยบายพลงงานแหงชาต. (2545). การศกษาของคณะอนกรรมการศกษาโครงสรางอตราคาไฟฟาและอตราคาไฟฟาโดยอตโนมต (Ft) และผลการด าเนนการ.

ส านกงานคณะกรรมการนโยบายรฐวสาหกจ. (2555). ขอมลส าคญของรฐวสาหกจไทย. เรยกใชเมอ 2556 3 5 จาก เวบไซตส านกงานคณะกรรมการนโยบายรฐวสาหกจ: http://www.sepo.go.th/seki-design/129/category.html

ส านกงานคณะกรรมการพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต. (13 มกราคม 2555). งบประมาณการลงทนของบรษท ปตท. จ ากด (มหาชน) ประจ าป 2555 และกรอบงบประมาณของรฐวสาหกจประจ าปงบประมาณ 2555. จดหมายท นร 1115/0198 ถงส านกงานเลขาธการนายกรฐมนตร. กรงเทพ, ไทย.

ส านกงานนโยบายและแผนพลงงาน. (2554). การก าหนดโครงสรางราคา NGV. เรยกใชเมอ 12 ธนวาคม 2555 จาก ส านกงานขนสงจงหวดลพบร: http://lopburi.dlt.go.th/downloads/doc/03.pdf

ส านกงานนโยบายและแผนพลงงาน. (17 มนาคม 2555). เรยกใชเมอ 14 กนยายน 2555 จาก http://www.lpgtoday.com/.

ส านกงานบรหารธรกจและการส ารองน ามนเชอเพลง. (30 มถนายน 2554). การก ากบดแลกาซปโตรเลยมเหลว (LPG).

ส านกงานบรหารหนสาธารณะ. (2 ตลาคม 2555). ขอมลหนรฐวสาหกจทไมเปนสถาบนการเงน. ไทย.

ส านกรฐวสาหกจและหลกทรพยของรฐ. (2542). แผนแมบทการปฎรปรฐวสาหกจ. วารสารกรมบญชกลาง ฉบบท 1 เดอนมกราคม-กมภาพนธ, 29-37.

90

ส านกงานเลขาธการคณะรฐมนตร. (30 ธนวาคม 2554). งบประมาณการลงทนของบรษท ปตท. จ ากด (มหาชน) ประจ าป 2555 และกรอบงบประมาณของรฐวสาหกจประจ าปงบประมาณ 2555. จดหมาย ท นร 0506/29002 ถง ส านกงานพฒนาการเศรษฐฏจและสงคมแหงชาต, 1. กรงเทพ, ไทย.

91

ประวตผเขยน

แบงค งามอรณโชต (ผวจย)

ปจจบนเปนอาจารยประจ า มหาวทยาลยเทคโนโลยพระจอมเลา (ธนบ ร) มประสบการณในฐานะนกวจยดานเศรษฐศาสตรวาดวยการเมอง (Political Economics) และเศรษฐศาสตรสถาบนแนวใหม (New Institutional Economics) ผลงานทไดรบการตพมพเปนหนงสอไดแก แนวคดภาษทดนและทรพยสน: กรณศกษารางพระราชบญญตภาษทดนและสงปลกสราง (2554), การเมองและดลอ านาจในระบบหลกประกนสขภาพ (2555) ซงเขยนรวมกบ รศ.ดร.นวลนอย ตรรตน ,สงต าไมเทากน: ท าไมการศกษาจงสรางความเหลอมล า?(2555)และบทความวชาการชนลาสดไดแก Economic analysis of law and the efficiency of the justice system in relation to environmental lawsuits: Thailand’s experience (2013) ตพมพในวารสารเศรษฐศาสตรและนโยบายสาธารณะ

ปรเมศร รงสพล (ผชวยวจย)

จบการศกษาระดบปรญญาตรจากคณะเศรษฐศาสตร จฬาลงกรณมหาวทยาลยในพ.ศ.2553 และ ปจจบนก าลงศกษาระดบปรญญาโทภาคภาษาองกฤษ คณะเศรษฐศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร

Documents

Monopoly Power of PTT in Thai Energy Sector