IZ POVIJESTI

Bismarckove socijalne reformeVlado PuljizStudijski centar socijalnog radaPravnog fakultetaSveuilite u Zagrebu

Osamdesetih godina prolog stoljea u Njemakoj su usvojeni prvi zakoni iz soci-jalnog osiguranja koji su oznaili poetak modeme socijalne politike. Reforme su naz-vane Bismarckovim, jer ih je potakao tadanji njemaki kancelar, ujedinitelj Njemake.lj ovom prilogu analiziraju se uzroci i karakter tih socijalnih reformi, koje su imalevelikog utjecaja na razvoj socijalne politike u svijetu.

Kao to se moglo proitati upredhodnimnapisima u ovoj rubrici asopisa, drava se, bi-lo posredstvom gradskih vlasti bilo direktno,ve u srednjem vijeku poela uplitati u soci-jalnu sferu. Njena akcija bila je usmjerena nanajsiromanije podanike, skitnice i prosjake,koji su s vremenom postali toliko brojni da supredstavljali opasnost za poredak. Cilj tih po-etnih mjera bio je prije svega kontrola siro-maha kao potencijalnog remetilakog elemen-ta, ali i njihovo rudimentarno zbrinjavanje nu-no da se odre i iskoriste kao pogodna radnasnaga za najtee javne poslove. Ipak, tadanjadravna intervencija bila je ogranienog do-meta, vie policijske nego dobrobitne prirode.

Snanija dravna intervencija u socijalnusferu u Europi poinje u 19. stoljeu, kada serazvilo industrijsko, graansko drutvo. Os-novni razlog tome jest pojava velikog broja in-dustrijsko - urbanog stanovnitva, pridolog sasela i iskorijenjenog iz malih sredina i srod-nikih grupa u kojima je ranije vladala primar-na solidarnost. Velike mase ljudi pridole ugrad i u industriju liene su tako zatitnih tra-dicionalnih mehanizama sigurnosti u obitelji,iroj srodnikoj grupi, susjedstvu i preputenealeatornostima industrijskog rada i trita. Po-mo crkve i filantropa u takvoj situaciji nijedostatna. Mutualizam se javlja kao oblik sa-moorganiziranja zanatskih i industrijskih rad-nika, koji takoer ne zadovoljava ire potrebeljudi za socijalnom sigurnou. Upravo se sto-ga dravna intervencija u podruju socijalnogzbrinjavanja i zatite javlja kao prijeko potreb-na. Uostalom, prisutnost vlasti u javnoj, daklei socijalnoj sferi, koincidira s izrastanjem jakih

europskih drava koje raspolau s velikim voj-skama, policijama, administracijama. Javlja sepotreba za dravnim kolama, javnim zdrav-stvom, socijalnim slubama. Socijalna je poli-tika, dakle, dio dravnog mehanizma, sustavdravnih mjera kojima je cilj prevladavanje iliublaavanje socijalnih problema i distribucijaosnovnih elemenata ope dobrobiti.

Prve znaajne mjere socijalne politike bi-ljeimo u Njemakoj osamdesetih godina pro-log stoljea u vrijeme vladavine kancelaraOtta von Bismarcka.

Njemaki duh dravnog paternalizma

Postavlja se pitanje: zato se socijalna po-litika pojavila u Njemakoj, a ne u razvijenijojzemlji kakva je u to vrijeme bila Velika Brita-nija? Pokuat emo to ukratko objasniti s ne-koliko injenica.

Njemaka u drugoj polovini 19. stoljea,naroito nakon ujedinjenja 1871. godine, po-staje snana industrijska zemlja. O tome svje-doi nekoliko podataka. Godine 1870. Nje-maka je imala 36% gradskog stanovnitva, a1910. godine u gradovima je ivjelo 60% grad-skog stanovnitva. U proizvodnji elika, kojaje indikator gospodarske snage, Njemaka jenadvisila Francusku ve 1875. godine (2 mili-juna naprama 1.5 milijun tona), a Veliku Bri-taniju u prvom desetljeu 20. stoljea. Uosta-lom, Njemaka je, uz SAD, bila kolijevka dru-ge industrijske revolucije obiljeene upotre-bom elektrine energije, motora s unutranjimizgaranjem i kemijskom industrijom. O pro-blemima proizalim iz brze promjene socijalne

243

,"-'.

Rev. soc. po/it., god. 11, br. 3, str. 243-247, Zagreb /995.

strukture moda najbolje govori primjer tek-stilne industrije. Godine 1875. dvije treinetkalaca pamune odjee u Njemakoj male suzanatlije sline onima u V. Britaniji na kraju18. stoljea. Godine 1882. ostalo je samo po-lovina takvih tekstilnih obrtnika, a 1895. godi-ne uop-e ih nema. "Ovi zanatski radnici, kojirade kod kue, teko se integriraju u narasta-juu modernu industriju, zbog njezinog brzogi ekspanzivnog ritma razvoja i raspada starihprevladanih oblika proizvodnje" (Philip, A.,1963, str. 255).

Prilikom objanjenja njemakog dravnogintervencionizma treba obratiti panju na spe-cifini karakter ove zemlje koja je razvila mo-nu administrativnu elitu, koja se u 19. stoljeuamalgamirala sa starom aristokracijom. Njenovrijednosno izvorite treba traiti u luteran-skom poimanju rijei Beruf, to podrazumijevapredanost profesionalnom pozivu. Dok se kal-vinistika etika sastoji u tome da se stalnokreira novi rad i dostignue, to uzrokuje na-stanak nestabilne elite, koja se stalno morapotvrivati novim uspjesima, luteranska elitaini odreeni socijalni sloj, Stand, koji obavljatradicijom profiliran profesionalni rad u slubinekom autoritetu. Vrhovni autoritet u dravije kralj. No za razliku od francuskog kraljakoji u svojim rukama koncentrira svu vlast,pruski je kralj prvi slubenik drave. On je re-dove aristokracije otvorio pripadnicima dru-gih slojeva iz kojih se regrutira visoko dravnoinovnitvo. Zanimljivo je da su francuski hu-genoti izbjegli nakon Bartolomejske noi kra-jem 17. stoljea u velikom broju uli u visokerangove pruske vojske. Tako je nastao snanohijerarhizirani dravni aparat koji se nakonnapoleonovskih ratova afirmirao kao reforma-torski imbenik ije je ideje narod manje viepasivno prihvaao.

Tradicija snane drave mnogo je vie uko-rijenjena u istonom, pruskom dijelu Njema-ke. Liberalizma je, pod utjecajem Francuske,neto vie bilo u zapadnom dijelu zemlje. Noon je radi dominacije Pruske potisnut nakonujedinjenja.

Ukupna je duhovna klima u Njemakojpogodovala razvoju mone drave. Treba seprisjetiti njemake klasine filozofije (naroitoHegela) i uloge koju su njezini predstavnicipridavali dravi. Vano je istaknuti da je Fer-dinand Lassalle, otac njemakog socijalizma,za razliku od francuskih socijalista, dravu

244

Puljiz, v.: Bismarckove socijalne reforme

smatrao glavnim nosiocem socijalnog progre-sa. U govoru u Ronsdorfu on kae: "Nita namnee toliko pomoi kao drava; kako e se todogoditi, mi ne znamo, to je stvar znanstveni-ka; ali ono to znamo jest da ako se drava zanas ne zauzme, i ako emo ostati u rukamatvorniara, onda smo izgubljeni". (Rosanval-lon, P., 1981, str. 151). Poznato je da se tak-vom poimanju drave kao nosiocu socijalnognapretka otro suprotstavljao Karl Marx, na-roito u svom spisu "Kritika Gotskog progra-ma".

Ipak, najvei doprinos razvoju konceptajake drave dali su tzv. katedarski socijalisti,u prvom redu Wagner, Schaeffe i Schmoller.Na kongresu u Eisenachu 1872. godine na ko-jem je sudjelovalo mnogo profesora ekonomi-je i prava (odatle naziv "katedarski socijali-sti"), oni proklamiraju rat liberalizmu koji sim-bolizira engleska manchesterska kola. U Ma-nifestu iz Eisenacha, koji je sastavio Schmol-ler, drava se proglaava "velikim moralnimuiteljem ovjeanstva". U Manifestu se traida "drava uini napor kako bi se sve vei brojgraana koristio civilizacijskim dobrima". Up-ravo su intelektualci iz ovog kruga osnovaliUdruenje za socijalnu politiku (Verein furSozialpolitik), koje je imalo velik utjecaj, a ukojem je djelovao i Max Weber. Jedan odglavnih predstavnika katedarskih socijalistaAdolf Wagner u svojem djelu "Osnove poli-tike ekonomije" izloio je "zakon narastaju-eg irenja javnih djelatnosti ili djelatnostidrave kod civiliziranih naroda koji napredu-ju". Drugim rijeima, "to je drutvo civilizira-nije, drava vie troi". (Wagner, A., 1909-1913).

Dakle, brza industrijalizacija koja uzroku-je promjenu strukture stanovnitva i urbanesocijalne probleme, tradicija snane paterna-listike drave koju utjelovljuje carska admi-nistracija te duhovna klima, tako i meu glav-nim strujama socijalista, pogodovali su drav-noj socijalnoj intervenciji koja se osamdesetihgodina ispoljila u Njemakoj.

Bismarckovi zakoniU Njemakoj je u 19. stoljeu bilo ra-

zliitih poticaja i koraka za rjeavanje socijal-nih pitanja. Neki su poduzetnici poduzimalimjere u korist radnika. Takav je bio ErnstAbb koji je kao upravitelj tvornice Zeiss uJeni nastojao da radnici dobiju pravo na dobit

Rev. sac, polit., god. 11, br. 3, str. 243.247, Zagreb 1995.

i pravo upravljanja u poduzeu. Znaajnu jeulogu imala i crkva. Tako je protestant JohannHeinrich Wichern 1848. godine osnovao"Unutranju misiju", katoliki kapelan Kol-ping egrtske udruge, a pastor Von Bodel-schwingh odgojne ustanove.

Piui o mutualizmu ili udrugama uzajam-ne pomoi u prethodnom broju asopisa, spo-menuli smo da se u razdoblju 1848~1870.go-dine vodila indirektna borba izmeu dobro-voljno utemeljenih radnikih kasa (Hilfkas-sen) i obveznih kasa (Zwangkassen). Dobro-voljne su kase bile prisutnije u zapadnim po-krajinama, uglavnom u Porajnju, a obavezneu istonim, pruskim dijelovima zemlje. Prevla-dalo je obavezno mutualno osiguranje. Fak-tino je ono svoj nastavak doivjelo u dravnojintervenciji u socijalnom osiguranju u dobaBismarcka (Puljiz, 1995).

Prije samih Bismarckovih reformi bilo jedravnih mjera koje se mogu svrstati u zaetkedravnog socijalnog intervencionizma. Trebapodsjetiti da je sam njemaki termin "Wohlfa-hrstaat", koji otprilike odgovara anglosakson-skom terminu "Welfare State", prema pisanjunjemakih historiara iz 19. stoljea, oznaa-vao najpozitivnije aspekte policijske akcije(Polizeistaat) koje su se ticale kontrole cijenaita, borbe protiv skupoe i slino. Radilo se,dakle, o izrazito antiliberainom znaenju tihmjera. Treba znati da je Pruska 1763. godine,u vrijeme Fridricha Velikog, prva uvela obvez-no osnovno kolstvo. Nadalje, na osnovi izv-jetaja generala Von Horna o negativnim po-sljedicama za zdravlje regruta, u Pruskoj je1839. godine zabranjen rad djece mlae od 9godina, a ogranien je maksimalno na 10 satiza adolescente izmeu 9 i 16 godina. Nekolikogodina kasnije, 1853, zabranjen je rad djecemlae od 12 godina, a limitiran je na 6 satirad adolescenata izmeu 12 i 14 godina. Na-dalje, 1845. godine Opi zakon o obrtima ov-lastio je opine da prisile svakog egrta i po-monika da pristupi stalekoj udruzi i da jojplaa doprinos. Izmjena zakona iz 1848. otva-ra mogunost da se i poslodavci prisile da pla-aju doprinos udrugama.

Nakon ujedinjenja Njemaka je drava,pod eljeznom rukom kancelara Otta von Bis-marcka, ubrzala industrijalizaciju i ukupan go-spodarski razvoj. Razvio se i njemaki radni-ki pokret. Godine 1875. na Kongresu u Gotidolo je do ujedinjenja radnikih partija. Tri

Puljiz, Vo: Bismarckove socijalne reforme

godine nakon toga Vlada je zabranila socijal-demokratske novine i uhitila socijaldemokrat-ske prvake na osnovi Zakona protiv openitoopasnih tenji socijaldemokracije iz 1878. go-dine.

Bismarckovi su zakoni namijenjeni dopunizakona protiv socijaldemokracije. Oni imajujake politike konotacije (ganec, 1995). Re-presivne mjere protiv socijaldemokracije upot-punjuju se obveznim mjerama socijalne zatitenajugroenijih kategorija radnika. Radnici se,tako, dovode u poloaj ovisnosti o dravi.

U carskom proglasu Vilheima I. njema-kom parlamentu 1881. godine, kojim se naja-vljuje socijalno zakonodavstvo, stoji: "Lijee-nje drutvenog zla ne moe se sastojati isklju-ivo od represalija protiv ekscesa socijaldemo-kracije, nego istovremeno i od podizanja bla-gostanja radnike klase" (Zavadski, 1975). Sli-nu misao na neto drugaiji nain izrie samBismarck u svojim Memoarima: "Gospoda de-mokrati (misli na socijaldemokrate - prim.v.P.) uzaludno e svirati flautu kada narodshvati da se vladari brinu za njegovo dobro"(citirano prema Rosanvallon, 1981, str. 149).Bismarck u obraanju Reichstagu prilikom ra-sprave o mirovinskom zakonu 1889. godinedalje razrauje ideju dugoronog vezivanjaradnike klase za kapitalistiku dravu: "Kadbudemo imali 700.000 sitnih umirovljenika ko-ji e od drave primati svoju mirovinu ... kadoni budu mogli izgubiti makar 115 do 200 ma-raka ... i to ne budu mogli sprijeiti, uvjerensam, kad uinite ovaj sitni ustupak, onda etenauiti obinog graanina da u Reichu vididobrotvornu ustanovu" (citirano prema Za-vadskom, str. 20).

No da konano neto kaemo o samim za-konima. Godine 1881. uz spomenuti carskiproglas predloen je projekt zakona kojim sehtjelo obvezati poslodavce da osiguraju svojezaposlene za sluaj nesree na poslu. Poslo-davci su po tom prijedlogu zakona trebali pla-ati doprinos osiguranju kojim upravlja dravai koje ona subvencionira. Zanimljivo je da jeparlament odbio naelo subvencija od stranedrave, ali je prihvatio princip obveznog osi-guranja.

Godine 1883. usvojen je Zakon o obvez-nom osiguranju za sluaj bolesti. Njime je uve-deno obvezno zdravstveno osiguranje, ali sa-mo za industrijske radnike iji godinji prihodnije prelazio dvije tisue maraka. Bismarck je,

245

Rev. soc, polit., god. ll, br. 3, str. 243-247, Zagreb 1995.

dakle, reformom ciljao siromanije zaposleneradnike. Meutim, radnici su morali plaatidvije treine potrebnih sredstava u zdravstve-ne fondove, dok su preostalu treinu plaaliposlodavci. Tim su fondovima upravljale ne-zavisne institucije, ali one su bile pod kontro-lom drave. Znaajno je da su u savjetima fon-dova dvije treine mjesta imali radnici, a jed-nu treinu poslodavci. Povijesna je ironija da:se tim fundamentalnim iskustvom u upravljan-ju zajednikim fondovima kasnije obilno kori-stila njemaka socijaldemokracija kojoj je Bi-smarck bio veliki protivnik. Ti su fondovi imalitri oblika: poduzetnike blagajne, profesional-ne blagajne i komunalne blagajne. Ove poslje-dnje okupljale su "rasprene" i izolirane rad-nike kao to su bili zanatski radnici, pekarskiradnici i drugi. Doprinosi koje su radnici mo-rali plaati iznosili su 1.5-2% u komunalne ka-se, a 3-4% za druge dvije kase. Naknada usluaju bolesti bila je vezana uz visinu plae.Ovaj je zakon 1885. i 1886. godine proiren jena veinu zaposlenih, ukljuujui i poljopri-vredne radnike.

Godine 1884. izglasan je Zakon o nesreina radu. U njemu su primijenjena naelausvojena 1881. godine. Po tom zakonu poslo-davci su morali obvezno plaati u zajednikekorporativne blagajne iz kojih su isplaivanenaknade za invaliditet proiziao iz nesree naradu. Radnik koji je postao potpuni invaliddobivao je rentu u visini dvije treine plae.U sluaju smrti na poslu udovica radnika do-bivala je 20% njegove plae, a svako dijetedaljnjih 15%. Najvei iznos za sve isplate bioje 60% plae radnika.

Trei je Zakon o mirovinskom i invalid-skom osiguranju. Izglasan je 1889. godine. Bioje to prvi zakon o obveznom mirovinskom osi-guranju u svijetu. U mirovinske fondove po-lovinu novca plaali su radnici, a polovinu po-slodavci.

Sva tri zakona ujedinjena su u kodeks so-cijalnog osiguranja 1911. godine.

Vidi se da u poetnom razdoblju nije bilofinancijskih subvencija drave fondovima soci-jalnog osiguranja. No ipak je uloga drave bilaznaajna. Ona obvezuje na osiguravanje rad-nika, a istodobno nadzire cijeli sustav. Dopri-nosi poslodavaca naglaavaju njihovu odgo-vornost za sudbinu radnika. S druge stranedoprinosi koje plaaju radnici trebaju ihnauiti razumnosti i tedljivosti te ih priviknu-

246

Puljiz, v.: BistlUlrclw.e socijalne reforme

ti na kontraktualno pravo iz kojeg proizlazesocijalna davanja.

Socijalno je osiguranje, dakle, uvedeno nainicijativu dravne vlasti. Radi se o modernojekstenziji tradicionalne uloge koju je igraladrava. To je anticipirani odgovor drave naradnike potrebe.

Radnici su bili za socijalno osiguranje.Ipak nisu bili za Bismarckove reforme iz dvaosnovna razloga. Prvo, jer su morali plaatidoprinose na koje nisu bili naviknuti i, drugo,socijalna su davanja bila dosta niska da bi bilaprivlana. Njemaki su radnici bili skloniji so-cijalnom osiguranju koje se financira porezi-ma, dakle za onu varijantu osiguranja koja jekasnije uvedena u skandinavskim zemljama. Sdruge strane, protiv socijalnog osiguranja bilisu mali i srednji poduzetnici koji su imali rad-no intenzivnu proizvodnju, slabe uvjete rada ibili su izvozno su orijentirani. Suprotno tome,za socijalno su osiguranje bila vea, od dravezatiena poduzea, koja nisu brinula za cijenena stranim tritima.

Zanimljivo je da su nacionalni liberali biliprotiv osiguranja od nesrea na poslu, ali supodravali potrebu javnog financiranja miro-vina, jer se time olakavao teret pomoi siro-manima (Baldwin, 1990).

No bez obzira na slaganja i neslaganja po-jedinih socijalnih aktera, Bismarckovi su zako-ni uhvatili korijen. Iz njih je izrastao koheren-tan sustav socijalnog osiguranja zasnovan naobveznim doprinosima radnika i poslodavacai pod kontrolom i subvencijama drave. Taj jesustav imao velikog utjecaja, naroito u sred-noj Europi. Bismarckove su reforme postalekanon socijalne politike. Preko austrougar-skog zakonodavstva taj je model stigao i uHrvatsku, gdje je obiljeio razvoj socijalnogosiguranja.

Njemaka socijalna politika nakonBismarcka

Sustav socijalnog osiguranja uveden osam-desetih godina odrao se bez veih promjenado 1920. godine.

Godine 1900. osiguranjem su obuhvaeniradnici u kunoj radinosti, 1911. godine osi-guranje dobiva kuna posluga, dramski umjet-nici i inovnici, 1913. godine radnici u trgovi-ni. Ukupno je 1913. godine osiguranjem obuh-vaeno 18 milijuna osoba (Zavadski, 1975).

Rev. soc. polit., god. ll, br. 3, str. 243247, Zagreb 1995.

Zanimljivo je da se u dravnoj socijalnojpolitici s vremenom izgubila antisocijaldemo-kratska crta. Zakon protiv socijaldemokrataukinut je 1890. godine, nakon to su oni naizborima osvojili 20% glasova. Sam car Wil-helm II. proklamira da eli pomiriti radnike sdravom. On podrava politiku socijalne za-tite i preventive. Godine 1912. socijaldemo-kratska partija je najjaa u Reichstagu. Godi-ne 1913. sindikati imaju 3 milijuna lanova.

Tijekom Prvog svjetskog rata pojaava seintervencija drave u radno-socijalnoj sferi.Zakon o domovinskoj pomonoj slubi iz1916. godine obvezao je sve mukarce u dobiizmeu 17 i 60 godina na angaman, a isto-vremeno je unio iroka prava radnika u suo-dluivanje. "Prvi je svjetski rat u tom smislutrasirao put za razvoj radnitva od objektaskrbi socijalne drave do zakonski priznatogpartnera u radnome ivotu" (Milardovi, A.,1995, str. 25).

Weimarska je Republika uvrstila i razvilasteevine socijalne drave. Vladajua koalicijasocijaldemokrata, katolika i liberala ugradilaje uz klasine vrijednosti liberalizma (npr. op-e pravo glasa) u Weimarski ustav neke te-meljne zahtjeve socijaldemokrata. Tako se po-boljao poloaj radnika, a takoer je dalje raz-vijeno socijalno partnerstvo. Na razini draveutemeljene su slube za zapoljavanje i profe-sionalnu orijentaciju. Godine 1927. uvedenoje osiguranje nezaposlenih radnika koje je po-

LITERATURA:

1. Baldwin, p. (1990), The politics of social solidarity;Cambridge University Press, Cambridge

2. Milardovi, A. (ur.), (1995), Socijalna drava,Osijek, PanIiber

3. Philip, A. (1963), Histoire des faits conomiqueset sociaux, Paris, Aubier - Montaigne

4. Puljiz, V. (1995), Mutualizam ili organizacije uza-jamne pomoi, Revija za socijalnu politiku,2/1995.

Puljiz, 1(: Bismarckove socijalne reforme

punilo prazninu u Bismarckovu sustavu soci-jalnog osiguranja. to se tie radnike partici-pacije u odluivanju vaan je bio Zakon o sav-jetima pogona iz 1920. godine. Sustav tih sav-jeta sadran je u Weimarskom ustavu.

Teko stanje u Njemakoj krajem dvade-setih godina, ratne reparacije, velika nezapo-slenost i bijeda uzrokovali su slom spomenutevladine koalicije 1930. godine i kraj Weimar-ske Republike. Nakon nekoliko predsjedni-kih kabineta na vlast 1933. godine dolaziAdolf Hitler i nacionalsocijalisti. Oni odmahnakon osvajanja vlasti donose Zakon o uki-danju bijede naroda i drave koji vladu ovla-uje da bez obzira na ustav donosi zakone.Tako se ukida parlamentarna demokracija, ai sustav steenih liberalnih i socijalnih prava.Ve u 1933. godini ukidaju se sindikati, pravona trajk, tarifna autonomija, savjeti poduze-a. Umjesto njih utemeljuje se Njemaki frontrada, a na podruju socijalne skrbi umjestodotadanjih velikih humanitarnih organizacijanastaje Carska radna zajednica slobodne skrbiNjemake koja je potpuno pod kontrolom na-cional-socijalista. U cjelini se, dakle, mijenjadravna socijalna politika i podreuje se inte-resima nacistikog reima. Dodue, ta je po-litika imala uspjeha u zapoljavanju, izgradnjiinfrastrukture i kontroli cijena, ali ugraena umehanizam totalitarne drave, kakva je tadabila Njemaka, morala je doivjeti veliki slom1945. godine.

5. RosanvalIon, p. (1981), La crise de l'Etat provi-dence, Seuil, Paris

6. Wagner, A. (1909-1913), Les fondements de l'co-nomie politique, Paris

7. Zavadski, S. (1975), Drava blagostanja, Beograd,Radnika tampa

8. ganec, N. (1995), Temeljna obiljeja sustava so-cijalne skrbi Savezne Republike Njemake, Revi-ja za socijalnu politiku, 2/1995.

247