NEUSPJEŠNA EUROPEIZACIJA HRVATSKE MJESNE …

R. Manojlović Toman, T. Vukojičić Tomić, I. Koprić: Neuspješna europeizacija hrvatske mjesne samouprave...

185

UDK: 352.07(497.5:4EU) 35.071.6(497.5:4EU) Primljeno:ožujak2019. Izvorniznanstvenirad DOI:10.32984/gapzh.10.1.9

Dr. sc. Romea Manojlović Toman ∗

Dr. sc. Tijana Vukojičić Tomić ∗∗

Dr. sc. Ivan Koprić ∗∗∗

NEUSPJEŠNA EUROPEIZACIJA HRVATSKE MJESNE SAMOUPRAVE: NEDOVOLJNA ATRAKTIVNOST ILI LOŠE INSTITUCIONALNO

OBLIKOVANJE

Europski upravni prostor leži na dvjema skupinama ljudskih prava. Prva promoviraju demo-kratsku otvorenost i participaciju građana te jačaju ulaznu legitimnost javne uprave, dok se druga odnose na dobro javno upravljanje i jačaju izlaznu legitimnost uprave. Povelja o temelj-nim pravima koja je sastavni dio Lisabonskog ugovora na snazi od 2009. daje nužnu pravnu osnovu obiju skupina ljudskih prava. Rad se bavi pitanjem uloge mjesne samouprave u jačanju EU-standarda otvorenosti, participacije i dobrog upravljanja. Obrađuju se dva istraživačka pitanja: a) koja je pravna, a koja stvarna uloga mjesne samouprave u Hrvatskoj, b) može li ona doprinijeti jačanju ulazne ili izlazne legitimnosti poretka. Analiziraju se opći akti izabra-nih gradova o mjesnoj samoupravi te sadržaj internetskih stranica mjesnih odbora svih hr-vatskih gradova. Slijedeći kategorizaciju koju su postavili Hlepas i drugi (2018.), uz nadopunu u skladu s hrvatskim okolnostima, analiziraju se uloge hrvatske mjesne samouprave. Na osnovi nalaza i odabranih komparativnih iskustava interpretira se trenutačno stanje hrvat-ske mjesne samouprave te se formuliraju preporuke za unaprjeđenje.

Ključne riječi: mjesna samouprava – Hrvatska; mjesni odbori; ulazna i izlazna legitimnost političkih sustava; europeizacija javne uprave; analiza sadržaja; komparativna analiza.

* Dr. sc. Romea Manojlović Toman, docentica na Katedri za upravnu znanost Pravnog fakultetaSveučilištauZagrebuiredovitačlanicaAkademijepravnihznanostiHrvatske(Assistant Professor, Chair of Administrative Science, Faculty of Law, University of Zagreb and full member of the Croatian Academy of Le-gal Sciences):[email protected]:orcid.org/0000-0002-0292-0180∗∗ Dr.sc.TijanaVukojičićTomić,docenticanaKatedrizaupravnuznanostPravnogfakultetaSveučiliš-tauZagrebu(Assistant Professor, Chair of Administrative Science, Faculty of Law, University of Zagreb):[email protected]:orcid.org/0000-0002-1791-7291∗∗∗ Dr.sc. IvanKoprić, redovitiprofesoru trajnomzvanju ipredstojnikKatedrezaupravnuznanostPravnogfakultetaSveučilištauZagrebuiredovitičlanAkademijepravnihznanostiHrvatske(Full Pro-fessor and Head of the Chair of Administrative Science, Faculty of Law, University of Zagreb and full member of the Croatian Academy of Legal Sciences): [email protected]. ORCIDID:orcid.org/0000-0002-9086-6937

Godišnjak Akademije pravnih znanosti Hrvatske, vol. X, 1/2019.

186

1. UVOD – SUBMUNICIPALNA SAMOUPRAVA U EUROPSKOM KONTEKSTU

Europskiupravniprostorležinadvjemaskupinamaprava:prvapromovirajudemo-kratskuotvorenost iparticipacijugrađana,adrugadobro javnoupravljanje.1Prvaskupinapravaslužiostvarenjuulaznelegitimnosti(input legitimacy)javnogporetkakojaomogućujegrađanimadaseinjihovglasčujetetransmisijuželjaipotrebaodgrađanapremaupravi.Druga skupina prava služi ostvarenju izlazne legitimnosti(output legitimacy)tetransmisijiodupravepremagrađanima,prihvaćanjupolitikaipružanjuuslugakojesugrađanimabitne.2Objeskupinepravanalazesvojulegitima-cijuutemeljnimdokumentimaEuropskeunije(daljeutekstu:EU),naposeunjezinojPoveljiotemeljnimpravima.Uzto,EUieuropeizacijastvarajusustaveuropskogavišerazinskogupravljanjauokvirukojegaselokalnarazinaupravljanjasmatranaj-prikladnijomzaostvarenjeobijuskupinaprava.

Da bi se ojačala izlazna legitimnost, donosi se niz dokumenata kojima se nastojipotaknutiprenošenjeovlastilokalnimjedinicamaidobrolokalnojavnoupravljanje.PosebnomjestoimapravonadobruupravukojenavedenaPoveljadefiniraučl.41.,akojeseper analogiammožeprenijetiinalokalnurazinu.TosepravorazvijaloupraksiEuropskogombudsmanaoduvođenjateinstitucijesredinom90-ihgodinaprošlogstoljeća. Idrugavažnaeuropskaasocijacija,VijećeEurope,zastuparazvojdobrogupravljanja, pri čemu se mogu istaknuti dokumenti „Dvanaest načela dobroglokalnogupravljanja“(2009.)te„Europskastrategijazainovacijuidobroupravljanjenalokalnojrazini“.3Dobroupravljanjenijevezanosamouzeuropskuinstitucionalnuokolinu, nego se već nekoliko desetljeća zastupa u svim važnimmeđunarodnimorganizacijama(OUN,Svjetskabankaitd.).

Lokalne vlasti pridonose razvoju i poticanju participacije građana, jačaju lokalnudemokracijutetimeiulaznulegitimnostdemokratskogporetka.Kakobitoostva-rile,mnogesueuropskezemljeuz tradicionalneoblikeneposrednogsudjelovanjagrađana(referendumi,građanskeinicijative,zborovigrađanateteritorijalnodecen-traliziranatijelapoputmjesnih ili susjedskihodbora)počeleprihvaćati iniznovihinstrumenatakaoštosuneposredniizboriopozivizvršnihčelnika,nezavisnipolitičkiakteri,forumimladihidrugikanalisudjelovanjapojedinihkategorijagrađana,par-ticipativnobudžetiranje,ad hoc savjetovanjagrađana,oblicielektroničkipoduprtelokalnedemokracije,fokus-grupeitd.4

Jedansuodtradicionalnihoblikasudjelovanjagrađanaiteritorijalnodecentralizira-natijela,odnosnosubmunicipalnevlasti.Podtimsemislinatijelakojaispunjavaju

1 Koprić 2017. 2 Scharpf 2006.3 VidiKoprić; Musa; Lalić Novak2012,227–231.4 Koprić; Vukojičić Tomić 2013; Koprić; Manojlović 2013; Koprić; Klarić 2015; Kersting2015,320–323.


187

oveuvjete:a) formirajusenadijeluteritorijatemeljne lokalnesamoupravnejedi-nice,b)riječjeoopćimjedinicama,tj.onimakojeimajuviševrstaovlasti,c)nisuucijelostiautonomnajer, iakomogu imatipravnuosobnost ivlastiteovlasti,ostajusastavnidiotemeljnelokalnesamoupravnejediniceukojojsenalazeteseodlukekojedonosetijelatemeljnejediniceizravnoodnoseinanjih,d)imajudemokratskulegitimnostiodgovornost,štoznačidasučlanoviupravljačkihtijelatihjedinicaiza-branidemokratski.5

Takva tijeladobivajuposebnomjesto i značenjeponajprijeukontekstupoticanjaparticipacijegrađana i ostvarenjaulazne legitimnosti,noonadoprinose i jačanjuizlaznelegitimnosti.Hlepaset al.6navodedapostoječetiritemeljnekoristikojeseostvarujuformiranjemteritorijalnodecentraliziranihtijela.Prvo,takvatijelamogupovećatiparticipacijugrađanairevitaliziratikulturuparticipacijejerjegrađanimalakšesudjelovatiidoćidoizražajaumanjimjedinicamaitijelima.Drugo,onaslužekaoglasnarodapremalokalnojzajednicikaocjelinijerprenoseželjeipotrebenje-zinaužegdijela,alokalnivijećnici ili izvršnavlastmoždanebimoglisamidoćidotakvih informacija,posebnokadsuupitanjuvelike lokalnesamoupravne jedinice(primjerice,irskeibritanskejediniceprešlesugranicuod100.000tesevećpribliža-vajuprosječnojveličiniod200.000stanovnika).Treće,utimtijelimaolakšanajepoli-tičkaaktivnostgrađanakojisemogulakšekandidiratiibitiizabraniteimjeolakšanakontrolaizabranihpredstavnikaužihdecentraliziranihtijela.Četvrto,tatijelamogubitipunofleksibilnijau javnomupravljanju,štomožeunaprijeditipružanjenekihlokalnihuslugačijeseobavljanjeprepuštatimtijelima,atimesejačaiizlaznalegiti-mnost.Argumentfleksibilnostikododlučivanjaiobavljanjajavnihposlovadanasjeposebnoaktualanuvelikimgradovima.7Osimtoga,submunicipalnejediniceslužeikaomehanizamnadzoranaddevijantnimprocesimaakodonjihdođenaprvojširojrazini,tj.utemeljnimlokalnimjedinicama.8

Unutarnja decentralizacija temeljnih jedinica koja se sastoji u formiranjumrežakanalaiosiguranjuširokeparticipacijegrađana,izmeđuostalogiprekosubmunici-palnihjedinica,postajezatojednaodneizostavnihkomponenatadobrogalokalnogupravljanja.9Iakoseulogasubmunicipalnihjedinicaznatnorazlikujemeđuzemlja-ma,takodaunekimzemljamaimajuširokeovlastiipružajugrađanimanizjavnihusluga,audrugimačine„samo“platformuokupljanjairasprave10,ipaksubmunici-palnasamoupravaunizueuropskihzemaljastječesvevažnijuulogu.

5 Hlepas etal.2018,4.6 Ibid.2018,6.7 VidiiIvanišević 2008.8 Klarić2010,295.9 Koprić2018,30;Koprić2017a.10 VidiHlepas etal.2018.


188

Hrvatskaimadugutradicijusubmunicipalnesamouprave,nesamoudobasocijaliz-ma(mjesniodbori,mjesnezajednice)negoiuranijimrazdobljima.Premdasu1992.mjesnezajedniceukinute,uvedenajemjesnasamoupravasvišeoblika,bezpravneosobnostiiznatnijihovlastiZakonomolokalnojsamoupraviiupraviiz1992.Reguli-ranajeiuaktualnomZakonuolokalnojipodručnoj(regionalnoj)samoupravikojijudefinirakaooblikneposrednogsudjelovanjagrađanauodlučivanjuolokalnimpo-slovimaodneposrednogisvakodnevnogutjecajanaživotiradgrađana.Temeljnijeoblikmjesniodbor,dokseugradovimaosimmjesnihodboramoguosnovatiigrad-skikotari,auZagrebuigradskečetvrti.Većinuovlastiprijašnjihmjesnihzajednicapreuzelesu1992.novoformiraneopćineigradovi.11

PremapodatkuizregistrakojijeuspostavioUredpovjerenikazainformiranjeRepu-blikeHrvatskesvihjeoblikamjesnesamouprave3.809.12Mjesniodboriimajuvlasti-tatijela,itovijećemjesnogodborakojesebirananeposrednimizborimatepred-sjednikavijećamjesnogodborakojegbiravijećemeđusvojimčlanovima.Osnivajuse statutomopćine ili grada za jednonaselje, višemeđusobnopovezanihmanjihnaseljailizadiovećegnaselja,odnosnogradakojiuodnosunaostaledijelovečinizasebnurazgraničenucjelinu. Imajupravnuosobnost,alisesvapitanjaodznače-njazanjihovraduređujustatutomlokalnejedinice,štodovodidovelikeraznolikostipoložajaiulogemjesnesamoupraveizmeđulokalnihjedinica.13Toinezačuđujejersupoveličiniikapacitetuitemeljnelokalnejedinice,gradoviiopćinevrlorazličiti,asustavkroničnopatiodneuravnoteženakapaciteta.Dokuvelikimgradovimamje-snasamoupravaimanekuulogu,umalimopćinamaigradovimaonajenajčešćetekdemokratskakulisabezsredstavaiuloge.Mjesniodborinemajuvlastitafinancijskasredstva,negoimih,jednakokaoiovlasti,određujulokalniproračuni,zbogčegasumjesniodboriucijelostiovisniolokalnimtijelima,načelnicimaivijećima.

Mjesnasamoupravaneistražujesečesto,noautorikojisusenjomebavilinaglašava-junjezinuslabupoziciju,aliinjezindemokratizacijskipotencijal.14

Zatoseovajradorijentiranadvaistraživačkapitanja:a)kojajepravna,akojastvarnaulogamjesnesamoupraveuHrvatskoj,b)može lionadoprinijeti jačanjuulazne iizlaznelegitimacijeporetka,aukontekstueuropskogaupravnogprostora.Temeljnaje metodološka tehnika analiza sadržaja internetskih stranica svih hrvatskihgradova,nadopunjenapravnomanalizomstatutaipravilaodnosnoprogramaradamjesnihodborauodabranimgradovima.

11 Klarić2010,289.12 http://www.pristupinfo.hr/novo-objavljen-popis-mjesnih-odbora-gradskih-cetvrti-i-kotareva/ 13 Koprić2013,13.14 VidiKoprić2018a,69–71,73,95–97,171,187–190;Koprić; Klarić 2015; Klarić 2010; Hrženjak 2011; Rešetar 2011; Manojlović Toman; Vukojičić Tomić 2018.


189

Sljedećepoglavljerazlažemetodologijunakojojseradtemelji.Utrećempoglavljuizlažuseiopćenitointerpretirajudobivenirezultati.Dubljaanalizadobivenihrezul-tatapremapostavljenimistraživačkimpitanjimaprovodiseučetvrtompoglavlju.Upetomepoglavljuanalizirajusekomparativna iskustvateseoblikujupreporukeza razvoj hrvatskemjesne samouprave u kontekstu europskoga višestupanjskogupravljanja.

2. METODOLOGIJA ISTRAŽIVANJA

DabiseustanovilapravnaistvarnaulogasubmunicipalnihvlastiuHrvatskoj,provo-disepravnaanalizateanalizasadržajainternetskihstranicamjesnihodborahrvat-skihgradova.UlogamjesnesamoupraveidentificirasepremamodelukojisurazviliHlepaset al.15kojirazlikujupettemeljnihulogasubmunicipalnesamouprave.Onaje:

1. aktivator lokalnih aktivnosti–submunicipalnejedinicepokrećuilipodupirura-zličiteobrazovne,sportskeidrugemanifestacijenasvomepodručju.Onesua)organizatoriraznihdogađajailib)potporaaktivnostimaudrugacivilnogdruš-tvailisamihgrađana.

2. predstavnik lokalnih interesa u gradu–pričemuserazlikujea)odlučivanjeoogra-ničenimpitanjima–submunicipalna tijeladonoseobvezujućeodlukeopita-njimaodmjesnoginteresa,npr.odlučujuomanjimradovima,popravcimailijavnimnabavamanavlastitompodručju,b)konzultiranje–predstavnicigra-dakonzultirajusesasubmunicipalnimtijelimapridonošenjuodlukailidrugihakata,c)lobiranje–submunicipalnatijelapritišćutijelaipolitičarelokalnejedi-nicekakobisepoduzeleodređeneaktivnosti.

3. pružatelj javnih usluga–submunicipalnejediniceodlučujuopojedinimjavnimposlovima,aliihineposrednoobavljajuiliorganiziraju.

4. glasnogovornik–prenoseinformacijeolokalnimpolitikama(gradskimiliopćin-skim)teslužekaosredstvoinformiranjagrađana.

5. inkubator političara –pripremajupolitičarezabudućefunkcijenalokalnoj,regio-nalnojilinacionalnojraziniilislužepolitičarimakojisuizgubilifunkcijenaširimrazinamavlastikaomjestozaoporavakiponovnipočetakpolitičkekarijere.

Osimtihpetulogavaljadodatii:

6. simboličku ulogukadsubmunicipalnatijelapostoje,noneobavljajunijednuodnabrojenihpetfunkcija,negoslužekaosimboličkapotvrdapostojanjaidenti-tetanaselja,njegovadijelailinekedrugemanjezajednicenapodručjutemelj-nelokalnejedinice.16

15 Hlepas etal.2018,7–8.16 Hlepas2018,139.


190

Analizominternetskihstranicamjesnihodborahrvatskihgradovamogućejeana-liziratiprvečetiriuloge.Kakojetemeljnizadatakmjesnihodborapoticanjenepo-srednogsudjelovanjagrađana,očekujesedaćevećinainformacijakojaseodnosinatobitidostupnanainternetu.Analizomsadržajadokumenata(podatakaomjesnimodborima,zapisnikasasjednicavijeća,informacijaoradumjesnihodboraitd.)kojisenalazena službenimstranicamamjesnihodbora te seulogemoguprepoznati,kvantificiratiivrednovati.Ulogaaktivatoramožeseprepoznatinpr.utomedasuuzapisnicimaopisaneodlukeoorganiziranjuilipotporiraznimaktivnostimagrađanaiorganizacijacivilnogdruštva.Ulogapredstavnikalokalnihinteresavidiseuobjaviinformacijaosudjelovanjumjesnihodboraudonošenjuproračuna,pitanjimakojaćesepostavitigradskimvijećimailivlastitimodlukama.Ulogapružateljaevidentiraseuslučajevimaorganiziranja ilineposrednogpružanja javnihuslugaodmjesnihodbora. Uloga glasnogovornika realizira se informiranjem građana na službenimstranicamamjesnihodboraoodlukamagradskogvijeća,projektimagradaililokal-nimpolitikama,uslugamaiaktivnostima.

Nakonpregledainternetskihstranicasvihgradovaudaljnjuanalizuuzetisusamogradovi koji na svojim internetskim stranicama imaju objavljene dokumente natemeljukojihsemožeprepoznatinjihovauloga.Onisuujednoodabranizapravnuanalizujersejedinokodnjihmožeusporeditipravnaistvarnaulogamjesnesamo-uprave. Kako je regulacija mjesne samouprave prepuštena statutima gradova, amjesniodboridonosesvojapravilaukojimauređujusvojnačinrada(čl.61.cZakonaolokalnojipodručnoj(regionalnoj)samoupravi,uokvirupravneanalizeuobzirsuuzetigradskistatuti,pravilamjesnihodborateprogramiradakojimaseutvrđujuzadatcimjesnihodbora.

Premdasenemožeisključitimogućnostdasumjesniodboriponegdjeaktivni,alineobjavljujuinformacijeosvomradunainternetskimstranicama,polaziseodpretpo-stavkedajebrojtakvihslučajevaminimalan.Osimtoga,budućidajejedanodglav-nihnačinajačanjaulaznelegitimnostiobjavainformacijanaslužbenimstranicama,takvislučajevi,akouopćepostoje,većsuneaktivnošćuukomuniciranjusjavnošćuigrađanimapokazalidaneobavljajusvojeulogenanačinkojisesobziromnastupanjrazvojatehnologijeusuvremenodobasmatraprihvatljivim.17

Petuulogu,onuinkubatorapolitičara,nemožeseprepoznatianalizomsadržajain-ternetskihstranicatesenjezinopostojanjeobrađujenaosnovisekundarnihpoda-takakojisudostupniuznanstvenojistručnojliteraturi,aliineposrednomanalizomdostupnihpodatakaovijećnicimamjesnihodboraugradovimakojisuodabranizaistraživanje.

17 Uporaba informacijskih i komunikacijskih tehnologija (IKT) omogućuje višu razinu transparen-tnosti,pridonosibržempružanjuvećegbrojausluga,osiguravaotvorenostividljivostupravljanjateomogućujejavnostikontrolunadjavnimtijelima(Marčetić; Vukojičić Tomić2016,385–385).


191

Naosnovitakodobivenih,kodiranihiusustavljenihpodatakazaključiloseostvar-nojulozimjesnesamoupraveusuvremenodobauHrvatskoj.Opisujuseianalizirajuprimjeridobrepraksezanekeodnavedenihuloga.Dabisemogleformuliratiprepo-rukezaunaprjeđenjestanjauHrvatskoj,provodisekomparativnaanalizainstitucijamjesnesamoupraveunekolikoeuropskihzemaljauneoinstitucionalnojmaniri,uzi-majućiuobzirnesamopravnuregulacijunegoirealanživottihinstitucija.

3. REZULTATI ISTRAŽIVANJA

3.1. Stvarna uloga mjesnih odbora

Oblicimjesnesamoupraveosnovanisuu119odukupno128gradova.18Uempirijskomistraživanjuprovedenomkrajem2017.godineutvrđenojedamjesniodborinemajuvlastiteinternetskestranice,negosepodatcionjimaobjavljujunaslužbenimstra-nicamagradovaunatočobvezikojaproizlaziizpropisaopristupuinformacijamadaimjesniodboritrebajuimativlastiteinternetskestranicekaotijelajavnevlasti.Koddijelagradovanastranicamasemogunaćirudimentarneinformacijeomjesnimod-borima(popisčlanovavijećaskontaktnimpodatcima),novećinagradovaneobjav-ljujedodatnedokumente(npr.najaveidnevniredovitezapisnicisasjednicavijeća).19

Slični nalazi potvrđeni su i u okviruposebna istraživanjaprovedenakrajem2018.godine zapotrebeovog rada.Točnije,unajvećembrojugradovaneobjavljuju seinformacijeoaktivnostimamjesnesamouprave.IzTablice1.vidljivojedanastrani-cama98gradova,štočiniudioodčak82,3%odukupnabrojagradovaukojimasuosnovanimjesniodbori,postojitekosnovnainformacijaomjesnimodborima(popisčlanovavijećasnjihovimkontaktnimpodatcima)bezikakveinformacijeonjihovimaktivnostima.Udevetgradova(7%)nepostojinikakvainformacijaomjesnimod-borimanastranicamagrada.Tonedajedoprinosulaznojlegitimnostiniaktivnijemuključivanjugrađanauaktivnostilokalnezajednice.Svega12gradova(10,1%)objav-ljujena internetskimstranicama informacijeo radumjesnihodbora,uglavnomuformizapisnikasasjednicaivijestioaktivnostima.Tigradovi20uzetisuuanalizukaoslučajevizadetaljnijuanalizumetodomstudijeslučaja.

18 Glina,HrvatskaKostajnica,Klanjec,Novigrad,Opuzen,Skradin,Vis,VukovariZlatarnisuihosno-vali.19 Manojlović Toman; Vukojičić Tomić2018,363.20 TosuKastav,Križevci,Krk,Labin,Lepoglava,Makarska,Osijek,Popovača,Rijeka,Split,VaraždiniZagreb.


192

Tablica 1.Informiranjegrađanaoradumjesnihodbora(MO)igradskihčetvrti(GČ)nainternetskimstranicama

Sadržaj internetskih stranica gradova Broj Udio (%) u broju gradova

s osnovanim oblicima mjesne samouprave

Nastranicamagradanemainformacijaomjesnojsamoupravi 9 7,60Nastranicamagradasamosuosnovneinformacijeomjesnojsamoupravi 21 98 82,30Nastranicamagradaobjavljujuseinformacijeoaktivnostimamjesnesamouprave22 12 10,10Ukupno 119 100,00

Izvor:autori,vlastitoempirijskoistraživanje21,22

Analiza sadržaja podataka s internetskih stranica pokazuje da u 12 gradova kojiobjavljujuinformacijeoradumjesnesamoupravemjesniodborirealizirajusvečetiriulogekojeseiočekuju,ulogeaktivatoralokalnihaktivnosti,predstavnikalokalnihinteresa,pružateljajavnihuslugaulokalnojzajednicitenjezinaglasnogovornika.

1.Ulogamjesnih odbora kao aktivatora lokalnih interesa ogleda se primjericeusljedećimaktivnostima:organiziranjemjerenjašećeraukrvi,potporaCrve-nomkrižu u akciji davanja krvi, organizacija sportskih i kulturnih događaja,projekcija edukativnih filmova, organizacija humanitarnih akcija, edukacijapolicajacauzajednici,organizacijadječjihiinformatičkihradionica,besplatnopravnosavjetovališteitd.

2.Ulogumjesnihodborakaopredstavnikalokalnihinteresaprepoznajeseudo-stavljanju gradskim tijelima obavijesti o potrebnim radovima, popravcima isl.,dokomanjimkomunalnimakcijamamjesnavijećasamostalnoodlučujuuokvirusredstavakojimaautonomnoraspolažu.

3.Ulogupružateljajavnihuslugamjesniodboriimajuuobavljanjumanjihkomu-nalnihakcijakaoštosupostavljanjeputokaza,obnovaspomenikaizgrada,ak-cijauređenjaičišćenjaokoliša,postavljanjejavnerasvjete,uređenjesportskihidječjihigrališta,postavljanjeklupa,održavanjekomunalneinfrastruktureitd.

4.Uloguglasnogovornikaprepoznaje seu informiranju članovamjesnihodbo-raigrađanaoplaniranimaktivnostimagradskihtijela,pozivanjupredstavni-kagradskih tijelana sjednicevijećamjesnihodbora,pružanju informacijaoe-konzultacijamakaoobliku savjetovanja sazainteresiranom javnošćuupo-stupkudonošenjaodlukaiakatagradskogvijećaitd.

21 Riječjeopodatcimakaoštosuadresasjedišta,popisiadresečlanovavijeća,kontaktnipodatciisl.22 Odnosisenaobjavljivanjednevnihredovaizapisnikasasjednica,vijestioaktivnostimaisl.


193

Uprocjenivažnostitihnalazavaljauzetiuobzirdajeriječopodatcimaizmalogbro-jagradova.Financijskipodatcidodatnoosvjetljavajuvažnostmjesnesamouprave:analizaproračunauodabranimgradovimapokazalajedajeudioproračunakojijeizravnonamijenjenradumjesnihodbora(posebnastavkaugradskomproračunu)čestomanjiod1%.Premdajejasnodasenanjihovupodručjutrošiinovacsdrugihproračunskihstavaka,činjenicadaimsedajemanjeod1%gradskogproračunapo-kazujedaustvarnostioninemogurealiziratiozbiljnijezadatke(Tablica2.).

SituacijajerazličitasamouZagrebuukojemmjesnasamoupravaimapravonaudiood8%uproračunuza2018.Ipak,brojod218mjesnihodborai17gradskihčetvrtitestvarniiznosikojiimsepojedinačnododjeljujuznatnoumanjujunjihovuuloguivaž-nostzagradskoupravljanje,posebnoimajućiuvidudajeriječogradusoko800.000stanovnikakojijeteškousporedivsdrugimgradovima–prosječnaveličinagradskečetvrtikaooblikamjesnesamoupraveuZagrebuodoko47.000stanovnikamnogojeiznaddonjegranicekojuzakonodavacpropisujezavelikegradove(35.000).23

Tablica 2. Udioproračunamjesnesamoupraveuukupnugradskomproračunu

Grad

Iznos u gradskom proračunu za mjesnu

samoupravu

Proračun ukupno

Udio za mjesnu

samoupravuNapomena

Rijeka 15.040.150,00 1.059.900.000,00 1,41Iznosuključujenaknadezačlanovevijećamjesnihodbora,izboretihčlanova,udrugeikomunalneakcije.

Kastav 220.000,00 48.203.590,00 0,45Križevci 1.000.000,00 65.005.720,00 1,53Krk 36.000,00 86.832.574,00 0,04Labin 59.000,00 7.604.300,00 0,77

Lepoglava 22.624.115,00 - Uproračununijevidljiviznossredstavazamjesnusamoupravu.

Makarska 15.000,00 128.178.678,00 0,01

Osijek 591.800.000,00 - Uproračununijevidljiviznossredstavazamjesnusamoupravu.

Popovača 65.000,00 59.784.541,00 0,10

Split 990.632.829,00 - Uproračununijevidljiviznossredstavazamjesnusamoupravu.

Varaždin 962.000,00 269.945.576,00 0,35Zagreb 776.052.000,00 9.629.796.000,00 8,05

Izvor:autorinatemeljupodatakaizslužbenihproračunanavedenihgradova

23 Jošjepočetkom2000-ihGradZagrebdjelovaobezmjesnesamoupraveteje„stupanjsudjelovanjagrađanaulokalnomupravljanjuuGraduZagrebu[bio]niži…odbilokojeggradauHrvatskoj“,a„svesuupravljačkefunkcije[bile]centraliziraneutijelimanaraziniGradakaocjeline“(Ivanišević2000,597).


194

Problemnedovoljnihfinancijskihsredstavamjesnesamouprave,itouGraduZagre-bukojitojrazinidajenajvišesredstava,prepoznatjejoš2011.uistraživanjukojejeHrženjak(2011.)proveonauzorkuod53%vijećnikamjesnesamoupraveuZagrebu.Napitanjekojesunajvažnijezaprekeuspješnijemraduvijećakojegsučlanovi,kaoapsolutnonajvećiproblempokazalasusenedovoljnafinancijskasredstvaokojimavijećeodlučuje(ukupno58,59%ispitanika).24

Nedovoljnafinancijskasredstvaonemogućujurealizacijuulogemjesnesamoupra-vekaopredstavnikalokalnihinteresa,alijošvišekaopružateljauslugajerjenjezinarealizacijapoprirodistvaripunoskupljaodzastupanjainteresamanjihlokalnihsre-dinanarazinigradakaocjeline.

Tablica 3.Podatciovijećnicimauizabranimgradovima

Grad

Broj vijećnika prema podatcima

na službenim stranicama

Vijećnici članovi

političkih stranaka

Vijećnici izabrani s

nezavisnih lista

Vijećnici iz redova

manjinskih stranaka

Vijećnice (žene) Napomena

Rijeka 178 175 3 3 60

Kastav 25 5 Nepoznatapolitičkaafilijacija

Križevci 27 6 Nepoznatapolitičkaafilijacija

Krk 35 16 19 6

Labin 38 13 Nepoznatapolitičkaafilijacija

Lepoglava Nepoznatsastav

Makarska 35 13 Nepoznatapolitičkaafilijacija

Osijek 76 70 6 15 SamogradskečetvrtiPopovača NepoznatsastavSplit Nepoznatsastav

Varaždin 140 33 Nepoznatapolitičkaafilijacija

Zagreb 249 244 5 66 Samogradskečetvrti

Izvor:autoripremapodatcimasaslužbenihstranicanavedenihgradova

Dabiseispitalaulogamjesnesamoupravekaoinkubatoralokalnihpolitičara,uiza-branimgradovimaprovedena jeanalizačlanovavijećamjesnihodbora igradskihčetvrti(Tablica3.).Pokazalosedavećinaanaliziranihgradovanijeobjavilapodatkeosastavumjesnihvijeća.Tozasigurnootežavarealizacijuteulogejergrađanimožda

24 Hrženjak2011,58.


195

uopćenisuinformiranitkosunjihovimjesnipredstavnici.Tonaposepotvrđujuipo-datcioniskojizlaznostigrađananaizborezačlanovevijećamjesnihodboraidrugihoblikamjesnesamoupravekojiseupravilukrećuispod10%.25

Ipak,podatciizKrka,Rijeke,OsijekaiZagreba,o538vijećnika,pokazujudasuvijeć-nicivelikomvećinomaktivniupolitičkimstrankama.Udiojenezavisnihlistamini-malan(svega33vijećnikautimčetirimagradovima,odnosno6,13%),astrankekojekandidiraju vijećnike vodeće su nacionalne stranke.Nacionalna politika dominiračakinanajnižojrazinikojabiponajprijetrebalaslužitisudjelovanjusvihgrađana,anajmanjepolitičkojreprezentaciji.Tajpodatak,kolikogodograničen,indiciradamjesniodborimoguslužiti ikaoinkubatorizastranačkekadrove.Bilabipotrebnadaljnjaanalizazautvrđivanjeeventualnekorelacijeiznimnomaleizlaznostinamje-sne izbore (ispod 10%birača) i visokaudjela stranačkih ljudiumjesnimvijećima(gotovo94%),kojanadvisujeiudioodoko90%stranačkihčlanovaulokalnimpred-stavničkimtijelimateulokalnojizvršnojvlasti.

PodatciizGradaKrkaodudarajuodzaključkadapolitičkestrankedominirajuumje-snimizborima.No,uKrkusepolitičkaslikasvelikomzastupljenošćunezavisnihak-teraugradskomvijećuGradaKrkapreslikavainarazinumjesnihodbora.

Vidljivojedanacionalnemanjinenenalazesvojemjestoumjesnimvijećima,osimkaočlanoviširihkoalicija(Rijeka)tedasužene iznimnomarginalizirane.AkosetipodatcidopunespodatcimazaGradZagrebiz2011.,apremakojimajetadausa-stavuvijećagradskihčetvrtibilosvega26,15%žena26,štoseusadašnjemmandatuodržalonaistojrazini(26,5%),možesezaključitidasepostotakženanepovećava(Tablica3.).Ranijipodatcipokazujudauvijećimamjesnihodboraičetvrtidomini-rajuvijećnicistarijiod46godina(udiovećiod65%).27Podatkeopodzastupljenostimladih iznosiRešetar.28Možesezaključitidamjesnomsamoupravomdominirajusredovječni muškarci, stranački aktivisti i pripadnici većinskog naroda.

Empirijskoistraživanjepokazalojedamjesniodbori,iakoskučenihovlastiioskud-nihfinancijskih sredstava, provodeneke aktivnosti u okviru svihuloga koje sličniobliciimajuiudrugimeuropskimzemljama,premdaureduciranojformi,tedaima-juznatanpotencijalzadjelovanjeuinteresulokalnogstanovništvasudjelovanjemudemokratskimpolitičkimprocesimaiobavljanjemiorganiziranjemjavnihposlovavažnihzaužesredine.

25 I tu se informacijumožepotvrditi tekpraćenjempovremenihobjavaumedijima jeromjesnimizborimapodatkevodesamejedinicelokalnesamouprave,anenekodrugotijelotesenajčešćeneobjavljujuiliseposlijeobjavenakonnekogvremenabrišu.26 Hrženjak2011,58.27 Ibid., 48. 28 Rešetar2011,81.


196

Malibrojgradovakojinainternetskimstranicamaobjavljujuinformacijeoradusvo-jemjesnesamoupraveupućujenaoprezprizaključivanju.Mogućasudvaoprečnazaključka:a)mjesniodboriiudrugimgradovimaprovodesličneaktivnostiiimajustvarnu(premdafinancijskiograničenu)ulogu;b)mogućejedaneobjavljivanjepo-datakauvećinigradovaindiciradamjesniodborinemajurealnuuloguulokalnomupravljanjupanemanipotrebeni sadržajaza javnuobjavu.Udrugombi slučajumjesni odborimogli imati tek simboličkuulogupotvrđivanja identiteta nekeužesredine.Zapouzdanzaključakvaljalobiprovestiidodatnoterenskoistraživanje.

3.1.1. Primjeri dobre prakse

Mjesniodboriunekimsugradovimainovativniposebnouaktivnostimakojemogupomoćisudjelovanjugrađanaukreiranjuipružanjulokalnihjavnihusluga.

UGraduLabinumjesniodbori ističusekaopredstavnici lokalnihinteresa.Nasvo-jiminternetskimstranicamapostavilisuservisGradsko okokaocentralnuevidencijukomunalnihproblema.Prekonjegagrađanimoguprijavitiuočeneproblemestimdasustavpruža komunalnimpoduzećimaidrugimsubjektimamogućnostzaprima-njaprijava ikomunikacijesgrađanima.Osimtoga,uvidomuzapisnikeoradumje-snihodboraLabinavidisedaseGradkonzultirasnjimaupripremiproračunatedapredstavnicigradskihupravnihtijelasudjelujunasjednicamavijećamjesnihodborakakobidobiliuvidustanjeipotrebegrađanatogapodručja.29

Pokvalitetiinternetskestraniceusmislupružanjainformacijaoradumjesnihodbo-raimogućnostimauključivanjagrađanaunjihoveaktivnostiističeseRijeka.Štosetičeuloga,posebnosunaglašeneulogeaktivatoralokalnihinteresaiglasnogovor-nikalokalnesredine.Internetskajestranicapregledna,sveinformacijenalazesenajednomemjestuiomogućujukorisnikudanajednostavannačindoznainformacijeoulozimjesnesamouprave,ovlastimamjesnihodbora,aktivnostima,financiranju,utroškusredstava itd.Građanimogukomuniciratisvijećemmjesnogodborapre-koposebnerubrike.Diomjesnihodboratiskainformativnaglasila(biltene,novine)zainformiranjegrađana.Internetskastranicaupućujenadrugesadržajekojisuodključnoginteresazagrađane,kaoštosue-konzultacijeilimalekomunalneakcije.30

Mjesni odbori Grada Zagreba ističu se kao pružatelji javnih usluga jer raspolažuznatnovećimsredstvimauodnosunadrugemjesneodbore(Tablica2.)teimajuSta-tutomivlastitimpravilimajasnoodređeneovlasti.Onirealizirajubrojnekomunal-neakcijeiotomeobjavljujuinformacijeiizvješćanainternetskojstranici.Osimštoobjavljujuplanrealizacijesvojihaktivnostizasvakugodinu,objavljujuiizvještajo

29 http://www.labin.hr/mjesni-odbor 30 https://www.rijeka.hr/mjesni-odbori/


197

utrošenimsredstvimasiznosomzasvakuprovedenuaktivnost,štoznatnopridonosinjihovojtransparentnosti.31

3.1. Pravna uloga mjesnih odbora

Mjesnimodborimapravnajeosobnostpriznatatek2001.godineZakonomolokalnojipodručnoj(regionalnoj)samoupravi,kojimsuuređenatekosnovnapitanjavezanauzmjesnusamoupravu32,dokjenjihovodetaljnijepravnouređenjeprepuštenosta-tutimaopćinaigradova.Mjesnavijećadonosesvojapravilaiprogramrada.33Statu-tomseuređujusvavažnijapitanja,itodavanjeinicijativeipodnošenjeprijedlogazanjihovoosnivanje,djelokrugiovlasti,utvrđivanjeprogramaradamjesnogodbora,osnove pravilamjesnog odbora, način financiranja, obavljanje administrativnih idrugihposlovazanjihovepotrebetedrugapitanja.Zakonostavljamogućnostdaseodlukompredstavničkogtijelajedinicelokalnesamoupravetestatutompojedi-niposlovi iz samoupravnogdjelokrugaopćine iligradamoguprenijetinamjesnusamoupravu, u kojem se slučaju sredstva za obavljanje tih poslova osiguravajuuproračunuopćineodnosnograda(čl.22.,st.1.i60.).

Ovlastiidjelokrugmjesnihodboramogubitia)detaljnijeuređenistatutomlokalnejediniceilib)širokopostavljenistatutom,doksedetaljnijerazrađujupravilimaipro-gramomradamjesnogodbora.34

Dodijeljeneovlastiiposlovimjesnihodborazapotrebeusporedbenjihovepravneistvarneulogerazdijeljenesupotemeljnim,uovomraduprihvaćenimkategorijamaulogasubmunicipalnesamouprave.Pokazalosedameđuanaliziranimgradovimauvezistimnemaznatnijihrazlika.

Usvimgradovimamjesniodboriimajuuloguaktivatora lokalnih aktivnostikojasepo-najprijeočitujeunjihovojovlastidasazivajumjesnezborovekaooblikneposrednogodlučivanjagrađanaopitanjimaodlokalnoginteresa.35Ulogaaktivatorapojavljujeseiuoblikupotporecivilnomdruštvujerjepropisanodasurađujusudrugamanasvompodručjuupitanjimaodinteresazalokalnostanovništvo.

31 https://www.zagreb.hr/mjesni-odbori/1293032 Zakonom o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, NN, br. 33/01, 60/01, 129/05, 109/07,125/08,36/09,36/09,150/11,144/12,19/13,137/15,123/17.33 Uzpravila,vijećemjesnogodboradonosi još iprogramradamjesnogodbora,poslovnikosvomraduuskladusastatutomopćineodnosnograda,financijskiplanigodišnjiobračun.34 Pripravnojanalizinađenojedanekolikogradovanijeobjavilopravilaiprogramradanainternet-skojstranici(Lepoglava,Makarska,Popovača,Split).Utimsituacijamaupotrijebljenisusamogradskistatuti.35 Mjesni zbor građana saziva se za dio područjamjesnogodbora koji čini određenu cjelinu (npr.stambeniblok),asazivagavijećemjesnogodborauskladusastatutom.Savjetodavnogsukarakterapamišljenjemjesnihzborovaneobvezujepredstavničkotijelo.


198

Drugauloga,onapredstavnika lokalnih interesa,zastupljenajeuovlastimjesnihodbo-radadonoseplanovemalihkomunalnihakcijaiutvrđujuprioriteteunjihovojreali-zacijiodlučujućipritomsamostalnookorištenjudodijeljenimsredstvima.

Ulogapružatelja javnih usluganijeposebnovidljiva,alisemožepovezatisovlastidasekoristedodijeljenimsredstvimakakobiprovodilimanjekomunalneakcije.

Posljednjaulogapremakojojmjesniodborinastupajuulokalnimzajednicamakaoglasnogovornici,informirajućigrađaneopolitikamalokalnihtijela,nijeodređenakaoposebnaovlastmjesnihodboraudostupnimpravnimaktima.

Uspoređujućipravnuistvarnuulogumjesnihodborau12analiziranihgradova,vid-ljivo jedaoniu lokalnimzajednicamabarminimalno ispunjavaju svoju temeljnuuloguneposrednogsudjelovanjagrađanauodlučivanjuolokalnimposlovimakojisuuinteresugrađana.

Ulaznaiizlaznalegitimnostkojase,međuostalim,očitujeitransparentnošćumje-snihodboranijeispunjena.Kakobigrađanimabiloomogućenoaktivnosudjelova-njeukreiranjuiprovedbilokalnihaktivnosti,onimorajubitiinformiranioovlastimakojimaraspolažumjesniodborikaomogućemkanalunjihovautjecaja.Tojeubitnojmjeriotežanojerpravilaiprogramradamjesnihodboranisudostupnigrađanimanainternetskimstranicamamjesnihodbora,koječestoinepostoje,alinigradova.Postojiteknekolikoiznimakaučitavojhrvatskojlokalnojsamoupravikojenemoguutjecatinaopćizaključakoiznimnoslabojinformiranostigrađanaomjesnojsamo-upravi.

4. ANALIZA IZOSTANKA EUROPEIZACIJE

Europeizacijamjesnesamoupravedefinirasepitanjemmoželimjesnasamoupravapotaknutiparticipacijuiojačatibiloulaznubiloizlaznudimenzijulegitimnosti.Kakobi se to provjerilo, provedena je analiza internetskih stranica gradova s analizommogućnostidamjesnasamoupravadoprinesejačanjuparticipacijegrađana.

Analiza jedoveladodvajuosnovnihzaključaka.Prvo,mjesniodboriuglavnomneobjavljujupodatkeosvomradunainternetskimstranicama(v.Tablicu1.).Samo10,1%odukupnabrojagradovaukojimasuosnovanimjesniodboriobjavljujenanekinačininformacijeosvojimaktivnostima.Toupućujenazaključakdamjesnasamoupravanejačaulaznuiizlaznudimenzijulegitimnosti.

Drugijezaključaktometekprividnodivergentan.Kadseaktivnostimjesnihodborau12gradovakojionjimaobjavljuju informacijekodirajupremaklasifikacijiulogakojusupostaviliHlepaset al.36,vidisedamjesniodboriuhrvatskojlokalnojsamo-

36 Hlepas etal.2018.


199

upraviostvarujuunekoj,čestorudimentarnojmjerisvečetiriuloge.Onesenaimesvodenanekolikotemeljnih,rudimentarnihaktivnosti:mjesniodboriinicirajuilisupotporauorganizacijikulturnih,sportskih,dobrotvornihisličnihdogađanjauzajed-nici,brinuseokomunalnojinfrastrukturinaseljaobavještavanjemgradskihtijelaopotrebnimradovimailiobavljanjemmanjihkomunalnihakcija,informirajugrađaneoplaniranimaktivnostimagradskihtijelaitd.Pojedinimjesniodboriprovodeinova-tivneaktivnostikojegrađanimatrebajuomogućitilakšesudjelovanjeukreiranjuiprovedbiinicijativaodmjesnoginteresa.No,ukupanjebrojslučajevaukojimaseuovomistraživanjunavedeneaktivnostimogloidentificiratiiznimnomalen.

ValjazaključitidamjesnasamoupravauHrvatskojnepridonosiulaznojniizlaznojlegitimnosti poretkapremdaneki primjeri pokazujupotencijalmjesnihodboraujačanjuparticipacijegrađana.Analizaseograničilanainternetskestranicekaosu-vremennačinuspostavedvosmjernekomunikacijeizmeđugrađanaiuprave.Parti-cipacijagrađanausuvremenodobanezamislivajebezprimjenenovihtehnologijapautomsmisluhrvatskamjesnasamoupravaneobavljanaadekvatannačinuloguzastupnikalokalnihinteresa,aosimtogakaskauprimjeniIT-tehnologija.

Nekolikojemogućihrazlogazaneuspješnueuropeizacijumjesnesamoupraveshva-ćenekaojačanjeulazneiizlaznelegitimnosti.

Prvijeveličinamjesnihodborai,stimuvezi,pitanjenjihoveučinkovitostiuprepo-znavanjuproblemalokalnezajedniceipronalaženjemogućihrješenja.Uprosjekugradoviimaju15,05mjesnihodbora,aprosječanbrojstanovnikanapodručjumje-snogodborasGradomZagrebomiznosi1.577,abeznjega1.301.37Akosetomeprido-daproblemvisokefragmentiranostiteritorijalnogsustavauHrvatskoj38,oblicimje-snesamoupraveuhrvatskimgradovimaunajvećemsubrojujakomali,štootežavapreuzimanjezadatakazačijeizvršenjejednostavnonemajukapaciteta.Problemjepotencirannedostatnimfinanciranjemnjihovarada(v.Tablicu2.)jerjeudiomjesnihodborauproračunimagradovačestomanjiod1%.Osimtoga,mjesniodborioviseoodlukamapredstavničkogtijelainemajustalanizvorfinanciranja(npr.udiouprire-zuilinekosličnorješenje).No,valjaznatidaisamelokalnejediniceimajuslabeovla-stiimalovlastitihsredstava,ačitavjesustavsnažnocentraliziran,čimesepostavljaograničenjedaljnjojdecentralizacijinamjesneodbore.

UskladusaZakonomolokalnojipodručnoj(regionalnoj)samoupravimjesniodborimoguureditivlastiteovlastipravilimaiprogramimarada,apostojiimogućnostdaimlokalnovijeće(općinskoodnosnogradsko)delegiraobavljanjedodatnihposlova.Ta pravila i programi imaju samo onajmanevarski prostor koji im ostave statutiopćina i gradova, što tim lokalnim jedinicama omogućava potpuno arbitrarno

37 Manojlović Toman; Vukojičić Tomić2018,361.38 Višeotomeunpr.Koprić 2013.


200

umanjenjeovlastimjesnihodbora.Osimtoga,akomjesniodborinemajuvlastitihizvora sredstava pa zavise od volje gradonačelnika i vijeća, čitav koncept širenjaovlastipadauvodu.

Problemfinancijazasobompovlačinedostatakpolitičkevoljekaoglavnirazlogizo-stankaeuropeizacije.Naime,važnostpolitičkevoljeosobitojeizraženazbogčinje-nicedamjesniodborigotovopotpunooviseovoljipredstavničkogtijela,aupoli-tičkojrealnostiovoljigradonačelnikakojipredlažestatut,proračunidrugeodluke.Prikupljenipodatcipokazujudanepostojipolitičkavoljadasemjesnojsamoupraviprenesurealneovlastiisredstvazanjih,tj.danepostojipravapolitičkavoljazapro-vođenjeunutarnjedecentralizacije.Podatciizistraživanjastavovanačelnikakojejeprovedeno2016.uzodazivod41,88%jedinicakojeimajuvišeod5.000stanovnikapokazalojedodušeda51%načelnikasmatradajedecentralizacijanamjesnusa-moupravunužnazauključivanjegrađanaujavneposlove39,alitojeočitotekpukoanketnodeklariranjedemokratičnosti,anestvarnapolitičkavolja.

Ikonačno,građaninisuupoznatispostojanjemiulogommjesnesamoupraveineshvaćajunjezinpotencijalujačanjuulaznei izlaznelegitimnosti. Istraživanjepro-vedenouSplitunauzorkuod2.000građanapokazalojedasvega29,25%građanaznagdjejesjedištenjihovagradskogkotarailimjesnogodbora,asvega29,4%ispi-tanikajeznaločimesebavimjesnasamouprava.Samo18,3%znalojezanekuko-munalnuakcijukojujemjesnasamoupravapoduzela,asvega26,9%namjeravalojeglasovatinasljedećimizborimazamjesnusamoupravu.40Naravno,tojeodrazslabeulogekojumjesnailokalnasamoupravaimajuusustavu,pasenemožedržatigra-đaneodgovornimazatakvonepoznavanjeinstitucijakojeisameposebiimajuslaboznačenjeinemajuposebnuuloguurealnuživotugrađanaimalihlokalnihsredina.Svetodovodidonezainteresiranostigrađanazaturazinuvlasti,zbogčegajeodazivnaizborezamjesneodborečestoispod10%41,apostojeimjesniodboriukojimaseizborineodržavajuzbognedostatkakandidata.Unovijevrijemenekesuopćine igradovipočelijednostavnoukidatimjesneodborekaonepotrebne.

5. KOMPARATIVNA ISKUSTVA I PREPORUKE

5.1. Komparativna iskustva

Budući da submunicipalna razina vlastimože doprinijeti jačanju izlazne i ulaznedimenzije legitimnosti, očekuje se njezino jačanje pod utjecajem europeizacije.42

39 Džinić; Škarica2017,220.40 Klarić2010,302–303.41 Koprić2018,177.42 VidiKoprić2018,30.


201

Važnosttakvihtijelaprepoznaojenizzemalja.43Čakizemljekojedosadanisuimalesubmunicipalnejedinicepočelesuihosnivati,štolegitimiraturazinuvlastiueurop-skomkontekstu.Takoje,primjerice,uBelgiji2001.submunicipalnarazinauvedenauAntwerpenu,aunovijesevrijemespominjemogućnostuvođenjauGhentuiBru-gesu.44

Uraduseanalizirasituacijaupetzemalja:Grčkoj,Njemačkoj,Portugalu,Jugoslavijii Sloveniji. Grčka je izabrana jer je u njoj 2010. provedena velika reforma lokalnesamoupravepajezanimljivopratitištosedogađalosasubmunicipalnimjedinicamate je li njihova uloga promijenjena. Njemačka se analizira jer se hrvatska lokalnasamoupravaoslanjananjemačkimodel.Portugaljeizabrankaopotencijalnopozitivanprimjer zaHrvatsku jer ima submunicipalne jedinice s relativno važnomulogomusustavuteritorijalnogupravljanja.JugoslavijajeprikazanakakobisevidjelapovijesnagenezasubmunicipalnesamoupravenapodručjuHrvatske,dokjeSlovenijaizabranakaozemljakojasHrvatskomdijeliistupovijest,asadaičlanstvouEU-u.

Submunicipalnarazinanijesvugdjejednakojaka.UGrčkoj jesubmunicipalnasamou-pravaunajvećegradoveuvedena1982.sciljemjačanjaparticipacijegrađana,demo-kratizacijeidebirokratizacijegrčkejavneuprave.45Brzosepokazalodasubmunici-palnejedinicenisuostvariletusvrhuizdvajutemeljnihrazloga:lokalnejedinicenisuimprenijeleodgovarajućezadatke isredstvatesuonepostalesamonovomjestostranačkeborbedvijunajjačihstranakaukojojnemogusudjelovatisamigrađani.46 Ureorganizaciji1997.brojlokalnihjedinicasmanjenjeza80%,avećinaukinutihje-dinica,njih5.824,pretvorenajeusubmunicipalnejedinice.Submunicipalnejedinicedobilesunekesavjetodavneinadzornefunkcije,aupojedinimpitanjimamoglesudonositiobvezujućeodluke.Svakasubmunicipalnajedinicaimalajeizabranovijećenačeluspredsjednikomkojijeujednobioičlanvijećalokalnejedinice.Ustvarnostisepokazalodalokalnejedinicenemajunamjeruprenositiovlastinasubmunicipalnejedinice,adapredsjednici submunicipalnih jedinicasmetajunačelnicima lokalnihjedinicajernjihovaprisutnostuvijeću,kaoipravoglasamogudovestidoprevageupojedinimodlukama.Zatood2006.predsjednicivijećasubmunicipalnihjedinicavišenisučlanovivijećalokalnihjedinica.Ipak,zadržalisupravoglasatiuvijećukadaje riječopitanjimakoja se tičunjihovesubmunicipalne jedinice.47Uposljednjojteritorijalnoj promjeni 2010. smanjen je broj prvostupanjskih lokalnih jedinica s1.034na325.Zadržanesusvesubmunicipalnejedinice,aisveukinutelokalnejedini-cedobilesustatus–submunicipalnejedinice.Timejebrojsubmunicipalnihjedinicanarastaona6.001.Iakosubmunicipalnejediniceobičnoimajunekevlastiteovlasti

43 ZadobarpregledsadašnjegstanjaudeseteuropskihzemaljavidiHlepas etal.2018,249–252.44 Wayenberg; Steen 2018.45 Spanou; Sotiropoulos2011premaHlepas2018,124.46 Hlepas2018,125.47 Ibid.126–133.


202

(npr.održavanjegroblja),lokalnejediniceodbijajuimprenijetidrugevažnijeovlasti,aprihodiimrijetkoprelaze0,5%lokalnihproračuna.Timesubmunicipalnejediniceimajugotovoisključivosimboličkuulogu48teneslužejačanjuulazneniizlaznelegi-timnosti.Grčkiprimjerpokazujedasubmunicipalne jedinicemoguostvariti svojuulogu jačanjaulazne i izlazne legitimnosti samoako imajuodgovarajućeovlasti isredstva,zaštomorapostojatipolitičkavolja.Također,svakareformateritorijalnestrukturemorauzetiuobzir isubmunicipalnurazinuvlasti.Naime,okrupnjivanjelokalnihjedinicakojenepratiiodgovarajućipreustrojsubmunicipalnihjedinicanemožepostićiočekivanepozitivneefekte.Uhrvatskimuvjetimatoznačidasvakara-spravaoteritorijalnompreustrojumorauzetiuobzir imjesneodboreteseotporiteritorijalnompreustrojunemoguriješitistvaranjemnovihmjesnihodbora,negookrupnjivanjemisamihmjesnihodbora,posebicenaruralnimpodručjima.

IuNjemačkoj su submunicipalne jediniceupotrebljavanekaonačinprevladavanjaotporakodokrupnjavanjalokalnihjedinica.Primjerice,unjemačkojsaveznojzemljiHessenutijekom60-ihi70-ihgodinaprošlogastoljećabrojprvostupanjskihlokalnihjedinicasmanjenjes2.693na427.Unutarnovihlokalnihjedinicastvorenesusub-municipalnejedinice(Ortbezirke)kaooblikpolitičkogpredstavljanjagrađanaužegdijelalokalnejedinice.Onepoznajumjesnepriliketemoguodlučivatiopitanjimaodinteresazaužezajednice.49ZakonolokalnojsamoupraviHessenaizričitodajejam-stvasubmunicipalnimjedinicamajerpredstavničkotijelolokalnejediniceimaobve-zukonzultiratisesvijećemsubmunicipalnejedinice(kojesebiraneposredno)osva-kompitanjukojeseodnosinanjegovopodručje.Vijećesubmunicipalnejediniceimapravodavatiprijedlogeosvimpitanjimakojasetičunjegovapodručja,aposebnoonacrtuproračuna.Nekesubmunicipalnejedinicepreuzimajuneposrednopružanjeuslugatesuodgovornezaknjižnice,igralištailidruštveneprostorenasvompodruč-ju.Iakoinjemačkesubmunicipalnejediniceimajuproblemetenavodepotrebuzavećimfinancijskimsredstvima ivećomvidljivosti, istraživanje iz2014.pokazalo jedačak70%građanai71%lokalnihvijećnikavidisubmunicipalnejedinicekaovrloučinkovitnačinsudjelovanjagrađana.50Njemačkiprimjerpokazujedasubmunici-palnejedinicemoguslužitikaopomoćuprovođenjuteritorijalnihreforma.Također,govoriotomedajeuzemljamakojesetemeljenaformalističko-pravnojkulturi,akojimapripadaiHrvatska,nužnozakonomzaštititisubmunicipalnejedinicetesetonesmijeprepuštativoljilokalnihjedinica.Obvezalokalnihjedinicadasekonzultira-jusasubmunicipalnimjedinicamadoprinosijačanjuulaznedimenzijelegitimnosti.

Portugal imajakesubmunicipalnejedinice(župe,freguesias)čijejepostojanjezajam-čenoUstavom.Izborizanjihovavijećaodržavajuseistidankaoi izborizalokalna

48 Ibid.,133–139.49 Kersting; Kuhlmann2018,97–98.50 Ibid.,100–102.


203

predstavničkatijela,što imjamčirazmjernovelikodaziv (prosječno65,5%).Župeimajuširokkrugovlastiipravonavlastiteporezneprihodeinaudioudržavnimpo-rezima.Predsjednicinjihovihvijećaujednosučlanovivijećalokalnejedinice.Ure-formi2012.njihovbrojsmanjenjes4.259na3.092,dok308prvostupanjskihjedinicanijedirano.Glavnirazlozibilisupotrebapovećanjanjihovateritorijadabisesma-njilafragmentacijairiješioproblemnjihovafinancijskogkapaciteta.Navodilosedapremaležupenemajudovoljnumasuzapokretanjedemokratskihprocesatedaimnedostajuljudskiitehničkikapacitetizapružanjeusluganaefikasannačin.51Portu-galskiprimjerjasnopokazujedalokalnejediniceimajudvojakufunkciju:demokra-tizacijskuiservisnu(pružanjejavnihusluga)tedasamožupesdobrimkapacitetimamogutefunkcijeostvariti. Istodobniizborizavijećažupaivijećalokalnihjedinicapovećavajuizlaznostbirača.Uhrvatskimseuvjetimapokazalodasulokalniizborizapravoizboridrugogreda,doksužupanijskikojiseodržavajuistodobnoslokalnimčakiniževrijednosti.52IzborizamjesneodboreuHrvatskojimajuzanemarivuizla-znosttesenemogusmatratičakniizborimačetvrtogreda.Istodobnoodržavanjelokalnih,regionalnihimjesnihizborapodignulobisvijestgrađanaopostojanjumje-snihodborailegitimiralonjihovepredstavnike.

OsimučenjaizkomparativnihiskustavaposebnojepitanjemoželiitrebaliHrvat-ska učiti iz vlastitoga povijesnog iskustva.Naime,Hrvatska je period od kraja II.svjetskogratado1991.provelauokvirusocijalističkeJugoslavijeukojojsuodsamogformiranjapostojalesubmunicipalnejedinice.Od1945.do1952.postojalisumjesninarodniodbori(čijijebrojsmanjens4.399na2.338),doksuod1952.do1955.postojalinarodniodboriopćina.Od1955.do1963.postojalisumjesniodboristambenezajed-nice(1960.postojalasutako3.224mjesnaodbora),aod1963.do1993.postojalesumjesnezajednice.53

Uskladusčl.157.–165.UstavaSocijalističkeRepublikeHrvatskeiz1974.54mjesnezajedniceosnivalesusekaooblikudruživanjaljudipojedinognaselja,dijelanaseljailivišepovezanihnaseljaradiostvarenjaodređenihzajedničkihinteresaipotreba.Ustav je izričito navodio da sumjesne zajednice zadužene za obavljanje poslovauređenjanaselja,stanovanja,komunalnihdjelatnosti,društvenebrigeodjeci,soci-jalnezaštite,odgoja,obrazovanja,kulture,fizičkekulture,zaštitepotrošača,zaštiteiunaprjeđenjačovjekoveokoline,narodneobraneidruštvenesamozaštite.Bilojepropisanodagrađanisudjelujuuradumjesnihzajednicaprekoorganamjesneza-jednice,ali ineposrednoprekozborova i referendumateskupovastanara,kućnihsavjeta,skupovapotrošačaikorisnikausluga.Statutmjesnezajednicedonosiosena

51 Tavares; Teles2018,197–207.52 Koprić etal.2017.53 Koprić2018,187–190.54 UstavSocijalističkeRepublikeHrvatske,NN,br.8od22.veljače1974.


204

referendumuilizborovimagrađana,aUstavjepropisivaoiizvoresredstavamjesnihzajednica,međukojimasuvažnibilisamodoprinosiprekokojihjeizgrađenodostakomunalneinfrastrukture.55

Takvihmjesnih zajednica 1981. bilo je 3.945 s prosječno 1.150 stanovnika.56 Ako seuzmeuobzirdadanaspostoji3.807mjesnihodbora igradskihčetvrtikoje imajuprosječno 1.564 stanovnika u gradovima i 718 u općinama57,moglo bi se zaključi-tidanijedošlodovelikihpromjena.Međutim, trebauzetiuobzirda jeuvrijemepostojanjamjesnihzajednicaHrvatskabilapodijeljenana 101općinu sprosječnooko40.000stanovnika58,dokdanaspostoji556gradovaiopćinasprosječno7.700stanovnika. To zapravo govori da je niz prijašnjihmjesnih zajednica dobio statusopćine,azatimsuoneunutarsebepočelestvaratinovemjesneodbore.Zbogtoga,iakosubrojčanopodudarni,današnjimjesniodboriimajuznatnodrukčijuulogu.Usituacijiukojojmjesniodboripostojeujedinicamasprosječno40.000stanovnikaonimoguimativažnuuloguupredstavljanjuinteresaiobavljanjujavnihposlovajerlokalnojjedinicizbogveličineitrebatakvapomoć.59Međutim,uuvjetimamalihlo-kalnihjedinica,auHrvatskojihipakgotovo50%imamanjeod3.000stanovnika,a71%imamanjeod5.000stanovnika60takvufunkcijumožeobavitiilokalnajedinicakaocjelinatepodjelananižejediniceuvelikojvećinimalihlokalnihjedinicanijenipotrebna.Nerazumnojestogaimatiistibrojmjesnihodboraiusituacijiukojojlokalnejediniceimaju40.000stanovnikaikadaimaju7.700.

Povijesnoiskustvostogaupućujenaneracionalnostsadašnjegateritorijalnogustro-ja.Ipak,onoupozoravainavelikpotencijalmjesnesamoupraveusmislupreuzima-njanizaposlova,uslučajuteritorijalnogpreustrojaiokrupnjavanjalokalnihjedinica.Dodatno,UstavSRHrvatskeizričitojenavodioizvoresredstavamjesnihzajednica.Takvojamstvozamjesneodborenepostoji,negosuoniprepušteninamilostpolitič-kojvoljisvakepojedinelokalnejedinice.61

Isto povijesno iskustvo s mjesnim zajednicama imala je i Slovenija, a zbog sličneregulacije i stvarnepozicijemjesnesamoupravesusrećeses istimproblemima.USloveniji jeu vrijemeSFR Jugoslavijepostojalooko 1.200mjesnih zajednica te62općine.Unovijevrijeme212općinaimaprosječno10.000stanovnika,uzpostojanjeoko 1.200 jedinicamjesne samouprave.62 Kao i uHrvatskoj, broj submunicipalnih

55 Koprić2018a,70.56 Koprić2010,674;Koprić2018a,188.57 Manojlović Toman; Vukojičić Tomić2018,360–361.58 VidiKoprić2006,175.59 TakopokazujeprimjerPortugalakojisesoko10,3milijunastanovnikadijelina308općina(prosječ-no33.400stanovnika)i3.092submunicipalnejedinice(prosječno3.300stanovnika).60 Koprić etal.2018,168–169.61 ZasličnovidiiKlarić2010,303–304.62 Bačlija; Lavtar2018,211–215.


205

jedinicaostaoje isti,alisepromijenilanjihovaulogajersuvećinuposlovakojesunekadobavljalemjesnezajednicepreuzelenovelokalnejedinice.Timesujedinicemjesnesamoupraveostalebezpravihovlasti isvrhe.63Kadse1994.pristupilouvo-đenjumodernihjedinicamjesnesamouprave,očekivalosedaćetospriječitidaljnjefragmentiranje lokalne strukture te da će jedinicemjesne samouprave imati istuservisnuulogukoju su imaleprijašnjemjesne zajednice.Obje su sepretpostavkemeđutim pokazale pogrešnima64: lokalna samouprava nastavila se fragmentira-ti,jedinicemjesnesamoupravenemajuvlastiteovlasti,vlastitasredstvailivlastiteljudskepotencijaletesuovisneovoljilokalnihjedinicakojepaknisuskloneprenositiposlovenanjih.65Analizaiz2011.pokazalajedasubmunicipalnasamoupravamožesamostalnoodlučivatioiznimnoograničenukrugupitanja.66Novesubmunicipalnejedinicenisudovelenidopoboljšanjaparticipacijegrađana.Naizborima2014.u34jedinicenijebilodovoljnokandidatatesusemoraliponoviti.IskustvoLjubljanego-voridajeuvođenjemjesnesamoupravedovelotekdominimalnihpromjena.Strate-gijarazvojajavneupraveiz2016.diotekstaposvećujemjesnojsamoupraviiidezajačanjemnjezineulogeivažnosti.67Istraživanjeiz2011.pokazalojedavećelokalnejedinicedopuštajuvećuautonomijusvojojmjesnojsamoupravi68,štojesmjernicaizaHrvatsku–lokalnejedinicemorajubitidovoljnojakedabiuopćeimalemoguć-nostprepustitiposlovemjesnojsamoupravi.

6. ZAKLJUČAK

Ovim se radomnastojao ispitati potencijalmjesne samouprave u jačanju ulaznei izlazne dimenzije legitimnosti kao sastavnih elemenata europskoga upravnogprostora.Analizirane su pravna i stvarnaulogamjesnih odborau gradovima kaopreduvjetjačanjaparticipacijegrađanaulokalnomupravljanju.Pritomjekorištenaprethodno postavljena klasifikacija uloga mjesne samouprave na aktivatorelokalnih aktivnosti, predstavnike lokalnih interesa, pružatelje javnih usluga,glasnogovorniketeinkubatorezapolitičare.Analizasadržajainternetskihstranicagradovaukojimasuosnovanimjesniodboripokazala jedasamo10,1%gradovaobjavljuje informacije o radumjesnih odbora.Na primjeru 12 gradova o čijim semjesnimodborimaobjavljujuinformacijeispitanesuprvečetiriuloge.Pokazalosedamjesniodboriutimgradovimaobavljajunekolikotemeljnihaktivnosti:inicirajuilisupotporauorganizacijikulturnih,sportskih,dobrotvornihisličnihdogađanjau

63 Haček; Grabner2013,214.64 Bačlija; Lavtar2018,215.65 Ibid., 222.66 Haček; Grabner2013,223.67 Bačlija; Lavtar2018,218–223.68 Haček; Grabner2013,225.


206

zajednici,brinu seokomunalnoj infrastrukturinaseljaobavještavanjemgradskihtijelaopotrebnimradovimailiobavljanjemmanjihkomunalnihakcijateinformirajugrađaneoplaniranimaktivnostimagradskihtijela.Timejepotvrđenodasemjesniodbori u svojim lokalnim zajednicamapojavljuju u svim četirimaulogama.Osimtoga, pojedini mjesni odbori u Labinu, Rijeci i Zagrebu određenim inovativnimaktivnostimaomogućavajuaktivnosudjelovanjegrađanauposlovimaodlokalnoginteresa.

Ulogamjesnihodbora,krugnjihovihovlastiiposlovivrlosuopćenitonaznačeniza-konom,doksedetaljnijetrebajureguliratistatutomgradatepravilimaiprogramomradasamihmjesnihodbora.Najvažnijuuloguimajugradonačelniciigradskavijećakojastatutompostavljajugraniceovlasti,aproračunomsredstvapotrebnazaradmjesnesamouprave.Natajsunačinmjesniodboriprepuštenivoljigradskihiopćin-skihtijela,štoseurealnostisvodinavoljunačelnika.

Radiusporedbepravneistvarneulogemjesnihodboraprovedenajepravnaanalizadostupnihakataidokumenataizkojihsemogudekodiratiulogemjesnihodbora.Ona je pokazala da među analiziranim gradovima nema važnijih razlika te damjesniodborinapravnoj razini ispunjavajusvečetiriuloge. Ipak,ulazna i izlaznalegitimnost znači da mjesni odbori trebaju omogućiti građanima uvid u svojeovlastiiaktivnostinatransparentannačin,štopodrazumijevaobjavudokumenataivijestinainternetskimstranicama.Sobziromnatodateknekolikogradovatoičini,jasnojedahrvatskamjesnasamoupravaneosiguravaulaznuiizlaznulegitimnost.Primjeriipakpokazujudemokratizacijskipotencijalmjesnihodbora.

Udiomjesnihodborauproračunimaodabranihgradovamanjijeod1%,siznimkomZagreba.Mjesniodborioviseoodlukamapredstavničkogtijela,kojesedonosenaprijedlog gradonačelnika, i nemaju stalne izvore financiranja. Nedostatna finan-cijska sredstva onemogućuju ostvarenje uloge predstavnika lokalnih interesa, aposebnopružateljauslugazagrađaneimjesnusredinu.Njihoveovlastiiaktivnostinisupoznategrađanima,anacionalnapolitikadominiračakinatojraziniupravlja-njajersuvijećnicimjesnihodborauglavnomčlanovipolitičkihstranaka.

Iskustvanekolikoeuropskihzemalja(Grčka,Njemačka,Portugal,Slovenija)pokazu-judamjesnasamoupravaimapotencijalapreuzetibitnuuloguukontekstuteritori-jalnogpreustroja.Reformatemeljenanasmanjenjubrojaprvostupanjskihlokalnihjedinicamožeseoslonitinamjesnusamoupravujerbibilologičnodalokalnejedini-cekojenemoguzadržatitajstatuspreuzmustatusmjesnesamoupravetetakoza-držeidentitetilakšeprihvatepovezivanjesdrugimaunovom,širemteritorijalnomokviru.Ipak,pritomsereformanesmijeprovestijednostavnimpretvaranjemukinu-tihjedinicaumjesneodbore,kaouGrčkoj,negojepotrebnoreformiratiisamumje-snusamoupravu.Manjeopćinekojesusadapodijeljenenavećibrojmjesnihodboratrebalebiureformipostati jedanjedinstvenimjesniodborunovoj,široj, lokalnoj


207

jedinici.Timebiojačalailokalnaimjesnasamouprava,alibiseistodobnosačuvalateritorijalnaidentifikacija.Ulogamjesnesamouprave,osimuokviruvelikihgradova,natajbinačinposebnodošladoizražajaurubnimdijelovimavećihlokalnihjedinica,gdjebiupravomjesniodborimoglipostatiakteriruralnograzvojaispriječitidacen-tarlokalnejedinicezanemarirubnapodručja.69

Ipak,ibezteritorijalnereformepostojeiskustvakojabimoglaojačatihrvatskumje-snusamoupravu.Njemačkoiskustvogovoridapropisivanjeobvezelokalnihjedinicadasekonzultirajusmjesnimodborimapridonošenjuproračunamožeojačatiulaznulegitimnost iojačatividljivostmjesnihodbora.Jačanjulegitimnosti,ali i izlaznostinaizborezamjesnusamoupravu,možedoprinijetiiistodobnoodržavanjeizborazamjesneodboreilokalnapredstavničkatijelakaouPortugalu.Uzto,najvećiproblemhrvatske mjesne samouprave, nedostatak financijskih sredstava, može se riješitipropisivanjemzakonskeobvezedamjesniodboriimajuudioulokalnomproračunuilizajamčenasredstvakaoštojebiloubivšojJugoslavijiiuPortugalu.

Istraživanje pokazuje da mjesna samouprava ima potencijal koji nije iskorišten.Nova istraživanja potrebna sudabi se stekaopotpuniji uvidu realneprobleme imogućainovacijaukoristefikasnostijavneuprave,autonomijelokalnihzajednicaipružanjakvalitetnihuslugagrađanima.

LITERATURA

1. Džinić,J.;Škarica,M.(2017.Uloganeposrednobiranihnačelnikaižupanaupoboljšanjukvaliteteodnosagrađanailokalneiregionalnesamouprave.U:Koprić,I.;Musa,A.;Gilje-vić,T.,(ur.).Građani,javnaupravailokalnasamouprava:povjerenje,suradnja,potpora.Zagreb.195-228.

2. Haček,M.;Grabner,A. (2013).LocalSub-DecentralizationandSub-MunicipalDivisionsinSlovenia.Hrvatska ikomparativnajavnauprava=CroatianandComparativePublicAdministration,13(1),213-230.

3. Hlepas, N. (2018). Between Identity Politics and the Politics of Scale: Sub-municipalGovernanceinGreece.U:Hlepas,N.;Kersting,N.;Kuhlmann,S.;Swianiewicz,P.;Teles,F.(eds).Sub-MunicipalGovernanceinEurope-DecentralizationBeyondtheMunicipalTier.London.119-144.

https://doi.org/10.1007/978-3-319-64725-8_6

4. Hlepas, N.; Kersting, N.; Kuhlmann, S.; Swianiewicz, P.; Teles, F. (2018). Introduction:DecentralizationBeyondtheMunicipalTier.U:Hlepas,N.;Kersting,N.;Kuhlmann,S.;Swianiewicz,P.;Teles,F.,(eds).Sub-MunicipalGovernanceinEurope-DecentralizationBeyondtheMunicipalTier.London.1-24.

https://doi.org/10.1007/978-3-319-64725-8_1

69 ŠirevidiKoprić2018a,71.


208

5.Hlepas,N.;Kersting,N.;Kuhlmann,S.;Swianiewicz,P.;Teles,F.,(eds).(2018).Sub-Muni-cipalGovernanceinEurope-DecentralizationBeyondtheMunicipalTier.London.

https://doi.org/10.1007/978-3-319-64725-8

6.Hrženjak,J.(2011).UstrojstvoifunkcioniranjemjesnesamoupraveuGraduZagrebu.Hr-vatskaikomparativnajavnauprava=CroatianandComparativePublicAdministration,11(1),43-69.

7. Ivanišević,S. (2000).Teritorijalnaosnova lokalne i regionalnesamoupraveuzposebniosvrtnapoložajGradaZagrebainjegovusamoupravu.Hrvatskajavnauprava,2(4),585-601.

8. Ivanišević,S.(2008).Europskaiskustvaudecentralizacijiupravljanjavelikimgradovima.Hrvatskajavnauprava,8(2),407-420.

9.Kersting,N.(2015).LocalPoliticalParticipationinEurope:ElectionsandReferendums.Hrvatskaikomparativnajavnauprava=CroatianandComparativePublicAdministra-tion,15(2),319-334.

10.Kersting, N.; Kuhlmann, S. (2018). Sub-Municipal Units in Germany: Municipal andMetropolitanDistricts.U:Hlepas,N.;Kersting,N.;Kuhlmann,S.;Swianiewicz,P.;Teles,F.(eds).Sub-MunicipalGovernanceinEurope-DecentralizationBeyondtheMunicipalTier.London.93-118.

https://doi.org/10.1007/978-3-319-64725-8_5

11. Klarić,M.(2010).Novaulogamjesnesamouprave.U:Barbić,J.,(ur).Novahrvatskalokal-nairegionalnasamouprava.Zagreb.287-306.

12. Koprić, I. (2006).Razvoj lokalnesamoupraveuHrvatskoj -problemi ivrijednosneori-jentacije.U:Koprić,I.(ur).Javnauprava-nastavnimaterijali.Zagreb.171-192.

13. Koprić,I.(2010).StanjelokalnesamoupraveuHrvatskoj.Hrvatskajavnauprava,10(3),665-681.

14.Koprić, I. (2013). Dvadeset godina lokalne i područne (regionalne) samouprave u Hr-vatskoj:razvoj,stanjeiperspektive.U:Đulabić,V.(ur).Lokalnasamoupravailokalniiz-bori.Zagreb.3-63.

15. Koprić,I.(2017).EuropeanAdministrativeSpace:Myth,Reality,andHopes.U:Koprić,I.;Kovač,P.(ur).EuropeanAdministrativeSpace:SpreadingStandards,BuildingCapacities.Bratislava.31-54.

16.Koprić,I.(2017a).DecentralisationasthePrecariousComponentofContemporaryEuro-peanGovernance:FromConceptstoPractice.U:Mélangesenl’honneurduProfesseurGérardMarcou.Paris.243-254.

17. Koprić, I. (2018). Suvremeni trendovi u razvoju lokalne samoupraveu Europi i hrvats-ka lokalna samouprava.U:Koprić, I. (ur). Europeizacijahrvatske lokalne samouprave:dva desetljeća primjene standarda Europske povelje o lokalnoj samoupravi. Zagreb.1-56.

18.Koprić,I.(2018a).Uspavanosrcedemokracije:lokalnasamoupravazagrađaneizajedni-cu.Vrbovec.


209

19.Koprić, I.;Dubajić,D.;VukojičićTomić,T.;Manojlović,R.(2017).Croatia:ElectionsforWeakCountiesWhenRegionalizationIsNotFinishedYet.U:Schakel,A.H.,ur.(2017).RegionalandNationalElectionsinEasternEurope–TerritorialityofVoteinTenCountries.London.53–82.

https://doi.org/10.1057/978-1-137-51787-6_3

20.Koprić,I.;Klarić,M.(2015).NewDevelopmentsinLocalDemocracyinCroatia.Hrvatskaikompar-ativnajavnauprava=CroatianandComparativePublicAdministration,15(2),389-414.

21.Koprić, I.; Manojlović, R. (2013). Participacija građana u lokalnoj samoupravi - novahrvatskapravnaregulacijainekakomparativnaiskustva.U:Davitkovski,B.(ur).ČetvrtiSkopsko-zagrebačkipravnikolokvij.Skopje.9-35.

22.Koprić,I.;Musa,A.;LalićNovak,G.(2012).Europskiupravniprostor.Zagreb.

23.Koprić, I.;Škarica,M.;ManojlovićToman,R.(2018).LocalPublicServicesandAusterityMeasuresinCroatia:AdaptationsoftheResilientSocialModelthroughtheCentral-LocalPowerandBlameGames.U:Lippi,A.;Tsekos,T.N.,(ur).LocalPublicServicesinTimesofAusterityacrossMediterraneanEurope.London.167-191.

https://doi.org/10.1007/978-3-319-76225-8_8

24.Koprić, I.;VukojičićTomić,T. (2013).Lokalnipolitičkisustavnakonuvođenjaneposred-nogizboranačelnika-stanjeiprijepori.U:Koprić,I.(ur).ReformalokalneiregionalnesamoupraveuRepubliciHrvatskoj.Zagreb.155-188.

25.ManojlovićToman,R.;VukojičićTomić,T.(2018).NačelodemokracijeEuropskepoveljeolokalnojsamoupraviisudjelovanjegrađanauhrvatskojlokalnojsamoupravi.U:Koprić,I.,(ur).Europeizacijahrvatskelokalnesamouprave:dvadesetljećaprimjenestandardaEuropskepoveljeolokalnojsamoupravi.Zagreb.343-371.

26.Marčetić,G.;VukojičićTomić,T.(2016).EuropeanStandardsforPublicServiceCodesofEthicsandtheirApplicationinCroatianLocalGovernment.U:Lhomme,D.;Musa,A.;delaRosa, S., (ur).GoodLocalGovernance:Applicationof EuropeanStandards for LocalPublicServicesinFranceandCroatia.Bruxelles.371-393.

27.Rešetar,V.(2011).Istraživanjemjesnesamoupraveineposrednogsudjelovanjagrađanaujavnimposlovimanamjesnojrazini.Hrvatskaikomparativnajavnauprava=CroatianandComparativePublicAdministration,11(1),71-98.

28.Scharpf,F.W.(2006).ProblemSolvingEffectivenessandDemocraticAccountability intheEU.PoliticalScienceSeries,107.Wien.

29. Tavares,A.;Teles,F. (2018).DeeplyRootedbutStillStrivingforaRole:ThePortugueseFreguesiasUnderReform.U:Hlepas,N.;Kersting,N.;Kuhlmann,S.;Swianiewicz,P.;Te-les,F.(ur).Sub-MunicipalGovernanceinEurope-DecentralizationBeyondtheMunicipalTier.London.193-210.

https://doi.org/10.1007/978-3-319-64725-8_9

30.Wayenberg,E.;Steen,T.(2018).ReachingOuttoSub-MunicipalDecentralization:AnOn-goingChallengeinBelgium.U:Hlepas,N.;Kersting,N.;Kuhlmann,S.;Swianiewicz,P.;Te-les,F.,(ur).Sub-MunicipalGovernanceinEurope-DecentralizationBeyondtheMunicipalTier.London.25-39.

https://doi.org/10.1007/978-3-319-64725-8_2


210

*

1. UstavSocijalističkeRepublikeHrvatske,NN,br.8(22.veljače1974).

2. Zakonolokalnojipodručnoj(regionalnoj)samoupravi,NN,br. 33/01, 60/01, 129/05, 109/07, 125/08, 36/09, 36/09, 150/11, 144/12, 19/13, 137/15, 123/17.

Summary

UNSUCCESSFULEUROPEANISATIONOFCROATIANSUB-MUNICIPALGOVERNMENT:INSUFFICIENTATTRACTIVENESSORBADINSTITUTIONALDESIGN

The European administrative space is based on two groups of human rights. The first pro-motes democratic openness and citizen participation, and strengthens the input legitimacy of public administration, while the other relates to good public governance and strengthens the output legitimacy of public administration. The Charter of Fundamental Rights, which forms an integral part of the Lisbon Treaty in force since 2009, provides the necessary legal basis for both groups of human rights. The paper deals with the question of the role of sub-mu-nicipal government in strengthening the EU’s standards of openness, participation and good governance. Two research questions are analyzed: a) what is the legal and actual role of sub-municipal government in Croatia; and b) can it contribute to strengthening the input or output legitimacy of public administration? The general acts of sub-municipal government in selected cities and the contents of the websites of the sub-municipal governments of all Croatian cities are analyzed. Following the categorization by Hlepas et al. (2018), adapted to the Croatian circumstances, the role of the Croatian sub-municipal government is analyzed. Based on the findings and selected comparative insights, the current state of Croatian sub-mu-nicipal government is interpreted and recommendations for improvement are formulated.

Key words: sub-municipal government - Croatia; units of sub-municipal government; the input and output legitimacy of political systems; Europeanisation of public administration; content analysis; comparative analysis

Documents

NEUSPJEŠNA EUROPEIZACIJA HRVATSKE MJESNE …