SUMARIO COMITÉ DE REDACCIÓN

CLAUDIA DELGADO D'ANTONIO

Coordinadora Temática Española

TERESA JUANA BEREN

Coodinadora Latinoamericana

FUNDACIÓN CEDDET

CRISTINA MOURIZ

Coordinadora de FormaciónArea Hacienda PúblicaFundación CEDDET

MARIA DE LA O SANZ

GerentePrograma "Redes de Expertos"

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La presente publicaciónpertenece a la REI enHacienda Pública y estábajo una licencia Creati-

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Revista de la Red de Expertos Iberoamericanos

Número 1. 2º Semestre 2011

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24 ACTIVIDADES DE LA REI EN HACIENDA PÚBLICA

06NUESTRAS EXPERIENCIAS

06 El desarrollo de las AdministracionesTributarias frente a la crisis mundial.Antonio Carlos Roselló

08 En qué medida una sólidaAdministración Tributaria puede contribuiral desarrollo. Pablo Porporatto

11 La inspección tributaria y la luchacontra el fraude fiscal. Ignacio Méndez Cortegano

14 Una aproximación al concepto de delito fiscal. Fernando Soto Patiño

17 La transparencia del mercadoinmobiliario rural en Santa Fe y su impactofiscal. Horacio Palavecino

20 La administración electrónica en paísesde Latinoamérica. Bartolomé Borrego Zabala

FIRMA INVITADACelia de Pablos Salgado.Directora Escuela de Hacienda Pública.Instituto de Estudios Fiscales. Ministerio deEconomía y Hacienda. España

HACIENDA PÚBLICA

EDITORIALstimados compañeros y miembros de la red,hoy publicamos el primer número de nuestrarevista digital, coincidiendo aproximadamente

con nuestro primer año de funcionamiento en la red.Ha sido un año complicado, marcado por el reto de

ofreceros una RED donde todos aquellos ex alumnos delas Maestrías y de los cursos de Gestión Económica y Fis-cal de las Administraciones Públicas pudieran encontrarel complemento a su formación, o simplemente, unespacio de colaboración, de compartir inquietudes, desaber qué está sucediendo en otros países, en otras dis-ciplinas dentro de la ya de por sí extensa materia deingreso y gasto público.

Como dice nuestro propio plan de actividades, losobjetivos son:

• Mantener el contacto entre los profesionales ibe-roamericanos del área de Hacienda Pública

• Crear un foro permanente para la difusión deconocimientos, noticias y casos prácticos de organizacio-nes latinoamericanas.

• Servir como punto de contacto operativo entreprofesionales que demanden colaboración de colegasde otros países para el desarrollo de sus tareas.

Para alcanzar estas metas hemos intentado ir ajus-tando los contenidos, probar actividades, estimularos demil y una maneras a ir usando esta herramienta, poten-tísima para todos, pero sobre todo, potentísima paranuestras organizaciones.

Hoy día los servicios públicos afrontan retos muycomplicados:

• Transformación de las organizaciones y procesoshacia la persona: el contribuyente se convierte en “clien-te”, se potencia y se matiza el concepto de “servicio públi-co”, el ciudadano debe ser atendido bajo el principio demenor injerencia posible y máxima calidad de la atención.

• Cambios constantes en legislación• Introducción de nuevas tecnologías, pero no todos

los países están en las mismas condiciones de partida, nidentro de un país las realidades son todas iguales.

• Continúa necesidad de formación y actualizacióndel personal al servicio de las administraciones públicasen escenarios de envejecimiento de la población y recor-tes presupuestarios.

• Aumento masivo de la carga de trabajo, precisa-mente porque la utilización de TICs permiten el trata-

miento de datos masivo. ¿Qué hacemos con tantosdatos? ¿Sabemos tratarlos? Morimos de éxito.

En estas circunstancias, FORMAR es la palabra clave,pero ¿cómo?

¿Cómo se motiva a servidores públicos a hacer unesfuerzo en formación en las últimas etapas de su carre-ra profesional? ¿Cómo transferimos el saber de nuestropersonal a la organización? ¿Cómo mantenemos la ade-cuada vinculación y relación entre la formación queofrecemos, el perfil de nuestros alumnos y la estrategiade la organización a la que servimos?

Asistimos a la explosión de la web 2.0 y al objetivodel Open Government.

Qué hacemos con estas herramientas? Como laspodemos usar?

Aquí tenemos que volver al principio, al capital huma-no, al conocimiento explícito o implícito, útil para laempresa, que poseen las personas que trabajan en ella,así como su capacidad para regenerarlo, es decir, su capa-cidad de aprender. Sólo los seres inteligentes, las perso-nas, son capaces de crear conocimiento. En la conocidaprogresión datos-información-conocimiento, sólo loscerebros humanos son capaces de generar conocimiento.

Y está en el sustrato del éxito de las organizacionesidentificar aquellos empleados que producen los conoci-mientos que dan ventaja competitiva a la empresa. Estosson los talentos.

Y aquí entramos nosotros. La formación tradicional,presencial, es necesariamente escasa: falta de tiempo,falta de presupuestos. El e-learning es una alternativa,pero sigue teniendo un cierto grado de rigidez, de infle-xibilidad. En determinado momento de excelencia en lascapacidades y habilidades de un determinado servidorpúblico, la barrera entre profesor y alumno se difumina.Todos dan y todos reciben, el profesor se convierte en“maestro”, guía, modera, extrae del “alumno” toda sucapacidad motivándolo, exigiéndole recorrer un caminode conocimiento cuyo final es una mejor comprensiónde unos procesos, más que un conjunto muerto de datos.

Este es el espíritu que nos anima, crear un espacio deformación dinámico, donde no solo encontréis informa-ción sino también formación y conocimiento. Y dondepodáis descubrir, desarrollar y fomentar vuestros talentos.

EL EQUIPO COORDINADOR

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E

Hace casi 400 años Blaise Pascal dijo aquellode “El corazón tiene razones que la razónignora”. Pascal fue un pionero de la ciencia

y la matemática, y sin embargo fue capaz de recono-cer la importancia del inconsciente en la toma dedecisiones de cualquier naturaleza.

Nada más actual y apropiado que hablar del cora-zón en estos momentos de incertidumbre, y nadamás acertado que buscar un norte, una referencia,para intentar salir de esta época de crisis, época decambios, fortalecidos, con mejores perspectivas y conmás capital personal para asumir nuevos retos profe-sionales.

Y qué mejor que la formación como herramientade este proceso. Formación que es una necesidadperenne que nos afecta a todos y que también reper-cute en todos. Formación que nos exige innovaciónpermanente. Vivimos en una época de cambios tannumerosos e importantes que nos desbordan. Vivi-mos en una sociedad compleja en el que los conoci-mientos adquiridos en un momento concreto no sonvalidos durante mucho tiempo, la información cam-bia, las tecnologías avanzan, los modelos evolucio-

nan. Se trata de estar reciclándonos en continuidad,definiendo nuestro proyecto, nuestro objetivo.

Por ello la formación debe responder a la pre-gunta sobre el futuro, el nuestro y el de nuestrasorganizaciones. Siempre hemos construido nuestrosprogramas de formación tomando como referencialas necesidades de nuestras organizaciones. Las nece-sidades del presente las podemos identificar, pero ¿yel futuro? Si hay una palabra que define este futuroes Incertidumbre. Nos encontramos en un mundonuevo, dominado por lo desconocido y lo imprevisi-ble. Nos hallamos frente a un futuro emergente, enel que todos somos parte del problema y de la solu-ción. Necesitamos repensar la formación para sercapaces de movernos en entornos inciertos. Si todocambia a nuestro alrededor, la única alternativa posi-ble es que también nuestras organizaciones seancapaces de cambiar con rapidez. Nuestras organiza-ciones tienen que enfrentarse al reto de poseer unosrecursos humanos que se comporten como cerebrosen permanente alerta, en permanente aprendizaje.

Formarse es una forma de proporcionarnos visióny capacidad sobre lo venidero, para transformarnuestra realidad en algo mejor.

Tenemos que aprender a marcar objetivos, amedirlos y a conseguirlos. Tenemos que cambiar elregistro: dejar la educación basada en la memoria yque se ha olvidado de la reflexión como arma realdel aprendizaje. Los nuevos alumnos necesitanaprender cómo interpretar la información, cómoanalizarla y sintetizarla y como realizar un análisis

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Celia de PablosSalgadoDirectora Escuela de Hacienda PúblicaInstituto de Estudios FiscalesMinisterio de Economía y HaciendaEspaña

FIRMA INVITADA

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crítico de la misma. Tenemos que animarles a que nose limiten a memorizar la información sino que ini-cien un proceso de investigación y pensamiento crea-tivo. Necesitamos un aprendizaje transformacionalque dé una nueva forma a sus modos de pensar, derelacionarse o reaccionar.

Estar abierto a aprender es una actitud. Aristóte-les ya lo señaló al establecer que “Enseñar no es unafunción vital, porque no tiene el fin en sí misma; lafunción vital es aprender”. Y aprender es un procesointerno que requiere además de tiempo, la oportuni-dad de hacer.

Los retos a los que nos enfrentamos exigen pro-mover la colaboración entre alumnos, necesitamosfomentar la participación. Los profesionales cada veznecesitan más la colaboración con otros profesiona-les, el trabajo en equipo es una de las condicionesnecesarias para el éxito de los proyectos, necesitamossacar partido al conocimiento que acumulan las per-sonas que integran nuestras organizaciones. El cam-bio exige potenciar el trabajo colaborativo, exige usointensivo de tecnologías, exige innovación y, sobretodo, exige centrarse en las personas.

Y las nuevas tecnologías facilitan la colaboración,aportan un efecto dinamizador a la formación quenecesitan los nuevos profesionales en una economíaglobalizada. La utilización de la tecnología nos apor-ta una gran oportunidad porque nos permite rom-per barreras, físicas y de tiempo, y nos acerca al cono-cimiento. El modelo e-learning favorece la culturadel esfuerzo, y el aprendizaje se interioriza mejorque en el sistema, exclusivamente, presencial.

Necesitamos aprovechar al máximo la innovacióntecnológica, ya que nos permite mejorar las posibili-dades de la formación y nos proporcionan un espa-cio común para la interacción entre las personas faci-litando el desarrollo de la memoria y el aprendizajede la organización. Nos permiten consolidar áreas deconocimiento (saber quién sabe qué, y donde sedesarrollan temas específicos).

La formación es una inversión estratégica en lamejora de los profesionales y por lo tanto en la com-petitividad de nuestras organizaciones.

El aprendizaje depende de la formación y demucha actitud.

Y TENEMOS QUE RECUPERAR LA ILUSIÓNLa capacidad para la ilusión, es una actitud y una

aptitud, que como el resto de las habilidades, se desa-rrolla, se entrena y se ejerce.

La capacidad para vivir ilusionado, es el mejor delos ingredientes para la felicidad y necesariamentepara el mejor desarrollo de nuestras organizaciones.Necesitamos esforzarnos por mantener la ilusión. Yesta tarea es una necesidad y un deber para todosen nuestra sociedad. Es preciso que nos responsabili-cemos, cada uno de nosotros, en ser verdaderosgeneradores y educadores de ilusión. La ilusión seaprende y se enseña.

Os animo a todos desde aquí a ilusionaros coneste proyecto, con esta herramienta, con este vehícu-lo de formación.

Y termino recordando a Ortega y Gasset, que nosdecía a principios del siglo XX “quién quiera ense-ñarnos una verdad que no nos la diga, simplementeque aluda a ella con un breve gesto, gesto que inicieen el aire una trayectoria, deslizándonos por la cuallleguemos nosotros mismos hasta los pies de la nuevaverdad”.

NUESTRAS EXPERIENCIAS

El desarrollo de las Administraciones Tributariasfrente a la crisis mundial

LIC. ANTONIO CARLOSROSSELLÓProfesor Titular yDirector de investi-gaciones enEconomía Política yTributaciónUniversidadNacional de BuenosAires, Argentina

Doscientos años después de su independencia política los paísesde América Latina siguen dependiendo del centro desarrollado yuna de las consecuencias de esta situación es la falta de Adminis-

traciones Tributarias y Territoriales que estén al servicio de una regulaciónmacroeconómica para el desarrollo con equidad.

La demostración más palmaria de esta afirmación se observa en laactualidad. Estamos comenzando el quinto año de la crisis mundial másimportante de la humanidad (tal como la definiera el Vicepresidente delBanco de Inglaterra en 2009) y nuestras administraciones tributarias estánaletargadas.

La violenta emisión de Dólares, Yenes, Euros ha desatado tanto unainflación mundial desconocida desde los “70 como una especulacióndesenfrenada (volatilidad) sobre los mercados de activos y entre ellos enparticular en el mercado de materias primas.

En este cuadro nuestros países han recibido precios nominales récordspor sus respectivas monoproducciones que de una manera directa o indi-recta han incrementado los ingresos del Estado y revaluado (en relación alas divisas de reserva) las respectivas reservas fomentando el ingreso decapitales.

Nos encontramos ante una verdadera “ilusión monetaria” que lejosde aprovecharse para mejorar el bienestar general de nuestros países haconsolidado las causas profundas del atraso y la distribución regresiva delingreso.

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Mes a mes y año a año los administradores tribu-tarios anunciamos nuevos records de recaudacióntanto en términos nominales como en términos departicipación en el PIB.

Si esto es así entonces para qué ensayar algúncambio?

Evidentemente la cultura rentística que nos carac-teriza desde la colonia nos aconsejaría dejar las cosascomo están y que en caso de aparecer un problemalo solucione el que nos continúe en la responsabili-dad. Entendemos que este no es el camino.

Las aduanas:Hoy en la región el grado de apertura de nuestras

economías (exportaciones más importaciones comofracción del PIB) es el mayor de la historia, esto noshace más vulnerables a los ciclos internacionales (lallamada globalización) pero desde nuestra disciplinaespecífica no se han tomado las medidas necesariaspara transformar las aduanas que se manejan con lasviejas conductas del (a lo sumo) esquema de sustitu-ción de importaciones originado por la quiebra delmercado mundial durante la crisis del ’30 y profundi-zado en la segunda guerra. Una excepción puedeque sea México producto del Nafta pero el narcotrá-fico y la trata ilegal de personas muestran que lafrontera carece de un control sobre el conjunto debienes y servicios transables.

El territorio:Las administraciones tributarias de la región

siguen sin mirar el territorio, y por ende los recursosnaturales. La falta de integración del aspecto territo-rial como relevante en la consideración integral delcontribuyente evidencian no comprender el contextoen el que se desenvuelven las economías de AméricaLatina y su potencial impacto fiscal.

El lavado de dinero:Es notable también la ausencia de la administra-

ción tributaria en los procesos de lavado de dinero.Si las administraciones no se involucran de lleno eneste problema el increíble incremento de la liquidezy la (des)regulación de los sistemas financieros nosestá dejando sin combate contra la elusión, la eva-sión, el fraude y la mora.

La inflación:Con la cuestión de la inflación las administracio-

nes tributarias han tomado en general una posición

preocupante que fluctúa entre la indiferencia y lacomplicidad. Complicidad cuando se festeja la inde-xación de los valores recaudados. Indiferencia cundose opera de la misma manera ante situaciones distin-tas, ya que sabemos las profundas distorsiones queintroduce la inflación en el tratamiento de los distin-tos impuestos entre los formadores de precio (merca-dos oligopólicos), los pequeños y medianos contribu-yentes y sobre todo en los consumidores que depen-den de un ingreso fijo.

El mercado de trabajo:Un párrafo especial merece el mercado de traba-

jo, la precariedad, la tercerización y el trabajo noregistrado explican en la región más de un tercio delmercado total. La falta de percepción de las tasas,cargas y contribuciones correspondientes atentan nosolo contra el sentido de las Administraciones Tribu-tarias sino contra la Seguridad Social y en última ins-tancia contra la dignidad humana

Finalmente el incremento de la recaudación detributos de los distintos niveles de las administracio-nes públicas ha dado a las administraciones tributa-rias un peso específico en las regulaciones cotidianasdel mercado, desconocido hasta el momento. El com-bate a la competencia desleal y el facilitar el desarro-llo de mercados transparentes es un punto a incluiren la misión de las administraciones de la región

Es hoy el momento preciso para iniciar el cambio.En el marco de una crisis mundial de la que no se vis-lumbra un final a corto plazo, el rol de las adminis-traciones tributarias debe cambiar, debemos comen-zar a transformarnos en Administraciones Tributariasy Territoriales y abordar las temáticas señaladas tantoen su planificación estratégica como en el día a día ydejar de lado esa característica exitista que nos hainundado por la mera obtención de resultados nomi-nales.

NUESTRAS EXPERIENCIAS

En qué medida una sólidaAdministración Tributaria puedecontribuir al desarrollo

PABLO PORPORATTOJefe de DivisiónIntercambio deInformaciónTributaria de laDirección deFiscalidadInternacional.

IMPORTANCIA DE LOS TRIBUTOS

Los tributos, en especial los impuestos, constituyen la principalfuente de recursos de los Estados modernos para financiar la pro-visión de bienes y servicios públicos, la implementación de políti-

cas de reducción de la pobreza y mejora de la distribución del ingreso,como así también de promoción del crecimiento económico y en térmi-nos más amplios del desarrollo de los países.

Además de esa función, desde un punto de vista económico tambiénse pueden utilizar para corregir los fallos de mercados (por ejemplo losimpuestos verdes), y desde un punto de vista social para propiciar mejo-ras en la distribución de las rentas y riquezas (impuestos progresivos).Desde una óptica política puede destacarse el rol de la tributación en elfortalecimiento del sistema democrático de gobierno, a diferencia delfinanciamiento con el producto de la explotación de los recursos natura-les, donde ese puente o contrato social entre los representantes y los ciu-dadanos se desvanece. Asimismo desde una óptica ético-moral los impues-tos permiten construir lazos de solidaridad entre los ciudadanos y los dis-tintos sectores sociales.

Es así que los impuestos pueden tener una contribución importantepara el crecimiento económico, y términos más amplio, para la cohesiónsocial y el desarrollo de los países. Esa contribución dependerá de su dise-ño o instrumentación normativa (Política Tributaria) pero, en definitiva,lo determinante será su aplicación concreta en la realidad, responsabili-dad de la Administración Tributaria.

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CONTRIBUCIÓN DE LAS ADMINISTRACIONESTRIBUTARIAS AL DESARROLLO

Las Administraciones Tributarias tienen como res-ponsabilidad la recaudación de los tributos previstosen las leyes o, en términos más amplios, lograr lamáxima aceptación social de los sistemas tributarios.Estas organizaciones buscan aumentar el cumpli-miento voluntario de las obligaciones tributarias, através de dos vertientes de actuación, la de serviciosy asistencia del cumplimiento por un lado, y la delcontrol y represión del incumplimiento por el otro. Através de la primera vía, se darán las mayores facili-dades (servicios e información) para aquellos quequieran cumplir sus obligaciones tributarias para asíreducir el costo fiscal indirecto (o costo de cumpli-miento), en tanto que, a través de la segunda ver-tiente, se implementarán acciones de control y repre-sión para evidenciar una mayor percepción de riesgopara aquellos que decidan incumplir sus obligacio-nes. Por una y otra vía se busca aumentar el cumpli-miento tributario y así reducir la “brecha fiscal” entrelo que dicen las normas que se debería tributar y loque efectivamente tributan los contribuyentes. Elmensaje tiene que ser claro: en definitiva, cumplir esla opción más económica.

No podemos olvidar mencionar la contribuciónen la formación de conciencia cívico-fiscal, dada laimportancia que ésta tiene en la aceptación de lossistemas tributarios incluso de los futuros ciudada-nos-contribuyentes y en definitiva de la cohesiónsocial.

En la concepción de “Agencia Única” bajo unamisma organización se recaudan impuestos, recursosaduaneros y obligaciones de la seguridad social, conlas consiguientes sinergias que genera una gestiónunificada de estos recursos fiscales, que beneficiantanto a las Administraciones como a los administra-dos.

Las Administraciones Tributarias contribuyen aldesarrollo, no sólo por su misión de recaudar tribu-tos, con la funcionalidad que se revisó más arriba,sino que además pueden mejorar la competitividadeconómica a través de más y mejores servicios y faci-lidades que reducen el costo de cumplimiento tribu-tario e incluso agregan valor (por ejemplo implemen-tación de facturas electrónicas), la formalización einclusión social de personas, segmentos y sectoressociales (por ejemplo regímenes simplificados parapequeños contribuyentes, regularización de emplea-dos no declarados, etc. ), entre otros. Por otro lado a

través del control y la represión de la evasión y elfraude fiscal se intenta desbaratar la competenciadesleal que existe entre los contribuyentes que cum-plen íntegra y oportunamente sus obligaciones res-pecto de aquellos que no lo hacen, incluyendo elcontrabando y el fraude marcario en materia adua-nera y el empleo no registrado en material de segu-ridad social.

Por otra parte, cabe recordar que las Administra-ciones Tributarias resultan un apoyo importante paralos hacedores de Política Tributaria, desde el momen-to que, además de monitorear la aplicación de lasnormas, pueden medir si se logran los objetivos pre-vistos en la Política Tributaria y en su caso los motivosdel incumplimiento de aquellos, dada la abundantedisponibilidad de datos y el contacto cercano con larealidad, estimar y evaluar el impacto de posiblesreformas tributarias y en su caso proponer medidastributarias correctivas y en su caso disuasivas de prác-ticas de evasión y elusión tributaria.

ÉNFASIS EN LOS CONTRIBUYENTES GLOBALESEn un mundo globalizado, con amplia movilidad

de bienes y recursos, como consecuencia de la desre-gulación y el avance de las tecnologías de la informa-ción y las comunicaciones, las Administraciones Tribu-tarias, cuyo accionar se encuentra circunscripto a loslímites territoriales de los respectivos países, seencuentran en inferiores condiciones que los contri-buyentes globales, entendidos éstos como las empre-sas multinacionales, los grupos económicos y las per-sonas de patrimonios de alto valor. En este contextolas Administraciones Tributarias deben controlar quelos contribuyentes paguen sus impuestos íntegra yoportunamente, pero además que lo hagan en lajurisdicción que correspondan. Por otro lado, no

“ LOS IMPUESTOS PUEDEN TENERUNA CONTRIBUCIÓN IMPORTANTEPARA EL CRECIMIENTO ECONÓMICO,Y EN TÉRMINOS MÁS AMPLIO, PARALA COHESIÓN SOCIAL Y ELDESARROLLO DE LOS PAÍSES”

deberían establecerse trámites o costos excesivospara los negocios internacionales, en todo caso debe-rían facilitarse al máximo.

Los negocios internacionales tienen un impactoeconómico y social relevante en los países, de allí laespecial atención, en materia de servicios y asistenciapara el cumplimiento tributario como así también decontrol y represión del incumplimiento tributario,que deben tener sobre ellos las Administraciones Tri-butarias.

Al respecto una sólida Administración Tributariaque contribuya al desarrollo respecto de los contri-buyentes globales debería:

- Monitorear permanentemente la evolucióneconómica y el grado de cumplimiento tributario delos negocios internacionales, en los distintos sectoresy segmentos.

- Establecer unidades especializadas encarga-das de la atención y el control, que cuenten conpersonal preparado para enfrentar la complejidadde estos negocios y a la altura de sus feroces aseso-res fiscales.

- Diseñar planes de control para verificar el cum-plimiento tributario a partir de la gestión de matri-ces de riesgo.

- Revisar la legislación fiscal referida a estosnegocios y su aplicación en la práctica, para propo-ner mejoras normativas, medidas de contención deabusos, etc.

- Participar activamente de la cooperación inter-nacional entre las Administraciones Tributarias, prin-cipalmente a través de la práctica del intercambio deinformación.

La reciente crisis financiera internacional, a partirdel llamamiento realizado por el G-20 y el importan-te trabajo que vienen desarrollando organismosinternacionales, tal el caso de OCDE y en particular elForo Global de Transparencia e Intercambio de Infor-mación y en concreto el Peer Review Group, se estágenerado un ambiente propicio para la erradicaciónde la opacidad fiscal y en definitiva para que existamayor transparencia internacional y un efectivointercambio de información.

Por último, es importante destacar el trabajo defortalecimiento de las Administraciones Tributariasde los países de América Latina y el Caribe que vie-nen desarrollando los organismos internacionalestales como OCDE y CIAT y en el caso de particular deEspaña el apoyo brindado por AEAT, AECID, IEF, CED-DET, EUROsociAL, etc. a través de acciones de forma-

ción, cooperación técnica, intercambio de experien-cias etc.

BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA—OECD (2010), Domestic Resource Mobilisation

for Development: The Taxation Challenge.—YUBERO, FERNANDO (2003), “Aspectos más

destacados de las Administraciones Tributarias avan-zadas”, Documento de Trabajo N° 14/03, Instituto deEstudios Fiscales.

—JIMÉNEZ, JUAN PABLO Y RICO, MARÍA NIEVES,“Fortaleciendo capacidades: Política fiscal, equidad ycohesión social en América Latina”, Documento deTrabajo Especial Foro XXI (N°1) – LA COHESIÓNSOCIAL EN AMÉRICA LATINA.

—BID, PITA, CLAUDINO (2007) “El intercambio deinformaciones tributarias como instrumento de con-tención de la competencia desleal en el ámbito inter-nacional”.

Oficina de la Agencia Tributaria. España

PABLO PORPORATTO

En qué medida una sólida Administración Tributaria puede contribuir al desarrolloNUESTRAS EXPERIENCIAS10

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NUESTRAS EXPERIENCIAS

IGNACIO MÉNDEZCORTEGANOInspector deHacienda del EstadoJefe de la Dep.Regional deInspecciónFinanciera yTributaria deAndalucía, Ceuta yMelillaAgencia Tributaria

EL PAPEL DE LAS ADMINISTRACIONES TRIBUTARIAS COMO ÓRGANO DE CONTROL FISCAL

El objetivo de las Administraciones Tributarias debe ser lograr el cum-plimiento voluntario de las obligaciones fiscales por parte de los contri-buyentes. El área de control dentro de las mismas tiene como finalidadcorregir y sancionar las conductas patológicas, que en una sociedadmoderna deberían ser minoritarias y reprobadas socialmente. Particular-mente el control inspector, tanto en su faceta de comprobación o audito-ría como en la de investigación, es el que se centra en los supuestos másgraves de fraude fiscal.

El fraude tradicional (ocultación de ingresos) ha dado paso a un nuevotipo de fraude que tiene su máxima expresión en las tramas de IVA, lossupuestos de blanqueo de capitales, el uso de paraísos fiscales y la inge-niería financiera. En muchos casos, este fraude fiscal va asociado a fenó-menos de corrupción.

Al mismo tiempo en las sociedades más tecnificadas hemos pasado deuna planificación fiscal basada en la interpretación excesiva de la norma-tiva (legal o no) a una planificación fiscal abusiva o ilegal: ocultaciónmediante estructuras interpuestas de simulación, fiducias y/o “ámbitosterritoriales” (paraísos fiscales).

Frente a esta situación, la única alternativa viable para los órganos decontrol es potenciar la investigación frente a la comprobación. Estaopción exige cambios organizativos y cambios en la forma de actuar delos órganos con competencias inspectoras, estos cambios deben basarse

La inspección tributaria y la lucha contra el fraude fiscal

12 NUESTRAS EXPERIENCIAS

en los denominados “expedientes de investigación”y en la judicialización temprana de las actuaciones.

Como se ha dicho anteriormente, el expedientede investigación se debe configurar como la base deuna nueva forma de trabajo que nos permita atacarestas formas complejas de fraude. Se trata de unmodelo en el que sin necesidad de actuaciones direc-tas administrativas frente a los contribuyentes, hayun trabajo de análisis de la información que derivaen la constatación de unos hechos de los que sepuede inferir la existencia de una capacidad econó-mica oculta lo suficientemente relevante para deter-minar la comisión de un delito contra la Haciendapública, sin que en una fase preliminar sea posibledeterminar cuáles son los verdaderos titulares de esacapacidad económica y de las personas físicas respon-sables penalmente de los posibles delitos.

Por consiguiente, a partir de esa constatación ydada la inoperancia del procedimiento administrati-vo para obtener pruebas contundentes, se hace nece-saria la judicialización de las actuaciones para prose-guir las investigaciones dentro del ámbito jurisdiccio-nal y ello es imprescindible porque en la mayor partede los casos las pruebas solo pueden obtenersemediante la realización de actuaciones que suponenlimitación de derechos constitucionales y que porconsiguiente solo pueden ser autorizadas por laautoridad judicial.

En estos expedientes el papel de la Inspección esun papel activo ya que debe elaborar los informes enlos que se relatan hechos que indiciariamente apun-tan a la existencia de obligaciones tributarias incum-

plidas por importes superiores a los establecidos enel tipo penal ( 120.000€ por concepto y periodoimpositivo en el caso de España), debe presentar yexplicar el informe al Ministerio Fiscal y en su caso, alJuez de Instrucción y realizar la propuesta de lasactuaciones procesales que consideremos que debanser acordadas en el procedimiento de instrucción alobjeto de acreditar los hechos y la autoría y lograr elaseguramiento de las responsabilidades penales yprincipalmente civiles que en la correspondiente sen-tencia pudieran declararse procedentes.

Los funcionarios de la inspección van a auxiliar alJuez y al Fiscal a lo largo de toda la instrucción y seconvierten en “investigadores” dentro del procesojudicial, emitiendo informes de avance para reflejarel resultado de las actuaciones judiciales y propo-niendo, en su caso, nuevas actuaciones.

CLAVES PARA UN MODELO DE CONTROL INSPECTORSi dentro del trabajo de la Inspección Tributaria

resulta relevante la investigación, tal y como se hamencionado en el apartado anterior, resulta esenciala la hora de definir un modelo de control la opciónque tomemos en el espacio comprendido entre dosalternativas estratégicas diametralmente opuestas:unidad del control versus separación de controlintensivo y extensivo.

El modelo español actual está muy cercano al deseparación total entre control intensivo (Inspección)y control extensivo (Gestión Tributaria), si bien escierto que existen puntos que relativizan esta afirma-ción. Por un lado los órganos de Inspección realizan

IGNACIO MÉNDEZ CORTEGANO

La inspección tributaria y la lucha contra el fraude fiscal

“ EL OBJETIVO DE LASADMINISTRACIONES TRIBUTARIASDEBE SER LOGRAR ELCUMPLIMIENTO VOLUNTARIO DE LASOBLIGACIONES FISCALES POR PARTEDE LOS CONTRIBUYENTES”

algunas actuaciones que pueden calificarse comoextensivas (control del Registro de operadores intra-comunitarios, control de solicitudes de devolución) ylos órganos de Gestión realizan algunas actuacionescercanas al control inspector (comprobaciones limita-das sobre contribuyentes que ejercen actividades eco-nómicas).

En cualquier caso parece necesario, en un contex-to económico que va a implicar una limitación deefectivos y en general restricciones presupuestarias,dar pasos en la línea de una mayor flexibilidad en elmodelo de control. Esta flexibilidad necesita comoprimer elemento avanzar en la calificación integraldel riesgo para conseguir llegar el control integral.

En cualquier caso y sea cual sea la opción elegida,en todo planteamiento de gestión del riesgo fiscal esnecesario un modelo que resulte de aplicación a lacomprobación cualificada.

Ese modelo de comprobación cualificada deberíacontener los siguientes elementos básicos para resul-tar eficaz y eficiente:

- Presencia territorial suficiente, presencia sobreel terreno (la inspección no puede actuar sólo en susoficinas).

- Alta cualificación técnica. - Especialización sectorial y funcional. - Homogeneidad de selección, criterios y proce-

dimientos. - Separación entre las tareas de Selección y Plani-

ficación y tareas de comprobación/investigación.- Separación entre tareas de comprobación/

investigación y tareas de resolución de actas adminis-trativos.

- Rigor, entendido como una actitud interna yfrente al contribuyente.

- Es necesario que la actividad de la Inspecciónabarque todos los sectores económicos relevantes deuna forma significativa.

- Al mismo tiempo, es necesaria una adaptaciónal momento y a las circunstancias, rechazando eloportunismo ya que la actuación de la Inspección nose improvisa, sus planes no pueden cambiar de lanoche al día y sus resultados deben evaluarse siem-pre a largo plazo

Por otro lado existen una serie de factores estra-tégicos para la actuación de la Inspección en estosmomentos que deben tenerse en consideración. Porun lado estamos en un contexto de crisis económicaglobal y nacional, y se hace imprescindible la consoli-dación fiscal, en ese sentido, es necesario emplearfórmulas eficaces para combatir el fraude fiscal alle-gando ingresos tributarios.

Es segundo lugar, lo anterior implica la necesidadde vincular la actividad inspectora a objetivos derecuperación efectiva de deudas tributarias.

En tercer lugar, la globalización de la actividadeconómica y la internacionalización de las empresasespañolas generan nuevos riesgos asociados al trasla-do de bases imponibles fuera de nuestra soberaníafiscal.

En cuarto y último lugar es esencial atender a lasnuevas tecnologías de la información y a su inciden-cia tanto en los mecanismos de fraude como en lasnuevas líneas de trabajo y colaboración con lasempresas que se generan.

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NUESTRAS EXPERIENCIAS

Una aproximación al concepto de delito fiscal

FERNANDO SOTOPATIÑOFiscal de DelitosEconómicosFiscalía de laAudiencia Provincialde Sevilla

“Parece que he tenido mucha suerte, Menón, pues buscando una

sola virtud he hallado que tienes todo un enjambre de virtudes en ti

para ofrecer”

Menón.

Platón

Si como Sócrates en la obra de Platón, buscamos un concepto detutela penal de las relaciones jurídicas tributarias, es posible quehallemos un enjambre de teorías, que desde diversas perspectivas,

acometen cuales deben ser las relaciones entre las distintas ramas delordenamiento jurídico que nos ocupa. Objetivo de este artículo es comoSócrates, es una aproximación al concepto del llamado delito fiscal, quepermita delimitar cuando la lesión del ordenamiento tributario pertene-ce a una esfera u otra del derecho.

Las actividades de la Hacienda pública constituyen un interés jurídicodigno de ser tutelado penalmente, que aparece contemplado en el art.31 de la Constitución, el deber de los ciudadanos de contribuir al sosteni-miento de los gastos públicos con arreglo a su capacidad económica y, ala vez, se contempla el derecho de los ciudadanos a un sistema tributariojusto inspirado en los principios de igualdad y progresividad. En el párra-fo 2º se configura nítidamente la finalidad de gasto público, o sea, laasignación equitativa de los recursos públicos. Es por tanto este el puntode partida para el análisis del bien jurídico que el legislador penal tutela,esto es, la obtención de ingresos públicos y el empleo del gasto público.

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Pero la tutela penal ha de ser entendida desde elprisma de el principio de intervención mínima y últi-ma ratio, es decir, allí donde el legislador tenga otrasposibilidades menos gravosas para proteger bienesjurídicos debe recurrir a ellas, dando al derecho penalun carácter subsidiario. Este por tanto tiene carácterfragmentario, es decir, no regula la totalidad de inci-dencias que pueden darse en las situaciones de lasrelaciones jurídicas, sino solo las más reprochables.

Como decía Roxin “es necesario atravesar una jun-gla de discutibles cuestiones penales antes de queesta máxima pueda ser vinculada con un sentidoseguro y suficiente”

El delito que nos ocupa fue introducido en nues-tra legislación penal en 1977, pero la introducción enel tipo de “fraude contable tributario” provocó que,a raíz de la reforma del Código de dicho año, la doc-trina lo denominara “delito de defraudación tributa-ria”, con una redacción que, si bien coincide en susaspectos fundamentales con la redacción de 1985, hasufrido importantes modificaciones en virtud de lareforma que al cabo de diez años tuvo lugar median-te la L.O. 6/1995, de 29 de junio.

El Código Penal de 1995 respetó el texto aproba-do tan solo unos meses antes, aunque incorporóalgunas novedades.

El delito de defraudación tributaria convive conotros dentro del mismo título del Código Penal, frau-de a la Seguridad Social, fraude de subvenciones yfraude contable, y sin duda alguna ha sido y es elmás importante. Esto obedece no tanto a razoneshistóricas, como al hecho de que es el más aplicadoen la práctica diaria por los tribunales, y también aque este tipo es el que ha servido de inspiración paralos debates científicos y que han influenciado en losrestantes del tipo.

Estamos ante una ley penal en blanco. Esto signi-fica que los elementos normativos del tipo son esen-ciales para configurarlos, pero no suficiente. Es decir,que una vez definidas las diversas figuras impositivasy sus diversos incumplimientos será el propio Dere-cho Penal, conforme a sus principios, quien defina siexiste el ilícito penal.

Esencial para la concreción del tipo penal y susperfiles objetivos y subjetivos es la delimitación delbien jurídico protegido. En España para ello se hanmanejado diversas tesis.

Existen las tesis patrimonialistas donde se protegeel interés patrimonial de la Hacienda Pública, que seconcreta en la efectiva, completa, exacta y puntual

recaudación de los tributos exigibles. Se protege elErario público en su faceta de recaudación tributaria(STC 50/95; SSTS 827/06, 2069/02) reparto de la cargatributaria acorde con el principio de capacidad eco-nómica (art. 31.1 CE).

La teoría de la función tributaria o las funcionesdel tributo, donde se protege la aplicación del tribu-to cuya realización se impone al ciudadano como undeber; se protege la recaudación de cada figura tri-butaria violando alguno de los deberes impuestos aladministrado .El desvalor de resultado es el menosca-bo de las funciones del tributo mediante la produc-ción de un perjuicio para la recaudación.

La conjunción de ambas ha dado lugar a las tesispluriofensivas, vinculadas a las patrimoniales: se pro-tege el patrimonio del Erario inmediatamente y elorden económico como objeto mediato, siendo elbien jurídico único: patrimonio público concretadoen la recaudación tributaria.

De acuerdo a lo anterior, lejos de contemplar lainfracción penal como un simple incumplimiento sinmás del deber tributario, y cuya preservación estáreservada al ámbito sancionador administrativo, elTribunal Supremo ha venido desarrollando una seriede tesis que han perfilado la infracción penal.

Una de ellas es el desarrollo del concepto dedefraudación. Ahora bien, el modo de concebir estadifiere según la teoría que se adopte:

1. Para la teoría del engaño se exige la creacióndolosa de situación de opacidad fiscal y defraudaciónequivale a falseamiento fiscal. Un efecto de esto porejemplo es que no habría defraudación en los casosde conocimiento real o potencial por la Administra-ción de la situación tributaria. La elusión ha de serproducto de una defraudación y no hay delito si haysimulación porque una cosa es fraude de ley tributa-ria y otra defraudación tributaria. La STC 57/2010parece destacar el carácter defraudatorio del delito,

“ LAS ACTIVIDADES DE LAHACIENDA PÚBLICA CONSTITUYEN UNINTERÉS JURÍDICO DIGNO DE SERTUTELADO PENALMENTE”

desligándolo del mero no ingreso en lasarcas públicas.

2. La teoría de la infracción del debersin embargo defiende, sobre todo en casode impuestos con deber de autoliquidación,que habría defraudación cuando se omitela declaración tributaria o se realiza unaindebida declaración. Así, acepta que si hayreconocimiento y liquidación correcta de ladeuda fiscal, pero no se produce su pago,todo lo más existiría ilícito administrativo.

El desarrollo de lo anteriormenteexpuesto ha llevado a la situación en Espa-ña de concebir el delito fiscal fundamental-mente como simulación, excluyendo almismo tiempo aquellas situaciones quepuedan reconducirse al fraude de ley y lossupuestos de economía de opción.

Para el Tribunal Supremo, la simulación es san-cionable porque por definición presupone la oculta-ción. Se defrauda a la Hacienda eludiendo el pagode tributos enmascarándose la elusión mediante undisfraz de la realidad que emplea una sucesión simu-lada de negocios ficticios. El fraude de ley, sinembargo, no impide la aplicación de las normas elu-didas, incluso las que sancionan la elusión fiscal (STS28-11-03). Es por ello que actualmente se considera,en cambio, que el fraude de ley no constituyedefraudación en el sentido del Derecho Penal tribu-tario, sin perjuicio de los efectos civiles de nulidad.Para el Tribunal Constitucional, el fraude de ley noes una conducta defraudatoria. En el caso Pinyer laAudiencia afirmó que no había simulación, pero síque existía fraude de ley y eso bastaba para susten-tar la condena penal, “en el fraude de ley no hayocultación fáctica sino aprovechamiento de la exis-tencia de un medio jurídico más favorable (normade cobertura) previsto para el logro de un fin diver-so, al efecto de evitar la aplicación de otro menosfavorable (norma principal)... de manera que noexiste simulación o falseamiento alguno de la baseimponible, sino que, muy al contrario, la actuaciónllevada a cabo es transparente, por más que puedacalificarse de estratagema tendente a la reducciónde la carga fiscal...” (STC 120/2005). Por ello estamisma resolución declara una analogía in malampartem equiparar defraudación u ocultación, confraude de ley. La sentencia del caso Pinyer, en la queuna sociedad acudía a la ampliación de capital deotra con perdidas a fin de evitar la tributación por

las plusvalías obtenidas por la venta de sus activos,es claro ejemplo de ello e inauguró esta tesis ennuestro derecho

Por la misma razón y fundamento no debería sersancionable la economía de opción tácita segúnparte de la doctrina: cuando una operación obedecea la opción por una fórmula negocial alternativa líci-ta pero no prevista expresamente en la ley comoalternativa. Así los tribunales españoles aceptan quela economía de opción es un supuesto de fraude deley, equiparable a la defraudación, porque se consi-gue un resultado no querido directamente por ellegislador, consiguiendo el efecto fiscal favorablesimilar al alcanzado en los casos de fraude de ley,ejemplo de ello es la sentencia del Tribunal Supremo-te 15 de julio de 2002, caso Kepro.

En este sentido el Tribunal Constitucional ha indi-cado que el legislador puede limitar el margen deactuación de los sujetos pasivos cuyas conductas fue-sen derechamente a la búsqueda de economías deopción elusivas del deber constitucional de contribuirtodos al sostenimiento de los gastos públicos (STC46/2000).

Son solo unos ejemplos donde podemos observarclaramente la delimitación jurisprudencial del delitoque protege los intereses tributarios del Estado. Bastepara ello una cita del Tribunal Supremo que ha hechofortuna, por así decirlo, y que se viene repitiendo enmultitud de tribunales españoles en diversas instan-cias, el tipo, “es ocultar o desfigurar las bases tributa-rias con el fin de eludir la obligación de satisfacerdeterminados impuestos y con la evidente intencióndefraudatoria consiguiente”.

16 NUESTRAS EXPERIENCIASFERNANDO SOTO PATIÑO

Una aproximación al concepto de delito fiscal

La transparencia del mercadoinmobiliario rural en Santa Fe ysu impacto fiscal

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NUESTRAS EXPERIENCIAS

C.P. HORACIOPALAVECINOSubadministradorProvincial del Servicio de Catastroe InformaciónTerritorialPcia. Santa Fe,Argentina

Este articulo describe la experiencia desarrollada por el Servicio deCatastro e Información Territorial de la Provincia de Santa Fe(SCIT), en la implementación de un Observatorio de Valores de

Inmuebles Rurales (OVIR) y la certificación de un Valor Inmobiliario deReferencia (VIR) como herramienta de fiscalización tributaria de escritu-ras públicas a los efectos de transparentar las operaciones inmobiliarias eincrementar la recaudación en el Impuesto de Sellos .

Signada por una grave desactualización de los valores fiscales de losinmuebles rurales, ante la dificultad para el acceso a la información demercado de por una compleja interacción con diferentes referentes califi-cados (Inmobiliarias, martilleros, escribanos, cooperativas agropecuarias,etc.) se asume una participación activa por parte del Estado Provincial enla transparencia, publicidad y certificación de los valores de inmueblesque se transformen un control efectivo de las operaciones inmobiliarias einversiones en el sector agropecuario.

SITUACIÓN DE CONTEXTOLa Provincia de Santa Fe situada en el centro del país, por la composición

de su población y por sus recursos naturales es una de las provincias másricas de la Argentina. Ocupa un lugar preponderante en la realidad econó-mica, social, cultural y política nacional. Su territorio es fundamentalmenterural y siendo altamente favorecida por el clima templado y la cercanía defuentes de agua naturales, se fueron estableciendo los asentamientos pobla-cionales. En este contexto geográfico el modelo de desarrollo agroexporta-dor está plenamente vigente. Su principal actividad productiva es la del sec-

18 NUESTRAS EXPERIENCIAS

tor primario y dentro de este el agrope-cuario. En su rivera sobre el Río Paraná seencuentran instaladas las principales plan-tas exportadores de cereales y oleagino-sas, productoras–exportadoras de aceitesal mundo.

COMPETENCIA INSTITUCIONAL DECATASTRO (SCIT))– VINCULACIÓN CONLA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA

El Servicio de Catastro e InformaciónTerritorial (SCIT) es el órgano competen-te en la administración y registración delterritorio. La Administración Provincialde Impuesto (API), es el organismorecaudador y ambos están instituidospor sus correspondientes leyes del año1992 a imagen y semejanza como orga-nismos descentralizados con autarquíaadministrativa y bajo la superintendenciade la Subsecretaria de Ingresos Públicos.

ANTECEDENTESLos valores fiscales que actualmente componen la

base de datos del SCIT datan del último revalúo masi-vo realizado en el año 1974. La actualización de losvalores fiscales es potestad de la legislatura provin-cial y su actuación está fuertemente politizada lo queprodujo que el valor fiscal de los inmuebles esté hasta30 veces por debajo del valor real.

Este valor fiscal desactualizado, es la base imponi-ble del Impuesto Inmobiliario (impuesto predial) y esel mínimo permitido para el cálculo del Impuesto alos Sellos en las escrituras traslativas de dominio onuda propiedad a titulo oneroso. La desactualizacióndel mismo ha desvirtuado de tal manera estos

impuestos, que hoy díaresultaría muy compleja ydificultosa por parte delgobierno realizar un cam-bio significativo en dichosvalores atento al granimpacto que esto ocasiona-

ría. Esta desarticulación crónica

con la realidad nos llevo a propo-ner e implementar la construcción de

herramientas y metodologías de trabajoque permitan obtener valores actualizados

de inmuebles más cercano a los de merca-do, en forma simultánea al del valor fiscal,como alternativa para su uso la fiscalizaciónde las escrituras públicas . Así el primer pasofue crear el Observatorio de Valores deInmuebles Rurales (OVIR)

OBSERVATORIO DE VALORES: Es un sistemade información territorial para obtener valores de

Inmuebles permanentemente actualizado que nospermite el conocimiento continuo del mercado inmo-biliario rural

En la implementación del Observatorio de Valoresde Inmuebles Rurales se utilizo el siguiente procedi-miento:

1. Conformación de una red de referentes califi-cados que permita favorecer la interacción entre losmismos con el fin de obtener información fiablesobre valores actualizados de oferta, estimaciones yventas de inmuebles.

Los datos aportados por los referentes calificadospara conformar el sistema son: Identificación delinmueble (lote, plano, partida, nomenclatura, super-

HORACIO PALAVECINO

La transparencia del mercado inmobiliario rural en Santa Fe y su impacto fiscal

DIVISION DEL TERRITORIO

Destino URBANAS RURALES TOTAL

Parcelas 1.366.260 162.035 1.528.295

89,49% 10,6%

Superficies URBANAS RURALES TOTAL

Terrenos (Ha) 195.123 1,5% 12.825.943 98,5% 12.931.066

Edificaciones (m2) 150.248.435 100% 0% 150.248.435

Fuente SCIT Santa Fe, año 2010

ficie y medidas), Valor de inmueble, Uso y destinoactual: agrario, forestal, ganadero, etc., Cultivo oaprovechamiento específico de las parcelas, Calidadrelativa del terreno en relación a esos cultivos o apro-vechamientos (índices de productividad), Informa-ción complementaria del inmueble.

2. Dicha información se analizó estadísticamenteconformando un mapa de valores rurales a nivel dis-trito, tomando el mayor valor de la hectárea decampo de cada distrito. Este mapa es publicado en laWEB y puede ser accedido por los diferentes actorespara su consulta siendo su actualización responsabili-dad del SCIT

Con este 1er mapa de valores de las mejores hec-táreas de tierras por distrito, homogeneizadas, concorrelatividad por sus características de suelo e infra-estructura asociada se implementa y formaliza elValor Inmobiliario de Referencia.

(VIR): es una expresión del valor económico deun inmueble en el mercado. A tal fin tiene en cuen-ta todas las características asociadas al mismo, tantolos elementos que forman parte de su estructura yforma arquitectónica, como así también, la superficiedel terreno, el entorno en el que se instala, el accesoo distancia a centros urbanos o de comercialización ytodos aquellos factores que distinguen a dicho biende otro dándole su singularidad y por ende, compo-niendo su valor único de mercado en un rango detiempo definido.

EL PROCEDIMIENTO DE IMPLEMENTACIÓN ES ELSIGUIENTE:

A partir de la información del OVIR, la existenteen el SCIT (imágenes satelitales, cartas de suelos, índi-ces de productividad) y la provista por el requirente.

1. Se verifica la información del inmueble disponi-ble en la base de datos catastral del SCIT y se actuali-za la misma, de corresponder, conforme a la realidadque demuestran las imágenes, las cartas de suelo, elOVIR, la declaración del solicitante, etc.

2. Se aplica la formula polinómica definida parael cálculo del VIR. Que contempla como variablesrelevantes las fracciones de suelo por aptitud agro-nómica provista por el INTA que componen el inmue-ble, el precio de la mejor ha del distrito, las desmejo-ras asociadas al mismo y factores de corrección pordistancia a vías de comunicación y centros de comer-cialización o acopio. Asimismo se incorpora una esti-mación del valor de las edificaciones y mejoras cons-tatadas por imágenes o declaradas.

3. Se emite el Certificado del VIR con destino alinteresado y a la administración tributaria.

4. Se verifican y resuelven posibles reclamos.El VIR se otorga por el SCIT como una certifica-

ción oficial del valor del inmueble, a requerimientodel solicitante con interés legitimo (escribano y/o pro-pietario), en un entrono completamente WEB comopaso obligatorio y previo a la escrituración. Este valores informado por el mismo aplicativo de liquidacióndel impuesto de sellos de la API y prende los semáfo-ros de fiscalizaciones de las escrituras cuando esmayor al valor de escritura declarado.

El VIR no suplanta la valuación fiscal como piso deescrituración ni a los efectos del impuesto inmobilia-rio pero sin dudas pone al descubierto aquellas tran-sacciones documentadas en muchos casos a precio vilprovocando una gran erosión sobre la recaudacióndel impuesto de sellos.

El procedimiento descripto anteriormente sigueel siguiente método lógico:

1) ANÁLISIS ESPACIAL – MAPA DE SUELOS – PAR-CELAS RURALES

2) IDENTIFICACIÓN DEL INMUEBLE – VISIÓN DELCONTEXTO

3) IMÁGENES SATELITALES – VISUALIZACIÓN DECONSTRUCCIONES

4) DISTANCIAS A CENTRO DE COMERCIALIZACIÓNy VIAS DE COMUNICACIÓN

Como se describió antes esta metodología fuediseñada para satisfacer dos requerimientos. Reali-zar un control efectivo sobre el valor de las transac-ciones inmobiliarias rurales ya que por motivos deespeculación de inversiones o colocación de capita-les productivos en un sector de gran captación enlos últimos años se tornaban necesarias a los efectosde impulsar acciones correctivas a prácticas evasivaso elusivas cuándo menos en el impuesto de sellos.Implícitamente se ejerce una fuerte presencia fiscalpara transparentar el origen y destino de fondosinvertidos. Como segundo objetivo se plantea unamodernización en la liquidación y fiscalización delimpuesto de sellos y su correspondiente incrementoen la recaudación (11,5% s/rec trib propios 2010)como parte integrante de las reformas implementa-das tendientes a lograr una mayor autonomía fiscaldel estado provincial (36% para el año 2010) enrelación a los recursos tributarios nacionales. Mos-trando así como con el uso de la tecnología adecua-da una organización catastral de manera coordina-da sirve a la AT.

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NUESTRAS EXPERIENCIAS

La administración electrónica en países de Latinoamérica

BARTOLOMÉ BORREGOZABALAVocal Responsablede la División deNuevas TecnologíasAgencia Estatal deAdministraciónTributaria enAndalucía, Ceuta yMelilla

Recientemente he tenido la oportunidad de participar, primerocomo profesor y después como moderador, en el Curso sobreAdministración Fiscal Electrónica y en el Foro de Experto sobre

aplicación práctica de la firma electrónica en las relaciones con las Admi-nistraciones Públicas, ambos organizados por la Fundación CEDDET y enlos cuales han participado empleados públicos de diferentes países deLatinoamérica, lo que ha resultado muy enriquecedor. En ellos he podidoconstatar algo que imaginaba pero de lo que no disponía de datos obje-tivos que corroborarán mi creencia acerca del interés en todos estos paí-ses por implantar administraciones electrónicas dentro de sus respectivosámbitos, unas Administraciones Electrónicas que permitan simplificar losprocedimientos administrativos, y al mismo tiempo que garanticen unamayor eficiencia y eficacia en los procesos de forma que proporcionanbeneficios a corto y medio plazo tanto a las propias instituciones comopara los administrados.

Asimismo, he podido contrastar grandes diferencias entre unos paísesy otros en cuanto al nivel de implantación, aunque, si bien, todos ellos yahan dado pasos en este sentido e incluso tienen implantados sistemas deidentificación y autenticación de nivel avanzado así como canales decomunicación cifrados que garantizan la seguridad jurídica y técnica delas transacciones. Entre ellos, destacan por ejemplo países como Perú,que cuenta con regulación en este sentido desde el año 2000, o Colom-bia, que en el año 2002 inició un proceso de modernización y ajuste tec-nológico similar al español, o Uruguay, que ha experimentado un impor-

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tante crecimiento en procedimientos electrónicosaduaneros, o Brasil, con el uso de la facturación elec-trónica.

Pero antes, definamos el término AdministraciónElectrónica para situarnos en el contexto en el que seva a desarrollar este artículo, y a continuación pasaréa exponer las líneas básicas de actuación que debe-rían seguirse en una implantación efectiva de estainstitución y con éxito. Se entiende por Administra-ción Electrónica (en adelante e-Administración), “elmodelo estratégico para la innovación de la Admi-nistración Pública que constituye un movimiento cul-tural y estructural para reformar la capacidad y velo-cidad de respuesta de los órganos de gobierno a tra-vés de las Tecnologías de la Información y las Comu-nicaciones que lleva asociada cambios en la organi-zación y nuevas aptitudes del personal, y cuyo objeti-vo es mejorar los servicios públicos, reforzar los pro-cesos democráticos y apoyar a las políticas públicas”.

En momentos de crisis como los que estamosviviendo, el principal escollo con el que se encuen-tran los Estados en su implantación viene motivadoprecisamente por la falta de presupuesto a la horade poder realizar inversiones en tecnologías que pue-dan hacer efectiva la buscada e-Administración, aun-que también existen muchos otros factores que afec-tan decisivamente a este fin. Me refiero, por ejem-plo, al factor cultural. Son algunos siglos los que lle-vamos de Administración con papeles, e implantaruna e-Administración supone sustituir el papel porlos bits, algo que cuesta asumir, de manera especial alas personas de más edad, tanto los propios emplea-dos públicos en el ámbito interno, como a los admi-nistrados, en el externo.

Aquellos países que presentan un nivel de pobre-za superior a la media, se enfrentan además conamplios sectores de la sociedad que, no sólo carecende conexión a Internet, sino que no tienen cubiertasni siquiera las necesidades primarias o básicas desupervivencia, algo que resulta necesario solucionarpara empezar a pensar en lo segundo.

Ante situaciones tan dispares como las que pre-sentan los diferentes Estados no debemos permane-cer impasibles porque todos podemos hacer algo alrespecto. Aquellos países que han alcanzado un con-siderable nivel de implantación de e-Administración,pueden contribuir con su ayuda, con su informacióny, sobre todo, con su experiencia, a aquellos otrosmenos favorecidos, como así está ocurriendo. Porotra parte, los Estados con menos nivel de implanta-

ción deben empezar a dedicar parte de sus esfuerzosy recursos a este fin, dependiendo las circunstanciasparticulares de cada uno, mediante la elaboración deplanes de actuación y de impulso para llevar a caboesta tarea necesaria de afrontar que ha venido comoconsecuencia de la incorporación de las nuevas herra-mientas llegadas de la mano de Internet y que lleva-rá años alcanzarla, que al final, redundará en benefi-cio de todos.

La e-Administración supone un cambio esencial,un nuevo modelo de comunicación con los ciudada-nos que implica el uso de Internet para el desarrollode servicios públicos rápidos e interactivos, jugandoun papel esencial para hacer efectiva y plenamenteaccesible la prestación de servicios públicos electróni-cos a los ciudadanos, y también, como motor de latransformación tecnológica de nuestra economía ydel conjunto de la sociedad. Esta acepción incluyedos aspectos complementarios: por un lado, los ciu-dadanos estarán bien informados y bien atendidos,al por otro lado, los ciudadanos podrán participaractivamente en los procesos públicos lo cual se enfo-ca al concepto de democracia.

PUNTO DE PARTIDAUna premisa básica que sin duda puede propor-

cionar el impulso necesario para la instauración de lae-Administración consiste en la aprobación de unmarco jurídico básico y general que aporte las debi-das garantías legales, al tiempo que obligue a las dis-tintas Administraciones a trabajar en este sentido, loque requiere esfuerzos conjuntos y la creación deórganos de control y supervisión que establezcan las

“ LA E-ADMINISTRACIÓNSUPONE UN NUEVO MODELO DECOMUNICACIÓN CON LOSCIUDADANOS QUE IMPLICA EL USODE INTERNET PARA EL DESARROLLODE SERVICIOS PÚBLICOS RÁPIDOS EINTERACTIVOS”

políticas a seguir y realicen la coordinación entreAdministraciones.

En España, por ejemplo, aunque existían nor-mas dispersas reguladoras de los procedimientostelemáticos o electrónicos en algunos ámbitos, noha sido hasta el año 2007 cuando se aprobó la Ley11/2007, de acceso de los ciudadanos a los serviciospúblicos, que marcó una serie de objetivos y dere-chos. Uno que ha resultado clave en todo este pro-ceso ha sido el convertir en un “derecho” de losciudadanos a la hora de elegir el medio con el queiban a relacionarse con las Administraciones Públi-cas, convirtiéndose por tanto en un proyecto nacio-nal que fue asumido, además, por todas las Admi-nistraciones y fuerzas políticas. Pasamos de lo quehabía sido hasta entonces una facultad o potestadque tenían las Administraciones de ofertar serviciospúblicos a través de Internet, a convertirlo en underecho que pueden ejercer los ciudadanos desdela aplicación efectiva de la Ley, si bien esta transfor-mación se está llevando a cabo de forma gradual,en primer lugar para la Administración General delEstado desde el 1 de enero de 2010 y para el restode instancias administrativas no se ha fijado fechaconcreta, ya que la dicha obligatoriedad vieneimpuesta en función de sus disponibilidades presu-puestarias.

Esta medida sería insuficiente si no fuera acompa-ñada, además, de unos planes y medidas de impulsoestratégicos que establezcan las pautas a seguir yque actúen en paralelo, así como de un plan dereducción de cargas administrativas que fije unosobjetivos concretos, que se apoyen buena parte en lareingeniería y la automatización de procedimientosy servicios.

Tras casi cuatro años de entrada en vigor de lareferida Ley, según los últimos informes proporciona-dos por el Consejo Superior de Administración Elec-trónica, en España pueden tramitarse en la actuali-dad por medios electrónicos más del 92% de sus ser-vicios y procedimientos, un porcentaje que alcanza-ría el 99% si nos centráramos sólo en los procedi-mientos de mayor impacto (trámites tributarios, deSeguridad Social, etc.)

BENEFICIOS ECONÓMICOS DE LA ADMINISTRACIÓNELECTRÓNICA PARA LA SOCIEDAD

Una e-Administración en los términos anterior-mente comentados traería consigo un doble impactoeconómico en la sociedad. De un lado, el crecimiento

de la partida presupuestaria de Tecnologías de laInformación y las Comunicaciones de las Administra-ciones Públicas tendría un efecto tractor sobre unsector clave en el cambio del modelo productivo. Porotro lado, la reducción de las cargas administrativas yburocráticas que supone sobre aquella parte de lasociedad que es pionera en el ejercicio de su derechode relacionarse electrónicamente con las Administra-ciones Públicas.

Es de destacar también el hecho de que gracias ala e-Administración, la Administración General delEstado ahorra en España y de forma directa más quetoda la inversión que realiza en el empleo de archi-vos, notificaciones, papel, personal, infraestructuras,etc., obteniendo los ciudadanos un beneficio de másde 10€ en concepto de reducción de cargas adminis-trativas por cada euro invertido. Así, la supresión,por ejemplo, de la edición en papel del Boletín Ofi-cial del Estado ha supuesto un ahorro de 4 millonesde kilos de papel, que equivalen a 57 hectáreas debosque de pino radiata o eucalipto, o lo que es lomismo, 40.000 árboles de 12 años de edad, así comola no emisión de más de 13.000 toneladas de CO2 ala atmósfera

Finalmente, la automatización de procedimientosadministrativos tiene también un efecto cierto sobrela disminución del coste de servir a los ciudadanospor parte de las Administraciones Públicas. En defini-tiva, con la e-Administración se prestan muchos másservicios, de mayor calidad y con los mismos costes yrecursos humanos o incluso menos.

22 NUESTRAS EXPERIENCIASBARTOLOMÉ BORREGO ZABALA

La administración electrónica en países de Latinoamérica

Por añadir alguna referencia resaltaría dos ejem-plos clave en la e-Administración española. En primerlugar lo encontramos en la Administración Tributaria(A.E.A.T.), cuyo incremento porcentual de los pará-metros que definen su volumen de actividades pre-senta una curva de crecimiento casi exponencial,mientras que su plantilla no sólo ha permanecidoestable, sino que incluso hay prevista una reducciónde 300 personas en este año 2011. El otro ejemplo lotenemos en la Seguridad Social, donde se ha produ-cido un descenso de más de 10% de su personal, sinmenguar en absoluto la cantidad y calidad de los ser-vicios prestados.

MEDIDAS COMPLEMENTARIAS DE ACTUACIÓNTodas las medidas comentadas han de ir acompa-

ñadas de una necesaria reestructuración de las pro-pias Administraciones Públicas, las cuales deberánrealizar cambios en sus organizaciones y procedi-mientos en torno a las Tecnologías de las Informa-ción y las Comunicaciones, de forma que permitanflexibilizar la resolución administrativa de expedien-tes independientemente de su punto de producción,que permitan la interconexión entre Administracio-nes y que incluyan una consolidación de los puntospresenciales de atención a los ciudadanos de distin-tos organismos administrativos.

Otro factor clave para una exitosa implantaciónde la e-Administración implicaría el establecimientode un plan de difusión y concienciación de sus venta-jas entre la ciudadanía, gran parte de la cual ya esusuaria de Internet, pero quizás no emplea o desco-noce las herramientas que le pueden proporcionarseguridad a la hora de realizar transacciones electró-nicas, como por ejemplo la firma electrónica y loscertificados digitales. En relación con éstos últimos,es de destacar la iniciativa llevada a cabo en algunospaíses como España, Perú, Ecuador o Argentina, con-sistente en la inclusión en sus propias tarjetas o cédu-las de identidad de un chip que integra un certifica-do digital que le permite identificarse, no sólo en elmundo real, sino también en el virtual, lo que posibi-lita generalizar su utilización por los ciudadanos.

Conseguir que este mismo proceso se realice enunas administraciones locales muy deterioradas ensus presupuestos por la crisis, que tengan que traba-jar en la optimización de costes de conjunto de recur-sos informáticos sin poner en riesgo los logros conse-guidos, e impulsar el uso masivo por los ciudadanos yempresas de los servicios administrativos electrónicos

son sólo algunos de los objetivos a alcanzar que, encualquier caso, necesitarán de la última gran trans-formación a la que debemos enfrentarnos pero quepoco a poco va calando: el cambio de mentalidad dela administración y la sociedad.

CONCLUSIONESLa adaptación de la Administración General del

Estado a las obligaciones derivadas de una normalegal de ámbito general supone un impulso sin pre-cedentes en la desmaterialización de los procesos ennuestra sociedad, algo que resultaría imposible sin elesfuerzo conjunto de profesionales TIC de las distin-tas Administraciones que actúen de forma coordina-da.

Se convierte por tanto en necesaria la realizaciónde inversiones que permitan alcanzar el estado dedesarrollo perseguido, cuyos frutos no empezarán avislumbrarse hasta transcurridos unos años, lo que,por otra parte, convertirá a la e-Administración enun motor de la sostenibilidad de la sociedad permi-tiendo, no sólo mantener, sino mejorar la calidad delos servicios públicos, unos servicios que permitirán alos ciudadanos evitar desplazamientos innecesarios yahorrar tiempo en la realización de todo tipo de ges-tiones administrativas, y también a la propia Admi-nistración, que gestionará de forma más eficiente lastransacciones y recursos internos.

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“ EN ESPAÑA, LA SUPRESIÓNDE LA EDICIÓN EN PAPEL DELBOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO HASUPUESTO UN AHORRO DE 4 MILLONES DE KILOS DE PAPEL,EQUIVALENTE A 57 HECTÁREAS DEBOSQUE DE PINO RADIATA OEUCALIPTO”

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ActividadesREI HACIENDA PÚBLICA

<Del 21 de marzo al 3 de abril de 2011 se hacelebrado el Taller Virtual “ADMINISTRACIÓNFISCAL ELECTRÓNICA” impartido por BartoloméBorrego Zabala, Vocal Responsable de la Divisiónde Nuevas Tecnologías en la Delegación Especialde la A.E.A.T. en Andalucía, Ceuta y Melilla.Miembro del Consejo Asesor de la AsociaciónAndaluza de Comercio Electrónico y Miembro delÓrgano Rector de la Comisión de Protección de

Datos en Andalucía de ANDCE a través de laAsociación Empresarial Andaluza de ComercioElectrónico.<Del 17 al 30 de Octubre de 2011 se hacelebrado el Taller Virtual “PROCEDIMIENTO DECONTROL TRIBUTARIO”, impartido por IgnacioMéndez Cortegano, Jefe de la DependenciaRegional de Inspección en la Delegación Especialde Andalucía, Ceuta y Melilla.

EQUIPO COORDINADORLas actividades de la REI en Hacienda Pública son coordinadas por profesionales pertenecientes a

distintas instituciones. Recuerde que puede contactar con nosotros a través del buzón de correo dela REI; nuestro objetivo es contar con sus aportaciones, sugerencias, comentarios...

INTEGRANTES DE LA REI EN HACIENDA PÚBLICADistribución por países (1.460 participantes)

CLAUDIA DELGADOCoordinadora TemáticaEspañolaREI HACIENDA PÚBLICA

TERESA JUANA BERENCoordinadora TemáticaLatinoamericana REI HACIENDAPÚBLICA

ZACARÍAS SALASCoordinador TemáticoEspañol. REI MaestríaInternacional en HaciendaPública y AdministraciónFinanciera (RAMIF)

CRISTINA MOURIZCoordinadora deFormaciónÁrea HaciendaPúblicaFundación CEDDET

MARIA CLAUDINA CONDECoordinadora TemáticaLatinoamericana REI MaestríaInternacional en Hacienda Públicay Administración Financiera(RAMIF)

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ActividadesREI HACIENDA PÚBLICA

COMENTARIOModerar un Foro sin un susten-

to previo como puede ser un Cursoprevio o una evaluación posteriorresulta verdaderamente complica-do, ya que cuando la participaciónen el mismo es de carácter volunta-ria, suele dejarse para después.

Así ha sido en este Foro. La pri-mera semana estuvo escasa departicipación, si bien, empezó aanimarse en la segunda, en la queempezaron a intervenir de mane-ra asidua nuevos participantes,incluso hasta una vez finalizadooficialmente el mismo, lo quecompensó la escasa participaciónde la primera.

CONCLUSIONESEl presente Foro podemos

decir que se ha caracterizado porhaber mantenido unas relacionesfluidas, agradables y satisfactorias,tanto en el plano profesionalcomo personal, y en el cual se hanvertido opiniones y experienciasde los participantes en sus Admi-nistraciones que han servido paraenriquecer nuestro acerbo deconocimientos en esta materia.

En el Foro hemos podido con-trastar y comparar los distintosniveles de implantación de la firmaelectrónica en el ámbito de laAdministración fiscal de cada unode los países de los intervinientes,observándose algunas diferenciasde implantación, lo que no quieredecir que no se esté trabajando enello, ya que, de una manera u otra,los países que muestran un ciertoretraso en la implantación de estatecnología, tienen implementados,al menos, sistemas básicos de fir-mas, identificación y cifrado dedocumentos.

A la vista de las aportacionesrealizadas podemos constatar elnivel avanzado de implantaciónde la firma electrónica en diver-sos procedimientos administrativoscomo el envío telemático de decla-raciones tributarias, la constitución

de empresas en línea, o la contrata-ción electrónica, las subastas elec-trónicas, que permiten una identifi-cación y autenticación eficaz tantopor la propia Administración comopor los ciudadanos con las debidasgarantías jurídicas y técnicas.

Cabe hacer una especial men-ción el desarrollo que esta herra-mienta ha tenido y tiene en elámbito aduanero y de comercioexterior en países como Colombia,y en materia de contrataciónpública y subastas electrónicascomo en Costa Rica.

Asimismo ha quedado tam-bién patente el interés en implan-tar el uso de la firma electrónicaen materias como las notificacio-nes electrónicas administrativas, yextender la obligatoriedad deluso de esta herramienta entredeterminados colectivos.

nº de mensajes: 29nº de personas participantes: 10nº de países participantes: 8

PARTICIPANTESBartolomé Borrego ZabalaClara Evangelina Gaitán FajardoRonald Heran Canelas UrquidiLisbhet Laverde VasquezJose Luis Lafuente TercerosJavier Bustos AguilarNorma Dionicia Mayorga EscalanteFroilán Trebejo PeñaOrlando Donis CastellanosIlliana Rodríguez Quirós

CONCLUSIONES FORO DE EXPERTOLa aplicación práctica de la firma electrónica en lasrelaciones con las Administraciones PúblicasEXPERTO: BARTOLOMÉ BORREGO ZABALA. Vocal Responsable de la División de Nuevas Tecnologías en la Delegación Especial dela A.E.A.T. en Andalucía, Ceuta y Melilla. Miembro del Consejo Asesor de la Asociación Andaluza de Comercio Electrónico yMiembro del Órgano Rector de la Comisión de Protección de Datos en Andalucía de ANDCE a través de la AsociaciónEmpresarial Andaluza de Comercio Electrónico

Si observamos la organiza-ción y el funcionamiento detodos nuestros países, rápi-

damente advertimos que no exis-te un único nivel de gobierno queconcentre todos los roles y potes-tades en relación a la población.

Si nos circunscribimos al ámbi-to de los ingresos públicos encon-tramos diversos modelos en losque se combinan varios niveles degobierno con diferentes compe-tencias, responsabilidades y atri-buciones dando lugar a lo queconocemos como federalismo fis-cal, descentralización fiscal , finan-zas multinivel o expresiones simi-lares. Conforme a la estructurapolítica, histórica y territorial decada país, encontraremos: tribu-tos nacionales, subnacionales olocales; tributos compartidos;administraciones fiscales centralesy subnacionales, regionales o loca-les; regímenes de transferencias ocompensación de recursos entredistintos niveles de gobierno.

Existe una vasta experiencia enlo vinculado a la descentralizacióndel gasto público pero no así enmateria de recursos fiscales, endonde en los últimos años no seobservan avances importantes.

La actual crisis económicamundial, ha puesto nuevamenteel tema en la agenda de debatesdebido a que una de sus conse-cuencias ha sido una importantecrisis fiscal en los gobiernos sub-nacionales/regionales/locales.

Nuevamente aparecen conceptoscomo autonomía y suficienciafinanciera, que derivan directa-mente en el tema mayor “federa-lismo o descentralización Fiscal”.Consideramos que es momentode revisar el camino recorrido consus logros, fracasos y tambiéndesafíos.

Si acotamos nuestro foro atodo lo concerniente al sistematributario, aparecen tres aspectosesenciales que hacen al federalis-mo o descentralización fiscal, ellosson:

– Capacidad de legislar, nor-mar o regular los tributos

– Responsabilidad de gestiónde los tributos

– Destino de la recaudaciónEn un modelo de finanzas mul-

tinivel o con descentralización fis-cal cobra suma importancia la

coordinación, la corresponsabili-dad fiscal y cooperación entre lasdistintas administraciones. Todosestos conceptos son imprescindi-bles para no caer en la fragmen-tación del contribuyente, del terri-torio y de los tributos con susnefastas consecuencias en el siste-ma de ingresos públicos.

Necesitamos estudiar cómo seconciben y se instrumentan en unsistema descentralizado:

1. la unidad en la identifica-ción de los contribuyentes

2. el censo de los obligados tri-butarios

3. la segmentación de los con-tribuyentes

4. los intercambios de informa-ción

5. un nuevo modelo de inteli-gencia fiscal

6. el uso de las TIC’sPara comenzar el intercambio

resulta interesante poder compar-tir cada una de nuestras experien-cias concretas, para luego pregun-tarnos:

1. Como en un sistema deingresos públicos descentralizadolas administraciones tributariaspueden contribuir a evitar la frag-mentación del contribuyente y lapérdida de visión integral?

2. Cuál es el modelo de coope-ración apto para superar esavisión fragmentada?

3. Cómo se incrementa lacorresponsabilidad fiscal de todaslas administraciones?

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ActividadesREI HACIENDA PÚBLICA

GRUPO DE TRABAJOFederalismo FiscalCOORDINADORA: TERESA BEREN. Coordinadora Temática Latinoamericana de la REI.

Durante dos semanas delmes de octubre (del 17 al30) se ha desarrollado el

taller virtual “Procedimiento deControl Tributario”. Este Cursoperseguía una aproximación a losaspectos normativos y operativosen los que debe desenvolverse elProcedimiento de Control Tributa-rio para alcanzar el objetivo decualquier sistema tributariomoderno, esto es, fortalecer elcumplimiento voluntario de lasobligaciones fiscales por parte delos contribuyentes.

Bajo esa perspectiva, el Cursose dividió en dos módulos, el pri-mero de los cuales tenía comoobjetivo reflexionar, debatir yponer en común los temas decarácter normativo e institucionalque definen y condicionan el Con-trol Tributario. En particular sehan estudiado las siguientes cues-tiones:

a) Posibles modelos organiza-tivos de las actividades de controly ventajas e inconvenientes de losmismos. Se ha analizado el mode-lo de control de la Agencia Tribu-taria Española, en particular, laseparación existente entre controlintensivo (Inspección Financiera yTributaria) y control extensivo(Gestión Tributaria), y se ha com-parado con los modelos de con-trol de otras Administraciones Tri-butarias iberoamericanas.

El objetivo de los trabajos pre-sentados ha sido resumir en diez

aspectos las principales caracterís-ticas que deben tener los sistemasde control, de ese modo definiría-

mos un modelo óptimo. Las con-clusiones se exponen en el cuadrosiguiente:

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ActividadesREI HACIENDA PÚBLICA

CURSO CORTO - TALLER VIRTUALProcedimiento de Control Tributario (1ª Edición)

ELEMENTO IMPLICACIÓN

1Aumento de los niveles decumplimiento voluntario

Aceptación social del sistema tri-butario

Control al cumplimiento(procesos masivos)

Controles extensivos

Fiscalización y sanción alincumplimiento (procesosintensivos)

Controles intensivos

2Dotación de las actividades decontrol

Estratégico

3 Educación de la ciudadanía Estratégico

4 Simplificación Normativa Prioritario

5Respeto a los derechos delcontribuyente

Importante

6Procesos y sistemas confundamento en la sociedad dela información y tecnología

Estratégico

7Autonomía (modelo deagencia)

Implementada y asumida

8Política de personal y gestiónde los recursos humanos

Prioritaria y alejada de la política

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Modelo de gestión queincorpora conceptos deempresa privada:- Planificación y control deactuaciones.- Marco normativo y métodosde trabajo

Comprendida e asumida

10Coordinación con otrosDepartamentos de Control

Estratégico

Además de este estudio se hadesarrollado un Foro de debatecentrado específicamente en lasventajas e inconvenientes de laexistencia de un único órgano decontrol o bien de la diferenciaciónorgánica entre el control extensi-vo e intensivo.

Como ventajas del primermodelo destacaríamos la unidaden la toma de decisiones, la posi-ble generación de economías deescala y una mayor coordinación.Como desventajas la falta deespecialización y la posible ten-dencia a desechar actuacionesmás complejas o de menor renta-bilidad inmediata.

b) Los Planes de Control tribu-tario: se ha analizado su incardi-nación en la Planificación estraté-gica de las Administraciones Tri-butarias, su contenido básico y sudifusión o no entre los ciudada-nos. Creemos que la necesidad delos planes de control y su encajeen los distintos ordenamientosjurídicos puede resumirse con lasiguiente frase:

El Plan de Control es la herra-mienta básica de planificación delas actuaciones de control tributa-rio y aduanero, y en el deben que-dar plasmadas las líneas estratégi-cas de actuación con el fin dealcanzar los objetivos fijados.

El plan de control tributariocontendría al menos los siguien-tes elementos:

1. Objetivos Generales, en losque podemos identificar las prin-cipales áreas de riesgo fiscal querequieren una atención preferen-te, una atención media, y unaatención potencial.

2. Definición de la pirámide decontrol:

• Actuaciones de Control preventivo• Actuaciones de Control extensivo• Actuaciones de Control intensivo•Actuaciones de investigaciónLa definición de la estructura

de control debe basarse en unaadecuada gestión de riesgos. Esun proceso a través del cual unaorganización analiza su ambienteexterno, identifica y busca enten-der los riesgos que pueden afec-tarla, y decide qué política lapuede ayudar a manejar esos ries-gos. No necesariamente una orga-nización debe buscar la reduccióno total eliminación de todos susriesgos – es posible que algunosriesgos ya estén en nivel adminis-trable, o no sean importantes, oel coste-beneficio no justifiqueactuar sobre ellos.

Las mejoras que una gestiónde Riesgos efectiva puede propor-cionar son las siguientes:

• Incrementar la probabilidadde alcanzar las metas, objetivos yprioridades de la empresa

• Priorizar la asignación derecursos

• Alertar previamente la detec-ción de problemas potenciales

• Proporcionar a todo el per-sonal los conocimientos para asu-mir riesgos con confianza

• Aportar a la mejora conti-nua y al aprendizaje de la organi-zación.

La gestión de riesgos en el casode las Administraciones tributariasse debe basar en una adecuadamedición del riesgo fiscal. Se tratade asignar una puntuación a cadacontribuyente que nos lleve adefinir qué tipo de control vamosa necesitar. No cabe duda queasignar un perfil de riesgo a cadacontribuyente es tarea extrema-damente difícil pero no por ellodebe dejar de avanzarse en esecamino.

Por último se ha desarrolladoun Foro de debate sobre la publi-cidad de los Planes de Control Tri-butario: ¿Deben ser conocidos?¿Con qué grado de detalle? Comoconclusión podemos decir que sevalora de forma muy positiva la

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ActividadesREI HACIENDA PÚBLICA

La lucha contra la corrupcióndebe ser uno de los objetivosde cualquier sociedad míni-mamente desarrollada. Paraello la sociedad debe contarcon instrumentos normativosque permitan la mayor trans-parencia posible en el com-portamiento de los serviciospúblicos a los que al mismotiempo debe dotarse de losinstrumentos de control nece-sarios para corregir las con-ductas patológicas que siem-pre van a existir

publicidad, al menos, de las Direc-trices generales de los planes decontrol tributario, ya que por unlado obligan a las organizacionesa realizar un esfuerzo de planifi-cación, suponen una mejora en latransparencia del sector público ytienen claros efectos inducidos enla ciudadanía.

El segundo módulo se ha refe-rido a aspectos operativos del con-trol y dentro de ellos destacaría elestudio sobre la necesidad de nor-malizar las actuaciones de controly por otro el debate sobre lasactuaciones de investigación.

a) Normalización de las actua-ciones de control. Se trataría dedefinir cuáles son las claves paraun adecuado sistema de controlaplicable a la comprobación cuali-ficada.

Ese modelo de comprobacióncualificada debería contener lossiguientes elementos básicos pararesultar eficaz y eficiente:

– Presencia territorial suficien-te, presencia sobre el terreno (laInspección no puede actuar sóloen sus oficinas).

– Alta cualificación técnica. – Especialización sectorial y

funcional. – Homogeneidad de selec-

ción, criterios y procedimientos. – Separación entre las tareas

de Selección y Planificación y tare-as de comprobación/investigación.

– Separación entre tareas decomprobación/ investigación ytareas de resolución de actosadministrativos.

– Rigor, entendido como unaactitud interna y frente al contri-buyente.

– Es necesario que la actividadde la Inspección abarque todos lossectores económicos relevantes deuna forma significativa.

– Al mismo tiempo, es necesa-ria una adaptación al momento ya las circunstancias, rechazando eloportunismo ya que la actuaciónde la Inspección no se improvisa,sus planes no pueden cambiar dela noche al día y sus resultadosdeben evaluarse siempre a largoplazo

Por otro lado existen una seriede factores estratégicos para laactuación de la Inspección enestos momentos que deben tener-se en consideración. Por un ladoestamos en un contexto de crisiseconómica global y se haceimprescindible la consolidaciónfiscal, en ese sentido, es necesarioemplear fórmulas eficaces paracombatir el fraude fiscal allegan-do ingresos tributarios.

Es segundo lugar, lo anteriorimplica la necesidad de vincular laactividad inspectora a objetivos derecuperación efectiva de deudastributarias.

En tercer lugar, la globaliza-ción de la actividad económica yla internacionalización de lasempresas generan nuevos riesgosasociados al traslado de basesimponibles fuera de nuestra sobe-ranía fiscal.

En cuarto y último lugar esesencial atender a las nuevas tec-nologías de la información y a suincidencia tanto en los mecanis-mos de fraude como en las nue-vas líneas de trabajo y colabora-ción con las empresas que segeneran.

b) Las actuaciones de investi-gación: el objetivo de las Adminis-traciones Tributarias debe serlograr el cumplimiento voluntariode las obligaciones fiscales porparte de los contribuyentes. Elárea de control dentro de las mis-mas tiene como finalidad corregiry sancionar las conductas patoló-gicas, que en una sociedadmoderna deberían ser minorita-rias y reprobadas socialmente.Particularmente el control inspec-tor, tanto en su faceta de compro-bación o auditoría como en la de

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ActividadesREI HACIENDA PÚBLICA

investigación, es el que se centraen los supuestos más graves defraude fiscal.

El fraude tradicional (oculta-ción de ingresos) ha dado paso aun nuevo tipo de fraude quetiene su máxima expresión en lastramas de IVA, los supuestos deblanqueo de capitales, el uso deparaísos fiscales y la ingenieríafinanciera. En muchos casos, estefraude fiscal va asociado a fenó-menos de corrupción.

Al mismo tiempo en las socie-dades más tecnificadas hemospasado de una planificación fiscalbasada en la interpretación exce-siva de la normativa (legal o no) auna planificación fiscal abusiva oilegal: ocultación mediante estruc-turas interpuestas de simulación,fiducias y/o “ámbitos territoriales”(paraísos fiscales).

Frente a esta situación, la únicaalternativa viable para los órga-nos de control es potenciar lainvestigación frente a la compro-bación. Esta opción exige cambiosorganizativos y cambios en laforma de actuar de los órganoscon competencias inspectoras,estos cambios deben basarse enlos denominados “expedientes deinvestigación” y en la judicializa-ción temprana de las actuaciones.

Como se ha dicho anterior-mente, el expediente de investi-gación se debe configurar comola base de una nueva forma detrabajo que nos permita atacarestas formas complejas de fraude.Se trata de un modelo en el quesin necesidad de actuacionesdirectas administrativas frente alos contribuyentes, hay un trabajo

de análisis de la información quederiva en la constatación de unoshechos de los que se puede inferirla existencia de una capacidadeconómica oculta lo suficiente-mente relevante para determinarla comisión de un delito contra laHacienda pública, sin que en unafase preliminar sea posible deter-minar cuáles son los verdaderostitulares de esa capacidad econó-mica y de las personas físicas res-ponsables penalmente de los posi-bles delitos.

Por consiguiente, a partir deesa constatación y dada la inope-rancia del procedimiento adminis-trativo para obtener pruebas con-

tundentes, se hace necesaria lajudicialización de las actuacionespara proseguir las investigacionesdentro del ámbito jurisdiccional yello es imprescindible porque enla mayor parte de los casos laspruebas solo pueden obtenersemediante la realización de actua-ciones que suponen limitación dederechos constitucionales y quepor consiguiente solo pueden serautorizadas por la autoridad judi-cial.

En estos expedientes el papelde la Inspección es un papel acti-vo ya que debe elaborar los infor-me en el que se relatan hechosque indiciariamente apuntan a laexistencia de obligaciones tributa-rias incumplidas por importessuperiores a los establecidos en eltipo penal, debe presentar y expli-car el informe al Ministerio Fiscaly en su caso, al Juez de Instruccióny realizar la propuesta de lasactuaciones procesales que consi-deremos que deban ser acordadasen el procedimiento de instruc-ción al objeto de acreditar loshechos y la autoría y lograr el ase-guramiento de las responsabilida-des penales y principalmente civi-les que en la correspondiente sen-tencia pudieran declararse proce-dentes.

Los funcionarios de la inspec-ción van a auxiliar al Juez y al Fis-cal a lo largo de toda la instruc-ción y se convierten en “investiga-dores” dentro del proceso judicial,emitiendo informes de avancepara reflejar el resultado de lasactuaciones judiciales y propo-niendo, en su caso, nuevas actua-ciones.

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“ EN LASSOCIEDADES MÁSTECNIFICADAS HEMOSPASADO DE UNAPLANIFICACIÓN FISCALBASADA EN LAINTERPRETACIÓNEXCESIVA DE LANORMATIVA (LEGAL ONO) A UNAPLANIFICACIÓN FISCALABUSIVA O ILEGAL”

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