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NORMAS DE PARTICIPACIÓN Y CONSULTA, DIRECTRICES Y EXPERIENCIAS DE PAÍSES

Procesos Nacionales REDD+Preparado por Birgitte Feiring — Setiembre 2013

Este documento fue preparado para el Taller de expertos sobre enfoques prácticos para asegurar una participación plena y eficaz de los pueblos indígenas en REDD+: evaluación de las experiencias y lecciones aprendidas a la fecha que se celebró en Weilburg, Alemania, el 10-12 de septiembre de 2013.

Las opiniones expresadas en este informe son las del autor y no reflejan necesariamente los puntos de vista de cualquiera de las organizaciones o individuos que participaron en el taller.

El Programa de las Naciones Unidas ONU-REDD es una iniciativa de colaboración para reducir las emisiones de la deforestación y la degradación de bosques (REDD) en países en desarrollo. El Programa se lanzó en 2008 y cuenta con la experiencia de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA). El Programa ONU-REDD apoya los procesos de REDD+ de cada país y promueve la participación activa e informada de todos los interesados, incluyendo los pueblos indígenas y otras comunidades que dependen de los bosques, en la implementación de REDD+ a nivel nacional e internacional.

El Fondo Cooperativo para el Carbono de los Bosques (FCPF por sus siglas en inglés), es una alianza global que forma parte del Equipo de Financiamiento de Carbono del Banco Mundial, y el cual entró en fase operativa en junio de 2008. El FCPF proporciona asistencia técnica y apoyo a los países en sus esfuerzos de desarrollar estrategias y sistemas nacionales de REDD+ en países forestales en desarrollo. Además, el FCPF asiste a los países a probar enfoques que puedan demostrar que REDD+ puede funcionar, y les proporciona pagos basados en desempeño por la reducción de emisiones. El apoyo a los países para participar en las actividades de REDD+ se proporciona a través de dos mecanismos del FCPF, el Fondo de Preparación y el Fondo de Carbono.

Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) es una empresa de propiedad federal que apoya al Gobierno alemán para lograr sus objetivos en el ámbito de la cooperación internacional para el desarrollo sostenible. GIZ fue comisionado para organizar el Taller de expertos de Weilburg por encargo del BMZ y en cooperación con el FCPF y el Programa ONU-REDD.

El Ministerio Federal alemán de Cooperación Económica y Desarrollo (BMZ) trabaja para fomentar el desarrollo económico sostenible en los países socios mediante la cooperación bilateral y asociaciones multilaterales. El gobierno alemán ha desempeñado un papel activo en el establecimiento del Fondo Cooperativo para el Carbono de los Bosques (FCPF por sus siglas en inglés) y es un contribuyente financiero significativo para este Fondo. BMZ financia más de 40 proyectos bilaterales a nivel mundial en el contexto de REDD+, incluyendo el programa REDD Early Movers (REM). En 2011, el BMZ lanzó su Estrategia de Derechos Humanos, que se aplica a todos los actores relevantes en la cooperación bilateral para el desarrollo. Se apuesta por un enfoque intersectorial, con atención especial a reconocer y respetar los derechos de los pueblos indígenas.

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cNormas De Participación y Consulta, Directrices y Experiencias De Países

ÍNDICE

Resumen 1

Lista de Acrónimos 7

Introducción 9

1. Normas Internacionales Aplicables 10

1.1 Los Derechos de los Pueblos Indígenas son Derechos Humanos 10

1.2 Elementos Fundamentales sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas 10

1.2.1 Libre Determinación y Autogobierno 11

1.2.2 Tierras, Territorios y Recursos 11

1.2.3 Consulta, Desarrollo de Capacidades, Participación, Consentimiento 12

1.3 Reconocimiento bajo CMNUCC y CDB 14

1.4 Políticas y Requisitos de Donantes e Instituciones 15

1.5 Directrices y Procedimientos FCPF y ONU-REDD 16

1.6 Directrices CLPI de ONU-REDD 20

2. Experiencias Regionales y Nacionales con REDD+ 23

2.1 África 23

2.1.1 Camerún 24

2.1.2 República Democrática del Congo 28

2.2 Asia 32

2.2.1 Nepal 33

2.2.2 Filipinas 36

2.2.3 Pruebas de Enfoques para el CLPI en Vietnam e Indonesia 39

dNormas De Participación y Consulta, Directrices y Experiencias De Países

2.3 América Latina 39

2.3.1 Panamá 40

2.3.2 Perú 43

2.3.3 Paraguay 45

3. Hallazgos Principales 47

3.1 Contextos Nacionales 47

3.1.1 Apalancamiento REDD+ 47

3.1.2 El Concepto y Representación de los Pueblos Indígenas 49

3.1.3 El Concepto de Comunidades que Dependen de los Bosques 49

3.1.4 Derechos a Tierras, Territorios y Recursos Naturales 50

3.1.5 Capacidad Gubernamental 50

3.2 El Reto Operativo de un Marco Integral 51

3.2.1 Operando dentro de un Marco Común 51

3.2.2 Políticas Operativas y Directrices Complejas 52

3.2.3 Aplicación 52

3.2.4 En busca de un Enfoque de Gobernanza para el Consentimiento Libre, Previo e Informado 53

3.3 Aplicación de Compromisos de Políticas Públicas, Principios y Requisitos Operativos 53

3.3.1 Modalidades de Implementación 54

3.3.2 Plazos y Secuencias 55

3.3.3 Participación en Organismos Decisorios 55

3.3.4 La Aplicación de Directrices CLPI 55

3.3.5 Capacidad y Recursos para la Participación 56

Anexos 58

Anexo A: Literatura y Referencias 58

Anexo B: Listado de Contribuyentes 60

Anexo C: Resumen de Países Participantes en FCPF y ONU-REDD 61

Anexo D: Resumen de Directrices sobre Participación de las Partes Interesadas ONU-REDD y FCPF 63

1Normas De Participación y Consulta, Directrices y Experiencias De Países

RESUMEN

En la sección 1 del presente documento se ofrece un repaso general del marco internacional de los derechos de los pueblos indígenas que son de particular importancia para los procesos REDD+. Estos son los derechos a la libre determinación; tierras, territorios y recursos; y a consulta, participación y consentimiento. Además, la sección 1 describe las salvaguardas, políticas y procedimientos que gobiernan las operaciones del FCPF y ONU-REDD relacionadas con pueblos indígenas cuando se apoya la preparación de los países socios para REDD+.

La sección 2 examina experiencias en los países de Camerún, República Democrática del Congo, Nepal, Filipinas, Panamá y Perú. Metodológicamente, se recopiló y relacionó la información de acuerdo a los siguientes parámetros y medidas:

■■ Disposiciones esenciales de normas internacionales sobre los derechos de los pueblos indígenas;

■■ Disposiciones esenciales de directrices FCPF y ONU-REDD sobre la participación de las partes interesadas y consentimiento libre, previo e informado;

■■ Disposiciones constitucionales y legislativas esenciales de los países interesados; y

■■ Experiencias esenciales, que emergen de las experiencias del personal involucrado, personal del gobierno y agencias, representantes indígenas y de la sociedad civil.

Las diferencias en contextos regionales y nacionales, junto con las complejidades y particularidades de los procesos ONU-REDD y FCPF de los varios países dificultaron hacer comparaciones directas entre los casos de estudio. Sin embargo, la metodología permitió identificar una serie de conclusiones, lecciones aprendidas y mensajes clave.

Estas conclusiones se presentan en la Sección 3 de la siguiente manera: FCPF y ONU-REDD apoyan procesos nacionales de REDD+ primordialmente por medio de socios de gobierno; sin embargo los pueblos indígenas generalmente son marginalizados en la estructura de los estados modernos y la relación se caracteriza por discriminación y desconfianza histórica. Estas son las barreras que las salvaguardas de Cancún, dentro de la CMNUCC, se comprometen a superar.

Pero el reconocer los derechos de los pueblos indígenas a tierras y recursos, y asegurar su autogobierno y participación en estructuras de gobierno participativas, requiere de transformaciones profundas a los marcos legales e institucionales de la mayoría de los estados. El principal apalancamiento de REDD+ para promover tales transformaciones surge de su objetivo general de conservar los bosques para reducir las emisiones de carbono. Desde hace mucho tiempo los pueblos indígenas han utilizado sistemas sostenibles de manejo forestal que han resultado en la conservación de los bosques. Por lo tanto, las alianzas con los pueblos indígenas basadas en derechos, son cruciales para poder lograr el objetivo general de REDD+ y realizar el potencial de buscar múltiples beneficios de la conservación de los bosques.

Sin embargo, los casos de país también demuestran barreras para alcanzar este potencial apalancamiento de REDD+, tales como:

■■ La incertidumbre con relación a la escala requerida de financiamiento para REDD+, limita su fortaleza para impulsar el cambio en las políticas.

■■ Los tomadores de decisiones pueden tener intereses más inmediatos en actividades económicas como la explotación forestal, minería, y la conversión de bosques en lugar de la conservación de los bosques. En muchos países esto se refleja en la ausencia de REDD+ en las instituciones de gobierno más poderosas, tales como los ministerios de finanzas, agricultura y minería.

■■ Debido al limitado entendimiento y conocimiento acerca de los pueblos indígenas, muchos países no cuenten con datos básicos relacionados a los números, ubicaciones, medios de vida, instituciones tradicionales, etc. de los pueblos indígenas.


■■ Los sectores dominantes de la población mantienen actitudes discriminatorias contra las ocupaciones tradicionales de los pueblos indígenas, las cuales incluso están prohibidas por ley en ciertos países.

■■ No existe familiarización con el concepto de REDD+ - por ejemplo, los tecnicismos y las dinámicas internas de REDD+ como un sujeto cambiante – lo cual hace difícil para las partes interesadas el comprenderlo y comunicarlo.

■■ El enfoque en un monitoreo, reporte y verificación (MRV) altamente especializado de los elementos de emisiones y reservas de carbono, hace que gran parte de los fondos iniciales de preparación se dirijan a especialidades técnicas, lo cual dificulta que las partes interesadas identifiquen intereses y prioridades compartidas.

■■ REDD+ y preparación son conceptos predefinidos los cuales no necesariamente están alineados con las aspiraciones de desarrollo de los pueblos indígenas. Por lo cual existe el riesgo de ignorar las contribuciones de los pueblos indígenas en lo que concierne sus conocimientos tradicionales y prácticas sostenibles.

La incertidumbre del financiamiento tendrá que ser abordada en una escala global, por medio de CMNUCC, mientras que el reto fundamental de enlazar REDD+ a los múltiples beneficios e intereses diferenciados y con los derechos, debe de ser abordado por medio de un diálogo continuo desde el nivel global hasta el local. Muchas de las otras barreras pueden ser abordadas por medio de estrategias de comunicación efectivas contempladas en el proceso de preparación.

La relativamente baja inversión y el corto plazo de tiempo disponible, hacen que el apalancamiento directo de cualquier programa de FCPF o ONU-REDD sea limitado. Este apalancamiento directo principalmente viene de la aplicación directa de salvaguardas institucionales, al igual que de la habilidad de abrir espacios para el diálogo y la facilitación de alianzas entre gobiernos, pueblos indígenas y otros partes interesadas. Este potencial tiende a ser mayor en países Africanos y Asiáticos los cuales cuentan con deficientes protecciones constitucionales y legales de los derechos de los pueblos indígenas y con débiles mecanismos institucionalizados para el diálogo.

El débil reconocimiento y aplicación de los derechos de los pueblos indígenas sobre las tierras, territorios y recursos es un asunto clave en muchos países. Si no se resuelve con salvaguardas adecuadas, REDD+ puede llevar a restricciones en el acceso a los recursos forestales, a la criminalización de prácticas tradicionales, y hasta el desplazamiento de comunidades, si, por ejemplo, la alienación de derechos de carbono lleva al acaparamiento de tierras. La resolución de asuntos relacionados con la tierra requiere medidas legislativas, al igual que de mecanismos de implementación, reclamo e aplicación, todos los cuales requieren de voluntad política, recursos y tiempo más allá de los que pueden ser abarcados durante la vida del proyecto de preparación apoyado por FCPF y ONU-REDD.

Por lo tanto, dos factores serán fundamentales para utilizar REDD+ como apalancamiento para finalmente abordar el pendiente reconocimiento de los derechos a tierras y recursos:

1) Compromisos genuinos y de alto nivel por parte de los estados participantes en reconocer y respetar los derechos de los pueblos indígenas a tierras, territorios y recursos; y

2) Búsqueda de alianzas y complementariedades con otras iniciativas para apoyar los procesos a largo plazo que buscan implementar disposiciones relacionadas a los derechos de los pueblos indígenas a tierras, territorios y recursos, incluyendo el desarrollo de capacidades institucionales de los estados y pueblos indígenas.

■✓ Existe una necesidad de combinar un enfoque inmediato de salvaguarda para evitar un impacto negativo, mientras que se buscan sinergias y complementariedades con otros esfuerzos de desarrollo integrales y a largo plazo para positivamente asegurar el reconocimiento y la efectiva protección de los derechos a tierras y recursos de los pueblos indígenas.

En muchos países, particularmente en las regiones de África y Asia, el concepto de pueblos indígenas aun no es comprendido adecuadamente y los gobiernos tienen experiencias muy esporádicas de colaboración con representantes de instituciones indígenas. El compromiso específico de FCPF y ONU-REDD por garantizar los


derechos de los pueblos indígenas ha abierto oportunidades y espacios de diálogo que han fortalecido la lucha de los pueblos indígenas por su reconocimiento. En algunos países, las instituciones indígenas representativas se encuentran primordialmente al nivel comunitario o local. En otros, la representación de las comunidades indígenas se disputa entre varias organizaciones. Algunos países experimentan una proliferación de ONG indígenas o plataformas que pueden tener la capacidad de involucrarse en procesos de REDD+, pero que tal vez no cuentan con vínculos de rendición de cuentas hacia las personas que ellos dicen representar.

La política y marco operacional de FCPF y ONU-REDD contemplan las “comunidades que dependen de los bosques” pero las implicaciones de este concepto aun no están claras y las directrices no proveen una orientación adicional en la variedad de asuntos legales que pueden estar involucrados bajo las normas internacionales de derechos humanos. Por ejemplo, algunas comunidades afro descendientes de América Latina son ubicadas bajo la categoría de “pueblos indígenas y tribales”, como se establecen en el contexto del Convenio No. 169 de la OIT. Además, debido a que existen diversas situaciones entre las comunidades que dependen de los bosques, y puede que estas comunidades no cuenten con leyes consuetudinarias, su representación puede enfrentar retos particulares.

Dados los múltiples y grandes retos que existen en trabajar con una multitud de organizaciones representativas, que suelen ser débiles y no reconocidas, en asuntos técnicamente complicados y con tiempo y recursos limitados, las experiencias de país indican una tendencia por agrupar las organizaciones o por entrar en contacto por medio de una organización sombrilla, que une al resto. Esto es entendible por razones prácticas, pero puede llevar a conflictos o debilitar la legitimidad de los resultados. Las Directrices sobre la Participación de las Partes Interesadas de FCPF/ONU-REDD mencionan la necesidad de cuidadosamente identificar, esquematizar y trabajar con la variedad de actores por medio de las estructuras existentes.

■✓ Requerirá esfuerzos de todos los interesados para poder superar los retos que trae garantizar la adecuada representación: para que los pueblos indígenas claramente identifiquen y elijan sus representantes, para que los gobiernos debidamente los reconozcan, y para que ONU-REDD y FCPF cuidadosamente identifiquen y lleguen a los representantes legítimos de las instituciones sin simplificar las relaciones por conveniencia operacional.

■✓ De acuerdo a los procedimientos del mapeo de las partes interesadas, existe la necesidad en cada país de identificar las comunidades que son “dependientes de los bosques” y garantizar su adecuada representación en los procesos REDD+.

La FCPF y ONU-REDD responden a las diversas políticas institucionales de ambos los donantes y las “instituciones anfitrionas” (Banco Mundial, FAO, PNUMA, PNUD). Otro reto es garantizar la implementación y aplicación de salvaguardas institucionales en los estado soberanos. Mientras que las políticas operacionales del Banco Mundial presentan requisitos obligatorios, las directrices conjuntas de FCPF/ONU-REDD no hacen mayor referencia en como aplicarlas, y no esta claro cuales principios y pasos presentan condiciones rígidas y cuales son directrices con aspiraciones dejadas a la discreción de los estados participantes.

Algunas experiencias operacionales generales identificadas en los casos de país son:

■■ La primera generación de programas piloto subestimó las complejidades, tiempo y recursos requeridos para la preparación de REDD+ y reflejan un apuro por alcanzar resultados rápidos, omitiendo un análisis más a fondo que puede llevar a intervenciones hechas a la medida desarrolladas sobre experiencias y estructuras existentes.

■■ El intento de aplicar las directrices y procedimientos diferenciados de ONU-REDD, FCPF y otros contribuyentes a los procesos REDD+, complican innecesariamente los procesos nacionales que enfrentan retos de otros múltiples factores.


■■ Muchos programas demuestran una tendencia de compartimentar los componentes de sensibilización, comunicación, consulta, partcipación y desarrollo de capacidades, aunque estos son intrínsecamente complementarios e interdependientes.

■■ La participación amenudo se limita al proceso de implementación del programa, donde la participación es sustantiva y el trabajo técnico es más limitado. En las ocasiones que los pueblos indígenas han estado involucrados en la investigación, análisis y diseño de las intervenciones técnicas, se ha claramente contribuido al aprendizaje mutuo, al igual que a la relevancia, apropiación, impacto y sostenibilidad de las intervenciones.

■■ Las Directrices sobre la Participación de las Partes Interesadas no son aplicadas sistemáticamente en el contexto de apoyos específicos de ONU-REDD y el apoyo en gran parte depende de la área temática. En los casos donde el apoyo específico se encuentra orientado a la participación de las partes interesadas y el desarrollo de capacidades, este se convierte en un complemento esencial a los componentes más técnicos de preparación REDD+.

Estas debilidades demuestran la necesidad de lograr un balance entre los firmes compromisos políticos, requisitos operacionales y de procedimientos concisos, y orientación cualitativa de cómo asegurar procesos flexibles e integrados de participación plena y efectiva en diversos contextos nacionales. Un marco armonizado y racionalizado debería de estar informado por un análisis sistemático de experiencias con la implementación en el campo.

Como tendencia general, el sistema de la ONU tiene fuertes compromisos políticos alineados con la normas internacionales en derechos humanos, mientras que el Banco Mundial tiene requisitos de procedimiento y mecanismos de cumplimiento más rigurosos. A nivel de país, las agencias enfrentan el reto de operar en estados que están gobernados bajo diversas normas regionales e internacionales pero que a menudo no cuentan con la legislación nacional adecuada, la capacidad institucional, o la voluntad política para cumplir con sus compromisos. Por lo tanto, desde su inicio, FCPF y ONU-REDD están sujetos a complejos niveles de compromisos y requisitos legales e institucionales, que si no se siguen, pueden resultar en severos riesgos legales, políticos, operativos y de reputación.

FCPD y ONU-REDD han llevado a cabo esfuerzos por armonizar los enfoques, procedimientos, directrices y salvaguardas operacionales, pero muchos de estos aun siguen caminos separados, que vuelven a referirse a políticas y directrices institucionales, los cuales son difíciles de cambiar. Además, las directrices conjuntas de las partes interesadas reflejan ciertos criterios de principios y salvaguardas que no van acompañados de una orientación operacional, indicadores o mecanismos de monitoreo específicos. Otra implicación del complejo patrón de tener políticas y directrices conjuntas y separadas es que requiere tiempo y conocimiento especializado para comprender plenamente los compromisos, obligaciones, vacíos y procedimientos. Esto crea un gran reto para el personal y países socios en términos de operatividad; constituye un verdadero obstáculo para la participación de los pueblos indígenas y sociedad civil; y lleva el riesgo de “fugas en las salvaguardas”, debido a que algunos países pueden optar por colaborar con el programa que es percibido tener las salvaguardas y/o mecanismos de cumplimiento más “sencillos”.

Parece innecesario e impráctico continuar con directrices y políticas operacionales diferenciadas, particularmente debido a que ambos FCPF y ONU-REDD contribuyen a los procesos nacionales que eventualmente resultarán en una estrategia nacional REDD+.

■✓ Existen argumentos contundentes para seguir reforzando el proceso de racionalizar y armonizar los compromisos políticos y la orientación operacional a la norma más generalmente aplicable, la cual es este caso es la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (DNUDPI), como se refleja en las salvaguardas de Cancún.


■✓ Estas firmes e unificadas salvaguardas garantizarían que el Banco Mundial, FAO, PNUD, PNUMA y otros tomen una posición coherente e independiente para asegurar que los procesos y proyectos relacionados con REDD+ se adhieran a los derechos de los pueblos indígenas como se establece en DNUDPI.

■✓ Este enfoque en las salvaguardas requiere que los países socios se comprometan a consultar y cooperar con los pueblos indígenas para obtener su consentimiento libre, previo e informado (i) antes de adoptar e implementar medidas legislativas o administrativas que les pueden afectar y (ii) antes de la aprobación de cualquier proyecto que afecta sus tierras o territorios y otros recursos.

■✓ La continua revisión de las políticas operacionales del Banco Mundial puede proporcionar una oportunidad para trabajar hacia tales salvaguardas unificadas.

La mayoría de los casos de país demuestran que los gobiernos cuentan con poca experiencia y capacidad para cooperar y consultar con las organizaciones representantes de los pueblos indígenas. El reto de la participación de las partes interesadas se hará más grande conforme los países REDD+ pasen de la preparación a la implementación y de círculos relativamente cerrados en las capitales, a los niveles comunitarios. Pocos países tienen los mecanismos institucionales para garantizar el involucramiento más sistemático e institucionalizado de los pueblos indígenas.

■✓ En la mayoría de los países, la participación sistemática e institucionalizada de los pueblos indígenas requiere de inversiones mayores, las cuales deben de ser incorporadas en el proceso de preparación. Las Directrices FCPF/ONU-REDD podrían ser fortalecidas para reflejar la necesidad de evaluar y abordar las capacidades y necesidades institucionales de los gobiernos.

Las Directrices ONU-REDD en consentimiento libre, previo e informado (CLPI) proporcionan un fuerte argumento para que los países cumplan con su obligación de obtener CLPI de las comunidades. Sin embargo, pocos países tienen experiencia en la aplicación del concepto de CLPI de la manera en que está conceptualizado en la Directrices ONU-REDD. Se requiere de una mayor orientación práctica en países donde (i) los pueblos indígenas y su derechos de propiedad sobre tierras son reconocidos; (ii) los pueblos indígenas no son reconocidos como tales o no se les han reconocido sus derechos a tierras y recursos; y (iii) los pueblos indígenas y sus derechos a tierras y recursos no son reconocidos. Además, parece existir una necesidad por clarificar que las Directrices tienen como objetivo primordial obtener CLPI en el contexto de proyectos específicos de REDD+, con un impacto definido en un área geográfica específica. Esto no debería restar importancia al hecho que los estados tienen el deber de consultar y cooperar con los pueblos indígenas para poder obtener CLPI en relación a cualquier medida legislativa o administrativa que les afecte. Este requisito es determinado por el impacto potencial de tales medidas y por lo tanto no puede ser limitado a priori a la fase de preparación o implementación de REDD+. Esto particularmente se aplicará cuando la preparación implique la revisión y enmienda de los marcos legales, la definición de derechos de carbono, etc.

Sin embargo las Directrices ONU-REDD no elaboran mucho en el enfoque más amplio de gobernanza para el CLPI, aplicable, por ejemplo, a medidas legislativas y programas nacionales. De la misma manera, las secciones conjuntas de las Directrices FCPF/ONU-REDD sobre la Participación de las Partes Interesadas, casi no mencionan el requisito de consentimiento. Por ende, existe una tendencia por compartimentar el enfoque a los derechos de los pueblos indígenas, desvinculando el requisito CLPI de la consulta, participación y desarrollo de capacidades. Esto es problemático ya que las experiencias demuestran que la posibilidad de obtener consentimiento en un proyecto específico dependerá en el contexto más amplio de gobernanza, la calidad del proceso de consulta y participación, y la compatibilidad entre el proyecto y las aspiraciones de desarrollo de los pueblos indígenas. Si el enfoque se amplía, existe el riesgo de reducir el concepto de consentimiento libre, previo e informado de una toma de decisiones constructiva y colaborativa, a una reacción hacia los proyectos externamente definidos o a un único evento sin participación a más largo plazo.

■✓ Existe un ámbito para seguir fortaleciendo el compromiso de FCPF y ONU-REDD hacia los derechos de los pueblos indígenas por medio de incorporar el requisito de consentimiento libre, previo e informado


en las directrices de las partes interesadas y suministrando orientación operacional en cómo incorporar este requisito en disposiciones más amplias para la consulta, participación y desarrollo de capacidades.

■✓ Hay una necesidad por suplementar las Directrices de CLPI con orientación a países en cómo garantizar la consulta y consentimiento en procesos más amplios, inclusive a nivel nacional.

■✓ La aplicación de las Directrices requiere asistencia técnica integral, la cual debe de ser incorporada en los programas nacionales y apoyos específicos pero también abordada por medio de actividades complementarias como la investigación, documentación y el intercambio de experiencias, cursos de capacitación, etc., a nivel regional y global.

FCPF y ONU-REDD facilitan la participación de la sociedad civil y pueblos indígenas a nivel global y promocionan la participación en comités directores y organismos similares a nivel nacional. Esto ha sido seguido en la mayor parte de los casos. La participación en estos organismos es apreciada y ha llevado a resultados positivos. Sin embargo, en algunos casos existen preguntas relacionadas a la verdadera posibilidad de influenciar la toma de decisiones. A la mayoría de los programas nacionales les ha tomado años pasar de la formulación y aprobación a la iniciación. En algunos países esto ha implicado la perdida de impulso y la frustración de expectativas por parte de la sociedad civil y los pueblos indígenas ha contribuido a la desconfianza. En otros países la lentitud de la implementación ha permitido que la sociedad civil y los pueblos indígenas se preparen y desarrollen sus propias capacidades para participar en REDD+. Parece existir una tendencia general que demuestra como el financiamiento para la participación de los actores interesados, incluyendo la sensibilización y desarrollo de capacidades, llega en una etapa tardía mientras que la necesidad puede existir desde antes que se inicie un debido programa.

Los casos de país reafirman la interrelación entre la sensibilización, desarrollo de capacidades, consulta, participación y consentimiento. Además, estos elementos deben de ser considerados como procesos continuos y no como eventos excepcionales que pueden ser limitados a etapas particulares de las fases de preparación e implementación de REDD+.

■✓ Existe una necesidad por brindar apoyo a la participación de las partes interesadas desde el inicio o antes de la finalización de acuerdos de subvención más amplios.

■✓ La participación en comités directivos nacionales podría convertirse en un requisito de procedimiento, acompañado por las disposiciones necesarias para desarrollar capacidades y difusión social.

■✓ Asignar un presupuesto específico para el desarrollo de capacidades de los pueblos indígenas en el contexto de programas nacionales se podría convertir en un requisito de procedimiento. Paralelamente, las agencias participantes y otros socios de desarrollo deben de considerar dar financiamiento institucional predecible y a largo plazo, disponible para los pueblos indígenas, como elemento necesario para su efectiva participación.

Muchos de los casos de país ilustran la multitud de actores involucrados en los procesos de REDD+, cada uno con sus directrices específicas, modalidades de implementación, presupuestos, requisitos de presentación de informes, salvaguardas, plazos, etc. Esto aumenta la presión a instituciones de gobierno ya debilitadas, constituye mayores retos para la participación de la sociedad civil y pueblos indígenas, fragmenta el sector, complica el monitoreo, incrementa los costos de transacción, y, en general, va en contra de los principios establecidos en la Declaración de la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo, la cual busca asegurar el alineamiento, armonización, y propiedad.

Además, la mayoría de los programas nacionales de ONU-REDD son implementados directamente por las agencias en colaboración con socios nacionales. Mientras que esto puede implicar algunas ventajas en términos de sobrellevar la débil capacidad nacional y proporcionar alguna flexibilidad con respecto a la colaboración con la sociedad civil y los pueblos indígenas, suscita cuestiones del alineamiento con las prioridades nacionales, la institucionalización de las capacidades, la transacción de costos y la sostenibilidad.

■✓ Existe una necesidad de seriamente considerar una profunda reforma en la manera que se proporciona asistencia externa al sector forestal y REDD+ por medio de adherirse a los principios de eficacia de la ayuda al desarrollo, los cuales han sido aceptados por la mayoría de las agencias involucradas.


LISTA DE ACRÓNIMOS

ADB Acceso y Distribución de Beneficios

AIDESEP Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana

AIPP Pacto de Pueblos Indígenas de Asia (por sus siglas en inglés)

ANAM Autoridad Nacional del Ambiente de Panamá

BID Banco Inter Americano de Desarrollo

BMZ Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo de Alemania (por sus siglas en alemán)

CAD Centro de Ambiente y Desarrollo

CADHP Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos

CBFF Fondo Forestal de la Cuenca del Congo (por sus siglas en inglés)

CCI Comunidades Culturales Indígenas

CDB Convención de las Naciones Unidas sobre la Diversidad Biológica

CEDR Comité para la Eliminación de Discriminación Racial

CIEDR Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial

CLPI Consentimiento Libre, Previo e Informado

CMNUCC Convención Marco de la Naciones Unidas sobre el Cambio Climático

CNMR Consejo Nacional de Múltiples Partes Interesadas en REDD+

CNPI Comisión Nacional de Pueblos Indígenas

CONAP Confederación de Nacionalidades Amazónicas

DARN Departamento de Ambiente y Recursos Naturales de Filipinas

DdDI Departamento de Desarrollo Internacional

DNUDPI Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas

EESA Evaluación Estratégica Social y Ambiental

ENRF Estrategia Nacional REDD+ de Filipinas

ER-PIN Nota de Idea de Proyecto para la Reducción de Emisiones (por sus siglas en inglés)

FAPI Federación por la Autodeterminación de los Pueblos Indígenas

FCPF Fondo Cooperativo para el Carbono de los Bosques (por sus siglas en inglés)

FUSCN Federación de Usuarios de Silvicultura Comunitaria de Nepal

FECOFUN Federación de Usuarios de Silvicultura en Nepal (por sus siglas en inglés)

FLEGT Aplicación de Leyes, Gobernanza y Comercio Forestales (por sus siglas en inglés)

FMT Equipo de Gestión del Fondo(por sus siglas en inglés)

FNNI Federación Nepalí de Nacionalidades Indígenas

GAT Grupo Asesor Técnico

GIZ Asociación Alemana para la Cooperación Internacional (por sus siglas en alemán)

GNUD Grupo de Naciones Unidas para el Desarrollo

GRM Mecanismo de reparación (por sus siglas en inglés)


GTCR Grupo de Trabajo en Clima y Programa REDD+ (por sus siglas en francés)

LDPI Ley de Derechos de los Pueblos Indígenas

MACNT Ministerio de Ambiente, Conservación de la Naturaleza y Turismo

MAPNDS Ministerio de Ambiente, Protección de la Naturaleza y Desarrollo Sostenible

MBOSCUDA Asociación de Desarrollo Social y Cultural Mbororo

MGAS Marco para la Gestión Ambiental y Social

MID Modalidad de Implementación Directa

MIN Modalidad de Implementación Nacional

MRV Monitoreo, Reporte, y Verificación

MSCS Ministerio de Silvicultura y Conservación de los Suelos

NRE Niveles de Referencia de Emisiones

NTFP-EP Programa de Intercambio de Productos Forestales No Maderables (por sus siglas en inglés)

OBC Organizaciones de Base Comunitaria

OIT Organización Internacional de Trabajo

ONG Organización No Gubernamental

ONU-REDD Programa de Colaboración de las Naciones Unidas de Reducción de Emisiones Debidas a la Deforestación y Degradación Forestal

OPPII Organización de Pueblos Indígenas

OSC Organización de la Sociedad Civil

PCSA Principios y Criterios Sociales y Ambientales

PIDESC Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales

PIDCP Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos

PIF Programa de Inversión Forestal

PPB Programa para Pueblos de los Bosques

PPII Pueblos Indígenas

PNUD Programas de las Naciones Unidas para el Desarrollo

RDC República Democrática del Congo

RFN Fundación Rainforest Noruega (por sus siglas en inglés)

R-PIN Nota sobre Idea de Plan de Preparación REDD (por sus siglas en inglés)

R-PP Propuesta de Preparación para REDD (por sus siglas en inglés)

SSA Salvaguardas Sociales y Ambientales

UICN Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza

WWF Fondo Mundial para la Naturaleza (por sus siglas en inglés)


INTRODUCCIÓN

El presente informe fue compilado como un aporte para el taller de Enfoques Prácticos para Garantizar la Participación Plena y Efectiva de los Pueblos Indígenas en REDD+, el cual se llevó a cabo del 10-12 de setiembre 2013. El taller fue organizado conjuntamente por el Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo de Alemania (BMZ), el Fondo Cooperativo para el Carbono de los Bosques (FCPF) y el Programa de Colaboración de las Naciones Unidas de Reducción de las Emisiones Debidas a la Deforestación y la Degradación Forestal (ONU-REDD).

El informe fue escrito por Ms. Birgitte Feiring con el apoyo de Ms. Nanna Brendholdt Thomsen en un plazo de tres semanas, basado en una revisión de directrices pertinentes, estudios y reportes, al igual que en entrevistas con personal clave de ONU-REDD y FCPF, representantes de pueblos indígenas, y expertos. Metodológicamente, el enfoque buscó reunir y relacionar la información de acuerdo a los siguientes parámetros y medidas:

■■ Disposiciones esenciales de normas internacionales sobre los derechos de los pueblos indígenas;

■■ Disposiciones esenciales de directrices FCPF y ONU-REDD sobre la participación de las partes interesadas y de consentimiento libre, previo e informado;

■■ Disposiciones constitucionales y legislativas esenciales de los países interesados; y

■■ Experiencias esenciales, que emergen de las experiencias del personal involucrado, personal del gobierno y agencias, representantes indígenas y de la sociedad civil.

Se elaboró una guía de entrevista estructurada para tratar de reunir información sistemáticamente sobre los asuntos anteriormente mencionados en seis países muestra, reflejando la diversidad regional y situaciones nacionales. Estos países son Camerún, República Democrática del Congo (RDC), Nepal, Panamá, Perú y Filipinas.

Se aspiraba que la aplicación de una metodología coherente permitiría un cierto nivel de homogeneidad de los datos al igual que una cuantificación y comparación de contextos y experiencias nacionales. Sin embargo, las diferencias en los contextos regionales y nacionales, y el tiempo limitado para revisar la documentación y realizar entrevistas, al igual que las complejidades y especificidades de los procesos ONU-REDD y FCPF en los diversos países, limitaron la medida en que datos inmediatamente comparables o estudios de caso homogéneos pudieran ser compilados.

En lugar de seguir un formato común, los casos de estudio enfatizan diversos aspectos que son particularmente importantes para los contextos nacionales. Sin embargo, la metodología si permitió identificar una serie de conclusiones, lecciones aprendidas y mensajes clave que se presentan en la última sección de este informe. Aunque el informe no pretende ser exhaustivo, se espera que contribuya elementos para continuar reflexionando acerca de cómo mejor garantizar la consulta, participación y consentimiento de los pueblos indígenas en los procesos REDD+.

Este informe fue posible de recopilar gracias a todas aquellas personas (listadas en el Anexo B) que generosamente contribuyeron con su tiempo, conocimientos, experiencias y documentación.


1. NORMAS INTERNACIONALES APLICABLES

1.1 Los Derechos de los Pueblos Indígenas son Derechos Humanos

La Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (DNUDPI) es el instrumento que más notoriamente define los derechos de los pueblos indígenas bajo el derecho internacional. DNUDPI se respalda en y refleja la gran variedad de derechos humanos consagrados en instrumentos de aplicación general, como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (CIEDR) y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC). Estos instrumentos fueron ratificados por la gran mayoría de los estados en todas las regiones del mundo. DNUDPI contextualiza estos derechos humanos universales a la situación particular de los pueblos indígenas. Particularmente articula los aspectos colectivos de estos derechos para poder superar las injusticias históricas y presentes patrones de discriminación en contra de los pueblos indígenas. DNUDPI fue aprobado en el 2007 por una abrumadora mayoría de los Estados.

DNUDPI no cuenta con un único mecanismo institucional de monitoreo, pero como releja una amplia gama de los tratados de derechos humanos, los varios organismos de monitoreo de estos tratados regularmente atienden las violaciones de los derechos a los pueblos indígenas. Este es particularmente el caso de aquellos que monitorean la aplicación de PIDCP, CIEDR y PIDESC. Organismos regionales de derechos humanos, como la Corte Inter-Americana y la Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos (CADHP), también han sido instrumentales en atender las violaciones a los derechos de los pueblos indígenas (ver por ejemplo ONU-REDD, 2013 (b) para una compilación de referencias).

Las disposiciones de DNUDPI son compatibles con y reforzadas por el Convenio No. 169 de la Organización Internacional de Trabajo (OIT) sobre los derechos de los pueblos indígenas y tribales, el cual fue ratificado por 22 países (incluyendo 17 de los países donantes o participantes en FCPF y ONU-REDD1). Una vez ratificado, el Convenio vincula legalmente a los países y la OIT supervisa regularmente su aplicación.

1.2 Elementos Fundamentales sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas

Las estimaciones de cuantos pueblos indígenas dependen en los bosques para subsistir son imprecisas, y varían entre 70-200 millones (ONU-REDD página web: FPP, 2012). La gran mayoría de estos pueblos habita en países en vías de desarrollo de África, Asia y América Latina, donde REDD+ potencialmente tendrá implicaciones en sus derechos.

DNUDPI es un instrumento de gobernanza amplio que cubre una gran variedad de asuntos de interés para los pueblos indígenas. Los elementos fundamentales sobre los derechos de los pueblos indígenas pertinentes para REDD+ son:

1 Argentina, Bolivia, , Chile, Colombia, Costa Rica, Dinamarca, Ecuador, España, Guatemala, Honduras, México, Nepal, Nicaragua, Norue-ga, Paragua, Países Bajos, y República Central Africana.

“Los derechos de los pueblos indígenas no son derechos ‘especiales’, pero articulaciones de los derechos humanos universales, y como estos se aplican a los pueblos indígenas. Significa contextualizar los derechos a la situación de los pueblo indígenas y tomar en cuenta los aspectos colectivos de estos derechos” (OIT, 2013:13).

Como principio general, los pueblos indígenas no serán desplazados de sus tierras o territorios y un necesario traslado de éstas debe llevarse a cabo con su consentimiento libre, previo e informado (DNUDPI; artículo 10).


1. NORMAS INTERNACIONALES APLICABLES

1.1 Los Derechos de los Pueblos Indígenas son Derechos Humanos

La Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (DNUDPI) es el instrumento que más notoriamente define los derechos de los pueblos indígenas bajo el derecho internacional. DNUDPI se respalda en y refleja la gran variedad de derechos humanos consagrados en instrumentos de aplicación general, como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (CIEDR) y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC). Estos instrumentos fueron ratificados por la gran mayoría de los estados en todas las regiones del mundo. DNUDPI contextualiza estos derechos humanos universales a la situación particular de los pueblos indígenas. Particularmente articula los aspectos colectivos de estos derechos para poder superar las injusticias históricas y presentes patrones de discriminación en contra de los pueblos indígenas. DNUDPI fue aprobado en el 2007 por una abrumadora mayoría de los Estados.

DNUDPI no cuenta con un único mecanismo institucional de monitoreo, pero como releja una amplia gama de los tratados de derechos humanos, los varios organismos de monitoreo de estos tratados regularmente atienden las violaciones de los derechos a los pueblos indígenas. Este es particularmente el caso de aquellos que monitorean la aplicación de PIDCP, CIEDR y PIDESC. Organismos regionales de derechos humanos, como la Corte Inter-Americana y la Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos (CADHP), también han sido instrumentales en atender las violaciones a los derechos de los pueblos indígenas (ver por ejemplo ONU-REDD, 2013 (b) para una compilación de referencias).

Las disposiciones de DNUDPI son compatibles con y reforzadas por el Convenio No. 169 de la Organización Internacional de Trabajo (OIT) sobre los derechos de los pueblos indígenas y tribales, el cual fue ratificado por 22 países (incluyendo 17 de los países donantes o participantes en FCPF y ONU-REDD1). Una vez ratificado, el Convenio vincula legalmente a los países y la OIT supervisa regularmente su aplicación.

1.2 Elementos Fundamentales sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas

Las estimaciones de cuantos pueblos indígenas dependen en los bosques para subsistir son imprecisas, y varían entre 70-200 millones (ONU-REDD página web: FPP, 2012). La gran mayoría de estos pueblos habita en países en vías de desarrollo de África, Asia y América Latina, donde REDD+ potencialmente tendrá implicaciones en sus derechos.

DNUDPI es un instrumento de gobernanza amplio que cubre una gran variedad de asuntos de interés para los pueblos indígenas. Los elementos fundamentales sobre los derechos de los pueblos indígenas pertinentes para REDD+ son:

1 Argentina, Bolivia, , Chile, Colombia, Costa Rica, Dinamarca, Ecuador, España, Guatemala, Honduras, México, Nepal, Nicaragua, Norue-ga, Paragua, Países Bajos, y República Central Africana.

“Los derechos de los pueblos indígenas no son derechos ‘especiales’, pero articulaciones de los derechos humanos universales, y como estos se aplican a los pueblos indígenas. Significa contextualizar los derechos a la situación de los pueblo indígenas y tomar en cuenta los aspectos colectivos de estos derechos” (OIT, 2013:13).

Como principio general, los pueblos indígenas no serán desplazados de sus tierras o territorios y un necesario traslado de éstas debe llevarse a cabo con su consentimiento libre, previo e informado (DNUDPI; artículo 10).

1.2.1 Libre Determinación y Autogobierno

La DNUDPI explícitamente reconoce que los pueblos indígenas tiene el derecho a la libre determinación y “persiguen libremente su desarrollo económico, político y cultural” (Artículo 3). El derecho a la libre determinación es la base de la Declaración e implica que cualquier iniciativa REDD+ que afecta a los pueblos indígenas debe de hallar convergencia con sus libremente determinadas aspiraciones de desarrollo.

DNUDPI, en el artículo 18, especifica que la participación de los pueblos indígenas en la toma de decisiones debe de llevarse a cabo “por conducto de representantes elegidos por ellos de conformidad con sus propios procedimientos, así como a mantener y desarrollar sus propias instituciones de adopción de decisiones”. El criterio importante es que la representación debe de ser determinada por los pueblos indígenas. Por lo tanto, los pueblos indígenas, comunidades, o secciones de las comunidades indígenas deben de identificar y elegir las instituciones que los representan, para evitar su tergiversación o manipulación. Asimismo, las instituciones que dicen representar a los pueblos indígenas deben de poder legitimar su representación al igual que clarificar los mecanismos de rendición de cuentas frente a sus constituyentes.

La idoneidad de la institución en un debido proceso de consulta, dependerá del sujeto, impacto y alcance de la medida propuesta. En amplias consultas nacionales, existirá la necesidad de tomar un enfoque inclusivo, que permita la participación de una diversidad de organizaciones. En consultas más específicas, el alcance debe de ser determinado en base a su impacto. En muchas situaciones la representación será desafiada o habrá una diversidad de organizaciones en competencia, implicando que la identificación de una única institución representativa no será posible.

Una condición fundamental para la implementación adecuada de los derechos de los pueblos indígenas es la existencia de instituciones indígenas con un mandato que les permita representar a sus constituyentes. Dichas instituciones son muy diversas en términos de historia, composición, estructura, mandato y recursos. Las instituciones indígenas más tradicionales se han debilitado o desvanecido durante los procesos de colonización y dominación, mientras que estructuras organizacionales más recientes a menudo tienen recursos limitados y débiles capacidades institucionales y técnicas. Por ende, a menudo existirá una necesidad de apoyar el fortalecimiento institucional y el desarrollo de capacidades para sobrellevar las desventajas y asegurar que los pueblos indígenas puedan participar de una forma significativa. Esto se establece en el artículo 39 de DNUDPI, el cual menciona que los pueblos indígenas tienen el derecho a “recibir asistencia financiera y técnica de los Estados y por conducto de la cooperación internacional”.

Garantizar que las instituciones interesadas sean representativas puede que en algunos casos implique ir más allá de las instituciones tradicionales, por ejemplo, en casos donde las mujeres no tienen voz en los procesos tradicionales de toma de decisiones. DNUDPI requiere que sus disposiciones sean aplicadas por igual a mujeres y hombres, y establece que la promoción, desarrollo y mantenimiento de estructuras institucionales indígenas deben de estar en “conformidad con las normas internacionales de derechos humanos” (artículo 34). Por consiguiente, las instituciones indígenas deben procurar adherirse a los principios de consulta, participación y consentimiento en sus procesos internos de toma de decisiones y permitir la participación de ambos hombres y mujeres, aunque esto puede requerir un ajuste de las costumbres y tradiciones.

1.2.2 Tierras, Territorios y Recursos

DNUDPI (artículos 25, 26) establece que los pueblos indígenas tienen derecho a tierras, territorios y recursos que tradicionalmente han ocupado, poseído o utilizado. Estos derechos van más allá de las tierras que directamente cultivaban o habitaban, y cubren el territorio más amplio, que incluye los recursos naturales, ríos, lagos y costas. Bajo el derecho internacional “el establecimiento de los derechos de los pueblos indígenas sobre las tierras se fundamenta en la ocupación y el uso tradicionales, y no en un eventual reconocimiento o en el registro legal oficial de dicha propiedad” (OIT, 2013: 21).


Además, los pueblos indígenas tienen el derecho a los recursos naturales existentes en sus territorios, incluyendo el derecho a poseerlos, utilizarlos, desarrollarlos y controlarlos. Como principio básico, estos recursos incluyen aquellos que son renovables y no renovables. Por ende, aunque no se menciona explícitamente en DNUDPI, se debe asumir que los pueblos indígenas son titulares de los derechos sobre el carbono almacenado en sus bosques.

DNUDPI coloca un deber sobre los Estados para garantizar el adecuado reconocimiento y efectiva protección de los derechos de los pueblos indígenas a tierras y recursos. En la mayoría de los casos esto requiere una mezcla de procedimientos y mecanismos, que incluyen la identificación, demarcación, títulos de propiedad y otros reconocimientos legales, en conjunto con el acceso adecuado a recursos legales y sanciones cuando hay intrusiones no autorizadas.

1.2.3 Consulta, Desarrollo de Capacidades, Participación, Consentimiento

Los artículos 19 y 32(2) de DNUDPI conjuntamente establecen que “los Estados celebraran consultas y cooperaran de buena fe con los pueblos indígenas interesados por conducto de sus propias instituciones representativas a fin de obtener su consentimiento libre, previo e informado”

■■ “antes de aprobar y aplicar medidas legislativas o administrativas que los afecten” (artículo 19); y

■■ “antes de aprobar cualquier proyecto que afecte a sus tierras o territorios y otros recursos, particularmente en relación con el desarrollo, la utilización y la explotación de recursos minerales, hídricos o de otro tipo” (artículo 32(2)).

La obligación de los Estados de consultar, cooperar y obtener consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indígenas surge como una obligación general bajo el artículo 19, en el momento que medidas legislativas o administrativas les afecten directamente. Dichas medidas pueden, por ejemplo, ser relacionadas a legislación revisada de los bosques, disposiciones acerca de los derechos sobre el carbono o la elaboración de directrices nacionales de consulta y consentimiento. Además, la Declaración particularmente enfatiza la necesidad de obtener consentimiento libre, previo e informado bajo ciertas circunstancias, incluso en relación a proyectos que afectan sus tierras y territorios y otros recursos, lo cual obviamente aplica a proyectos REDD+ en tierras y territorios de pueblos indígenas (artículo 32 (2)).

Por ende el requisito de consultas y consentimiento es amplio y específico, alcanzando medidas y proyectos nacionales y locales. Las oportunidades de obtener consentimiento libre, previo e informado para un proyecto específico dependen claramente en un marco legal y regulatorio más amplio. En términos operativos, esto a menudo implica establecer mecanismos permanentes e institucionalizados para consultas amplias y periódicas, junto con mecanismos para ser aplicados, cuando un proyecto específico afecta una comunidad específica.

El Relator Especial de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas menciona: “Sería irrealista decir que el deber de los Estados de celebrar consultas directamente con los pueblos indígenas mediante procedimientos especiales y diferenciados se aplica literalmente, en el sentido más amplio, siempre que una decisión del Estado pueda afectarlos, ya que prácticamente toda decisión legislativa y administrativa que adopte un Estado puede afectar de una u otra manera a los pueblos indígenas del Estado, al igual que al resto de la población” (A/HRC/12/34).

Para evaluar más prácticamente cuando se requieren consultas específicas con los pueblos indígenas, por ejemplo, en el contexto de medidas legislativas, el Relator Especial clarifica que el deber de celebrar consultas “es aplicable siempre que una decisión del Estado pueda afectar a los pueblos indígenas en modos no percibidos por otros individuos de la sociedad” (A/HRC/12/34). En otras palabras, cuando una medida afecta los derechos colectivos de los pueblos indígenas, surge el requisito de consultar con el propósito de obtener consentimiento.

Bajo la Declaración, y las normas internacionales de derechos humanos, la obligación de asegurar la consulta y consentimiento apropiado, clara y expresamente recae sobre los gobiernos.


El Relator Especial clarifica que el artículo 19 de DNUDPI no debe considerarse que “confiere a los pueblos indígenas un ‘poder de veto’ con respecto a las decisiones que los puedan afectar sino, más bien, que señala que el consentimiento es la finalidad de las consultas con los pueblos indígenas” (A/HRC/12/34, 2009). Además destaca que “la solidez o importancia de la finalidad de lograr el consentimiento varía según las circunstancias y los intereses indígenas que estén en juego. Un efecto directo y considerable en la vida o los territorios de los pueblos indígenas establece una presunción solida de que la medida propuesta no deberá adoptarse sin el consentimiento de los pueblos indígenas. En determinados contextos, la presunción puede convertirse en una prohibición de la medida o el proyecto si no existe consentimiento de los indígenas” (A/HRC/12/34).

Este principio también se refleja en la jurisprudencia de la Corte Inter-Americana de Derechos Humanos, la cual en un caso que involucra los pueblos Saramaka de Surinam, sostiene que “respecto de los proyectos de desarrollo o inversión que pueden afectar el territorio Saramaka, el Estado debe no solo consultar a los Saramaka, pero también obtener su consentimiento libre, previo e informado, según sus tradiciones y costumbres” (Caso del Pueblo Saramaka Vs. Surinam. Sentencia de 12 de agosto de 2008 Serie C No. 185).

En este contexto, el requisito de consentimiento sirve como un principio fundamental de derechos humanos y como una salvaguarda clave para asegurar que los intereses y derechos de los pueblos indígenas no sean violados por medio de disposiciones gubernamentales impuestas. Los gobiernos generalmente no están interesados en proceder con una medida legal, programa o proyecto sin el consentimiento de las personas interesadas, ya que esto socava la legitimidad, resultados y sostenibilidad de tales acciones.

Sin embargo, vale la pena resaltar que DNUDPI vincula el concepto de consentimiento libre, previo e informado con los amplios requisitos de gobernanza de consulta, participación y cooperación. En otras palabras, el derecho a dar o negar consentimiento no es solo el derecho a reaccionar contra medidas propuestas por el Estado u otros actores externos, pero también está ligado al derecho de los pueblos indígenas a su libre determinación y plena participación en las decisiones de la sociedad donde habitan.

Así como el deber de consulta, cooperación y obtener consenso, surge también el deber de garantizar la participación como requisito general – y además se enfatiza aun más como un requisito específico en ciertas circunstancias. DNUDPI establece que:

■■ Los pueblos indígenas tienen derecho a conservar y reforzar sus propias instituciones políticas, jurídicas, económicas, sociales y culturales, manteniendo a la vez su derecho a participar plenamente, so lo desean, en la vida política, económica, social y cultural del Estado (artículo 5).

■■ Los pueblos indígenas tienen derecho a participar en la adopción de decisiones en las cuestiones que afecten a sus derechos, por conducto de representantes elegidos por ellos de conformidad con sus propios procedimientos, así como a mantener y desarrollar sus propias instituciones de adopción de decisiones (artículo 18).

■■ Los pueblos indígenas tienen derecho a determinar y a elaborar prioridades y estrategias para el ejercicio de su derecho al desarrollo (artículo 23).

La participación de los pueblos indígenas en la toma de decisiones es un elemento integral de gobernanza inclusiva y el desarrollo participativo. Garantiza su apropiación y consentimiento; enriquece y califica intervenciones y asegura la pertinencia y sostenibilidad de los resultados.

EL Relator Especial de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas menciona que el deber de consultar con los pueblos indígenas “es un corolario de un gran numero de derechos humanos aceptados universalmente, entre ellos el derechos a la integridad cultural, el derecho a la igualdad, y el derecho a la propiedad […] De manera más fundamental, ese deber deriva del derecho primordial de los pueblos indígenas a la libre determinación y de los principios conexos de democracia y soberanía popular” (A/HRC/12/34).


Mientras que el consentimiento comprende el derecho a decir si o no a propuestas particulares, de ninguna manera captura la totalidad del contenido que abarca el requisito de consulta y consentimiento. Cuando el requisito de consulta y consentimiento se integra a un contexto más amplio de gobernanza colaborativa, éste no debe ser reducido a opciones simplistas de decir “si o no” a medidas externas predefinidas en las cuales los pueblos indígenas no participaron en su formulación, y las cuales no reflejan sus aspiraciones de desarrollo. Además, esta estrecha interpretación de consulta y consentimiento a menudo tendrá un impacto negativo en la cohesión comunitaria, ya que polariza las diversas posiciones entre las comunidades interesadas y casi inevitablemente resulta en divisiones y conflicto.

En general, no se puede esperar que las comunidades indígenas sean homogéneas y adopten posiciones uniformes en ciertas medidas. Por lo tanto, es crucial que los procesos de consulta y participación permitan que los pueblos indígenas formulen sus propios procesos de toma de decisiones para lidiar con las diferencias de opiniones que pueden surgir al tomar decisiones colectivas, sin que estas diferencias sean utilizadas y mal empleadas por los que proponen la medida.

Además, es importante destacar que los derechos sustantivos de los pueblos indígenas, por ejemplo, el derecho a tierras, territorios y recursos naturales, aun deben de ser respetados. Como se menciona en Crippa y Gordon (2012): “Mientras que CLPI es una norma procesal importante, no es un fin en si. Más bien es una norma y conjunto de criterios para la protección de los derechos fundamentales de los pueblos indígenas. Sin el adecuado reconocimiento y respeto por los derechos legales fundamentales de los pueblos indígenas, no puede existir un verdadero libre consentimiento” (Ibid:19). Asimismo, ni el reconocimiento a los derechos fundamentales de los pueblos indígenas ni el acceso a, por ejemplo, servicios sociales de educación o salud, pueden ser considerados como justa compensación o distribución de beneficios. Los Estados tienen el deber de proteger los derechos de los pueblos indígenas y garantizar su igualdad efectiva, independientemente de su posición en un proceso de consulta.

El otorgar o no el consentimiento libre, previo e informado en esencia debería reflejar los procesos de libre determinación en la toma de decisiones de los pueblos indígenas y ser el resultado de un proceso constructivo de consulta, estrechamente vinculado a la participación en la toma de decisiones y conceptualizado como una negociación hacia acuerdos mutuamente aceptados, dentro del marco de derechos colectivos de los pueblos indígenas.

En el contexto de REDD+, el cual tiene implicaciones potenciales para las políticas y legislación a nivel nacional, al igual que para los proyectos locales específicos, los derechos interconectados de los pueblos indígenas de consulta, participación y consentimiento, deben de ser conceptualizados como un proceso continuo, el cual requiere de varias etapas y pasos, en lugar de un único evento. Esto frecuentemente requiere el establecimiento de mecanismos para la participación efectiva entre los pueblos indígenas, el gobierno, y otros actores relevantes en REDD+ a nivel nacional, sub nacional y local.

1.3 Reconocimiento bajo CMNUCC y CDB

Bajo la Convención Marco de la Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), la Conferencia de las Partes (COP) en Cancún 2010 solicitó a los países en vías de desarrollo elaborar los siguientes elementos fundamentales de REDD+:

■■ Una estrategia o plan de acción nacional;

■■ Un nivel de referencia de emisiones del bosque nacional y/o nivel de referencia forestal;

“…los principios de consulta y consentimiento están más bien encaminados a evitar que se imponga la voluntad de una parte sobre la otra y a que, en lugar de ello, se procure llegar a un entendimiento mutuo y adoptar decisiones por consenso” (Relator Especial de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, A/HRC/12/34, 2009).


■■ Un sistema de vigilancia del bosque nacional sólido y transparente para monitorear y reportar los niveles de emisiones, conservación y aumento de las reservas de carbono forestal y el manejo sostenible de los bosques;

■■ Un sistema que proporciona información sobre la manera en que las salvaguardas están siendo abordadas y respetadas (Decisión de Cancún 1/CP.16).

Las salvaguardas incluidas en el Anexo 1 de la decisión de Cancún requieren, entre otras:

■■ Respeto por el conocimiento y derechos de los pueblos indígenas y miembros de las comunidades locales, al incluir obligaciones internacionales relevantes, circunstancias y leyes nacionales, y señalando que la Asamblea General de las Naciones Unidas ha aprobado DNUDPI;

■■ La plena y efectiva participación en REDD+ de las partes interesadas pertinentes, en particular los pueblos indígenas y las comunidades locales.

Posteriormente, la decisión adoptada en la COP de Durban 2011 incluía orientación sobre los sistemas que proporcionan información en como las salvaguardas REDD+ son abordadas y respetadas. En resumen, las salvaguardas:

■■ Aportan información transparente y consistente.

■■ Aportan información accesible a todas las partes interesadas pertinentes.

■■ Actualizan la información periódicamente.

■■ Aportan información en cómo todas las salvaguardas son abordadas y respetadas.

■■ Son impulsadas por el país e implementadas a nivel nacional.

■■ Se basan en procesos existentes, según convenga.

Como se señaló en el Caucus de Accra, aun no existe una “orientación firme o requisito de presentación de informes” en sistemas efectivos de información de las salvaguardas (Caucus de Accra, 2013). En el caso de los pueblos indígenas, construir sobre procesos de información existentes generalmente puede significar depender de observatorios de pueblos indígenas y sociedad civil y monitoreo comunitario, al igual que en informes y observaciones por parte de organismos regionales e internacionales de derechos humanos.

Bajo la Convención sobre Diversidad Biológica (CDB), las partes trabajan en el Acceso y Distribución de Beneficios (ADB) y en el Programa de Trabajo de Áreas Protegidas (el cual conduce a evaluaciones de impacto cultural, ambiental y social relacionadas a proyectos de desarrollo que hayan de realizarse en lugares sagrados, tierras y aguas de los pueblos indígenas). La CDB menciona en el artículo 8(j) que el conocimiento tradicional de los pueblos indígenas y comunidades locales solo puede ser utilizado con su autorización. Subsecuentemente, esto se ha interpretado como que solamente puede ser utilizado con su consentimiento previo e informado. De la misma manera, la CDB requiere que los gobiernos (aunque sujetos a la legislación nacional) respeten, preserven y mantengan el conocimiento e innovaciones de los pueblos indígenas relacionados con la conservación y gestión de la biodiversidad.

1.4 Políticas y Requisitos de Donantes e Instituciones

Muchos de los donantes de FCPF y ONU-REDD han hecho compromisos explícitos a los derechos de los pueblos indígenas. Dinamarca, los Países Bajos, Noruega y España han ratificado el Convenio No. 169 de la OIT y en conjunto con la Unión Europea, Alemania y otros, han adoptado políticas específicas para poner en marcha sus compromisos con los pueblos indígenas en el contexto de la cooperación externa para el desarrollo.


Los Artículos 41 y 42 de DNUDPI, específicamente requieren que el sistema de la ONU en general contribuya a la realización plena de sus disposiciones, incluyendo a nivel nacional. Este requisito llevó a que en el 2008 se adoptaran las Directrices de Asuntos de Pueblos Indígenas del Grupo de Naciones Unidas para el Desarrollo (GNUD). Adicionalmente, agencias individuales de las ONU como FAO (FAO, 2010), PNUMA (PNUMA, 2012) y PNUD (PNUD, 2001) han desarrollado políticas institucionales para poner en funcionamiento su apoyo a los pueblos indígenas. La mayoría de estas políticas y directrices no están acompañadas por requisitos estrictos de procedimientos o mecanismos de monitoreo o reclamo. Las reglas operacionales del PNUD permiten seguir la Modalidad de Implementación Nacional (MIN), por medio de la cual se transfieren fondos a los socios nacionales y se gestionan y ejecutan los fondos por medio de instituciones y sistemas nacionales. FAO y PNUMA no cuentan con disposiciones para MIN.

El Banco Mundial se orienta por medio de su Política Operacional 4.10 (OP 4.10), la cual no acoge el concepto de consentimiento libre, previo e informado, como se proclama en el derecho internacional. En su lugar proporciona “consulta libre, previa e informada”. Las discusiones en este contexto tienden a confundir los elementos fundamentales de las normas internacionales, principalmente consulta entendido como el proceso por el cual se obtiene consentimiento. Esto ha contribuido a la errónea interpretación de que consulta y consentimiento son elementos contradictorios, entre los cuales consulta es más ‘débil’ que consentimiento. Más bien, en el contexto del derecho internacional, los dos conceptos están intrínsecamente vinculados y la calidad del proceso de consulta muchas veces es determinada por la posibilidad de obtener consentimiento.

OP 4.10 se encuentra actualmente en revisión, junto con otras políticas de salvaguardas del Banco Mundial. Los pueblos indígenas aspiran que la política del Banco eventualmente acepte el concepto de consentimiento libre, previo e informado, como se establece en DNUDPI. La aplicación de OP 4.10 implica que los procedimientos obligatorios y reclamos de incumplimiento pueden ser llevados al Panel de Inspección del Banco Mundial.

Un resumen de la implementación de OP 4.10, señala, entre otras, las siguientes debilidades en la implementación y medidas para mejorar la implementación de la política:

■■ “Cabe señalar que debido a que muchos proyectos dirigidos a que impactan a los Pueblos Indígenas no abordan asuntos relacionados a los derechos sobre tierras y recursos, los cuales son importantes para el bienestar de los Pueblos Indígenas, el Banco debe de prestar especial atención a identificar y abordar estos asuntos.

■■ Si la política del Banco mantiene el actual principio de consulta libre, previa e informada o adopta en un futuro el principio de consentimiento libre, previo e informado, el reto es poner a operar el principio y que se le apoye a grupos de trabajo para que puedan ponerlos en práctica” (Banco Mundial, 2011: vii-viii).

1.5 Directrices y Procedimientos FCPF y ONU-REDD

ONU-REDD y FCPF originan de diversas plataformas institucionales con reglas y procedimientos diferentes y complejos. Este es el caso particular de ONU-REDD, el cual es por si solo una colaboración interinstitucional entre tres agencias diferentes. Sin embargo, FCPF y ONU-REDD se han esforzado por armonizar algunas directrices y procedimientos, mientras que otras continúan siendo aplicables solo a uno de los programas. Los documentos clave de importancia para los pueblos indígenas son:

■■ Plantilla de Propuesta de Preparación FCPF y ONU-REDD (R-PP)

■■ Directrices Conjuntas de las Partes Interesadas ONU-REDD y FCPF

■■ El Enfoque Común para las Salvaguardas Sociales y Ambientales para Socios Ejecutores Múltiples bajo el Fondo de Preparación FCPF


■■ Principios y Criterios Sociales y Ambientales (PCSA) de ONU-REDD

■■ Evaluación Estratégica Social y Ambiental (EESA) de FCPF

■■ Directrices ONU-REDD de Consentimiento, Libre, Previo e Informado (CLPI)

■■ Nota sobre Lineamientos Conjuntos del PNUD-Banco Mundial para Países REDD+: Estableciendo y Fortaleciendo Mecanismos de Atención de Reclamos

La plantilla para R-PP supone otorgar a países un marco común para desarrollar propuestas para FCPF o ONU-REDD – o para preparar propuestas conjuntas de conformidad con las decisiones de Cancún relacionadas a capacidades y salvaguardas. Sin embargo, desde su inicio, la plantilla indica dos vías distintas las cuales básicamente diferencian entre los requisitos de políticas y salvaguardas aplicables del Banco Mundial y de ONU-REDD.

Este mismo enfoque es reflejado en las Directrices Conjuntas sobre la Participación de las Partes interesadas (ver Anexo D para un resumen de las Directrices). Las Directrices plantean una serie de compromisos, principios y expectativas conjuntas generales, pero mientras que las de ONU-REDD se comprometen a DNUDPI y otros instrumentos internacionales, FCPF se refiere a OP 4.10 del Banco Mundial. En relación al consentimiento, ONU-REDD se refiere a las Directrices de CLPI mientras que FCPF se refiere a OP 4.10 del Banco Mundial y el concepto de consulta libre, previa e informada “que lleva a un amplio apoyo de la comunidad”.

Asimismo, en relación a las salvaguardas sociales y ambientales, ONU-REDD espera que los países apliquen los Principios y Criterios Sociales y Ambientales (PCSA), mientras que FCPF requiere la Evaluación Estratégica Social y Ambiental (EESA).

Los Principios y Criterios Sociales y Ambientales (PCSA) de ONU-REDD otorgan un marco de orientación para: (i) abordar asuntos sociales y ambientales en los Programas Nacionales ONU-REDD y otras actividades financiadas por ONU-REDD; y (ii) desarrollar enfoques nacionales a las salvaguardas ONU-REDD alineadas con CMNUCC. PCSA consiste de siete amplios principios y una serie de criterios más detallados, de los cuales dos se refieren a Directrices existentes relacionadas con los pueblos indígenas:

■■ Garantizar la participación plena y efectiva de las partes relevantes en el diseño, la planificación y la implementación de actividades REDD+, poniendo especial atención a los pueblos indígenas, las comunidades locales y otros grupos vulnerables y marginados (para ser implementado en conformidad con las Directrices Conjuntas FCPF y ONU-REDD sobre la Participación de las Partes Interesadas);

■■ Procurar el consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indígenas y respetar y defender la decisión tomada (ya sea que se otorgue o no el consentimiento) (ejecutado en conformidad con las Directrices de CLPI de ONU-REDD).

Además dos otros criterios hacen referencia explícita a los pueblos indígenas, pero no existe más orientación operacional de cómo asegurar el respeto de estos:

■■ Respetar y promover el reconocimiento y ejercicio de los derechos de pueblos indígenas, las comunidades locales y otros grupos vulnerables y marginalizados a la tierra, territorios y recursos, incluso al carbono;

■■ Respetar y proteger el conocimiento tradicional, y el patrimonio y practicas culturales.

La Evaluación Estratégica Social y Ambiental (EESA) es la herramienta del FCPF utilizada para integrar consideraciones ambientales y sociales clave dentro de la preparación de REDD+. La EESA refleja la responsabilidad de FCPF de aplicar las políticas y procedimientos de salvaguarda del Banco Mundial como se dispone en sus Políticas Operacionales. En principio, todas las Políticas de Salvaguardas del Banco Mundial tienen el potencial de aplicar la preparación, pero para REDD+, las políticas más relevantes suponen ser “las políticas de Evaluaciones Ambientales


(O/P/BP 4.01), Hábitats Naturales (OP/BP 4.04), Bosques (OP/BP 4.36), Reasentamiento Involuntario (OP/BP 4.12), y Pueblos Indígenas (OP/BP 4.10)” (FCPF/ONU-REDD, 2011). Como parte de EESA, un Marco de Gestión Ambiental y Social (MGAS) deberá se establecido para manejar los riesgos ambientales y sociales y para mitigar potenciales impactos adversos.

Una nota de FCPF sobre las Políticas de Salvaguardas del Banco Mundial y de las Salvaguardas CMNUCC REDD+, considera que mientras que “los textos literales de las políticas de salvaguardas ambientales y sociales del Banco Mundial y las salvaguardas de CMNUCC REDD+ no son idénticos, la aplicación requerida de las salvaguardas del Banco Mundial (…) deben ser suficientes para asegurar que las salvaguardas del Banco Mundial exitosamente promocionan y apoyan las salvaguardas de CMNUCC para REDD+” (FCPF 2013: 1). Sin embargo, debido a que los OP 4.10 del Banco Mundial no contemplan el concepto de consentimiento libre, previo e informado, como es consagrado en DNUDPI, se puede cuestionar si la política del Banco cumple con el requisito bajo OMNUCC de respetar los derechos de los pueblos indígenas.

En países donde el PNUD es el socio ejecutor del FCPF, debe de cumplir con los requisitos fundamentales de las políticas de salvaguarda del Banco Mundial. Esto requiere que durante el siguiente año el PNUD revise sus normas sociales y ambientales, incluyendo la consolidación de su mecanismo de rendición de cuentas.

En términos de consulta y participación, las Directrices Conjuntas sobre la Participación de las Partes Interesadas establecen las consultas previas y la elaboración de un Plan de Consulta y Participación con un presupuesto realista, para ser incluido en R-PPs. Además, se debe llevar a cabo un taller nacional para dar inicio al proceso de consultas y participación, y se deben de establecer estructuras y mecanismos participativos para gestionar el proceso acordado, por ejemplo, por medio de la participación de los pueblos indígenas y otras partes interesadas en los comités nacionales REDD+.

Las Directrices destacan ocho pasos genéricos a seguir para la consulta, como se ilustran a continuación:

Como se puede ver, las Directrices no son específicas acerca del objetivo de la consulta y simplemente plantean que los resultados serán analizados y difundidos socialmente. Solo las directrices específicas de ONU-REDD abarcan el objetivo de obtener consentimiento, como se estipula en DNUDPI.

En términos de definir cuales asuntos consultar, las Directrices ofrecen una lista no exhaustiva que parece ser una combinación de temas de investigación, asuntos políticos, resultados del programa, ejercicios participativos, etc.

Definir los resultados deseados de las consultas

Identificar las partes interesados

Definir aspectos a consultar

Asegurar que partes interesadas tienen suficiente capacidad para participar de forma plena y efectiva de las consultas

Definir los términos de la consulta

Realizar las consultas

Seleccionar métodos de consulta y difusión social

Analizar y dar a conocer los resultados


Mientras que todos estos asuntos pueden convertirse en el sujeto de las consultas, las Directrices no especifican las etapas y asuntos genéricos de las fases de preparación e implementación de REDD+, las cuales bajo normas internacionales requieren de consulta.

Las Directrices Conjuntas indican que en el caso de REDD+, “los aspectos que se deben consultar pueden incluir, entre otros, los siguientes: estado actual de los bosques nacionales; marcos institucionales, políticos y regulatorios; principales causas y causantes de la deforestación y la degradación forestal; políticas pasadas y presentes implementadas para detener la deforestación y la degradación forestal, hayan sido exitosas o no; derechos y necesidades de los pueblos indígenas y otras comunidades cuyo sustento depende de los bosques; tipo y patrón de uso de la tierra por los pueblos indígenas; derechos sobre la tierra (derechos de uso y propiedad, tradicionales y consuetudinarios), y sistemas de tenencia de la tierra; derechos sobre el carbono; participación inclusiva en el diseño y la implementación de la estrategia de REDD+ y desarrollo de procedimientos y facilitadores en todo el ciclo de REDD+; estrategia propuesta de REDD+; diseño de sistemas de distribución de los beneficios para la distribución equitativa y eficaz de los ingresos de REDD+; impactos y riesgos económicos, sociales y ambientales de REDD+ y mitigación y prevención de riesgos; diseño de sistemas de seguimiento para llevar un registro de los bosques y las emisiones derivadas de la forestación así como de los beneficios ambientales y sociales comunes; aspectos de gestión forestal y mecanismos para garantizar el pleno cumplimiento de las salvaguardas sociales y ambientales, incluso durante el desarrollo de la estrategia de REDD+; costos de oportunidad del uso de la tierra; grupos que pueden resultar beneficiados o perjudicados a partir de las actividades de REDD+; función del sector privado”.

Las Directrices estipulan una serie de requisitos específicos que deben seguir los Programas Nacionales de ONU-REDD, que incluyen la validación de Documentos de Programas Nacionales: la elaboración de un Plan de Consulta y Participación que debe de estar anexo al Documento de Programa; el involucramiento en todas las fases de los pueblos indígenas y otras comunidades que dependen de los bosques, y organizaciones de la sociedad civil; actividades y recursos para apoyar la continua consulta, participación y alianza; evaluación del impacto de las actividades de ONU-REDD en los derechos de los pueblos indígenas y otras comunidades que dependen de los bosques. Además, las Directrices incluyen disposiciones para la difusión social de la información y transparencia, estipulando que los reportes anuales y documentos con resultados de las consultas deben de ser circulados y estar a la disposición del público. Las Directrices no otorgan requisitos específicos y similares para los R-PP bajo FCPF.

Finalmente, las Directrices indican que los Programas Nacionales requieren establecer mecanismos de reclamo.

El requisito de establecer mecanismos de reclamo también se encuentra en el Enfoque Común para las Salvaguardas Sociales y Ambientales para Socios Ejecutores Múltiples bajo el Fondo de Preparación FCPF, el cual forma parte de acuerdos legalmente vinculantes entre el Fondo y los socios ejecutores. Bajo en Enfoque Común, los Socios Ejecutores deben garantizar “equivalencia substancial” a las salvaguardas ambientales y sociales de las políticas y procedimientos del Banco Mundial, específicamente EESA y MGAS, Directrices sobre la Participación de las Partes Interesadas de FCPF/ONU-REDD, Directrices FCPF sobre Divulgación de Información, y las Directrices de FCPF sobre el Establecimiento de Mecanismos de Reclamo y Reparo a nivel nacional.

Además, el Enfoque Común estipula que si “las políticas y procedimientos de salvaguardas ambientales y sociales de un Socio Ejecutor son más rigurosas y/u ofrecen más protección que las del Banco Mundial, entonces aplicarán dichas políticas a actividades llevadas a cabo bajo el Fondo de Preparación FCPF por medio de ese Socio Ejecutor.”

Mientras que ONU-REDD se encuentra en el proceso de desarrollo de directrices en tales mecanismos, las partes interesadas pueden dirigir sus reclamos al Secretariado del Programa ONU-REDD y al Coordinador Residente de la ONU en el país.

El borrador de la Nota sobre Lineamientos Conjuntos del PNUD-Banco Mundial para Países REDD+: Estableciendo


y Fortaleciendo Mecanismos de Atención de Reclamos fue inicialmente circulado en agosto 2013. Estas Directrices estipulan que un mecanismo nacional de retroalimentación y de reparación (GRM) debe de estar efectivamente disponible como parte de los arreglos institucionales REDD+ del país. Dicho mecanismo debe de estar disponible a las partes interesadas de REDD+ desde las fases iniciales de implementación R-PP.

Los GRM sugeridos son nacionales y no mecanismos dentro de agencias como el Panel de Inspección del Banco Mundial. Por ende, este tipo de GRM no puede responsabilizar a las agencias involucradas a cumplir sus políticas y directrices.

Las Directrices no especifican cual sería el fundamento legal o político para la evaluación de los reclamos, por ejemplo, si serían disposiciones específicas del proyecto, políticas institucionales de las agencias ejecutoras, o marcos legislativos y políticos de los propios países.

Aunque las Directrices no son específicas acerca de los fundamentos de las funciones de los GRM, debería garantizar que “los resultados y reparaciones deben ser compatibles con derechos humanos reconocidos internacionalmente”. Considerando que los derechos de los pueblos indígenas son derechos humanos reconocidos internacionalmente, DNUDPI y otros instrumentos en derechos humanos deben de ser la base de GRM. Esto causa serias inquietudes acerca de la voluntad política y capacidad de los países de establecer mecanismos de reclamo en el corto plazo.

El panorama se convierte aun más complejo cuando se analiza la cobertura nacional. Un total de 63 países reciben apoyo de FCPF o ONU-REDD, ya sea como participantes o candidatos a FCPF, o por medio de programas nacionales o de apoyo específico para ONU-REDD (ver Anexo C para un resumen de los países participantes y el tipo de intervención FCPF y/o ONU-REDD).

En 26 de estos países (41%), ya sea el FCPF u ONU-REDD son los únicos operadores, mientras que ambos programas están activos en 37 países (59%), donde el PNUD es el Socio Ejecutor en hasta siete de los 36 países FCPF. En 19 países existe el potencial de tener la aplicación “pura” de las políticas y salvaguardas de FCPF, pero como ejemplo de la complejidad legal, se puede mencionar que dos de estos países han ratificado el Convenio No. 169 de la OIT y cinco han ratificado la Convención Americana sobre Derechos Humanos, con consecuencias legales que trascienden las Políticas Operacionales del Banco Mundial. En 37 países donde ambos FCPF y ONU-REDD están activos, la implementación diferenciada de directrices y salvaguardas de FCPF y ONU-REDD agrega un nivel adicional de complejidad.

1.6 Directrices CLPI de ONU-REDD

Las Directrices sobre Consentimiento Libre, Previo e Informado de ONU-REDD (“Directrices CLPI”) son el instrumento más reciente que garantiza el respeto de los derechos de los pueblos indígenas en el contexto de los programas ONU-REDD.

Los usuarios principales de las Directrices suponen ser los Estados que ejecutan los programas nacionales de ONU-REDD o que reciben apoyo específico.

El objetivo de las Directrices es “delinear una normativa, una política y un marco operativo para que los países socios del Programa ONU-REDD busquen el CLPI” (ONU/REDD, 2013 (a): 10). Operativamente, las Directrices sugieren a los países socios de ONU-REDD que durante la fase de preparación de REDD+ deben desarrollar Directrices de CLPI o Metodología de CLPI para que se apliquen principalmente en la fase de implementación de REDD+.

Las Directrices sostienen que “CLPI aplica a REDD+ con respecto a cambios potenciales en el manejo de los recursos que pudieran impactar de forma significativa en los derechos fundamentales de los pueblos indígenas y, donde sea relevante, de


otras comunidades que dependen de los bosques. Bajo estas circunstancias, y en forma consistente con los instrumentos de derechos humanos y con otras obligaciones de los tratados, los pueblos a ser potencialmente afectados tienen el derecho a participar en y a otorgar o negar el consentimiento para una acción propuesta” (Ibid: 18). Esto está claramente en línea con el enfoque “salvaguarda” hacia el consentimiento, el cual busca prevenir situaciones donde disposiciones impuestas por el gobierno, que tienen un impacto significativo sobre los derechos de los pueblos indígenas, proceden sin consentimiento.

Siguiendo este enfoque, las Directrices parecen estar principalmente dirigidas a ejecutar el aspecto específico de las actividades del artículo 32(2) de DNUDPI, el cual requiere consultas y cooperación de buena fe con los pueblos indígenas para obtener su consentimiento libre, previo e informado “antes de aprobar cualquier proyecto que afecte a sus tierras o territorios y otros recursos, particularmente en relación con el desarrollo, la utilización o la explotación de recursos minerales hídricos o de otro tipo”.

Las Directrices especifican que la aplicabilidad se pretende principalmente llevar a cabo en el contexto de actividades específicas localizadas: “Debido a que el proceso de CLPI a menudo concierne a una actividad específica propuesta, con impactos potenciales sobre una comunidad específica, y que el consentimiento es otorgado o negado en forma colectiva por la comunidad, el CLPI se aplica más frecuentemente a nivel comunitario” (Ibid: 28).

Además, las Directrices están orientadas a situaciones que establezcan el consentimiento libre, previo e informado como un requisito absoluto, estableciendo que “si bien estas Directrices a menudo se refieren a ‘buscar’ el consentimiento, esto debe ser interpretado más allá de lo que debería ser la aspiración general y el objetivo de cada consulta de buena fe, y también incluir el requisito para ‘obtener’ de hecho ese consentimiento en los casos en que las circunstancias así lo justifiquen” (ONU-REDD, 2013: 10).

Mientras que el enfoque salvaguarda de obtener el consentimiento para proyectos específicos a nivel comunitario es indiscutiblemente valioso, y además crucial para prevenir las violaciones clásicas de los derechos a la tierra y recursos de los pueblos indígenas, no es suficiente para garantizar el desarrollo libremente determinado y la propiedad de iniciativas por medio de la implementación adecuada de los derechos colectivos y entrelazados a consulta, participación y consentimiento en el contexto de estrategias nacionales REDD+. Alcanzar estos derechos requiere de consultas, que sean de naturaleza sistemática y que se extiendan más allá de los proyectos específicos propuestos en o cerca de los territorios indígenas, para abordar la planificación estratégica del desarrollo y asuntos de gobernabilidad que buscan obtener el respeto por los derechos colectivos de los pueblos indígenas.

Con relación a medidas legislativas, administrativas y políticas más amplias, las Directrices reconocen que algunos componentes de las estrategias nacionales REDD+ pueden tener implicaciones para los derechos de los pueblos indígenas “y por lo tanto al menos esos componentes requieren de alguna forma de consentimiento” (Ibid: 28). Además, las Directrices especifican que “en el desarrollo de estrategias REDD+ nacionales, los países socios deben garantizar la consulta efectiva, de buena fe, con los pueblos indígenas y las comunidades que dependen de los bosques con la intención de alcanzar un acuerdo en la fase de validación.” Además, las Directrices establecen que “en donde estén siendo formuladas políticas y determinaciones específicas en el desarrollo de la estrategia REDD+ nacional y que podrían afectar los derechos y los intereses de los pueblos indígenas y, donde sea relevante, los derechos de comunidades que dependen de los bosques,

Las Directrices diferencian entre el requisito de consentimiento libre, previo e informado en el contexto de los pueblos indígenas y el requisito de consultar de buena fe a las comunidades que dependen de los bosques con respecto a temas que las afectan “con la idea de llegar a un acuerdo” (Ibid: 11). Los derechos colectivos de los pueblos indígenas a consulta, participación y consentimiento se derivan, en última estancia, del derecho a libre determinación, y por lo tanto se aplican específicamente a los pueblos indígenas. Sin embargo, en el contexto de proyectos localizados REDD+, con impacto sobre comunidades que dependen de los bosques, pueden existir temas de derechos de propiedad que también implicarían un requisito de consentimiento, aunque este no derive de DNUDPI.


especialmente sus derechos a la libre determinación; a poseer, usar y controlar sus tierras, recursos y territorios; a su cultura, su salud y medioambiente, a garantizar sus medios de vida tradicionales o su supervivencia; a su igualdad ante la ley, o a no ser reubicados por la fuerza, bajo estas Directrices se debe requerir el CLPI de los titulares de derechos a través de instituciones representativas. El país socio tendrá la obligación de obtener el CLPI como un mecanismo de garantizar la protección y el goce efectivo de los derechos fundamentales subyacentes en cuestión” (Ibid: 28).

En el contexto de derecho internacional y jurisprudencia, el requisito de consentimiento fortalece con su impacto potencial, a pesar de que la medida propuesta o proyecto tendrá impacto a nivel local o nacional. Por ende, mientras que las Directrices son fuertes en estipular pasos para obtener un enfoque salvaguarda hacia las actividades localizadas de REDD+, son relativamente débiles en proveer orientación de cómo poner en funcionamiento el enfoque más amplio de gobernanza hacia el consentimiento libre, previo e informado, como se estipula en los artículos 19 y 32(2) y a través de DNUDPI. Este enfoque más amplio de gobernanza se encuentra intrínsecamente vinculado a los derechos colectivos de los pueblos indígenas a consulta, participación y auto gobernanza, pero desafortunadamente el FCPF y ONU-REDD no abordan sistemáticamente el requisito al consentimiento en el contexto de sus Directrices sobre la Participación de las Partes Interesadas.


2. EXPERIENCIAS REGIONALES Y NACIONALES CON REDD+

2.1 África

Las discusiones sobre asuntos de pueblos indígenas han surgido hasta hace relativamente poco tiempo en la región Africana y a algunos gobiernos aun se les dificulta aceptar el concepto. Esto se refleja en el bajo nivel de reconocimiento constitucional y legal de los pueblos indígenas y sus instituciones, incluyendo sus derechos a consulta, participación y consentimiento, y a tierras, territorios y recursos. En general, las “estrategias de subsistencia de bajo impacto de estas comunidades hacen que las tierras y recursos que han ocupado y utilizado tradicionalmente parezcan estar disponibles para otros usos intensivos – razón por la cual son vulnerables a invasión y despojo” (Reiring & Stidsen, 2013:24-25). Hasta en países donde hay un cierto reconocimiento de los derechos colectivos a la propiedad y tierras, el “requisito de que las comunidades indígenas deben tener condición jurídica antes de poder reclamar los derechos colectivos a las tierras evita que muchas comunidades indígenas puedan disfrutar los derechos otorgados en las leyes nacionales” (OIT & CADHP 2009:19).

En las últimas décadas, han surgido organizaciones de pueblos indígenas en muchos países Africanos. La mayoría de las instituciones indígenas tienen capacidad institucional limitada y su representatividad de las comunidades locales es a menudo cuestionada. Sin embargo, debido a la agencia de los pueblos indígenas y el constante trabajo del CADHP, existen varias tendencias positivas en la región:

■■ En la región de África Central, existe un creciente reconocimiento de las comunidades ‘pigmeas’ que habitan en los bosques como pueblos indígenas.

■■ En el 2010, la República Central Africana se convirtió en el primer país Africano en ratificar el Convenio No. 169 de la OIT sobre los derechos de los pueblos indígenas.

■■ En el 2011, la República del Congo adoptó una Ley especifica sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (CAR, 2011). El artículo 31 de la ley indica que los pueblos indígenas tienen derechos individuales y colectivos a poseer, accesar y utilizar las tierras y recursos naturales tradicionales.


La Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos (CADHP), por medio de su Grupo de Trabajo sobre Pueblos y Comunidades Indígenas, ha desempeñado un papel crucial en contextualizar el concepto a la región y en desarrollar jurisprudencia importante sobre los derechos a las tierras de los pueblos indígenas, basada en la Carta Africana de los Derechos Humanos y de los Pueblos. En el caso de los Endorois en Kenia, CADHP afirmó los derechos tradicionales de los Endorois sobre tierras tradicionales, confirmando que el desplazamiento forzado de estas tierras viola las disposiciones de la Carta Africana relacionadas a los derechos a religión, propiedad y cultura, a disponer libremente de sus riquezas y recursos naturales, y al desarrollo (CADHP, 2010).

CADHP es instrumental para abordar los derechos de los pueblos indígenas en base a la Carta Africana de los Derechos Humanos y de los Pueblos. En el 2012, en su sesión numero 53, CADHP otorgó a Camerún las siguientes recomendaciones:

1-Armonizar las leyes nacionales con las normas regionales e internacionales en cuanto a la protección de derechos para las poblaciones y comunidades indígenas;

2-Colaborar con e invitar al Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas a emprender una visita promocional a Camerún para continuar el diálogo sobre este tema y para encontrar soluciones duraderas para la efectiva implementación de los derechos de estas poblaciones;

3-Adoptar legislación relevante lo antes posible para proteger los derechos de los pueblos indígenas;

4-Abandonar el uso del término “población marginal” para referirse a las poblaciones indígenas;

5-Armonizar las leyes de las tierras y adoptar medidas especiales para permitir que las poblaciones indígenas disfruten plenamente de todos sus derechos, particularmente su derecho a la propiedad de la tierra y avanzar hacia el reconocimiento de sus peculiaridades culturales, incluyendo el nomadismo, para asegurar que este factor no perjudique el ejercicio de sus derechos.

2.1.1 Camerún

Camerún Datos de País

Tipo de intervención País participante de FCPF

Modalidad de implementación Implementación nacional, Ministerio de Ambiente, Protección de la Naturaleza y Desarrollo Sostenible (MAPNDS)

Plazo FCPF: Enero 2013 – Diciembre 2015

Presupuesto FCPF: USD 3.6 millones

Presupuesto asignado para participación de las partes interesadas

Promoción de Consultas y Comunicación a Múltiples Partes Interesadas: USD 400,000 para grupos de trabajo técnicos a nivel nacional y departamental, e implementación de la estrategia de comunicación sobre REDD+.

Otros La plataforma de OSC ha recibido una subvención de USD 140,000 del Banco Mundial para establecer sucursales regionales y comunales.

Directrices aplicables Banco Mundial OP 4.10: EESA, Directrices sobre la Participación de las Partes Interesadas FCPF/ONU-REDD

Tipo de intervención Apoyo específico ONU-REDD por medio de FAO para MRV


2.1.1.1 Programa FCPF y Apoyo Específico ONU-REDD

Camerún entregó su Nota sobre Idea de Plan de Preparación (R-PIN) a FCPF en el 2008, y en el 2010 recibió una subvención de USD 200,000 para formular R-PP. Una sesión de trabajo en junio del 2012 fue seguida por una reunión de sociedad civil para analizar y otorgar recomendaciones para mejorar R-PP. La R-PP fue presentado a FCPF en el 2012 y revisada por un equipo de expertos del Grupo Asesor Técnico del FCPF (GAT) para lograr los criterios de R-PP de forma exhaustiva y con calidad. Las observaciones del GAT en cierto grado reflejan las recomendaciones de la sociedad civil.

La revisión del GAT plantea, entre otros, inquietudes acerca de “la marginalización numérica en las estructuras del comité, de ambos la sociedad civil y los grupos de pueblos indígenas. Ellos están substancialmente superados en números en los comités y les será difícil que sus voces sean escuchadas”, y además que “los intereses de los pueblos indígenas han quedado relegados detrás de la categoría general de ‘sociedad civil’, una esfera de diálogo que no es la más apta para las necesidades y hábitos de expresión de los pueblos indígenas de los bosques de Camerún”. El equipo GAT también comenta que se menciona que las comunidades locales “desempeñan una función para la recolección de datos, pero no se dan más detalles de cómo esto exactamente se llevará a cabo. Esta es una falla seria, ya que estos grupos son un componente esencial de las dinámicas del bosque, y potencialmente juegan una función importante en cualquier sistema de MRV. Esto debe de ser abordado de una mejor manera” (Respuesta del Gobierno de Camerún a los comentarios de GAT, Yaoundé, 28 Setiembre 2012).

Los comentarios GAT son públicos y presentados al Comité de Participantes del FCPF y suscitan discusiones y respuestas del gobierno, provocando cambios en R-PP. Por ende, la revisión TAP funciona como un mecanismo para reforzar las inquietudes de la sociedad civil y para aumentar el diálogo constructivo y control de calidad de la participación de las partes interesadas, incluyendo las estructuras de toma de decisiones y el trabajo técnico en MRV.

R-PP fue aprobado en febrero del 2013. Una tabla de análisis2 demuestra un panorama mixto acerca de la incorporación de las recomendaciones de la sociedad civil en la R-PP final. La mayoría fueron tomadas en cuenta parcial o totalmente, pero este no fue el caso de las observaciones relacionadas a los derechos a las tierras y a la composición de Comité Directivo. El proceso de diligencia debida del Banco Mundial actualmente se está realizando. Una inquietud manifestada por los pueblos indígenas es que el gobierno este dispuesto a admitir referencias de su participación y prioridades, para así dar legitimidad a la R-PP, sin necesariamente dar seguimiento a los compromisos una vez que reciben los fondos.

ONU-REDD ha apoyado solo una actividad en el país, enfocada en MRV. La actividad es implementada por la FAO como elemento bajo un programa regional que cubre 10 países del COMIFAC. La organización indígena MBOSCUDA reporta haber estado involucrada con ONU-REDD en eventos internacionales, pero no a nivel nacional.

2.1.1.2 El Concepto de “Pueblos Indígenas”

El término “pueblos indígenas” es considerado como controversial por el gobierno de Camerún, pero ambos el Ministerio de Asuntos Sociales y el Ministerio de Relaciones Exteriores están trabajando en estudios para identificar los grupos que estarían cubiertos. Actualmente existe un amplio entendimiento que el término se aplica a las poblaciones pastorales Mbororo y de caza y recolección llamado “pigmeos”, integrados por los grupos Baka, Bagyéli, Bedzang y Bakola. El área Mbororo no cuenta con densos bosques, pero el bosque es importante para la conservación de los recursos hídricos y la ganadería. Por medio de sus asociaciones comunales, los Mbororo se organizan en la Asociación de Desarrollo Social y Cultural (MBOSCUDA). Los pigmeos tienen una estructura social no-jerárquica y no cuentan con una institución representativa a nivel nacional. El proceso de formulación R-PP ha apoyado a positivamente incrementar el perfil de los pueblos indígenas y a que el gobierno, FCPF y la sociedad civil reconozcan que REDD+ fracasará sin la participación plena los pueblos indígenas.

2 Disponible en: www.forestcarbonpartnership.org/fcp/sites/forestcarbonpartnership.org/files/Documents/Table%20analysis%20of%20RPP%20vs%20civil%20society%20statement.pdf


2.1.1.3 Legislación, Apalancamiento y Distribución de Beneficios

La Ley Forestal de 1994, no reconoce los derechos consuetudinarios de propiedad comunal, pero presenta el concepto de “bosques comunales”, a los cuales las comunidades tienen derechos de uso. La sociedad civil y los pueblos indígenas reportan que se tiende a favorecer a inversionistas de gran escala en negocios agro-industriales, con arrendamientos a largo plazo, sobre los derechos comunales (la conversión de bosques a la agricultura representa el 80% de la pérdida de cobertura forestal3). El Comité para la Eliminación de Discriminación Racial (CEDR) ha expresado su “…preocupación por los ataques en los derechos de los pueblos indígenas a tierras. Lamenta que la legislación vigente sobre la propiedad de la tierra no toma en consideración las tradiciones, costumbres y sistemas de tenencia de la tierra de los pueblos indígenas, o sus formas de vida” (CEDR, 2010, para. 18).

El gobierno ha iniciado la reforma de la Ley de Tenencia de la Tierra de Camerún, incluyendo la elaboración de una nueva Ley Forestal, pero en una propuesta a la CEDR, el Programa para Pueblos de los Bosques (PPB) y el Centro de Ambiente y Desarrollo (CAD) plantean inquietudes que “ambos el proceso de reforma y los contenidos de la nueva ley son racialmente discriminatorios hacia los pueblos indígenas” (Propuesta de PPB y CAD a CEDR, 2013).

Los representantes indígenas y de sociedad civil esperan que REDD+, como mecanismo voluntario, tenga un apalancamiento limitado para impulsar reformas legislativas y políticas que incrementan el reconocimiento de los derechos comunales. Generalmente el enfoque de los gobiernos está en hacer la tierra rentable, por ejemplo, por medio de concesiones mineras las cuales en múltiples ocasiones traslapan con las densas áreas forestales de la parte sur del país. Además, el Ministerio de Ambiente y Protección de la Naturaleza y Desarrollo Sostenible (MAPNDS), el cual es responsable del proceso de preparación de REDD+, es una de las instituciones más débiles del gobierno, mientras que los ministerios más poderosos, como lo son el de silvicultura y minería, casi no están involucrados.

La Ley Forestal de 1994 contempla varios esquemas para la distribución de beneficios de los recursos del bosque, particularmente el establecimiento de un impuesto descentralizado, el cual permite asignar una porción de los ingresos de la venta de productos del bosque hacia las comunidades del bosque locales. Un estudio de caso llevado a cabo en Accra genera inquietudes en relación a la utilización de los mecanismos actuales de distribución de beneficios para informar el desarrollo de un mecanismo de distribución de beneficios REDD+, ya que “los sistemas existentes han tenido resultados mixtos, donde algunas veces se han sentido impactos negativos en el desarrollo local y la reducción de la pobreza. Para prevenir la captura por la élite, y la corrupción que ha afectado otras áreas de distribución de recursos en Camerún, el caso enfatiza que las reglas para la distribución de beneficios REDD+ deben de estar basadas en procesos transparentes y participativos, que involucran a todas las partes interesadas y titulares de derechos” (Caucus de Accra 2013).

2.1.1.4 Participación de Pueblos Indígenas y Sociedad Civil

Los pueblos indígenas participan en el proceso de preparación REDD+ por medio de la amplia Plataforma REDD y Cambio Climático de organizaciones de la sociedad civil ya que se considera que su débil capacidad institucional no los haría muy influyentes por si solos. Los representantes indígenas opinan que se les ha otorgado una posición muy reconocida en amplia Plataforma, incluyendo en la próxima descentralización de actividades. Uno de los objetivos de la Plataforma es identificar y crear un registro de las aldeas que viven de los bosques, ya que el gobierno no cuenta con este tipo de información.

Los pigmeos participan por medio de una red de OSC que les proporciona apoyo, mientras que los Mbororo son representados por MBOSCUDA. Los Mbororo no fueron involucrados en la etapa inicial cuando el gobierno de Camerún comenzó a participar con FCPF y a elaborar su R-PP en el 2008, pero se involucraron en el 2011, cuando

3 Rainforest Alliance en: http://www.rainforest-alliance.org/community-forestry/regions/cameroon


un oficial del Banco Mundial alentó al gobierno para que los incluyera. En general, el largo proceso de formulación de la R-PP tuvo aspectos positivos, ya que permitió que las OSC y los pueblos indígenas desarrollaran capacidades y conocimientos en estos temas por medio de sus propios esfuerzos.

Una inquietud planteada es que las comunidades Bantu, las cuales dependen de los bosques, no están directamente representadas en la Plataforma, ya que existe una suposición no confirmada que éstas serán representadas por las OSC convencionales. Otra inquietud es que actualmente la Plataforma es la única estructura de OSC que está siendo consultada en el proceso, dejando por un lado a otras plataformas y redes, como la Plateforme Forêts et Communautés, la cual se organiza en relación a la iniciativa de Aplicación de Leyes, Gobernanza y Comercio Forestales (FLEGT- por sus siglas en inglés), la cual es apoyada por la Comunidad Europea. Esta Plataforma aportó información al proceso de formulación R-PP, pero casi no ha estado involucrada después de la validación de la propuesta. Aparentemente, el gobierno ha optado por tener una sola circunscripción de OSC, mientras que las dinámicas internas de la sociedad civil dificultan reunir a todos los actores relevantes bajo una única estructura.

Representantes indígenas participaron en la presentación y validación de la R-PP en el Comité de Participantes de FCPF en el 2012. Además hay un representante indígena y uno de las OSC entre los 21 miembros del Comité Director, de los cuales 14 son representantes del gobierno. Sin embargo, después de las presiones de la sociedad civil y de la preocupación expresada por el equipo GAT, en la R-PP revisada se indica que la toma de decisiones se llevará a cabo por medio de consenso, lo cual debería de dar oportunidad a empoderar a los pueblos indígenas y la sociedad civil, aunque permanezcan representando una minoría. La oportunidad de estar involucrados en la formulación de la R-PP y participar en sus varios niveles es apreciada.

Se informa que el MAPNDS no cuenta con experiencia previa en consultar a los pueblos indígenas, lo cual es visto como algo positivo, conforme el Ministerio demuestra apertura, incluyendo una iniciativa conjunta de GIZ, Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF-por sus siglas en inglés) y el Centro de Ambiente y Desarrollo (CAD), que busca desarrollar directrices nacionales sobre consentimiento libre, previo e informado. Por lo general, se estima que se tiene poco entendimiento y capacidad por parte del gobierno, pueblos indígenas y OSC en temas relacionados a consulta y consentimiento, por lo que existe una gran necesidad de sensibilización y desarrollo de capacidades. Sin embargo, desde el 2009, el Ministerio de Ganadería, Pesca e Industria Animal (MGPIA) ha involucrado de lleno a MBOSCUDA en el proceso de revisión de la política que gobierna al subsector agro-pastoral de ganadería y el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) patrocinó un proyecto para lograr la efectiva participación de MBOSCUDA en la formulación del Código Pastoral, el cual está en espera a ser presentado para la aprobación del parlamento.

La Plataforma Nacional REDD y Cambio Climático de Sociedad Civil ha recibido dos subvenciones del Banco Mundial, por un total de USD100,000, para fortalecer sus capacidades, incluyendo un proceso de descentralización, y para garantizar mayor alcance y representación a nivel local. La Plataforma actualmente tiene 10 coordinadores locales y se está expandiendo con coordinadores comunales. 35% de los coordinadores son de pueblos indígenas y 30% son mujeres. Actualmente la Plataforma ha formulado un programa de trabajo a cinco años en REDD+, pero no ha asegurado el financiamiento para el programa, el cual incluye componentes claves en sensibilización y desarrollo de capacidades. El tener acceso a financiamiento sostenible a largo plazo es un desafío importante que enfrenta la Plataforma, ya que la mayoría de los fondos bajo FCPF serán canalizados por medio del gobierno.

En relación a esto está el reto de la sensibilización y el desarrollo de capacidades locales para REDD+. Particularmente los pueblos indígenas tienen acceso limitado a educación e información, y existe la necesidad de adaptar las herramientas y estrategias de comunicación para realmente llegar a los hombres y mujeres indígenas a nivel local.


2.1.2 República Democrática del Congo

República Democrática del Congo (RDC) Datos de País

Tipo de intervención Programa Nacional ONU-REDD

Modalidad de implementación Implementación directa

Plazo Junio 2010 – Diciembre2013

Presupuesto USD 5.5 millones

Directrices aplicables OP 4.10 del Banco Mundial (Directrices de Participación de las Partes Interesadas FCPF/ONU-REDD)

Tipo de intervención País participante FCPF

Modalidad de intervención Implementación nacional, Ministerio de Ambiente, Conservación de la Naturaleza y Turismo (MACNT)

Plazo 2010 – 2013

Presupuesto USD 3.4 millones, se presentó solicitud al Comité de Participantes de FCPF para obtener USD 5 millones adicionales.

2.1.2.1 Una Variedad de Programas Relacionados a REDD

Dada la extensión e importancia de sus bosques, la RDC es un país clave para una variedad de iniciativas forestales. La RDC es un país participante en FCPF y también ha ejecutado un programa nacional ONU-REDD el cual finalizó en el 2012. El programa financiado por FCPF se encuentra en su etapa final y la RDC ha solicitado USD 5 millones de financiamiento adicional y actualmente se encuentra bajo consideración del Comité de Participantes.

La FCPF opera bajo una modalidad de implementación nacional por medio de l Ministerio de Ambiente, Conservación de la Naturaleza y Turismo (MACNT). El MACT estableció una Unidad Nacional de Coordinación REDD+ (CN-REDD), la cual tiene un Componente de Información, Educación y Comunicación con dos funcionarios de tiempo completo. El programa ONU-REDD fue implementado bajo la Modalidad de Implementación Directa (MID), lo que implica que los fondos fueron gestionados por las agencias de la ONU involucradas.

La RDC es además un país piloto bajo en Programa de Inversión Forestal (PIF), con un presupuesto de USD 60 millones; es un país socio bajo la Aplicación de Leyes, Gobernanza y Comercio Forestales de la UE (FLEGT—por sus siglas en inglés), y ha asegurado USD 22 millones del Fondo Forestal de la Cuenca del Congo (CBFF—por sus siglas en inglés) para proyectos piloto integrados de REDD+. En noviembre del 2012, la RDC estableció un Fondo Nacional REDD+ para fungir como el brazo financiero de la implementación de la Estrategia Nacional REDD para su Programa

La mayoría de los proyectos FCPF son ejecutados por instituciones nacionales. Se supone que la implementación nacional retrasa el ritmo de implementación, pero que desarrolla capacidades y genera apropiación nacional y sostenibilidad en el proceso.

En contraste, la mayoría de los programas nacionales ONU-REDD son ejecutados directamente por las agencias de la ONU involucradas. Se supone que esto acelera el ritmo de implementación. En el caso de la RDC, se espera garantizar la sostenibilidad y apropiación nacional por medio del Fondo Nacional REDD+, con las agencias de la ONU involucradas funcionando como asesores.


de Reducción de Emisiones (Programa-ER). El Fondo Nacional REDD+ supone asegurar la asignación coordinada y proporcionar un canal transparente de financiamiento mientras se garantiza la adecuación del Programa-ER con las prioridades naciones REDD+.

Además, la RDC presentó su Nota de Idea de Proyecto para la Reducción de Emisiones (ER-PIN- por sus siglas en inglés) al Fondo de Carbono de FCPF. La ER-PIN se considera un paso hacia la implementación nacional de la estrategia REDD+, así como una oportunidad para proporcionar aportaciones al proceso de CMNUCC de REDD+. Noruega apoya un proyecto REDD+, ejecutado por PNUD, el cual busca poner en operación el Fondo Nacional REDD+ y la elaboración de un programa concreto de inversión REDD+. El programa además tiene un componente de sociedad civil para desarrollar herramientas de comunicación culturalmente apropiadas en los idiomas locales.

La RDC tiene un financiamiento estimado de USD 98.133 millones de ONU-REDD, FCPF, WWF, y otras fuentes (ONU-REDD, 2012 (a)). Dada la importancia del sector forestal en la RDC, así como el volumen de apoyo económico para la preparación y las posibilidades de inversiones, REDD+ tiene una considerable influencia en la RDC. Se informa que las iniciativas REDD+ tienen apoyo a los niveles más altos de los gobiernos centrales y provinciales.

Dada la diversidad de iniciativas con diferentes plazos, directrices, modalidades de implementación, etc., no es sorprendente que la mayoría de las partes interesadas enfrentaron dificultades en poder distinguir entre los programas, incluyendo sus diferentes directrices y salvaguardas. El personal de FCPF informa que utilizan más las Políticas Operacionales del Banco Mundial que las Directrices Conjuntas sobre la Participación de las Partes Interesadas, ya que se percibe que las Directrices Conjuntas tienen una orientación operacional más débil. En la RDC no existe experiencia práctica en buscar consentimiento libre, previo e informado. El gobierno, el cual probablemente se informa en el tema por medio de las diferencias entre las Directrices de ONU-REDD y FCPF, parece interpretar consulta o consentimiento como dos opciones alternativas al involucrar a las comunidades indígenas, aunque normas internacionales disponen que se necesita la consulta para obtener consentimiento. Sin embargo, esta discusión es vista como es sumamente teórica, ya que la prioridad en esta fase es la de alcanzar e informar a las comunidades acerca de REDD+. Si las comunidades perciben que REDD+ puede traer beneficios, entonces la cuestión de obtener consentimiento es percibida como una formalidad.

Aunque en la RDC la FCPF y ONU-REDD tienen programas separados, han trabajado en estrecha colaboración, por medio de misiones conjuntas y buscar complementariedad en actividades y asignaciones presupuestarias, lo cual ha incrementado la flexibilidad general de los programas. Mientras que ONU-REDD ya finalizó y FCPF continua, la flexibilidad se ha ido perdiendo ya que los fondos Noruegos, actualmente canalizados por medio de PNUD, tienen un presupuesto más predefinido.

Con estas iniciativas la RDC se está pasando de preparación para REDD+ (fase 1) a la implementación de REDD+ (fase 2). Sin embargo, la secuencia de las fases no es tan clara como se concibió inicialmente, y las actividades de preparación continúan desarrollándose mientras que ingresan los fondos de inversión. Por lo tanto, en vez de fases diferenciadas, habrán “años en transición” durante los cuales las diferentes regiones del país se someterán a procesos diferenciados. Por lo general, el tiempo requerido para la preparación ha sido subestimado. Debido a la presión de tiempo para elaborar la estrategia nacional REDD+ y lograr ingresar a la fase de implementación REDD+, la RDC adoptó su Estrategia Nacional Marco REDD+ en noviembre 2012, basada en la información disponible. Esta Estrategia no es la versión final y además se prevee que la adopción de estrategias nacionales puede crear procesos más dinámicos y continuos que los originales.


2.1.2.2 Legislación y Políticas

En la RDC los derechos comunales a los bosques son regulados principalmente por derecho consuetudinario. La nueva ley forestal del Congo contiene disposiciones generales de los derechos comunitarios y hace un llamado a la elaboración de decretos de aplicación y legislación pertinente. El Departamento de Desarrollo Internacional (DdDI) financió un proceso participativo para elaborar un decreto para el reconocimiento de bosques comunales por medio de títulos colectivos. La sociedad civil compartió información que demostraba un proceso positivo, pero la aprobación del decreto ha estado pendiente por los últimos dos años debido a discusiones en el Consejo de Ministros, lo cual aparentemente refleja una falta de voluntad política. La sociedad civil está presionando para que los donantes aborden el asunto con el gobierno, y aunque existe una percepción de que los donantes, incluyendo FCPF y ONU-REDD, ya lo están haciendo, el decreto aun no ha sido adoptado. Existen motivos para creer que la propiedad comunal de los bosques incrementaría su gestión sostenible, pero algunos temen que los títulos comunales pueden llevar a incrementar la explotación forestal ya que las comunidades tienen una baja capacidad para negociar y controlar a las empresas madereras. Por lo tanto existe una necesidad de acompañar la reforma legal con el desarrollo de capacidades en las comunidades.

2.1.2.3 Participación de Pueblos Indígenas y Sociedad Civil

El proceso REDD+ en la RDC es conocido por ser altamente participativo, aunque la participación se concentra en la capital. Los pueblos indígenas y sociedad civil están organizados en el Groupe de Travail Climat REDD (GTCR). Muchos de los actores habían colaborado anteriormente durante la movilización en torno al reclamo que se le hizo al Banco Mundial en el 2005 con respecto a las responsabilidades sociales de las empresas madereras. Esta experiencia proporcionó una sólida base para la participación colectiva en REDD+.

La plataforma se creó durante y después de la primera misión conjunta de FCFP/ONU-REDD a la RDC en enero 2009, con financiamiento de la Fundación Rainforest de Noruega (FRN – por sus siglas en inglés) y el apoyo técnico y financiero de ONU/REDD y FCPF. La sociedad civil y los pueblos indígenas se encuentran en un proceso de restructuración, en el cual los pueblos indígenas están considerando establecer su propia plataforma, ya que cada vez obtienen mayor fuerza y habilidad para negociar independientemente con ONU-REDD y FCPF. Sin embargo, los vínculos entre la plataforma y sus constituyentes en los bosques aun son percibidos como débiles.


Para el gobierno, el establecimiento de dichas plataformas unidas es de gran ayuda, ya que de no ser así, tendría que interactuar con un multiplicidad de organizaciones. El reto está en balancear la necesidad de una participación unida con el respeto de las dinámicas internas y múltiples voces de la sociedad civil. Se informa además que el gobierno está muy consciente de los requisitos de participación en REDD+ y busca asegurar participación y consultas cada vez que se organizan talleres y visitas de campo.

Los representantes de los pueblos indígenas y OSC participan con cuatro de los 12 miembros del Comité Nacional de REDD+, el cual orienta el proceso nacional REDD+. Además, se aprecia la participación de las OSC y pueblos indígenas en los organismos internacionales de gobernanza de ONU-REDD y FCPF.

El GTCR ha utilizado los foros internacionales para presentar una serie de memorandos que expresan inquietudes acerca de varios aspectos del proceso y arquitectura nacional de REDD+, lo que condujo a posiciones más favorables por parte del gobierno sobre asuntos abordadas.

Desde su inicio, la participación de las partes interesadas en el contexto de FCPF y ONU-REDD se dio principalmente en el marco de otras actividades, mientras que los fondos principales fueron canalizados al gobierno. GTCR recibió pequeñas subvenciones de FCFP para llevar a cabo consultas en algunas aldeas y las reuniones anuales de “Universidad REDD+” se organizaron en Kinshasaa, reuniendo a cientos de participantes para tener intensas conversaciones acerca de REDD+. Sin embargo, más adelante los programas asignaron apoyos específicos para la participación de la sociedad civil. Además, la reciente propuesta a FCPF, al igual que el proyecto financiado por Noruega por medio del PNUD y PIF, contemplan asignaciones presupuestarias importantes para la participación de la sociedad civil por medio de GTCR.

RFN ha otorgado apoyo constante a GTCR durante todo el proceso. Este apoyo antecede el proceso REDD+ y es considerado como instrumental para la consolidación de una sólida plataforma para la participación en REDD+. En setiembre 2013, los pueblos indígenas y sociedad civil iniciarán una auto evaluación de su participación en el proceso de REDD+. Se espera encontrar importantes y difíciles asuntos relacionados a representación, difusión social, etc., pero también identificar elementos clave para mejorar la futura participación.

En general, se considera que el proceso de participación fue positivo, aunque existe el temor de que la participación no sea tan influyente y decisiva como se esperaba y que, por ejemplo, no lleve al reconocimiento de los derechos sobre la tierra. Un caso de estudio del Caucus de Accra concluye que “la participación ha sido obstaculizada por recursos insuficientes, falta de capacidad en los organismos directivos de REDD+, y por el fracaso en el compromiso del gobierno de asumir la responsabilidad general de las consultas REDD+. En la práctica, las consultas han sido dejadas en manos de la sociedad civil, la cual cada vez desconfía más en las múltiples instituciones establecidas de REDD+ para permitir la participación de las partes interesadas. La sospecha es que éstas son diseñadas para darle a la comunidad internacional la impresión de que existe un proceso participativo, mientras que en la realidad las decisiones clave son tomadas a puerta cerrada” (Caucus de Accra 2013).

Asegurar los derechos sobre la tierra de los pueblos indígenas como elemento fundamental de REDD+ es un reto clave, ya que debe suponerse que la consulta de comunidades reconocidas como propietarios de tierra sería diferente a la consulta a aquellos sin el derecho reconocido. Otro reto es el llegar a los pueblos indígenas y otras comunidades locales en los bosques. Esto es particularmente desafiante ya que existen pocas experiencias previas en la consulta de las comunidades y muchas de ellas no tienen estructuras de liderazgo formal o vertical que pueden ser fácilmente consultadas. Además, REDD+ en un tema técnicamente complicado el cual es difícil de comunicar. Todos las partes concuerdan que requiere tiempo, recursos y esfuerzos concertados para involucrar a las comunidades de forma significativa, por ejemplo, otorgando recursos a las Plataformas nacionales para llegar a las comunidades y financiar amplios procesos de consulta local durante largos periodos de tiempo. Además, se deben habilitar recursos para el sostenido desarrollo de capacidades a largo plazo y el país debe de elaborar instrumentos básicos de comunicación que sean culturalmente apropiados.


2.1.2.4 Participación en Estudios y Trabajo Técnico

El GTCR ha estado involucrado en varios estudios y procesos técnicos relacionados a la preparación. Por ejemplo, en colaboración con la FAO, el GTCR asumió un componente del estudio sobre las causas de la deforestación. Como es su ventaja comparativa, las OSC tiene experiencia previa con mapeo y vínculos cercanos a las comunidades, lo que permitió discusiones detalladas de los usos comunales de los recursos forestales. El estudio demostró que la agricultura de tala y quema y la producción de carbón, en lugar de la tala industrial, fueron las grandes causas de deforestación en algunas áreas. Este fue un hallazgo controversial en un tema que previamente había dividido a las OSC y el gobierno. El estudio también fue criticado por muchas ONG locales por tener fallas metodológicas, donde los estudios se llevaron a cabo principalmente alrededor de centros urbanos – por ende llevando a hallazgos controversiales. El GTCR argumentó que la selección de los sitios del estudio fue debida a los recursos limitados, ya que el dinero y tiempo no permitió que los investigadores pudieran ir más adentro de los bosques y a áreas de tala. Es interesante resaltar que el estudio llevó a un consenso entre los actores acerca de la importancia de la agricultura como un pilar principal de la Estrategia Nacional REDD+. En este contexto, se han identificado numerosas actividades, por ejemplo, el desarrollo de capacidades comunitarias, proporcionándoles con semillas, abordando temas de tenencia de la tierra, etc.

En general, ONU-REDD informa acerca del éxito de las experiencias con enfoques participativos en la formulación de salvaguardas sociales y ambientales (SA) las cuales cubren varias áreas, incluyendo fortalecer la gobernanza y capturando los múltiples beneficios de REDD+. El proceso participativo ha “fortalecido la confianza entre las partes interesadas del Congo en el potencial que tiene REDD+ para llevar beneficios SA mientras se minimizan los riesgos de los impactos negativos, bajo ciertas circunstancias. Para un proceso tan complejo como REDD+, el cual tiene potenciales consecuencias negativas imprevistas, una vez que se comienzan a llevar a cabo actividades en estados frágiles como la RDC, ha sido muy valioso tener un proceso nacional para elaborar un sistema de gestión de riesgos y beneficios sociales y ambientales” (ONU-REDD, sin fecha).

2.2 Asia

Asia demuestra un panorama variado en relación al reconocimiento de los derechos de pueblos indígenas. La mayoría de los países cuentan con términos nacionales para denominar a los pueblos indígenas, pero muchos gobiernos siguen renuentes a reconocer el término genérico y sus connotaciones bajo las leyes internacionales. La adopción en 1997 de la Ley de Derechos de los Pueblos Indígenas de Filipinas (LDPI) y la ratificación por parte de Nepal del Convenio No. 169 en el 2007, constituyen avances significativos. Algunos otros países en la región han desarrollado legislación para reconocer ciertos aspectos de los derechos comunales sobre las tierras, por ejemplo, la Ley sobre la Tierra en Camboya del 2001, la cual establece la propiedad colectiva de las tierras y la participación de instituciones consuetudinarias en la toma de decisiones. El reto clave con relación a estas disposiciones legales es la generalmente débil implementación. Las presiones económicas y comerciales sobre las tierras y recursos de los pueblos indígenas continúan a una escala sin precedentes, lo que resulta en acaparamiento masivo de tierras, que incluye la acelerada expansión de plantaciones de palma aceitera. En Asia aun no existe un efectivo sistema regional en derechos humanos, el cual refuerza los derechos de los pueblos indígenas.


Las fortalezas políticas e institucionales de los pueblos indígenas también varían considerablemente a través de la región. Sin embargo, el Pacto de Pueblos Indígenas de Asia (AIPP por sus siglas en inglés) es una red que con gran efectividad proporciona apoyo a sus miembros nacionales y facilita su acceso a procesos de toma de decisiones a nivel nacional e internacional. Ambos el FCPF y ONU-REDD han organizado talleres a nivel regional por medio de AIPP para discutir las inquietudes de los pueblos indígenas en relación a REDD+, particularmente con respecto a temas como participación, representación, desarrollo de capacidades y sensibilización.

Particularmente en el Sureste Asiático, debido a que alberga extensas áreas de bosque, REDD+ se ha convertido en un vehículo para llevar a cabo la discusión de los derechos de los pueblos indígenas, incluyendo cuestiones relacionadas al consentimiento libre, previo e informado. Como se menciona en un próximo reporte de la Coalición Internacional para el Acceso a la Tierra, “esta tendencia se señala en Indonesia, Camboya, Laos, Tailandia, Vietnam y Burma/Myanmar. Por ejemplo, en Indonesia en el 2011, la alianza nacional de pueblos indígenas Aliansi Masyarakat Adat Nusantara (AMAN) y la Autoridad Nacional de las Tierras firman un Memorándum de Entendimiento el cual permite que los pueblos indígenas registren sus tierras y territorios, los cuales han sido documentados durante los últimos años por medio de mapeo participativo comunitario. En noviembre 2012, AMAN oficialmente otorgó a las autoridades gubernamentales correspondientes más de 265 mapas de tierras ancestrales que cubren 2,402, 222 hectáreas. Además en el 2011, el parlamento nacional decidió oficialmente dar prioridad a un Proyecto de Ley para el Reconocimiento y Protección de los Derechos de los Pueblos Indígenas” (ILC, pendiente su publicación).

2.2.1 Nepal

Nepal Datos de País

Tipo de intervención Apoyo específico ONU-REDD para dos estudios


Modalidad de implementación Implementación nacional, por medio del Ministerio de Silvicultura y Conservación de los Suelos (MSCS)

Plazo 2011 - 2013, pero la implementación ha sido retrasada y el programa posiblemente será extendido


2.2.1.1 Programa FCPF y ONU-REDD

El Acuerdo de Subvención FCPF con Nepal fue firmado en marzo 2011. El R-PP debe de ser ejecutado por medio del Ministerio de Silvicultura y Conservación de los Suelos, pero la implementación se encuentra retrasada. De acuerdo al Caucus de Accra, “debido al bajo nivel de conocimiento de REDD+ entre los oficiales gubernamentales y las múltiples partes interesadas en Nepal, en Nepal la implementación RPP ha sido lenta (…) El plan para desarrollar una estrategia nacional REDD+ para el 2012 fue postergado por un año, otorgando al grupo REDD+ un mandato por completar el proceso de implementación REDD+ para finales del 2013” (Caucus de Accra, 2013). En mayo-junio 2013, se otorgaron contratos separados para llevar a cabo dos principales componentes de R-PP (desarrollo de niveles de referencia y sistemas de monitoreo de los bosques). En junio 2013, el alcance específico de otros componentes claves de la R-PP será revisado después de una consulta con múltiples partes interesadas para así reflejar avances y percepciones relevantes que han surgido desde la finalización de la R-PP. Otros componentes claves financiados por la FCPF incluyen (i) propiedad del carbono, (ii) EESA (prevista para iniciar a finales del 2013, por medio del otorgamiento reciente de otro contrato) y (iii) análisis estratégico (Ficha Descriptiva de Progreso en Preparación FCPF, junio 2013).

Nepal no tiene un programa nacional ONU-REDD pero desde el 2009 es un país socio, por lo cual se beneficia de entrenamientos y talleres regionales, participa en la Comunidad de Práctica del Programa ONU-REDD y de condición de


observador en el Consejo Administrativo. Además, ONU-REDD le ha proporcionado apoyo específico a Nepal para dos estudios sobre: (i) causas de deforestación y degradación de los bosques y (ii) mecanismos de financiamiento para REDD+.

En principio, las Directrices ONU-REDD aplican a apoyos específicos para los países socios que no tienen programas nacionales. En cualquier caso, todos los programas y donantes que operan en Nepal, incluyendo el FCPF y ONU-REDD, deben de respetar las disposiciones del Convenio No. 169 de la OIT, el cual requiere consulta “con el objetivo de lograr acuerdos o consentimiento”.

El Ministerio de Silvicultura y Conservación de los Suelos (MSCS) estableció un Grupo de Trabajo REDD+ con Múltiples Actores, el cual incluye la participación de la Federación Nepalí de Nacionalidades Indígenas (FNNI).

2.2.1.2 El Concepto de Pueblos Indígenas

Los pueblos indígenas en Nepal son conocidos como Adivasi Janajati. Están conformados por 59 grupos étnicos diversos, los cuales representan un mínimo del 37% de toda la población. No existen datos exactos de las comunidades indígenas que habitan en los bosques, pero pueblos como los Chepang y Raute dependen completamente de los recursos del bosque. Los 29 pueblos indígenas reconocidos se organizan bajo FNNI.

En Nepal la exclusión y marginalización están estructuradas de acuerdo a complejos patrones de etnicidad, casta y género. Los pueblos indígenas tienen escasa representación en el gobierno y generalmente son marginalizados en las instituciones de los gobiernos locales y organizaciones de sociedad civil. También se dice que este es el caso dentro de la Federación de Usuarios de Silvicultura Comunitaria de Nepal (FUSCN), la cual es una red de grupos usuarios del bosque de todas partes de Nepal. Los pueblos indígenas experimentan dificultades en hacer que sus voces sean escuchadas por el gobierno y la sociedad civil (FUSCN).

2.2.1.3 Legislación y Políticas

Nepal salió de una década de guerra civil en el 2007 y ratificó el Convenio No. 169 de la OIT en el contexto de los acuerdos de paz. Nepal cuenta con una constitución interina, mientras que la Asamblea Constitucional a la cual se le encargó redactar la nueva Constitución ha sido disuelta.

La constitución interina tiene ciertas disposiciones débiles pero no existe legislación adecuada en materia de recursos de los bosques. Las comunidades indígenas Chepang no cuentan con el reconocimiento de derechos sobre el bosque y las prácticas tradicionales de rotación de cultivos son prohibidas por ley. Mientras que las ocupaciones tradicionales no son reconocidas, a los contratistas se les otorgan licencias para explotar los recursos del bosque. Además, las áreas de conservación son establecidas sin consultar a los pueblos indígenas. Como se indica en un estudio de caso del Caucus de Accra, “el caso de Nepal resalta la necesidad de sensibilizar a las comunidades indígenas que probablemente estarán involucradas en y afectadas por REDD+. Nepal no ha utilizado el proceso de preparación para REDD+ como una oportunidad para reconocer las culturas y medios de subsistencia de los indígenas ni para reconocer a los pueblos indígenas como titulares de derechos, aunque fue una de las partes del reciente Convenio No. 169 de la Organización Internacional de Trabajo (OIT) (ver Apéndice). La falta de seguridad de los derechos sobre las tierras de los pueblos indígenas en Nepal aumenta el riesgo de que más bien REDD+ obstaculice sus medios de subsistencia y derechos, sumiéndolos aun más en la pobreza” (Caucus de Accra, 2013).

2.2.1.4 Participación de las Partes Interesadas

Cuando la R-PIN fue aprobada por el FCPF en el 2009, los pueblos indígenas plantearon inquietudes por no haber sido consultados; aunque la R-PIN es percibida como un paso operacional, principalmente para confirmar el ingreso del país al FCPF. A partir de ese momento los pueblos indígenas fueron incluidos en el proceso de formulación de


R-PP pero sienten que a partir de que el subsidio FCPF fue aprobado, ya no se les incluyó adecuadamente. Cuando el gobierno lleva a cabo las consultas a nivel local y regional, FNNI argumenta que el gobierno no presta atención a los capítulos regionales de la FNNI y más bien consulta a representantes indígenas seleccionados a su discreción. Además, FNNI menciona que su participación en el Grupo de Trabajo REDD+ no es efectiva, ya que sus aportes han sido ampliamente ignorados. Esto hace que se perciba que solo son utilizados para dar legitimidad a la propuesta.

FNNI ha recibido un pequeño subsidio para desarrollar capacidades del FCPF, pero cuenta con un apoyo más amplio y constante de AIPP y del Grupo Internacional sobre Asuntos Indígenas (IWGIA- por sus siglas en inglés), para el desarrollo de capacidades, sensibilización e incidencia política. FNNI calcula que sin ese apoyo la participación de los pueblos indígenas habrían sido mucho más débil. Se dice que un gran mecanismo de financiamiento para la participación de las partes involucrados, creado por donantes bilaterales, favorece a organizaciones no-indígenas de la sociedad civil y proporciona poco apoyo a los pueblos indígenas.

Se considera que las instituciones del gobierno tienen una débil capacidad para lograr la participación de las partes interesadas y la FNNI sugiere entrenar a los funcionarios de gobierno en directrices y compromisos internacionales relevantes a la participación de las partes interesadas.

El Grupo REDD+, bajo el MSCS, ha asumido la tarea de desarrollar indicadores sociales y ambientales de salvaguarda (SAS) apropiados. En el 2011, el Grupo REDD+ solicitó aportes de las partes interesadas, incluyendo a los pueblos indígenas en el proceso. La FNNI enfrentó serias dificultades, incluyendo atrasos y dificultades con la traducción de documentos, habilidades técnicas limitadas por parte de los pueblos indígenas, y tiempo limitado durante el taller oficial de partes interesadas. Por ende, la FNNI organizó por separado una serie de talleres y discusiones utilizando sus propios medios de financiamiento para garantizar aportes de calidad por parte de los pueblos indígenas. Sin embargo, no queda claro hasta que punto estos aportes están siendo considerados en los indicadores finales SAS. Como señaló AIPP, “es dudoso que sin estas reuniones la participación plena y efectiva de los pueblos indígenas en el desarrollo de los indicadores SAS hubiese sido posible. Nepal se encuentra en la posición privilegiada de tener una federación de indígenas a nivel nacional con capítulos a nivel de distrito a través del país, al igual que otras redes de pueblos indígenas, lo cual permite la movilización de lideres a nivel local y asegura un proceso participativo relativamente representativo” (AIPP, 2012).

Algunas experiencias que demuestran la necesidad de crear condiciones para asegurar la plena y efectiva participación incluyen:

■■ “Hacer documentos accesibles por medio de traducciones y procesamiento apropiado para simplificar el idioma.

■■ Dar suficiente tiempo para discusiones, reflexiones y preparación de respuestas.

■■ Buen proceso de facilitación.

■■ El uso de organizaciones y redes existentes de pueblos indígenas” (Ibid.)

El AIPP concluye que “el bajo nivel de sensibilización de los derechos de los pueblos indígenas y su relevancia en el contexto de cambio climático y REDD+, los frecuentes cambios en los funcionarios de gobierno responsables por REDD y las dificultades de lograr que el nuevo personal se familiarice con y acoja favorablemente las inquietudes de los pueblos indígenas, son vistos como obstáculos fundamentales en el desarrollo de una estrategia REDD+ amigable con los pueblos indígena de Nepal” (Ibid).


2.2.2 Filipinas

Filipinas Datos de País

Tipo de intervención Programa nacional ONU-REDD

Modalidad de implementación Implementación nacional

Plazo 2011 – 2012

Presupuesto USD 500,000 de ONU-REDD. Contribuciones de otras agencias como GIZ y USAID.

2.2.2.1 El Proceso Nacional REDD+

La Estrategia Nacional REDD+ de Filipinas (ENRF) fue elaborada con el apoyo financiero y técnico de Alemania, los Países Bajos, y Suiza, así como de las ONG. La sociedad civil participó por medio de CoDeREDD, el cual tiene tres significados: Desarrollo Comunal por medio de REDD, Comunidades Desarrollando REDD, y Conservación y Desarrollo por medio de REDD. CoDeREDD está compuesta por comunidades de los bosques y organizaciones de sociedad civil involucradas en proyectos de medios de vida, conservación y desarrollo comunitario. Los líderes de las comunidades culturales indígenas/pueblos indígenas (CCI/PPII) y organizaciones de pueblos indígenas (OPI) nos son miembros de CoDeREDD, pero han participado en todas las actividades.

CoDeREDD inició las actividades preparatorias mientras que la GIZ asistía en la fase final de la elaboración de la estrategia con apoyo a consultas, la elaboración del borrador final y una revisión internacional por pares a través de su proyecto llamado Modernización Pertinente al Clima de la Política Nacional de los Bosques y Pilotaje de Medidas REDD en las Filipinas (2009-2013), implementado conjuntamente con el Departamento de Ambiente y Recursos Naturales de las Filipinas (DARN), con fondos de la Iniciativa Internacional del Clima del Ministerio Federal de Alemania para el Ambiente, Conservación de la Naturaleza y Seguridad Nuclear (BMU).

Los representantes de los CCI/PPII de dos proyectos demostrativos REDD+, implementados por el Programa de Intercambio de Productos Forestales No Maderables (NTFP-EP, por sus siglas en inglés) de las Filipinas y Flora y Fauna Internacional, al igual que lideres seleccionados de los CCI/PPII de otras tierras ancestrales, participan en los grupos de trabajo nacionales y en otras actividades de desarrollo de capacidades y comunicación; pero aun existe una gran brecha en términos de información, habilidades técnicas y la necesidad por tener recursos masivos y culturalmente apropiados para el desarrollo de capacidades e información, y así contribuir a la participación significativa en REDD+ de las y los CCI/PPII.

Como contribución a la Estrategia, la GIZ en colaboración con DARN y NTFP-EP y otros, llevaron a cabo cuatro estudios políticos a nivel de país, incluyendo los derechos sobre el carbono y un resumen de la implementación de CLPI. Un total de 38 casos de estudio fueron realizados: cuatro de derechos sobre el carbono y 34 en CLPI.

ONU-REDD inició su programa en el 2011. Los resultados esperados del Programa fueron apoyo a la preparación REDD+ por medio de procesos de gestión efectivos, inclusivos y participativos; un enfoque sistemático y estructural a la preparación REDD+ identificada por medio de estudios concretos de opciones y consultas inclusivas; y fortalecer capacidades para el monitoreo y MRV. La mayoría de los componentes fueron diseñados para la implementación al cabo de un año, con un presupuesto general del programa de solo USD 0.5 millones. La Oficina de Manejo Forestal implementó el programa por medio de CoDeREDD, la Comisión de Cambio Climático y consultores individuales. Las actividades incluían llevar a cabo giras de sensibilización en varias áreas de país. Estas giras fueron concebidos por CoDeREDD y DARN, con la asistencia de la GIZ, basados en el Plan de Medios y Comunicación de ENRF.

Otro objetivo principal de ONU-REDD fue producir un marco de salvaguardas que incluye principios, criterios, indicadores, acciones e implementadores. Un documento borrador fue presentado para comentarios a los miembros del Grupo Técnico de Trabajo sobre Salvaguardas y un borrador revisado será presentado para la consideración del Consejo Nacional de Múltiples Partes Interesadas en REDD+ (CNMR).


Sin embargo, el CNMR aun no ha sido establecido. El proceso ha estado pendiente por más de un año, sujeto a la decisión de la Comisión de Cambio Climático, como el órgano rector en las Filipinas sobre políticas de cambio climático, incluyendo REDD+. Una vez que este operando, el CNMR supone supervisar la implementación de la estrategia nacional REDD+, con los consejos de múltiples partes interesadas de REDD+ a nivel regional o provincial. La implementación de REDD+ en el campo es la responsabilidad de DARN, como el brazo operativo de REDD+, basado en el mandato concedido por la Orden Ejecutiva 881 de 2010. La constitución interina de CNMR declara la necesidad de tener representantes de las instituciones gubernamentales, y representantes indígenas de siete etno-regiones del país, al igual que representantes de la Comisión Nacional de Pueblos Indígenas (CNPI), involucradas con la gestión forestal comunitaria.

2.2.2.2 Aplicación de Consentimiento Libre, Previo e Informado

En las Filipinas, el requisito de consentimiento libre, previo e informado está estipulado en la Ley de Derechos de los Pueblos Indígenas (LDPI), adoptada en 1997. LDPI no contempla la consulta y cooperación para obtener consentimiento en amplios contextos de medidas legislativas y administrativas, como se refleja en DNUDPI, pero si contempla el consentimiento libre, previo e informado para proyectos específicos en el contexto de las Tierras Ancestrales de los pueblos indígenas. Este enfoque limitado en proyectos específicos por área, coincide con las Directrices CLPI de ONU-REDD y con aquellas elaboradas por la GIZ (GI/RECOFTC, 2011). El proceso FPIC es supervisado por CNPI, la cual también tiene un registro y mapa indicativo de los títulos y tierras ancestrales reclamadas, donde el requisito CLPI debe aplicarse por igual.

CLPI define el consentimiento libre, previo, e informado como “el consenso de todos los miembros de las Comunidades Culturales Indígenas/Pueblos Indígenas determinadas de acuerdo con sus leyes y prácticas consuetudinarias respectivas” (LDPI; sección 3(g)). El requisito de tener el consenso de todos los miembros de las comunidades/pueblos indígenas sobre una decisión especifica no es un requisito bajo el derecho internacional y en sentido estricto, sería poco viable. En las Filipinas, el consenso es utilizado para referirse al proceso interno de toma de decisiones de los pueblos y comunidades indígenas, basado en estructuras políticas indígenas validadas.

La evaluación de varios procesos de CLPI, apoyada por la GIZ, concluyó que “en la mayoría de los casos, han existido numerosas violaciones de directrices procesales y fundamentales de CLPI. La evaluación no pudo siquiera informar que se logró el 50% de completa y fiel implementación de las directrices. En su mayoría, las comunidades indígenas fueron desfavorecidas, si no engañadas, por muchos de los solicitantes a CLPI” (GIZ et al, 2013: 5).

Las Directrices CLPI bajo LDPI fueron revisadas en el 2012 “en respuesta a los informes referentes a supuestas irregularidades en la implementación de las Directrices CLPI del 2006 y reportes de violaciones, desde la creación de asociaciones tribales ficticias, posible complicidad con los proponentes, a denuncias de corrupción” (ONU-REDD 2012: 15). Las Directrices CLPI del 2006 han sido derogadas y remplazadas con las Directrices Revisadas sobre Consentimiento Libre, Previo e Informado y Procesos Relacionados del 2012 (…) las cuales declaran expresamente que aplican a “comercio de carbono y actividades relacionadas”.

Bajo las previas Directrices, el requisito de CLPI solía interpretarse de manera formal, particularmente en el contexto de extracción de recursos de las tierras indígenas. A menudo, el consentimiento se buscaba por el proponente de los individuos indígenas sin un proceso apropiado de consulta que asegurara el apoyo más amplio de la comunidad o alineación con las prioridades comunitarias y aspiraciones para el desarrollo. Por lo tanto, las experiencias de las Filipinas sugieren que la defensa de los territorios y el auto gobierno de los pueblos indígenas no solo depende del reconocimiento legal, pero también de la fortaleza organizacional y la cohesión de las comunidades. Donde las organizaciones comunales son débiles, las empresas pueden fácilmente lograr CLPI como una formalidad sin ofrecer mayores beneficios para la comunidad.


El cambio más visible en las Directrices revisadas es que el consentimiento libre, previo e informado debe de ser otorgado por la comunidad/tierras ancestrales de acuerdo al derecho consuetudinario, y no solo a algunos lideres. Existen aproximadamente 120 diversos pueblos indígenas en las Filipinas, cada uno con distintas leyes consuetudinarias, por lo que la identificación de representantes y adecuados procedimientos varían ampliamente. Sin embargo, en la experiencia CNPI, las tierras ancestrales se apegan a votación por mayoría simple, sugiriendo que el consentimiento puede ser otorgado por 50% más uno. La participación de las mujeres varía de acuerdo a las costumbres, donde algunas comunidades limitan la participación de las mujeres. Cualquier desacuerdo interno debe de ser resuelto por los pueblos indígenas; y si retienen el consentimiento, el proyecto no puede ser ejecutado.

Las Directrices estipulan requisitos para el proceso de CLPI que son bastante amplias y que tienen implicaciones presupuestarias para el proponente, el cual tendría que cubrir los gastos relacionados a comida, transporte, hospedaje y asesoría externa, si se solicita. Aunque en las Filipinas existen experiencias limitadas con los procesos CLPI relacionados a REDD+, CNPI calcula que este asunto tan complejo puede requerir de un proceso consultativo, de 6 a 12 meses, por cada tierra ancestral para poder considerarse un proyecto a nivel local. Como CNPI tiene oficinas provinciales, puede manejar varios procesos simultáneamente. Al recibir denuncias de las industrias extractivas, recientemente se la ha otorgado a CNPI presupuesto adicional para acelerar los procesos CLPI.

La experiencia de NTFP-EP en dos sitios demostrativos en Palawan y Quezon, destacan varios retos. Un sitio incluye 35 comunidades dispersas, las cuales son parte nómadas y sus lideres cambian frecuentemente. El proceso CLPI se encuentra en curso y el NTFP-EP tuvo que solicitar una extensión del proyecto de dos a tres años para concluir el proceso. En el otro sitio, 12 comunidades dieron su CLPI, pero más adelante una comunidad retiró su consentimiento ya que el proyecto se involucró en minería. En ambos proyectos, las implicaciones de recursos fueron subestimadas. Otro reto afrontado fue la baja capacidad de facilitación de la CNPI y el gerente/personal del proyecto, y las dinámicas de un concepto REDD+ cambiante entre el 2009 y 2013.

CNPI es un órgano cuasi judicial, constituido por oficinas regionales de audiencias en las cuales se reciben reclamos de todos los asuntos relacionados a LDPI. Las decisiones de las oficinas de audiencias son apelables a la Comisión. Este sistema paralelo tiene ventajas y desventajas: CNPI no tiene el mismo nivel de sofisticación que una corte. Sin embargo, la CNPI no cobra al demandante por honorarios de procesamiento y tiene trámites menos estrictos que las cortes.

2.2.2.3 Derechos a los Recursos Naturales y el Carbono

Como en muchos otros países, en Filipinas la leyes y prácticas presentan contradicciones en relación a los derechos de los pueblos indígenas a las tierras y recursos. Mientras que la LDPI reconoce el derecho de los pueblos indígenas a la propiedad sobre sus tierras ancestrales, algunos oficiales de DARN aun piensan que los títulos ancestrales solo reconocen el derecho a la tierra pero no a sus recursos naturales. Por ende, los pueblos indígenas aun necesitan solicitar el permiso de DARN para la explotación comercial de sus recursos naturales. Generalmente, la delimitación de competencias entre agencias orientadas por diversas leyes y políticas, órdenes administrativas y procedimientos, sigue siendo un reto.

Esta misma controversia se refleja en las actuales discusiones de derechos sobre el carbono. El estudio llevado a cabo por GIZ, NTFP y DARN indicó que se crearía una situación caótica si los derechos al carbono son segregados de los derechos de tenencia, lo que eventualmente podría llevar al desplazamiento de las comunidades. El estudio ha sido presentado al gobierno y las recomendaciones sobre políticas están disponibles al público.

Sin embargo, la resolución de CNPI (Resolución A-020, Serie del 2010) declaró que los pueblos indígenas tienen propiedad del carbono dentro de las tierras ancestrales conforme a LDPI y el enfoque basado en los derechos.


2.2.3 Pruebas de Enfoque para el CLPI en Vietnam e Indonesia

Aun no existen experiencias en aplicar las directrices ONU-REDD CLPI, pero se llevaron a cabo pruebas de campo en Indonesia y Vietnam cuando los borradores de las directrices globales se estaban desarrollando. Cada país desarrollo su propio marco, por lo que no se realizaron pruebas de campo de las directrices globales per se.

En Indonesia, CLPI fue puesto a prueba en dos comunidades y trajo resultados muy diferentes. Una comunidad rechazó la consulta, ya que una ONG había previamente estado en la aldea y dicho a los aldeanos que REDD+ tomaría el bosque por la fuerza y destruiría los valores socioculturales de la comunidad. La otra aldea cambió la propuesta significativamente por medio de aportaciones y comentarios de los miembros comunitarios. Los cambios propuestos incluían asistencia para resolver controversias limítrofes, capacitación en gestión forestal, y el suministro de nuez moscada y plantas de durián. Esto enfatiza que CLPI debe de estar vinculado a las disposiciones sobre participación y consulta para garantizar que las propuestas se alinean con las aspiraciones de desarrollo de los pueblos indígenas.

En Vietnam las comunidades “otorgaron su consentimiento a las actividades de campo del Programa Nacional ONU-REDD de Vietnam. La pregunta hecha a los aldeanos fue: ‘Usted esta de acuerdo con las actividades propuestas del Programa ONU-REDD y quiere participar en esas actividades?’ con las actividades relevantes indicadas por medio del uso de un cartel enseñando cuatro actividades de campo. Sin embargo, una revisión independiente del proceso demuestra que existía cierto nivel de confusión entre los aldeanos acerca de qué era el Programa ONU-REDD, y qué era lo que se proponía, y muchos aldeanos solo recuerdan haber dado consentimiento a la ‘protección del bosque’” (ONU-REDD 2012:12).

Las pruebas de campo proporcionaron una importante lección aprendida ya que suscitó la esencial pregunta relacionada a cuál debería de ser el tema de CLPI (el Programa ONU-REDD, REDD+ como tal, o un proyecto específico para impactar a la comunidad). Además ilustra el uso limitado de buscar CLPI (como respuesta de si o no) para una intervención predefinida, en lugar de buscar un enfoque de gobernanza más amplio para conjuntamente identificar - a nivel nacional, sub nacional y local – las necesidades y prioridades de las comunidades interesadas en términos de gestión sostenible de los bosques, y como ellas pueden ser abarcadas dentro de la estrategia y programa nacional REDD. Además, para Vietnam el ejercicio fue revolucionario ya que se les consultó a las comunidades y se buscó su consentimiento, quizás por primera vez.

Finalmente la evaluación concluye que “es mejor poner a prueba las directrices de CLPI en contextos donde existe una propuesta concreta que requiere de consentimiento comunitario”. De manera más general, esto reafirma que el tema de la consulta no puede ser descontextualizado del proceso. En otras palabras, una aplicación mecánica de un “proceso de CLPI” genérico, solo será relevante en casos limitados donde la comunidad se enfrenta con una propuesta externa y predefinida, y es otorgada limitadas opciones de, ya sea, aceptar o rechazar la propuesta.

2.3 América Latina

América Latina es la región que ha progresado más en relación al reconocimiento constitucional y legal de los derechos de los pueblos indígenas. Por ejemplo, 14 países de la región han ratificado el Convenio No. 169 de la OIT, y la mayoría de los países tienen alguna legislación que reconoce los derechos colectivos de los pueblos indígenas a tierras, territorios y recursos, lo cual ha conducido al mapeo, demarcación, y titulación de las tierras y territorios indígenas en muchos países. Un problema frecuente es la existencia de legislación y políticas que se traslapan y contradicen, lo cual dificulta su


implementación efectiva. Por ejemplo, se calcula que los territorios indígenas constituyen 15.3% de la Cuenca Amazónica, y que las áreas protegidas constituyen 20.9%. El traslapo entre las dos categorías territoriales es de 41.2% (TIG, sin fecha).

La región tiene experiencia y conocimiento a fondo en todos los temas relacionados a los derechos de los pueblos indígenas a tierras y recursos, y también están disponibles un gran número de datos, información, estudios y mapas. Además, la combinación del reconocimiento legal y la implementación relativamente débil, ha resultado en el surgimiento de una jurisprudencia más amplia en las cortes nacionales, el sistema Inter Americano y los organismos supervisores de la OIT, especialmente en relación con los derechos sobre tierras y recursos.

La consulta y consentimiento, especialmente en el contexto de la explotación de los recursos naturales, plantas hidroeléctricas y otros mega proyectos, son retos clave para la región, y pocos países han desarrollado legislación, regulaciones o instituciones específicas para poner en práctica la obligación a la consulta y obtener consentimiento. La tendencia actual de enfocarse en desarrollo normativo puede ser necesaria para adecuadamente poner en práctica la obligación de consultar y obtener consentimiento. Sin embargo, también existe el riesgo de poder esconder el hecho de que el deber a consultar y buscar consenso es aplicable, independientemente del desarrollo de legislación y regulaciones específicas. Además, puede contribuir a una interpretación de consulta y consentimiento muy limitada y legalista, habitualmente contextualizada a situaciones de conflicto de intereses, en las cuales los vínculos a la participación y gobernanza son pasados por alto y las posiciones son polarizadas. En este contexto, no se consideran las experiencias actuales de gobernanza colaborativa y el desarrollo participativo de políticas públicas. Por lo tanto, el reciente progreso legislativo a través de la región, por ejemplo en Perú, no ha necesariamente contribuido a generar confianza y buena fe, ni tampoco ha recalcado la naturaleza constructiva de la consulta y consentimiento como elementos de la buena gobernanza. Irónicamente, esto puede dificultar la aplicación práctica de la legislación.

2.3.1 Panamá

Panamá Datos de país



Plazo 2010 - 2013


Asignación de presupuesto para parte interesada

Por ser definida


Modalidad de implementación PNUD seleccionado como Socio de Entrega

Plazo Panamá presentará nuevamente una R-PP actualizada a FCPF en setiembre 2013

2.3.1.1 Programas ONU-REDD y FCPF

Panamá, por medio de la Autoridad Nacional de Ambiente (ANAM), al mismo tiempo presentó su propuesta para la preparación nacional REDD+ a FCPF y ONU-REDD en junio 2009. Ambos FCPF y ONU-REDD solicitaron a Panamá garantizar mayor participación de las partes interesadas y validación de la propuesta.


Posteriormente las agencias de la ONU involucradas con ONU-REDD trabajaron por un periodo de tres semanas, con los representantes de la Coordinadora Nacional de Pueblos Indígenas de Panamá (COONAPIP), para revisar y corregir la propuesta, y garantizar la reflexión sobre las inquietudes y prioridades de los pueblos indígenas. En este contexto, el liderazgo de COONAPIP identificó 19 puntos que ellos consideraban esenciales para la implementación de REDD+ en Panamá, incluyendo la ratificación del Convenio No. 169 y el reconocimiento legal y titulación de los territorios indígenas. La propuesta fue aprobada en octubre 2010 por el Comité Director de ONU-REDD e inició en enero del 2011. El Programa de Panamá es uno de los programas piloto ONU-REDD iniciales y el diseño refleja las expectativas que prevalecían en el 2008-9; principalmente que la preparación REDD+ era una tarea fácil, y que se podía preparar a un país para recibir inversiones REDD+ en un par de años.

La aprobación del FCPF e iniciación de la R-PP aun se encuentra pendiente pero se espera presentar una propuesta revisada a FCPF a principios del 2014.

2.3.1.2 Legislación

Los siente pueblos indígenas de Panamá cuentan con diversos niveles de reconocimiento de sus tierras y territorios. Algunos habitan dentro las establecidas comarcas, o territorios colectivos establecidos por ley con sus propias unidades de gobernanza. Otros fueron reconocidos más recientemente bajo la Ley de Propiedad Colectiva de Tierras del 2008. Algunos no tenían reconocimiento legal de sus tierras y territorios. La Ley Forestal de 1994 establece que todos los bosques naturales pertenecen al Estado, una disposición que es contradictoria al reconocimiento de los territorios indígenas bajo otras leyes y también se refleja en opiniones contradictorias relacionadas a los derechos de los pueblos indígenas sobre el carbono.

Cada comarca y propiedad colectiva e tierras tiene su propia institución de gobernanza territorial, establecida de acuerdo a las costumbres y reconocida por el Estado. Las 11 instituciones territoriales están organizadas bajo COONAPIP, la cual fue reestructurada en el 2009 para establecer a las 11 autoridades como parte de su liderazgo colectivo. Sin embargo, las 11 autoridades constitutivas permanecen autónomas dentro de sus territorios y hasta ahora COONAPIP funciona más como un órgano coordinador político que como implementador de programas en los múltiples territorios.


El programa nacional ONU-REDD fue validado por COONAPIP y se esperaba que COONAPIP sería responsable de todos los elementos relacionados a consulta, participación y desarrollo de capacidades de los pueblos indígenas. Existía la expectativa por parte de COONAPIP de que los 19 puntos identificados por las autoridades indígenas como esenciales serían abordados por el programa, pero el compromiso del Estado hacia estos puntos no estaba claro. Además, el documento del programa no especificaba o concretizaba los resultados, actividades, asignaciones de presupuesto, o modalidades de implementación para estos elementos. Por ende, fue hasta las discusiones subsiguientes que las diferencias en expectativas relacionadas con cobertura temática y presupuesto comenzaron a surgir. Además, la modalidad de implementación no fue definida y las discusiones se complicaron debido a que COONAPIP no había sido establecida como un ente legal autorizado para recibir fondos directamente. Asimismo, algunos constituyentes no están de acuerdo que COONAPIP funcione como implementador en los territorios.

El resultado final fue que en febrero 2013, COONAPIP anunció su retiro del programa nacional ONU-REDD, alegando una falta de respeto por los derechos de los pueblos indígenas. El programa ONU-REDD respondió suspendiendo todas las actividades relacionadas con pueblos indígenas, mientras que se llevaba a cabo una investigación y evaluación independiente entre mayo y julio 2013. Mientras tanto, COONAPIP y ANAM acordaron que ANAM presentará una propuesta a COONAPIP sobre su posible reintegración al proceso nacional REDD+ y/o al programa ONU-REDD.


Respecto al tema de representación, el equipo de investigación y evaluación concluyo que cuando se elaboró el programa ONU-REDD en el 2009, COONAPIP “había recientemente reestructurado su organización y por lo tanto no contaba con una definición clara y formal – ni con experiencias operativas- para determinar con precisión los poderes, funciones, y responsabilidades de representación política e implementación técnica”. Además, el equipo encontró que el programa nacional “no realizó un análisis previo y exhaustivo de las instituciones representativas de los pueblos indígenas de Panamá (…) como se estipula en las Directrices Operativas”. Esto condujo a una situación en la cual, por un lado, el programa nacional fue acusado de crear divisiones entre las autoridades nacionales y territoriales al responder a peticiones de autoridades individuales de los territorios. Por el otro lado, también fue acusado de ignorar a los legítimos representantes territoriales al trabajar por medio de las autoridades nacionales. Además, las diferencias internas contribuyeron al debilitamiento y fragmentación de COONAPIP, donde varias autoridades territoriales expresaron su desacuerdo con la posición del COONAPIP frente al programa. El equipo de investigación y evaluación hicieron un llamado a varios actores externos que estaban tomando posiciones en este asunto para que respeten las diversas instituciones indígenas y apoyen, en la medida necesaria y requerida, a las instituciones indígenas a nivel territorial y nacional para que internamente definan sus labores, responsabilidades y competencias en relación al estado y la cooperación internacional.

Algunas de las lecciones aprendidas destacadas en la evaluación del Programa ONU-REDD de Panamá son:

Las Directrices ONU-REDD sirvieron como salvaguardas para garantizar la consulta y validación inicial por los pueblos indígenas en el programa nacional. Sin embargo, las Directrices no proporcionaron un adecuado control de calidad en el diseño del programa, incluyendo la definición de labores y responsabilidades entre las agencias de la ONU, instituciones del gobierno, pueblos indígenas y sociedad civil. Particularmente las agencias de la ONU deberían haber delineado sus funciones y responsabilidades frente a aquellas del Estado para evitar generar expectativas acerca del programa que van más allá de los compromisos del estado.

Desde su inicio, los programas ONU-REDD deberían concebir estrategias interrelacionadas para la consulta, participación, comunicación y desarrollo de capacidades de las múltiples partes interesadas. Estos deberían de ser diseñados como procesos continuos, atados a las varias fases del programa y proceso de preparación REDD+. Estos procesos multifacéticos y flexibles podrían, por ejemplo, estar compuestos por los siguientes elementos:

■■ Procesos iniciales de comunicación y consulta con respecto al programa nacional;

■■ Participación y consulta como procesos permanentes, institucionalizados en los organismos decisorios del programa y proceso nacional REDD+;

■■ Fortalecimiento institucional y desarrollo de capacidades para garantizar la participación plena y efectiva;

■■ Consultas con varios sectores respecto a temas relevantes para la estrategia nacional REDD+;

■■ Estrategias de comunicación diversificadas relacionadas a los resultados generados por el programa nacional;

■■ Procesos internos de consulta, de conformidad con las costumbres e instituciones de auto gobernanza de los pueblos indígenas, para así consolidar sus posiciones respecto a REDD+;

■■ Consultas específicas con pueblos indígenas relacionadas a medidas legislativas o administrativas que les puedan afectar.

La evaluación recomienda que el programa ONU-REDD busque maneras de simplificar la gestión de los programas nacionales conjuntos por medio de implementación nacional o implementación por medio de una única agencia. Además, recomienda adaptar las directrices (participación de partes interesadas, CLPI) para reflejar más adecuadamente las complejas realidades y experiencias generadas por medio su aplicación en el campo.


2.3.2 Perú

Perú Datos de país

Tipo de intervención Apoyo específico ONU-REDD

Presupuesto En junio 2012, ONU-REDD aprobó USD 145,000 como apoyo específico para el desarrollo de capacidades de pueblos indígenas para su participación informada en el diseño e implementación del mecanismo REDD+ de Perú.


Modalidad de implementación El Socio de Entrega es el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)

Plazo Por iniciar en 2014

Tipo de intervención País piloto PIF

Modalidad de implementación Socio de entrega por definir

Plazo Por ser iniciado en 2014

2.3.2.1 Programas FCPF, ONU-REDD y PIF

Perú presenta su R-PIN a FCPF en el 2008 sin alguna participación de la sociedad civil o de los pueblos indígenas. Esto causó reacciones negativas, aunque la entrega de R-PIN es considerada como un paso puramente de procedimiento. Posteriormente, el gobierno se comprometió a desarrollar una R-PP de forma participativa.

Hasta mediados del 2010, no hubo gran progreso debido a la limitada capacidad técnica del gobierno para entender y cumplir con los requisitos de R-PP. Otra razón para el retraso fue el conflicto de alto nivel entre el gobierno y los pueblos indígenas debido a la adopción de una serie de medidas legislativas sin hacer las consultas debidas a los pueblos indígenas. El conflicto culminó en el 2009 con la violenta disputa en Bagua, donde murieron varios protestantes indígenas y policías. Aunque estos conflictos no estaban directamente relacionados con REDD+, contribuyeron a un clima general de desconfianza y afectaron la posibilidad de llevar a cabo consultas constructivas y procesos participativos.

Cuando el proceso de formulación R-PP se reanudó en el 2010, este fue participativo, involucrado a la sociedad civil e instituciones de gobierno, organizadas en el Grupo REDD+ Perú, así como organizaciones indígenas. Los aportes de la sociedad civil y pueblos indígenas fueron presentados al Comité de Participantes de FCPF, pero no todos fueron incluidos (particularmente los que venían de la sociedad civil). Por lo tanto, estos aportes aun deben de ser incorporados en la versión final de R-PP. El gobierno incluyó la mayoría de las propuestas de sociedad civil y pueblos indígenas en la R-PP borrador, la cual fue presentada al Comité de Participantes FCPF en el 2011 con el apoyo de Grupo REDD+, así como de la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP). AIDESEP es una de las organizaciones indígenas principales del área Amazónica, representando a 66 federaciones locales y a aproximadamente 1400 comunidades. La revisión y actualización de R-PP aun sigue pendiente y debe de ser completada antes de que el acuerdo de subvención sea firmado (se esperaba que esto sucediera en setiembre 2013).

El R-PP borrador diferencia entre consultas y participación de la sociedad civil y otros actores, y las consultas y participación específica de los pueblos indígenas, como se requiere en el Convenio No. 169 de la OIT. La R-PP 2011 declara (p. 37-38) que los pueblos indígenas serán consultados en el documento que abarca el programa o estrategia nacional REDD+. Sin embargo, el Plan de Participación (RPP Anexo 1b-2) aun no ha sido formalmente adoptado. Mientras que las fechas límite se están aproximando, es dudoso que el plazo de tiempo sea el adecuado para permitir que realmente se influencie el contenido del documento.


ONU-REDD proporciona apoyo específico limitado a Perú, respondiendo a “necesidades técnicas y de capacidad específicas identificadas por el Gobierno de Perú para fortalecer los esfuerzos nacionales de preparación para REDD+. Este apoyo contribuye al Programa de ONU-REDD ‘Apoyo a las Acciones Nacionales REDD+ - Programa Global 2011-2015’ al garantizar la participación de los pueblos indígenas en esfuerzos nacionales REDD+, fortaleciendo los sistemas nacionales para una gestión de fondos de REDD+ transparente, equitativa, creíble y responsable y apoyando a la realización de los beneficios sociales de REDD+” (Respuesta a Perú ONU-REDD, junio 2012). Bajo el programa, existen una seria de estudios relacionados a la participación, distribución de beneficios, salvaguardas y riesgos de corrupción. Los resultados de estos estudios serán presentados en setiembre 2013.

En marzo 2010, Perú fue seleccionado como uno de los ocho países piloto PIF. Los recursos para planificar las inversiones PIF en Perú son USD 30-50 millones, compuesto por subvenciones y préstamos en condiciones favorables. El plan de inversión borrador supuestamente refleja los aportes de los pueblos indígenas y sociedad civil y además cuenta con un mecanismo de financiamiento dedicado a las comunidades indígenas. El Plan de Participación PIF no especifica cuando se llevan a cabo las consultas y aun no se ha llevado a cabo un proceso nacional de consulta relacionado con la Estrategia Nacional PIF. Los pueblos indígenas y representantes de la sociedad civil han solicitado tener dos representantes en el Comité Directivo de PIF.

El apoyo específico de ONU-REDD a Perú fue conjuntamente solicitado por el gobierno y AIDESEP y busca desarrollar las capacidades de AIDESEP en temas relacionados a salvaguardas, distribución de beneficios, etc., a la luz del financiamiento venidero por parte de FCPF y PIF.

AIDESEP ha elaborado su propia propuesta para REDD+ Indígena en Perú, la cual contempla elementos como el reconocimiento, titulación y ampliación de territorios comunales, y reformas legales que logren alinear la legislación con el Convenio No. 169 y con DNUDPI, al igual que garantizar que REDD+ incorpore los valores culturales indígenas y respete las prácticas tradicionales de gestión forestal (AIDESEP, 2011).

2.3.2.2 Legislación

Desde que se finalizó el borrador R-PP, Perú ha adoptado una ley específica de consulta con los pueblos indígenas, acompañada con reglamentos de procedimiento. Este es uno de los pocos ejemplos de un marco legislativo nacional tan específico. La ley está formulada de conformidad con las provisiones del Convenio No. 169, el cual fue ratificado por Perú. La ley establece el derecho de los pueblos indígenas a ser consultados en relación a medidas legislativas o administrativas que directamente afecten sus derechos colectivos, al igual que planes, programas o proyectos nacionales o regionales que puedan afectar estos derechos (artículo 2). Además, la ley establece que el objetivo de la consulta es obtener un acuerdo o consenso entre el Estado y los pueblos indígenas por medio de un diálogo intercultural que garantiza la inclusión de los pueblos indígenas en el proceso de toma de decisiones del Estado y la adopción de medidas respetuosas de sus derechos colectivos.

Sin embargo, aun no existe una regulación de consultas relacionadas a medidas legislativas, ya que el actual Decreto Supremo 001-2012-MC solo aplica al Poder Ejecutivo. Esto implica que la ley borrador de pagos por servicios ambientales no puede ser consultada. La Regulación además establece que las organizaciones a ser consultadas deben de corresponder al ámbito territorial de las medidas (art. 27.3). Esto significa que la consulta en planes y programas nacionales solo ocurrirá con organizaciones nacionales. El elemento más reciente de este marco regulador es un registro de las comunidades indígenas. Sin embargo este es cuestionado, ya que al parecer excluye comunidades indígenas de las tierras altas de los Andes. Las experiencias con la implementación de este marco regulador aun son esporádicas pero tienen el potencial de inspirar e informar la implementación de REDD+ más allá de Perú.


En el 2011, el gobierno logró un acuerdo con AIDESEP de establecer una plataforma REDD+ indígena, junto con plataformas regionales. El establecimiento estuvo pendiente por varios años, ya que el gobierno requería que la plataforma nacional incluyera a la Confederación de Nacionalidades Amazónicas (CONAP), la cual históricamente se ha opuesto a AIDESEP. Sin embargo, el 30 de julio del 2013, AIDESEP y CONAP acordaron establecer la Plataforma


Mesa Nacional de REDD+ Indígena de Perú. La Plataforma será el principal interlocutor entre los pueblos indígenas y todos los otros actores involucrados en REDD+ en Perú.

Durante el proceso de formulación de PIF y FCPF, AIDESEP ha participado activamente y expresado sus inquietudes con relación al proceso y sus contenidos. En julio 2013, PIF y FCPF se comprometieron a una serie de talleres de consulta regionales. Estos fueron rechazados por las organizaciones indígenas involucradas, las cuales manifestaron su preocupación por el borrador del plan de inversión PIF, así como el fracaso del gobierno peruano de llevar a cabo consultas de buena fe, debido a un preaviso inadecuado o una insuficiente asignación de tiempo para el evento.

Una preocupación es que tales medidas positivas están dirigidas principalmente a resolver la crisis inmediata y no reflejan compromisos a largo plazo para la participación de las partes interesadas. Otra preocupación es la débil capacidad financiera e institucional del gobierno para cumplir con sus compromisos. Por lo tanto se percibe una necesidad por tener un sistema de monitoreo que le dé seguimiento al cumplimiento de los acuerdos, al igual que de indicadores para clarificar el impacto previsto de los acuerdos.

2.3.3 Paraguay

Paraguay Datos de país




Plazo 2011 - 2014

La participación de los pueblos indígenas en el programa nacional ONU-REDD de Paraguay presenta rasgos únicos e interesantes. En el 2008, cuando el gobierno inicialmente presentó su propuesta para un programa nacional ONU-REDD, no mencionaba los pueblos indígenas. Además, la Federación por la Autodeterminación de los Pueblos Indígenas (FAPI) no contaba con previo conocimiento de REDD+. Sin embargo, FAPI decidió participar en el proceso desde su inicio, sabiendo que sería un proceso experimental. FAPI se convirtió en una de las principales contrapartes del gobierno, y ha trabajado de forma participativa para involucrar a los pueblos indígenas en los procesos REDD+ por medio de sensibilización y desarrollo de capacidades, y además acercándose a aquellos que no son miembros de FAPI.

FAPI elaboró las Directrices de Implementación del Programa Nacional en Territorios de los Pueblos Indígenas. Estas estipulan que todas las actividades REDD deben reconocer, respetar y aplicar los derechos humanos de los pueblos y comunidades indígenas, como se recalca en instrumentos internacionales, incluyendo DNUDPI. Las Directrices además estipulan que el reconocimiento legal de las tierras es una precondición para la implementación de proyectos REDD+ en territorios indígenas. El Programa Nacional también establece resultados específicos relacionados con los derechos de los pueblos indígenas, incluyendo el desarrollo de un protocolo de consulta para consentimiento libre, previo e informado, y un plan para la participación


de pueblos indígenas en el diseño de actividades REDD+. Además, FAPI ha estado involucrado en los estudios técnicos realizados por el programa, por ejemplo, en la elaboración de un mapa de sitios sagrados, en colaboración con PNUMA.

Además de las actividades apoyadas por ONU-REDD, FAPI cuenta con continuo apoyo institucional de la Fundación Rainforest de Noruega, el Programa para los Pueblos de los Bosques y la ONG española Almáciga, para la participación en eventos REDD+ y discusiones a nivel internacional y el desarrollo de capacidades de sus constituyentes.

FAPI participa en todos los organismos decisorios creados por ONU-REDD, incluyendo las reuniones políticas con el Coordinador Residente del sistema de la ONU y en el Comité Técnico. Actualmente existe un proceso para establecer un Comité Nacional REDD+, el cual será integrado por agricultores, el sector privado, pueblos indígenas, ONG, etc.


3. HALLAZGOS PRINCIPALES

3.1 Contextos Nacionales

Las oportunidades y barreras para REDD+ no están solamente determinadas por las políticas y directrices de las agencias involucradas, pero inevitablemente serán influenciadas por condiciones históricas, económicas, políticas, sociales y culturales específicas de cada país. FCPF y ONU-REDD proporcionan apoyo a procesos nacionales REDD+, principalmente por medio de socios de gobierno. Sin embargo, un aspecto casi determinante de los pueblos indígenas es que sus leyes consuetudinarias y instituciones de gobernanza son marginadas en la estructura de las naciones-estado modernas. Por consiguiente, la relación entre los pueblos indígenas y los estados es generalmente caracterizada por discriminación y una desconfianza histórica. Las salvaguardas de Cancún, bajo CMNUCC, se han propuesto superar algunas de estas barreras, pero la resolución de las injusticias históricas ante los pueblos indígenas requiere de esfuerzos concertados, coordinados, sistemáticos y a largo plazo por parte de los estados y sus socios de desarrollo para ir mucho más allá que REDD+. La medida en que REDD+ puede ser un elemento importante de estos esfuerzos depende de una serie de factores que brevemente se examinan a continuación.

3.1.1 Apalancamiento REDD+

Reconocer los derechos de los pueblos indígenas sobre tierras y recursos, y garantizar su autogobierno y participación en estructuras de gobierno inclusivas, son asuntos que finalmente requieren de una transformación de los marcos legales e institucionales de la mayoría de los estados. Esto lleva a cuestionar el actual apalancamiento de REDD+ para lograr tal transformación nacional y al temor de que REDD+ se encuentre “sobrecargada” de expectativas que van más allá de lo que realmente puede lograr.

El principal apalancamiento proviene del objetivo de REDD+, especialmente el de proporcionar incentivos positivos a países en vías de desarrollo para actividades que reducen las emisiones de gases de efecto invernadero debidas a la deforestación y degradación, conservación de reservas forestales de carbono, manejo sostenible de los bosques y aumento de reservas forestales de carbono. Históricamente los pueblos indígenas han utilizado sistemas de manejo forestal sostenibles, los cuales han resultado en la conservación del bosque. Entonces el establecer alianzas basadas en derechos es uno de muchos medios fundamentales para lograr el objetivo general de REDD+ y tiene el potencial de resultar en múltiples beneficios de la conservación de los bosques. Lograr la participación de los pueblos indígenas en REDD+ no solo es meramente un requisito de las salvaguardas, pero también un importante elemento para lograr obtener una conservación y gestión de los bosques más efectiva, aprendizaje mutuo, y prevención de conflictos.

Mientras que lo mencionado anteriormente constituye el principal apalancamiento de REDD+ para promover el respeto de los derechos de los pueblos indígenas, los casos por país también demuestran las barreras enfrentadas para lograr llevar este mensaje a los tomadores de decisiones y a la población en general:

■■ Aun existe incertidumbre en relación a la proveniencia de los fondos REDD+, de la escala necesaria, lo cual limita la fuerza de REDD+ para llevar al cambio de políticas.

■■ Los oficiales de gobierno y tomadores de decisiones pueden tener un interés más inmediato en buscar otras actividades económicas como la tala, minería y conversión de bosques a agricultura o plantaciones, en lugar de asegurar la conservación

REDD+ tiene un evidente potencial en la RDC debido a la vasta cobertura del bosque y las posibilidades inminentes de financiamiento REDD+. El caso de RDC indica tener el apoyo de los niveles más altos de gobierno.


de los bosques a largo plazo. En muchos países esto también se refleja en la ausencia por parte de las más fuertes y poderosas instituciones de gobierno, como los ministerios de finanzas, agricultura y minería, en REDD+.

■■ Existe un limitado entendimiento y conocimiento a cerca de los pueblos indígenas y muchos países carecen de datos básicos sobre números, ubicaciones, prácticas de subsistencia, instituciones tradicionales, etc.

■■ En la mayoría de los países, los sectores no indígenas de la población sostienen actitudes discriminatorias hacia ocupaciones tradicionales, las cuales en algunos países son prohibidas por ley.

■■ El concepto poco familiar de REDD+ y los tecnicismos que lo rodean, dificultan a la mayoría de las partes interesadas su comprensión y comunicación. Las dinámicas internas de REDD+, como un sujeto cambiante, hacen que la clara comunicación sean aun más difícil. En la mayoría de los procesos de preparación, el enfoque en elementos especializados MRV de las emisiones y reservas de carbono, dirige gran parte del financiamiento para la preparación inicial a consultores técnicos y especialistas, lo cual hace difícil a las partes interesadas identificar intereses y prioridades en común.

■■ REDD+ y preparación son conceptos predefinidos que no necesariamente están alineados con las aspiraciones de desarrollo de los pueblos indígenas. Por lo tanto existe el riesgo de pasar por alto las potenciales contribuciones de los pueblos indígenas en términos de conocimientos tradicionales y prácticas sostenibles.

La incertidumbre del financiamiento debe de ser abordado a escala global por medio de CMNUCC. El reto fundamental de vincular REDD+ a los múltiples beneficios e intereses y derechos diferenciados debe de ser abordado por medio de diálogo continuo desde el nivel global hasta el local. La mayoría de las otras barreras mencionadas anteriormente pueden ser abordadas por medio de estrategias de comunicación efectivas, contempladas en el proceso de preparación.

Es evidente que con una inversión relativamente baja y un corto plazo de tiempo, el apalancamiento directo de cualquier programa de FCPF u ONU-REDD es limitado. El apalancamiento más inmediato parece surgir de la aplicación directa de salvaguardas institucionales, las cuales especifican los requisitos operativos (tal como el requisito de consulta y validación de propuestas) y de poder habilitar espacios abiertos para el diálogo y facilitar alianzas entre gobiernos, pueblos indígenas y otras partes interesadas. El potencial que tiene FCPF y ONU-REDD de abrir nuevos espacios para el diálogo es probablemente mayor en países Africanos y Asiáticos donde tienen protecciones constitucionales y legislativas para los derechos de los pueblos indígenas más débiles y mecanismos institucionales débiles o inexistentes para el diálogo entre gobiernos y pueblos indígenas.

Particularmente para ONU-REDD, su potencial apalancamiento está vinculado a su habilidad de proporcionar experiencia técnica especializada para ayudar a los gobiernos a garantizar que REDD+ logrará sus objetivos. Mientras que esto puede estar claro para los socios de los gobiernos, no es necesariamente comunicado a la gama más amplia de las partes interesadas.

El apalancamiento de REDD+, al igual que el de FCPF y ONU-REDD, dependerá en una compleja combinación de factores. Sin querer proporcionar una receta universal para abordar esta principal inquietud, parecen haber dos factores esenciales que aplican a través de los contextos nacionales:

■✓ Compromisos genuinos de alto nivel por parte de los estados participantes de reconocer y respetar los derechos de los pueblos indígenas a tierras, territorios y recursos, incluyendo sus medios de subsistencia y ocupaciones tradicionales. Tales compromisos pueden ser manifestados en una variedad de maneras, dependiendo de las circunstancias, pero deben de ser específicos y medibles para así poder balancear las expectativas. Por ejemplo, podría acoger la ratificación de instrumentos internacionales como el Convenio No. 169 de la OIT, reformas constitucionales o legislativas, o medidas administrativas para expedir títulos colectivos de propiedad a comunidades indígenas. Estos compromisos deben ser explícitamente reflejados en programas nacionales de preparación REDD+ e incorporados al marco de resultados, según convenga.


■✓ Buscar alianzas y complementariedades con otras iniciativas para apoyar procesos a largo plazo para implementar disposiciones relacionadas a los derechos de los pueblos indígenas sobre tierras, territorios y recursos, incluyendo el incrementar la capacidad institucional de los estados y de los pueblos indígenas.

3.1.2 El Concepto y Representación de los Pueblos Indígenas

En muchos países, especialmente en las regiones de África y Asia, el concepto de pueblos indígenas aun no es comprendido, aunque existen procesos alentadores que reflejan un incremento en la contextualización y capacidad regional y nacional. En los países que los gobiernos que se muestran renuentes a adoptar el concepto, el compromiso explicito de FCPF y ONU-REDD por asegurar los derechos de los pueblos indígenas ha abierto oportunidades y espacios para el diálogo que han fortalecido la propia lucha de los pueblos indígenas por reconocimiento.

Existen ejemplos, particularmente en América Latina y algunas partes de Asia, de federaciones nacionales que representan instituciones indígenas. En algunos casos, estas también son apropiadamente reconocidas por el gobierno. Sin embargo, en muchos países la representación crea controversia entre varias organizaciones. En otros países, particularmente en África, las instituciones representativas de los indígenas se encuentran principalmente a nivel comunal o local/sub nacional y a menudo no son reconocidas por el gobierno. Algunos países, incluyendo los de América Latina, experimentan una proliferación de ONG indígenas o plataformas que pueden contar con las habilidades para participar en los procesos REDD+, pero pueda que no califiquen como instituciones representativas, dada la ausencia de vínculos de rendición de cuentas a sus constituyentes. En términos de operatividad, la mayoría de los países solo tienen experiencias esporádicas de participación con instituciones indígenas representativas.

Las Directrices FCPF/ONU-REDD sobre la Participación de las Partes Interesadas acertadamente señala la necesidad de cuidadosamente identificar y mapear la variedad de actores, incluyendo temas relacionados a “apropiación local, mandato comprobado, legitimidad como demandante, competencia y experiencia en la materia, y responsabilidad”. Las Directrices además reiteran la necesidad de trabajar con la diversidad de actores y por medio de estructuras existentes.

Dados los grandes y diversos retos que se presentan al trabajar con una multitud de instituciones representativas, que tienden a ser débiles y no reconocidas, en asuntos técnicamente complejos y con tiempo y recursos limitados, las experiencias de los países indican cierta tendencia por agrupar a las organizaciones o de acercarse a las múltiples organizaciones por medio de una organización sombrilla. Mientras que esto es comprensible por razones prácticas, puede que no cumpla con los derechos de los pueblos indígenas, y llevar a conflictos o debilitar la legitimidad de los resultados.

■✓ Se requiere de esfuerzos de todos los frentes para sobrepasar el reto de garantizar la representación adecuada: para que los pueblos indígenas puedan claramente identificar y designar a sus representantes legítimos; para que los gobiernos los reconozcan debidamente; y para que actores externos como ONU-REDD y FCPF cuidadosamente identifiquen y se dirijan a las instituciones representativas legítimas sin simplificar las relaciones por conveniencia operacional.

3.1.3 El Concepto de Comunidades que Dependen de los Bosques

A través de las regiones de África, Asia y América Latina, existen comunidades que dependen de los bosques y son partes interesadas esenciales en el contexto de REDD+. Algunas de estas comunidades entran bajo la categoría de “pueblos tribales”, como se entiende en el contexto del Convenio No. 169 de la OIT, el cual

Buena práctica: A partir de setiembre 2013, FCPF y ONU-REDD han apoyado a la sociedad civil y los pueblos indígenas de la RDC para que lleven a cabo una auto evaluación de su participación en REDD+.

En Camerún, existe el supuesto que las comunidades Bantu, que son dependientes de los bosques, serían representadas por medio de ONG convencionales Bantu, aunque no existieran vínculos de responsabilidad para dar legitimidad a tal representación.


provee la igualdad de derechos a los pueblos indígenas y tribales. Un ejemplo de esto es el caso de las comunidades afro-descendientes en América Latina. Otras comunidades que dependen de los bosques que no califican como pueblos indígenas o tribales, aun tienen importantes intereses y derechos, incluyendo los derechos de propiedad sobre los bosques, los cuales merecen especial atención, como es acertadamente mencionado a través del marco operativo y político de FCPF y ONU-REDD. Por ejemplo, las Directrices Conjuntas de las Partes Interesadas afirman que “las voces de los grupos que dependen de los bosques y vulnerables deben de ser particularmente escuchadas, ya sean indígenas o no”. Sin embargo, la definición de las comunidades que dependen de los bosques no esta muy clara4 y las directrices no proporcionan una mayor orientación en la variedad de asuntos legales que pueden estar involucrados bajo las normas internacionales de derechos humanos en el caso de las comunidades que dependen de los bosques. Además, ya que las situaciones de las comunidades que dependen de los bosques son diversas, y pueda que no tengan instituciones de derecho consuetudinario, pueden surgir retos particulares relacionados con su representación.

■✓ De acuerdo a los procedimientos sobre el mapeo de las partes interesadas, en las etapas iniciales de la fase de preparación, existe la necesidad de identificar en cada país las comunidades que confluyen bajo el concepto de “que dependen de los bosques” y garantizar su adecuada representación en los procesos REDD+. Tales experiencias pueden ser documentadas para reflexionar aun más sobre el término y sus implicaciones bajo REDD+.

3.1.4 Derechos a Tierras, Territorios y Recursos Naturales

El débil reconocimiento y aplicación de los derechos de los pueblos indígenas a tierras, territorios y recursos, es un tema fundamental en la mayoría de los países. Hasta los países con firmes disposiciones constitucionales y legislativas, como Filipinas y otros países de América Latina, aun enfrentan retos en la implementación. Algunas de las deficiencias más comunes son el traslape entre territorios indígenas y áreas protegidas, y legislación contradictoria que desvincula los derechos sobre las tierras y territorios de los derechos sobre los recursos. Las implicaciones en la preparación REDD+ son dobles: por un lado, si no se resuelve por medio de salvaguardas apropiadas, REDD+ puede ocasionar restricciones en el acceso a recursos forestales, criminalización de las prácticas tradicionales, y hasta el desplazamiento de las comunidades, si por ejemplo, la enajenación de derechos sobre el carbono resulta en el acaparamiento de tierras. Por el otro lado, REDD+ puede convertirse en un incentivo positivo para incrementar la voluntad política de los gobiernos para que finalmente aborden el pendiente reconocimiento de los derechos a tierras y recursos. En cualquier caso, la resolución de asuntos relacionados con tierras requiere de medidas legislativas al igual que de mecanismos de implementación, reclamos y aplicación, todos los cuales requieren voluntad política, recursos y tiempo, probablemente más allá de lo que puede ser proporcionado inmediatamente o logrado en la vida de los proyectos de preparación apoyados por FCPF y ONU-REDD.

■✓ Existe una necesidad por combinar un enfoque de salvaguardas inmediato para prevenir impactos negativos mientras se procura buscar sinergias y complementariedades con otros esfuerzos de desarrollo integrales y a largo plazo para poder positivamente garantizar el reconocimiento y efectiva protección de los derechos de los pueblos indígenas a tierras y recursos.

3.1.5 Capacidad Gubernamental

La mayoría de los casos de país demuestran que los gobiernos tienen poca experiencia y capacidad para cooperar y consultar con las instituciones representativas de los pueblos indígenas. En algunos países, la existencia de dichas instituciones no es reconocida por el estado. Algunas agencias de gobierno están dispuestas a involucrarse con los

4 En el contexto de las Directrices CLPI de ONU-REDD se declara” comunidades que dependen de los bosques se referirá a comunidades que no cumplirían con las definiciones comúnmente aceptadas de pueblos indígenas”.


pueblos indígenas pero no tienen el conocimiento, experiencia o capacidad para hacerlo y carecen de un marco legal y de mecanismos institucionales apropiados. A muchas instituciones de gobierno particularmente se les dificulta sobrellevar la naturaleza multifacética de la sociedad civil y las instituciones indígenas. Además, muchos oficiales de gobierno expresan dudas acerca del uso y viabilidad de la participación de las partes interesadas, la cual es percibida como costosa, consumidora de mucho tiempo y ser de limitado valor técnico. En este sentido, el firme compromiso por parte de FCPF y ONU-REDD a la participación de las partes interesadas está abriendo espacios y sentando importantes precedentes.

El reto de la participación de las partes interesadas, incluyendo la adecuada aplicación de las disposiciones para consulta, participación, y consentimiento libre, previo e informado, incrementará conforme REDD+ avanza de preparación a implementación, y de círculos relativamente cerrados en las capitales a los niveles comunitarios. Solamente unos pocos países, como Filipinas y Perú, tienen mecanismos institucionales existentes que garantizan el involucramiento más sistemático e institucionalizado de los pueblos indígenas.

■✓ En la mayoría de los países, la participación sistemática e institucionalizada de los pueblos indígenas requiere de inversiones importantes en términos de desarrollo de capacidades y capacitación del personal, los cuales deben de ser incorporados al proceso de preparación. Las Directrices FCPF/ONU-REDD sobre la participación de las partes interesadas pueden ser fortalecidas para que también reflejen la necesidad de evaluar y abordar la capacidad institucional y necesidades del gobierno en este sentido.

3.2 El Reto Operativo de un Marco Integral

3.2.1 Operando dentro de un Marco Común

Conforme el derecho internacional, los países donantes y participantes de REDD+ tienen compromisos pre-existentes legalmente vinculantes hacia los derechos de los pueblos indígenas. El incumplimiento de estos derechos puede resultar en observaciones y sentencias por parte de los organismos regionales e internacionales de derechos humanos, al igual que de los sistemas jurídicos nacionales. En el contexto de REDD+, las disposiciones en materia de tierras, territorios y recursos naturales, al igual que de consulta, participación y consentimiento, son de vital importancia.

El FCPF y ONU-REDD operan en contextos – y temáticas – regulados por el derecho internacional y normas regionales. Además, los programas deben de responder a diversas políticas institucionales de ambos los donantes y las “instituciones anfitrionas” (Banco Mundial, FAO, PNUMA, PNUD). Por lo general, el sistema de la ONU cuenta con compromisos políticos más fuertes, de conformidad con el derecho internacional, mientras que el Banco Mundial tiene requisitos de procedimiento y mecanismos de cumplimiento más fuertes. A nivel nacional, las agencias enfrentan el reto de operar en estados que a menudo no cuentan con legislación nacional adecuada, o con la capacidad institucional o voluntad política para cumplir con los compromisos internacionales.

Por ende, desde su inicio, las operaciones de FCPF y ONU-REDD están sujetas a complejos niveles de compromisos y requisitos legales e institucionales los cuales, si no son seguidos, pueden resultar en severos riesgos legales, políticos, operativos y de reputación para los países y agencias interesadas.

Las variables que determinan la posibilidad de aplicar diversas políticas y directrices de FCPF y ONU-REDD son, primero, si un programa es FCPF o ONU-REDD, y segundo, cuál es la agencia o el socio implementador (FAO, BID, PNUD, PNUMA). Además, una variable importante para FCPF es si una actividad de preparación es cofinanciada de forma paralela o conjunta. Si las salvaguardas de la organización socia en una situación de cofinanciamiento son percibidas como más firmes o protectoras que aquellas del Banco Mundial, entonces la FCPF a su vez apoyará la adhesión a esos principios. A esto se debe agregar el contexto regional, el cual determina la aplicabilidad de los instrumentos regionales en derechos humanos, y finalmente el contexto nacional. Además, debido a que el objetivo de ONU-REDD y FCPF es apoyar las estrategias nacionales de


REDD+, necesitan asegurar sinergias y complementariedades con una variedad de iniciativas REDD+, incluyendo iniciativas bilaterales como las apoyadas por Dinamarca, Alemania y Noruega, las cuales tienen fuertes políticas nacionales en derechos de pueblos indígenas.

Por ende, parece innecesario e impráctico continuar con las directrices y políticas operacionales diferenciadas de FCPF y ONU-REDD, ya que ambos programas contribuyen a procesos nacionales que eventualmente resultarán en una única estrategia nacional REDD+. Un riesgo relacionado a los enfoques diferenciados es que pueden suceder “fugas en las salvaguardas”, lo cual quiere decir que algunos países pueden escoger colaborar con el programa que requiera las salvaguardas y mecanismos de cumplimiento más “fáciles”.

■■ Existen argumentos sólidos para reforzar el proceso de agilizar y armonizar los compromisos políticos y de guía operacional a las normas más generalmente aplicables, las cuales en este caso son las de DNUDPI, como se refleja en las salvaguardas de Cancún.

■■ Salvaguardas sólidas y unificadas, en línea con los acuerdos de Cancún, asegurarían que el Banco Mundial, FAO, PNUD, PNUMA y otras agencias externas tomen una posición coherente e independiente para garantizar que los procesos y proyectos relacionados con REDD+ se adhieran a los derechos de los pueblos indígenas como se consagran en DNUDPI (particularmente las disposiciones relacionadas a tierras y recursos, al igual que a consulta, participación y consentimiento).

■■ Este enfoque salvaguarda básicamente requiere que los países socios se comprometan a consultar y cooperar con los pueblos indígenas para poder obtener su consentimiento libre, previo e informado (i) antes de adoptar o implementar medidas legislativas o administrativas que pueden afectarles y (ii) antes de aprobar cualquier proyecto que afecte sus tierras o territorios y otros recursos.

■■ La revisión continua de las políticas operacionales del Banco Mundial puede prácticamente proporcionar una oportunidad para trabajar hacia dichas salvaguardas unificadas.

3.2.2 Políticas Operativas y Directrices Complejas

FCPF y ONU-REDD se han llevado a cabo esfuerzos para armonizar enfoques operativos, procedimientos, directrices y salvaguardas pero muchos de estos aun siguen caminos separados, refiriéndose de vuelta a políticas y directrices institucionales diferenciadas, las cuales son difíciles de cambiar. Sin embargo, las directrices de participación de las partes interesadas reflejan varios principios rectores y criterios de salvaguarda que no están completamente acompañados por una específica orientación operacional, indicadores o mecanismos de monitoreo. Esto evidentemente plantea un reto importante para la operatividad.

La primera implicación de este complejo patrón de políticas y directrices conjuntas y separadas es que requiere tiempo y conocimiento técnico para poder plenamente comprender los compromisos, obligaciones, vacíos y procedimientos. Esto plantea un reto para el personal y países socios en términos de operatividad; pero también constituyen un verdadero obstáculo para la participación de los pueblos indígenas y sociedad civil, conforme intentan monitorear y contribuir a los procesos de preparación REDD+.

■✓ Para fines operativos y para mejorar la rendición de cuentas, existe la necesidad de seguir buscando la armonización de las políticas y directrices entre FCPF y ONU-REDD, alineadas con DNUDPI.

3.2.3 Aplicación

Un reto que enfrentan ambos FCPF y ONU-REDD es asegurar la implementación adecuada y la aplicación de las salvaguardas en los estados soberanos donde operan. Mientras que las obligaciones bajo el derecho internacional son claras, la implementación nacional se encuentra muy rezagada y básicamente todos los países participantes en REDD+


presentan debilidades en términos de cumplir con sus obligaciones internacionales, particularmente en relación a los derechos a tierras y recursos de los pueblos indígenas, y a los derechos de consulta, participación y consentimiento.

Mientras que las Políticas Operacionales del Banco Mundial presentan requisitos obligatorios, las directrices conjuntas de FCPF/ONU-REDD casi no mencionan como aplicarlas y no esta claro cuales principios y pasos presentan condiciones rígidas y cuales son directrices a las cuales se aspira y quedan a discreción de los estados participantes. Debido a la gran incertidumbre que rodea los futuros mecanismos de financiamiento para REDD+, los incentivos económicos pueden no ser suficientes para impulsar cambios en políticas y legislación, lo cual implica un riesgo de suscitar expectativas que van más allá del apalancamiento político de REDD+.

3.2.4 En busca de un Enfoque de Gobernanza para el Consentimiento Libre, Previo e

Informado

Las Directrices ONU-REDD sobre consentimiento libre, previo e informado proporcionan un fuerte argumento para que los países cumplan con su obligación de obtener el consentimiento de las comunidades afectadas en el contexto de proyectos específicos REDD+. Sin embargo, las Directrices no elaboran mucho en el enfoque más amplio de gobernanza para el consentimiento libre, previo e informado, aplicable, por ejemplo, a medidas legales y programas nacionales. De manera similar, las secciones conjuntas de las Directrices sobre la Participación de las Partes Interesadas de FCPF/ONU-REDD casi no mencionan el requisito del consentimiento. Por lo tanto, existe una tendencia de compartimentar el enfoque a los derechos de pueblos indígenas, desvinculando el requisito de consentimiento libre, previo e informado de la consulta, participación y desarrollo de capacidades. Esto es problemático, ya que las experiencias demuestran que la posibilidad de obtener consentimiento en un proyecto específico dependerá del contexto más amplio de gobernanza, la calidad de la consulta y el proceso de participación, y la compatibilidad entre el proyecto y las aspiraciones de desarrollo de los pueblos indígenas. Si el enfoque no se expande, existe el riesgo de reducir el concepto de consentimiento libre, previo e informado de una toma de decisiones constructiva y colaborativa a una reacción a los proyectos definidos externamente o a un evento único sin compromiso a más largo plazo.

■✓ Hay espacio para continuar fortaleciendo el compromiso de FCPF y ONU-REDD a los derechos de los pueblos indígenas por medio de incorporar el requisito de consentimiento libre, previo e informado a las directrices de las partes interesadas y proporcionando orientación operacional de cómo incorporar este requisito en disposiciones más amplias de consulta, participación y desarrollo de capacidades.

3.3 Aplicación de Compromisos de Políticas Públicas, Principios y Requisitos Operativos

Las Directrices FCPF y ONU-REDD son genéricas y no ofrecen gran análisis u orientación en como ponerlas en operación en contextos nacionales altamente diversos. Además las Directrices tampoco proporcionan discusiones detalladas de asignación de recursos, plazos, modalidades de implementación, etc.

Por lo general, la implementación y puesta en práctica de las Directrices parece ser más exitosa donde estas (i) llevan de vuelta a las políticas operacionales del Banco Mundial con etapas de procedimiento, como la revisión GAT, y mecanismos de reclamo institucionalizados; o donde estas (ii) se encuentran sintetizadas en requisitos operacionales concisos, como la validación de los documentos del programa nacional por parte de los pueblos indígenas y sociedad civil. La mayoría de los casos nacionales demuestran debilidades en términos de incorporar los requisitos más formales para la participación de las partes interesadas en procesos continuos de participación plena y efectiva.


Algunas de las debilidades operacionales generales identificadas en los casos de país incluyen:

■■ Particularmente los programas piloto subestiman la complejidad, tiempo y recursos que se requieren para la preparación REDD+. Además, los programas piloto reflejan un apuro por alcanzar resultados rápidos, por ende no llevando a cabo un análisis más a fondo de las situaciones específicas de cada país lo que podría llevar a intervenciones diseñadas a la medida desarrolladas sobre experiencias y estructuras existentes.

■■ El intento de aplicar directrices y procedimientos diferenciados de ONU-REDD, FCPF y otros contribuyentes a procesos de REDD+, puede servir los diferentes objetivos institucionales internos, pero complica innecesariamente los procesos nacionales que ya enfrentan reto de otros numerosos factores.

■■ Muchos programas demuestran la tendencia de compartimentar componentes o estrategias para sensibilización, comunicación, consulta, participación y desarrollo de capacidades, aunque estos son intrínsecamente complementarios e interdependientes para lograr la participación plena y efectiva.

■■ A menudo la participación es restringida al proceso de implementación del programa, mientras que la participación en trabajo sustantivo y técnico es más limitada. Cuando los pueblos indígenas han estado involucrados en la investigación, análisis y diseño de las intervenciones técnicas, esto ha claramente contribuido al aprendizaje mutuo, al igual que a la relevancia, apropiación, impacto y sustentabilidad de las intervenciones.

■■ Las Directrices no se aplican sistemáticamente en el contexto de apoyos específicos de ONU-REDD y dependen en gran parte en las áreas temáticas para el apoyo. En los casos que el apoyo específico se encuentra orientado a la participación de las partes interesadas y al desarrollo de capacidades, este es un complemento esencial a los componentes más técnicos de la preparación REDD+.

■✓ Las debilidades identificadas anteriormente demuestran la necesidad de un balance entre firmes compromisos políticos, requisitos operativos y de procedimiento concisos, y orientación cualitativa en cómo asegurar procesos flexibles e integrados de participación plena y efectiva en diversos contextos nacionales. Tal marco armonizado y agilizado debe de estar informado por un análisis sistemático de las experiencias de la implementación en el campo.

3.3.1 Modalidades de Implementación

Muchos casos de país ilustran los múltiples actores involucrados en los procesos REDD+, cada uno con sus específicas directrices, modalidades de implementación, presupuestos, requisitos de presentación de informes, salvaguardas, plazos, etc. Esto aumenta la presión a las ya débiles instituciones gubernamentales, constituye un principal reto para la participación de la sociedad civil y los pueblos indígenas, fragmenta el sector, complica el monitoreo, incrementa los costos de transacción, y, en general, va en contra de los principios establecidos en la Declaración de Eficacia de la Ayuda al Desarrollo, la cual busca garantizar alineación, armonización y apropiación.

Sin embargo, la mayoría de los programas nacionales ONU-REDD son implementados directamente por agencias que colaboran con socios nacionales. Mientras que esto puede implicar algunas ventajas en términos de superar la débil capacidad nacional y proporcionar alguna flexibilidad con respecto a la colaboración con la sociedad civil y los pueblos indígenas, plantea interrogantes acerca de la alineación con las prioridades nacionales, institucionalización de las capacidades, costos de transacción y sostenibilidad.

■✓ Existe la necesidad de seriamente considerar una reforma profunda de la forma en que se otorga asistencia externa al sector forestal y REDD+ al suscribir los principios de eficacia de la ayuda al desarrollo, los cuales ya han sido acordados por la mayoría de las agencias involucradas.


3.3.2 Plazos y Secuencias

A la mayoría de los programas FCPF y ONU-REDD les ha tomado años pasar de la formulación y aprobación a su iniciación. En algunos países esto ha implicado una pérdida de impulso y la frustración sobre las expectativas generadas por parte de la sociedad civil y los pueblos indígenas ha contribuido a la desconfianza. En otros países, el paso lento de la implementación ha permitido que la sociedad civil y los pueblos indígenas se preparen y desarrollen sus propias capacidades para su participación en REDD+.

Por lo general, parece existir una tendencia que demuestra que el financiamiento para la participación de las partes interesadas, incluyendo la sensibilización y desarrollo de capacidades, llega en una fase relativamente tardía mientras que la necesidad puede estar presente incluso antes de que se inicie un determinado programa.

■✓ Existe una necesidad de proporcionar apoyo a la participación de los actores interesados desde el inicio o hasta antes de que se finalicen los amplios acuerdos de subvención.

3.3.3 Participación en Organismos Decisorios

Ambos FCPF y ONU-REDD prevén la participación de la sociedad civil y los pueblos indígenas a nivel global y promocionan la participación en comités directivos y organismos similares a nivel nacional. En la mayoría de los casos esto se ha seguido. La participación en tales organismos es agradecida y ha llevado a resultados positivos en términos de apropiación, capacidad, compromiso político, etc. Sin embargo, en algunos casos se cuestiona si existe una real posibilidad para influenciar la toma de decisiones. La participación en procesos REDD+ no debe de ser considerado como un fin por si solo, pero más bien como una contribución a la realización de los derechos sustantivos de los pueblos indígenas, incluyendo el reconocimiento legal de los derechos a tierras donde no son protegidas. Otra principal inquietud es la representatividad y vínculos existentes entre los representantes seleccionados y sus constituyentes a nivel regional y nacional. La calidad de los procesos de auto selección a nivel global, regional y nacional en gran parte depende de las circunstancias específicas, incluyendo la capacidad y representatividad de las instituciones indígenas en los varios niveles.

Las experiencias generadas hasta la fecha, internacionalmente al igual que en países específicos como Camboya, se encuentran actualmente bajo evaluación y pueden contribuir a fortalecer aun más la participación.

■✓ La participación en comités directivos nacionales debe de ser garantizado en todos los programas, acompañado por las disposiciones necesarias para el desarrollo de capacidades y difusión social.

3.3.4 La Aplicación de Directrices CLPI

Con la excepción de Filipinas y limitadas experiencias de pruebas de campo en Vietnam e Indonesia, pocos países tienen experiencia aplicando el concepto de CLPI de la manera en que es conceptualizado en las Directrices CLPI de ONU-REDD. Esto plantea un reto para ponerlas en práctica y para que el personal asignado a ofrecer orientación y consejo a los países implementadores.


Una de las principales dudas que surge es la aplicabilidad de las Directrices. Se necesita más orientación práctica en países donde (i) se reconocen los pueblos indígenas y sus derechos de propiedad sobre tierras; (ii) no se reconocen los pueblos indígenas como tales o no se les reconocen sus derechos a tierras y recursos; y (iii) no se reconocen los pueblos indígenas, ni sus derechos a tierras y recursos. Además, parece existir una necesidad de clarificar que las Directrices principalmente buscan obtener CLPI en el contexto de actividades específicas de REDD+, con un impacto definido en un área geográfica determinada. Esto no debe restar importancia al hecho de que los estados tienen el deber de consultar y cooperar con los pueblos indígenas para obtener su consentimiento libre, previo e informado con respecto a cualquier medida legislativa o administrativa que les pueda afectar. Este requisito es determinado por el potencial impacto de dichas medidas y por ende no puede ser limitado a priori de la fase de preparación o implementación REDD+. Esto aplica particularmente cuando la preparación implica revisar y enmendar los marcos legales, la definición de derechos sobre carbono, etc.

■✓ Existe una necesidad de suplementar las Directrices CLPI con mayor orientación a países en cómo garantizar la consulta y consentimiento en procesos más amplios, incluso a nivel nacional. Dicha orientación debería de estar sistemáticamente integrada a las Directrices sobre la Participación de las Partes Interesadas de FCPF/ONU-REDD y debería de estar informada por las experiencias existentes, particularmente de América Latina, en la formulación colectiva de legislación, políticas públicas y programas.

Otras cuestiones operativas con respecto a la identificación de instituciones representativas, el requisito o no de consenso absoluto, el involucramiento de mujeres, y demás, deberán ser respondidas en los contextos específicos de cada país y comunidad, considerando las disposiciones de DNUDPI, las leyes consuetudinarias y las instituciones de auto gobierno de los pueblos indígenas interesados, y el diseño de instituciones de gobierno para que dirijan el proceso.

En el contexto de ONU-REDD, el PNUD tiene especialistas globales y regionales en involucramiento de las partes interesadas para que asesoren a los países participantes en la aplicación de las directrices. Los especialistas regionales cubre entre 14 y 17 países y declaran pasar 50% de su tiempo explicando a los socios de país las Directrices sobre la Participación de las Partes Interesadas y de CLPI. Ya que las Directrices están gradualmente siendo ampliadas, debe de asumirse que la demanda por asistencia técnica incrementará, ya que la mayoría de los países no tienen experiencia operativa o mecanismos institucionales.

■✓ La aplicación de las Directrices requiere de asistencia técnica integral, la cual debe de ser incorporada en los programas nacionales y apoyos específicos, pero también abordada por medio de actividades complementarias como la investigación, documentación e intercambio de experiencias, cursos de capacitación, etc., a nivel regional y global.

3.3.5 Capacidad y Recursos para la Participación

Los casos de país han firmemente reafirmado la interrelación que existe entre sensibilización, desarrollo de capacidades, consulta, participación y consentimiento. Además, estos elementos deben de ser considerados como procesos continuos y no eventos únicos que se limitan a etapas particulares de las fases de preparación e implementación de REDD+.

Algunas de las principales experiencias y retos ilustrados en los casos nacionales son:

■■ La participación efectiva de los pueblos indígenas en las fases preparatorias es fundamental para las fases siguientes y puede ser un factor determinante del éxito general de REDD+. Algunos programas, pero no todos, demuestran tener asignaciones presupuestarias específicas para la participación de las partes interesadas, desarrollo de capacidades, etc.

■■ Muchas de las instituciones representativas de pueblos indígenas, particularmente en África y Asia, tienen una débil capacidad institucional y técnica, al igual que acceso limitado a financiamiento continuo para garantizar sus operaciones e incrementar su capacidad. En muchos casos, la participación indígena se ha garantizado por medio


del continuo apoyo bilateral y de las ONG, independientemente de FCPF y ONU-REDD. La existencia de instituciones indígenas es un requisito fundamental para la aplicación de otros derechos y mientras que REDD+ no pueda asumir la plena responsabilidad de garantizar esto, el tema se debe considerar, abordar y, si es posible, integrar en los programas o acciones complementarias de ONG y otros socios.

■■ La organización de la sociedad civil y pueblos indígenas en plataformas que permiten relacionarse con el gobierno y otros actores de manera sistemática es funcional y asegura coordinación, continuidad y el desarrollo de capacidades colectivas. Sin embargo, las dinámicas internas también deben de ser consideradas y tales plataformas necesitan ser abiertas e inclusivas y no remplazar estructuras existentes o suprimir diferencias internas. No debería de existir un requisito que hace que los pueblos indígenas o la sociedad civil hablen con una sola voz.

■■ Llegar a comunidades indígenas y locales e instituciones en el bosque es el reto principal en muchos de los países. Las estrategias diversificadas de desarrollo de capacidades deben de reflejar las diversas necesidades y habilidades de las diferentes partes interesadas y proporcionar estrategias integrales a largo plazo para poder llegar a las comunidades en los bosques.

■✓ En el contexto de FCPF y ONU-REDD, estrategias presupuestarias específicas y la asignación presupuestaria para el desarrollo de capacidades de los pueblos indígenas, en el contexto de los programas nacionales, se podrían convertir en un requisito específico del procedimiento.

■✓ Paralelamente, las agencias que participan y otros socios para el desarrollo deberían considerar tener financiamiento institucional predecible y a largo plazo para la disponibilidad de los pueblos indígenas, como elemento necesario para la participación efectiva.

La próxima generación de programas ONU-REDD, por ejemplo, en Sudán del Sur, Costa de Marfil y la República del Congo cuentan con partidas presupuestarias para permitir que la sociedad civil y los pueblos indígenas definan sus planes y prioridades desde un inicio.

El ejemplo de FCPF en Camerún, donde se otorga financiamiento para difusión social, es positivo pero la sostenibilidad a largo plazo de dichos procesos debe de ser considerada.


ANEXOS

Anexo A: Literatura y Referencias

A/HRC/12/34 Informe del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas, James Anaya, Promoción y protección de todos los derechos humanos, civiles, políticos, sociales y culturales, incluido el derecho al desarrollo, 15 de julio 2009.

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TIG, sin fecha, Territorio Indígena y Gobernanza: Superposición de Territorios y Áreas protegidas; gobernanza y otros temas, disponible en: http://www.territorioindigenaygobernanza.com/index.html


Anexo B: Listado de Contribuyentes

■■ Ute Sonntag, Asesor, Programa REDD para Early Movers, GIZ

■■ Kennan W. Rapp, Especialista en Desarrollo Social Sénior, FCPF

■■ Anne Martinussen, Especialista Regional en Involucramiento de Actores ONU-REDD, África, PNUD

■■ Kin Yii Yong, Especialista Regional en Involucramiento de Actores ONU-REDD, Asia, PNUD

■■ Jose Arturo Santos, Especialista Regional en Involucramiento de Actores ONU-REDD, América Latina, PNUD

■■ Pierre-Yves Guedez, Asesor Regional ONU-REDD, América Latina

■■ Steve Amooti Nsita, Consultor, GIZ, Uganda

■■ Portia Villarante, Anthrowatch, Filipinas

■■ Pasang Dolma Sherpa, representante de los pueblos indígenas al Consejo Directivo ONU-REDD, Asia

■■ Eric Parfait Essomba, Centro de Ambiente y Desarrollo, Camerún

■■ Jennifer Laughlin, Especialista en Involucramiento de Actores ONU-REDD, PNUD

■■ Hugo Che Piu, Director, Derechos Ambiente y Recursos Naturales (DAR), Perú

■■ John Ray Libiran, Abogado Regional, Región Administrativa Cordillera, Comisión Nacional de Pueblos Indígenas (CNPI), Filipinas

■■ Roger Muchuba, Heritiers de la Justice, República Democrática del Congo

■■ Cécile Ndjebet, Coordinadora Nacional, Ecología Camerún

■■ Sali Django, Asociación de Desarrollo Social y Cultural Mbororo, Camerún

■■ Sebastien Snoeck, Consultor, GIZ, América Latina

■■ Joan Carling, Secretaria General, Pacto de Pueblos Indígenas de Asia

■■ Riccarda Flemmer, Instituto GIGA, Alemania

■■ Mirta Pereira, Federación por la Autodeterminación de los Pueblos Indígenas (FAPI), Paraguay

■■ Carolina Schneider Comandulli, Directora Substituta, Diretoria de Promoção ao Desenvolvimento Sustentável, Fundação Nacional do Índio, Brasil

■■ Josep Gari, Asesor Regional ONU-REDD, África

■■ Edna Maguigad, Productos Forestales No Maderables, CodeREDD, Filipinas

■■ Ellen Aalerud, Analista de Programa, PNUD, RDC

■■ Étienne Benoist, Banco Mundial, RDC

■■ Cathal Doyle, experta en derechos de pueblos indígenas, Universidad de Middlesex

■■ Gayathri Sriskanthan, Experta en Involucramiento de Actores ONU-REDD, PNUD

■■ Albert Barume, Especialista Sénior en Derechos de Pueblos Indígenas, Organización Internacional del Trabajo


Anexo C: Resumen de Países Participantes en FCPF y ONU-REDD

País Participante FCPF Candidato FCPF

Programa Nacional ONU-REDD

País Socio ONU-REDD

1. Argentina

2. Bangladesh

3. Belice

4. Benín

5. Bután

6. Bolivia

7. Burkina Faso

8. Burundi

9. Camerún

10. Camboya Socio de Entrega: PNUD

11. Chad

12. Chile

13. Colombia

14. Congo (RDC)

15. Congo, República del

16. Costa de Marfil

17. Costa Rica

18. Ecuador

19. El Salvador

20. Etiopia

21. Filipinas

22. Fiyi

23. Gabón

24. Ghana

25. Guatemala

26. Guyana

27. Honduras Socio de Entrega: PNUD

28. Indonesia

29. Islas Solomon

30. Jamaica

31. Kenia

32. Lao

33. Liberia


País Participante FCPF Candidato FCPF

Programa Nacional ONU-REDD

País Socio ONU-REDD

34. Madagascar

35. Malaysia

36. Marruecos

37. México

38. Mongolia

39. Mozambique

40. Myanmar

41. Nepal

42. Nicaragua

43. Nigeria

44. Pakistán

45. Panamá Socio de Entrega: PNUD

46. Papúa Nueva Guinea Socio de Entrega: PNUD

47. Paraguay Socio de Entrega: PNUD

48. Perú

49. República Central Africana

Socio de Entrega: PNUD

50. República Dominicana

51. Sri Lanka

52. Sudán

53. Sudán del Sur

54. Surinam Socio de Entrega: PNUD

55. Tanzania

56. Tailandia

57. Togo

58. Túnez

59. Uganda

60. Uruguay

61. Vanuatu

62. Vietnam

63. Zambia


Anexo D: Resumen de Directrices sobre Participación de las Partes Interesadas ONU-REDD y FCPF

Razón de ser

El FCPF y el programa ONU-REDD reconocen la importancia y el estado especial de los pueblos indígenas en términos de su conexión histórica y cultural con los bosques, y se comprometen a aplicar políticas específicas para salvaguardar sus derechos e intereses.

Los pueblos indígenas y las comunidades cuyo sustento depende de los bosques desempeñan un papel especial en REDD+ debido a sus conocimientos tradicionales, su relación con los bosques y su presencia en el campo.

Compromisos conjuntos ONU-REDD y FCPF

Las partes interesadas deben estar involucradas en la formulación del proyecto/programa así como en las etapas de preparación e implementación.

Garantizar que los programas REDD+ respeten los derechos de los pueblos indígenas y cumplan con las obligaciones internacionales pertinentes.

Se deberá asumir un claro compromiso para garantizar que los derechos de los pueblos indígenas y las comunidades cuyo sustento depende de los bosques se respeten plenamente durante todo el ciclo del programa REDD+.

Expectativas de países participantes

ONU-REDD y FCPF reconocen como parte de sus políticas y procedimientos que, para que se pueda ejecutar REDD+, los países participantes deben cumplir con las obligaciones internacionales, los tratados y las leyes nacionales correspondientes.

Compromisos con instrumentos/políticas internacionales

Disposiciones específicas de ONU-REDD Disposiciones específicas de FCPF

Es fundamental que los países del programa ONU-REDD garanticen los siguiente:

Las actividades siguen un enfoque basado en los derechos humanos y deben apegarse a lo establecido en DNUDPI, Directrices de GNUD sobre Asuntos de los Pueblos Indígenas, y el Convenio No. 169 de la OIT;

Los países deben cumplir con las normas establecidas en los principales instrumentos internacionales pertinentes (incluyendo DNUDPI, CIEDR, Convenio No. 169 de la OIT, CDB).

En el contexto de FCPF, las actividades que afecten a los pueblos indígenas se rigen por medio de las Políticas Operacionales del Banco Mundial, particularmente por la Política Operacional 4.10 (OP 4.10) en Pueblos Indígenas y por el Acta Constitutivo FCPF.

OP 4.10 tiene como objetivo garantizar que el proceso de desarrollo respete plenamente la dignidad, los derechos humanos, la economía y la cultura de los pueblos indígenas.


Disposiciones de consulta/CLPI

Se espera que los países mantengan el principio de CLPI como se establece en DNUDPI.

El CLPI se debe buscar de conformidad con las Directrices de Programa ONU-REDD sobre el CLPI (cuando CLPI es una disposición se rige por legislación o práctica nacional, la norma también aplica).

En los países socios de ONU-REDD o los países apoyados por FAO, PNUD o PNUMA, los planes de consultas deben de incluir un componente adicional que describa las disposiciones respecto al CLPI. El nivel adecuado de las consultas dependerá del tema o actividad en cuestión, los objetivos y los resultados deseados de las consultas propuestas.

De acuerdo con OP 4.10, el Banco otorga financiamiento solo cuando las consultas libres, previas e informadas llevan a un amplio apoyo comunitario a un proyecto por parte de los pueblos indígenas afectados. Los OP 4.10 del Banco son consistentes con la Decisión de Cancún 1/CP.16, particularmente su énfasis en el respeto por el conocimiento y derechos de los pueblos indígenas y en su participación plena y efectiva. El Banco considera que los OP 4.10 permiten que el Banco opere de una manera que puede ser considerada equivalente al principio de CLPI. Además, si el país ha ratificado el Convenio No. 169 de la OIT o adoptado legislación nacional en CLPI, o si el Banco está trabajando en un proyecto con un socio para el desarrollo que expresamente aplica el principio de CLPI, el Banco apoyará la adherencia a ese principio. Si una organización que no es el Banco Mundial es el Socio Ejecutor (SE) en FCPF y tiene políticas y procedimientos de salvaguardas sociales más rigurosas y/o protectoras que las del Banco, entonces el SE debe aplicar sus políticas y procedimientos a las actividades.

Salvaguardas Sociales y Ambientales

Los Principios y Criterios Sociales y Ambientales (PCSA) del Programa ONU-REDD proporcionan un marco orientador para: (i) abordar los asuntos sociales y ambientales en los Programas Nacionales de ONU-REDD y otras actividades financiadas por ONU-REDD, y (ii) respaldar a los países en el desarrollo de enfoques nacionales para las salvaguardas de REDD+ que estén en consonancia con la CMNUCC. Los principios y criterios sociales y ambientales contienen elementos que respaldan la aplicación de estas directrices, así como las directrices sobre el consentimiento libre, previo e informado del programa ONU-REDD. PCSA especifica siete principios principales:

1. Aplicar las normas de gobernanza democrática, como se reflejan en compromisos nacionales y acuerdos multilaterales.

2. Respetar y proteger los derechos de las partes interesadas de acuerdo a obligaciones internacionales.

3. Promover medios de vida sostenibles y la reducción de la pobreza.

4. Contribuir a políticas de bajo carbono y resistencia al clima para el desarrollo sostenible consistentes con las estrategias nacionales de desarrollo, programas forestales nacionales y compromisos bajo convenios y acuerdos internacionales.

5. Proteger a los bosques naturales de la degradación o conversión.

FCPF utiliza la Evaluación Estratégica Social y Ambiental (EESA) para integrar las principales consideraciones ambientales y sociales a la preparación de REDD+. EESA permite: (i) integrar consideraciones sociales y ambientales al proceso de preparación REDD+, en particular a la estrategia REDD+; (ii) participación en identificar y priorizar temas clave, evaluación de las deficiencias institucionales, de capacidad y en las políticas, para gestionar estas prioridades y recomendaciones, y diseminación de los hallazgos en el informe de progreso en la preparación de los países REDD+; y (iii) establecer un Marco para la Gestión Ambiental y Social (MGAS) para gestionar riesgos ambientales y sociales y mitigar posibles efectos adversos.

Las directrices de la EESA estipulan que el FCPF:

■■ Realizar una labor de diagnostico nueva o existente para identificar y priorizar las causas de la deforestación y los principales aspectos sociales y ambientales relacionados con las causas, incluyendo aquellos vinculados a las políticas de salvaguarda del Banco, cubriendo temas de tenencia de la tierra, distribución de beneficios, acceso a los recursos, probables impactos sociales y ambientales de las opciones de estrategia REDD+ ; aspectos legales, políticos e institucionales de la preparación para REDD+;

■■ Evaluar las capacidades y deficiencias actuales para abordar los temas sociales y ambientales identificados;


6. Mantener y mejorar las múltiples funciones del bosque, incluyendo la conservación de la biodiversidad y el suministro de servicios eco sistémicos.

7. Evitar o minimizar los impactos adversos (directos e indirectos) de servicios y biodiversidad de ecosistemas no forestales.

■■ Elaborar el borrador de las opciones de estrategia REDD+, teniendo en cuenta los temas mencionados anteriormente;

■■ Desarrollar un marco para mitigar y gestionar los riesgos de las opciones de estrategia de REDD+, para ser incluido en un MGAS; y

■■ Establecer mecanismo de difusión social, comunicación y consulta con las partes interesadas pertinentes para cada uno de los pasos mencionados anteriormente.

Las consultas de EESA serán integrales a las consultas para el proceso de preparación REDD+ y por ende el plan de consultas REDD+ de cada país debe también incluir las consultas en las consideraciones sociales y ambientales.

Plantilla RPP

La Plantilla de Propuesta de Preparación para REDD (R-PP) contiene directrices específicas para apoyar a un país REDD+ a organizarse y prepararse para REDD+. Con relación a la participación y consulta, la plantilla R-PP proporciona directrices específicas en arreglos de gestión para la preparación nacional, y consultas y participación de las partes interesadas. En los países que utilizan la plantilla R-PP estas Directrices deben de ser utilizadas paralelamente con las directrices presentadas en la plantilla R-PP.

Ciertos principios rectores para la efectiva participación de las partes interesadas

El proceso de consulta debe de incluir una amplia variedad de partes interesadas a nivel nacional y local. Se debe de reconocer la diversidad de las partes interesadas. Se deben de especialmente escuchar las voces de los grupos que dependen de los bosques y los grupos vulnerables, sean indígenas o no. Las diferentes partes interesadas tienen distintos intereses en REDD+. Unos pueden verse positivamente afectados, mientras que otros negativamente.

Las consultas deben de tener como premisa la transparencia y acceso oportuno a la información. En el contexto de REDD+, la difusión oportuna de la información en todos los niveles y de forma culturalmente adecuada, es un prerrequisito de consultas significativas. Las partes interesadas deben tener acceso previo a la información de las actividades de consulta propuestas. Se debe asignar tiempo suficiente para comprender plenamente e incorporar las inquietudes y recomendaciones de las comunidades locales en el diseño de los procesos de consulta. Las campañas de sensibilización, educación y comunicación son mecanismos importantes para garantizar que las partes interesadas comprenden los objetivos de REDD+, los riesgos y oportunidades relacionadas y su posible función en el proceso, y pueden – si así lo deciden – realizar contribuciones informadas e importantes a la formulación de estrategias y políticas REDD+.

Las consultas deben facilitar el diálogo, el intercambio de información, y de las consultas debería surgir la creación de consenso, reflejando el amplio apoyo de la comunidad. El proceso de consulta debe realizarse de forma voluntaria. En el caso del Programa ONU-REDD, las consultas que llevan a dar o negar el consentimiento deberán realizarse de conformidad con las Directrices CLPI del Programa ONU-REDD.

Las consultas con los pueblos indígenas deben de realizarse mediante sus propios procesos, organizaciones e instituciones existentes. Los pueblos indígenas deben de tener el derecho de participar a través de representantes elegidos por ellos mismos de acuerdo con sus propios procedimientos e instituciones de toma de decisiones. Es también importante garantizar que las consultas consideren las diferencias de género.

Se le debe hacer hincapié especial a los aspectos de tenencia de la tierra, los derechos de uso de los recursos y los derechos de propiedad, ya que los derechos consuetudinarios/ ancestrales no necesariamente están codificados en, o en congruencia con, las leyes nacionales. Otro aspecto importante de considerar para los pueblos indígenas y otros pobladores de los bosques es el de los medios de subsistencia. Por lo tanto, clarificar y garantizar sus derechos sobre tierras y los activos de carbono, incluyendo los derechos comunales (colectivos), en conjunto con la gama más amplia de derechos de los pueblos indígenas, según se definen en las obligaciones internacionales pertinentes, y la introducción de un mejor acceso y control sobre los recursos, serán prioridades fundamentales para la formulación e implementación de REDD+.


Se deben establecer mecanismos de reclamo, reparación y resolución de conflictos imparciales, accesibles y justos y deber estar disponibles durante el proceso de consulta y durante la implementación de políticas, medidas y actividades REDD+.

Orientación en participación de las partes interesadas en actividades en el marco del FCPF y ONU-REDD

Las consultas deben comenzar antes de la fase de diseño del proyecto/programa y ser aplicadas en todas las etapas del proceso REDD+, incluso la planificación, implementación, monitoreo y presentación de informes. Esto debe de llevarse a cabo con tiempo suficiente, ya que la toma de decisiones entre algunas comunidades locales puede ser lenta y iterativa. Se debe crear un Plan de Consulta y Participación para países que presentan R-PP y/o los Documentos de Programa Nacional ONU-REDD. Se debe incluir un análisis de las actividades propuestas para la preparación REDD+, a fin de identificar cuándo se requieren las consultas, en qué nivel se deben de llevar a cabo, y a quiénes se debe incluir. El Plan de Consulta y Participación debe de elaborarse con un plan realista de presupuesto y financiamiento, y debe ser implementado por el Comité Nacional REDD+ o por las agencia(s) o comités responsables del diseño de las políticas REDD+.

Se debe realizar un taller nacional para iniciar el proceso de consulta y participación. El taller debe de incluir una amplia variedad de partes interesadas locales y nacionales. El objetivo de este taller es de revisar y evaluar los contenidos del Plan de Consulta y Participación, el cual no se considera como definitivo hasta que se realice este taller.

Es importante que existan mecanismos y estructuras participativas para gestionar el proceso acordado en el Plan de Consulta y Participación. Por ejemplo, los comités nacionales REDD+ deben de incluir representantes de los grupos de partes interesadas pertinentes, incluyendo los pueblos indígenas y la sociedad civil. Además del nivel nacional, se deben establecer foros participativos (o utilizar los existentes) a nivel local para garantizar la participación activa de las partes interesadas locales.

Se debe elaborar registros de las consultas e informes sobre los resultados de las consultas, que debe difundidos públicamente de manera culturalmente adecuada, incluso en los idiomas locales. Los procesos de consulta deben claramente documentar como se tomaron en cuenta las opiniones recabadas durante el proceso de consulta y, en caso de no recibido opiniones, explicar el motivo.

Antes de elaborar un programa/actividad REDD+, se deben identificar los pueblos indígenas que viven en aislamiento voluntario y podrían verse afectados; mediante consulta con las entidades pertinentes a nivel nacional, subnacional y/o local, a fin de garantizar que el programa/actividad se desarrolle de forma tal que se evite por completo el contacto con estas comunidades.

Medidas Prácticas para realizar consultas efectivas

1. Definir los resultados deseados de las consultas

Un buen proceso de consultas y participación es aquel que se planifica cuidadosamente, tiene un mandato claro y expone los objetivos y los resultados deseados de la consulta. Este punto se debe situar en el contexto de la preparación general para REDD+, aclarando la razón por la que se considera necesario hacer la consulta, de qué manera esta se encuadra dentro del alcance más amplio de las actividades planificadas, y en qué forma se usarán los resultados para las actividades de preparación para REDD+.

También se deberá aclarar cuál será el grado de participación que deberán tener las partes interesadas, por ejemplo, si se tratará de un flujo de información unidireccional para mantener informados a los actores y respaldar los objetivos de transparencia; si consistirá en consultas bidireccionales que deriven en el intercambio de información y reacciones que se puedan incorporar a los resultados formales, o si se realizarán consultas de toma conjunta de decisiones que deriven en un control compartido sobre un resultado basado en la decisión. Si la consulta forma parte de un proceso más largo o de una serie de consultas, es posible que los mismos representantes de las partes interesadas deban estar disponibles para responder a varias consultas, a fin de garantizar la continuidad y la participación efectiva. Este punto también se debe especificar claramente, ya que puede influir en la forma en que las partes interesadas seleccionarán a los representantes participantes. Las partes interesadas deben entender y establecer de común acuerdo esta cuestión antes de la consulta, para evitar la información errónea y la generación de expectativas poco realistas, y para garantizar que se mantenga la confianza.


2. Identificar las partes interesadas

Los planificadores de la consulta deben identificar a los grupos con intereses en los bosques, y quienes se verán afectados por las actividades de REDD+. Es importante garantizar que el proceso de selección de las partes interesadas sea transparente, para que todas las partes interesadas puedan participar y que a todas se les brinden las mismas oportunidades de participar y contribuir a los resultados. Se debe prestar especial atención a la inclusión de los pueblos indígenas y otras comunidades cuyo sustento depende de los bosques, las mujeres y otros grupos marginados. Se debe respaldar a los grupos de partes interesadas para que seleccionen a los representantes ellos mismos, cuando corresponda.

Identifique a las organizaciones de la sociedad civil (OSC), las organizaciones de base comunitaria (OBC), las organizaciones de los pueblos indígenas (OPPII), las ONG y las instituciones con vasta experiencia en trabajos o como representantes de pueblos indígenas u otras comunidades cuyo sustento depende de los bosques, sin perder de vista que estos no reemplazan la representación adecuada de los pueblos indígenas. Identifique las actuales estructuras participativas de la sociedad civil a nivel de los países y consulte con ellas, por ejemplo: centros de coordinación de la sociedad civil o los pueblos indígenas; comités asesores de las organizaciones de la sociedad civil (OSC); comités directivos nacionales del Programa de Pequeños Subsidios del Fondo para el Medio Ambiente Mundial, o Programas Nacionales de Bosques. Verifique que las partes interesadas correspondientes estén siendo representadas mediante la consulta con una amplia variedad de organizaciones relacionadas, para garantizar que se considera un amplio espectro de opiniones.

Realice una identificación de las organizaciones, las autoridades y las instituciones de los pueblos indígenas y otras comunidades cuyo sustento depende de los bosques, incluidos los temas prioritarios, los derechos, las necesidades y los deseos. Los aspectos de identificación local, los mandatos demostrados, la legitimidad como demandante, la competencia y la experiencia, y la responsabilidad, serán características importantes a tener en cuenta. Las organizaciones indígenas pueden representar grupos e intereses diversos, superpuestos y conflictivos. Es fundamental identificar a las instituciones adecuadas de los pueblos indígenas con las que asociarse. Si bien se reconoce a los líderes tradicionales como las máximas autoridades en sus comunidades, los representantes de las organizaciones de los pueblos indígenas pueden tener las habilidades y el conocimiento para interactuar con el proceso técnico y pueden ser capaces de exponer las opiniones de los líderes tradicionales. Es importante mantener una postura abierta e integradora respecto de una amplia variedad de organizaciones de pueblos indígenas y representantes basados en la comunidad, y ser conscientes de las tensiones que pueden existir entre los distintos grupos indígenas. En la elección de socios también se debe tener en cuenta a los grupos que, por lo general, son marginados dentro de sus propias comunidades indígenas, en particular las mujeres y los niños. Evalúe la situación para que su elección sea la más apropiada y evite las declaraciones falsas ya que es posible que las organizaciones aprobadas formalmente no siempre representen al pueblo en su conjunto.

3. Definir los aspectos a consultar

Los principales aspectos deben corresponder, en términos generales, a los componentes de la R-PP o los componentes del Documento del Programa Nacional de ONU-REDD. En el caso de REDD+, los aspectos que se deben consultar pueden incluir (entre otros) los siguientes: estado actual de los bosques nacionales; marcos institucionales, políticos y regulatorios; principales causas y causantes de la deforestación y la degradación forestal; políticas pasadas y presentes implementadas para detener la deforestación y la degradación forestal, hayan sido exitosas o no; derechos y necesidades de los pueblos indígenas y otras comunidades cuyo sustento depende de los bosques; tipo y patrón de uso de la tierra por los pueblos indígenas; derechos sobre la tierra (derechos de uso y propiedad, tradicionales y consuetudinarios), y sistemas de tenencia de la tierra; derechos sobre el carbono; participación inclusiva en el diseño y la implementación de la estrategia de REDD+ y desarrollo de procedimientos y facilitadores en todo el ciclo de REDD+; estrategia propuesta de REDD+; diseño de sistemas de distribución de los beneficios para la distribución equitativa y efectiva de los ingresos de REDD+; impactos y riesgos económicos, sociales y ambientales de REDD+ y mitigación y prevención de riesgos; diseño de sistemas de seguimiento para llevar un registro de los bosques y las emisiones derivadas de la forestación así como de los beneficios ambientales y sociales comunes; aspectos de gestión forestal y mecanismos para garantizar el pleno cumplimiento de las salvaguardas sociales y ambientales, incluso durante el desarrollo de la estrategia de REDD+; costos de oportunidad del uso de la tierra; grupos que pueden resultar beneficiados o perjudicados a partir de las actividades de REDD+; función del sector privado.


4. Definir los términos de la consulta

Lo ideal es que cualquier consulta esté guiada por una elaboración clara del proceso y los elementos de la consulta. Todas las partes interesadas deben saber cómo se realizará la consulta y cómo se utilizarán sus resultados, incluidos los derechos y las responsabilidades de las distintas partes interesadas. Todas las partes interesadas deberán entender y establecer de común acuerdo estos términos, que deberán incluir información respecto de los puntos a continuación.

■■ Plazos - Se debe alcanzar un entendimiento común de los cronogramas y las fechas límite, incluido el plazo mínimo necesario para efectuar la notificación de la realización de una consulta planificada; realizar procesos de autoselección para identificar a los representantes adecuados (cuando corresponda); contribuir al fortalecimiento de la capacidad antes de la consulta, y poner a disposición los documentos que se deban distribuir y revisar antes de los debates.

■■ Agenda y proceso para determinar los resultados de las consultas - Se deberá establecer la agenda de la consulta y la forma en que las partes interesadas participantes contribuirán a los resultados deseados de esta consulta. Si se trata de una consulta de toma de decisiones, se deberá aclarar cómo se tomará la decisión (por ejemplo, mayoría, consenso) y cuáles son los participantes con autoridad para tomar decisiones. Si se trata de una consulta para solicitar opiniones y puntos de vista, aclarar la forma en que estos se revisarán e incorporarán (por ejemplo, si los participantes podrán opinar sobre futuros borradores). Es posible que ya se hayan producido o que surjan tensiones entre los pueblos indígenas y otras comunidades cuyo sustento depende de los bosques con respecto a las actividades de REDD+. Por ello, se recomienda que las decisiones adoptadas entre todas las partes interesadas respecto de quién organizará o dirigirá el proceso de consulta se tomen con la suficiente antelación.

■■ Representación - Decidir qué grupos de partes interesadas se deben representar y la cantidad de representantes que se pueden incluir a los fines de la consulta, sin perder de vista que se debe respaldar la autoselección de representantes (cuando corresponda). También aclare cuáles son las funciones de los distintos representantes en el contexto del resultado deseado de la consulta; por ejemplo, si existe un proceso de toma de decisiones como parte de la consulta, especifique cuáles son los representantes con autoridad para tomar decisiones y cuáles pueden actuar solo en calidad de observadores.

■■ Fortalecimiento de la capacidad – Desarrollar un entendimiento común de las necesidades de capacidad y de las medidas que se tomarán para fortalecer la capacidad antes de las consultas.

■■ Transparencia en los resultados - Decidir cómo documentar y dar a conocer públicamente los resultados de la consulta (por ejemplo, sitios web del Gobierno, prensa escrita, radios locales y nacionales). Garantizar que la consulta incluya un componente de evaluación por parte de los participantes.

5. Seleccionar los métodos de consulta y difusión social

Las consultas más eficaces están adaptadas al lugar y el objetivo, y prevén los presupuestos y los recursos humanos apropiados, entre los que se incluye el servicio de moderadores especializados. Se pueden utilizar distintos métodos de participación de las partes interesadas en las consultas, tales como talleres, encuestas y grupos de discusión para permitir la participación “de abajo hacia arriba” y garantizar que la información se recopile rigurosamente y se presente con imparcialidad.

Los métodos de comunicación y difusión social deben garantizar que se brinde a todas las partes interesadas información oportuna y suficiente en un formato y un idioma accesibles. Dado que REDD+ abarca aspectos técnicos complejos, se debe sintetizar la información cuidadosamente para garantizar que sea fácil de comprender. En función de los destinatarios y los objetivos de la consulta, se pueden utilizar distintos tipos de medios de comunicación, tales como materiales impresos, medios electrónicos, radios comunitarias, obras y representaciones teatrales locales para dar a la información la mayor difusión posible.

Identificar a los facilitadores con experiencia en trabajos con pueblos indígenas y otras comunidades cuyo sustento depende de los bosques y con sus problemas. Se recomienda el uso de cofacilitadores indígenas o de la comunidad, según el contexto de la consulta. Se debe capacitar a los facilitadores con antelación para garantizar que estos gestionen la consulta y registren los puntos de vista adecuadamente.

La forma y el contenido de la consulta se pueden diseñar en forma conjunta con los pueblos indígenas y otras comunidades cuyo sustento depende de los bosques, a fin de garantizar que se emplean los procesos adecuados y que se asigna el tiempo suficiente para realizar las consultas correspondientes dentro de las comunidades, de conformidad con sus procesos tradicionales de toma de decisiones.


6. Garantizar que las partes interesadas tengan capacidad suficiente para participar de forma plena y efectiva de las consultas

Es posible que algunas partes interesadas deban fortalecer su capacidad o recibir una capacitación antes de la consulta para garantizar que cuentan con suficiente comprensión de las diferentes cuestiones y capacidad de colaboración. Esta necesidad se debe identificar en los términos de la consulta (paso #4 anterior). La sensibilización y la capacidad de los pueblos indígenas y las comunidades cuyo sustento depende de los bosques para participar en los debates de REDD+ se deben evaluar a través de cuestionarios, encuestas, debates de los grupos de discusión o talleres. Si el nivel actual de información y los conocimientos con los que cuentan no resulta suficiente, se deben tomar las medidas correspondientes para brindarles información, antes del comienzo de las consultas. Este punto se debe tener en cuenta en el cronograma.

7. Realizar las consultas

Las consultas se deben realizar de conformidad con los términos acordados en el paso #4 y cualquier desviación de los mismos se debe debatir y establecer de común acuerdo entre las partes interesadas. Se debe consultar a las autoridades legítimas de los pueblos indígenas y las comunidades cuyo sustento depende de los bosques, y respetar sus procesos de toma de decisiones. La comunidad podrá negar un respaldo amplio, en el caso del FCPF, o el consentimiento libre, previo e informado, en el caso del programa ONU-REDD, y esa decisión debe respetarse

8. Analizar y dar a conocer los resultados

Las conclusiones de cada consulta se deben analizar, informar y debatir con grupos representativos de las partes interesadas. Es importante que el análisis de los datos se vea reflejado en el proceso de toma de decisiones. También es importante que se formulen los comentarios oportunos para mantener el interés en el proceso y el compromiso con este.

Una vez que se haya completado la consulta: elabore un informe con las conclusiones; identifique los temas principales surgidos de las consultas y responda según corresponda; y describa la forma en que los resultados del proceso de consulta se incorporarán a la estrategia y los programas de REDD+. Además, las conclusiones de todas las consultas se deben divulgar a través de los canales de comunicación acordados en virtud de los términos de la consulta (paso #4).

Participación en estructuras globales del Programa ONU-REDD Participación es estructuras globales FCPF

■■ Los pueblos indígenas serán representados como miembro permanente en la Junta Normativa de ONU-REDD por medio del Presidente del Foro Permanente de las Naciones Unidas para Cuestiones Indígenas o su delegado, y por tres observadores indígenas que representan a cada una de las regiones: África, Asia y el Pacifico, y América Latina y el Caribe.

■■ Las organizaciones de sociedad civil serán representadas en la Junta Normativa de ONU-REDD por un miembro permanente y tres observadores que representan a cada una de las tres regiones y a los países industrializados. Se identificarán los representantes de organizaciones de la sociedad civil a través de un proceso de autoselección y entre ellos eligieran quien se desempeñara como el miembro permanente.

■■ Se invitará a los pueblos indígenas y otras comunidades que dependen de los bosques a participar con el Grupo Asesor sobre Derechos, Bosques y Cambio Climático, el cual esta facultado para controlar las actividades y brindar asesoramiento sustancial a la Junta Normativa del Programa ONU-REDD.

FCPF tiene estado de observador para:

■■ 1 representante – Pueblos Indígenas que dependen de los bosques y otros pobladores de los bosques

■■ 1 representante – Organizaciones Internacionales

■■ 2 representantes (1 del Sur; 1 del Norte) – Organizaciones No Gubernamentales

Aunque estos son los obervadores oficiales, se apoya la participación de los siguientes representantes:

■■ 4 OSC (1 el Norte, 3 del Sur- Asia, África, América Latina y el Caribe)

■■ 5 pueblos indígenas (2 de América Latina y el Caribe – América Central y del Sur, 2 de África- Anglófona y Francófona, 1 de Asia)


Participación en Programas Nacionales ONU-REDD Participación en Programas Nacionales FCPF

Los pueblos indígenas y otras comunidades cuyo sustento depende de los bosques deberán estar representados en los comités directivos nacionales de REDD+ o en organismos equivalentes, en los casos que corresponda.

1. Validación de los Documentos del Programa Nacional:

Para contar con la ratificación de la Secretaría de ONU-REDD necesaria para la aprobación por parte de la Junta Normativa de ONU-REDD, las versiones preliminares de los Programas Nacionales deben presentar minutas de una reunión de validación entre las partes interesadas del país (en los casos que corresponda: el Comité Directivo Nacional de REDD+), incluidos los representantes de los pueblos indígenas.

Los representantes que participan de la reunión de validación deben cumplir con uno de los siguientes criterios: (1) se elije a través de un proceso participativo y de consulta; tiene experiencia previa en trabajos con el Gobierno y el sistema de las Naciones Unidas; ha demostrado experiencia como representante; ha recibido los aportes de una amplia variedad de organizaciones de la sociedad civil o de pueblos indígenas, ha consultado con estos o les ha formulado observaciones; o (2) participó en una misión de formulación o evaluación del alcance del Programa ONU-REDD, y forma parte de un organismo de consultas del programa ONU- REDD establecido como resultado de la misión; o (3) se trata de un individuo reconocido como representante legítimo de una red nacional de organizaciones de la sociedad civil o de los pueblos indígenas (por ejemplo, el Comité Directivo Nacional del Programa de Pequeños Subsidios del Fondo para el Medio Ambiente Mundial o el Comité Directivo del Programa Nacional de Bosques).

2. La reunión de validación será una medida dentro un plan más amplio de consultas y participación, y será documentada como un anexo del documento del programa.

3. El plan de consulta y participación del Programa Nacional debe involucrar de manera efectiva a los pueblos indígenas, a otras comunidades cuyo sustento depende de los bosques y a las organizaciones de la sociedad civil en todas las etapas, entre las que se incluyen el diseño, la ejecución, el seguimiento y la evaluación del programa, en cumplimiento de los mismos principios rectores que se mencionan en la sección sobre Principios y Orientación para la Participación Efectiva de las Partes Interesadas, en la página 5 de estas Directrices.

4. Los Programas Nacionales deben incluir actividades y recursos para respaldar las consultas, la participación y las asociaciones en curso, a fin de garantizar que las actividades del Programa ONU-REDD nacional consideren las prioridades y las inquietudes actuales expuestas por los representantes de los pueblos indígenas y otras comunidades cuyo sustento depende de los bosques.

FCPF proporcionar una amplia orientación en el Componente 1 de la plantilla R-PP: “Organizar y Consultar”. Se presentan sugerencias de participación a múltiples actores, incluso los pueblos indígenas. En este Componente, Sección 1b. “Compartir Información y Diálogo con Grupos Clave de la Partes Interesadas” proporciona orientación adicional e indica varias medidas sugeridas y mejores practicas para que los países sigan integrando la participación de los pueblos indígenas y comunidades que dependen de los bosques.


5. Los Programas Nacionales evaluarán el impacto de las actividades del Programa ONU-REDD sobre los derechos de los pueblos indígenas y otras comunidades cuyo sustento depende de los bosques antes de tomar decisiones relativas a dichas actividades.

Transparencia y Responsabilidad

6. Los documentos finales de las consultas, como las minutas de reuniones, los informes, los planes de trabajo y las hojas de ruta para la ejecución se deben: (i) distribuir a las organizaciones de los pueblos indígenas para que estas evalúen su exactitud; (ii) dar a conocer públicamente, y (iii) reflejar, según corresponda, en los documentos del Programa Nacional, y en el sitio web de ONU-REDD y, además, se deben presentar anualmente ante la Junta Normativa.

7. A fin de garantizar la transparencia, el Coordinador Residente de las Naciones Unidas distribuirá informes anuales sobre las actividades del Programa ONU-REDD a las redes de pueblos indígenas y la sociedad civil, a través del representante de los pueblos indígenas y otras comunidades cuyo sustento depende de los bosques, en el Comité Directivo Nacional de ONU- REDD.

Abordar los reclamos

Los Programas Nacionales deben establecer mecanismos de presentación de reclamos. Este requisito ya se definió en la plantilla de la propuesta de preparación del FCPF y el programa ONU-REDD, donde los países de REDD+ deberán:

■■ Realizar una evaluación rápida de los actuales mecanismos formales o informales de intercambio de información y reclamos, incluida una evaluación respecto de cómo se podrían modificar los mecanismos actuales para garantizar que el mecanismo eventual sea accesible, transparente, justo, accesible y efectiva para responder a los desafíos que puedan surgir durante la ejecución de REDD+.

■■ Elaborar un marco para el mecanismo propuesto de reclamos, en el que se incluyen las medidas que se tomarán para definir la estructura, el funcionamiento y el gobierno de dicho mecanismo, de acuerdo con los enfoques habituales de reclamos y las mejores prácticas, cuando sea factible.

■■ Describir cómo se realizará el intercambio de información y las consultas en el mecanismo propuesto.

El Programa ONU-REDD se encuentra en el proceso de desarrollar directrices elaboradas sobre los mecanismos de reclamos a nivel nacional, que serán compartidas para la realización de consultas externas durante el primer semestre de 2012. Mientras tanto, las partes interesadas podrán dirigir los reclamos a la Secretaría del programa ONU-REDD y al Coordinador Residente de las Naciones Unidas en el país, para que se revisen y se tomen las medidas adecuadas.

La Nota sobre Lineamientos Conjuntos para Establecer y Fortalecer los Mecanismos de Atención de Reclamos para REDD+ esta prevista para el 2014.


Fotos de la cubierta: de izquierda a derecha: Rhett Butler; U. Sonntag/GIZ; Lucas Wahl/GIZ; U. Sonntag/GIZ ; Fotos dentro: p. 20: UN-REDD Programme; p. 23: M. Egbert/GIZ; p. 30: Nina Doetinchem; p. 32: H. Schütz/GIZ; p. 39: U.Sonntag/GIZ; p. 45: UN-REDD Programme; p. 55: UN-REDD Programme

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