NOU 2017: 5 - Lovdata · NOU 0 7 P R I N T MEDI A – 2 0 4 1 0 3 7 9 M IL J Ø M E R K ET T R Y K E R I En påtalemyndighet for fremtiden Påtaleanalysen Norges offentlige utredninger

NOU

07 PRINTMEDIA – 2041 03

79

MIL

JØ

MERKET TRYKKERI

En påtalemyndighet for fremtidenPåtaleanalysen

Norges offentlige utredninger 2017: 5

NO

U 2

01

7: 5

E

n påtalemyndighet for frem

tiden

Bestilling av publikasjoner

Offentlige institusjoner:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonInternett: www.publikasjoner.dep.noE-post: [email protected]: 22 24 00 00

Privat sektor:Internett: www.fagbokforlaget.no/offpubE-post: [email protected]: 55 38 66 00

Publikasjonene er også tilgjengelige påwww.regjeringen.no

Trykk: 07 PrintMedia AS – 03/2017

Norges offentlige utredninger 2017

Seriens redaksjon:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon

Informasjonsforvaltning

1. Markeder for finansielle instrumenter Finansdepartementet

2. Integrasjon og tillit Justis- og beredskapsdepartementet

3. Folketrygdens ytelser til etterlatte Arbeids- og sosialdepartementet

4. Delingsøkonomien Finansdepartementet

5. En påtalemyndighet for fremtiden Justis- og beredskapsdepartementet

Norges offentlige utredninger2016

Arbeids- og sosialdepartementet:NOU 2016: 1 ArbeidstidsutvalgetNOU 2016: 6 Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2016 NOU 2016: 13 Samvittighetsfrihet i arbeidslivet

Barne- og likestillingsdepartementet:NOU 2016: 16 Ny barnevernslovNOU 2016: 17 På lik linje

Finansdepartementet:NOU 2016: 2 Endringer i verdipapirhandelloven – flagging og periodisk rapporteringNOU 2016: 3 Ved et vendepunkt: Fra ressursøkonomi til kunnskapsøkonomiNOU 2016: 5 Omgåelsesregel i skatterettenNOU 2016: 11 Regnskapslovens bestemmelser om

årsberetning mv.NOU 2016: 15 Lønnsdannelsen i lys av nye

økonomiske utviklingstrekkNOU 2016: 20 Aksjeandelen i Statens pensjonsfond

utlandNOU 2016: 23 Innskuddsgaranti og krisehåndtering

i banksektorenNOU 2016: 27 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking

og terrorfinansiering II

Forsvarsdepartementet:NOU 2016: 8 En god alliert – Norge i Afghanistan

2001–2014NOU 2016: 19 Samhandling for sikkerhet

Helse- og omsorgsdepartementet:NOU 2016: 25 Organisering og styring av

spesialisthelsetjenesten

Justis- og beredskapsdepartementet:NOU 2016: 9 Rettferdig og forutsigbar

– voldsskadeerstatningNOU 2016: 10 Evaluering av garantireglene

i bustadoppføringslovaNOU 2016: 24 Ny straffeprosesslov

Kommunal- og moderniseringsdepartementet:NOU 2016: 4 Ny kommunelovNOU 2016: 18 Hjertespråket

Kulturdepartementet:NOU 2016: 12 Ideell opprydding

Kunnskapsdepartementet:NOU 2016: 7 Norge i omstilling – karriereveiledning

for individ og samfunnNOU 2016: 14 Mer å hente

Nærings- og fiskeridepartementet:NOU 2016: 21 StiftelseslovenNOU 2016: 22 Aksjelovgivning for økt verdiskapingNOU 2016: 26 Et fremtidsrettet kvotesystem

Utenriksdepartementet:NOU 2016: 8 En god alliert – Norge i Afghanistan

2001–2014

NOU Norges offentlige utredninger 2017: 5


Utredning fra utvalg oppnevnt ved kongelig resolusjon 4. mars 2016.Avgitt til Justis- og beredskapsdepartementet 2. mars 2017.

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonInformasjonsforvaltning

Oslo 2017

ISSN 0333-2306ISBN 978-82-583-1321-9

07 PrintMedia AS

Til Justis- og beredskapsdepartementet

Påtaleanalyseutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 4. mars 2016 for åutrede om påtalemyndigheten har riktig kapasitet og kompetanse. Analysenskal danne grunnlag for en videreutvikling av og en kvalitetsreform i påtale-myndigheten. Analysen skulle leveres som en norsk offentlig utredning(NOU) innen desember 2016. Etter søknad om fristutsettelse ble ny frist satt til28. februar 2017.

Utvalget legger med dette frem sin utredning. Utvalget er samlet om denneog de tiltak som foreslås.

Oslo 2. mars 2017

Tor Langbach leder

Kjerstin Apall Kvande Ole Bredrup Sæverud Anne Kroken

Inger Astrid Elisabeth Coll Fredrik Rieber-Mohn Lill-Heidi Tinholt

Sverre Joachim Wiese Bromander

Reidar Bruusgaard

Vegar Munthe Ommedal

4 NOU 2017: 5 2017Offentlig støtte til barnefamiliene

Innhold

1 Innledning ..................................... 111.1 Sammendrag ................................... 111.2 Mandat og sammensetning ........... 121.3 Premisser for utvalgets arbeid ...... 141.3.1 Utvalgsarbeidets bakgrunn:

Politianalysen .................................. 141.3.2 Noen grunnleggende tilnærminger 141.3.3 Utvalgets forståelse av mandatet .. 151.4 Utvalgets arbeid ............................. 151.5 Utredninger og øvrig litteratur av

betydning for utvalgets arbeid ...... 161.5.1 Innledning ....................................... 161.5.2 NOU 1988: 39 – Ryssdal-utvalget .. 161.5.3 Tidligere påtaleutredninger .......... 161.5.4 NOU 2013: 9 – Politianalysen ........ 181.5.5 Nærpolitireformen ......................... 181.5.6 Den danske politianalysen ............ 181.5.7 Politiet mot 2020 – bemannings-

og kompetansebehov i politiet ...... 191.5.8 Politiets ressursanalyse ................. 191.5.9 Femmeranalysen ............................ 201.5.10 Handlingsplan for løft av

etterforskingsfeltet ......................... 211.5.11 Forskningsprosjekt om kvalitet

i etterforskingen ............................. 221.5.12 Utdanning – Sjøvold-utvalgene

med oppfølgingsrapporter ............. 221.5.13 Fra bot til bedring .......................... 231.5.14 Tollutvalget .................................... 241.5.15 NOU 2016: 24 – Straffeprosess-

utvalget ............................................ 241.5.16 Særorganutvalget ........................... 241.5.17 Notat om samarbeid med

kontrolletatene ............................... 251.6 Utvalgets bestillinger og innhentet

grunnlagsmateriale ........................ 25

2 Gjeldende rammer for påtale-myndighetens virksomhet ........ 26

2.1 Et historisk tilbakeblikk ................ 262.2 Statens maktapparat ....................... 272.3 Grunnleggende spørsmål om

organisering .................................... 272.3.1 Innledning ....................................... 272.3.2 Det tosporede system .................... 282.3.3 Integrert påtalefunksjon ................ 282.3.4 Tidligere behandling av

organiseringsspørsmålet ............... 292.3.5 Politisk behandling av

organiseringsspørsmålet ............... 302.3.6 Oppsummering ............................... 302.4 Etterforsking ................................... 30

2.4.1 En formålsstyrt virksomhet .......... 302.4.2 Ansvar og myndighet .................... 312.4.3 Påtalejuristens rettslige posisjon . 322.4.4 Påtalemyndighetens

gjennomslagskraft ......................... 322.5 Kvalitet ............................................ 332.5.1 Normative krav .............................. 332.5.2 Utvikling av kvalitetsbegrepet ...... 332.5.3 Kvalitetsundersøkelsen 2016 ........ 342.5.4 Kritikk av straffesaks-

behandlingen ................................. 342.5.5 Riksadvokatens vurdering ............ 352.6 Rettssikkerhet ................................ 362.7 Effektivitet ...................................... 372.7.1 Innledning ...................................... 372.7.2 Effektivitetsbegrepet ..................... 372.7.3 Effektivitet og kvalitet ................... 382.8 Uavhengighet ................................. 382.8.1 Et prinsipielt utgangspunkt .......... 382.8.2 En formalisert uavhengighet? ...... 392.8.3 Instruksjonsadgang på individnivå 392.9 Objektivitet ..................................... 412.10 Opportunitetsprinsippet ................ 41

3 Oppbygging, bemanning og roller ......................................... 43

3.1 Oppbygging .................................... 433.2 Bemanningen ................................. 433.2.1 Et historisk tilbakeblikk ................ 433.2.2 Utviklingen de senere år ............... 443.3 Påtalejuristene i politiet ................. 453.3.1 Budsjettet ....................................... 453.3.2 Stillinger og stillingskategorier .... 463.3.3 Hvem styrer antall påtalejurister? 463.3.4 Dagens antall .................................. 463.3.5 Rekruttering ................................... 463.3.6 Hvor blir det av påtalejurister

som slutter? .................................... 483.4 Statsadvokatene ............................. 493.4.1 Budsjett for Den høyere

påtalemyndighet ............................ 493.4.2 Stillinger og stillingskategorier .... 503.4.3 Dagens antall .................................. 503.4.4 Krav til søkere – generelle krav

utover juridisk utdanning? ............ 503.4.5 Rekruttering ................................... 513.4.6 Oslo statsadvokatembeter om

rekrutteringen til statsadvokat-embetene ........................................ 52

3.4.7 Hvor blir det av statsadvokater som slutter? .................................... 52

3.4.8 Forholdstall .................................... 53

3.5 Påtalemyndigheten i politiet – roller og rollebeskrivelser .......... 53

3.5.1 Innledning ....................................... 533.5.2 Politimester ..................................... 533.5.3 Visepolitimester .............................. 553.5.4 Påtaleleder ...................................... 563.5.5 Påtalejurist ...................................... 563.6 Den høyere påtalemyndighet

– roller og rollebeskrivelser .......... 563.6.1 Innledning ....................................... 563.6.2 Førstestatsadvokat ......................... 563.6.3 Statsadvokat .................................... 56

4 Hva er styrende for påtalemyndighetens arbeid? .... 57

4.1 Innledning ....................................... 574.2 Samfunnsoppdraget ....................... 574.3 Kriminalpolitikken ......................... 584.3.1 Lovgivningen .................................. 584.3.2 Økt politisk oppmerksomhet ........ 594.3.3 Kriminalpolitikkens betydning for

påtalemyndigheten ......................... 594.4 Riksadvokaten som leder av

påtalemyndigheten ......................... 604.4.1 Innledning ....................................... 604.4.2 Etatsledelsen ................................... 604.4.3 Fagledelsen ..................................... 614.4.4 Straffesaksbehandlingen ............... 624.4.5 Den utadrettede virksomheten ..... 624.5 Mål og prioriteringer ..................... 624.5.1 Innledning ....................................... 624.5.2 Teori ................................................ 624.5.3 Mål- og resultatstyring ................... 634.5.4 Riksadvokatens Mål- og

prioriteringsrundskriv ................... 644.6 Rettsutvikling .................................. 654.6.1 Generelt ........................................... 654.6.2 Riksadvokaten om rettsutvikling

gjennom aktorater .......................... 654.6.3 Fornebo-utvalget ............................ 664.6.4 Erfaringer fra Danmark og

Sverige ............................................. 674.7 Strategiske analyser ....................... 674.7.1 Innledning ....................................... 674.7.2 Sentrale arenaer ............................. 684.7.3 Påtalemyndighetens involvering .. 694.8 Erfaringer fra egen etat ................. 694.8.1 Hvorfor er innspill fra egen etat

viktig? .............................................. 694.8.2 Embetslederne ............................... 704.8.3 Styringsprosessen i Den høyere

påtalemyndighet ............................. 714.9 Gjennomslagskraft ......................... 714.9.1 Formell gjennomslagskraft ........... 71

4.9.2 Doble styringssignaler – en systemisk utfordring ..................... 72

4.9.3 Erfaringer fra Danmark og Sverige 724.9.4 Faktisk gjennomslagskraft ........... 734.9.5 Tilbakemeldinger fra respondentene 734.10 Oppsummering .............................. 75

5 Arbeidsoppgaver og oppgaveløsning ............................ 77

5.1 Grunnleggende idealer og verdier 775.2 Påtalemyndigheten i politiet ......... 785.2.1 Rollen som påtalejurist .................. 785.2.2 Store variasjoner i rolleutøvelsen . 785.2.3 Regulering av påtalejuristrollen ... 795.3 De ulike fasene .............................. 805.3.1 Sjøvold-rapporten ........................... 805.3.2 Påtaleanalyseutvalgets inndeling . 815.4 Etterforskingsfasen ....................... 815.4.1 Sjøvold-rapporten ........................... 815.4.2 Grenseflaten mellom påtale-

ansvarlig og politifaglig ansvarlig 835.5 Påtale- og iretteføringsfasen ......... 865.6 Øvrige oppgaver utover den rene

straffesaksbehandlingen ............... 875.6.1 Innledning ...................................... 875.6.2 Etterretning .................................... 875.6.3 Forebygging ................................... 875.6.4 Stabsarbeid ..................................... 885.6.5 Utviklingsarbeid ............................ 885.7 Oppsummering .............................. 895.8 Statsadvokatene –

oppgaveløsningen .......................... 895.8.1 Innledning ...................................... 895.8.2 En situasjonsbeskrivelse ............... 905.8.3 Virksomhetsområdene og deres

innbyrdes rangering ...................... 905.9 Generelle utviklingstrekk ............. 915.10 Nærmere om fagledelsen ............. 915.10.1 Innledning ...................................... 915.10.2 Fornebo-utvalget ............................ 925.10.3 Oslo statsadvokatembeter ............ 935.10.4 Riksadvokatembetet ..................... 975.10.5 Oslo statsadvokatembeter versus

de øvrige embetene ....................... 985.11 Statsadvokatenes rolle og ansvar i

pågående etterforskinger .............. 985.11.1 Problemstillingen .......................... 985.11.2 Fornebo-utvalget ............................ 985.11.3 Påtaleanalyseutvalget .................... 995.12 Den utadrettede virksomheten .... 1005.12.1 Innledning ...................................... 1005.12.2 Fornebo-utvalget ............................ 1005.12.3 Kommunikasjonsstrategi .............. 1005.13 Oppsummering .............................. 101

5.13.1 Respondenter om endringsbehov og fagledelse ................................... 101

5.13.2 Utvalget om endringsbehov og fagledelse ........................................ 102

6 Samfunnsmessige utviklings-trekk – aktuell teori .................... 104

6.1 Kriminalitets- og samfunns-utviklingen ...................................... 104

6.1.1 Johs. Andenæs, alminnelig strafferett ......................................... 104

6.1.2 Politianalysen .................................. 1046.1.3 Politiets omverdenanalyse 2015 ... 1056.1.4 Straffeprosessutvalgets

vurderinger ..................................... 1056.2 New Public Management .............. 1066.3 Generelle signaler om virksomhets-

styring i statsforvaltningen ............ 1076.3.1 Innledning ....................................... 1076.3.2 Strategi og policy ............................ 1076.3.3 Strategisk plattform ....................... 1076.3.4 Strategi og struktur ........................ 1086.3.5 Universelle utviklingstrekk ........... 1086.3.6 Nye krav til statlige virksomheter 1086.3.7 Endringstrykk ................................ 1106.3.8 Oppsummering ............................... 1106.4 IKT ................................................... 1116.4.1 Omstillingstrykk ............................. 1116.4.2 IKT-utfordringer for

påtalemyndigheten ......................... 1116.4.3 Digitale arbeidsmetoder ................ 112

7 Kapasitet ........................................ 1137.1 Innledning ....................................... 1137.1.1 Det politiske perspektivet .............. 1137.1.2 Økt reell kapasitet? ........................ 1137.1.3 Utredningens videre oppbygging . 1147.2 Påtalemyndigheten i politiet ......... 1147.2.1 Stillingsvekst på landsbasis ........... 1147.2.2 Sør-Øst politidistrikt ....................... 1157.2.3 Sør-Vest politidistrikt ..................... 1157.2.4 Politimesterens totalansvar –

kjedetenkning ................................. 1157.3 Valg av systematikk ....................... 1167.4 JUS-tall og andre empiriske

størrelser ......................................... 1167.4.1 Antall anmeldelser ......................... 1167.4.2 Produksjon/produktivitet .............. 1177.4.3 Restanser ......................................... 1197.4.4 En endring i den påtalemessige

behandlingen av straffesakene? .... 1197.5 Sentrale «drivere« .......................... 1227.5.1 Tilrettelagte avhør .......................... 1227.5.2 Arbeidstidsbestemmelsene (ATB) 1227.5.3 Sakenes kompleksitet .................... 123

7.5.4 Øvrige faktorer ............................... 1247.6 Respondentene .............................. 1247.6.1 Politidirektoratet ............................ 1257.6.2 Sør-Vest politidistrikt ..................... 1257.6.3 Sør-Øst politidistrikt ...................... 1257.6.4 Oslo politidistrikt ........................... 1267.6.5 Politijuristene ................................. 1277.7 Påtalemyndigheten i politiet –

oppsummering ............................... 1287.8 Den høyere påtalemyndighet –

kapasitet .......................................... 1287.9 JUS-tall og andre tallstørrelser ..... 1287.9.1 Datagrunnlaget .............................. 1287.9.2 Antall saker ..................................... 1297.9.3 Saksbehandlingstid ....................... 1297.9.4 Antall aktorater .............................. 1297.9.5 Antall rettsdager ............................ 1297.9.6 Antall behandlede ankesaker

i lagmannsretten ............................ 1297.9.7 Oppsummering av tallmaterialet .. 1297.10 En endring i statsadvokatenes

påtalemessige behandling av straffesakene? ................................. 130

7.11 Økt medgått tid til fagledelse og utadrettet virksomhet? .................. 131

7.12 Fornebo-utvalget ............................ 1317.13 Oslo statsadvokatembeter om

ressursberegning ........................... 1327.14 Oslo statsadvokatembeter om

endringer i arbeidsoppgaver ........ 1337.15 Øvrige respondenter ..................... 1357.16 Den høyere påtalemyndigheten

– oppsummering ............................ 136

8 Effektivitet .................................... 1378.1 Innledning ...................................... 1378.1.1 Effektivitet, kvalitet og

rettssikkerhet ................................. 1378.1.2 Effektiviseringskutt ....................... 1388.2 Påtalemyndigheten i politiet ......... 1388.2.1 To mulige tilnærminger ................ 1388.2.2 Tilgjengelig materiale ................... 1388.2.3 Noen generelle inntrykk ............... 1388.3 Jobbe «smartere», få mer ut av

mindre ............................................. 1398.3.1 Innledning ...................................... 1398.3.2 Tilståelsessaker ............................. 1398.3.3 Straffeprosessutvalgets forslag .... 1438.3.4 Generelle tiltak eller tiltak rettet

direkte mot påtalemyndigheten? . 1438.4 Tre hovedkategorier ...................... 1438.4.1 Oppgaveportefølje .......................... 1438.4.2 Rammebetingelsene i etaten ........ 1448.4.3 Ytre krav og forventninger ........... 145

8.5 Tilbakemeldinger fra respondentene ................................ 145

8.5.1 Politidirektoratet ............................ 1458.5.2 Politijuristene .................................. 1458.5.3 Oslo politidistrikt ........................... 1468.6 Danmark – ulike ideologier for

styring og ledelse ........................... 1468.7 Påtalemyndigheten i politiet –

oppsummering ................................ 1468.8 Den høyere påtalemyndighet ........ 1478.8.1 Innledning ....................................... 1478.8.2 Respondentene ............................... 1478.9 Tre hovedkategorier ...................... 1478.9.1 Oppgaveutførelsen ......................... 1478.9.2 Rammene ved embetene ............... 1488.9.3 Ytre krav og forventninger ............ 1488.10 Oppsummering – Den høyere

påtalemyndighet ............................. 148

9 Kompetanse .................................. 1499.1 Innledning ....................................... 1499.2 Hvilken kompetanse bør en

påtalejurist ha? ................................ 1499.3 Hvordan tilegnes kompetansen? .. 1509.4 Bakgrunn ........................................ 1509.5 Grunnopplæringen ........................ 1519.5.1 Oversikt ........................................... 1519.5.2 Opplæringen i politidistriktene ..... 1519.5.3 Den regionale opplæringen ........... 1519.5.4 Den sentrale opplæringen ved

Politihøgskolen ............................... 1519.6 Etter- og videreutdanningen ......... 1519.6.1 Videreutdanning ved

Politihøgskolen ............................... 1519.6.2 Andre tilbud ved Politihøgskolen . 1529.6.3 Øvrige tilbud ................................... 1529.7 Statsadvokatene .............................. 1529.8 Opplæring av andre

straffesaksaktører ........................... 1539.8.1 Dommere ........................................ 1539.8.2 Advokater ........................................ 1549.9 Kompetansearbeidet i Danmark ... 1549.10 Kompetansearbeidet i Sverige ...... 154

10 Organisering ................................. 15510.1 Innledning ....................................... 15510.2 Hvorfor er organisering viktig? .... 15510.3 Påtalemyndigheten i politiet ......... 15610.3.1 Den overordnede organisasjons-

modellen i politietaten ................... 15610.3.2 Strukturvalg – «fasthet i mål, frihet

i oppgaveløsning« ........................... 15610.3.3 Funksjonsenheten Felles enhet

for påtale .......................................... 158

10.3.4 En politifaglig ledelse av påtalejurister i politiet – en utfordring? ...................................... 159

10.4 Organiseringen av stats-advokatene ..................................... 161

10.4.1 Utgangspunktet ............................. 16110.4.2 Riksadvokatens utredning av

statsadvokatembetene ................... 16110.4.3 Erfaringer fra Danmark ................ 16210.4.4 Utvalgets vurdering ....................... 16310.5 Påtalekompetansen ....................... 16310.5.1 Dagens ordning ............................. 16310.5.2 Straffeprosessutvalgets vurdering 16310.5.3 Påtalekompetansen i Sverige og

Danmark ......................................... 164

11 Utvalgets oppsummering ......... 16511.1 Innledning ...................................... 16511.2 Samfunnsoppdraget ....................... 16511.2.1 Innledning ...................................... 16511.2.2 Danmark ......................................... 16511.2.3 Sverige ............................................ 16611.2.4 Norge .............................................. 16611.2.5 Sammenfallende

samfunnsoppdrag? ......................... 16711.2.6 Politijuristene om

samfunnsoppdraget ....................... 16711.2.7 Påtaleanalyseutvalgets forslag til

samfunnsoppdrag .......................... 16811.3 Sentrale forutsetninger for en god

oppgaveløsning .............................. 16811.3.1 Den høyere påtalemyndighet ....... 16811.3.2 Påtalemyndigheten i politiet ......... 16911.4 Ytterrammer for

kvalitetskontrollen? ....................... 17011.5 Den høyere påtalemyndighet –

kapasitet og kompetanse .............. 17111.5.1 Dagens situasjon ............................ 17111.5.2 Riktig kapasitet? ............................. 17111.5.3 Riktig kompetanse? ....................... 17211.6 Påtalemyndigheten i politiet –

kapasitet og kompetanse .............. 17211.6.1 Dagens situasjon ............................ 17211.6.2 Riktig kapasitet? ............................. 17211.6.3 Riktig kompetanse? ....................... 17311.7 Gitt et handlingsrom – hva bør

prioriteres? ..................................... 17311.7.1 Innledning ...................................... 17311.7.2 Politiske føringer ........................... 17311.7.3 Utredninger og empiri .................. 17411.7.4 Riksadvokatens prioriteringer ...... 17411.7.5 Konklusjon ..................................... 17411.8 Utvalgets anbefalinger .................. 17411.8.1 Den høyere påtalemyndighet ....... 174

11.8.2 Påtalemyndigheten i politiet ......... 17511.9 De senere års satsing på

påtalemyndigheten ......................... 17511.9.1 Innledning ....................................... 17511.9.2 Satsingen i 2014/15 ........................ 17511.9.3 Påtaleanalyseutvalgets

konklusjon ....................................... 17611.10 Vil en investering i påtale-

myndigheten gi samfunns-gevinster? ........................................ 177

11.10.1 Innledning ....................................... 17711.10.2 Undersøkelser om kriminalitetens

kostnader ........................................ 17711.10.3 Samfunnsgevinsten av høyere

kvalitet i straffesaksbehandlingen 17811.10.4 Riksadvokaten om samfunns-

gevinst ............................................. 17911.10.5 Utvalgets samlede vurdering ........ 179

12 Utvalgets vurdering av Den høyere påtalemyndighet ............ 181

12.1 Innledning ....................................... 18112.2 Sentrale premisser ......................... 18212.2.1 Innledning ....................................... 18212.2.2 Avgrensninger ................................ 18212.3 Riksadvokaten ................................ 18212.3.1 Innledning ....................................... 18212.3.2 Riksadvokatens rolle i fagledelsen 18312.3.3 Riksadvokatens rolle –

prioriteringer .................................. 18412.3.4 Riksadvokatens rolle i straffesaks-

behandlingen .................................. 18412.3.5 En mer fleksibel

kompetansefordeling? .................... 18512.3.6 Kompetanseutvikling ..................... 19012.3.7 Forskning i straffesaks-

behandlingen .................................. 19012.3.8 Bør stabskraften ved Riksadvokat-

embetet styrkes? ............................ 19012.4 Statsadvokatene .............................. 19212.4.1 Innledning ....................................... 19212.4.2 En redefinering av

statsadvokatrollen .......................... 19212.4.3 Embetslederrollen – nye krav og

forventninger .................................. 19312.4.4 En utvidet fagledelse ...................... 19312.4.5 Hvordan skape handlingsrom

til en forsterket og utvidet fagledelse? ....................................... 194

12.4.6 Bør antallet statsadvokatembeter reduseres? ....................................... 194

12.4.7 Opprettelse av fem regionale statsadvokatstillinger ..................... 195

13 Utvalgets vurdering av påtalemyndigheten i politiet .... 196

13.1 Sentrale premisser ......................... 19613.2 Etterforskingsledelse .................... 19613.2.1 Rollen som påtalefaglig

etterforskingsleder ........................ 19613.2.2 Grensedragningen påtalemessig

og politifaglig etterforskingsledelse 19713.2.3 Påtaleanalyseutvalgets konklusjon 19813.3 Kompetanse – økt satsing ............. 19813.3.1 Innledning ...................................... 19813.3.2 Grunnopplæringen ........................ 19813.3.3 Videre kompetanseutvikling ......... 20013.3.4 En samlet vurdering av

dagens tilbud .................................. 20013.3.5 Hvordan kan kompetansearbeidet

styrkes? ........................................... 20113.3.6 Utvalgets oppsummering .............. 20213.4 Aktorering ...................................... 20213.5 Påtaleleder ...................................... 20313.6 Bør det innføres flere stillings-

kategorier? ...................................... 20313.7 Organiseringen av påtale-

myndigheten i politiet ................... 20413.8 Sivilt ansatte ................................... 20413.9 Utstyrspakke .................................. 20413.10 Bedre IKT-verktøy og

brukeropplæring ............................ 205

14 Ulike temaer ................................ 20714.1 Påtalemyndigheten og

kontrolletatene mv. ........................ 20714.1.1 Samhandling .................................. 20714.1.2 Etterforskings- og

påtalekompetanse? ........................ 20714.1.3 Utvidet bruk av forenklet forelegg? 20714.1.4 Færre straffebestemmelser? ......... 20714.2 Behov for økt spesialisering i Den

høyere påtalemyndighet? .............. 20814.3 Bør statsadvokaten gis en rolle

ved ansettelse av påtalejurister? ... 20814.4 Et tilgjengelig og oppdatert

regelverk ......................................... 20814.5 Servicestrategi ............................... 20914.6 Etiske retningslinjer ...................... 210

15 Tiltak .............................................. 21115.1 Innledning ...................................... 21115.2 Forslag til tiltak .............................. 211

16 Økonomiske og administrative konsekvenser ............................... 216

16.1 Innledning ...................................... 216

16.2 Styrking av Riksadvokatembetet .. 21616.3 Satsingen på økt fagledelse ........... 21716.3.1 Reduksjon av antall embeter ......... 21716.3.2 Opprettelse av fagstillinger ........... 21716.3.3 Redefinering av statsadvokatrollen

og reduksjon i saksbehandling ..... 21816.4 Konsekvenser for påtale-

myndigheten i politiet .................... 21816.4.1 Innledning ....................................... 21816.4.2 Endring i oppgaveporteføljen ........ 21816.4.3 Kompetanseutvikling ..................... 21816.4.4 Utvalgets konklusjon ..................... 219

16.5 Økt bruk av forenklet forelegg ..... 21916.6 Økt bruk av tilståelsessaker ......... 21916.7 Utstyrspakke til påtalejuristene .... 21916.8 Konklusjoner .................................. 219

Litteraturliste ................................................. 221

Vedlegg1 Påtalemyndighetens behandling

av økonomiske straffesaker .......... 223

NOU 2017: 5 11En påtalemyndighet for fremtiden Kapittel 1

Kapittel 1

Innledning

1.1 Sammendrag

Det sentrale perspektivet i arbeidet med denneutredningen har vært å legge til rette for en vide-reutvikling av og en kvalitetsreform i påtalemyn-digheten, som kan bidra til forbedringer i straf-fesaksarbeidet, jf. mandatets punkt 3. Utrednin-gen tar for seg dagens situasjon i påtalemyndighe-ten, men foretar ingen totalvurdering av hvordanetaten i dag fungerer. Utvalgets perspektiv erfremtidsrettet; hva bør endres og videreutvikles forat påtalemyndigheten i årene som kommer skalivareta sitt samfunnsoppdrag på beste måte?

Et slikt fremtidsperspektiv forutsetter en defi-nisjon av påtalemyndighetens samfunnsoppdrag.Det er et grunnleggende spørsmål om påtalemyn-digheten i første rekke skal holde seg til å be-handle enkeltsaker, eller skal definere sitt sam-funnsoppdrag videre og mer offensivt. I teorienbeskrives dette som en redefinering av etatensstrategiske plattform.

Utvalget foreslår at samfunnsoppdraget defi-neres slik:

«Påtalemyndigheten skal gjennom sitt ansvarfor straffesaksbehandlingen ivareta borgernesrettssikkerhet og bidra til å skape et trygt sam-funn, ved aktivt og effektivt bekjempe og fore-bygge kriminalitet sammen med politiet.»

En slik forståelse synliggjør påtalemyndighetensviktige rolle både som kontrollør og rettssikker-hetsgarantist, men også som deltakende, kompe-tent og aktuell samarbeidspartner og ressurs forpolitiet i prioriteringsspørsmål, utviklingsarbeidog annen ledelse av politidistriktet.

Utvalget har ikke bare sett på hvordan de ulikefunksjonene i påtalemyndigheten kan forbedres ogutvikles. Skal en videreutvikling skje, er det nød-vendig også å se på etaten som helhet. Hvordankan påtalemyndigheten utvikles som organisa-sjon? I dette ligger at utvalget har funnet det nød-vendig å se på alle nivåer i etaten; politiet, statsad-vokatene og riksadvokaten. Etter utvalgets syn

bør statsadvokatenes rolle redefineres, i førsterekke ved at statsadvokatenes fagledelse overforpolitiet utvikles og styrkes. Oppgavene til påtale-myndigheten i politiet bør også videreutvikles,ikke minst på bakgrunn av den styrkingen av poli-tidistriktene som skjer gjennom Nærpolitirefor-men. Endringer på disse nivåene forutsetter etterutvalgets syn at Riksadvokatembetet styrkes mar-kert.

Det fremgår av mandatet at målet med utred-ningen ikke er å endre «det integrerte to-sporedesystem». At påtalemyndigheten på laveste nivåskal være integrert i politiet, og at det fortsatt skalvære et «påtalespor» fra påtalemyndigheten i poli-tiet og opp til riksadvokaten, er følgelig to premis-ser for utredningen.

Utredningen er delt i fire hoveddeler: en be-skrivende del (kapitlene 1–6), en gjennomgang avfokusområder (kapitlene 7–11), en vurderingsdel(kapitlene 12–14) og en del som omhandler tiltakog administrative/økonomiske konsekvenser (ka-pitlene 15–16).

I kapittel 1 behandles utvalgets mandat, sam-mensetning og arbeid. Her presenteres også endel utredninger mv. som har hatt betydning for ut-valgets arbeid. Utvalget har når det gjelder mangespørsmål støttet seg på tidligere utredninger, sær-lig gjelder dette utredningene fra Fosheim-utval-get, Fornebo-utvalget og Frigaard-utvalget.

I kapittel 2 gjør utvalget rede for hvilke ram-mer som gjelder for påtalemyndighetens virksom-het. Her drøftes hensynet til kvalitet, rettssikker-het, effektivitet og uavhengighet. Kapittel 3 inne-holder en beskrivelse av dagens påtalemyndighet,mens utvalget i kapittel 4 drøfter hva som er sty-rende for påtalemyndighetens arbeid. I kapittel 5ser utvalget nærmere på arbeidsoppgavene, oghvordan disse løses. En videreutvikling av påtale-myndigheten må skje i lys av kriminalitets- ogsamfunnsutviklingen, moderne organisasjonsteoriog generelle signaler om virksomhetsstyring istatsforvaltningen. Dette behandles i kapittel 6.

I de neste kapitlene (kapitlene 7–10) foretarutvalget en nærmere drøfting av fire sentrale

12 NOU 2017: 5Kapittel 1 En påtalemyndighet for fremtiden

spørsmål, nemlig kapasitet, effektivitet, kompe-tanse og organisering.

Når det gjelder kapasitet, konkluderes detmed at denne er for svak i lys av samfunnsoppdra-get og de oppgavene som skal ivaretas. Det er vi-dere, etter utvalgets oppfatning, utfordringer nårdet gjelder effektiviteten i påtalemyndigheten i po-litiet. Særlig blir det behov for rolleavklaringer ogen bedre og mer målrettet oppfølging av den en-kelte påtalejurist. Når det gjelder statsadvokatene,må det skapes et handlingsrom for økt og bedrefagledelse.

Kapittel 11 inneholder en sammenfatning ogoppsummering av de foregående kapitlene, somgrunnlag for de vurderinger utvalget foretar. Herfremkommer også utvalgets sentrale anbefalingerog prioriteringer når det gjelder Den høyere påta-lemyndighet og påtalemyndigheten i politiet. Lesti sammenheng vil kapitlene 1, 11 og 15 kunne gileseren en forkortet versjon av Påtaleanalysen.

I kapittel 12 foretar utvalget en samlet vurde-ring av Den høyere påtalemyndighet (Riksadvoka-tembetet og statsadvokatene). Her drøftes enrekke spørsmål, herunder også riksadvokatensrolle og oppgaver. Det er for utvalget grunnleg-gende at riksadvokatens stabskraft styrkes, etter-som mye av kraften og koordineringen i strategi-og utviklingsarbeidet bør komme fra sentralthold.

Utvalgets samlede vurdering av påtalemyndig-heten i politiet fremgår av kapittel 13. Et sentraltpunkt er behovet for økt satsing på systematiskkompetanseutvikling. Utvalget er kritisk til hvor-dan dagens grunnopplæring og etter- og videreut-danning fungerer. Legges det foreslåtte samfunns-oppdraget til grunn, står det for utvalget ganskeklart at dagens tilbud både er for smalt og for litemålrettet mot påtalejuristene. Riksadvokaten børetter utvalgets syn få et sentralt ansvar på kompe-tanseområdet.

I kapittel 14 behandles ulike temaer.I kapittel 15 foreslås en rekke tiltak. Utvalget

har ikke foretatt en nærmere rangering av de fore-slåtte tiltakene, men følgende fire områder ansessærlig viktige:– økt stabskraft ved Riksadvokatembetet– en styrking av fagledelsen– en klargjøring av påtalejuristenes rolle som et-

terforskingsleder– en systematisk kompetansebygging

For utvalget er det viktig å understreke den indresammenhengen som eksisterer mellom flere avtiltakene. Eksempelvis gjelder dette utviklingenav en forsterket fagledelse. Her er det flere tiltak

som må vurderes samlet. Å plukke ut enkelte til-tak, løsrevet fra konteksten, og samtidig forkasteandre, vil være problematisk og vil neppe gi denønskede effekt.

I kapittel 16 behandles spørsmålet om admi-nistrative og økonomiske konsekvenser.

1.2 Mandat og sammensetning

Utvalget ble oppnevnt ved kgl.res. av 4. mars 2016og ble gitt følgende mandat:

«1 Bakgrunn

I Prop. 61 LS (2014 – 2015) Endringer i po-litiloven mv. (trygghet i hverdagen – nærpoliti-reformen) uttales det blant annet at ‘Det skalforetas en utredning av om påtalemyndighetenhar riktig kapasitet og kompetanse’. I Innst. 306S (2014 – 2015) heter det: ‘Komiteen merkerseg at det skal foretas en utredning av om påta-lemyndigheten har riktig kapasitet og kompe-tanse. Komiteen viser til at målet med utrednin-gen ikke er å endre det integrerte to-sporedesystem’.

2 Mål for straffesaksbehandlingen

Et overordnet mål for påtalemyndighetener å bidra til å redusere kriminaliteten i Norgegjennom en målrettet og effektiv straffesaksbe-handling av høy kvalitet som ivaretar rettssik-kerhet og menneskerettigheter. Straffesaksbe-handlingens bidrag til redusert kriminalitet av-henger først og fremst av at straffbarehandlinger blir avdekket og oppklart, at skyl-dige blir straffet og at reaksjonen er adekvat.Effekten blir bedre jo kortere tid som går fralovbrudd til reaksjon, og høy kvalitet er engjennomgående forutsetning for både raskoppklaring, adekvat reaksjon og for ivareta-kelse av rettssikkerhet og menneskerettighe-ter. Påtalemyndighetens samfunnsoppdrag er åivareta borgernes rettssikkerhet under politi-ets etterforskning. Gjennom god ledelse av et-terforskningsarbeidet skal påtalemyndighetenbidra til at håndheving av lover og regler gir eneffektiv kriminalitetsbekjempelse og legger tilrette for et best mulig grunnlag for at domsto-lene treffer riktige avgjørelser og ilegger ade-kvate reaksjoner. Det er derfor grunnleggendeat påtalemyndigheten har den nødvendige uav-hengighet og gjennomslagskraft i sin oppga-veutførelse.


3 Mandat

Utvalget skal gjennomføre en analyse somkan danne grunnlag for en videreutvikling avog en kvalitetsreform i påtalemyndigheten,både for statsadvokatembetene og for påtale-myndigheten i politiet, og derved bidra til for-bedringer i straffesaksarbeidet. Analysen skalha et særlig fokus på om påtalemyndighetenhar riktig kapasitet og kompetanse for å ivaretade mål som er angitt, og identifisere forbe-dringspotensial og foreslå løsninger for bådekapasitetsutvikling og kompetanseutvikling.Samtidig skal analysen vie særlig oppmerk-somhet til påtalemyndighetens objektivitet,uavhengighet og gjennomslagskraft. Det skalvidere identifiseres forbedringspunkter ogforeslås konkrete tiltak i forhold til organise-ring, effektive og rasjonelle arbeidsformer ogsystemer for samhandling både innad i påtale-myndigheten og i forhold til samarbeidendeaktører. Det skal også vurderes mulige tiltakfor blant annet å oppnå en bedre og mer lik opp-gaveutførelse og resultatoppnåelse for alle de-ler av landet.

I sin rapport skal utvalget:1. Beskrive og vurdere hvordan påtalemyn-

digheten i dag ivaretar sine oppgaver, ogsammenligne effektivitet og resultatoppnå-else i de ulike delene av landet.

2. Sammenlikne og analysere norsk påtale-myndighet særlig opp mot dansk og svenskpåtalemyndighet, både hva gjelder kapasi-tet, kompetanse, organisering, effektivitetog oppgaveutførelse.

3. Analysere og presentere mulige årsaker tilavvik mellom målsettingen for straffesaks-behandlingen og dagens situasjon.

4. Identifisere nødvendige forbedringer ogforbedringspotensial, herunder om påtale-myndigheten har nødvendig og tilstrekke-lig gjennomslagskraft overfor politiet og an-dre, statlige aktører.

5. Vurdere og anbefale tiltak som kan effekti-visere straffesaksbehandlingen og identifi-sere eventuelle mulige innsparinger. Minstett av alternativene skal legge til grunn uen-dret ressursbruk på området.

Arbeidet med å vurdere kapasitet og kompe-tanse i påtalemyndigheten må sees i sammen-heng med det pågående arbeidet til Særorga-nutredningen, Straffeprosesslovutvalget og detnylig nedsatte utvalget som skal vurdere opp-

rettelse av nye særdomstoler for barne- og fa-miliesaker, forvaltningsdomstol for utlendings-saker, og hurtigspor i de alminnelige domsto-lene for enkelte sakstyper innenfor straf-fesakskjeden. Utvalgene bør utveksle informa-sjon om det pågående arbeidet.»

Underveis i utvalgsarbeidet ble det nødvendig årette en henvendelse til departementet om man-datet for å få en avklaring av om det var et premissat det tosporede, integrerte systemet skulle bestå,eller om det var adgang til å gå nærmere inn i endiskusjon om dette. Årsaken var at det ble antydetat ordlyden i mandatet ikke stengte for dette, dauttalelsen som fremgår av mandatet, stammer fraJustiskomiteens innstilling og ikke fra departe-mentet. Medio november 2016 ble det derforsendt en henvendelse per e-post fra utvalgsledertil departementet.

I svarbrev fra departementet av 23. novemberble det uttalt følgende om mandatet:

«I Prop. 61 LS (2014–2015) Endringer i politil-oven mv. (trygghet i hverdagen – nærpolitire-formen) uttales det blant annet at ‘Det skalforetas en utredning av om påtalemyndighetenhar riktig kapasitet og kompetanse’. I Innst. 306S (2014–2015) heter det: ‘Komiteen merkerseg at det skal foretas en utredning av om påta-lemyndigheten har riktig kapasitet og kompe-tanse. Komiteen viser til at målet med utrednin-gen ikke er å endre det integrerte to-sporedesystem’.

Departementet presiserer at henvisningentil ‘det integrerte to-sporede system’ er et ut-trykk for at formålet med utredningen ikke skalvære å endre den grunnleggende norske mo-dellen som innebærer at laveste nivå i påtale-myndigheten (politijuristene) er integrert i po-litiet. Dette er imidlertid ikke til hinder for atutvalget, innenfor denne ramme, drøfter ulikemåter å bedre kvalitet og organisering på.

Det vises for øvrig til mandatets pkt. 3 sombeskriver nærmere hvilke føringer som gjelderfor arbeidet.»

Departementets slutning er at det tosporede inte-grerte system ligger fast og er et premiss for ut-valgsarbeidet. Innenfor dette rammeverket kanimidlertid utvalget drøfte forskjellige måter åbedre kvalitet og organisering på.

Utvalget hadde frist for å innlevere sin utred-ning til den 31. desember 2016. Fristen ble av de-partementet forlenget til 28. februar 2017.


Utvalget har hatt følgende sammensetning:– Tor Langbach, Trondheim (leder)– Tingrettsdommer Fredrik Rieber-Mohn, Jess-

heim– Leder for Politijuristene Sverre Bromander,

Moss– Førstestatsadvokat Kjerstin Kvande, Røyken– Politimester Ole Sæverud, Tromsø– Advokat Anne Kroken, Stavanger– Seksjonsleder Lill Heidi Tinholt, Hønefoss– Seniorskattejurist Inger Coll, Bærum

1.3 Premisser for utvalgets arbeid

1.3.1 Utvalgsarbeidets bakgrunn: Politi-analysen

Politianalysen1 er grunnlagsdokumentet for denreformprosessen norsk politi i disse dager stårmidt oppi. Reformen retter seg både mot strukturog kvalitet, og skal munne ut i at den sentrale sty-ringen skal bli bedre, og i et enhetlig politi. Orga-niseringen av Politiets sikkerhetstjeneste, politietsoppgaver i redningstjenesten, internasjonalt politi-samarbeid, datakriminalitet og etterretning varimidlertid områder som ble helt eller delvis utelattfra analysen.

Politianalysen går heller ikke inn på noen vur-dering av påtalemyndigheten i politiet. Politimes-terens rolle som øverste leder av den lokale påta-lemyndigheten i politidistriktet omtales ikke. Denhøyere påtalemyndighets faglige ansvar for straf-fesaksbehandlingen i politiet, herunder angivelseav mål- og prioriteringer, samt statsadvokatens til-synsrolle overfor politiet, ble heller ikke viet spesi-ell oppmerksomhet, til tross for at begge deler na-turlig inngår i et styrings- og ledelsesperspektiv.Denne avgrensningen medførte at straffesaksbe-handlingens sentrale plass blant politiets opp-gaver fikk en mindre tydelig plass i politianalysen.

I den etterfølgende høringen etterlyste flereinstanser en drøftelse av om forslaget til større po-litidistrikter kunne innebære utfordringer for denintegrerte påtalemyndigheten, og hvordan disseutfordringene i så fall var tenkt løst. I høringsrun-den kom det innspill som gikk ut på at fokuset pådet politioperative kunne få utilsiktede konsekven-ser for politiets evne og kapasitet innenfor kjerne-området etterforsking. En omorganisering avnorsk politi, der påtalemyndighetens grunnleg-gende rolle i straffesaksarbeidet ikke ble viet dennødvendige plass i analysen, medførte at særlig

fagforeningen Politijuristene ivret for en egen på-taleutredning. I etterkant har også Politiets Felles-forbund stilt seg bak et slikt krav. Anbefalingen fraforeningene fikk i ettertid bred politisk tilslutning.

De reformene av politiet som politianalysenmedfører, utgjør et viktig premiss for Påtaleanaly-seutvalgets arbeid. Et grunnleggende spørsmålfor utvalget har vært hvilke konsekvenser politire-formen bør få for påtalemyndigheten. Så vidt om-fattende endringer av den polisiære delen av poli-tiet bør medføre en vurdering av konsekvenser forpåtalemyndigheten. I mandatet brukes begrepetkvalitetsreform. Begrepsbruken, oppnevningen avet regjeringsutvalg og pågående omfattende om-stillingsprosesser i politietaten indikerer et end-ringstrykk rettet mot påtalemyndigheten.

1.3.2 Noen grunnleggende tilnærminger

Påtalemyndighetens organisasjon har i grovetrekk vært uendret i svært mange år, og etatenhar således en lang historie. Denne historien giret grunnlag for å forstå hvordan påtalemyndighe-ten har utviklet seg, og hvorfor man har dagensorganisering og oppgaver. Samtidig kan historienstyngde utgjøre en endringssperre og være et hin-der for nødvendig nytenking.

For utvalget har det vært naturlig å se på påta-lemyndigheten som etat. Dette åpner for å se nær-mere på påtalemyndigheten ut fra hvilke krav ogforventninger som i dag mer generelt stilles tilstatsetater, og vurdere hvordan påtalemyndighe-ten som etat har tatt opp i seg denne formen forstyringssignaler. Utvalget har også søkt å dranytte av organisasjonsteoretisk kunnskap.

Mens påtalemyndighetens organisering ogoppgaver over lang tid har vært relativt uendret,har det skjedd omfattende endringer i politiet, deøvrige justisetatene og statsforvaltningen for øv-rig. Hertil kommer omfattende samfunnsmessigeog teknologiske endringer, foruten at kriminali-tetsbildet er i kraftig endring.

I lys av dette er det nødvendig å diskutere be-hovet for en modernisering av påtalemyndighe-ten. Et overordnet mål for arbeidet er en reformsom skal bidra til en straffesaksbehandling som ermer effektiv og holder høyere kvalitet.

Utvalgets perspektiv er fremtidsrettet. Gjen-nom en analyse av hva som kan sette påtalemyn-digheten i stand til å møte morgendagens utfor-dringer, utgjør denne utredningen et grunnlags-dokument for en kvalitetsreform. Der det er natur-lig og nødvendig, har utvalget også gitt noen vur-deringer og beskrivelser av dagens situasjon.Utvalget vil i første rekke rette søkelyset mot

1 NOU 2013: 9 Ett politi – rustet til å møte fremtidens utfor-dringer (Politianalysen).


endringer og forbedringer i form av konkrete til-tak som morgendagens utfordringer vil kreve. Idisse vurderingene har utvalget også støttet segpå organisasjonsteori og på sentrale føringer knyt-tet til statens etater.

1.3.3 Utvalgets forståelse av mandatet

Helt sentralt i mandatet er spørsmålet om hvor-vidt påtalemyndigheten har riktig kapasitet og rettkompetanse. For å kunne besvare et slikt spørsmåler det nødvendig å redegjøre for hvilke oppgaversom i fremtiden bør tilligge påtalejurister, og hvil-ket ansvar og hvilken myndighet påtalemyndighe-ten bør ha. Denne gjennomgangen vil omfattebåde påtalemyndigheten «som sådan», statsadvo-katrollen og politijuristrollen.

Mandatet omfatter ikke direkte riksadvokaten.Riksadvokaten har imidlertid den overordnede le-delsen av påtalemyndigheten, jf. straffeprosesslo-ven § 56 annet ledd første setning. Når påtalemyn-digheten skal gjøres til gjenstand for en analyse,er det derfor i noen sammenhenger nødvendigogså å se på sider ved riksadvokatens virksomhet.

I Politianalysen heter det på side 12 at man harvalgt å ikke vurdere det tosporede system nær-mere. Heller ikke Påtaleanalyseutvalget vil foretaen vurdering av dette, jf. mandatets punkt 1 og de-partementets senere presisering, som er gjengittforan. Parallelt med utvalgets arbeid har det imid-lertid oppstått en diskusjon i media om både dettosporede system og om påtalemyndighetens inte-grering i politiet. Det integrerte tosporede systemligger som et premiss for utredningen og inne-bærer en avgrensning mot den såkalte skillede-batten – diskusjonen om hvorvidt påtalemyndig-heten på første nivå bør skilles fra politiet. Utval-get legger videre dagens trenivåmodell for påtale-myndigheten til grunn. Der dette er naturlig, vilutvalget likevel omtale disse temaene.

Utvalget har forstått mandatet dit hen at detomfatter forhold som har en naturlig grenseflatemot og betydning for straffesaksbehandlingen, foreksempel prioriteringsspørsmål og aktivitetersom ligger utenfor den tradisjonelle straffesaksbe-handlingen. Begrunnelsen er at dette indirektekan ha betydning for hvor mange og hvilke sakerpåtalemyndigheten får til behandling, og følgelighvorledes disse blir etterforsket og håndtert.

Utvalget har ikke hatt tilgjengelig analysekapa-sitet og har ikke innhentet et større empirisk data-grunnlag. I tilknytning til spørsmålet om kapasitetpresenterer utvalget likevel kvalifiserte overslagover hvilken kapasitet påtalemyndigheten i daghar, sett i forhold til pålagte oppgaver. Noen av

tallstørrelsene er selvsagt usikre. Samtidig menerutvalget at når tallene ses i sammenheng, frem-kommer det klare utviklingstrekk og retning.

Utvalget presenterer ikke en fullstendig ana-lyse av påtalemyndigheten i henholdsvis Dan-mark og Sverige, men viser til landenes systemerder dette er naturlig i tilknytning til konkrete drøf-tinger. Tilsvarende tilnærming gjelder for kompa-rative analyser av politidistriktene.

1.4 Utvalgets arbeid

Påtaleanalyseutvalget har i alt avholdt sju møter,første gang 28. april 2016 og siste gang 25. januar2017. De fleste møtene har vært av to dagers va-righet. I tillegg har utvalget hatt korte utvalgsmø-ter i forbindelse med studiereiser til Københavnog Stockholm.

I København hadde utvalget møte med dendanske Rigsadvokaten, hvor utvalget fikk en rede-gjørelse for deres organisering, rettslige system,kompetansearbeid og styring og ledelse av danskanklagemyndighet. Deretter ble det avholdt etmøte med dansk politi, hvor det ble gitt presenta-sjoner av situasjonen i dansk politi, kriminalitets-utfordringer og samarbeidet med anklagemyndig-heten. I Stockholm besøkte utvalget den svenskeRiksåklagaren, hvor temaene var de samme somhos den danske Rigsadvokaten. Deretter ble detavholdt et møte med svensk politi.

Utvalget har invitert representanter for påtale-myndigheten og andre aktører i strafferettspleientil møter med utvalget. Riksadvokatens leder-gruppe, ved riksadvokat Tor-Aksel Busch, assis-terende riksadvokat Knut Erik Sæther og før-stestatsadvokat Harald Strand, møtte utvalget iseptember 2016, hvor de gjorde rede for sitt synpå dagens situasjon i påtalemyndigheten og kommed flere innspill til sentrale forhold av betydningfor utvalgets arbeid. Utvalgsleder har hatt fleremøter med riksadvokaten. FørstestatsadvokateneJørn Sigurd Maurud og Olav Helge Thue vedOslo statsadvokatembeter har også møtt utvalgetog redegjort for sine synspunkter om påtalemyn-digheten.

Utvalget har videre invitert og avholdt møtermed representanter fra Advokatforeningens for-svarergruppe og bistandsadvokatutvalg, Oslotingrett og Statsadvokatenes forening i utvalgsmø-ter.

Utvalget har hatt flere møter med Politidirek-toratet, hvor direktoratet har redegjort for sinetanker om påtalemyndigheten, og om implemen-teringen av Nærpolitireformen og Handlingspla-


nen for løft av etterforskingsfeltet2. Utvalget harogså avholdt møte med Politihøgskolen, som re-degjorde for sitt arbeid med kompetanseutviklingfor påtalemyndigheten.

Utvalget har funnet det nødvendig å se pro-blemstillingene knyttet til ledelse og styring i enorganisasjonsteoretisk kontekst og rettet derforen henstilling til professor Jan Ole Vanebo vedNord universitet. Oppdraget har bestått i å gi enfremstilling av hvilke krav og forventninger som idag stilles til styring og ledelse av offentlige virk-somheter.

Utvalgsleder og sekretariatet har foruten detteavholdt møter med fem politidistrikt (Sør-Vest,Oslo v/Grønland politistasjon, Sør-Øst, Trøndelagog Finnmark). Der møtte ledelsen i distriktet, le-der for påtaleseksjonen, leder av etterforskingsen-heten og i noen tilfeller også førstestatsadvokatenfra det aktuelle embetet. Forut for møtene ble detsendt ut en bestilling, hvor de ble bedt om å be-lyse ulike tema.

Utvalgsleder og sekretariatet har også avholdtmøter med Domstoladministrasjonen, Politijuris-tene og Politiets Fellesforbund. Utvalgsleder ogsekretariatet deltok også på det nasjonale statsad-vokatmøtet, samt på Oslo statsadvokatembetersformøte til deres lokale påtalemøte med underlig-gende politidistrikt.

1.5 Utredninger og øvrig litteratur av betydning for utvalgets arbeid

1.5.1 Innledning

I det følgende gis en kortfattet sammenstilling avtidligere og pågående utredninger og rapportersom Påtaleanalyseutvalget har sett hen til. Ogsåannen litteratur er iakttatt, med løpende henvis-ninger i teksten.

1.5.2 NOU 1988: 39 – Ryssdal-utvalget

Ryssdal-utvalget (også kalt «skille-utvalget») bleoppnevnt i 1987 og fikk i mandat å analysere da-værende politiordning. Sentralt sto en kartleggingog vurdering av virkningene av at den underord-nede påtalemyndighet utgjør en del av politiet. Ut-valget skulle blant annet sammenligne den norskepolitiordningen med andre lands ordninger ogforeslå aktuelle endringer i avgrensningen av poli-tiet, lensmannsetaten og påtalemyndigheten. Ipraksis var det særlig ordningene i Sverige og

Danmark som utvalget fant interessante, og i trådmed mandatet ble det i utredningen skissert ulikeorganisatoriske modeller, som Påtaleanalyseutval-get kommer nærmere inn på senere3.

1.5.3 Tidligere påtaleutredninger

1.5.3.1 Fosheim-utvalget

I lys av foreslåtte endringer for politietaten ogdomstolene og for å sikre en balansert ressursut-nyttelse i justissektoren, nedsatte Justisdeparte-mentet i desember 1999 et utvalg «for gjennom-gang av den høyere påtalemyndighets organisa-sjon og arbeidsoppgaver». Utvalget avsluttet sittarbeid i april 2001.

Hovedforslagene i rapporten var– å redusere antall statsadvokatembeter fra ti til

seks embeter, og slik at de nye større embeterskal følge lagdømmeinndelingen

– å styrke statsadvokatenes rolle som fagledelsefor politiet

– å endre straffeprosessloven § 76, slik at stats-advokatene formelt stilles friere enn i dag til åavgjøre hvilke saker de skal aktorere

– å innføre en veiledende norm om at hver stats-advokat ikke bør ha mer enn 50 retts- og reise-dager per år

I høringsbrev av 14. januar 2002 side 5 og 6 an-førte riksadvokaten følgende:

«Etaten står ganske raskt ved et veiskille. (…).Det er nå en sterk, og berettiget, forventningom at de økonomiske rammevilkårene blir slikat statsadvokatene settes i stand til å ivaretaogså fagledelsen. Også Riksadvokatembetetmå styrkes for å kunne ivareta sine oppgaver.Etter riksadvokatens oppfatning kan det van-skelig tenkes noe annet område hvor oppret-telse av i størrelsesorden 20 nye stillinger kanforventes å ha en bedre effekt i forhold til detoverordnede mål: Bedre kriminalitetsbekjem-pelse. (…) Alternativet er at statsadvokatenelangt på vei tvinges tilbake til den tradisjonellevirksomhetsutøvelsen, og at riksadvokaten måredusere sin virksomhet når det gjelder inn-spill til lovendringer, høringsuttalelser, bistandtil departementet og Politidirektoratet, over-ordnede retningslinjer, kurs- og undervisnings-virksomhet, deltagelse i utvalg og arbeidsgrup-per, osv.»

2 Se punkt 1.5.10. 3 Se punkt 2.3.4.


Utvalget har merket seg riksadvokatens uttalelseherom, som fortsatt anses å ha gyldighet i 2017.

1.5.3.2 Fornebo-utvalget

Riksadvokaten nedsatte i 2008 en arbeidsgruppetil å vurdere ulike sider ved virksomheten i denhøyere påtalemyndighet. Rapporten ble avgitt imai 2010. I sammendraget heter det:

«Fosheim-utvalgets beskrivelse og vurderingav virksomheten i 2001 er dekkende også i dag.Ressursene brukes i stor grad til enkeltsaksbe-handling og aktorater, samtidig som oppga-veløsningen i liten grad styres av strategiskevalg og målrettet innsats. (…) Gjennom sinuavhengige profesjonsutøvelse og gode kom-petanse har statsadvokatene det beste formelleog reelle utgangspunkt for straffesaksledelseog kvalitetsutvikling i straffesaksbehandlin-gen. Den samlede kompetansen ‘konserveres’imidlertid gjennom enkeltsaksbehandling, ogbrukes i for liten grad til å skape resultaterutenfor embetenes interne virksomhet.»

I likhet med Påtaleanalyseutvalget fant også For-nebo-utvalget det nødvendig å fremheve

«at de tre nivåer i påtaleorganisasjonen [må]ses under ett i valget av løsninger».

Om formålet med statsadvokatenes virksomhetskriver utvalget:

«Ledelse og utvikling av den regionale straf-fesaksbehandlingen er formålet med statsad-vokatenes virksomhet og innholdet i statsadvo-katrollen. Dette følger etter vårt syn av de over-ordnede målsetninger og funksjonsbe-skrivelser for den høyere påtalemyndighet,sammen med kravet om mål- og resultatsty-ring.

Fagledelsen kan med en slik hovedmålset-ning ikke beskrives og utøves som en særskiltfunksjon ved siden av den øvrige virksomhet,slik påtalemyndighetens styringsdokumenterog planverk i dag legger opp til.

Påtalevirksomheten i politiet og på statsad-vokatnivået er tett sammenvevet, og for å nåviktige målsettinger med god ressursutnyt-telse begge steder, bør det utvikles et langtsterkere samarbeid mellom de to nivåene. Etfelles regionalt planarbeid vil gi statsadvokate-nes straffesaksledelse en bedre plattform, og

styrke mulighetene for å nå synlige resultater iden regionale straffesaksvirksomhet.»

Fornebo-utvalget viser til at en dynamisk og po-tent fagledelse forutsetter at man får nødvendighandlingsrom. For å oppnå dette foreslås føl-gende:

«Skal embetene fungere som et strategisk nivåi påtalemyndigheten, er det nødvendig medstørre fleksibilitet og valgfrihet i oppgaveløs-ningen. Dette kan oppnås ved at volumet på ak-torater og påtalesaker reduseres noe, samtidigmed at regelverket i mindre grad blir styrendefor utvalget av saker og embetets ressursbruk.

Det må i forbindelse med den nye straffelo-ven gjøres nødvendige tilpasninger i straffepro-sessloven. Arbeidsgruppen foreslår i denneforbindelse at kompetansebestemmelsene istraffeprosessloven §§ 65 – 67 avløses av en be-stemmelse som overlater fordelingen av påtale-kompetanse til Riksadvokaten gjennom delega-sjonslovgivning.»

Av øvrige forslag nevnes at utvalget foresloendringer i påtaleinstruksen § 22-4 og straffepro-sessloven § 76 tredje ledd for å frigjøre noen res-surser som kunne gi mulighet til å styre innsatseni påtalearbeidet og sakskontrollen på en bedremåte samt styrke statsadvokatenes innflytelse pårettsutviklingen.

1.5.3.3 Frigaard-utvalget

Det ble tidlig klart at arbeidet med Nærpolitirefor-men kunne medføre et behov for en omarronde-ring av de regionale statsadvokatembetene. Riks-advokaten nedsatte derfor i november 2013 en ar-beidsgruppe (Frigaard-utvalget) som fikk i man-dat å utrede hvordan statsadvokatembetene bestburde organiseres med utgangspunkt i Politiana-lysens tre alternative modeller. Rapporten ble av-gitt 31. mai 2014.

Av særlig relevans for Påtaleanalyseutvalgetsarbeid er arbeidsgruppens anbefaling om at

«det bør være færre og større embeter enn idag, med anslagsvis minst 8–10 statsadvokat-hjemler».

I tillegg til at dette vil gjøre hvert enkelt embetemindre sårbart, vil en slik struktur

«gi økt fleksibilitet i straffesaksbehandlingen,samt bedre forutsetninger for statsadvokate-


nes fagledelse overfor politiet og utadrettedevirksomhet».

Nærpolitireformen endte som kjent opp med enmellommodell (12 politidistrikter), og om en slikmellomløsning skriver Frigaard-utvalget følgende:

«Ved en mellommodell med ti politidistrikter erarbeidsgruppens anbefaling at Den høyerepåtalemyndighet bør organiseres med færreog sammenslåtte embetskretser, til tross for atmellommodellen i seg selv ikke krever storeendringer i dagens struktur. Et flertall i grup-pen anbefaler en inndeling i seks embetskret-ser, mens et mindretall anbefaler sju regionalestatsadvokatembeter. Det er løsningen på Øst-landet som her utgjør forskjellen mellom de tosynspunktene.»

Som følge av statsadvokatenes rettsstilling vedomorganisering, sammenholdt med en budsjett-messig krevende situasjon, er det kun gjennom-ført mindre justeringer av embetskretsene.4 Senærmere om dette i kapittel 10.

1.5.4 NOU 2013: 9 – Politianalysen

I Politianalysen angis følgende hovedkonklusjon:

«For å kunne utvikle et politi som kan møtefremtidens behov anbefaler utvalget at detgjennomføres to reformer i norsk politi; enstrukturreform og en kvalitetsreform.– Strukturreformen har som formål å frigjøre

ressurser til løsning av kjerneoppgavene oglegge forutsetninger for et kompetent ogrobust lokalt politi samt robuste fagmiljøerog spesialister regionalt og nasjonalt

– Kvalitetsreformen har som formål å utvikleet kunnskapsbasert og effektivt politi medevne til kontinuerlig forbedring og utvik-ling.»

Politianalysen omtaler etterforsking og straffefor-følgning av lovbrudd som én av politiets fire kjer-neoppgaver.5 Disse kjerneoppgavene må politietifølge Politianalysen settes i bedre stand til å løse,om nødvendig på bekostning av øvrige oppgaveretaten er tillagt.

Utredningen avgrenser i stor grad mot påtale-myndighetens virksomhet. Enkelte funn og analy-ser har uansett direkte relevans for Påtaleanalyse-

utvalgets arbeid. Det ene forholdet Påtaleanalyse-utvalget vil fremheve, er at etterforsking og straf-feforfølgning trekkes frem som en kjerneopp-gave, underlagt påtalemyndigheten ansvar. I denforeslåtte distriktstrukturen (seks distrikter) bledet anslått at hvert distrikt måtte ha et minimumav 20 årsverk innen påtale for å kunne utføre sineoppgaver og ivareta tildelt ansvar.6 Det andre erde beskrevne, fremtidige kriminalitetsutfordrin-gene.

1.5.5 Nærpolitireformen

I stortingsproposisjonen Prop. 61 LS (2014–2015)– Endringer i politiloven mv. (trygghet i hverdagen– nærpolitireformen) – ble hovedlinjene i Politiana-lysens innstilling videreført, herunder prinsippetom at politiet fortsatt skal ha en desentralisertstruktur og ledelse. I dette inngår det såkalte tota-lansvarsprinsippet, hvor politimesteren har et hel-hetlig ansvar for polititjenesten innenfor et defi-nert geografisk område.

Påtaleanalyseutvalget har også sett hen til deinterne dokumentene som er utarbeidet i anled-ning implementeringen av reformen. Disse vilsærlig bli omtalt i kapittel 10.

1.5.6 Den danske politianalysen

For å bidra til å ta ut potensialet til dansk politinedsatte den danske justisministeren sommeren2003 et såkalt visjonsutvalg. Sentralt i arbeidet stoå tilrettelegge for

«et målrettet og fremsynet forebyggelse af kri-minalitet samt professionelt og effektivt opkla-ringsarbejde».

Utvalget foreslo gjennomgripende reformer:7

«Hvis politiet skal sikres den nødvendige slag-kraft i fremtiden, må der således ske en totalomlægning af politiets nuværende rammer.Den anbefalede politireform vil udgøre den –uden sammenligning – største fornyelse afdansk politi siden 1938.»

Påtalemyndigheten drøftes i kapittel 6:8

«I faglig henseende ledes anklagemyndighe-den af Rigsadvokaten (som har) instruktions-

4 Kgl.res. 30. september 2016.5 NOU 2013: 9 side 22.

6 NOU 2013: 9 side 108.7 Visionsudvalget 2005 side 11.8 Visionsudvalget 2005 side 140.


beføjelse over for statsadvokaterne og tilligeover for politimestrene i disses egenskab af le-dere af den lokale anklagemyndighed. I andrehenseender findes der derimod ikke nogenegentlig, samlet ledelse af anklagemyndighe-den, hvad enten det gælder udvælgelse, ansæt-telse og videreuddannelse af personalet, orga-nisationsudvikling eller prioritering og forde-ling af ressourcer mellem de forskellige dele afanklagemyndigheden. (…)

Problemstillingerne både i forhold til rets-sikkerhed og til klare ledelses- og kompetence-forhold vil blive forstærket med den foreslåedepolitireform, der indebærer en betydelig styr-kelse af politiet – både af de lokale politidirek-tører og af Rigspolitichefen. På den baggrunder det flertallets opfattelse, at der må ske en til-svarende styrkelse af anklagemyndigheden, ogat det vil rejse væsentlige retssikkerhedsmæs-sige betænkeligheder i forhold til anklagemyn-dighedens uafhængighed og gennemslags-kraft, hvis den nuværende ordning fastholdesuændret. (…)

Flertallet foreslår på den baggrund en min-dre vidtgående løsning, som tilnærmer Dan-mark til de øvrige vesteuropæiske lande. For-slaget om en ændring af den nuværende ord-ning – men ikke en total udskillelse – skal ses ilyset af de fordele, den daglige, tætte kontaktog uformelle dialog mellem det lokale politi ogden lokale anklagemyndighed – i samme byg-ninger og med samme chef – også kan inde-bære for bl.a. effektiviteten og kvaliteten af po-litiets efterforskningsarbejde. Flertallet læggersåledes vægt på, at koordineringen af den lo-kale anklagemyndighed og politiet i politikred-sene opretholdes, og at politidirektøren derforfortsat skal varetage den samlede ledelse afhele kredsens personale. (…)1. Ansvaret for anklagemyndighedens perso-

nale overføres til Rigsadvokaten fra hen-holdsvis Justitsministeriet (jurister) ogRigspolitichefen (kontorpersonale mv.).

2. Det overordnede ansvar for anklagemyn-dighedens bevilling overføres fra Rigspoli-tichefen til Rigsadvokaten. Det betyder, atbevillingen til anklagemyndigheden skaludskilles af bevillingen til politiet.

3. Som led i indførelsen af mål- og rammesty-ring i anklagemyndigheden opstiller Rigs-advokaten de bevillingsmæssige rammersamt resultatmål for de enkelte enheder ianklagemyndigheden.»

Fra mindretallets votum (tre ulike fraksjoner) harPåtaleanalyseutvalget merket seg synspunktet omat en slik organisering i realiteten representerer etskille av påtalemyndighet og politi.

1.5.7 Politiet mot 2020 – bemannings- og kompetansebehov i politiet

På oppdrag fra Justisdepartementet utarbeidet Po-litidirektoratet i 2008 en analyse av nødvendiggrunnbemanning i politiet, sett hen til det poli-tiske målet om en tilfredsstillende politidekning,nedfelt i rapporten Politiet mot 2020. I rapportenheter det blant annet:9

«For å unngå en svekkelse av politiet må politi-dekningen følge befolkningsutviklingen ogheves fra dagens nivå på 1,8 til minst 2,0 politi-årsverk per 1000 innbyggere. For å oppnå enpolitidekning på 2,0 pr. 1000 innbyggere tren-ger etaten 2700 nye politiårsverk frem til 2020.Det anbefales at styrkingen fordeles med enjevn vekst på 2,7 % per år fra 2009 til 2020. Sat-singen forutsetter at opptaket til Politihøgsko-len økes til 560 studenter fra 2009.»

Ambisjonen om en politidekning på 2 årsverk per1000 innbyggere har i ettertid fått bred politisk til-slutning. Om øvrige stillingskategorier, herunderpåtalejurister, anføres følgende i rapporten:

«I samme periode er det behov for en vekst påom lag 1000 årsverk i andre stillingskategorier.Dette gjelder både politijurister, administrativtansatte og andre sivile stillinger.»

Påtaleanalyseutvalget kjenner ikke til at det på til-svarende måte som for politistillingene, er foretatten nærmere analyse av hvor mange påtalejuristersom kreves for å sikre en tilfredsstillende straf-fesaksbehandling. Utvalget kan heller ikke se atdet er gjort beregninger eller foretatt analysersom angir forholdstall mellom antall etterfor-skere, jurister og statsadvokater.

1.5.8 Politiets ressursanalyse

Politiets ressursanalyse for 2015 er den femte irekken.10 Formålet med analysen er å bidra til enkunnskapsbasert og målrettet styring av ressur-sene i politiog lensmannsetaten og å gjøre denne

9 Politidirektoratet, Politiet mot 2020 side 7.10 Analysen finnes på www.politi.no.


informasjonen mer tilgjengelig. Analysen utarbei-des og utgis av Politidirektoratet.

Analysen viser at politidekningen økte i 2015.En utfordring synes å være at utgiftene til lønn oghusleie (som andel av de totale driftsutgiftene i po-litidistriktene) gikk opp fra 84 prosent i 2014 til 85prosent i 2015. Dette er bundne utgifter som be-grenser distriktenes handlingsrom. I 2015 var det15 274 årsverk totalt i politiog lensmannsetaten.Av dette var 9028 årsverk innenfor politistillinger(59 prosent) og 5445 årsverk i den sivile stillings-gruppen (36 prosent). Juristene utgjorde den min-ste stillingsgruppen med 801 årsverk (5 prosent).

Ressursanalysen for 2014 inneholdt et kapittelom produksjonen hos påtalejuristene og utviklin-gen i denne. Bakgrunnen for hvorfor dette ikke ervidereført i ressursanalysen for 2015, er etter detutvalget har fått opplyst at Politidirektoratet ikkeprioriterte å ha med slike produktivitetsmålinger.

1.5.9 Femmeranalysen

Høsten 2014 gjennomførte Politidirektoratet, i tettsamarbeid med riksadvokaten, en analyse av straf-fesaksbehandlingen i fem utvalgte politidistrik-ter.11 Bakgrunnen for analysen var økningen istraffesaksrestansene gjennom 2013 og førstehalvår 2014, og intensjonen var å identifiseresterke og svake sider ved straffesaksbehandlin-gen. Metoden for utvelgelse av politidistrikter vartradisjonelle måleindikatorer basert på STRASAK-tall12 og er nærmere beskrevet i den såkalte En-kildeanalysen.13 Funnene skulle være et bidrag tilå videreutvikle en «best practice» innenfor etter-forskingsfaget. Det ble avholdt separate møtermed politidistriktene. Ulikheten i oppgaveløsningog oppfølging av ansatte ble i ettertid vurdert somsignifikant.

I oppfølgingen av arbeidet utarbeidet Politidi-rektoratet Femmeranalysen som kom i april2015.14

I sluttrapporten heter det på side 3:

«De fem distriktene (…) viste store ulikheterbåde med hensyn til organisering av etterfors-kning og påtalearbeid, ledelse, rutiner oglokale utfordringer i kriminalitetsbildet. Det er

likevel mulig å identifisere noen faktorer somsynes å ha vesentlig betydning for straffesaks-behandlingen. (…) Alle distriktene har opplevdat endringene i arbeidstidsbestemmelsene harført til redusert kapasitet innenfor etterfors-kning og påtale. Videre ble det fra alle distrik-tene pekt på at økt satsing på vakt og bered-skapstjeneste, og økte krav til trening for ope-rative mannskaper, har gått ut overetterforskningskapasiteten og skjøvet opp-merksomheten på etterforskning til side.»

Om påtalefunksjonen heter det videre:

«Organisering av påtaleenheten varierte myemellom distriktene. Vestfold har spredt de allerfleste juristene på alle geografiske og funksjo-nelle enheter med etterforskningsansvar, ogmener at fremskutt og integrert påtale er enviktig forutsetning for at de har god kontroll påstraffesaksporteføljen. På den annen side harde erfart at spredt geografisk plassering av på-talejuristene gir stor sårbarhet i forhold til turnover og fravær, og at det gjør spesialisering van-skeligere.

Østfold politidistrikt har på den annen sidenylig samlet alle påtalejuristene sentralt i dis-triktet, etter å ha hatt en desentralisert modellsom ikke fungerte tilfredsstillende. De øvrigedistriktene hadde mellomløsninger. Det harikke vært mulig å påvise noen entydig sam-menheng mellom produktiviteten i påtaleenhe-tene og hvordan juristene er plassert geo-grafisk.

Vestfold og Telemark har begge høy pro-duksjon av påtaleavgjørelser per jurist. En fel-lesnevner for disse distriktene er en systema-tisk oppfølging av juristenes porteføljer fra på-taleleders side ved aktiv bruk av PAL15 forSTRASAK, omfordeling av saker mellom juris-tene, omfordeling av ressurser ved behov ogsystematisk oppfølging av den samledesaksporteføljen.

Samtlige distrikter bruker PAL for STRA-SAK til å utarbeide restanseoversikter til juris-tene. Det synes ikke å være tilstrekkelig å pro-dusere og distribuere slike restanselister hvisdet ikke følges opp med konkrete tilpasningerfor å avhjelpe de avvikene/utfordringene somavdekkes i den enkelte porteføljen.

Ett av distriktene opplyste at en grunn tilrestanseoppbyggingen er motstand mot inte-grert påtalearbeid i påtalegruppa.

11 Vestfold, Østfold, Telemark, Rogaland og Hordaland politi-distrikt.

12 Straffesaksregister.13 Politidirektoratet, Beskrivelser og vurderinger av politiets

resultater på ulike indikatorer i straffesaksbehandlingen, 1.september 2014.

14 Politidirektoratet og Riksadvokatembetets dialogmøtermed fem politidistrikter, 8. april 2015. 15 Politiets Analyse og ledelsesverktøy.


De fleste distriktene opplevde turn overblant juristene som en betydelig utfordring ogmedvirkende årsak til restanser. Rogaland poli-tidistrikt har iverksatt målrettede tiltak for åmotvirke turn over, der lønnsbetingelsene erviktigste virkemiddel.

Samtlige distrikter fremhevet viktighetenav å sikre tilstrekkelig påtalekapasitet. Dettegjaldt både de som hadde den laveste og denhøyeste produksjonen per jurist.

Det kan etter direktoratets oppfatning væregrunn til å stille spørsmålstegn ved om økt på-talekapasitet alene er det beste virkemidlet forå få ned restansene i de distriktene som har for-holdsvis høy juristdekning. Det er grunn til åanta at bedre politifaglig etterforskningsle-delse og kvalitetskontroll av ferdig etterfor-skede saker vil kunne frigjøre kapasitet i påtale-leddet, og at det ligger et potensial i blant annetledelse, rutiner og oppfølging.»16

Et viktig funn var at distriktene med svakest mål-oppnåelse hadde fravær av systematisk kontrollog oppfølging av straffesaksrestanser, både på en-hets- og individnivå, oppsummert i figur 1.1.17

1.5.10 Handlingsplan for løft av etterforskingsfeltet

I Nærpolitireformen18 understreket Justis- og be-redskapsdepartementet at det var dokumentertbetydelige svakheter på straffesaksområdet, og at

ulike tiltak skulle iverksettes for å oppnå bedre re-sultater. Stortinget ga sin tilslutning og ba regje-ringen sørge for en nasjonal handlingsplan for etløft av etterforskingsfeltet. Handlingsplanen19 blesignert 31. mai 2016, og i forordet uttrykker riks-advokaten og politidirektøren klare forventningertil det forestående arbeidet:

«Vårt mål med handlingsplanen er at den skalbidra til å heve kvaliteten ved etterforsking ogpåtalearbeid i hele landet og bidra til merenhetlig oppgaveløsning; straffesaksbehand-lingen i politiet skal styrkes. Vi er klar over atdet ikke finnes raske og enkle løsninger for årealisere det bebudede løft, men evne og viljetil å prioritere området over tid er en forutset-ning, ikke minst fra ledelsens side. Vår klaremålsetting er at tiltakene skal gjøre det merattraktivt å arbeide som etterforsker og påta-lejurist i politiet.»

Helt sentrale underlagsrapporter har vært Politi-direktoratets rapport Etterforskningen i politiet2013 og riksadvokatens arbeidsgruppes Avhørs-metodikk i politiet, begge avgitt i 2013, samt stats-advokatenes inspeksjonsrapporter i samme peri-ode. Det som kan utledes av disse dokumentene,var at mye fungerte relativt bra innen etterfor-skingsfaget, men at det også var eller er områdermed rom for klare forbedringer. Disse hovedårsa-kene er oppsummert slik av riksadvokaten i mål-og prioriteringsrundskrivene i 2015 og 2016:

«– Engasjement for etterforskingsfaget hostoppledelsen i politiet, med tilhørende prio-riteringer og legitimitet

– Etterforskingsledelse (både påtalemessigog politifaglig)

– Oppmerksomhet mot kvalitet. Kompe-tanse, praksis, trening og evaluering. Etmer forpliktende system

– Fagledelse fra statsadvokatenes side ogoppfølging fra Politidirektoratet og riksad-vokat

I tillegg er arbeidsbetingelser og etterfor-skingsfagets status særlig viktig.»

Riksadvokaten har vært tydelig på at de oven-nevnte strekpunktene, og punktet om arbeidsbe-tingelser og status, (omtalt som «4+1») er de vik-tigste årsakene til påviste kvalitetsavvik i straf-fesaksarbeidet. En målrettet innsats på disse om-

16 Femmeranalysen side 5–6.17 Power Point-slide fra Politidirektoratet i forbindelse med at

funnene fra Femmeranalysen ble presentert på utvidetpåtaleledermøte i april 2015.

18 Prop. 61 LS (2014–2015) Endringer i politiloven mv. (trygg-het i hverdagen – nærpolitireformen).

Figur 1.1

De tre viktigste tiltakene for gode resultater:

Engasjement og interesse i

toppledelsen

1. Oppfølging

2. Oppfølging

3. Oppfølging

Resultat-orientering

Ansvars-bevissthet

19 Handlingsplan for løft av etterforskningsfeltet, et samar-beid mellom Politidirektoratet og Riksadvokatembetet.


rådene blir ansett som helt avgjørende, og en godmåloppnåelse på 4+1 er det sentrale i etterfor-skingsløftet. 4+1 skal gis forrang dersom økono-miske rammebetingelser eller andre hensyn leg-ger begrensninger for gjennomføringskraften iplanen og/eller medfører innbyrdes prioriteringmellom tiltakene.

Handlingsplanen består av 20 tiltak og tar opp iseg 4+1, men er utvidet til å omfatte også andre si-der av straffesaksarbeidet. Tematisk kan tiltakenei planen inndeles i fire hovedkategorier:– 4+1– politiarbeid på stedet– ulike former for standardisering– IKT-satsingen

Da planen forelå, ble prosjektet Etterforskningsløf-tet initiert av Politidirektoratet, bestående av inn-beordrede ressurser fra distriktene (politiog på-talemyndighet). Den høyere påtalemyndighet errepresentert ved en statsadvokat i deltidsstilling.

Prosjektledelsen har på forespørsel fra utval-get opplyst at hovedfokus i 2017 vil være følgendeområder:– Forvaltnings- og utviklingsapparat: Dette appa-

ratet skal, innenfor sitt mandat, innføre rutiner,instrukser, maler med mer. I tett dialog medriksadvokaten etableres roller, arbeidsproses-ser og rutiner.

– Obligatorisk årlig opplæring: Det skal utarbei-des opplegg for obligatorisk årlig opplæring,tilpasset ulike nivåer og kategorier, for å sikreat ansatte innen etterforskingsfeltet besitternødvendig basiskunnskap for å kunne utførejobben sin på en kvalitativ god og effektiv måte.

– Etterforskingsledelse og beredskap: Det skal leve-res flere produkter for å legge til rette for bedreetterforskingsledelse, etterforskingsbered-skap, evaluering og tilbakemeldinger.

– Karrieresystem: Prosjektet skal levere nødven-dige bestanddeler for å kunne etablere et hel-hetlig karrieresystem, herunder standardi-serte rollebeskrivelser med kompetansekrav,strategisk kompetanseplan og kompetanseplansamt en anbefaling til karrieresystem innen et-terforskingsfeltet.

– IKT-tiltak: Prosjektet vil ha et koordinerendeansvar for IKT-prosjekter som griper inn i etter-forskingsområdet.

Politidirektoratet understreker at planen har etlangsiktig perspektiv, og at også påtalemyndighe-ten i det minste indirekte vil oppnå en gevinst nåretterforskingsfaget generelt får et løft.20 Politiju-

ristene har på sin side etterlyst tiltak som i størregrad retter seg direkte mot påtalemyndigheten.

1.5.11 Forskningsprosjekt om kvalitet i etterforskingen

I kjølvannet av Fritz Moen-sakene21 ble det eta-blert et etterforskningsprosjekt ved Politihøgsko-len, med støtte fra Justisdepartementet. Prosjek-tet har vært tredelt, hvor delprosjektet Kvalitet ietterforskningen lå til professor Tor-Geir Myhrer. Iboken Kvalitet i etterforskningen22 redegjør hanfor hva som ligger i kvalitetsbegrepet, og i hvilkenutstrekning påtaleansvarlig rent faktisk øver inn-flytelse på kvaliteten i den enkelte etterforsking.

1.5.12 Utdanning – Sjøvold-utvalgene med oppfølgingsrapporter

Til grunn for utdanningen av påtalejuristene i poli-tiet ligger rapportene Utdanningstilbud for nytil-satte påtalejurister i politiet, delrapport 1 og del-rapport 2. Rapportene er fra 2001, og arbeidet bleledet av Hans Sverre Sjøvold. Gruppen ble nedsattav Justisdepartementet og skulle utarbeide for-slag til utdanningstilbud for nytilsatte påtalejuris-ter – en yrkesgruppe det ikke fantes noe sentralttilbud til.

Delrapport 1 skulle utarbeide et forslag tilgrunnutdanning for jurister i politiet som behand-let straffesaker (det faglige innholdet, omfanget,varigheten, undervisningsform), og om grunnut-danningen burde være obligatorisk. Gruppenforeslo en samlet opplæring over ett år med et lo-kalt introduksjonsprogram på tre uker, en regio-nal samling på én uke og et felles sentralt kursover tre uker – samlet sett sju ukers opplæring idet første tilsettingsåret. Ansvaret for de tre trin-nene skulle fordeles mellom politidistriktet, stats-advokatembetet (det nasjonale ansvaret er i dagtillagt Oslo statsadvokatembeter) og Politihøgsko-len. Opplæringen skulle være et vilkår for utvidetpåtalekompetanse, for å kunne utføre jour-tjenestesamt aktorere saker for lagmannsretten. Straffe-prosessloven § 67 har detaljerte regler om hvem

20 Politidirektoratet, Analyse av politiarbeid på stedet,29. oktober 2015.

21 Fritz Moen ble i 1978 dømt for å ha voldtatt og drept ei ungjente i Trondheim. I 1981 ble han på nytt dømt for drap påei annen ung jente samme sted. Moen ble dømt til 21 årfengsel og 10 års sikring for de to drapene. Sakene ble gjen-opptatt, og Moen ble frifunnet for drapene i henholdsvis2004 og 2006. Moen døde i 2005.

22 Politihøgskolen, Kvalitet i etterforskningen – særlig ompåtaleansvarliges rolle og betydning, 2015.


innen påtalemyndigheten i politiet som har myn-dighet til å avgjøre påtalespørsmålet for ulikeovertredelser. Et hovedskille går mellom perso-ner henholdsvis med og uten utvidet delegert på-talekompetanse.

Delrapport 2 så på det eksisterende tilbudetved Politihøgskolen hva gjaldt leder- og spesialist-opplæringen for personer som bedrev straffesaks-behandling. Mens delrapport 1 omhandlet utdan-ning av generalisten, var fokuset i delrapport 2 ret-tet mot etter- og videreutdanning. Gruppen vur-derte blant annet om et slikt tilbud burde inngå iet systematisk karriereløp for juristene.

I 2006 kom rapporten Opplæring av påtaleju-rister i politiet (Lenth-rapport 1), en evaluering avopplæringsprogrammet for nytilsatte påtalejurister ipolitiet. I rapporten konkluderes det med atgrunnopplæringen synes å fungere bra. Utovernoen administrative tiltak anbefales det at grunn-opplæringen i det alt vesentlige videreføres.

Delrapport 2, Opplæring av påtalejurister i po-litiet – spørsmål om etablering av et generelt etter-eller videreutdanningstilbud og spørsmål om etable-ring av fagutvalg, ble avgitt i 2007 (Lenth-rapport2). Rapporten var en evaluering av Sjøvold-rapport2 om etter- og videreutdanning. Det var to forholdsom skulle vurderes. Det første gjaldt innføringenav et generelt etter- eller videreutdanningskurs/-studium for jurister i politiet. Her konkluderes detmed at dette er ønskelig for påtalejurister mednoen års erfaring, men at det ikke skal være obli-gatorisk. Det andre forholdet gjaldt opprettelsenav et fagutvalg (som foreslått av Sjøvold-utvalget).Her konkluderes det med at dette ikke er hen-siktsmessig.

1.5.13 Fra bot til bedring

I NOU 2003: 15 var oppdraget å utarbeide forslagtil reaksjoner mot mindre alvorlige overtredelserav særlovgivningen (bestemmelser utenfor straf-feloven) som ville gi et mer effektivt og nyansertsanksjonssystem med mindre bruk av straff. Ut-valget foreslo en omlegging med redusert bruk avstraff og økt bruk av administrative sanksjoner.Utvalget foretok en gjennomgang av enkelte om-råder i særlovgivningen hvor dette anses egnet,uten at fremstillingen tar mål av seg å være uttøm-mende på hvilke områder administrative sanksjo-ner kan erstatte bruken av straff.

Utvalget definerer administrativ sanksjon som

«en negativ reaksjon som kan ilegges av offent-lig myndighet med hjemmel i lov, som retterseg mot en begått overtredelse av lov, forskrift

eller individuell avgjørelse, og som har ethovedsakelig eller vesentlig pønalt formål».23

NOU-en ble fulgt opp av Prop. 62 L (2015–2016)Endringer i forvaltningsloven mv. (administrativesanksjoner mv.), etter at Stortinget i desember2014 fattet tre anmodningsvedtak hvor departe-mentet ble bedt om å følge opp NOU 2003: 15innen utløpet av 2015.24 I proposisjonen følgesflere av anbefalingene fra 2003 opp, mens det forandre forhold foretas mindre omfattende eller in-gen regulering. Man har i proposisjonen også for-søkt å se hen til utviklingen som har skjedd siden2003.

I proposisjonen definerer departementet admi-nistrative sanksjoner som

«negative reaksjoner som kan ilegges av et for-valtningsorgan, som retter seg mot en begåttovertredelse av lov, forskrift eller individuellavgjørelse, og som regnes som straff etter deneuropeiske menneskerettskonvensjon».25

Departementets definisjon er noe mer begrensetenn utvalgets definisjon, ved at den begrenser segtil forhold som regnes som straff etter den euro-peiske menneskerettskonvensjon (EMK).26 I pro-posisjonen understrekes det at det er en grunn-leggende forutsetning for bruk av administrativesanksjoner at dette er rettssikkerhetsmessig for-svarlig. Det fastslås at hjemmelen for administra-tive sanksjoner må gis i særlovgivningen. Depar-tementet foreslo et nytt kapittel i forvaltningslo-ven som skal regulere dette, men slik at den kon-krete hjemmel for sanksjon finnes i særlov. Omforslaget skriver departementet følgende:27

«Samlet inneholder disse reglene rettsligerammer for bruken av administrative sanksjo-ner, saksbehandlingsgarantier ved forvaltnin-gens behandling av saken og utvidet domstols-prøving sammenlignet med det som følger avtradisjonell norsk rett.»

I tillegg til lovendringene i forvaltningsloven bledet foreslått endringer i straffeprosessloven for ågi hjemmel til å henlegge en straffesak og over-føre den til forvaltningen for vurdering av om detbør ilegges en administrativ sanksjon. En slik

23 NOU 2003: 15 Fra bot til bedring side 139.24 Prop. 62 L (2015–2016) side 17 – vedtakene 284, 285 og 286.25 Prop. 62 L (2015–2016) side 7.26 Prop. 62 L (2015–2016) side 21.27 Prop. 62 L (2015-2016) side 8.


overføring skal kunne skje når overtredelsen kanmedføre administrativ sanksjon, når vilkårene forstraff eller offentlig påtale ikke er oppfylt, ellerhvis det for øvrig er mest hensiktsmessig at for-holdet forfølges administrativt:28

«Departementet antar, som utvalget, at innfø-ring av en egen bestemmelse i straffepro-sessloven om overføring til forvaltningen tyde-liggjør at det dreier seg om en fortsatt forfølg-ning. Det avskjærer eventuell tvil ompåtalemyndighetens avgjørelse må betraktessom en endelig frifinnelse eller domfellelse irelasjon til EMK protokoll 7 artikkel 4. Overfø-ring innebærer ikke noen plikt for forvaltnin-gen til å drive fortsatte undersøkelser i sakenmed sikte på sanksjonering. Hvordan forvalt-ningen håndterer saken, kan blant annetkomme an på hvor godt saken var utredet medsikte på administrativ sanksjonering da den blesendt over til påtalemyndigheten og hva etter-forskningen har frembragt.»

Forslagene om administrative sanksjoner ble ved-tatt i Stortinget ved lov 27. mai 2016, men er perfebruar 2017 ikke trådt i kraft.29

1.5.14 Tollutvalget

Tolletaten anmelder årlig ca. 7000 saker fra gren-sekontrollen til politiet, og Justis- og beredskaps-departementet og Finansdepartementet nedsatte ijanuar 2016 et tollutvalg (Jarland-utvalget) for åutrede oppfølgingen av disse sakene. Sentralt i ar-beidet har stått spørsmålet om hvorvidt Tolletatenbør gis etterforskings- og/eller påtalemyndighet.I dette spørsmålet har gruppen vært delt. Påtale-myndighetens og politiets representanter har an-ført prinsipielle og kvalitetsmessige betenkelighe-ter, mens Tolletatens representanter mener etatenbør gis etterforskings- og/eller påtalekompe-tanse, dog begrenset til de saker som kan avgjø-res med forelegg. Hovedanførselen til Tolletatensrepresentanter var særlig at bevissituasjonen idisse sakene som regel er klar, eller at det kungjenstår mindre inngripende etterforskingsskritt,slik at sakene derfor bør kunne påtaleavgjøres di-rekte.

1.5.15 NOU 2016: 24 – Straffeprosessutvalget

Straffeprosessutvalget har i sin utredning et egetkapittel om påtalemyndigheten og dens virksom-het, hvor det blant annet heter:

«Reguleringen av påtalemyndighetens virk-somhet er av grunnleggende betydning foreffektivitet, samhandling og kvalitet i straffe-rettspleien. Selv om det ikke er særskilt frem-hevet i utvalgets mandat, må utformingen av nystraffeprosesslov klargjøre hvilke rettsligerammer som bør gjelde for påtalemyndighe-tens virksomhet.»30

For øvrig bemerkes at NOU-en på flere steder tan-gerer Påtaleanalyseutvalgets arbeid. Påtaleanaly-seutvalget har derfor sett hen til Straffeprosessut-valgets utredning der dette har vært aktuelt.

1.5.16 Særorganutvalget

Regjeringen besluttet i mai 2016 å nedsette et ut-valg for å utrede strukturen og organiseringen avsærorganene. Til grunn for beslutningen liggeren avtale mellom regjeringen og Venstre om at detskal gjennomføres en utredning av særorganene.Dette følger også av Prop. 61 LS (2014–2015)Endringer i politiloven mv. samt Innst. 306 S(2014–2015), hvor Stortinget i vedtakene 638 og639 slutter seg til at særorganenes fremtidige or-ganisering blir gjenstand for en utredning, og atdet gjøres en vurdering av den fremtidige organi-seringen av politiets nasjonale beredskapsressur-ser.

I mandatet er oppdraget nærmere definertslik:1. Beskrive og vurdere hvordan særorganene og

politiets nasjonale beredskapsressurser i dagivaretar sine oppgaver.

2. Beskrive hva som skal kjennetegne et særor-gan, og hvilke oppgaver og ansvar som børhåndteres av et særorgan.

3. Drøfte fordeler og ulemper ved å legge opp-gaver til et særorgan eller et politidistrikt.

4. Beskrive ulike modeller for struktur for, og or-ganisering av, særorganene. Minst ett av alter-nativene skal legge til grunn uendret res-sursbruk på området.

5. Vurdere effektiviseringstiltak og identifiseremulige innsparinger.

6. Foreslå organisering og avgrensing av politietsnasjonale beredskapsressurser.28 Prop. 62 L (2015–2016) side 119.

29 Lov 27. mai 2016 nr. 15. Endringslov til forvaltningslovenmv. 30 NOU 2016: 24 side 184.


7. Identifisere nødvendige forbedringspunkterutover eventuelle strukturendringer og anbe-fale tiltak for å oppnå en mer lik oppgaveutfø-relse og polititjeneste i hele landet.

8. Foreta en vurdering av Politihøgskolens frem-tidige organisering og styringsforhold som sik-rer Politihøgskolens faglige uavhengighet.

9. Vurdere eventuelle distriktspolitiske konse-kvenser av forslagene.

Særorganutvalget har frist til 19. mai 2017 med ålevere sin utredning.

Mandatet til Særorganutvalget har ikke spesi-fikt nevnt påtalemyndigheten og dens funksjon ide særorganene som har dette. Påtaleanalyseut-valget ser at det er noen tangeringspunkter mel-lom de to utredningene. Utredningen av påtale-myndigheten gjelder imidlertid et systemisk nivå,og enkeltutslag av organisering bør eventuelt be-handles i Særorganutvalget. Spørsmålet om hvor-vidt særorganene i det hele tatt skal ha påtalemyn-dighet, og en fremtidig organisering av disse, an-ses å falle inn under punkt 4 i Særorganutvalgetsmandat, og faller ikke naturlig inn under Påtale-analyseutvalgets mandat.

1.5.17 Notat om samarbeid med kontrolletatene

Utvalgsmedlem Inger Coll har skrevet et notatsom omhandler grenseflaten mellom kontrolleta-tene og politiog påtalemyndigheten ved inngitteanmeldelser. Flere av problemstillingene som erbehandlet i notatet ligger det nærmere til Særor-ganutvalget å vurdere, men notatet er i ulike sam-menhenger vektlagt i Påtaleanalyseutvalgetsutredning. Notatet synliggjør en rekke utfordrin-ger knyttet til påtalemyndighetens arbeid opp motkontrolletatene, herunder manglende etterfor-

sking og summariske henleggelser, samt begren-set gjennomslagskraft for påtalemyndigheten. No-tatet følger som vedlegg.

1.6 Utvalgets bestillinger og innhentet grunnlagsmateriale

Politidirektoratet har på bestilling bidratt med em-pirisk materiale om produksjon, saksbehandlings-tid, restanser, ansettelser og rekruttering. Utval-get har også mottatt et notat fra Politihøgskolenom videreutdanningen av påtalejuristene i politiet,samt tallmateriale hva gjelder søkere og gjennom-føringen av studiene ved skolen. Fra Domstolad-ministrasjonen har utvalget mottatt statistiskedata om straffesaksbehandlingen ved domstolene.

Utvalgte politidistrikter har på bestilling angittpåtalejuristenes tidsbruk, basert på følgende åttekategorier:1. ledelse2. etterforsking/etterforskingsledelse3. tilrettelagte avhør4. påtalearbeid5. rettsoppmøter6. jour/jourfri7. kompetanseutvikling8. annet

Materialet ble gjennomgått i forbindelse med be-søk fra utvalgsleder og sekretariatet. De utvalgtepolitidistriktene var Sør-Vest, Oslo v/Grønland po-litistasjon, Sør-Øst, Trøndelag og Finnmark.

Utvalget har gitt en bestilling til Den høyerepåtalemyndighet hva gjelder statsadvokatenesfagledelse. Oslo statsadvokater har gitt en lengreredegjørelse, som delvis er gjengitt i utredningen,med kommentarer fra riksadvokaten.


Kapittel 2

Gjeldende rammer for påtalemyndighetens virksomhet

I dette kapitlet omtales og defineres sentrale be-greper. Om ikke annet tilkjennegis, vil den forstå-elsen som her legges til grunn, danne utgangs-punktet for utvalgets senere drøftelser.

2.1 Et historisk tilbakeblikk

Etter eldre norsk rett var hovedregelen at fornær-mede selv måtte reise straffesak. Først da det ut-over på 1700-tallet kom bestemmelser om at utgif-tene ved strafferettspleien skulle dekkes av detenkelte amt, ble offentlig straffeforfølgning meralminnelig. Straffeprosessloven av 1887 medførteviktige endringer i prosessordningen, hvor detblant annet ble lagt sterkere vekt på at behandlin-gen av straffesaker skulle være en partsprosess.Til å ivareta dette hensynet på det offentligesvegne ble det etablert et eget embetsverk («påta-lemyndigheten») under ledelse av en riksadvokat,som skulle ha ansvar for straffeforfølgningen. Vedreformen ble det lagt stor vekt på at det var deprofesjonelle hensyn og vurderinger som skullevære retningsgivende ved saksbehandlingen. Avsamme grunn skulle riksadvokaten ikke kunne in-strueres av fagministeren, kun av Kongen i stats-råd.

Utviklingen frem mot en selvstendig påtale-myndighet må forstås i sin historiske kontekst,med pågående prosesser flere steder i Europa.Jørn Holme beskriver kjernen i de ulike prosess-ordningene i studentavhandlingen Fra amtmanntil statsadvokat (1985):1

«Undersøkelsesprosessens kjerne var å oppnåden materielle rettferdighet, gjennom å få densiktede til å tilstå. Dommeren benyttet oftemed politiets hjelp alt fra lokking til trusler ogvold for å fremtvinge en tilståelse. Inntil det lyk-tes, formodet man at den mistenkte var skyl-dig, i stedet for uskyldig. Anklageprosessens

vesen ble derimot fremhevet ved at dens målvar å vise den formelle rettferdighet; det par-tene med bevis kunne overbevise retten om.»2

For å få til en overgang til anklageprosessen måttedet reformer til. Emil Aubert (1811–1872) varsterkt kritisk til amtmennenes rolle og ønsket å til-rettelegge for en bedre samordnet påtaleutøvelse.Løsningen ble en domstoluavhengig påtalemyn-dighet hvor anklageutøvelsen ble fratatt domsto-lene – en modell som lå nær den skotske.3 Utvik-lingen beskrives i ovennevnte studentavhandling:

«Fra 1. januar 1890 trådte straffeprosesslovenav 1887 i kraft, og med den ble et helt nyttembetsverk etablert. En riksadvokat i spissenfor 13 statsadvokater skulle heretter på statensvegne forfølge de straffbare handlinger.Embetsverket utgjorde sammen med politiem-betsmennene (fogder og politimestre medunderordnede) en ny etat; påtalemyndigheten.Ved siden av å være organisatorisk adskilt fraden øvrige offentlige administrasjonen, fikketaten en svært selvstendig stilling. Riksadvo-katen kunne bare instrueres av Kongen i stats-råd.»

Stortingskommisjonen fant det under sin behand-ling nødvendig å innlemme politiog lensmannse-taten i påtalemyndigheten. Av frykt for juristenesinnflytelse over politiet hadde det tidligere værtstor skepsis mot et slikt grep. Dette utvidet påtale-myndigheten betraktelig. Ryssdal-utvalget omta-ler problematikken og den etterfølgende debattenpå følgende måte:4

«Det fremgår ikke av forarbeidene til straffe-prosessloven av 1887 at en den gang var innepå forholdet mellom påtalemyndighet og poli-tiet for øvrig eller mellom embetsmenn og tje-

1 Jørn Holme, Fra amtmann til statsadvokat. Om overgangentil en selvstendig påtalemyndighet, 1985.

2 Holme side 64.3 Holme side 66.4 NOU 1988: 39 Politi og påtalemyndighet side 11.


nestemenn. Det varte imidlertid ikke lenge førdette forholdet ble tatt opp og ble gjenstand fordiskusjon.»

Den organiseringen av påtalemyndigheten landetfikk ved straffeprosessloven av 1887 var åpenbarten vellykket konstruksjon. Til tross for endringerog tilpasninger i arbeidsoppgaver, bemanning ogkompetansefordeling mellom nivåene er hoved-trekkene fortsatt de samme i dag. Etter å ha virketi nesten et århundre ble loven av 1887 avløst avstraffeprosessloven av 22. mai 1981. Her viderefø-res i det alt vesentlige påtalemyndigheten i densopprinnelige form.

Som nevnt har Straffeprosessutvalget funnetdet hensiktsmessig å vie et eget kapittel til påtale-myndigheten og dens virksomhet. Hovedinntryk-ket er at dagens system og tradisjon videreføres,med enkelte justeringer.

2.2 Statens maktapparat

Politiet og påtalemyndigheten i Norge speiler påmange måter det norske samfunn og dets histo-rikk, og må ses i sammenheng med den sentralerollen politiet historisk har spilt i det norske bon-desamfunnet. Målt per innbygger er etatene rela-tivt små, men begge blir samtidig ansett å ha høykompetanse. I adgangen til maktbruk ligger en la-tent kime til ideologiske og faktiske spenninger.Politiet og påtalemyndigheten er på sett og vis satttil å verne om det bestående. Dette har medførtstor interesse både i befolkningen og hos politi-kerne for hvordan etatene styres og ledes. I tilleggspiller media en sentral rolle som premissgiver forhvilke kriminalpolitiske områder og saker somsettes på dagsordenen, se Makt- og demokrati-utredningen.5

Stein Østre6 behandler i boken Kommunaløko-nomiske prinsipper spørsmålet om hvilke opp-gaver som bør tilligge offentlig sektor. En viktigsondring går mellom strukturelle, makroøkono-miske, fordelingsmessige og produksjonsrela-terte oppgaver:

«Strukturelle oppgaver gjelder virksomhetsom er nødvendig for å definere en nasjonalstatog som representerer nødvendige forutsetnin-ger for et demokratisk samfunn. Det gjelder

statsapparatet med nasjonalforsamlingen,rettsvesenet, forsvar og politi.»

Påtalemyndighetens og politiets funksjon som ga-rantist for nasjonalstatens og demokratiets eksis-tens har bred oppslutning i det norske samfunn.Den delen av virksomheten som knytter seg til ut-øvelse av makt, er en kjerneoppgave som må væreunder full offentlig kontroll og styres med basis ien tradisjonell planmodell. Et slikt verdisyn gjen-finnes i samarbeidsavtalen til den sittende regje-ringen (Sundvollen-plattformen), hvor det i kapit-tel 4 heter:

«Regjeringen vil føre en justispolitikk som sik-rer den enkeltes behov for trygghet og retts-sikkerhet. Kriminalitetsbekjempelse må skjeinnenfor rammene av grunnleggende retts-statsprinsipper.»

Riksadvokat Tor-Aksel Busch har ved flere anled-ninger fremhevet at den tillit og makt påtalemyn-digheten er gitt, fordrer høy kvalitet i etatens ar-beid.

I rundskriv 2/20127 kapittel II punkt 2 heterdet:

«Høy kvalitet er et ufravikelig krav og en forut-setning for at de øvrige mål kan nås.»

2.3 Grunnleggende spørsmål om organisering

2.3.1 Innledning

Påtaleanalyseutvalgets mandat innledes slik:

«I Prop. 61 LS (2014 – 2015) Endringer i politil-oven mv. (trygghet i hverdagen – nærpolitire-formen) uttales det blant annet at ‘Det skalforetas en utredning av om påtalemyndighetenhar riktig kapasitet og kompetanse’. I Innst. 306S (2014 – 2015) heter det: ‘Komiteen merkerseg at det skal foretas en utredning av om påta-lemyndigheten har riktig kapasitet og kompe-tanse. Komiteen viser til at målet med utrednin-gen ikke er å endre det integrerte to-sporedesystem’.»

Utvalget har, som nevnt i kapittel 1, vært opptattav hvilke føringer for arbeidet som ligger i dette.

5 NOU 2003: 19 side 48 flg.6 Stein Østre, Kommunaløkonomiske prinsipper, Bedrifts-

økonomenes forlag 1993 side 36 flg.7 Krav til straffesaksbehandlingen i politiet og ved statsadvo-

katembetene.


Justis- og beredskapsdepartementet har i brev tilutvalget 23. november 2016 uttalt:

«Departementet presiserer at henvisningen til‘det integrerte to-sporede system’ er et uttrykkfor at formålet med utredningen ikke skal væreå endre den grunnleggende norske modellensom innebærer at laveste nivå i påtalemyndig-heten (politijuristene) er integrert i politiet.Dette er imidlertid ikke til hinder for at utval-get, innenfor denne ramme, drøfter ulike måterå bedre kvalitet og organisering på.»

Utvalget er kjent med at ulike sider ved forholdetmellom politi og påtalemyndighet for tiden disku-teres. Blant annet traff fagforeningen Politijuris-tene på sitt årsmøte i 2016 følgende vedtak:

«Landsmøtet gir styret fullmakt til å nedsetteen arbeidsgruppe for å utrede påtalemyndighe-tens integrerte rolle i politiet og betydningenav et eventuelt skille politiog påtalemyndig-het, herunder å utrede mandat for arbeids-gruppen.»

Slike spørsmål har også vært diskutert i PolitietsFellesforbund (PF). Forbundet traff på landsmø-tet i 2014 følgende vedtak:

«PF skal arbeide for at politiet og påtalemyn-digheten utvikles som to selvstendige organi-sasjoner. Uavhengig av organisasjonsform skalPF arbeide for et bedre samarbeide mellompoliti- og påtalemyndighet. Politikompetansenskal være førende i straffesaksbehandlingen.»

En arbeidsgruppe i PF leverte i april 2016 utred-ningen Politi og påtale – grundig utredning nødven-dig. På landsmøtet i 2016 traff forbundet følgendevedtak:

«PF skal arbeide for at det gjennomføres enpolitistudie som utreder det tosporede sys-tem.»

Selv om utvalgets oppdrag ikke er å endre dennorske modellen, finner utvalget grunn til åkomme inn på enkelte sider av denne, da model-len utgjør en ramme for utvalgets arbeid.

2.3.2 Det tosporede system

Politietaten i Norge har en bredt sammensatt opp-gaveportefølje. Når det gjelder påtale og etterfor-sking, er politimestrene underlagt distriktets

statsadvokat, som er underlagt riksadvokaten,som igjen kun står til ansvar for Kongen i statsråd.For så vidt gjelder de øvrige deler av politiets virk-somhet, er politimestrene underlagt politidirektø-ren, som i sin tur rapporterer til justisministeren.Politiet utøver med andre ord to hovedformer forvirksomhet, som oppover i systemet fordeler seglangs «to spor». Først hos Kongen forenes dissesporene. Straffeprosessutvalget har for øvrig fore-slått å formalisere riksadvokatens uavhengighet.8

Politiets virksomhet er enten underlagt justis-ministeren eller riksadvokaten. Den delen av virk-somheten som politidirektøren og justismi-nisteren er ansvarlig for, er underlagt politisk kon-troll. Dette gjelder ikke for straffesaksbehandlin-gen og påtalemyndigheten, som riksadvokaten eransvarlig for. Påtalemyndigheten er i enkeltsakerpolitisk uavhengig. Denne uavhengigheten fra po-litisk kontroll er i Norge ansett som et svært viktigprinsipp, og er respektert og anerkjent også av depolitiske myndigheter.

En vanlig misforståelse synes å være at begre-pet tosporet beskriver den norske modellen, hvor-etter påtalemyndigheten er integrert i politiet. Dettosporede systemet har i prinsippet ingen sam-menheng med den integrerte påtalemodellen.Selv om man skulle skille politi og påtalemyndig-het, må ansvaret for straffesaksbehandlingen uan-sett ligge hos påtalemyndigheten og riksadvoka-ten, for å sikre politisk uavhengighet. Et skille avpoliti og påtalemyndighet vil følgelig ikke kunneløse utfordringen med at det er to sjefer for politi-ets virksomhet.

2.3.3 Integrert påtalefunksjon

Ordningen med en integrert påtalefunksjon frem-går forutsetningsvis av straffeprosessloven kapit-tel 6. Selve begrepet «fremskutt, integrert påtale-messig ledelse» oppsto og fikk sitt innhold i løpetav 1990-tallet.

Integrert påtale innebærer at første nivå i påta-lemyndigheten er integrert i politiet. Påtalejuris-tene er ansatt i politiet, og er samlokalisert medøvrige politiansatte. Ansvarsforholdene i politieter dermed todelt: Mens ansvaret for straffesaks-behandlingen ligger til riksadvokaten, har Politidi-rektoratet og Justis- og beredskapsdepartementetansvaret for administrative, økonomiske og polisi-ære spørsmål. På første nivå er de to sporene sam-let hos politimesteren, som er leder både for påta-lemyndigheten i politiet og for øvrig virksomhet ipolitiet.

8 Se punkt 2.8.


Fordelen med et slikt system er særlig at detlegger til rette for et nært og godt samspill mel-lom påtalejurister og polititjenestemenn under et-terforskingen. Tilhengere av ordningen trekkergjerne frem de praktiske fordelene det er å ha di-rekte involverte politijurister, at dette høyner kva-liteten og effektiviteten under etterforskingen, ogat ordningen øker påtalemyndighetens mulighettil å føre en effektiv legalitetskontroll med politietsvirksomhet. Et slikt syn finner vi eksempelvis iSjøvold-rapporten punkt 7.1.2:

«Med en integrert påtalemessig ledelse sombeskrevet ovenfor, vil den påtaleansvarligekjenne hovedinnholdet i mange saker, og vilmed et meget begrenset tidsforbruk kunnefatte en velfundert påtaleavgjørelse. Det følgerav dette at en integrert påtalemessig ledelseikke bare bidrar til å bedre kvaliteten på ogfremdriften i etterforskingen, men vil også hatilsvarende effekt for arbeidet på påtalesta-diet.»

Kritikerne har gjerne pekt på at en integrert påta-lemyndighet kan utfordre den faktiske objektivite-ten som følge av et for sterkt «eierskap» til straf-fesakene, med fare for å gå i «bekreftelsesfellen».Med eierskap menes i denne sammenheng en per-sonlig identifisering med straffesaken. I tilleggkan den utadrettede rollen som uavhengig aktør/aktor bli utfordret ved at påtalejuristen oppfattessom en partsrepresentant for politiet. Det er ogsåfremholdt at påtalejurister leder etterforskingen,uten at det stilles krav til kompetanse innen etter-forsking eller ledelse.

Et integrert system finner vi også i Danmark.Der har man likevel, etter siste omorganiserings-prosess, gått vesentlig lenger i retning av et faktiskskille ved at riksadvokaten både har det faglige ogadministrative ansvaret for politijuristene.

I Sverige har man en annen organisering, vedat Åklagarmyndigheten er plassert utenfor poli-tiet, som en selvstendig organisasjon under le-delse av Riksåklagaren. Det innebærer atRiksåklagaren har det totale ansvaret for juristenesom er ansatt i Åklagarmyndigheten, og at politi-mesteren ikke er tillagt noe ansvar som påtale-myndighet i sitt distrikt.

2.3.4 Tidligere behandling av organiserings-spørsmålet

Spørsmålet om organisering av politi og påtale-myndighet har vært utredet en del ganger tidli-gere. Påtalemyndigheten som egen etat, ledet av

en riksadvokat, ble etablert ved straffeprosesslo-ven av 1887. Forholdet mellom politiet som sådanog påtalemyndigheten ble ikke problematisert idette lovarbeidet. I 1950 ble Politiutvalget opp-nevnt. Det var ingen del av mandatet å utredespørsmålet om å skille påtalemyndigheten fra poli-tiet, men dette ble likevel drøftet av utvalget. Ut-valgets flertall og departementet gikk ikke inn foret skille.

I 1966 ble Aulie-utvalget oppnevnt. Heller ikkedette utvalget hadde som mandat å se på forholdetmellom påtalemyndigheten og politiet, men utval-get behandlet likevel dette spørsmålet og konklu-derte med at den gjeldende ordningen burde opp-rettholdes. En arbeidsgruppe som ble nedsattsom følge av Aulie-utvalget, konkluderte påsamme måte.

Den siste utredningen om dette kom for snart30 år siden, og Påtaleanalyseutvalget finner det forsammenhengens skyld riktig å redegjøre kort fordenne utredningen. I 1987 ble det nedsatt et ut-valg, ledet av Signe Marie Stray Ryssdal, medmandat til å utrede arbeids- og ansvarsfordelingenmellom politi og påtalemyndighet.9 I sin utredningdrøfter utvalget fem modeller, som i korthet er be-skrevet slik:

Modell I: I denne modellen var politi og påtale-myndighet administrativt atskilt. Påtalemyndighe-ten fikk ansvaret for etterforskingen i alle sakersom ikke var av «enkel beskaffenhet». Hvilke sa-ker dette var, skulle fastsettes av riksadvokaten.Modellen forutsatte nært samarbeid mellom politiog påtalemyndighet, samtidig som den forutsatteet administrativt og fysisk skille mellom dem.Ordningen ble beskrevet som dyrere enn gjel-dende ordning, samtidig som utvalget mente denlett ville bli mer tungrodd og byråkratisk. Model-len ville ikke føre til bedret rettssikkerhet ellerraskere saksbehandling. Ingen i utvalget gikk innfor denne modellen.

Modell II: Denne modellen forutsatte et admi-nistrativt skille mellom politi og påtalemyndighet,men uten at påtalemyndigheten fysisk skilles ut.Politiet vil ha ansvaret for all etterforsking. Ferdigetterforskede saker skal bare forelegges påtale-myndigheten når noen er eller har vært siktet/mistenkt i saken. Modellen fikk bare støtte fra ut-valgsmedlemmet fra Norsk Politiforbund.

Modell III: Modellen forutsatte ikke et admi-nistrativt skille mellom politi og påtalemyndighet.Politimesteren er nederste ledd i påtalemyndighe-ten, med delegasjonsadgang. Politijuristene forøvrig skulle ikke ha selvstendig påtalemyndighet,

9 Se punkt 1.5.2.


uten etter delegasjon. Ingen gikk inn for dennemodellen.

Modell IV: Modellen forutsatte ikke et admi-nistrativt skille mellom politi og påtalemyndighet.Politijuristene får straks ansvaret for etterforskin-gen av saker hvor det anvendes tvangsmidler, ogandre saker av «spesiell juridisk karakter». Øvrigesaker etterforskes ferdig av etterforskingsenhe-ten, som får en mer selvstendig stilling enn tidli-gere. Tre medlemmer støttet denne modellen, ogmedlemmet fra Norsk Politiforbund støttet densubsidiært. Tre av disse fire mente at tvangsmid-ler som pågripelse, ransaking og beslag måttekunne gjennomføres uten beslutning av påtale-myndigheten.

Modell V: Denne modellen beskrev den gjel-dende ordningen, som svarer til dagens system.Tre av medlemmene gikk inn for denne modellen.

2.3.5 Politisk behandling av organiserings-spørsmålet

Ingen av disse tidligere utredningene ledet til atpolitikerne ønsket endringer, heller ikke Ryssdal-utvalget. Gjennom St.meld. nr. 23 (1991–1992)sluttet departementet seg til Ryssdal-utvalgetsmodell V, altså å opprettholde den gjeldende ord-ningen. Også i Stortinget var det enighet om atden nåværende organisasjonsformen burde be-holdes.

Det har ikke senere kommet politiske signalerom at en annen ordning enn dagens er ønsket. IProp. 61 LS (2014–2015) om politireformen heterdet eksempelvis på side 58:

«Systemet med påtalemyndighet integrert ipolitiet legger til rette for et nært samspill mel-lom etterforskning og påtale under straffesaks-behandlingen. Videre skal påtalemyndigheteni politiet sikre en politisk uavhengig straf-fesaksbehandling.»

I samme dokument heter det på side 99:

«Det er et grunnelement i norsk straffeprosessat etterforskning og påtalemyndighet skal utø-ves uavhengig av departement og direktorat.Kontroll med politiets straffesaksbehandlingutøves av påtalemyndigheten. (…) Saksbe-handlingen krever godt (og tidlig) samspillmellom påtalejurist og etterforsker, og etter-forskningen bør skje innenfor rammen av etgodt etterforskningsmiljø med kompetent poli-tifaglig ledelse.»

På side 100 heter det: «Organiseringen må innret-tes på en måte som sikrer en reell påtaleledelse avstraffesaksarbeidet i politidistriktene.»

I Innst. 306 S (2014–2015) er det politisk enig-het om at påtalejurister og etterforskere skal sam-handle for å få en mest mulig effektiv straffesaks-behandling, jf. for eksempel side 20 og 22. På side38–39 heter det:

«Komiteen viser til det to-sporede systemetmed påtalemyndighet i politiet som innebærerat politidistriktene er underlagt to styringslin-jer; riksadvokat og statsadvokat i faglige spørs-mål som gjelder straffesaksbehandlingen, ogdepartementet og Politidirektoratet for detmeste av den øvrige virksomheten.

Komiteen viser til at systemet med påtale-myndighet integrert i politiet legger til rette foret nært samspill mellom etterforskning og på-tale under straffesaksbehandlingen. I tilleggsikrer systemet med påtalemyndigheten i poli-tiet en politisk uavhengig straffesaksbehand-ling. God samhandling, god ledelse og en hen-siktsmessig organisering er vesentlig for åoppnå forbedringer på dette området.

Komiteen merker seg at det skal foretas enutredning av om påtalemyndigheten har riktigkapasitet og kompetanse. Komiteen viser til atmålet med utredningen ikke er å endre det in-tegrerte tosporede system.»

Siste avsnitt er også inntatt i Påtaleanalyseutval-gets mandat.

2.3.6 Oppsummering

Utvalget legger i samsvar med mandatet dagenssystem til grunn, jf. særlig Justiskomiteens ut-talelse og departementets presisering i brev av 23.november 2016. I dette ligger at utvalget byggerpå at behandlingen av straffesakene går i «tospor», og at påtalemyndigheten på første nivå erintegrert i politiet. Utvalget vil imidlertid vurdereflere organisatoriske endringer som kan tenkesforetatt innen disse rammene.

2.4 Etterforsking

2.4.1 En formålsstyrt virksomhet

Etterforsking er en av kjerneoppgavene til politietog påtalemyndigheten. Av straffeprosessloven§ 226 første ledd fremgår det blant annet at


«[f]ormålet med etterforskingen er å skaffe tilveie de nødvendige opplysninger for avgjørel-sen av spørsmålet om tiltale, og å tjene som for-beredelse for sakens videre behandling vedretten».

I dette ligger at etterforskingen skal søke å klar-gjøre om et straffbart forhold er begått, avklareøvrige omstendigheter som en påtaleavgjørelseforutsetter, samt eventuelt forberede sakens be-handling i retten. Er formålet, helt eller delvis, etav de som angis i straffeprosessloven § 226, ervirksomheten å anse som etterforsking.

Riksadvokaten utga i 1999 et rundskriv om et-terforsking.10 Rundskrivet har i ettertid fått tilslut-ning av så vel Stortinget som Justis- og bered-skapsdepartementet, og er i dag den autoritativekilden for forståelse og rekkevidde av etterfor-skingsbegrepet.

I Ot.prp.nr. 60 (2004–2005) side 4211 heter deteksempelvis:

«Etter departementets syn bør grensen mel-lom etterforsking og annen politivirksomhetogså i fremtiden trekkes opp med utgangs-punkt i retningslinjene i riksadvokatens rund-skriv nr. 3/1999 (Etterforsking).»

2.4.2 Ansvar og myndighet

Sondringen mellom etterforsking og annen politi-virksomhet er viktig i flere henseender, idet detblant annet angir:– hvem som har ansvar og instruksjonsmyndig-

het– hvilke regelsett som styrer virksomheten– metodetilgang

Straffesaksbehandlingen ligger under riksadvoka-tens ansvarsområde, og det tilligger også riksad-vokaten å definere den til enhver tid gjeldendenorm for hvilke krav som skal stilles til etterfor-skingen, både generelt og i den enkelte sak. Politi-direktøren har for sin del ansvaret for at den defi-nerte normen realiseres på en effektiv og hen-siktsmessig måte gjennom kompetansehevendetiltak, ressursfordeling og organisering.

Samtidig har flere av utvalgets respondenterfremhevet at handlingsplanen for løft av etterfor-skingsfeltet, samt Politidirektoratets økte fokus på

etterforskingsfaget, må forventes å fremtvinge endiskusjon om grenseflaten mellom riksadvokat ogpolitidirektør. Selv om det prinsipielle utgangs-punktet er avklart, oppstår i praksis en rekkespørsmål, ikke minst knyttet til hvem som define-rer kvalitet.

Den forvaltningsmodellen som er foreslått ihandlingsplanen, aktualiserer dette ytterligere. Iplanen side 20 flg. heter det blant annet:

«Tiltak 1 – Forvaltnings- og utviklingsapparatfor etterforskning

Hensikten med tiltaket er å etablere et for-valtnings- og utviklingsapparat for etterfors-kningsfaget som skal bidra til å sikre en kunn-skapsbasert, enhetlig og styrt videreutviklingav etterforskningsfeltet.

Tiltaket skal etablere et helhetlig kvalitets-sikringssystem for etterforskningsfeltet slik atRiksadvokaten, Politidirektoratet og eventuellefag- og metodeansvarlige (…) skal kunne be-slutte og innføre nasjonale prosedyrer og stan-darder, samt sørge for at disse følges og videre-utvikles. Krav til referanse i faget vil ivaretasgjennom etablering av et personuavhengig sys-tem hvor påtalemyndigheten, særorgan og po-litidistrikter er representert. Her skal aktuellespørsmål innen etterforskningsfaget løftes oghøres før det presenteres for beslutningstaker.

Etablering av et forvaltnings- og utviklings-apparat skal understøtte det tosporede system,og gi beslutningsstøtte i den linjen der pro-blemstillingen hører hjemme.»

Arbeidet med etterforskingsløftet, beskrevet somet samarbeidsprosjekt mellom riksadvokaten ogPolitidirektøren, er lagt til direktoratet. Flere res-pondenter gir overfor utvalget uttrykk for at deoppfatter dette både prinsipielt og praktisk proble-matisk, ettersom flere av tiltakene griper rett inn iriksadvokatens ansvarsområde. Spesielt har detvært uttrykt en viss uro for at innføringen av fag-og metodeansvarlige, og bruken av begreper som«standarder», kan utfordre det tosporede systemog underminere påtalemyndighetens ansvar medå definere innholdet i kvalitetsbegrepet.

Riksadvokaten har for sin del vist til det posi-tive ved at Politidirektoratet de siste par årene harengasjert seg mer enn tidligere for etterforskings-faget. Hva gjelder forvaltnings- og utviklingsappa-ratet, understreker embetet at et slikt organ ute-lukkende skal bidra med beslutningsstøtte for deavgjørelser som skal treffes i linjen på vanligmåte, og at beslutningsstrukturen må beskrivesdetaljert for å unngå uønskede gråsoner. Den høy-

10 Rundskriv 3/1999.11 Om lov om endring i straffeprosessloven og politiloven

(romavlytting og bruk av tvangsmidler for å forhindrealvorlig kriminalitet).


ere påtalemyndighet må også gis en plass i et sliktapparat. Dersom det skulle være tvil om hvilketspor en problemstilling hører hjemme i, må detteavklares.

2.4.3 Påtalejuristens rettslige posisjon

Etter straffeprosessloven av 1887 var etterforskin-gen en funksjon av den påtalekompetansen som låtil politimesteren, men som kunne overdras til re-presentanter for påtalemyndigheten i politiet.Dette prinsippet er videreført i straffeprosesslo-ven av 1981, som opprettholder kompetansefor-holdet mellom påtalemyndigheten og de øvrigetjenestemenn i politiet. Etter denne lov § 225 heterdet:

«Etterforsking iverksettes og utføres av poli-tiet.»

Bestemmelsen suppleres av påtaleinstruksen § 7-5 annet ledd første punktum, som lyder:

«Påtalemyndigheten har ansvaret for at etter-forskningen skjer i samsvar med lov oginstruks og kan etter behovet i den enkelte sakgi pålegg om etterforskingens gjennomfø-ring.»

Det springende punkt i debatten har særlig værtom uttrykket «politiet» i straffeprosessloven § 225retter seg mot påtalemyndigheten i politiet, ellerom den legger en eksklusiv eller selvstendig kom-petanse til politiet for øvrig. Det anses i dag somsikker rett at begrepet «politiet» i denne sammen-heng betyr «påtalemyndigheten». Selv om forar-beidene til loven ikke omtaler problemstillingeneksplisitt, følger dette forutsetningsvis av lovenssystem. Spørsmålet drøftes blant annet av GeorgFr. Rieber-Mohn i 1996:12

«Med denne bestemmelse i påtaleinstruksen§ 7-5 annet ledd første punktum er det umulig åforstå straffeprosessloven § 225 første ledd før-ste punktum slik at den legger noen form foreksklusiv eller selvstendig kompetanse til poli-titjenestemenn uten påtalemyndighet.»

Straffeprosessutvalget foreslår å tydeliggjøredette.13

«For å unngå uheldig sammenblanding av rol-ler og sikre nødvendig objektivitet og uavhen-gighet er det imidlertid etter utvalgets vurde-ring en forutsetning at ordningen bygger påklare ansvarslinjer. På denne bakgrunn menerutvalget det bør følge uttrykkelig av loven atdet er påtalemyndigheten som har ansvaret foralle sider ved etterforskingen.»

2.4.4 Påtalemyndighetens gjennom-slagskraft

Som leder av etterforskingen, som er en rettsligstyrt prosess, er det en grunnleggende forutset-ning at påtalemyndigheten har gjennomslagskraftfor sine forslag og vurderinger.

I mandatet nevnes begrepet gjennomslagskraftsærskilt. I den danske politianalysen14 var Ankla-gemyndighetens manglende gjennomslagskraften viktig begrunnelse for de omfattendeendringer som der ble foreslått, og senere vedtatt.Begrunnelsen var særlig at Anklagemyndighetenmå ha tilstrekkelig gjennomslagskraft overfor po-litiet for å kunne ivareta sitt ansvar og utføre sinvirksomhet.

Påtaleanalyseutvalget vil bruke begrepet omde vurderinger, forslag og direktiver som påtale-myndigheten foretar eller gir overfor politiet, og ihvilken grad disse etterleves og følges opp. I detteligger en erkjennelse av at en straffesaksbehand-ling av høy kvalitet med nødvendig effektivitet ogfremdrift forutsetter en aktiv og kompetent påtale-myndighet. Gjennomslagskraft er et premiss forat påtalemyndigheten skal kunne oppfylle sittsamfunnsoppdrag og etterleve prinsippet om enuavhengig påtalemyndighet.

Med gjennomslagskraft i et systemperspektivmenes at påtalemyndigheten som sådan har nød-vendig gjennomslagskraft for sine prioriteringer.Riksadvokaten utgir årlig et mål- og prioriterings-rundskriv, og et legitimt spørsmål er i hvilkengrad disse føringene har reell gjennomslagskraft ipolitiets hverdag. Spørsmålet behandles nærmereunder punkt 4.9.

I et individperspektiv rettes søkelyset mot denenkelte påtalejurist, og om denne i hverdagen harnødvendig gjennomslagskraft i den enkelte straf-fesak. Også her støter man raskt på utfordringen

12 Nytt i strafferetten nr. 2 1996 side 19 «Innlegg og kommen-tarer – etterforskning og påtalemyndighet» av daværenderiksadvokat Georg Fr. Rieber-Mohn. På side 28 problemati-seres hvorvidt det finnes et politifaglig område innenforetterforskingen som er unndratt påtalemyndighetensansvar. Spørsmålet besvares benektende under henvisningtil at konsekvensen i så fall måtte bli at denne delen av virk-somheten var underlagt politisk styring.

13 NOU 2016: 24 side 302.14 Fremtidens politi – den danske politianalysen (se punkt

1.6.5).


med at påtalejuristen i liten grad har makt eller be-slutningsmyndighet over ressursbruken. Den re-elle gjennomslagskraften varierer nok fra distrikttil distrikt, kanskje også mellom forskjellige enhe-ter innenfor et distrikt, og utvilsomt fra person tilperson, avhengig av faktorer som erfaring, kom-petanse og kultur. Som leder av etterforskingen erpåtalejuristen ansvarlig for sluttproduktet, og deter påtalejuristen som i mange henseender «fron-ter» etterforskingen utad i media og ved irettefø-ringen for domstolene. Den enkelte påtalejuristblir også målt på fremdriften i sakene og antall på-taleavgjorte saker. De fleste påtalejurister har etpersonlig ansvar for den porteføljen han eller huntil enhver tid er ansvarlig for. Sett i lys av dette blirbehovet for gjennomslagskraft under etterforskin-gen både logisk og nødvendig.

En generell utfordring for påtalemyndighetenpå alle nivåer er at Politidirektoratet og politimes-trene har hånd om midlene som må til for å kunneforeta faktiske prioriteringer. Sverige og Danmarkhar redegjort for tilsvarende utfordringer.

2.5 Kvalitet

2.5.1 Normative krav

Redusert kriminalitet, god rettssikkerhet og enmer effektiv justissektor er blant de hovedmål Re-gjeringen har satt for straffesakskjeden. Riksadvo-katen har i rundskriv 2/2012 beskrevet hvilkekrav og forventninger som stilles til politiet ogstatsadvokatene i straffesaksarbeidet, og har isine årlige mål- og prioriteringsskriv understreketviktigheten av å

«sikre en målrettet og effektiv straffesaksbe-handling av høy kvalitet som ivaretar rettssik-kerhet og menneskerettigheter».

Kvalitet handler om i hvilken grad en virksomhettilfredsstiller obligatoriske eller underforståttekrav og forventninger. De tradisjonelle målene forstraffesaksbehandlingen er høy kvalitet, høy opp-klaring, kort saksbehandlingstid og adekvat reak-sjon. Selv om dette også fremover vil være viktigekvalitetsindikatorer, er det ønskelig å videreutvi-kle kvalitetsbegrepet med økt oppmerksomhetmot selve oppgaveutførelsen og prosessen, ogikke kun se på sluttproduktet.

Riksadvokatens uttalte mål er å utvikle et merforpliktende, praktisk og målbart system somsamtidig ikke resulterer i en «endeløs tallekser-sis».15 Et revidert kvalitetsbegrep som i størregrad speiler underliggende aktiviteter og ikke kun

sluttproduktet, vil være til nytte både i undervis-ningssammenheng, for den enkelte etterforskerog påtalejurist og for statsadvokatene i deresfagledelse.

2.5.2 Utvikling av kvalitetsbegrepet

Kvalitetsindikatorer skal speile den førende norm,og utvelgelsen må utledes av føringer fra lovgiver,eksempelvis om tidsbruk, eller direktiver og ret-ningslinjer. Beste praksis kan også angi en ønsketretning. Med utgangspunkt i riksadvokatensrundskriv om kvalitet i straffesaksbehandlin-gen,16 supplert med forskningsbasert litteratur,oppstiller professor Tor-Geir Myhrer en tenkt ta-bellarisk modell for angivelse av kvalitet i den en-kelte sak. Modellen er basert på åtte delkrav.17

Riksadvokaten har med tilslutning fra Politidirek-toratet videreutviklet konseptet og oppstilt føl-gende kvalitetsmarkører som utgangspunkt forarbeidet fremover:– etterforskings- og prioriteringsplikten (jf.

§ 224)– hensiktsmessig omfang og ressursbruk (jf.

§ 226)– høy oppklaring– adekvat reaksjon– prosessuelt riktig– tempo/saksbehandlingstid– objektivitet– fornærmede perspektivet– allmenhetens (herunder medias) tillit– samarbeid med andre aktører under straffesa-

ken– redigering, tilgjengelighet og bevissikring– verdigrunnlag og rettsutvikling– kvalitet som innsatsforpliktelse

Rundskriv 2/2012 er per januar 2017 under revi-sjon. Arbeidet vil ta opp i seg utviklingen av godekvalitetsindikatorer, og vil kunne tjene som godehjelpeverktøy og bidra til en generell kvalitetshe-ving av etterforskingen. Samtidig har riksadvoka-ten understreket at det alltid vil gjenstå en selv-stendig og faglig skjønnsutøvelse underlagt påta-lemyndighetens ansvar. Dette skjønnet gjelderuavhengig av graden av etterlevelse av nevnte in-dikatorer. På et operasjonelt nivå, det vil si taktisk

15 Riksadvokatens vedlegg til brev til Justis- og beredskapsde-partementet av 14. januar 2016.

16 Riksadvokatens rundskriv 2/2012 – Krav til straffesaksbe-handlingen i politiet og ved statsadvokatembetene.

17 Kvalitet i etterforskingen, side 33.


og teknisk etterforsking, går utviklingen i retningav økt bruk av standarder.

2.5.3 Kvalitetsundersøkelsen 2016

Riksadvokaten besluttet høsten 2015 at statsadvo-katene skulle gjennomføre en kvalitetsundersø-kelse på overordnet nivå i 2016. Sakstypene somskulle undersøkes, var voldtektssaker og sakersom gjaldt mishandling i nære relasjoner. Med ut-gangspunkt i en lang rekke forhåndsdefinerte pa-rametere (innen hovedkategoriene initialfasen,sporsikring, etterforskingsplan, politiavhør og påta-learbeid, etterforskingsledelse og fremdrift) gjen-nomgikk alle embetene et stort antall saker ogkontrollerte kvaliteten i etterforskingen. Formåletvar å finne eventuelle feil, mangler eller forbe-dringspunkter som ikke var like lett å finne nårman gjennomgikk enkeltsaker med tanke på åtreffe påtaleavgjørelse.

En arbeidsgruppe laget over 100 spørsmålinnenfor hver sakstype, som skulle besvares ihver sak som ble gjennomgått. På nasjonalt planble det gjennomgått ca. 270 saker av hver kate-gori. 28 statsadvokater deltok i undersøkelsen. Tilillustrasjon jobbet seks statsadvokater i Oslo påfulltid i tre uker med selve gjennomgangen av sa-kene. I tillegg kommer arbeidet med administra-sjon, analyse av resultatene og bruken av resulta-tene i statsadvokatenes fagledelse. Resultatene fraundersøkelsene er per januar 2017 til analyse.

De erfaringene en her gjør seg, vil dannegrunnlaget for utviklingen av saksspesifikke kvali-tetsmarkører også på andre saksområder.

2.5.4 Kritikk av straffesaksbehandlingen

Norge er et lite land i utkanten av en verdensdelhvor det etter andre verdenskrig har vært relativtfredelig. Vi har et lite, men kompetent politikorps.Andre land har gitt uttrykk for at de gjerne skulleønsket seg norske tilstander. Terrorbølgen har sålangt ikke nådd oss med full styrke. Antall drap errelativt lavt og stabilt, og de aller fleste oppklares.Kriminalitetsbildet i stort må kunne betegnes som«akseptabelt», til tross for økende innslag av orga-nisert kriminalitet og at det tidvis avdekkes gru-fulle overgrep mot små barn.

Norge er et åpent samfunn som i betydeliggrad påvirkes av globale «megatrender«18. Dettehar ført til endringer som ikke nødvendigvis fan-ges opp fra dag til dag, men som virker inn påhvorledes samfunnet styres og organiseres. Dette

er krefter som også har betydning for påtalemyn-digheten. Utviklingen når det for eksempel gjel-der arbeidslivskriminalitet, internasjonal krimina-litet og overgrep på nett innebærer løpende ogstore utfordringer.

Straffesaksbehandlingen i Norge holder gene-relt et høyt nivå, og både påtalemyndigheten ogpolitiets arbeid nyter høy tillit hos borgerne.

Imidlertid avdekkes det jevnlig enkeltsakerhvor ting har gått mindre bra. Fritz Moen-sakene,Bergwall-saken19 og Monika-saken20 er eksem-pler på alvorlige saker hvor det er begått justisfeil.Etaten, med riksadvokaten i spissen, har værtopptatt av å lære av feilene som er begått i dissesakene. Det har vært nedsatt flere arbeidsgrup-per21 som har fått i oppdrag å gjennomgå sakene ilæringsøyemed, for på den måten å redusere risi-koen for at lignende feil gjentas.

På enkelte saksområder har kvaliteten, priori-teringen og måloppnåelsen over tid ikke vært godnok. Henleggelser av saker med kjent gjernings-mann, enkelte kategorier sedelighetssaker ogøkonomiske saker er eksempler i så måte. Særlighar det vært reist kritikk mot behandlingen av sa-ker om voldtekt og familievold; saker med alvor-lige konsekvenser for ofrene. Det er ikke tvil omat slike saker i mange år ikke ble behandlet mednødvendig alvor og grundighet. Også dette er detimidlertid grepet fatt i.

Det har over år vært rettet kritikk mot at sakerfra kontrollmyndighetene henlegges i for storgrad, til dels under henvisning til kapasitetsman-gel22. Konkursrådet har også påpekt at for mangesaker om kriminalitet i konkurssaker henleggespå grunn av manglende kapasitet, at mer omfat-tende saker tilskjæres så kraftig at alvorlig krimi-nalitet skjules, og at det reageres med forelegg isaker som åpenbart hadde fortjent en mer inngå-ende strafferettslig etterprøving. I den grad alvor-lig og samfunnsskadelig økonomisk kriminalitet

18 Se punkt 6.3.5.

19 Sture Bergwall (Thomas Quick) ble i perioden 1994–2001dømt for åtte drap begått i årene 1976–1988. Han tilsto alledrapene. Tre domfellelser gjaldt drap på norske jenter iNorge. I 2008 trakk Bergwall alle tilståelsene, sakene blegjenåpnet, og han ble frifunnet i samtlige. De tre norskesakene er per januar 2017 uoppklarte drapssaker.

20 Straffesak ved Hordaland politidistrikt. Åtte år gamleMonika ble funnet død i sitt hjem 14. november 2011. Opp-rinnelig ble saken henlagt som selvdrap, men er seneregjenopptatt. Mors tidligere samboer ble i tingretten dom-felt for drap, og har inngitt en fullstendig anke.

21 Riksadvokatens publikasjoner 01/2015 Etterforskningenog den påtalemessige behandlingen i Monika-saken, 03/2015 Norsk politi og påtalemyndighets behandling av straf-fesaken mot Sture Bergwall, og 04/2015 Analyse av dødsu-lykker og straffesaksbehandlingen i trafikksaker.

22 Se vedlegg 1.


blir gjenstand for systematiske kapasitetshenleg-gelser, svikter påtalemyndigheten i sitt samfunns-oppdrag.

Det er grunn til å peke på at når politiet kritise-res for at etterforsking ikke skjer, at etterforskin-gen er for dårlig, eller at saker henlegges i for storgrad, er dette en kritikk ikke bare mot selve etter-forskingen, men også en kritikk som treffer påta-lemyndigheten i politiet.

2.5.5 Riksadvokatens vurdering

Riksadvokaten har ved gjentatte anledninger un-derstreket at det gjøres mye godt straffesaksar-beid, og at landets påtalejurister og etterforskere idet store og hele gjennomfører sine oppgaver påen god og betryggende måte. Tilliten i befolknin-gen er høy, og den faglige utviklingen synes i detstore og hele å gå den rette veien. Samtidig harsærlig rapportene Etterforskningen i politiet 2013og Avhørsmetodikk i politiet påvist områder medåpenbare svakheter som fortjener etatens opp-merksomhet – blant annet knyttet til fravær av på-talemessig og politifaglig etterforskingsledelse,samt et mer forpliktende system for kvalitet, opp-læring, trening, evaluering og tilbakemeldinginnen etterforskingsfaget. Disse svakhetene hargitt seg utslag i at enkelte saker ikke holder øn-sket kvalitet.

Riksadvokat Tor-Aksel Busch har i samtalermed Påtaleanalyseutvalget fremhevet følgende:

«Kvaliteten er for ujevn. Mange straffesakerholder et høyt nivå, godt tilpasset sakens alvor-lighet og kompleksitet. Samtidig konstaterer viat det i for mange saker er rom for forbedrin-ger. Utfordringen fremover er særlig å løftekvaliteten innenfor den siste gruppen slik atkvaliteten blir jevnere ved den totale oppga-veløsningen.»

Denne vurderingen som det her gis uttrykk for,var bakgrunnen for at riksadvokaten – basert påinntrykkene fra embetets egen saksbehandling – i2010 fant grunn til å understreke, også i det of-fentlige rom, at det var viktig at etterforskingsopp-gavene fikk mer oppmerksomhet og sin naturligeplass ved politiets totale oppgaveløsning.

Forventet faglig standard (kvalitet) kan il-lustreres i figur 2.1, utarbeidet ved Riksadvoka-tembetet. Et viktig poeng er å angi hvor man påden vertikale skalaen bør ligge.

Skissen illustrerer at både over- og underetter-forsking er uheldig og gir grunnlag for veiledning.Etterforsking er en formålsstyrt og rettslig regu-lert virksomhet. Sammen med klargjøring av fak-tum er det rettslige begrep som skal belyses.Denne veiledningen utføres dels av påtalejuristen

Figur 2.1

Veiledningsrom

Minimumskrav til en tilstrekkelig god etterforsking?

• hvem skal fastsette kravene?• hvordan skal disse fastsettes?

Høy kvalitet

Lav kvalitet

Grov uforstand?

Her bør man ligge

Veiledningsrom


i den enkelte sak, men også av statsadvokatene ideres fagledelse.

Overetterforsking innebærer at det utføres et-terforskingsskritt som ikke er nødvendig for åtreffe en korrekt påtalemessig avgjørelse. Eksem-pelvis stiller etterforsker under avhøret spørsmålom uvesentlige eller irrelevante forhold, eller detinnhentes bevis om temaer som allerede er godtog tilstrekkelig belyst. Etterforskingsledelsen måha nødvendig oppmerksomhet om politiets sam-lede ressurser. Brukes uforholdsmessig mye tidog krefter på sak A, vil dette nødvendigvis inne-bære at andre saker får mindre oppmerksomhet.Dersom en vinningsforbryter tilstår ni hytteinn-brudd, men nekter for det tiende, vil det derforofte være godt påtaleskjønn å gi en prosessøkono-misk påtaleunnlatelse for det siste innbruddethvis det innebærer at saken kan gå som en tilståel-sesdom i stedet for en hovedforhandling med fullbevisføring.

Underetterforsking innebærer at saken ikkeblir tilstrekkelig opplyst. Sentrale spor blir ikkefulgt opp, de ansvarlige avgrenser for tidlig mot al-ternative forklaringer, osv. Resultatet er et uav-klart og utilstrekkelig bevisbilde. Fokuset på hy-potesetenkning har av denne grunn fått økendeoppmerksomhet, også i undervisningssammen-heng. Underetterforsking og dårlig etterforskinger overlappende størrelser, men likevel slik at enkvalitativt dårlig etterforsket sak kan være anlagttilstrekkelig bredt, mens en underetterforsket sakkarakteriseres ved at naturlige etterforskings-skritt er utelatt.

Den påtalemessige styringen er i denne sam-menheng særlig viktig. Etterforskingen er en for-målstyrt virksomhet, hvor etterforskingen må ret-tes inn mot kriteriene for straffbarhet, slik dissefremkommer i loven.

2.6 Rettssikkerhet

Begrepet rettssikkerhet brukes i dagliglivet i enrekke ulike sammenhenger og med varierendeinnhold. På et overordnet plan kan begrepet for-stås som et sett av ufravikelige minstekrav. I jus-sens verden er det vanlig å bruke begrepet somuttrykk for at straffeprosessuelle spilleregler erfulgt. Rettssikkerhetsbegrepet knytter seg i dentradisjonelle forståelsen til at siktede, men ogsåandre, kan ha interesser og prosessuelle rettighe-ter som skal respekteres i straffesaksbehandlin-gen.

En begrenset etterforskingsinnsats kan ek-sempelvis være ressurseffektiv, men vil kunne

innebære større usikkerhet enn dersom etterfor-skingsomfanget nærmer seg grensene for det mu-lige. Begrensninger i mistenktes rettigheter, somfor eksempel begrensninger i det frie forsvarer-valg, vil kunne være effektiviserende for etterfor-sking og iretteføring, men samtidig kunne svekkemuligheten for et effektivt forsvar og øke risikoenfor uriktige domfellelser. Et viktig, men samtidigkrevende kriminalpolitisk spørsmål, knytter segsærlig til hvordan man på ulike områder skal fast-legge en minstestandard som det ikke kan gripesinn i.

Straffeprosessutvalget benytter rettssikker-hetsbegrepet om «sikkerhet for at konstatering avstraffansvar bygger på korrekt faktum og juss«23.Her fremheves nettopp det verdimessige stand-punkt som ligger til grunn for både det strengebeviskravet i straffesaker og prosessuelle garan-tier som følger av straffeprosesslovgivningen.

Kravet til rettssikkerhet er forankret i Riksad-vokatembetets virksomhetsplan (2016), hvor ho-vedmålet med virksomheten er angitt å være

«å bidra til redusert kriminalitet ved målrettetog effektiv straffesaksbehandling, samtidigsom kravene til høy kvalitet og rettssikkerhetivaretas».

Påtalejuristene i politiet omtales gjerne som «deførste rettssikkerhetsgarantistene». Som ansvar-lig for etterforskingen av straffesaker avgjør dissehvorvidt det skal benyttes tvangstiltak, om en per-son skal siktes, om det skal utferdiges forelegg,eller om saken skal henlegges. Påtalejuristen hargjennom sitt arbeid de beste forutsetninger for åvurdere bevisene og disses relative vekt. Vurde-ringen av om beviskravet er oppfylt, er en av kjer-neoppgavene i påtalerollen.

Riksadvokaten har redegjort for hva som nær-mere ligger i beviskravet:24

«Påtalemyndigheten må være overbevist omsiktedes straffeskyld for å ta ut tiltale, og denmå være av den oppfatning at straffeskyldenkan bevises i retten. Dette innebærer at påtale-myndigheten skal legge samme bevisterskel tilgrunn som den domstolene anvender for å avsifellende dom, og at det stilles et tilleggskrav tilmulighetene for å føre bevis i retten. Er det foreksempel holdepunkter for at avgjørende bevisikke vil kunne føres, skal tiltale ikke utferdiges

23 NOU 2016: 24 side 145.24 Rundskriv 2/2012.


selv om påtalemyndigheten er overbevist omsiktedes skyld.»

En positiv påtaleavgjørelse kan ikke alene byggepå at påtalejuristen er overbevist om straffeskyld.Overbevisningen må også forankres i bevisenesom foreligger, og disse må kunne presenteres forretten. Lar dette seg ikke gjøre, må saken henleg-ges.

2.7 Effektivitet

2.7.1 Innledning

I tråd med den generelle samfunnsutviklingen ogkravet om en mer moderne og effektiv offentligsektor,25 har også påtalemyndigheten og politietblitt stilt overfor økte krav til effektivitet. I bud-sjettproposisjonen for budsjettåret 2017 del 126

fremgår at en mer effektiv straffesakskjede er ettav tre hovedmål for justis- og beredskapssektorenhva gjelder straffesakskjeden.

Budsjett- og effektivitetsfokuset har medført atprioriteringsspørsmål gis stadig større oppmerk-somhet – i dette inngår også at påtalemyndighe-ten må bidra til at politietaten konsentrerer sineressurser mot de handlinger som vurderes å værede alvorligste, og derfor skal og bør motvirkes. Enøkt forståelse av koblingen mellom forebygging,etterretning og etterforsking er også utslag av etslikt tankegods, og har medført en økt interessefor spørsmålet om hvorvidt påtalemyndigheten istørre grad må ta et helhetlig ansvar for politietsprioriteringer, det vil si utover den rene straf-fesaksbehandlingen.

Av mandatet fremgår det at utvalget skal vur-dere om påtalemyndighetens oppgaveutførelse erhensiktsmessig og tilstrekkelig effektiv. Dette for-drer en presisering av begrepet effektivitet, somkan forstås på ulike måter.

2.7.2 Effektivitetsbegrepet

Begrepet effektivitet er krevende å definere enty-dig, men går i enkelhet ut på at man skal nå an-gitte mål innen en fastsatt tid og innenfor rammenav avsatte ressurser.

Begrepet kan benyttes til å avdekke målbar ge-vinst for samfunnet, men kan også forstås i ensnevrere betydning, hvor en analyserer hvor dyk-tige påtalemyndigheten er til å bruke dagens sty-

ringssystemer og hvor egnet de foreliggendesystemene er til å styre avgitte ressurser inn motsamfunnsoppdraget. Spesielt i den sistnevnte be-tydningen blir et helt sentralt spørsmål om sty-ringssignalene fungerer etter sin intensjon. Effek-tivitetsbetraktninger kan studeres i ulike perspek-tiver, alle relatert til hvordan man velger å styre envirksomhet. Stein Østre27 skiller mellom begre-pene kostnadseffektivitet (det å produsere tje-nesten med lavere kostnad uten tap av kvalitet),og kostnadsminimering (hvor man i tillegg til redu-serte kostnader også er villig til å akseptere et tapi kvalitet).

Utvalget har valgt å trekke veksler på tre be-greper hentet fra Busch mfl., ressursstyring, pro-duktivitetsstyring og effektivitetsstyring:28

1) Ressursstyring

I et ressursstyringsperspektiv («efficiency») styrerman kostnadsnivået til underliggende enhetergjennom budsjetter og bevilgninger. Dette har tra-disjonelt vært den dominerende måten offentligeforetak har vært styrt på. Hva som er effektivt i enslik forstand, avhenger av hvordan måloppnåelsenbeskrives, og hvilke innsatsfaktorer som regnestil ressursbruken. Faren ved dette perspektivetligger særlig i at kvaliteten på det som fremstilles,risikerer å få et underordnet fokus.

Et eksempel her kan være når overordnet etatangir at underliggende enhet skal slå ut tre krimi-nelle nettverk innenfor tildelt ramme, uten å haoppmerksomhet på om nettverkene som velgesut, nødvendigvis utgjør den største trusselen motsamfunnet.

2) Produktivitetsstyring

I produktivitetsstyringsperspektivet styres det motbedre utnyttelse av ressursene gjennom høyereproduktivitet, hvilket dernest skal gi lavere en-hetskostnader. Dette fremstilles som et perspektivmed økende betydning innenfor offentlige virk-somheter. Svakheten ligger i at systemet forutset-ter en utstrakt bruk av kvantifiserbare målekrite-rier, og ettersom ikke alle aspekter ved produk-sjon av varer/tjenester i offentlige foretak enkeltlar seg kvantifisere, oppstår en fare for at disse«ikke-kvantifiserbare målene» havner på utsidenav målhierarkiet.

25 Busch, Tor, m.fl., Modernisering av offentlig sektor. Utfor-dringer, metoder og dilemmaer, 2005, side 28.

26 Prop. 1 S (2016–2017) tabell 1.1.

27 Stein Østre, Kommunalt selvstyre for demokrati og individ-tilpasset velferd, 2006, side 102 flg.

28 Busch, Tor, m.fl., Økonomistyring i det offentlige, 3. utgave2002 side 60.


Her kan man tenke seg at påtalejuristene i poli-tidistrikt X pålegges å produsere flere vedtak permåned. Konsekvensen er at de ikke har tid til å ut-øve nødvendig etterforskingsledelse i alvorlige sa-ker. Sistnevnte er ikke et kvantifiserbart målekri-terium på samme måte som antall vedtak.

3) Effektivitetsstyring

Hensikten med effektivitetsstyringsperspektivet(«effectiveness») er å sørge for at virksomheten«leverer» i henhold til sitt formål. I offentlige fore-tak vil formålet regelmessig være produksjon avtjenester som samfunnet har behov for, og av enkvalitet som samfunnet aksepterer. Utfordrin-gene ligger særlig i å klare å utvikle adekvate sty-ringsinstrumenter/rutiner (nytte–kostnadsanaly-ser og/eller gode resultatindikatorer).

Styringsdokumentene tar utgangspunkt i å fåmest mulig kriminalitetsbekjempelse ut av hverkrone. Samtidig skal budsjetter holdes, og et na-turlig oppfølgingsspørsmål blir derfor hva slagseffektivitetsbetraktninger det egentlig er påtale-myndigheten styrer etter i de løpende prioriterin-ger.

Et praktisk eksempel her vil kunne være ompolitiet og påtalemyndigheten evner å prioriterede «rette» sakene, typisk de sakstypene riksadvo-katen har prioritert, i en ellers travel hverdag.

2.7.3 Effektivitet og kvalitet

En straffesaksbehandling av høy kvalitet kjenne-tegnes ved at den legger til rette for at straffesa-kene avvikles på en tillitvekkende måte, og hvorde avgjørelsene domstolene treffer, er riktige. Et-terforskingen skal samtidig være hensiktsmessig,tilpasset bevisbildet og sakens alvorlighet, ogdessuten ha den nødvendige fremdrift. Styring avressurser og prioriteringer inngår i offentlig virk-somhet på de fleste ansvarsområder og – naturlignok – også i strafferettspleien. Virksomheten måinnrettes etter hvilke ressurser som er tilgjenge-lige. Disse skal brukes effektivt. Den enkeltesrettssikkerhet kan imidlertid ikke nedprioriteres.

Selv om begrepene kvalitet og effektivitet i teo-rien kan fremstå som forenlige idealer, vil det ipraksis kunne oppstå spenninger mellom dem. Ivurderingen av hvor grundig man skal gå til verksi etterforskingen, må det både gjøres gode ogkonkrete vurderinger av hva ytterligere etterfor-skingsskritt vil kunne fremskaffe av beviser, menogså av risikoen for uriktige avgjørelser, ikkeminst domfellelser. Kostnader vil således i noengrad måtte holdes opp mot rettssikkerhetsidealet,

som går ut på å minimere risikoen for feil. Selv istraffesaker som etterforskes meget grundig, vildet i prinsippet alltid være mulig å gjøre ytterli-gere undersøkelser som kunne tenkes å bidra tilsakens opplysning, både til mistenktes gunst ogugunst. Spørsmålet blir derfor «når er nok nok»?Denne vurderingen er en rettslig vurdering hvorpåtaleansvarlig spiller en sentral rolle, og hvor deter viktig at vedkommende både har fokus på denkonkrete saken, men også på politidistriktets sam-lede kapasitet.

Som illustrasjon kan man tenke seg at en spe-sialenhet bruker samtlige av sine ressurser på åoppklare en meget alvorlig straffesak: To etterfor-skere i hvert avhør, alle spor forfølges. Dette med-fører at sak B og C må settes på vent. En kvalitets-messig økning fra 95 til 97 prosent på en teoretiskkvalitetsskala vil antakeligvis kunne bety en dob-ling av ressursinnsatsen. En annen enhet fordelerressursene sine og etterforsker alle tre sakene,men med kun én etterforsker per avhør, og dermindre relevante spor utelates. Hvor skjærings-punktet går, er det selvsagt vanskelig å si noe ab-solutt om – rettssikkerhetsidealet oppstiller uan-sett ufravikelige minstestandarder.

Tilsvarende betraktninger kan anvendes hvagjelder flernivåkontrollen i påtalemyndighetenmed de alvorligste straffesakene. I en drapssak vilførst en påtalejurist, dernest en statsadvokat ogendelig riksadvokaten vurdere sakens beviser førendelig påtalevedtak treffes.

2.8 Uavhengighet

2.8.1 Et prinsipielt utgangspunkt

I Norge er det i dag bred enighet om at riksadvo-katen skal være uavhengig av politiske myndig-heter ved behandlingen av enkeltsaker. Kongen istatsråd (regjeringen) har i prinsippet en generellinstruksjons- og omgjøringsmyndighet, mendenne benyttes i praksis ikke. Ordningen er tuftetpå en over hundre år gammel tradisjon og hargjentatte ganger vært drøftet, med bred politisktilslutning. Påtalemyndighetens uavhengighetstår i dag sterkere enn noen gang. Hovedbegrun-nelsen er et klart ønske i det norske samfunn omat det ikke skal foretas eller unnlates straffefor-følgning mot noen borger ut fra politiske hensyn.Samtidig sikres det at det er gode, faglige vurde-ringer som ligger til grunn for straffesaksbehand-lingen. Dette bidrar til å opprettholde nødvendigtillit til straffesaksbehandlingen i befolkningen.

Om ikke annet sies, vil Påtaleanalyseutvalget idet følgende benytte begrepet uavhengighet som


uttrykk for tilstrekkelig avstand til å kunne utøvesin virksomhet uten innblanding fra politiske or-gan. Påtalemyndighetens fundament er tuftet pået grunnleggende premiss om at beslutningerikke skal være influert av utenforliggende hensyn,men treffes etter saklige og objektive kriterier.Her må det presiseres at uavhengigheten relate-rer seg til enkeltsakene og ikke til utformingen avkriminalpolitikken som sådan. Viktigheten av åopprettholde nødvendig uavhengighet gjør seggjeldende på alle nivåer.

2.8.2 En formalisert uavhengighet?

Ettersom påtalemyndighetens uavhengighet stårså sterkt som den gjør i dag, kan det synes som etparadoks at lovens ordning fortsatt er at Kongen istatsråd er overordnet riksadvokaten også i en-keltsaker. Her synliggjøres fraværet av formelluavhengighet. Det som likevel sikrer uavhengig-heten, er den nevnte og langvarige praksis og tra-disjon for at regjeringen gjennom Kongen i stats-råd ikke griper inn i enkeltsaker.

I Danmark er Riksadvokaten direkte underlagtJustisdepartementet. Dette kan forstås som en in-dikasjon på at dansk påtalemyndighet ikke er poli-tisk uavhengig. Det har vært en debatt i Danmarkom man skulle avskaffe ordningen slik at den for-melle uavhengigheten kom bedre til uttrykk, sedaværende riksadvokat Georg Fr. Rieber-Mohnsartikkel «Etterforskning og påtalemyndighet».29

Systemet er imidlertid beholdt med samme be-grunnelse som i Norge, nemlig at langvarig tradi-sjon tilsier at regjeringen i Danmark ikke griperinn i enkeltsaker.

Straffeprosessutvalget har foreslått å formali-sere påtalemyndighetens uavhengighet gjennomå oppheve instruksjons- og omgjøringsmyndighe-ten og den eksklusive påtalekompetansen som til-kommer Kongen i statsråd. Selv om det er en eta-blert praksis for at Kongen i statsråd ikke griperinn i den enkelte sak, mener Straffeprosessutval-get at det er ønskelig at de reelle forholdene ned-felles i loven.30

Utvalget uttaler: «[P]åtalemyndighetens uav-hengighet bør ikke alene avhenge av tradisjonenog den til enhver tid sittende regjering, men sik-res av den lovgivende myndighet.» Straffeprosess-utvalget mener videre at man med dette ikke kansies å etablere en påtalemyndighet utenfor politiskkontroll, og viser her til at riksadvokaten tilhørerde avsettelige embetsmenn, som innebærer at

riksadvokaten kan avskjediges uten dom og i yt-terste konsekvens med politisk begrunnelse, jf.Grunnloven § 22 første ledd. Snarere ser mandette som å følge de senere års utvikling, hvorflere forvaltningsorganer er gjort mer eller min-dre uavhengig fra politisk innblanding. Dette gjel-der organer som treffer avgjørelser som til delshar stor betydning for enkeltpersoner. Det vises idenne sammenheng til Utlendingsnemnda, somtreffer endelige avgjørelser i saker etter utlen-dingsloven, Gjenopptakelseskommisjonen ogDomstoladministrasjonen. De samme hensynsom har begrunnet deres uavhengighet, anses avStraffeprosessutvalget i minst like stor grad ågjøre seg gjeldende for påtalemyndigheten.

Straffeprosessutvalget foreslår bestemmelsenerstattet av en ny bestemmelse om at ingen kaninstruere påtalemyndigheten i enkeltsaker elleromgjøre påtalemyndighetens avgjørelser, samt atGrunnloven § 96 første ledd foreslås endret slik atingen skal kunne dømmes uten etter «uavhengiganklage».31

Påtaleanalyseutvalget gir sin tilslutning tilStraffeprosessutvalgets forslag. En formaliseringav en slik langvarig praksis synes fornuftig, samti-dig som det sender et sterkt signal om viktighetenav at påtalemyndigheten er uavhengig av politiskemyndigheter i behandlingen av enkeltsaker.

2.8.3 Instruksjonsadgang på individnivå

Påtalemyndighetens uavhengighet gjelder ikkebare påtalemyndigheten som sådan i relasjon tildet politiske elementet, men har også en side tilhvordan uavhengigheten sikres og ivaretas ned-over i systemet.

I dagens system har overordnet nivå en almin-nelig instruksjons- og omgjøringsadgang overforunderordnet nivå. Den høyere påtalemyndighetkan på ethvert stadium instruere politiet om allesider av etterforskingen, jf. straffeprosessloven§ 225 annet ledd. Overordnet kan også instruereunderordnet påtalemyndighet i enkeltsak samtomgjøre vedtak truffet av underordnede, se straf-feprosessloven §§ 75 og 59 a.

Mer komplisert og diskutabelt er spørsmåletom hvilken instruksjons- og omgjøringsadgangsom gjelder innenfor det enkelte nivå i påtalemyn-digheten. Påtalemyndighetens saksbehandlings-regler er regulert i straffeprosessloven, likevelslik at alminnelige forvaltningsrettslige prinsipperogså omfatter påtalemyndighetens virksomhet. Iforvaltningen gjelder en alminnelig hovedregel

29 Georg Fr. Rieber-Mohn side 38.30 NOU 2016: 24 side 185. 31 NOU 2016: 24 side 186.


om instruksjonsmyndighet, hvilket for påtalemyn-digheten innebærer at også en påtalejurist måfinne seg i å bli «tittet i kortene». Konsekvensener at ledere i påtalesporet, eksempelvis politimes-ter eller påtaleleder, som den klare hovedregel måkunne utøve kontroll og gi generelle direktiverhva gjelder den faglige utøvelsen av påtalearbei-det.

Like klart må det være at ledere som ikke til-hører påtalemyndigheten, for eksempel en sek-sjonssjef uten påtalemyndighet, ikke har slik in-struksjonsrett. Det er en klar forutsetning at detgjelder en såkalt ubrutt påtalelinje, det vil si atoverordnet leder må tilhøre påtalelinjen. Dennelinjen skal strekke seg helt opp til riksadvokaten.

De særlige utfordringene som knytter seg tilutnevning av visepolitimestre uten juridikum/master i rettsvitenskap32, og hvilken prinsipiell ogreell innvirkning dette vil kunne ha for påtalemyn-dighetens uavhengighet, omtales i punkt 3.5.3.

Når det gjelder rekkevidden av den «interne»instruksjonsretten, spriker oppfatningene, og ut-valget har merket seg anførsler om at prinsippetom uavhengighet tilsier at overordnet leder isamme enhet aldri kan gi instruksjon om den kon-krete påtaleutøvelsen. Utvalget sitter med et inn-trykk av at enkelte synes å koble begrepet uav-hengighet med selvstendighet, ved at man mener åha en særlig selvstendighet i sin utøvelse av påta-lerollen. Diskusjonen har blant annet vært omoverordnet påtaleleder «bare» kan flytte saken frapåtalejurist A til påtalejurist B, eller om leder i på-talelinjen også kan gi påtalejurist A konkrete på-legg om selve påtaleavgjørelsen i enkeltsak.

Slik utvalget ser det, dreier prinsippet om uav-hengighet seg som nevnt om uavhengighet fra po-litisk innblanding i enkeltsaker. Så lenge den«ubrutte påtalelinjen» er ivaretatt, er i utgangs-punktet også uavhengigheten ivaretatt.

Daværende førstestatsadvokat Lasse Qvigstadhar i et notat til riksadvokaten33 redegjort for deninterne instruksjonsmyndigheten ved statsadvo-kat- og politimesterembetene, hvor han konklude-rer med at en overordnet i et forvaltningsorgankan gi en underordnet instruks og pålegg omhvordan den enkelte sak skal avgjøres.

Spørsmålet kan ikke vurderes uavhengig avdet ansvaret politimesteren er tillagt. I et politidis-trikt er politimesteren leder av den lokale påtale-myndigheten, og den øverste ansvarlige for straf-fesaksbehandlingen. Dette betyr i praksis at politi-mesteren kan bli holdt ansvarlig hvis han eller

hun ikke griper inn mot avgjørelser som åpenbarter feilaktige. Ansvaret er slått fast av riksadvoka-ten i rundskriv nr. 2/2012 om krav til straffesaks-behandlingen i politiet og ved statsadvokatembe-tene i del II punkt 2:

«Politimesteren har ansvaret for at straffesaks-behandlingen i distriktet holder høy kvalitet.Kvalitetskravet gjelder alle sider ved straf-fesaksbehandlingen, og det knytter seg både tilgenerelle rutiner og ved behandlingen av denenkelte sak.»

Tilsvarende er gjentatt i riksadvokatens rapportom Monika-saken av 26. januar 2016:

«Etter riksadvokatens syn er det videre klart atpolitimestrene uten særskilt hjemmel kan gibindende pålegg om behandlingen av pågå-ende straffesaker i distriktet – i tråd med detsom ellers gjelder i forholdet mellom over- ogunderordnede i den offentlige forvaltning –med de begrensninger som følger av lov, for-skrift eller instruks fra overordnet påtalemyn-dighet.

Politimesterens styring av enkeltsaker ersåledes ikke begrenset til adgangen etter straf-feprosessloven § 55 til å omfordele saker mel-lom påtalemyndighetens tjenestemenn. Han el-ler hun kan også beslutte iverksettelse av etter-forsking, pålegge etterforskingsskritt, besluttegjenåpning av etterforsking mv.»

En logisk konsekvens av et slikt ansvar blir at poli-timesteren også må ha en instruksjons- og sty-ringsrett over enkeltsaksbehandlingen. Denne in-struksjonsadgangen går åpenbart lenger enn«bare» til å flytte saken fra en påtalejurist til en an-nen, eventuelt å varsle statsadvokaten.

Tilsvarende betraktninger gjør seg gjeldendemellom førstestatsadvokaten som embetslederinnenfor eget embete, og dennes statsadvokater.

Straffeprosessutvalget har foreslått å lovfesteadgangen til instruksjons- og omgjøringsmyndig-het til lederen av embetet eller politidistriktet.34

Utvalget har i sin utredning redegjort nærmerefor dagens rettslige situasjon og behovet for lovre-gulering av slik myndighet.35 Påtaleanalyseutval-get stiller seg bak redegjørelsen, og viser tildenne som dekkende også for utvalgets syn.

Utvalget understreker at ovennevnte ikke skalforstås som uttrykk for en ønsket omlegging av

32 Straffeprosessloven § 55 første ledd nr. 3.33 Notat av 28. november 1995.

34 NOU 2016: 24 side 28 – ny bestemmelse i § 2-9 annet ledd.35 NOU 2016: 24 side 190–194.


praksis, men snarere representerer en rettsligvurdering og avklaring. Som et ledd i styringen avegen enhet må det foreligge en slik rett for over-ordnet leder. Politidistriktene og statsadvokatem-betene har hatt en markant økning i antall ansatteog saker som de har til behandling, og avgjørel-sene må fremstå som enhetlige. Det tilsier et øktbehov for styring.

2.9 Objektivitet

Objektivitetskravet står helt sentralt ved all etter-forsking. Prinsippet er forankret i EMK artikkel 6,og er nedfelt i straffeprosessloven § 226 tredjeledd:

«Er en bestemt person mistenkt, skal etterfor-skingen søke å klarlegge både det som talermot ham og det som taler for ham.»

og § 55 fjerde ledd:

«Påtalemyndighetens tjenestemenn skal opp-tre objektivt i hele sin virksomhet, herunder påetterforskingsstadiet, når det treffes påtaleved-tak og ved iretteføring av saken.»

Måten påtaleavgjørelser treffes og etterforskings-skritt gjennomføres på, innvirker på samfunnetsog borgernes tillit til politiet og påtalemyndighe-ten. Kravet til objektivitet er helt grunnleggende,og innebærer en plikt for påtalemyndigheten til,på alle stadier av straffesaksbehandlingen, å sehen til både det som taler for og det som taler moten mistenkt.

2.10 Opportunitetsprinsippet

Vårt straffesystem hviler på den forutsetning atnår lovgiver har belagt visse handlinger medstraff, ligger det til påtalemyndigheten lojalt å for-følge slike handlinger, jf. straffeprosessloven § 62a første ledd:

«Den offentlige påtalemyndighet skal påtalestraffbare handlinger når ikke annet erbestemt ved lov.»

Bestemmelsen må ses i sammenheng med straffe-prosessloven § 224 første ledd, hvor det fremgårat etterforsking skal foretas når det som følge avanmeldelse eller andre omstendigheter er rimeliggrunn til å undersøke om det foreligger straffbartforhold som forfølges av det offentlige. Kapasi-tetshensyn gjør det umulig for påtalemyndighetenog politiet å forfølge alle begåtte forhold. Påtale-myndigheten er derfor gitt en viss skjønnsmessigadgang til å prioritere hvilke saker som skal etter-forskes. Denne begrensningen i straffeforfølg-ningsplikten kalles opportunitetsprinsippet, og erillustrert av riksadvokaten i figur 2.2.

Det er i praksis ikke mulig å oppstille helt pre-sise kriterier for når man kan unnlate å iverksetteetterforsking, likevel slik at det i denne skjønnsut-øvelsen særlig må ses hen til handlingens grov-het, forventninger om forfølgning hos allmen-heten, sannsynligheten for at det foreligger etstraffbart forhold og hensynet til saklighet og like-behandling. Sammenlignet med andre landpraktiserer Norge et relativt vidtrekkende oppor-tunitetsprinsipp.

Straffeprosessutvalget har i sitt forslag til nystraffeprosesslov foreslått at prinsippet viderefø-res, og har angitt rammene slik:

Figur 2.2

Etterforskings– og prioriteringsplikten

Forbud PliktRett/frihet(skjønnsmessigadgang)


«Rammene for påtalemyndighetens skjønnsfri-het bør ta utgangspunkt i straffens begrunnel-ser, det vil si hensynet til allmennprevensjon,individualprevensjon og sosial (offentlig) ro. Ihvilken utstrekning disse hensynene gjør seggjeldende, vil i stor grad bero på overtredel-sens grovhet sammenholdt med hvilke interes-ser som er krenket ved lovbruddet.36»

Anvendelsen av opportunitetsprinsippet må såle-des skje etter en konkret vurdering av de forhol-dene som tilsier at overtredelsen ikke straffefor-følges. Siden det her vil dreie seg om kryssendehensyn, gjelder en relativt vid skjønnsmessig ad-gang til å vurdere hvorvidt etterforsking eller vi-dere forfølgning skal skje. Straffeprosessutvalgetunderstreker imidlertid at reglene ikke bør under-grave utgangspunktet om at det gjelder en sterkpresumsjon for at straffbare forhold skal forføl-ges. Fullmakten påtalemyndigheten er gitt, børheller ikke misbrukes, og det må føres en formfor kontroll for at dette ikke skjer. Her støter manimidlertid på uavhengighetsprinsippet, som gjørytre kontroll med dette problematisk. Det bør der-for være en oppgave internt i påtalemyndigheten,og den høyere påtalemyndighet spiller her en vik-tig rolle.

Straffeprosessloven oppstiller i § 62 a annetledd nærmere regler for når påtalemyndighetenkan henlegge sakene dersom vilkårene for å gjørestraffansvar gjeldende er til stede. Hvorvidt påta-lemyndigheten også kan henlegge ferdig etterfor-skede forhold utover de tilfellene som reguleres i§ 62 a annet ledd, er ikke helt avklart. Dette vil i så

tilfelle være henleggelse på et ulovfestet grunn-lag, og kan være vanskelig å forene med ordlydeni § 62 a første ledd. Straffeprosessutvalget konklu-derer med at det som utgangspunkt ikke er ad-gang til henleggelse i disse tilfellene.37

En særskilt form for henleggelse, er henleg-gelse på grunn av manglende saksbehandlingska-pasitet. Dette er en begrunnelse som for allmen-heten kan fremstå som vanskeligere å akseptere.Mange mennesker har liten kontakt med politiet,og kan oppleve at den ene gangen de anmelderdet man gjerne betegner som «hverdagskriminali-tet», blir saken henlagt fordi politiet ikke har kapa-sitet til å behandle den. Riksadvokaten har nå ut-gitt et rundskriv som regulerer dette. Utgangs-punktet for slike henleggelser er at de gjelder sa-ker med ukjent gjerningsperson. Hvor det gjeldermanglende påtalekapasitet eller er kjent gjer-ningsperson, er det gitt særlige regler. I sistnevntetilfeller angis adgangen til henleggelse som hen-holdsvis «meget snever» og at det må foreligge«svært sterke grunner» for å kunne henlegge pågrunn av manglende kapasitet.38

Rettssystemer hvor påtaleplikten er mer abso-lutt, bygger motsetningsvis på et straffeprosessueltlegalitetsprinsipp. Sverige har valgt et slikt pro-sessrettslig utgangspunkt. En konsekvens er atÅklagarmyndigheten kvier seg for å få informa-sjon fra politiet om pågående etterretningspro-sjekter, ettersom de i så fall risikerer å komme i ensituasjon hvor de må beordre igangsettelse av enetterforsking.

36 NOU 2016: 24 s. 195.

37 NOU 2016: 24 s. 134.38 Riksadvokatens rundskriv nr. 3/2016 side 3–4.


Kapittel 3

Oppbygging, bemanning og roller

3.1 Oppbygging

Påtalemyndigheten er inndelt i tre nivåer, jf. straf-feprosessloven §§ 55, 56, 58 og 59. Det første ni-vået er integrert i politiet og er basert på en såkaltfremskutt, integrert påtalemyndighet, jf. punkt2.3.3. Over politiet står statsadvokatene, som igjener underordnet riksadvokaten. Kongen i statsråd,det vil si regjeringen, har i prinsippet en generellinstruksjons- og omgjøringsmyndighet overforriksadvokaten i enkeltsaker, se punkt 2.8. Dennemyndighet er ikke benyttet i konkrete saker.

Den høyere påtalemyndighet er en fellesbeteg-nelse på alle statsadvokatregionene, Det nasjonalestatsadvokatembetet, Økokrim og Riksadvoka-tembetet. Statsadvokatembetene blir ledet av enførstestatsadvokat. I Norge er alle statsadvokaterembetsmenn.

Økokrim bryter med strukturen ved at enhe-ten tar opp i seg de to første nivåene i påtalemyn-digheten. Opprettelsen av særorganet for nær-mere 30 år siden var et resultat av at etterforskin-gen og iretteføringen av alvorlig økonomisk krimi-nalitet var langt fra tilfredsstillende. Riksadvoka-ten har beskrevet det slik: «Økokrim ble født ismerte». Tilliten til hele strafferettsapparatet varutfordret, og man valgte ved etableringen av Øko-krim å slå sammen nivå 1 og 2 i påtalemyndighe-ten, slik at de som ledet og hadde kunnskap ometterforskingen, skulle avgjøre tiltalespørsmåletmed tilhørende ankekompetanse. Disse skulleogså kunne oppnevnes som aktorer for Høyeste-rett. Det valget man her gjorde var med andre ordhelt bevisst, og med et ønske om å bedre den to-tale innsats mot økonomisk kriminalitet i de mestalvorlige sakene.

3.2 Bemanningen

3.2.1 Et historisk tilbakeblikk

Etter de siste års vekst er det per 30. september2016 ansatt 679 påtalejurister i politiet, og 128statsadvokater i Norge. I tillegg kommer et ukjent

antall påtalejurister ansatt i lederstillinger (politi-inspektører). Dette representerer en betydelig øk-ning de siste 50–60 årene. Førstestatsadvokat Ru-nar Torgersen1 har i sin gjennomgang av påtaleju-ristens rolle pekt på at det i 1960 var

«184 påtalejurister i politiet, hvor besetningen ilandets den gang 54 politidistrikter typiskbestod av politimesteren i tillegg til en politiad-jutant og/eller politifullmektig (på Rjukan, iKragerø og på Sandnes måtte politimesterenklare seg på egen hånd).»

I følge Ryssdal-utvalget2 var de tilsvarende tallenei 1988 på landsbasis 72 politiinspektører, 95 poli-tiadjutanter og 93 politifullmektiger, totalt 260.

Den høyere påtalemyndighet har hatt en for-holdsmessig sterkere vekst enn påtalemyndighe-ten i politiet. I henhold til Straffeprosessloven av1887 § 74 annet ledd skulle det være minst 11statsadvokater, og i 1960 var det faktiske antallet12 fordelt på 10 regioner. Det var dessuten enstatsadvokat og en riksadvokatfullmektig tilknyt-tet Riksadvokatembetet samme år. I 1988 var detansatt totalt 26 statsadvokater i 9 statsadvokatem-beter. Samme år var det ved Riksadvokatembetet,foruten riksadvokaten selv, ansatt en assisterenderiksadvokat, en statsadvokat og to riksadvokatfull-mektiger. Per oktober 2016 består Den høyere på-talemyndighet av 128 statsadvokater fordelt påRiksadvokatembetet, 10 regionale embeter, Øko-krim og Det Nasjonale embetet.

Veksten i antall påtalejurister må ses i sam-menheng med kriminalitetsutviklingen. I 1960 bledet etterforsket 38 700 forbrytelser, i 1986 ble detmottatt totalt 324 000 anmeldelser og i 2015 i over-kant av 352 000.3 Antallet anmeldelser har vært

1 Lov og Rett 2011 side 42–62 «Påtalejuristens rolle, hvordanden har forandret seg de siste 50 år og hva som forventesfor fremtiden» av førstestatsadvokat ved Riksadvokatembe-tet Runar Torgersen.

2 NOU 1988: 39 side 13.3 Politiets Årsrapport 2015 side 10


synkende de senere årene noe Politiets årsrapportfor 2015 viser. 2002 er året med flest anmeldte lov-brudd, med over 437 000 lovbrudd.4 Siden dengang har det vært en jevn nedgang.5 6

3.2.2 Utviklingen de senere år

Nedenstående tabell viser antall årsverk i politidis-trikter, særorgan og andre enheter7 fordelt på stil-lingskategorier for perioden 2010–2015.8 9 I 2015var det totale antall ansatte 15 273. Veksten har

vært størst blant politiutdannede ansatt i politidis-triktene, jf. foran i punkt 1.5.8.

Tallene viser at det på distriktsnivå i sammeperiode har vært en økning i antall årsverk for po-litistillinger på 964,2, mens det for juriststillinger idistriktene har vært en økning på 37,3 årsverk.For de sivile stillingene er antallet årsverk øktmed 45,4. Det er kun fastsatt et krav om deknings-grad på landsbasis for politiutdannede. Som gjen-gitt ovenfor i punkt 1.6.6 ble det i rapporten Poli-tiet mot 2020 sagt at det er behov for tusen nye år-sverk innenfor kategoriene sivile stillinger og ju-riststillinger. Frem til 2015 har økningen vært påca. 600 årsverk.10

Kategorien «juriststillinger» omfatter mer ennpåtalejuristene i politiet. Antallet påtalejuristerbåde i politiet og Den høyere påtalemyndighet harøkt de senere årene. For politiet ble det bevilgetmidler til ansettelse av 50 påtalejurister i 2015.11

Dette vises i kategorien «juriststillinger» ved atdet er en økning på 52 årsverk i distriktene fra2014 til 2015.

I forslaget til statsbudsjett for 2017 gjentar Jus-tis- og beredskapsdepartementet følgende:

4 www.ssb/statistikkbanken - Statistisk sentralbyrå (SSB).5 Tallene fra SSB gjelder t.o.m. 2014. Pga. innføringen av ny

straffelov i 2015 har SSB foreløpig ikke publisert tall fordette året.

6 Marianne Sætre, Analyser av kriminalitet side 114-115. Poli-tireform 2000 medførte en endring i registrering av lov-brudd med virkning fra oktober 2002. Ny registrerings-praksis fungerer fullt ut fra 2004. Konsekvensen er en ned-gang i antallet anmeldte lovbrudd i 2004, hvorav en ukjentstørrelse kan tilskrives at tidligere dobbeltregistreringer erluket ut.

7 Andre enheter inkluderer Politidirektoratet, Nasjonalt ID-senter, Politiets IKT-tjenester, Politiets Fellestjenester, Poli-tihøgskolen, Grensekommissariatet og Namsfogden i Oslo.

8 Det er et brudd i tallserien mellom 2012 og 2013. Til ogmed 2012 var alle politiinspektørstillinger definert somjuriststillinger. Fra og med 2013 defineres politiinspektøreri politifaglige stillinger som politi, etter instruks fra Justis-og beredskapsdepartementet. Politiinspektører uten politi-faglig bakgrunn, eller uten krav til påtalekompetanse, er frasamme tidspunkt kategorisert som sivile. Stillingen til poli-tiinspektører med påtalekompetanse blir fortsatt definertsom «juriststilling».

9 Politiets ressursanalyse 2015.

Figur 3.1 Anmeldte lovbrudd 2002–2014.

320 000

340 000

360 000

380 000

400 000

420 000

440 000

460 000

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

10 Politidirektør Humlegård er i januarutgaven 2017 av Politi-forum sitert på følgende: "Vi har sett på antall ansettelserde siste fem årene fram til november i år, og da snakker vibesatte årsverk som står på lønningslista vår. Det er ansatt1281 politifolk i Norge. 157 jurister. Og 842 sivile. Totaltaltså 2281 flere ansatte på fem år, og de aller fleste har gåtttil distriktene."

11 https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/Prop-1-S-20142015/id2005414/sec2.


«Både politiet og den høyere påtalemyndighethar gitt uttrykk for bekymring for kvaliteten ogkapasiteten på etterforskingen. For å styrkebemanningen i påtalemyndigheten i politiet harregjeringen i 2015 sørget for å øke bevilgnin-gen til politiet med 29,7 mill. kroner, tilsva-rende om lag 50 påtaleårsverk. Bevilgningen tilDen høyere påtalemyndighet er i tillegg øktmed 62 mill. kroner bl.a. til styrket fagledelseog 19 nye stillinger (derav 16 statsadvokatem-betsstillinger).»

I Den høyere påtalemyndighet ble fire statsadvo-kater ansatt i 2014. En bevilgning til ansettelse avytterligere tolv kom i 2015, og samlet sett over deto årene har det blitt ansatt 16 statsadvokater.Flere av de som ble ansatt i 2015, er konstituerteog ikke fast utnevnte. Det er for budsjettåret 2017varslet at Den høyere påtalemyndighet vil måtte

gå med en vakant stilling på grunn av budsjett-situasjonen.

3.3 Påtalejuristene i politiet

3.3.1 Budsjettet

Av statsbudsjettet for 2017 fremgår at politiet skalfå 17,2 milliarder kroner. Dette skal dekke alle po-litiets oppgaver. Samtidig er man pålagt å spareinn 75,4 millioner kroner på en avbyråkratisering-og effektivitetsreform, 40 millioner gjennom an-skaffelsesavtaler og prosesser samt 21 millionergjennom innføringen av elektronisk post. Av be-tydning for påtalemyndigheten kan vises til at det ibudsjettforslaget er satt av 26 millioner kroner tildigitalisering av straffesakskjeden. På den annenside er det satt av 166 millioner kroner til 350 nyestillinger, primært rettet mot nyutdannede fra Po-

Tabell 3.1 Antall årsverk i politidistrikter, særorgan og andre enheter fordelt på stillingskategorier. 2010-2015

2010 2011 2012 2013 2014 2015Endring

2010–2015Endring

2014–2015

Politi-stillinger

Distrikt 7 354,3 7 344,3 7 429,5 7 771,2 8 056,2 8318,5 964,2 262,3

Særorgan 330,7 356,8 387,1 416,4 481,6 556,4 225,7 74,8

Andreenheter 85,2 100,1 109,3 145,0 145,5 152,9 67,7 7,4

Totalt 7 770,3 7 801,2 7 925,9 8 332,5 8 683,3 9027,8 1257,5 344,5

Jurist-stillinger

Distrikt 681,2 676,6 687,6 648,6 666,4 718,5 37,3 52,1

Særorgan 68,5 70,2 71,2 55,6 62,6 66,1 -2,4 3,5

Andreenheter 57,3 59,3 59,7 18,5 15,8 16,1 -41,2 0,3

Totalt 806,9 806,1 818,5 722,7 744,7 800,7 -6,2 56,0

Sivile stillinger

Distrikt 3 620,6 3 532,5 3 528,5 3 606,5 3 629,0 3666,0 45,4 37,0

Særorgan 577,6 612,5 604,1 622,2 678,5 751,5 173,9 73,0

Andreenheter 682,2 729,6 815,8 885,8 952,5 1027,9 345,7 75,4

Totalt 4 880,3 4 874,6 4 948,4 5 114,6 5 260,0 5445,3 565,0 185,3

Totalt Distrikt 11 656,0 11 553,4 11 645,6 12 026,4 12 351,6 12703,0 1047,0 351,4

Særorgan 976,8 1 039,5 1 062,4 1 094,1 1 222,7 1374,0 397,1 151,3

Andreenheter 824,7 889,0 984,8 1 049,3 1 110,5 1196,8 372,2 86,3

Totalt 13 457,5 13 481,9 13 692,8 14 169,8 14 684,8 15273,8 1816,3 589,0


litihøgskolen. Totalt 300 millioner kroner er dess-uten gitt til politidistriktene som frie midler. Politi-direktøren uttalte følgende om denne bevilgnin-gen:

«Dette er en viktig satsning som vil bidra godtmed å ta inn det etterslepet som etaten har.Med denne ekstrabevilgningen legges det tilrette for å bidra til å redusere etterslep og uba-lanser i etaten både når det gjelder politibe-manning og midler til driften. Dette er viktigfor at vi skal kunne levere gode publikumstje-nester i parallell med gjennomføring av nærpo-litireformen.»12

Av den totale økningen utgjorde endringen i må-ten man fører pensjonsforpliktelsene på 1,364 mil-liarder kroner.

Det er Politidirektoratet som fordeler budsjett-midlene. Det er imidlertid mange ulike oppgaverpolitiet står overfor. Det må derfor foretas priorite-ringer. Regjeringen og Politidirektoratet satser påNærpolitireformen og målet om en bemanning påto polititjenestemenn per 1000 innbygger i år2020. Dette får betydning for bevilgningene somblir påtalemyndigheten til del.

3.3.2 Stillinger og stillingskategorier

Stillingskategoriene i påtalemyndigheten i politieter politifullmektig, politiadvokat og politiadvokat 2.En del lederstillinger, for eksempel påtaleleder,har stillingsbetegnelsen politiinspektør. Sistnevntestillingsbetegnelse er ikke forbeholdt jurister.

Politifullmektig er begynnerstillingen i påtale-myndigheten i politiet, og har normalt ikke fått til-delt utvidet påtalekompetanse. Det betyr at ved-kommende kun kan treffe påtaleavgjørelser i demindre alvorlige sakene, jf. straffeprosessloven§ 67.

Politiadvokat 2 var ment å være en fagstillingsom alternativ til en eventuell lederkarriere. Detteer normalt politiadvokater med lengre erfaringsom kvalifiserer til denne stillingskategorien.Opprinnelig var det ønskelig med minst åtte årserfaring som påtalejurist. Praktiseringen og bru-ken av stillingskategorien varierer en del mellomde forskjellige distriktene.

Den største gruppen blant påtalejuristene i po-litiet er politiadvokatene.

3.3.3 Hvem styrer antall påtalejurister?

Det er politimesteren som har ansvaret for den to-tale driften av politidistriktet, herunder påtale-myndigheten. Det betyr at det er politimesterensom i utgangspunktet definerer hvor mange påta-lejurister han eller hun til enhver tid mener utgjøren tilstrekkelig bemanning.

3.3.4 Dagens antall

Per 30. september 2016 var det ansatt 679 påtaleju-rister i politiet. Tilsvarende tall i 2008 var 500. Jus-tis- og beredskapsdepartementet bevilget i 2014midler til ansettelse av 50 påtalejurister i politiet,noe som medførte at antall ansatte økte fra 604 til661 ved utløpet av 2015. Antallet årsverk er noe la-vere, da det til enhver tid for eksempel er noen ipermisjon. Dette utgjør mellom sju og ti årsverkover samme periode. Fordelingen per september2016 var 66 politifullmektiger, 400 politiadvokaterog 213 politiadvokat 2, se tabell 3.2.

I tabell 3.3 er inntatt antallet tiltredelser forårene 2012–2016, fordelt på faste (F) og midlerti-dige (M) stillinger. De faste ansatte er enten an-satt direkte i fast stilling eller har fått fast anset-telse senere.

3.3.5 Rekruttering

3.3.5.1 Rekruttering i Norge

Utgangspunktet for en god rekruttering til påtale-myndigheten burde være det beste. SelskapetUniversum foretar årlige studentundersøkelser,også blant jusstudenter, om hvilke arbeidsgiveresom fremstår som mest attraktive. Politiet har i enårrekke kommet på topp blant de 30 mest popu-lære arbeidsgiverne hos jusstudentene. Påtaleana-lyseutvalgets inntrykk er at rekrutteringen er bra,men med regionale variasjoner. Enkelte av re-spondentene har hevdet at det er et for sterkt fo-kus på eksamenskarakterer og for lite på søker-nes effektivitet, evne til å presentere en sak mv.

Politidirektoratet opererer ikke med noenoverordnet stillingsbeskrivelse eller kravspesifika-sjon til de ulike stillingskategoriene. Som nevnt erimidlertid politiadvokat 2-stillingene ment å værefor ansatte med lengre erfaring. Det er i praksisen fordel med, men ikke noe krav om annen rele-vant yrkeserfaring, som dommerfullmektig, advo-kat eller erfaring fra en stilling i offentlig forvalt-ning. Samarbeidsevner og personlige egenskapervektlegges sterkt ved ansettelse. Påtalejuristenehar en selvstendig stilling, som i stor grad også er12 Politiets intranett.


utadrettet, med mye aktorering og kontakt medbåde tiltalte, vitner og tilliggende etater. Det erderfor av stor betydning at man er egnet til ogmestrer en slik krevende rolle. Arbeidsbelastnin-gen kan tidvis være stor, og evnen til å balanserekvalitet mot effektivitet blir derfor viktig.

Ansettelser i påtalemyndigheten i politiet skjerlokalt og etter tjenestemannsloven.13 Den nær-mere reguleringen av ansettelsesprosessenefremgår av politiets personalreglement.14 Etterinnstilling foretas tilsetting av et ansettelsesråd idet enkelte distrikt eller særorgan. Etter personal-reglementet § 9 nr. 8 skal et ansettelsesråd værebesatt på følgende måte:

«Ansettelsesrådene i politidistriktene skalbestå av fem medlemmer; to representanter fraadministrasjonen, to representanter for tjenes-temennene samt politimesteren, som er rådetsleder. Representantene fra administrasjonen erHR-direktør/leder av stab for HR og HMS/

lederen for administrativ enhet/personalsjefenog en leder av driftsenhet/tjenesteenhet. Sist-nevnte erstattes av en representant fra PST v/Den sentrale enhet (DSE) når rådet er ansettel-sesorgan for leder for PSTs distriktsenhet, ogav leder for PSTs distriktsenhet når rådet eransettelsesorgan for øvrige tjenestemenn iPSTs distriktsenhet.»

I tillegg til disse medlemmene er de lokale tjenest-emannsgruppene, som tilhører den samme tje-nestemannsgruppen som det skal ansettes i, re-presentert i ansettelsesrådet. Ved ansettelse av på-talejurister i politiet deltar normalt en represen-tant for fagforeningen Politijuristene.

3.3.5.2 Rekruttering i Danmark

Rekrutteringen til både departement og til ankla-gemyndigheten skjer i Danmark felles gjennomJustisministeriet – en gang i september og en i fe-bruar. De som ansettes i departementet, kan hadeltidsarbeid som anklager. Det tas inn 40–50 sø-kere i året. Mobiliteten er en utfordring. Et over-ordnet prinsipp for rekruttering og karrierepoli-

13 Lov om statens tjenestemenn m.m. (tjml) § 1.14 Politidirektoratet: Personalreglement for Politidirektoratet

med underliggende etater (revidert 1. desember 2016).

Tabell 3.2 Antall påtalejurister i politiet

31.12.2008 31.12.2012 31.12.2013 31.12.2014 31.12.2015 30.09.2016

Årsverk Antall Årsverk Antall Årsverk Antall Årsverk Antall Årsverk Antall Årsverk Antall

Politifull-mektig 58,00 58 67,00 67 58,50 59 51,00 51 70,00 70 66,00 66

Politi-advokat 396,30 404 357,80 366 370,70 378 375,40 382,00 387,10 392 396,70 400

Politi-advokat 2 38,00 38 119,90 121 125,10 126 168,80 171 197,30 199 209,60 213

Totalt års-verk/antall 492,30 500 544,70 554 554,30 563 595,20 604 654,40 661 672,30 679

Tabell 3.3 Antall tiltredelser 2012–2016

Antall F M Antall F M Antall F M Antall F M Antall F M

Politifullmektig 37 32 5 34 27 7 29 24 5 63 55 8 32 20 12

Politiadvokat 25 22 3 21 20 1 24 19 5 10 5 5 19 7 12

Politiadvokat 2 2 2 1 1

Tiltrådt 64 56 55 47 53 43 74 61 51 27


tikk for anklagemyndigheten er at man i løpet avde ti første årene skal ha vært innom tre tjeneste-steder. Det fremholdes at denne turnusordningenmedfører at man får et helhetlig blikk på anklager-rollen. Juristene kan få fire års permisjon for åjobbe i andre juridiske stillinger eller studere, forså eventuelt komme tilbake.

Denne rekrutteringsmodellen må anses ueg-net i Norge, både på grunn av den tette koblingentil departementet og turnusordningen.

3.3.5.3 Rekruttering i Sverige

For å bli ansatt i påtalemyndigheten i Sverige(Åklagarmyndigheten) må man være jurist og hafullført såkalt notariemeritering, noe som ligner påden norske dommerfullmektigordningen. Om lag25 prosent av svenske jurister tar notariemerite-ring. Det ansettes mellom 50–75 «åklagaraspiran-ter» og «ekstraåklagare» per år. De fleste av åklag-araspirantene kommer direkte fra notariemerite-ringen. Gjennomtrekken har holdt seg ganske sta-bil, med lite gjennomtrekk ute i distriktene, mennoe mer i storbyene. Gjennomtrekken er gjen-nomsnittlig på 5,2 prosent, men har i periodervært oppe i 12 prosent. Begrunnelsen for å sluttekan være andre karriereveier hvor erfaringensom åklagare er attraktiv og verdifull, og høy ar-beidsbelastning og manglende kontroll på egenarbeidshverdag. Yngre medarbeidere har også entendens til å flytte på seg mer enn tidligere gene-rasjoner har gjort.

Det stilles i Sverige høyere faglige krav til sø-kerne, i og med kravet om notariemeritering. Deter ikke i Norge noe krav om at de som ansettes,skal ha praksis som dommerfullmektig, men deter opplyst at en del av dem som ansettes, har slikpraksis, uten at det finnes tall på hvor mange detteer.

3.3.6 Hvor blir det av påtalejurister som slutter?

Politidirektoratet har ingen sentral oversikt overhva påtalejuristene som slutter, går til. Fra Politiju-ristene har utvalget mottatt en spørreundersø-kelse som ble utarbeidet av Politijuristene i samar-beid med Juristforbundet. Undersøkelsen er engjentakelse av en tilsvarende undersøkelse somble gjennomført i 2013/14. Den ble sendt ut til alleregistrerte medlemmer via Questback 18. mars2015 og ble avsluttet måneden etter. Da hadde 439av ca. 900 inviterte medlemmer besvart den (ca.49 prosent). Se figur 3.215.

Det fremgår ikke av undersøkelsen hva somvar grunnlaget for at respondentene vurderte åslutte i stillingen, ei heller hvor mange av demsom faktisk søkte andre stillinger. Det er derforvanskelig å trekke noen klare slutninger av under-søkelsen. Økningen fra 2014 til 2015 i andelensom vurderer dette, er størst for de med lengst er-

15 Søylene markerer de som har svart «ja» på spørsmålet.

Figur 3.2

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Total Politiadvokat Politiadvokat 2 Politifullmektig Politiinspektør 2014 2015

Vurderer du per dags dato å slutte i din stilling?


faring. Totalt sett er det imidlertid en nedgang idet totale antallet som har vurdert dette.

Videre har utvalget mottatt tall fra Politidirek-toratet for årene 2009 til og med 2015 som viser atfratredelsesprosenten ligger på mellom 5,30 og7,49 prosent. Tallene gjelder bare de som slutter ietaten, og ikke de som bytter til et annet distrikteller særorgan. Det gjelder dessuten fra den an-satte sier opp sin stilling, og ikke fra det tidspunk-tet vedkommende eventuelt går ut i permisjon iforkant. Se tabell 3.4.

3.4 Statsadvokatene

3.4.1 Budsjett for Den høyere påtalemyndighet

Det samlede budsjettet for Den høyere påtalemyn-dighet har økt de senere årene. Særlig sterk varøkningen i perioden 2014–2015, hvor det ble be-vilget midler til ansettelse av nye statsadvokaterog annet personell. I 2014 ble det også bevilgetmidler for et lønnsmessig løft for statsadvokatene.

Figur 3.3

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

I samme virksomhet

Annen statlig virksomhet

Privat sektor

Kommune i sektor

2015 2014

Har søkt andre stillinger:

Hvor har du søkt andre stillinger?

Tabell 3.4 Fratredelser

An-tall F M

An-tall F M

An-tall F M

An-tall F M

An-tall F M

An-tall F M

An-tall F M

Politifull-mektig 10 3 7 5 1 4 5 5 2 1 1 5 2 3 8 2 6 7 1 6

Politiadvo-kat 42 33 9 29 26 3 42 38 4 31 26 5 34 28 6 31 26 5 31 23 8

Politiadvo-kat 2 3 3 - 1 1 5 5 8 7 1 3 3 10 10 14 14

Fratredel-ser 55 39 35 28 52 38 41 34 42 33 49 38 52 38

Fratredelser fast ansatte i % antall 7,49% 5,30% 7,28% 6,14% 5,86% 6,29% 5,75%


Den samlede økningen i budsjettet i tidsrom-met 2012 frem til 2017 har vært på over 100 millio-ner kroner. Se tabell 3.5.

3.4.2 Stillinger og stillingskategorier

Riksadvokaten har budsjettansvar for Den høyerepåtalemyndighet. Statsadvokater er embetsmenn.Endringer i antall embeter (i betydningen stillin-ger) fastsettes i vedtak truffet av Kongen i stats-råd. Den stillingsveksten som har skjedd i statsad-vokatkorpset, har skjedd ved tildelinger overstatsbudsjettet.

Statsadvokatene er i dag fordelt på Riksadvo-katembetet, Det nasjonale statsadvokatembetet, tiregionale statsadvokatembeter og Økokrim.

I Hovedtariffavtalen opereres det med fire stil-lingskategorier i Den høyere påtalemyndighet:16

1. riksadvokatfullmektig2. statsadvokatfullmektig3. statsadvokat4. førstestatsadvokat

I forbindelse med utarbeidelsen av en ny lønnspo-litikk i den høyere påtalemyndighet er det fore-slått å operere med totalt åtte stillingskategorier:1. riksadvokatfullmektig2. statsadvokat3. statsadvokat med spesialistoppgaver4. statsadvokat ved Riksadvokatembetet5. førstestatsadvokat, avdelingsleder ved Oslo

statsadvokatembeter6. førstestatsadvokat ved Riksadvokatembetet7. førstestatsadvokat ved Riksadvokatembetet

(ledergruppen ved Riksadvokatembetet)8. førstestatsadvokat (embetsleder)

Kravene til de fire første stillingskategoriene erstort sett de samme. Det er imidlertid noe varia-sjon hva gjelder stillingens innhold, og da særligfor statsadvokat med spesialistoppgaver og stats-

advokat ved riksadvokatembetet, hvor det er til-lagt et særlig fagansvar innenfor nærmere be-stemte områder.

Hva gjelder de fire neste kategoriene, er detogså små forskjeller hva gjelder kravene til sø-kerne, med unntak av at avdelingslederstillingeneog embetslederstillingene stiller krav om lederer-faring. Stillingenes innhold varierer noe, hvor deto ovennevnte har større innslag av lederoppga-ver, mens de to resterende har et større innslag avfagansvar.

3.4.3 Dagens antall

Tabell 3.6 viser antallet statsadvokater i den høy-ere påtalemyndighet i 2002 og utviklingen fra 2012frem til 2016.17 Det har vært en jevn økning av an-tallet ansatte frem til og med 2014. Fra 2014 til2015 økte antallet statsadvokater, inkludert de vedRiksadvokatembetet, markant fra 96 til 108,hvorav to ble ansatt ved Riksadvokatembetet ogde ti øvrige ved de andre embetene. Økningenkom blant annet som en følge av satsingen påfagledelse.18

Per 2016 var det i tillegg 21 faste statsadvoka-ter i Økokrim, inkludert økokrimsjefen og assis-terende økokrimsjef.

3.4.4 Krav til søkere – generelle krav utover juridisk utdanning?

Utgangspunktet er juridisk embetseksamen ellermaster i rettsvitenskap og relevant yrkeserfaring,som vurderes konkret. Bakgrunn fra påtalemyn-digheten i politiet er naturligvis relevant, men

16 Hovedtariffavtalen i staten 1. mai 2016–30. april 2018 forAkademikerne side 54 vedlegg 1 – Lønnsplaner.

Tabell 3.5 Budsjett for Den høyere påtalemyndighet

2012 2013 2014 2015 2016 2017

Bevilget ordinært 142 356 000 146 130 000 162 990 000 191 205 000 210 979 000 244 538 000

Revidert nasjonalbudsjett 6 100 000

Totalt bevilget 142 356 000 152 230 000 162 990 000 191 205 000 210 979 000 244 538 000

17 Embetene: HOP – Hedmark og Oppland, VT – Vestfold ogTelemark, MRSF – Møre og Romsdal, Sogn og Fjordane,TF – Troms og Finnmark.

18 I tabellen fremgår det for 2015 og 2016 at konstitusjoner ermedregnet. For 2015 fikk man budsjettmidler til å opprettetolv nye faste statsadvokatembeter. I påvente av Nærpoliti-reformen ble åtte av disse foreløpig opprettet som konstitu-sjoner. Disse konstitusjonene vil etter hvert gå over til å blifaste. Derfor er de tatt med. Som regel er konstitusjonerforbeholdt vikariat for statsadvokater som er i permisjon.


også søkere med erfaring fra arbeid i domstoleneeller med praksis som advokat har erfaringsmes-sig vært særlig interessante for Den høyere påta-lemyndighet. Det legges vekt på faglig dyktighet,integritet, gode samarbeidsevner og personligeegenskaper.

De fleste av statsadvokatene er rekruttert frapolitiet. Det legges like fullt vekt på å søke åoppnå en variert sammensetning av statsadvokat-korpset ved å ansette kvalifiserte personer medannen bakgrunn enn flertallet.

3.4.5 Rekruttering

Rekrutteringen til Den høyere påtalemyndighet eri dag omtrent den samme som da Fosheim-utval-get og Fornebo-utvalget beskrev og redegjordefor situasjonen. Fornebo-utvalget skriver på side77 flg.:

«Til tross for klart uttalte bekymringer om re-krutteringssituasjonen både fra Fosheim-utval-get og Riksadvokaten, har anbefalinger i litengrad blitt fulgt opp med konkrete tiltak. Stats-

advokatene har tvert om i årenes løp blitt ytter-ligere akterutseilt i forhold til sammenlignbareyrkesgrupper, både hva gjelder lønnsutviklingog tidsmessig tilrettelegging av arbeidsforhol-dene.

Statsadvokatene rekrutteres i all hovedsakfra påtalemyndigheten i politiet. Av landets 90statsadvokater er det kun 5 statsadvokater somikke hadde påtaleerfaring fra politiet ved utnev-nelse. 4 av disse 5 er ved Oslo statsadvokatem-beter. (…)

Arbeidsgruppen har kartlagt politiadvoka-tenes interesse for å søke jobb som statsadvo-kat, og vi har sendt ut en spørreundersøkelsetil alle landets politidistrikter. 263 politijuristerhar svart, 60 % av respondentene hadde merenn 6 års tjeneste i politiet. Hovedfunnet vigjorde fra undersøkelsen var at 75 % av respon-dentene, av ulike grunner, ikke ønsket å søkejobb som statsadvokat.

Som det fremgår er politijuristenes begrun-nelse for ikke å søke seg statsadvokatembetetredelt: 1) for stort arbeidspress 2) for dårligelønnsbetingelser og 3) jobben som statsadvo-

Tabell 3.6

2002 2012 2013 2014 2015 2016

Stats-advokater

Stats-advokater

Stats-advokater

Stats-advokater

Statsadvokater inkl.konstitusjoner

StatsadvokaterFaste

Embete Faste Faste Faste Faste Faste

Oslo 21 31 31 31 35 35

HOP 3 3 3 4 5 4

VT 5 5 5 6 7 7

Agder 4 5 5 5 6 6

Rogaland 4 7 7 8 9 9

Hordaland 5 7 7 7 8 8

MRSF 3 4 4 4 4 4

Trøndelag 4 5 5 5 5 5

Nordland 3 4 4 4 4 4

TF 3 4 4 4 4 4

Det nasjonale 0 6 6 6 6 6

Sum 55 81 81 84 94 93

Vakant 1

Sum ansatte 62 92 92 96 108 108


kat er ikke forenlig med familieliv. Uttalelsenegjenspeiler de bekymringer Fosheim-utvalgetga uttrykk for i sin rapport.»

Hva gjelder spørsmålet om hvem som i fremtidenbør rekrutteres til statsadvokatstillinger, vil detformentlig fortsatt være slik at den naturlige re-krutteringsplattformen vil være påtalejuristene ipolitiet. Dette har sammenheng med at disse utfø-rer mange av de samme sentrale arbeidsopp-gavene som statsadvokatene, herunder å treffepåtaleavgjørelser og utføre aktorater for retten.Praksis fra politiet vil derfor være meget god ogriktig erfaringsbakgrunn.

Samtidig er det et ønske å rekruttere statsad-vokater også med annen yrkesbakgrunn, og Fos-heim-utvalget sier om dette på side 113:

«Slik utvalget ser det, hadde det derfor værtønskelig med en noe større bredde i rekrutte-ringen til statsadvokatstillingene. Dette villestyrke allsidigheten og mangfoldet og i sumbidra [til å gi] en høyere kompetanse innen eta-ten. Annen interessant yrkesbakgrunn somogså kan gi den ønskede erfaringskompetanseer for eksempel som privatpraktiserende advo-kat, annen advokatpraksis for eksempel hosregjeringsadvokaten, praksis som dommereller dommerfullmektig eller eventuelt somutreder i Høyesterett.»

Ved siden av juridiske kvalifikasjoner pekes det påbehovet for jurister med ledererfaring og strate-giske evner. Dette tiltres av Fornebo-utvalget,som på side 81 bemerker følgende:

«Med endrede rammebetingelser, herunder enmer målrettet ledelse av den regionale straf-fesaksvirksomheten, vil dette i særlig gradgjelde embetsledergruppen. Etter arbeids-gruppens syn vil høy juridisk fagkunnskap fort-satt være et grunnleggende krav, men i tilleggvil det stilles økte krav til lederkompetanse her-under evne til strategisk tenkning og samar-beid.»

3.4.6 Oslo statsadvokatembeter om rekrut-teringen til statsadvokatembetene

Oslo statsadvokatembeter har uttalt følgende omrekrutteringen til statsadvokatembetene:

«Siden Fornebo-utvalgets innstilling har re-krutteringsgrunnlaget til DHP endret seg i po-sitiv retning. Størsteparten av søkerne til le-

dige embeter og konstitusjoner har fremdelesbakgrunn fra påtalemyndigheten i politiet. I dealler fleste tilfeller har de aktuelle søkerne frapåtalemyndigheten i politiet også annen rele-vant erfaring som f. eks dommerfullmektigereller advokater. De siste årene har vi imidlertidsett en markert økning av søkere med annenbakgrunn også (dette gjelder i alle fall for Oslostatsadvokatembeter). Både advokater, dom-mere, jurister med bakgrunn fra forvaltningen,herunder flere med bakgrunn fra Justisdepar-tementets lovavdeling, figurerer nå på søkerlis-tene.

Statsadvokatene fikk et markant tillegg ilønnen i 2014 og 2015. Vi tror at dette har hattstor betydning for søkingen til statsadvokatem-betene. Det skal nevnes at søkermassen endretseg i noen grad også før de nevnte lønnsøknin-gene. Tendensen har imidlertid forsterket segfra 2014 og utover.

Det gjenstår å se om lønnsøkningen ogsåvil bidra til større stabilitet i statsadvokatkorp-set.

Vi finner også grunn til å nevne at de sombegynner som politijurister i 2016 gjennomgå-ende har en bredere erfaring enn de som be-gynte for ti år siden. Vi har fulgt alle nye politi-advokater gjennom kursene for nye politijuris-ter siden 2002/2003. Den gang var politifull-mektigjobben ofte den første jobben formange. I dag er det praktisk talt ingen nyan-satte som kommer rett fra studiet.»

Riksadvokatembetet har i dialogen med utvalget idet vesentlige gitt sin tilslutning til denne redegjø-relsen, likevel slik at det skal bemerkes at Oslostatsadvokatembeter nok, sett i et perspektiv overflere år, i mindre grad enn de øvrige embetene haropplevd utfordringer med rekrutteringen. Enkeltesteder har det vært et noe svakt rekrutterings-grunnlag, hvilket gjør det enkelte embete sværtsårbart. De betydelige lønnsmessige oppjusterin-ger i 2014 og 2015 synes så langt å ha snudd dissenegative utviklingstrekkene.

3.4.7 Hvor blir det av statsadvokater som slutter?

Nedenstående figur viser hvilke stillinger statsad-vokatene som sluttet i årene 2010–2014, gikk til.Figuren omfatter sluttårsaker som pensjon og in-ternt bytte av stilling.

En overveiende andel av statsadvokatene gikkover til domstolene da de sluttet i påtalemyndighe-ten. Ser man bort fra de som byttet internt, for ek-


sempel fra et statsadvokatembete til et annet, ellergikk av med pensjon, utgjør andelen av de somsluttet og gikk over til domstolene 41 prosent. Avdem som gikk til andre yrker, gikk 30 prosent tilprivat virksomhet. Det vil si at disse to instanseneutgjorde i overkant av 70 prosent av dem som slut-tet i Den høyere påtalemyndigheten i denne perio-den.

3.4.8 Forholdstall

Påtaleanalyseutvalget har vurdert om det vil værenaturlig forsøksvis å angi noe om ønsket sammen-heng mellom antall etterforskere, påtalejuristerog statsadvokater. I dialogen med Riksadvokatem-betet har en slik tilnærming blitt møtt med noeskepsis ut fra følgende argumentasjon:

Kriminalitetsbildet varierer mellom statsadvo-katregionene og påvirker andelen av saker hvorstatsadvokatene skal avgjøre tiltalespørsmålet, ogandelen saker som etter loven skal aktoreres avstatsadvokatene. En annen faktor som påvirkerressursbruken ved statsadvokatembetene, er an-tallet politijurister uten utvidet påtalekompetanse.Erfaring viser at utskiftinger/nytilsettinger av po-litijurister kan ha betydelig – og varierende – inn-virkning på statsadvokatenes arbeidsmengde.Dette bidrar til at saksmengden ved det enkeltestatsadvokatembete kan veksle fra år til år. En storøkonomisk straffesak, som dukker opp fra tid tilannen, kan medføre betydelige belastninger overflere år og kan få langt større konsekvenser enn

antall politijurister i regionen. Enkelte embeterhar også spesialansvar for visse saksfelt; Rogalandstatsadvokatembeter har blant annet det påtale-messige ansvaret for såkalte kontinentalsokkelsa-ker. Ansvaret for saker som gjelder brudd på lov-givningen om Norges økonomiske sone, er deltmellom statsadvokatene i Rogaland og i Troms ogFinnmark.

Det ovennevnte synliggjør at det er mer ennkun antallet politijurister i den enkelte statsadvo-katregion som påvirker arbeidsmengden. Bruk avforholdstall som nøkkel til fordeling av statsadvo-katressursene er omstridt, blant annet fordi detreduserer riksadvokatens mulighet til gjennomfordeling av stillinger, og påvirkning av de poli-tiske myndigheter, å prioritere innsatsen ved detenkelte embete.

Påtaleanalyseutvalget ser det slik at etableringav forholdstall som nevnt ikke vil være hensikts-messig.

3.5 Påtalemyndigheten i politiet – roller og rollebeskrivelser

3.5.1 Innledning

Som utvalget vil redegjøre nærmere for senere idette kapitlet, er påtalejuristrollen både kompleks,variert, utfordrende og spennende. Dette utgangs-punktet innebærer samtidig at det blir viktig å de-finere rollen – hva ligger i ansvar og myndighet?Og samsvarer disse elementene? Som leder av et-terforskingen ligger det en klar forutsetning omat påtalemyndigheten skal ha en sentral rolle i et-terforskingen. «Godt påtalearbeid i politiet er såle-des en nøkkel til kvalitet», som uttrykt av Straffe-prosessutvalget.19 Et tett og godt samarbeid medde politifaglige ansatte er selvsagt en avgjørendeforutsetning for å lykkes i rollen. Samtidig blirfagutøvelsen enklere hvis det ligger en prinsipiellklargjøring av ansvaret og myndigheten påtaleju-risten har.

3.5.2 Politimester

Politimesteren er den øverste lederen av politidis-triktet og er utnevnt i åremål på seks år. I Prosjektnye politidistrikt (PNP)20 er politimesterens rollebeskrevet på følgende måte:

«Politimesteren har som politidistriktets øver-ste leder totalansvaret i politidistriktet. Politi-

Figur 3.4

Dommere 29,7 %

Andre offentlige stillinger 16,2 %Private

21,6 %

Pensjon 13,5 %

Internt 13,5 %

Annet 5,4 %

19 NOU 2016: 24 side 188.20 PNP er innføringsprosjektet til Nærpolitireformen.


mesteren deltar i politidirektørens nasjonaleledergruppe og rapporterer til Politidirektø-ren.»

Særlig relevant for utvalget er politimesterensfunksjon som øverste ansvarlig for påtalemyndig-heten i sitt distrikt. Politimesteren er en del av på-talemyndigheten, jf. straffeprosessloven § 55 før-ste ledd nr. 3. Som utgangspunkt må vedkom-mende da ha juridisk embetseksamen eller mas-ter i rettsvitenskap, men det er adgang for Kongenå bestemme at en person uten slik utdanning kantilhøre påtalemyndigheten, jf. § 55 annet ledd. I ut-lysningsteksten til politimesterstillingene i de nyedistriktene ble det stilt krav om mastergrad, for-trinnsvis i juss/rettsvitenskap. Av dagens politi-mestere er elleve av tolv jurister, hvorav fire avdem også er politiutdannet. Den ene av de tolv erpolitiutdannet med et tillegg av en mastergrad i of-fentlig ledelse. Totalt sett har fem av tolv politi-mestere politiutdanning.

Ansvaret som leder av påtalemyndigheten idistriktet fremgår også av PNP, og de rammene ogretningslinjene som der er gitt. Dette ansvaret erfastslått av riksadvokaten: «Politimesteren har an-svaret for straffesaksbehandlingen i distriktet,herunder at målene nås».21 I forlengelsen er det isamme rundskriv uttalt at dette betyr et ansvar forat «straffesaksbehandlingen i distriktet holderhøy kvalitet. Kvalitetskravet gjelder alle sider vedstraffesaksbehandlingen, og knytter seg både tilgenerelle rutiner og til den enkelte sak».22 Detteansvaret ble ytterligere tydeliggjort av riksadvoka-ten i hans brev av 26. januar 2016 i anledning densåkalte Monika-saken, hvor det avslutningsvis eruttalt:

«Når det er sagt, så er det selvsagt ikke prak-tisk mulig, og heller ikke hensiktsmessig, atpolitimesteren driver detaljledelse av den ordi-nære saksbehandling som utføres av etterfor-skere eller jurister i politidistriktet. I enda min-dre grad vil dette gjelde i den nye politistrukturmed større distrikter. Det kan heller ikke for-ventes at faglige spørsmål i enkeltsaker brin-ges opp til politimesteren, ei heller at politimes-teren skal holdes løpende orientert om allealvorlige saker som etterforskes i politidistrik-tet. Men riksadvokaten forventer at politimes-teren, i egenskap av å være leder for den lokalepåtalemyndighet i linjen under statsadvokat og

riksadvokat, rutinemessig sørger for å bli ori-entert om saker som er av særlig stor allmenninteresse, er særskilt alvorlig eller reiser spesi-elt prinsipielle spørsmål. Politimesteren harbåde rett og plikt til å handle når vedkom-mende blir gjort oppmerksom på forhold somgir grunn til å stille spørsmål ved behandlingenav en straffesak i distriktet. Det ligger ikke idette at politimesteren selv forventes å setteseg inn i sakens enkeltheter, men at han ellerhun må sørge for at saken følges opp på ade-kvat måte, det være seg ved selv eller gjennomunderordnede å gi direktiver om behandlin-gen, be påtaleleder vurdere hva som skal gjø-res i saken, få saken overført til en annen påta-lejurist, forelegge den for statsadvokaten forvurdering eller anmode om en uttalelse fraKripos. Hva som er påkrevd, beror naturligvispå den enkelte sak; det avgjørende er at politi-mesteren påser at saken følges opp på forsvar-lig måte. Det understrekes at de forventningersom her er beskrevet ikke er ønskemål fra riks-advokatens side, men pålegg til politimestrenei egenskap av å høre til påtalemyndigheten.»

Av brevet fremgår det at politimesteren må ha eninstruksjonsrett internt i eget distrikt om utførin-gen av etterforskingen utover det å flytte en sak tilen annen.23

I PNP er ansvaret og nøkkeloppgavene for po-litimesteren i straffesaksarbeidet beskrevet slik:24

– utøve strategisk styring og lokal ledelse avstraffesaksarbeidet.

– gjennom virksomhetsstyring sikre at lokal på-talemyndighet gis nødvendige betingelser –både økonomisk og organisatorisk – for å utøvepåtalearbeidet på en effektiv og kvalitetsmes-sig forsvarlig måte

– sørge for systematisk oppfølging av kvalitet ogmåloppnåelse i straffesaksarbeidet

– holde seg orientert om saker som er av særligstor allmenn interesse, er særskilt alvorlige el-ler reiser prinsipielle spørsmål

– på en adekvat og forsvarlig måte følge opp sa-ker hvor man er gjort oppmerksom på forholdsom gir grunn til å stille spørsmål ved behand-lingen av en straffesak i distriktet, herunder gipålegg om behandling av pågående straffesa-ker i distriktet – i tråd med det som ellers gjel-der i forholdet mellom over- og underordnedei den offentlige forvaltning – med de begrens-

21 Rundskriv 2/2012, Krav til straffesaksbehandlingen i poli-tiet og ved statsadvokatembetene side 2.

22 Rundskriv 2/2012 side 3.

23 Se punkt 2.8.3.24 Rammer og retningslinjer for etablering av nye politidis-

trikt, side 139-140.


ninger som følger av lov, forskrift eller instruksfra overordnet påtalemyndighet

– beslutte politimesteranke, jf. straffeprosesslo-ven § 68, tredje ledd

– beslutte bruk av særskilte etterforskningsme-toder, jf. straffeprosessloven §§ 216d, 216m,202 b–c, 202a og § 208 a

– varsle Spesialenheten for politisaker ved mis-tanke om straffbare handlinger begått av an-satte jf. straffeprosessloven § 67, sjette ledd, jf.påtaleinstruksen § 34-5, og iverksette nødven-dig etterforskning jf. påtaleinstruksen § 34-6andre og fjerde ledd, jf. RA rundskriv 3/2006kap. VI, pkt. 2.2.

3.5.3 Visepolitimester

I PNP er rollen visepolitimester beskrevet på føl-gende måte:

«Politidistriktene skal ha en visepolitimestersom fast stedfortreder for politimester. Visepo-litimester rapporterer til politimesteren.»

Gjennom Nærpolitireformen er det lagt opp til atvisepolitimestrene ikke skal lede en organisato-risk enhet, slik det har vært praksis for tidligere. Istedet vil vedkommende ivareta og få delegertulike oppgaver innen politimesterens totale fag-,personell- og budsjettansvar. Dette anses i et orga-nisasjons- og ledelsesmessig perspektiv som klartfordelaktig. Det prinsipielt vanskelige spørsmålethar knyttet seg til spørsmålet om tildeling av påta-lekompetanse. Politimesteren er som kjent lederav den lokale påtalemyndighet. Av dagens visepo-litimestere er syv juristutdannet, mens fem erpolitiutdannet. To av de fem har tidligere hatt på-talekompetanse i kraft av sine stillinger som politi-mester og visepolitimester.

Lovens utgangspunkt er at visepolitimesterenanses som en del av påtalemyndighetens tjenes-temenn dersom vedkommende innehar juridi-kum/master i rettsvitenskap, jf. straffeprosesslo-ven § 55 første ledd nr. 3. Annet ledd gir Kongenadgang til å bestemme at også personer utendenne kompetansen skal tilhøre påtalemyndighe-ten. Lovgiver har forutsatt at adgangen skal prak-tiseres med varsomhet og etter en individuell vur-dering. Departementet begrunnet ordningen medat det ikke kunne «utelukkes at det i særskilte til-feller kan bli spørsmål om å gi en kvalifisert politi-embetsmann eller -tjenestemann påtalemyndighetselv om han ikke har juridisk embetseksamen».25

Justiskomiteen understreket for sin del at unntak

fra kompetansekravet i første ledd nr. 3 forutsatteat det «ligg føre spesielle tilhøve».26

Da visepolitimester-stillingene ble utlyst høs-ten 2016 ble spørsmålet om tildeling av påtale-kompetanse til visepolitimestre uten juridisk em-betseksamen eller mastergrad i rettsvitenskap ak-tualisert.

Riksadvokatens grunnsyn har vært at juridiskutdanning må være en forutsetning.27

Bakgrunnen for denne restriktive praktiserin-gen av de særlige kompetansekravene som opp-stilles i loven, har formentlig flere begrunnelser:– For det første det faktum at politimester/vise-

politimesters påtalemyndighet utgjør en ve-sentlig rettssikkerhetsgaranti. De avgjørelsersom ligger til rollen i form av skjulte metoder,er svært inngripende for enkeltpersoner. Dettetilsier at personene som tildeles slik påtalemyn-dighet nødvendigvis må ha særlige kunn-skaper som setter dem i stand til å foreta denpålagte legalitetskontrollen.

– For det andre betyr dette at en visepolitimesteruten juridikum/master i rettsvitenskap får eninstruksjonsmyndighet overfor politidistrik-tets påtalejurister, se punkt 2.8.3.

– For det tredje er det en generell uro i påtale-myndigheten for at «generelle tildelinger» vilkunne skape forventninger om en ny praksisfor administrativ tildeling av påtalemyndighet,noe som på sikt kan bidra til å underminere på-talejurist-rollen og dens gjennomslagskraft.

I brev av 12. desember 2016 anmoder Justis- ogberedskapsdepartementet riksadvokaten og Poli-tidirektoratet om en felles tilrådning.

På denne bakgrunn skriver riksadvokaten ibrev av 5. januar 2017 følgende:

«Slik visepolitimesterrollen nå er definert, hvorfunksjonen som politimesterens stedfortrederstår sentralt i den daglige virksomhet, vil det ipraksis utvilsomt være hensiktsmessig, og for-mentlig også et behov for at visepolitimesterenkan gis påtalemyndighet. Riksadvokaten harvurdert om det bør foretas en egen høring forå kartlegge behovet og andre mulige organisa-sjonsmessige alternativer nærmere, men detsynes allerede klart at påtalemyndighet for vi-sepolitimesteren er en viktig forutsetning for

25 Ot.prp. nr. 35 (1978–79) side 113.26 Innst. O. nr. 37 (1980–81) side 16.27 Se riksadvokatens brev av 5. september 2002 til Politidirek-

toratet.


en vellykket gjennomføring av politireformen,og hvor også «enhetstanken» står sentralt. (…)

På denne bakgrunn er riksadvokaten villigtil å tilrå overfor departementet at også visepo-litimestre uten juridisk embetseksamen ellermastergrad i rettsvitenskap skal kunne ansessom en del av påtalemyndigheten. Som nevntkrever imidlertid § 55 annet ledd at det foretasen konkret og individuell vurdering av om denenkelte visepolitimester er skikket til å tildelespåtalemyndighet. Erfaring fra rettsanvendelse,straffesaksbehandling og især skjult metode-bruk må stå sentralt i denne vurderingen.(…).»

Påtaleanalyseutvalget mener at problemstillingenhar en viktig side til påtalemyndighetens uavhen-gighet og gjennomslagskraft, og fortjener engrundig overveielse. En alternativ løsning vilvære at distriktets påtaleleder ivaretar politimes-terrollen i påtalespørsmål for de tilfeller at visepo-litimester ikke har juridisk embetseksamen ellermaster i rettsvitenskap. Se også Straffeprosessut-valget punkt 8.2.3.2.

3.5.4 Påtaleleder

Påtaleleder er i de nye politidistriktene faglig ogadministrativ leder for Felles enhet for påtale,med alminnelig budsjett-, personal-, mål- og resul-tatansvar for påtalejuristene i distriktet. Påtalele-deren er faglig ansvarlig for distriktets straf-fesaksarbeid, med direktivmyndighet innen egetfagområde.

Det nærmere ansvaret og nøkkeloppgavene eri PNP beskrevet slik:28

– på vegne av politimester ivareta løpende kon-takt med den høyere påtalemyndighet, domsto-lene og andre eksterne aktører og samarbeids-parter på straffesaksområdet

– følge opp styringssignaler og øvrige direktiverfra den høyere påtalemyndighet og sørge for atdisse operasjonaliseres i politidistriktet

– følge opp statsadvokatens tilsynsrapporter ogiverksette tiltak for å avhjelpe avvik

– forestå løpende statusrapporteringer til politi-mester om distriktets straffesakarbeid, her-under kvalitet og måloppnåelse

– legge til rette for en effektiv samhandling meddistriktets etterforskingsmiljøer og øvrige fag-miljøer

– sikre kunnskaps- og informasjonsflyt og kom-petanse- og fagutvikling

– ha overordnet ansvar for rekruttering, opplæ-ring, planlegging, utvikling og vedlikehold avkompetanse

3.5.5 Påtalejurist

En påtalejurist i politiet kan ha mange forskjelligeoppgaver. Grovt sett kan man si at rollen omfatterdet å ha den påtalemessige ledelsen av etterfor-skingen, ansvar for egen portefølje, jourtjenesteog aktorering. Rollen som etterforskingslederskal skje i tett samarbeid med den politifaglige et-terforskingslederen. Samspillet mellom dissefunksjonene omtales nærmere i kapittel 5.

Rollene utøves nok på forskjellig måte fra dis-trikt til distrikt, innad i samme distrikt eller endoginnad i samme enhet. Dette vil ofte variere pågrunn av forutsetninger og personlighet, menogså hvordan man forstår rollen og ansvaret maner tillagt. Klare og gode rammer for å utøve rollenog ansvaret er derfor av stor betydning.

3.6 Den høyere påtalemyndighet – roller og rollebeskrivelser

3.6.1 Innledning

Riksadvokatembetet opererer med stillingskravog stillingsbetegnelse for de enkelte rollene mankan ha som påtalejurist i Den høyere påtalemyn-dighet. Det er i alt åtte stillingskategorier. Kra-vene og funksjonsbeskrivelsene er i stor grad likfor alle de åtte rollene, med enkelte unntak.

3.6.2 Førstestatsadvokat

Stillingskategorien førstestatsadvokat finner enbåde ved Riksadvokatembetet og ved statsadvoka-tembetene, blant annet i stillingen som embetsle-der. Førstestatsadvokatstillingen er i hovedsak enlederstilling.

3.6.3 Statsadvokat

Statsadvokat er den alminnelige betegnelsen på enpåtalejurist ansatt i Den høyere påtalemyndighe-ten. En statsadvokat ved Riksadvokatembetet harimidlertid et noe utvidet ansvar ved i tillegg å ha etfordypnings- og fagansvar innenfor særskilte om-råder. Ved Oslo statsadvokatembeter er enkeltestatsadvokater spesialister, tillagt særskilt fagan-svar.

28 Rammer og retningslinjer for etableringen av nye politidis-trikt, side 140–141.


Kapittel 4

Hva er styrende for påtalemyndighetens arbeid?

4.1 Innledning

Påtalemyndighetens arbeidsoppgaver er mange.Frem til påtalemyndigheten treffer et påtaleved-tak, er det foretatt en rekke valg og prioriteringer.

Det er politimesteren som er den lokale lederav påtalemyndigheten. Det daglige, praktiske ar-beidet skjer imidlertid i en samhandling mellompåtalejurist og etterforsker. Riksadvokatens priori-teringer gjelder for påtalemyndigheten på alle ni-våer. For påtalejuristene gjelder også politimeste-rens operasjonalisering av disse prioriteringene,og også av Politidirektoratets prioriteringer. Herkan det oppstå et spenningsforhold.1

Politimesteren styrer ressurser inn mot å be-kjempe én type kriminalitet, helt eller delvis på be-kostning av en annen type kriminalitet. Påtaleju-risten beslutter at det skal innledes etterforskingav sak A, men ikke av sak B. Noen prioriteringergir seg selv; alvorlig kriminalitet skal prioriteresfremfor den mindre alvorlige. Samtidig er det ikkealltid åpenbart hva som er alvorlig, eller hvor al-vorlig en type lovbrudd er. Dette kan også endresover tid; vold i nære relasjoner anses for eksempeli dag som betydelig mer alvorlig enn for få år til-bake.

I påtaleinstruksen § 7-5 tredje ledd heter det:

«Påtalemyndigheten gir nærmere generelleregler om prioritering og gjennomføring avetterforskingen i straffesaker.»

Samtidig viser utvalgets undersøkelser og tilbake-meldingene fra respondentene at påtalemyndighe-tens gjennomslagskraft, spesielt på operativt nivå,oppleves svært varierende. I tråd med at det imandatet heter at analysen skal vie «særlig opp-merksomhet til påtalemyndighetens (…) gjen-nomslagskraft», har utvalget diskutert hva someventuelt kan være årsaken og forklaringen(e) tilmisforholdet mellom formell myndighet gitt av

lovgiver, og reell gjennomslagskraft i daglige ogløpende prioriteringer.

En mulig forklaring kan være av systemisk artog karakter – det følger av det tosporede systemat ressursene ligger i det andre sporet, og at påta-lejuristen ikke har et «ris bak speilet» hvis priori-teringer ikke følges. Med dette for øyet har Stor-tinget presisert og understreket viktigheten av atriksadvokatens prioriteringer følges.2

I dette kapittel behandles rammene og sen-trale påvirkningsfaktorer som riksadvokaten forsin del må ta hensyn til når han gir sine priorite-ringer og direktiver. Underveis omtales også re-spondentenes syn på prosessen som ligger tilgrunn for utformingen av prioriteringene. Avslut-ningsvis reises spørsmålet om hvilken reell gjen-nomslagskraft påtalemyndighetens prioriteringerhar i hverdagen for den enkelte påtalejurist og et-terforsker. Er det andre faktorer som påvirker dendaglige virksomheten og prioriteringen? I så fallhvilke? Dette samspillet mellom en rekke faktorerer illustrert med følgende skisse, se figur 4.1.

4.2 Samfunnsoppdraget

Helt grunnleggende i påtalemyndighetens virk-somhet er samfunnsoppdraget. Dette er ikke ut-trykkelig definert i lovgivningen, men kan utledesav den rollen påtalemyndigheten er gitt i straf-fesaksbehandlingen gjennom lov og forskrifter. Iutvalgets mandat heter det:

«Påtalemyndighetens samfunnsoppdrag er åivareta borgernes rettssikkerhet under politi-ets etterforskning.»

Det heter videre i mandatet:

«Gjennom god ledelse av etterforskningsarbei-det skal påtalemyndigheten bidra til at håndhe-ving av lover og regler gir en effektiv kriminali-

1 Se punkt 4.9.2. 2 Innst. 6 S - 2014–2015 side 35


tetsbekjempelse og legger til rette for et bestmulig grunnlag for at domstolene treffer rik-tige avgjørelser og ilegger adekvate reaksjo-ner.»

Regjeringens hovedmål for straffesakskjeden ble i2016 angitt på følgende måte:– redusert alvorlig kriminalitet– styrket forebygging– en mer effektiv straffesaksbehandling

I budsjettproposisjonen for 20173 fremgår det atpolitiet skal forebygge og bekjempe kriminalitetog skape trygghet for befolkningen, hvilket skalskje gjennom et moderne og handlekraftig politi.Dette samsvarer godt med riksadvokatens forstå-else av samfunnsoppdraget til den høyere påtale-myndighet, slik denne er nedfelt i Riksadvokatem-betets virksomhetsplan for 2016:

«Hovedmålet for Riksadvokatembetet er åbidra til redusert kriminalitet ved målrettet ogeffektiv straffesaksbehandling, samtidig somkravene til høy kvalitet og rettssikkerhet ivare-tas.»

Riksadvokaten har utdypet dette slik:4

– Strafferettssystemet, inkludert oppgaveløsnin-gen, skal til enhver tid tåle et kritisk lys.

– Det humane preget på strafferettspleien har enegenverdi og må beholdes.

– Rettssikkerhet i vid forstand er av avgjørendebetydning, også i et tillitsperspektiv.

– Kritisk distanse til etterforskingen i politiet,men heller ikke fjern og passiv.

Til tross for at samfunnsoppdraget legger grunn-laget for påtalemyndighetens virksomhet, kan På-taleanalyseutvalget ikke se at det foreligger enomforent definisjon av oppdraget. Utvalget harderfor funnet det hensiktsmessig selv å defineredette, se punkt 11.2.

4.3 Kriminalpolitikken

4.3.1 Lovgivningen

Påtalemyndigheten skal bidra til håndheving avlover og regler. Det er Stortinget som vedtarhvilke handlinger som skal kunne straffes, i førsterekke gjennom straffeloven, men også ved enrekke straffebestemmelser i spesiallovgivningen.Når Stortinget vedtar en straffebestemmelse, lig-ger det i dette en forutsetning om at påtalemyn-digheten skal håndheve bestemmelsen ved å et-terforske det som er definert som straffbart, ogpåtaleavgjøre sakene. Som utvalget kommer til-

3 Prop. 1 S (2016–2017). 4 Riksadvokatembetets gjennomgang på Svalbardkurset

2015.

Figur 4.1

Politiske føringer

Samfunnsoppdraget(pkt. 4.2)

Påtalemyndigheten og politiet (pkt. 4.9)

Kriminalpolitikken(pkt. 4.3)

Riksadvokatembetet(pkt. 4.4, 4.5)

Riksadvokatembetet(pkt. 4.4, 4.5)

PÅVIRKNINGSFAKTORERRettsutvikling (pkt. 4.6)

Strategiske analyser (pkt. 4.7)Erfaringer fra egen etat (pkt. 4.8)

Gjennomslagskraft


bake til, er det imidlertid ikke praktisk mulig å et-terforske og iretteføre alle typer lovbrudd. Det ernødvendig å foreta prioriteringer.

Lovgivningen er også styrende for hvordan på-talemyndigheten skal jobbe, i første rekke gjen-nom straffeprosessloven. Også påtaleinstruksener sentral ved at den regulerer mange sider vedpåtalemyndighetens arbeid.

4.3.2 Økt politisk oppmerksomhet

En sentral form for prioritering er kriminalpolitik-ken. Gjennom den rådende kriminalpolitikken gispolitiske signaler om hvilke typer kriminalitet somskal prioriteres. Det politiske engasjementetrundt dette feltet har vært økende. Jørn R.T. Ja-kobsen redegjør i Fragment til forståing av denrettsstatlege strafferetten5 for en strafferettsutvik-ling preget av økt politisering, internasjonalise-ring og effektiviseringskrav. Mens eksperten på1800-tallet først og fremst var strafferettsjuristen,ble vedkommende utover på 1900-tallet supplertav kriminologer, sosiologer og psykologer.

På slutten av forrige årtusen begynte også po-litikerne å vise interesse for utformingen av straf-feretten, en endring Jakobsen beskriver særlighar kommet til syne på to måter:

«For det fyrste ventar ikkje lenger politikaranepå eksperten, men tek sjølve initiativ til å gjeraendringar i strafferetten. Det er til dømes sna-rere vanleg å sjå at politikarar både i valkamparog i den daglege politiske diskusjonen tek tilorde for kriminalisering og bruk av strengarestraff som respons på ulike (gjerne mediafor-midla) sosiale problem eller utfordringar. Fordet andre viser politikarane seg meir og meirsjølvstendige i møte med eksperten og dennesin kunnskap, i den meininga at politikarengjerne set sine eigne erfaringar og commonsense-resonnement framfor dei meir viten-skapleg funderte kunnskapene (…).»

Årsakene til inntoget av politikere på strafferet-tens område er sammensatt. Det er samtidig in-gen tvil om at mange enkeltsaker gis stor opp-merksomhet i media, og fra slike oppslag er veientil politikerne kort, ikke minst i saker som har ennegativ vinkling. Uansett må det legges til grunnat dette er et område hvor politikerne fremover vilønske å vise handlekraft, hvor de kan være bådeaktive og synlige i medielandskapet. For påtale-

myndigheten har denne utviklingen medført attangeringspunktene og båndene til våre folke-valgte blir stadig tettere. Også det økende tem-poet i lovgivningsprosessen, ofte utledet av enkelt-saker som er gitt stor oppmerksomhet i media,har bidratt til å minske avstanden mellom enkelt-saksbehandlingen og kriminalpolitikken.

Dette underbygger viktigheten av å verne omuavhengigheten.

4.3.3 Kriminalpolitikkens betydning for påtalemyndigheten

Den gjeldende kriminalpolitikken er styrende forde prioriteringer som foretas internt i påtalemyn-digheten. Direktiver, mål og prioriteringer frariksadvokaten er forankret i kriminalpolitiske fø-ringer. Gjennom sin bevilgende myndighet trek-ker Stortinget opp hovedlinjene i kriminalpolitik-ken, også for påtalemyndighetens virksomhet.Innenfor disse rammene har regjeringen, ved Jus-tis- og beredskapsdepartementet, det overord-nede ansvar for gjennomføringen av kriminalpoli-tikken. De styringssignaler som riksadvokatenskal fastsette, er slik sett i betydelig grad underinnflytelse fra andre. Ved fastsettelsen av målenevektlegger riksadvokaten særlig det som kommertil uttrykk i St.prp. nr. 1 og Budsjett-innst. S. Ogsåandre signaler, eksempelvis uttalelser fra Stortin-get om straffenivået i forbindelse med lov-endringer, blir hensyntatt. På den annen side månevnes at riksadvokaten slik som andre etatsle-dere, har en viss innflytelse på innholdet i Prop. 1S idet det er dialog med departementet om mål ogprioriteringer før proposisjonen behandles i regje-ringen.

Etter at statsbudsjettet er vedtatt, skjer bud-sjettfordelinger i påtalemyndigheten og politiet.Første steg i denne prosessen er tildelingsbrevetfra Justis- og beredskapsdepartementet. Tilde-lingsbrevet i 2015 inneholdt viktige endringer, for-ankret i regjeringens politikk og formuleringene istatsbudsjettet. Blant annet ble det vedtatt en nymålstruktur, basert på det såkalte kjedeperspekti-vet – «asylkjeden, straffesakskjeden og områdetsamfunnssikkerhet og beredskap». Av synligeendringer for øvrig kan nevnes at oppklaringspro-sent (tidligere 38 prosent for forbrytelser pålandsbasis) ble fjernet og erstattet av et økt fokuspå forebygging og prioritering av de mest alvorlig-ste sakene: grov profittmotivert og alvorlig inte-gritetskrenkende kriminalitet.

I Tildelingsbrevet for 20176 heter det blant an-net:5 Jørn R.T. Jakobsen: Fragment til forståing av den rettsstat-

lege strafferetten 2009 side 48 flg.


«Departementet ser frem til en god dialog medriksadvokaten med hensyn til arbeidet med åfølge opp Straffeprosesslovutvalgets utredning(NOU 2016:24), Påtaleanalyseutvalgets utred-ning og utredningen om særorganstrukturen.»

Denne type styringssignaler er viktige for påtale-myndigheten, og inkorporeres og synliggjøres iriksadvokatens årlige Mål- og prioriteringsrund-skriv. I rundskrivet for 2016 heter det:

«I tillegg må rundskrivet sammenholdes medsentrale styringsdokumenter, særlig:– Politisk plattform av 7. oktober 2013 for en

regjering utgått av Høyre og Fremskritts-partiet

– Prop. 1 S (2015–2016), særlig side 12–15,76–90

– Innst. 6 S (2015–2016), særlig side 34–44– Innst. 306 S (2014–2015), med vedlegg, om

Nærpolitireformen– Justis- og beredskapsdepartementets tilde-

lingsbrev til Den høyere påtalemyndighetav 25. januar 2016

– Justis- og beredskapsdepartementets tilde-lingsbrev til Politidirektoratet av 2. februar2016

– Politidirektoratets disponeringsskriv for2016 til politiog lensmannsetaten (…)»

Riksadvokat Tor-Aksel Busch har om kriminalpo-litikken fremhevet følgende:7

«En sterk og tydelig uavhengighet mellompåtalemyndigheten og politikere i enkeltsakerkan ikke overføres til andre områder av vårvirksomhet. Det er selvsagt i et demokrati atStortinget gjennom sin bevilgende myndighet– og departementet ved fordelingen av bevilg-ninger – trekker opp hovedlinjene, også forpåtalemyndighetens virksomhet. Innenfor derammer som er fastlagt av Stortinget, har regje-ringen det overordnede ansvar for kriminalpo-litikken. Denne utøves av Justisdepartementetpå regjeringens vegne, og riksadvokatens sty-ringssignaler til politiet og påtalemyndighetentar naturlig nok utgangspunkt i den politiskfastlagte kriminalpolitikk.»

Påtaleanalyseutvalget mener kriminalpolitikkensbetydning for påtalemyndigheten kan oppsumme-res i følgende hovedpunkter:– Kriminalpolitikken har vesentlig betydning for

påtalemyndigheten og dens prioriteringer.– Denne interaksjonen, som i et demokratisk

samfunn er helt avgjørende, oppleves somukontroversiell, med stor grad av prinsipiellenighet.

– Det konkrete samarbeidet fremheves somgodt.

4.4 Riksadvokaten som leder av påtalemyndigheten

4.4.1 Innledning

Et hovedmål for påtalemyndighetens virksomheter å bidra til å redusere kriminalitet. Som øversteansvarlige har riksadvokaten den overordnede le-delse av påtalemyndigheten, hvilket uttrykkelig erlovfestet i straffeprosessloven § 56 annet ledd.

Riksadvokatens ansvar og oppgaveutførelsekan tematisk deles inn i fire funksjonsområder:– etatsledelse– fagledelse– straffesaksbehandling– utadrettet virksomhet

4.4.2 Etatsledelsen

Etatsledelsen omfatter riksadvokatens faglige ogadministrative ledelse av statsadvokatene og denfaglige ledelsen av påtalemyndigheten i politiet.Dialogen med Justis- og beredskapsdepartemen-tet og Politidirektoratet før mål og prioriteringerfor straffesaksbehandlingen fastsettes, er viktig.For å sikre at straffesaksbehandlingen ved stats-advokatembetene og i politidistriktene holder høykvalitet, og at de mål som er fastsatt blir nådd, harembetet både styringsdialog og annen kontaktmed embetslederne. Fagledelse og etatsstyringutgjør en sentral del av arbeidet ved embetet ogomfatter retningslinjer, møtevirksomhet, systema-tisk kvalitetskontroll (rutiner, utvalgte enkeltsa-ker) og årlige møter med alle statsadvokatene.Det øverste nivået i påtalemyndigheten skal ogsåbidra til at påtalemyndighetens representanter harden nødvendige kompetanse.

Hva gjelder den administrative ledelsen, kannevnes stikkord som rammevilkår, økonomi- ogpersonalforvaltning, arbeidsmiljø, sikkerhet ogberedskap, IKT, administrative rutiner og det ytremiljø.

6 Tildelingsbrev 2017 fra Justis- og beredskapsdepartemen-tet til Den høyere påtalemyndighet, 6. januar 2017 side 2.

7 Tidsskrift for strafferett nr. 4 2010 side 348.


4.4.3 Fagledelsen

Påtalemyndighetens fagledelse nasjonalt ble på1990-tallet nærmere utviklet av riksadvokaten ikonstruktiv dialog med Justisdepartementet ognedfelt i politiske styringsdokumenter. I bud-sjettinnstillingen 1993–948 heter det på side 15:

«Komiteen har merket seg at påtalemyndighe-ten i politiet vil få overført påtalekompetanse ien del forbrytelsessaker, nå når arbeidet med åendre straffeprosessloven er gjennomført.Komiteen viser til at lovendringen åpnet for enomfattende delegering av påtalekompetansefra statsadvokatene til politiet. Komiteen forut-satte i den forbindelse at statsadvokatenebenyttet den reduksjon de får i sitt arbeid til åintensivere tilsynet med politikamrene, ogredusere saksbehandlingstiden. Et flertall ikomiteen pekte også på at endringene ville gistatsadvokatene anledningen til å prioriterearbeidet med de mest alvorlige sakene. Komi-teen er på denne bakgrunn tilfreds med atdepartementet i 1994 vil satse på å utvikle stats-advokatenes faglige lederrolle i forhold til påta-lemyndigheten i politiet.»

I stortingsproposisjonen samme år9 heter det påside 8:

«For påtalemyndigheten vil det være en sentraloppgave å bedre kvaliteten og effektiviteten ivirksomheten. Sentralt her er å utvikle statsad-vokatenes lederrolle innen påtalemyndighe-ten.»

Stortinget har også senere gitt sin fulle tilslutningtil riksadvokatens rolle når det gjelder fagledel-sen. Spørsmålet ble aktualisert ved opprettelsenav Politidirektoratet, hvor Justiskomiteen i forbin-delse med Budsjett-innst. S. nr. 4 (2000–2001) s.26 uttalte:

«For komiteen er det viktig at etableringen avPolitidirektoratet ikke gjør noen endringer idet tosporede system, slik at ansvaret for fagle-delse av straffesaksbehandlingen i politiet fort-satt ligger hos Riksadvokaten og statsadvoka-tene. Komiteen er tilfreds med at det leggesvekt på å etablere gode rutiner for samarbeidetmellom Riksadvokaten og Politidirektoratet,

og mellom direktoratet og statsadvokatene.For komiteen er det også viktig at det fortsatter et godt samarbeid mellom departementet ogRiksadvokaten.»

En viktig milepæl i prosessen med å operasjonali-sere innholdet i fagledelsen var et foredrag somdaværende riksadvokat Rieber-Mohn holdt på po-litisjefmøte 1/1994. Her redegjorde han for beho-vet og skisserte en ønsket utvikling, se også riks-advokatens brev til embetene av 2. august 199510

med vedlegg (sluttdokument)11.Riksadvokatens egen fagledelse fremgår blant

annet av embetets virksomhetsplan. Denne inne-holder en rekke eksempler på tiltak innenfor riks-advokatens fagledelse:12

– Mål og prioriteringer for virksomheten (punkt1b)

– Instruksjon og oppfølging (punkt 1c)– Kompetanseheving (punkt 1d)– Rettsutvikling gjennom aktorater (punkt 2c)

Fra og med 2011 er det som vedlegg til Mål- ogprioriteringsrundskrivet tatt inn en oversikt oversiste års generelle uttalelser og retningslinjer forstraffesaksbehandlingen fra riksadvokaten.

Riksadvokatembetet har i en merknad til utval-get pekt på følgende:

«Den stillingsvekst som Den høyere påtale-myndighet er blitt tilført har riksadvokatengjennom år søkt å plassere ved statsadvoka-tembetene i stedet for å satse på å bygge opp etstørre riksadvokatembete. Dette for å støttestatsadvokatene der ute i deres daglige gjer-ning i bekjempelse av kriminalitet (…).

En styrket fagledelse av noe størrelse vedRiksadvokatembetet forutsetter i realiteten enmarkert styrking av bemanningen ved Riksad-vokatembetet.»

Riksadvokaten er som nevnt administrativt under-lagt Justis- og beredskapsdepartementet. Men istraffesaksbehandlingen, herunder ved fagledel-sen av denne, er statsadvokatene og påtalemyn-digheten i politiet ikke underlagt Politidirektorateteller departementet, kun riksadvokaten. Sist-nevnte kan bare instrueres av Kongen i statsråd,jf. straffeprosessloven § 56 annet ledd.

8 Budsjett-innst. S nr. 4 (1993–94) Innstilling fra Justiskomi-teen om bevilgninger på statsbudsjettet for 1994.

9 St.prp. nr. 1 (1993–94).

10 Riksadvokatens ref. 16/95.11 Utarbeidet av redaksjonsgruppe ledet av førstestatsadvokat

Walter Wangberg.12 Riksadvokatembetets virksomhetsplan 2016 side 5–11.


Viktig for Påtaleanalyseutvalgets arbeid er idenne sammenheng at det følger av påtalein-struksen § 7-5 tredje ledd at påtalemyndighetengir «nærmere generelle regler om prioritering oggjennomføring av etterforskingen i straffesaker».Å fastsette resultatmål for straffesaksbehandlin-gen og å gi prioriteringsdirektiver utgjør en viktigdel av fagledelsen, og riksadvokaten har kompe-tanse til å instruere underordnede i påtalemyndig-heten både generelt og i konkrete saker.

I samledokument for enighet mellom Arbei-derpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, KristeligFolkeparti og Venstre om Nærpolitireformen13

understrekes viktigheten av at disse prioriterin-gene etterleves:

«Disse medlemmene vil også understreke atRiksadvokatens prioriteringer på etterfor-skingsområdet etterleves og at tilsynsrappor-ter fra statsadvokatene blir fulgt opp. Dissemedlemmene anser unnlatelser på disse fel-tene som svært alvorlige.»

Selv om det prinsipielle utgangspunktet er av-klart, vil det i praksis kunne oppstå «gråsoner» igrenseflaten mellom Justis- og beredskapsdepar-tementet, Politidirektoratet og riksadvokaten.Ulike problemstillinger må løses gjennom en godog konstruktiv dialog. Selv om utvalget sitter medet klart inntrykk av at samarbeidsrelasjonene mel-lom politidirektør og riksadvokat er gode, ville enbredere diskusjon om roller og ansvar med fordelkunne vært løftet frem og diskutert på prinsipieltgrunnlag. Gode samarbeidsrelasjoner er alltid enstyrke, samtidig som handlekraft over tid forutset-ter at ansvarsområder og prinsipielle utgangs-punkter klargjøres.

4.4.4 Straffesaksbehandlingen

Funksjonsområdet straffesaksbehandling omfatterRiksadvokatembetets egen straffesaksbehand-ling, både tiltalespørsmål, jf. straffeprosessloven§ 65, og klagebehandling, jf. § 59 a. Riksadvokatenavgjør tiltalespørsmålet for de mest alvorlige lov-bruddene (lovbrudd som kan straffes med fengselinntil 21 år, samt enkelte andre forbrytelser) ogom påtalemyndigheten skal begjære gjenåpning,jf. straffeprosessloven § 68. Riksadvokaten be-handler også klager over statsadvokatens og Spe-sialenheten for politisakers avgjørelser, jf. straffe-prosessloven § 59a, samt klager over andre delerav straffesaksbehandlingen i politiet og ved stats-

advokatembetene (for eksempel klage over man-gelfull fremdrift). Rettsanmodninger, tilsynsopp-gaver og ekspedisjonssaker inngår også i porteføl-jen.

Generelt har embetet hatt meget god målopp-nåelse både hva gjelder saksbehandlingstid (ef-fektivitet) og kvalitet.

4.4.5 Den utadrettede virksomheten

Funksjonsområdet «utadrettet virksomhet» omfat-ter høringsuttalelser, innspill til Justis- og bered-skapsdepartementet om tiltak innenfor kriminali-tetsbekjempelse og straffesaksbehandling, delta-kelse i den kriminalpolitiske debatt, samarbeidmed andre aktører, informasjon til media og all-mennheten, internasjonalt samarbeid osv. Ogsåher gjelder hovedmålet om at påtalemyndighetensarbeid skal bidra til å bekjempe kriminalitet. Avsamme grunn er det viktig å fremme forslag somkan føre til en mer effektiv kriminalitetsbekjem-pelse, presentere fakta som gjør at beslutningsta-kere treffer beslutninger som gjør det lettere å be-kjempe kriminalitet, og endelig gi allmennhetensaklig og riktig informasjon om straffesaksbe-handlingen slik at påtalemyndighetens standpunk-ter og avgjørelser lettere blir forstått og akseptert.

Den utadrettede virksomheten omfatter ogsåEtterutdanningsrådet, kurs, foredrag, samarbeidmed Politihøgskolen om undervisningsopplegg,fagseminarer, etc.

4.5 Mål og prioriteringer

4.5.1 Innledning

Riksadvokaten gir sine styringssignaler, direktiverog autoritative avklaringer på ulike måter, bådeskriftlig og muntlig, generelt og gjennom enkelt-saker. Øverst i «hierarkiet» står rundskrivene, ogdet viktigste er det årlige mål- og prioriterings-rundskrivet. Disse ble første gang utgitt 14. januar1999 og var et synlig uttrykk for riksadvokatensrolle i fagledelsen. Før utvalget går konkret inn pådet materielle innholdet i disse dokumentene, erdet nødvendig å knytte noen tråder til anerkjentorganisasjonsteori og utviklingen av mål- og resul-tatstyring i det offentlige.

4.5.2 Teori

Begrepet styring er et samlebegrep som handlerom å minimere forskjeller. Fokus settes på aktivi-teter som korrigerer organisasjonens avvik fraden planlagte kurs. Disse aktivitetene er normalt13 Prop 61 LS (2014–15) side 12.


strukturert og formalisert på en bestemt måte ogbetegnes gjerne som styringsverktøy, se figur 4.2.14

Grunnlaget for all styring ligger i at ledelsenhar et hensiktsmessig beslutningsgrunnlag somsetter den i stand til å treffe gode og riktige beslut-ninger. For påtalemyndigheten er målet særlig åbidra til en effektiv kriminalitetsbekjempelse.Denne måten å styre en virksomhet på står i kon-trast til såkalt regel- og aktivitetsstyring, som gårut på å gi lederen informasjon om nivået/volumetpå foretakets aktiviteter, samt påse at disse utøvespå riktig måte.

4.5.3 Mål- og resultatstyring

Mål- og resultatstyring har vært det overordnedestyringsprinsippet i staten siden midten av 1980-tallet. Senter for Statlig Økonomistyring15 sier detslik i en veileder:

«Mål- og resultatstyring er det grunnleggendestyringsprinsippet i statlige virksomheter. Detinnebærer at overordnede, politisk fastsattemål for den enkelte virksomhet må konkretise-res på en slik måte at resultatene kan måles,vurderes og følges opp gjennom nødvendigeutviklings- og forbedringstiltak.»

Formuleringen «politisk fastsatte mål» må forståsdit hen at det er effektivitetsstyring SSØ her siktertil, jf. punkt 2.7 («mer mål per krone», ikke «merdrift per krone»). Bak innføringen av et slikt sty-ringsverktøy ligger troen på at økt effektivitet opp-nås ved at det underliggende nivå gis frihet til åbestemme hvilke virkemidler som skal benyttestil å nå målene. Ledelsens oppmerksomhet rettesmot om enheten, gjennom effektiv ressursbruk,når sine overordnede mål. Med utgangspunkt iønskede resultater, fastsatt i dialog med overord-net nivå, har ledelsen på hvert nivå et selvstendigansvar for å utlede hva som skal prioriteres. Over-ordnede mål og strategi må konkretiseres gjen-

nom styringsparametere som gjør det mulig åmåle de oppnådde resultatene. Informasjon omkostnader er en viktig del av styringen. Visueltkan dette fremstilles som vist i figur 4.3.

Mål- og resultatstyring som styringsform bleinnført i politiog lensmannsetaten med virkningfra 1. januar 1996. Dette innebar et radikalt bruddmed tidligere års praksis, hvor man hadde operertmed et strengt regelstyrt og hierarkisk regime, oghvor fokus og ressursbruk ble rettet mot inn-trufne hendelser av mer eller mindre påregneligkarakter. Som et grep for å komme denne «brann-slukkingen» til livs, ble det besluttet å innføre etstyringssystem som hadde fokus på mål og resul-tater. Den nye styringsformen var på dette tids-punktet allerede innført i de fleste andre statligeinstitusjoner og etater, og hadde bred tilslutning iStortinget.

I Justisdepartementets rundskriv G0231/97heter det:

«Hovedmålet med innføring av mål- og resul-tatstyring som styringsform, er å bidra til eneffektiv og lokalt tilpasset ressursbruk, hvoralle forholder seg til overordnede og lokale pri-oriteringer.»

14 Busch, Tor m.fl., Økonomistyring i det offentlige, 2002 side55.

15 SSØ, 2006: 1.

Figur 4.2

Styring Organisasjon VisjonLedelse

Figur 4.3

Overordnede målog strategi

Styringsparametere

Resultatmålingog vurdering

Læring ogforbedring

Lederforankringog dialog


Faren for fragmentering og målforskyvning varsamtidig noe man på sentralt hold var meget klarover da man i 1996 innførte verktøyet målstyring ietaten, og i veilederen for den lokale styringsdialo-gen ble utfordringen illustrert med følgende toskisser, vist i figur 4.4.

Målene som oppstilles i målhierarkiet, er i ho-vedsak av kvantitativ art, med begrenset opp-merksomhet på måling av kvalitet og kunnskaps-utvikling. Oppmerksomheten rettes eksempelvismot hvor mange narkotikaforbrytelser som skaletterforskes kommende år, hvor mange påtaleav-gjørelser som skal treffes, og hvor mange kjøre-tøy som skal kontrolleres. Den kvantitative stør-relsen for enkelte resultatmål synes langt på vei åvære den samme for samtlige politidistrikt, uav-hengig av lokale forhold, kriminalitetsbildet påstedet og ressurstilgang. Samtidig går utviklingeni retning av flere like målkrav på nasjonalt nivå.

4.5.4 Riksadvokatens Mål- og prioriterings-rundskriv

Riksadvokatens årlige mål og prioriteringer forstraffesaksbehandlingen utgis i form av et rund-skriv. Hovedlinjene (de landsdekkende prioriterin-gene) har ligget fast over tid. Det sentrale måletfor den høyere påtalemyndighet er å sikre en mål-rettet og effektiv straffesaksbehandling. I rund-skrivet for 2016 er det også inntatt kapitler om et-

terforsking som satsingsområde og statsadvokate-nes fagledelse.

Riksadvokatembetet har over tid hatt et godtog tillitsbasert samarbeid med Justis- og bered-skapsdepartementet. Dette har gitt påtalemyndig-heten mulighet til å øve innflytelse på utformingenav sentrale styringsdokumenter, hvor St.prp. nr. 1står i en særstilling. I forbindelse med utarbei-delse av mål og prioriteringer i det tosporede sys-tem synes vekselvirkningene mellom det politiskenivå (regjering og storting), det administrative ogpolitifaglige nivå (departement og direktorat) ogdet påtalefaglige nivå å være både tett og godt.

I Mål- og prioriteringsskrivet for 2016 er inn-tatt følgende:

«Departementets tildelingsbrev til Den høyerepåtalemyndighet er utarbeidet i samråd medriksadvokaten. Det har vært dialog mellomPolitidirektoratet og riksadvokaten om dedeler av Politidirektoratets disponeringsskrivtil politiog lensmannsetaten som har betyd-ning for straffesaksbehandlingen, og om dispo-neringsskrivet til ØKOKRIM. Riksadvokatenhar forelagt dette rundskriv for departementetog direktoratet før utsendelse.»

Riksadvokaten har i møte med utvalget vist til atembetet opplever det som relativt uproblematisk åbli enige med departement og direktorat om sam-

Figur 4.4


menfallende prioriteringer og mål. Det synes i dethele tatt å være stor grad av samstemthet om vik-tigheten av at ytre etat får entydige målformulerin-ger å forholde seg til. Riksadvokatembetet har re-degjort for at den nærmere fremgangsmåten i allhovedsak følger fire faser:– Politidirektoratet, riksadvokaten og Justis- og

beredskapsdepartementet samarbeider om ut-kast til Prop. 1 S. Dette gjelder blant annet sat-singsområder og mål.

– Prop. 1 S behandles politisk.– Politidirektoratet, riksadvokaten og Justis- og

beredskapsdepartementet samarbeider ommålformuleringer samt avstemmer ulike vur-deringer i sine respektive styringsdokumenter.

– Det sendes ut styringsdokumentene fra nevnteetater.

I dokumentet angis generelle mål for straffesaks-behandlingen og hvilke saker som skal gis for-rang dersom det er knapphet på ressurser. Må-lene er generelle og på et overordnet nivå. Verd åmerke seg er at den alt overveiende del av den an-meldte kriminalitet faller utenfor riksadvokatenssentrale prioriteringer eller føringer fra stortingog regjering i sentrale styringsdokumenter. Stats-advokatene og politimestrene må derfor ta stillingtil hvorledes denne kriminaliteten skal behandles.Her åpnes det for regional og lokal prioritering,innenfor rammen av riksadvokatens overordnedeprioriteringer. En viktig oppgave for påtalemyn-digheten lokalt er å foreta en påtalemessig vurde-ring av innkomne saker og prioritere hvilke somskal etterforskes, og hvilke som bør avgjøresumiddelbart.

Det årlige mål- og prioriteringsrundskrivet hartradisjonelt hatt et relativt stabilt preg. Riksadvo-katen har ved gjentatte anledninger understreketat embetets direktiver skal være både helhetlige,gjenkjennbare, konkrete og aktuelle. Samtidig un-derstrekes viktigheten av at man klarer å fornyeseg i tråd med endringer i omgivelsene. Ideelt settkan det hevdes at rundskriv 1 burde foreligge såtidlig at det inngikk i politidistriktenes planpro-sess for kommende år, gjerne tilnærmet samtidigmed Politidirektoratets plan- og rammeskriv. Sist-nevnte foreligger normalt i mai året før.

I realiteten er det to sett av vurderinger Riks-advokatembetet må ta hensyn til ved utformingenav sine mål og prioriteringer: det kriminalpolitiskeog det faglige. Det kriminalpolitiske er behandlet idet foranstående. Det faglige perspektivet kan sys-tematisk inndeles i tre underkategorier:

– rettsutviklingen– strategiske kriminalitets- og trusselvurderin-

ger– erfaringer og innspill fra egen etat

I de følgende punktene vil utvalget redegjøre forhvorledes disse underkategoriene håndteres, in-korporeres og virker inn på de samlede priorite-ringene.

4.6 Rettsutvikling

4.6.1 Generelt

Den høyere påtalemyndighet med riksadvokaten ispissen arbeider for at det rettslige rammeverketskal anvendes og utvikles på en måte som bidrartil en best mulig kriminalitetsbekjempelse. Detlegges stor vekt på regelverksutvikling gjennomhøringsuttalelser og ved at lovgiver for øvrig gjø-res oppmerksom på behovet for lovendringer. Endeltar i den løpende offentlige debatt om kriminal-politiske spørsmål (for eksempel i radio eller TV)og besvarer daglige henvendelser fra journalister.Riksadvokatembetet er en synlig aktør i kriminal-politikken og i det offentlige ordskifte. Det mottasog besvares et stort antall henvendelser fra andrelands myndigheter om norsk rettspraksis, og hen-vendelser i forbindelse med Stortingets spørre-time. Rettsanmodninger til og fra andre land somfaller inn under riksadvokatens ansvarsområde,blir saksbehandlet ved embetet, og det avholdesmøter (årlig og på sak) med Sivilavdelingen i Jus-tisdepartementet i den forbindelse.

Statsadvokater underviser ved ulike universi-teter samt på studier ved Politihøgskolen. I tilleggsitter flere i ulike referansegrupper og styrings-grupper. Det bedrives utadrettet virksomhet,blant annet ved at det holdes innlegg på alle påta-lemøter som statsadvokatembetene arrangerer,og på ulike seminarer knyttet opp mot riksadvoka-tens ansvarsområde.

4.6.2 Riksadvokaten om rettsutvikling gjennom aktorater

Et punkt som har vært diskutert i Den høyere på-talemyndighet de senere år, og som flere av re-spondentene uoppfordret har kommet inn på,knytter seg til rettsutviklingen som skjer gjennomaktorering i Høyesterett.

I riksadvokatens virksomhetsplan for 2016 he-ter det på side 11:


«Bidra til rettsutvikling gjennom aktorater:a. Bidra til at saker som har prinsipiell betyd-

ning for lovanvendelse eller reaksjonsfast-settelse blir bragt inn for Høyesterett

b. Oppnevne aktorer for Høyesterettc. Aktorere enkelte prinsipielle saker for Høy-

esterettd. Gi tilbud til kollokvier med møtende aktor

under saksforberedelsen i prinsipielle sa-ker og til aktorer som ikke tidligere har ak-torert saker for Høyesterett, eller har be-grenset erfaring i så måte.»

Riksadvokaten har i ulike sammenhenger gitt ut-trykk for at det – gitt nødvendig kapasitet – haddevært ønskelig at statsadvokatene ved Riksadvoka-tembetet aktorerte flere saker for Høyesterett.

Det arbeides for tiden med å sluttføre en revi-sjon av rundskrivet om kvalitet i straffesaksbe-handlingen. Her vil etter det opplyste følgende av-snitt bli inntatt:

«Riksadvokaten minner om at påtalemyndighe-ten har et selvstendig ansvar for å bidra til retts-avklaring og rettsutvikling, herunder reak-sjonsnivå, ved å fremme egnede saker for Høy-esterett. I ankeerklæringer, eventuelt ipåtegning til riksadvokaten, skal det konkretangis hvorfor anken gjelder spørsmål som harbetydning utenfor den foreliggende sak ellerdet av andre grunner er særlig viktig å få prøvdsaken i Høyesterett, jf. straffeprosessloven§ 323 første ledd.»

Den høyere påtalemyndighet har over tid hatt fo-kus på rettsutvikling. Denne oppmerksomhetenhar medført viktige og nødvendige endringerinnen saksfelt som drap og voldtekt. Enkelte avPåtaleanalyseutvalgets respondenter har samti-dig etterlyst strategiske mål for utvelgelse av sa-ker for vår øverste domstol. Begrunnelsen er atdette vil gi rettsutviklingen en tydeligere strate-gisk styring og profil. Spørsmålet omtales nær-mere i kapittel 12.

4.6.3 Fornebo-utvalget

Fornebo-utvalget anfører følgende om rettsutvik-ling gjennom aktorater:16

«Ved de alminnelige embetene utføres i hoved-sak de aktorater som etter loven ligger til stats-advokatene. En stor andel av aktoratene er av

kortere varighet, og i et gjennomsnittlig akto-rat er antakelig utfordringen knyttet til konkretbevisføring og bevisbedømmelse. Antakelighar bare en mindre andel av sakene et særligpotensial for rettsutvikling.

Et vesentlig siktemål med aktoratene i denhøyere påtalemyndighet bør være å yte sub-stansielle bidrag til rettsutviklingen, og dettebør i størst mulig grad skje på grunnlag av stra-tegiske valg.

I 2009 ble det i Høyesterett registrert 411saker med anke over dom i straffesak. Av de to-talt registrerte anker hadde (også) påtalemyn-digheten anket i 33 av sakene – altså en andelpå ca 8 %.

Henvisningsandelen totalt var på ca. 16 %,mens den for påtalemyndighetens anker var påca 48 %. Av ankesaker som ble tillatt fremmethadde (også) påtalemyndigheten anket i ca. ¼av sakene.

Høringsrunden ved embetene viser at dissei ulik grad tar begrensede anker for lagmanns-retten. Mange av embetene overlater de flesteav disse sakene til politiet, mens to av embe-tene oppgir en høy andel for statsadvokatene.Det er særlig fra ett embete fremhevet at få be-grensede anker i lagmannsretten antakelig inn-virker på ankefrekvensen til Høyesterett, og atdet bør være et mål å øke statsadvokatenes an-del.

Dette er generelt sett fornuftig, men hellerikke her bør andelen saker i seg selv være mål-settingen. Det viktige er at embetenes saksut-valg – enten dette gjelder ankesaker eller akto-rater i tingretten – i større grad bør inngå somen del av et planmessig arbeid for rettsutviklingpå bestemte områder. Oppmerksomheten motvold i nære relasjoner og endringen i straffelo-ven § 219 i 2006, burde som eksempel medførtat embetene hadde flere slike aktorater både itingretten og lagmannsretten. Statsadvokateneville gjennom flere aktorater vunnet den nød-vendige erfaring for en systematisk utviklingav saksfeltet, og det ville sannsynligvis vært an-ket flere saker til Høyesterett.

Generelle kriterier som definerer de ‘rik-tige sakene’ vurdert etter sakenes alvor, kom-pleksitet og prinsipielle betydning, er i seg selvneppe tilstrekkelige til å dreie virksomhetenmot et mer profilert utvalg av aktorater. Bådevanetenkning og faglige preferanser hos denenkelte gjør seg gjeldende, og kriteriene erskjønnsmessige og i blant vanskelig å anvendei den praktiske hverdag. Aktorressursen styresbest hvis saksutvalget knyttes til bestemte fag-16 Fornebo-utvalget side 42.


lige mål. Dette betyr ikke at statsadvokateneikke skal engasjere seg i prinsipielle saker somoppdages utenfor ‘målområdet’, men at fokusmot bestemte sakskriterier er en mer effektivinnfallsvinkel.»

4.6.4 Erfaringer fra Danmark og Sverige

I Danmark har Rigsadvokaten utarbeidet et egetdokument til bruk i påtalemyndigheten som angirområder som påtalemyndigheten skal ha fokus påi utviklingen av rettspraksis.17 I innledningen avdokumentet fastslås:

«Det er en vigtig opgave for den samlede ankla-gemyndighed at sikre løbende fokus på, atanklagemyndigheden bidrager aktivt til i rets-praksis at få afklaret de spørgsmål, der opstår iforbindelse med behandling af straffesager.Det kan være spørgsmål om lovfortolkning,strafniveau, bevisspørgsmål, processuelletemaer mv.»

Fokusområdene er videre delt inn i fire områdersom vurderes som aktuelle:– oppfølging av nyere lovgivning– områder hvor det er behov for å skape retts-

praksis– områder hvor rettspraksis bør utvikles – behov

for tydeligere eller endret praksis– prosessuelle spørsmål

Innenfor hver av disse delene er nærmere saks-områder (for eksempel menneskehandel, frem-medkrigere, hatkriminalitet mv.) angitt som aktu-elle for rettsutvikling, enten fordi det er ny lovgiv-ning eller man ønsker å endre eller tydeliggjørerettspraksis.

I vurderingen av hvorvidt det er statsadvoka-ten eller påtalejuristen i politiet som skal aktorereen sak i første instans, er et av de relevante mo-mentene angitt slik i styringsdokumentet:18

«Hvis der er tale om den første sag på etområde, der er utpeget som særligt indsats-eller fokus-område for anklagemyndigheden,eller hvor der i øvrigt gør sig særlige princi-pielle eller generelle forhold gældende, f. eks.

om anvendelse av nye bevismidler eller efter-forsknings-metoder mv.»

I slike tilfeller er det statsadvokaten som normaltaktorerer saken og som da vil ha oppgaven med åskape rettsutvikling på vegne av påtalemyndighe-ten.

I Sverige har Riksåklagaren utarbeidet et do-kument kalt «Prioriterade prejudikatsfrågor».19

Dette dokumentet er en veiledning i hvilke retts-lige områder som fra påtalesynspunkt bør priorite-res. På samme måte som i Danmark er dokumen-tet inndelt i hva som er begrunnelsen eller beho-vet bak avklaringen eller rettsutviklingen:– områder der det ikke finnes praksis– områder der praksisen bør følges med på – er

det behov for tydeligere eller endret praksis?– der det er ny lovgivning

Under hvert av punktene er det angitt hvilke retts-områder som er aktuelle (menneskesmugling,hvitvasking, bedrageri mv). Hvordan dette i prak-sis skal gjennomføres, fremgår av «Åklagarmyn-dighetens föreskrifter om mål som är av interesseför rättsutvecklingen og prejudikatbildningen».Der fremgår det i § 1 at Riksåklagaren skal utar-beide et dokument som angir områdene som skalprioriteres nærmere, jf. dokumentet ovenfor. I § 2fremgår det at Åklagarmyndighetensutviklingscentrum har ansvaret for rettsutviklin-gen og prejudikatbildningen i det daglige. Etter§ 3 skal kammaråklagarne ha oppmerksomhetomkring spørsmål som kan være interessante, ogbringe disse spørsmålene videre til det ut-vicklingscentrum som de svarer til. Slike ut-vicklingscentrum forefinnes tre steder: Stock-holm, Göteborg og Malmö.

4.7 Strategiske analyser

4.7.1 Innledning

Begrepet strategisk analyse har intet entydig inn-hold. Utvalget bruker i det følgende begrepet somet samlebegrep for ulike kategorier av dokumen-ter – med andre ord en vid forståelse av begrepet.

En strategisk analyse skal bidra til at det ope-rative leddet har en klar formening om hvilke typesaker og miljøer man skal prioritere utover de opp-dukkende sakene. I praksis er det ikke mulig forpolitiet å jobbe like aktivt mot alle former for kri-17 Anklagerfaglige fokusområder i retspraksis 2016 – Rigsad-

vokaten, 9. mars 2016.18 Statsadvokaternes udførelse af nævningesager i 1. instans

og statsadvokaternes samarbejde med politikredsene omudførelsen af straffesager i 1. instans – Rigsadvokatmedde-lelsen 21.12.2012.

19 https://www.aklagare.se/globalassets/dokument/verk-samheten-i-hogsta-domstolen/prioriterade-prejudikat-fragor-2016.pdf.


minalitet og kriminelle miljøer samtidig. Hva skalprioriteres, og hvorfor?

Europol20, Eurojust21, Interpol22 og Frontex23

publiserer internasjonale rapporter om ulike kri-minalitetsfenomener. Hva gjelder Europol, er detsærlig tre rapporter som bør fremheves:– SOCTA. Rammen er organisert kriminalitet.

Rapporten utgis hvert fjerde år (oppdateringhvert annet år), basert på innspill fra ca. 40 land(«Slik ser vi på verden»)24

– iOcta. Omhandler datakriminalitet og utarbei-des årlig

– TE-SAT. Omhandler terror og utarbeides årlig

I tillegg kan nevnes Exploring tomorrow’s crime,en forskningsbasert rapport om nye kriminalitets-former. Europol utgir også ulike temarapporter –normalt på bestilling. Eksempler på slike temaerkan være fremmedkrigere, migrasjon, osv.

Mens SOCTA baserer seg på innspill fra med-lemslandene, er de såkalte EMPACT-rapportenebestillinger på identifiserte satsingsområder. Lan-dene inviteres til deltakelse. Et kjennetegn i disseprosessene er den tydelige koblingen mellom pen-ger og strategiske satsinger. Det å falle «utenfor»målhierarkiet innebærer i praksis ressursutfor-dringer. På norsk nasjonalt nivå er denne koblin-gen i mindre grad en absolutt forutsetning for til-deling av midler.

Nasjonalt er det en rekke rapporter som be-skriver ulike sider ved kriminalitetsutviklingen.Som illustrasjon gis en kortfattet oppstilling overnoen av de mest sentrale:

– Politidirektoratet utgir blant annet en omver-denanalyse og diverse STRASAK-rapporter.

– Kripos publiserer årlig en rapport om organi-sert kriminalitet25.

– Økokrim har sin årsrapport/trusselvurderingom økonomisk og miljøkriminalitet.

– PST utgir årlig en trusselvurdering, hvor blantannet fremmedkrigerproblematikken har syn-liggjort kapasitetsutfordringene og viktighetenav et tverrfaglig aspekt (barnevern, skole, poli-tiet, sikkerhetstjenesten).

– UP publiserer en tilstandsanalyse om trafikk.– Politidistriktene utarbeider egne etterretnings-

produkter (kommer normalt på høstparten).– Statistisk sentralbyrå utarbeider årlig en statis-

tikk over anmeldte lovbrudd.– Øvrige kontrolletater utgir egne årsrapporter

og trusselvurderinger.

En kunnskapsbasert tilnærming er både ønskeligog viktig. Samtidig sitter utvalget med et inntrykkav et noe uferdig helhetsbilde. En av responden-tene uttrykte det slik:

«Du skal ha ganske god totaloversikt for å for-stå hvilke dokumenter som er bindende, hvasom går foran og hvordan trinnhøyden mellomde ulike dokumentene er. I tillegg står noen avplanene i motstrid til hverandre – i alle fall er deikke avstemt. Jeg ønsker meg en overordnet,nasjonal kriminalitetsrapport som tar opp i segde ulike rapportene og prioriterer/avveier.»

4.7.2 Sentrale arenaer

4.7.2.1 Samordningsorganet

Samordningsorganet ble etablert i 1. juni 2010 ogbestår av fire faste medlemmer: assisterende poli-tidirektør, assisterende riksadvokat, sjef i Kriposog politimesteren i Oslo. Formålet er å bidra til åstyrke politiets innsats mot alvorlig kriminalitet,ikke minst kriminalitet av organisert og grense-overskridende karakter. Konkret skjer dette ved åtildele politimesteren ekstraordinære ressursereller på andre måter understøtter politiets innsats,og i noen grad ved å initiere igangsetting av etter-forsking og kriminalitetsforebyggende tiltak. I2015 ble det delt ut NOK 25 millioner, i hovedsaktil de prioriterte satsingsområdene.

20 Europol er Den europeiske unions organisasjon for politi-samarbeid innen kriminaletterretning. Målet med organi-sasjonen er å forbedre effektiviteten og samarbeidet mel-lom medlemslandene i forbindelse med forebygging ogbekjempelse av alvorlig internasjonal kriminalitet og terro-risme. Europol ble vedtatt opprettet i forbindelse medMaastricht-avtalen, og organet ble operativt i 1994. Norgeer tilknyttet dette samarbeidet gjennom en traktat av28. juni 2001.

21 Eurojust er en institusjon for EU-landene med representan-ter fra påtalemyndigheten i hvert land, opprettet i 2002 for åeffektivisere etterforsking og påtale i straffesaker som gjel-der grenseoverskridende og organisert kriminalitet. Norgeinngikk samarbeidsavtale med Eurojust i april 2005. Rela-sjonene og oppgavefordelingen mellom Europol og Euro-just reguleres i en egen avtale av 9. juni 2004. Organeneutfyller hverandre faglig ved at de representerer ulike siderog aspekter ved det europeiske politiog straffesakssamar-beidet.

22 Interpol er en internasjonal organisasjon etablert i 1923 forå bidra til internasjonalt kriminalpolitisamarbeid.

23 Frontex er Den europeiske unions byrå for beskyttelse avEUs yttergrenser.

24 De fleste trender begynner andre steder i verden før deetter hvert treffer Norge, og rapporten representerer etantatt realistisk fremtidsbilde.

25 Utvalget er kjent med at det har vært diskutert om Kripos ifremtiden burde utgi en nasjonal kriminalitetsrapport.Alternativet er antakelig at Politidirektoratet gjør dette,basert på innspill fra underliggende etater.


4.7.2.2 Etterretnings- og analysesenteret (Økokrim)

Med bakgrunn i regjeringens strategi for å styrkeinnsatsen mot arbeidslivskriminalitet ble det i2016 etablert et nasjonalt tverretatlig analyse- ogetterretningssenter (NTAES), som et samarbeidmellom politiet, Skatteetaten, Tolletaten, Nav ogArbeidstilsynet. Senteret skal utarbeide nasjonaletrussel- og risikovurderinger som grunnlag forstrategiske beslutninger om tiltak innen økono-misk kriminalitet, herunder arbeidslivskriminali-tet, og etterretningsrapporter som gir grunnlagfor innsats mot kriminelle aktører og nettverk.

4.7.3 Påtalemyndighetens involvering

Det er bred enighet om viktigheten av oppdatertog relevant kunnskap om viktige kriminalitetsom-råder. Utviklingen de senere år har gått i retningav en mer aktiv bruk av strategiske analyser i prio-riteringssammenhenger. Mens det tidligerekunne være et ikke-ubetydelig handlingsrom foren politileder til å iverksette et «prosjekt» mot etkriminelt miljø etter eget forgodtbefinnende, kre-ves i dag at slike satsinger har en forankring i stra-tegiske analyser. Dette innebærer at oppmerk-somheten og betydningen av disse analysene/do-kumentene øker. Samtidig ligger det betydelig de-finisjonsmakt i å beskrive virkeligheten, herundervekte ulike kriminalitetsområder. Påtaleanalyseut-valget er kjent med at denne vektingen kan værebasert på relativt krevende og marginale avveinin-ger, som ikke nødvendigvis kommer like godt tilsyne i selve rapporten.

Påtalejuristene i politiet bør være involvert ipolitidistriktets interne prosesser.

Statsadvokatene bør delta både i regionale pro-sesser og i en samhandling med riksadvokaten.

Riksadvokaten har en tett og god dialog medPolitidirektøren, deltar i den nasjonale ledergrup-pen for politiet (NLG) og oppleves som en aktiv ogviktig bidragsyter i sentrale prioriteringsspørs-mål. Dette har gjort at riksadvokaten tradisjonelthar hatt stor påvirkning på politiets strategiskeinnsats mot spesielt den grovere kriminaliteten.

Utvalget skal samtidig vurdere hensiktsmes-sigheten av dagens ordning i et fremtidsperspek-tiv. Utgangspunktet er at Den høyere påtalemyn-dighet per i dag ikke har noen egen analyseenhet,og i realiteten legger politiets analyser og premis-ser til grunn as is. Den tradisjonelle tenkningenrundt dette har vært at strategisk etterretningsar-beid ligger til politiet, og at påtalemyndigheten ogpolitiet er tett sammenvevde organisasjoner.

Selv om den samlede utredningskapasiteten ipolitiet og påtalemyndigheten muligens er til-fredsstillende, anser utvalget det legitimt å stillespørsmål ved om påtalemyndigheten er riktig di-mensjonert, og i denne sammenheng innehar denrette kompetansen. Rapportene som utarbeides avsentrale analyseenheter, utgjør viktige beslut-ningsgrunnlag. På strategisk nivå vil de påvirkesentrale prioriteringsspørsmål, og på operativtnivå vil de kunne påvirke enkeltsaker (avgrensnin-ger, prioriteringer etc.).

Dette er bakgrunnen for at flere av responden-tene har pekt på at riksadvokaten bør få større ka-pasitet og en tydeligere rolle når det gjelder pro-sessen og premissene for utarbeidelsen av disseproduktene. Særlig viktig blir det for Den høyerepåtalemyndighet å kunne forstå og ha innsyn ihvilke avveininger og prioriteringer som gjøres.På en slik bakgrunn kan det hevdes at det ikke ertilstrekkelig at Den høyere påtalemyndighet/riks-advokaten blir involvert etter at selve sluttproduk-tet foreligger, eller man er over i etterforskings-sporet. Utvalget kommer tilbake til problemstillin-gen under drøftelsen av økt stabskraft til Riksad-vokatembetet i kapittel 12.

4.8 Erfaringer fra egen etat

4.8.1 Hvorfor er innspill fra egen etat viktig?

Som beskrevet over skjer riksadvokatens angi-velse av mål og prioriteringer i et tett samarbeidmed andre, og under iakttakelse av politiske førin-ger fra storting og regjering. Skal det ha noenhensikt å utarbeide slike måldokumenter, må re-sultatene følges opp og etterleves. Ved Riksadvo-katembetet gjøres dette gjennom periodiske ana-lyser og ved årlige rapporter om straffesaksbe-handlingen i politiet og den høyere påtalemyndig-heten. I teorien omtales denne prosessen som le-delse av ledelsesprosessen.

For at ledelsesprosessen i påtalemyndighetenskal fungere optimalt, er det avgjørende at le-derne har tilgang på tilstrekkelig og adekvat infor-masjon om statsadvokatenes og andre interessen-ters behov, relevant rettsutvikling, aktuelle strate-giske rapporter, hva disse bygger på, hvorvidtoppstilte mål er nådd, osv. Av samme grunn er detledelsen i organisasjonen som er storbruker avslike rapporteringsverktøy. Målstyring har somviktigste hensikt å1. gjøre organisasjonen mer mål- og resultatori-

entert i motsetning til aktivitets- og regelorien-tert,


2. få en bedre ressursutnyttelse gjennom økt pro-duktivitet og effektivitet,

3. etablere en kobling mellom mål, planer, styringog kontroll, og

4. påvirke de ansattes ressursdisponeringsat-ferd.26

I plansystemer er det spesielt tilbakemeldingenetil sentralenheten i hierarkiet som kan være pro-blematisk. Det kan være at relevant informasjonikke kommuniseres tilbake/oppover, de lokalemålene som utarbeides støtter ikke opp under deoverordnede, strategisk fastsatte målene, osv.Slike uønskede avvik omtales som målforskyvning.

4.8.2 Embetslederne

Embetslederne har totalansvaret for de enkeltestatsadvokatembetene. I så henseende kan ansva-ret sammenlignes med politimesteren og dennestotalansvar i politidistriktet. Ansvaret omfatterstraffesaksbehandlingen innenfor eget embete(kontroll, tilsyn og oppfølging av politiets straf-fesaksbehandling), dialog med politiledelsen, in-formasjon til media og allmennheten, samarbeidmed andre etater i strafferettspleien, osv. Kortsagt, alle forhold knyttet til driften av embetet(økonomistyring, personalforvaltning og HMS-ar-beid).

Fornebo-utvalget27 peker på viktigheten av atembetsleder aktivt og løpende bidrar i utviklingenav embetet:

«Videre ligger det til embetslederfunksjonen åpåse at embetets ansatte har den nødvendigekompetanse, og at både statsadvokater og kon-toransatte gis muligheter for å vedlikeholde ogutvikle sin kompetanse i arbeidsforholdet.

Embetsleder må også sørge for at ressurserog kompetanse utnyttes på best mulig måte, ogat embetet utvikles i takt med endrede krav ogforventninger. Det siste er særlig viktig å ha forøye i en virksomhet som i grunntrekkene harvært organisert og utøvet på samme måte isvært lang tid (…).».

Embetslederne kan sies å være riksadvokatensforlengede arm ut i distriktene, med ansvar for atprioriteringer, direktiv og anbefalinger som riks-advokaten utferdiger, gjennomføres og følges opp.I sum innebærer dette at embetslederne får en

viktig rolle i styringen av straffesaksbehandlingenog politiets virksomhet.

God strategisk forståelse understrekes av Fos-heim-utvalget, som peker på at embetsleder har etbetydelig ansvar for å organisere virksomheten påen måte som skaper balanse mellom virksomhets-områdene og understøtter at embetet når de målsom er fastsatt av overordnet myndighet i sty-ringsdokumenter og styringsdialog.

Flere respondenter peker på at rollen praktise-res, forstås og utøves relativt ulikt. Særlig girdette seg utslag i fagledelsen. Kritikken går blantannet på at enkelte av embetslederne i for storgrad har lent seg på de årlige inspeksjoner og på-talemøtene som nær sagt de eneste formene forfagledelse.

I Fornebo-rapporten heter det videre:

«I en høringsrunde fremkommer at embetsle-derne selv mener å bruke fra i overkant av 50 %til under 10 % til eksterne og interne oppgaversom oppfattes som oppgaveløsning i egenskapav embetsleder. Dette fordeler seg igjen på in-terne administrative oppgaver, oppgaver knyt-tet til generell fagledelse og forskjellig utadret-tet virksomhet.

De fleste mener at straffesaksoppgavene iperioder tar for mye tid på bekostning av leder-oppgaver. Spesielt lengre perioder med aktora-ter gjør at det blir for liten kontinuitet i leder-funksjonene. På den annen side mener embets-lederne at det [er] ønskelig å ha straffesaks-oppgaver, fordi dette gir det nødvendige grunn-lag for utøvelse av fagledelsen – både internt ogi forhold til politiet.

Noen uttrykker ønske om en viss reduk-sjon i kjerneoppgavene, og det pekes eksem-pelvis på at embetslederne som hovedregelikke bør utføre de lengste aktoratene. Saksfor-beredelse og hovedforhandling i lange aktora-ter vil samlet ta for mye sammenhengende tid,og gå utover kontinuiteten i embetsledelsen.»

Påtaleanalyseutvalget er enig i at en forklaring påden store forskjellen på hvorledes rollen utøves,har sammenheng med at mesteparten av virksom-heten flere steder er konsentrert og innrettet motenkeltsaksbehandlingen ved eget embete. Viktigefaktorer har vært saksmengdens totale størrelseog det faktum at enkeltsaksbehandlingen tradisjo-nelt har vært mest i fokus. Resultatet er uansett atfagledelsen overfor politiet har blitt nedprioritert.

Hva gjelder kontrollen med politiets virksom-het, er embetslederne fra og med 2016 invitert tilå delta i styringsdialogen mellom Politidirektora-

26 Busch, Tor, mfl. 2003 side 235.27 Fornebo-rapporten side 64.


tet og politimestrene. Tidligere deltok de kun pået forberedende møte. Dette betyr at embetsle-derne nå er gitt tilgang til en viktig arena hvor detbør være mulig å påvirke hvorledes politiet driverstraffesaksbehandlingen og ellers innretter sinvirksomhet.

Politidirektøren har uttrykt at Politidirektora-tet både ønsker seg og er tjent med en engasjertog oppdatert påtalemyndighet. Politidistriktene erde senere år vesentlig endret med en ny strate-gisk plattform, de ledes annerledes enn tidligereog etaten har fått et mer profesjonelt og større Po-litidirektorat. Resultatet er store styrings-endringer i norsk politi. Også påtalemyndighetener styrket. Samtidig styres og ledes etaten stortsett som tidligere. Politidirektøren etterlyser pådenne bakgrunn embetsledere som i større gradansvarliggjøres, og anbefaler at de i større gradfølges opp og styres fra Riksadvokatembetet.Dette vil bidra til at de fremover må jobbe likereog gradvis kan bli en mer profesjonell og aktuellsamarbeidspartner for politimestrene.

4.8.3 Styringsprosessen i Den høyere påtale-myndighet

Riksadvokaten har to årlige fellesmøter med em-betslederne. Her gjennomgås resultater og utfor-dringer i straffesaksbehandlingen ved embetene.Erfaringer utveksles, aktuelle problemstillingerdrøftes og styringssignalene formidles.

Videre avvikles hvert år ett bilateralt møte28

med den enkelte embetsleder, et såkalt styringsdi-alogmøte. Her gjennomgås situasjonen ved detenkelte statsadvokatembete – resultater, budsjett-messige utfordringer, personalsituasjonen ogfremtidige mål.

Gjennom året er det ulike former for kontaktmellom riksadvokaten og den enkelte embetsle-der. Her diskuteres både budsjettmessige og an-dre utfordringer.

Styringen og samhandlingen omfatter også treårlige formelle rapporteringer. Her er det særligmåloppnåelsen og eventuelle avvik som vies opp-merksomhet.

Den høyere påtalemyndighet er en liten orga-nisasjon hvor de enkelte medarbeidere, ikkeminst på ledernivå, kjenner hverandre godt. Defleste har samarbeidet over mange år. Utvalget sit-ter med et klart inntrykk av at riksadvokaten opp-leves som en tydelig og troverdig leder.

De overordnede prioriteringene, med riksad-vokatens årlige mål- og prioriteringsrundskriv ispissen, er godt gjennomarbeidede dokumenter.Samtidig har utvalget merket seg at enkelte re-spondenter har pekt på at samspillet mellom nivå-ene i påtalemyndigheten ved utarbeidelsen av sty-ringsdokumentene bør kunne utvikles, medstørre grad av involvering av statsadvokatnivået.

4.9 Gjennomslagskraft

4.9.1 Formell gjennomslagskraft

Anvisninger og direktiver fra riksadvokaten måses i lys av straffeprosessloven § 55 annet ledd omat riksadvokaten har den overordnede ledelsen avpåtalemyndigheten, straffeprosessloven § 58 an-net ledd om at riksadvokaten kan gi pålegg umid-delbart til politiets tjenestepersoner, og straffepro-sessloven § 225 annet ledd om at riksadvokatenkan gi pålegg om hvordan etterforskingen skalgjennomføres.

Påtalemyndighetens praksis som rettskilde erdrøftet av professor Tor-Geir Myhrer.29 Han skil-ler mellom autoritative uttalelsers vekt ved vurde-ringen i domstolene, og hvilken vekt slike ut-talelser må tillegges internt i politiet og påtale-myndigheten.

Overfor domstolene vil et rundskriv fra riksad-vokaten i begrenset utstrekning ha en direkte au-toritativ rettskildemessig betydning. En annen saker at slike anvisninger i praksis tillegges stor vekt.Et enkelt søk i Høyesteretts avgjørelser viser atdet i en rekke avgjørelser er vist til riksadvokatensrundskriv.

Internt i politi og påtalemyndighet stiller detteseg annerledes:30

«… påtalemyndighetens hierarkiske oppbyg-ging (…) at overordnet nivå generelt kaninstruere underordnede, og at underordnedeer forpliktet til å følge disse instrukser. Detsiste er temmelig klart lagt til grunn i provoka-sjonsdommene i Rt-1984-1076 og Rt-1998-407.Overordnet nivås rolle som klageorgan, jf.straffeprosessloven § 59a, og adgang til åomgjøre underordnedes avgjørelser av eget til-tak, jf. straffeprosessloven § 75, innebærerogså at overordnet myndighet rent faktisk kantvinge sitt syn igjennom. Samlet leder dette tilat generelle direktiver fra overordnet myndig-het om myndighetsutøvelsen, eller avgjørelser

28 For Oslo statsadvokatembeter avholdes to årlige styrings-dialogmøter.

29 Myhrer side 219 flg.30 Myhrer side 237.


med prinsipielt innhold, blir en avgjørenderettskilde for underordnet påtalemyndighet.For spørsmål eller sakstyper som ikke blirgjenstand for rettslig overprøving, vil påtale-myndighetens praksis derfor rent faktisk bliavgjørende for rettstilstanden.»

4.9.2 Doble styringssignaler – en systemisk utfordring

Når et begrenset gode skal fordeles, vil det kunneoppstå interessemotsetninger og målkonfliktermellom ulike interessenter – herunder mellomPolitidirektoratet og Riksadvokatembetet. Forde-lingen av, og viljen til å bruke makt og tilgang tilressurser, står sentralt. Dette synliggjør utfordrin-gen med det doble styringsløpet. Politidirektørensitter på ressursene som riksadvokaten ønsker åbenytte til bestemte oppgaver. Er vurderingendem imellom synkron, fungerer ting, men i prak-sis er det selvsagt omtrent umulig å få et helt strin-gent system.

Politidirektoratet har også andre oppgaver, il-lustrert i figur 4.5.

Politidirektoratet har om denne problemstillin-gen vist til at politimestrene har en krevende ut-

fordring når de skal ressurssette de ulike virksom-hetsområdene. I de senere år har det vært myeoppmerksomhet rettet mot politioperative gjøre-mål, og i noe mindre grad mot etterforsking ogpåtale. Handlingsplanen for løft av etterforskings-feltet representerer derfor noe nytt, og forventnin-gene til denne satsingen er stor, både internt ogeksternt.

4.9.3 Erfaringer fra Danmark og Sverige

I Danmark utga Riksadvokaten og rikspolitisjefenfor perioden 2011–2015 en felles strategisk planfor «politiets og anklagemyndighedens ar-bejde».31 Det er i forordet til strategiplanen presi-sert at den innebærer noe mer enn en «række vel-mente hensigtserklæringer. Den skal være denfælles platform, vi alle arbejder ud fra». Dokumen-tet går deretter gjennom hvilke felles utfordringerde to etatene står overfor, og hvilke forandringersom må gjøres før det formuleres en felles misjon

Figur 4.5

Politiet og påtalemyndigheten

Regjeringen

Straffesaksbehandling Politifag Ressurser og administrasjon

Justis- og beredskapsdepartementet

Politidirektoratet

PST

ØKOKRIM10 regionale

statsadvokatembeterDet nasjonale

statsadvokatembetet

Kripos12 politidistrikter

Riksadvokatembetet

31 Politiets og Anklagemyndighedens strategi – 2011–15.https://www.politi.dk/NR/rdonlyres/6257EAD5-9AF3-42C6-ACFE-E97658AA47DF/0/Politietoganklagemyndig-hedensstrategi201115.pdf.


og visjon for de to etatene. Deretter er det en gjen-nomgang av de overordnede mål man skal jobbemot, og til slutt noe om fokusområder det skal ret-tes særlig oppmerksomhet mot.

Det heter innledningsvis at formålet er fremti-dig planlegging av «hvordan de samlede ressour-cer helt overordnet bør anvendes». Videre siesdet at «i de lokale strategier i politikredsene ud-møtes denne overordnede strategiske plan, politi-ets handlingsplaner, den nationale strategiplan forpolitiets operative innsats og anklagemyndighe-tens delstrategi i èn felles strategi, som sætter ret-ningen for arbejdet i politi og anklagemyndighet iden enkelte kreds».

I tillegg til dette felles dokumentet har Ankla-gemyndigheden også et eget styringsdokumentfor sin virksomhet.32 De strategiske målene ogområder de fokuserer på i 2016, er:– kvalitet i straffesaksbehandlingen– anklagemyndighetens produktivitet– styring av saker om økonomisk kriminalitet– et samlet konsern

Denne planen er koordinert med mål- og resultat-planen for politiet og utgjør til sammen det sam-lede styringsgrunnlag for politiet og anklagemyn-digheden (2016).33

4.9.4 Faktisk gjennomslagskraft

Et sentralt spørsmål er hvilken faktisk gjennom-slagskraft riksadvokatens styringssignaler har.

Her kan en for tankens skyld se for seg at tota-len av innkomne oppgaver på tjenestested X leg-ger beslag på 150 prosent av den samlede kapasi-teten. Noe må legges til side. I realiteten står enher overfor to sett av spørsmål:– Hva prioriteres når summen av oppgaver over-

går tilgjengelige ressurser?– Hvem skal (og bør) foreta denne prioriterin-

gen?

Politiets ledelse har en krevende jobb når den skalutnytte det tildelte budsjettet på en effektiv måteog skape balanse mellom pålagte gjøremål og til-gjengelige ressurser. I alle organisasjoner er detslik at det til tross for noenlunde balanserte sty-ringssignaler uansett vil oppstå en lang rekke situ-asjoner hvor den enkelte må gjøre konkrete valg,det vil si identifisere hvilke av flere prioriterte sa-

ker/oppgaver som skal nedprioriteres. Valget ståri realiteten mellom to ytterpunkter:– redusere kravet til kvalitet («ostehøvelprinsip-

pet»)– unnlate å utføre enkelte oppgaver («bortpriori-

tere»)

Hvordan skjer i slike situasjoner de egentlige prio-riteringene? Hvordan foregår prosessene, hva erstyrende for valgene? Er det politiet eller påtale-myndigheten som rent faktisk foretar denne prio-riteringen? Og i hvilken grad tas det hensyn tilriksadvokatens prioriteringer?

Til tross for at politiets og påtalemyndighetensressurser ikke strekker til for å etterforske alt, an-ser Påtaleanalyseutvalget det nødvendig å minneom at prioriteringer er et sentralt ansvar, og atdette ansvaret ligger til henholdsvis riksadvoka-ten og Politidirektoratet. Innenfor definerte ram-mer er det på nivået under (den enkelte politidis-trikt) behov for et visst handlingsrom. Kriminali-tetsbildet i de ulike politidistriktene kan variere,og det oppstår jevnlig hendelser som må priorite-res selv om de ikke direkte fremgår av de sentraleprioriteringene. Likevel må hovedregelen være atsentrale prioriteringer etterleves og har lokal gjen-nomslagskraft. Graden av oppfølging i distriktenemå derfor synliggjøres overfor de sentralemyndigheter, slik at avvik identifiseres og følgesopp.

4.9.5 Tilbakemeldinger fra respondentene

Utvalgets hovedinntrykk, etter at tematikken harvært et sentralt samtaleemne med samtlige re-spondenter, er at den reelle gjennomslagskraftentil de sentrale prioriteringene er varierende. Flereuttrykker at de sentrale prioriteringene er viktigeog ses hen til når man skal prioritere saker. Andrepeker på utfordringer i det daglige når de kon-krete prioriteringene gjøres. Spenningsforholdetmellom produksjon og måloppnåelse på den enesiden og kvalitet på den andre siden, kommer påspissen.

Det pekes på at den faktiske gjennomslags-kraften til de sentrale prioriteringene lider av atRiksadvokatembetet er underdimensjonert, sett iforhold til den viktige oppgaven embetet forvalterog leder. Ubalansen forsterkes av at Politidirekto-ratet både har vesentlig større kapasitet enn Riks-advokatembetet, og dessuten har hånd om penge-bruken i politiet. Fra utøvende påtalejurister i poli-tiet uttrykkes det bekymring for at denne ubalan-sen mellom de to styrende myndighetene påvir-ker balansen mellom produksjon og kvalitet.

32 Mål- og resultatplan for anklagemyndigheden 2016, http://www.anklagemyndigheden.dk/nyheder/Documents/maal-og-resultatplan-for-anklagemyndigheden-2016.pdf.

33 Mål- og resultatplan for anklagemyndigheden 2016 side 3.


Politidirektoratet har et særlig fokus på produk-sjonen av saker, og at sakene går gjennomsystemet. Riksadvokaten har det overordnede an-svaret for å påse at den faglige kvaliteten er godnok. I dette spenningsforholdet gis det uttrykk forat kvaliteten i mange tilfeller blir taperen.

En av respondentene formulerte seg slik:

«Jeg opplever å ha en daglig leder og en fagligleder. Jeg kommer stadig i en skvis mellomdisse to. Produksjon står mot kvalitet. Jobbenmin bør gå ut på noe mer enn bare å levere pro-duksjonstall til POD, men slik er det dessverreikke!«

En annen:

«Påtalejuristene har blitt saksbehandlere.Volum og produksjon dominerer. Jeg etterlyseren vilje fra toppen hvor det signaliseres at manskal/bør ha innflytelse på prioriteringene i poli-tiet.»

Fra Politijuristene var følgende dekkende for tilba-kemeldingen til utvalget:

«Med et underdimensjonert Riksadvokatem-bete har Politidirektoratet tatt hele det strate-giske rommet. En dramatisk ubalanse. Påtale-myndigheten burde ivareta kvaliteten, settestandardene. Da må Riksadvokaten settes istand til det. Det mangler en bærekraftig struk-tur sentralt. I dag gjør Politidirektoratet i reali-teten som de vil.»

En av respondentene (med tilslutning fra ledelseni det aktuelle politidistriktet) ga følgende redegjø-relse for tematikken gjennomslagskraft da utval-get besøkte politidistriktet:

«Min opplevelse i hverdagen er at sentrale pri-oriteringer i liten grad forstås som nettopp deti førstelinjen. Statsadvokater, politimestre, på-taleledere, og til dels påtalejurister og ledere påetterforskning, forstår føringene. Men nedoveri rekkene er erfaringen at det er prioriteringernedenifra som står seg best. Det gir seg ulikeutslag – eksempelvis i kvaliteten på straksetter-forskningen og hvilken skjebne sakene får hosetterforskerne (som i stor utstrekning identifi-serer seg med ordensmannskapet). I neste om-gang påvirker det selvsagt rollen til påtalejuris-ten og hvilken innsats denne må legge ned for

å sikre at de viktige sakene faktisk blir priori-tert. La meg ta et par eksempler som jeg haropplevd i en rekke voldssaker (både §§ 271/272/273 men også 282/283).– Voldsutøvelse innad i et kriminelt miljø. Her

synes en viktig (avgjørende) faktor å værehva som er mulig å få til snarere enn de sen-trale prioriteringene.

– Forsvinningssaker med utlendinger. Priori-teres ofte ikke – i motsetning til hvis ennorsk tenåringsjente meldes savnet.En typisk ‘prioritert sak’ nedenfra er vold

mot tjenestemann (§ 155). Her reageres detom jourhavende jurist avslår pågripelse ogransaking. Tilsvarende våre lokale gjengan-gere, som ønskes fengslet så tidlig som mulig(selv om deres vinningsforhold sjelden er sær-lig omfattende). Min ‘sosiologiske’ tanke er atordensstyrken ønsker å markere sin dominansi bybildet. Slike saker får derfor høyere priori-tet enn hva de sentrale prioriteringene tilsier.

Sikreste kanal hos oss for å fremme de sen-trale prioriteringene skjer når påtaleansvarligaktivt griper inn og styrer hvilke saker somskal jobbes med, og hvilke som må vente (ipraksis henlegges). Men også i slike tilfellermerker vi innflytelsen nedenfra ved at saker vihar bedt om skal prioriteres tar lengre tid ennnødvendig da de ikke anses viktige i det ‘uoffi-sielle’ prioriteringshierarkiet i førstelinjen.

Inntrykket er at de sentrale prioriteringeneoppleves som praktiske. For påtales del har dettunge trykket de senere årene innen områdersom tilrettelagte avhør og familievold gjort detenklere å få sving på disse sakene. Men igjen,her er innslaget langt høyere opp i organisasjo-nen.

En utfordring som påtalemyndigheten måta på alvor er at avstand fra initialfasen til eneventuell suksess blir for stor (lang saksbe-handlingstid). Dermed mister vi de gode his-toriene hvor mannskapet på bakkeplan får til-bakemelding om hva deres innsats betydde forå oppklare saken.»

Et tydelig unntak blant respondentene var Politi-ets Fellesforbund, som i samtalen med utvalgetpekte på at beredskap og operative disipliner ikkenådde opp i ressurskampen. Etter deres syn er enhovedutfordring at riksadvokatens prioriteringerer så mange og sterke at de i realiteten blokkererfor politimesterens adgang til å drive strategisk oghelhetlig ledelse.


I samtalene ble det også vist til en rapport34

hvor det under punkt 6.2 heter:

«Det er en betydelig lederutfordring når POD,som har det politifaglige totalansvaret, perso-nalansvaret og budsjettansvaret ikke har fagan-svaret for straffesaksarbeidet.»

I neste avsnitt heter det videre:

«Dagens tosporede system gir en ekstra ledel-sesutfordring. Riksadvokaten og resten av på-talemyndigheten har ingen direkte styring ogledelse over politiressursene, men påtalemyn-dighetens prioriteringer veier svært tungt (…).

Politiet er ressursmessig underdimensjo-nert til å klare å følge opp overordnede føringerom måltall. Økt innsats på prioriterte områdervil føre til nedprioritering av andre. Et eksem-pel på dette er økt fokus på etterforskning somvil påvirke ordens- og beredskapsfunksjonen isterk grad.»

I dialogen med utvalget anmodet Politijuristeneom å få komme med et skriftlig innlegg om tema-tikken gjennomslagskraft, noe utvalget har etter-kommet:

«Den norske modellen har gjennomgått storeendringer som ikke er stadfestet eller begrun-net i lov eller andre overordnete politiske ved-tak. Selv om dagens straffeprosesslov er endretmange ganger, er det få, om noen, endringersom har adressert påtalemyndighetens statuseller ansvarsområde. Bare under herværendestraffeprosesslov har en sett en endring fra enpolitifullmektig i hvert politidistrikt som var po-litimesterens naturlige nummer to, til dagensvirkelighet hvor mange påtalejurister oppleverat deres rolle er redusert til saksbehandlere.Denne omveltningen uten noen form for utred-ning, representerer neppe et bevisst og tydeligvalg fra våre folkevalgte. En skal ikke trekkesammenlikningen med domstolen altfor langt,men det er vanskelig å tenke seg en så omfat-tende endring i dommerens stilling uten en om-fattende samfunnsdebatt og diverse utrednin-ger. Samtidig synes det å være vanskelig på enrasjonell måte å forklare denne maktforskyv-ningen mellom politi og påtalemyndighet. Re-duksjonen i påtalemyndighetens innflytelse ermøtt av en tilsvarende styrking av politiets

rolle. Det oppleves ikke å være noe maktva-kuum, men har som nevnt skjedd uten lov-endring og uten noen overordnet drøftelse somviser at dette har vært et bevisst, politisk valg.

Dagens reelle situasjon harmonerer såle-des dårlig med hva som er sagt over om påtale-myndighetens ‘generelle og overordnede ansvarfor å forfølge straffbare handlinger og for å førekontroll med politiets straffesaksbehandling’,men står også i grell kontrast til at den påtale-ansvarlige har et straffebelagt ansvar knyttet tilsin sentrale rolle i straffesaksbehandlingen.Dette ansvaret rimer også dårlig med hvilkekompetansekrav som i dag stilles til påtalejuris-ten. Det er i det hele tatt en utbredt oppfatningat dagens ansvar er lite tilpasset den reellemyndighet og mulighet vedkommende har til åutøve rollen sin. Tilsvarende betraktningergjelder også påtalelederne, som har relativtsett liten gjennomslagskraft overfor de andrepolitilederne når en ser hen til den viktige rol-len vedkommende har i straffesaksarbeidet. Isum illustrerer ovennevnte at lovgiver har etsyn på den påtaleansvarliges rolle, fullmakt oggjennomslagskraft som harmonerer dårligmed en utvikling i retning av påtalejurister somrene saksbehandlere.

Fremveksten av et stadig større Politidirek-torat forsterker endringsbehovene ytterligere.Jo større kapasitet i Politidirektoratet, jo merinnflytelse kan og vil de i praksis få over straf-fesaksbehandlingen. Dette harmonerer dårligmed anklageprinsippet og vår nåværende ogforeslåtte straffeprosesslov. Det er som kjentstor forskjell på å ha rett og å få rett, og påsamme måte er det forskjell på formell og reellmakt. En stor ubalanse mellom Politidirektora-tet på den siden og Riksadvokatembetet og på-talemyndigheten på den andre siden utfordrerdenne grensen. Ubalansen forsterkes ytterli-gere ved at Politidirektoratet ensidig sitter medbudsjettstyringen. En formell styring som ikkefølges opp med de nødvendige budsjetter, vilover tid ha begrenset gjennomslagskraft.»

Avslutningsvis vises også til utvalgsmedlem Collsvedlagte notat, hvor problemstillingen med man-glende oppfølging av sentrale prioriteringer påområdet for økonomisk kriminalitet utdypes.

4.10 Oppsummering

Påtaleanalyseutvalget har nok et noe mer nyan-sert syn på virkeligheten enn hva de ovennevnte

34 Arbeidsgruppe nedsatt av Politiets Fellesforbund, april2016.


sitatene gir uttrykk for. Riksadvokaten har utvil-somt høy anseelse både hos påtalemyndighetenog i politietaten. Samtidig har den enkelte påta-lejurists makt og påvirkning over politiets priorite-ringer over tid blitt svekket, og den reelle gjen-nomslagskraften for de sentrale prioriteringenesynes varierende. Forklaringen på dette er antake-ligvis sammensatt, men må ses i sammenhengmed en politietat i endring, med økt fokus på stra-tegi og ledelse, og en påtalemyndighet med et ho-vedfokus på enkeltsaksbehandlingen.

Denne utviklingen utfordrer på sett og vis dettosporede system, og innebærer at påtalemyndig-hetens funksjon som premissgiver, med ansvar forprioriteringer over sitt ansvarsområde, blir endaviktigere. Problemstillingen har en faktisk, men

også en prinsipiell side. Som faglig ansvarlig foren etat som skal være en rettssikkerhetsgarantistog kontrollør over statens maktutøvelse mot egneborgere, er det for utvalget vanskelig å se hvorle-des samfunnsoppdraget skal kunne ivaretas utenat påtalemyndigheten har en tydelig hånd på rat-tet. Diskusjonen fremover bør ikke dreie seg omhvorvidt påtalemyndigheten skal utøve prioriterin-ger som direkte eller indirekte angår straffesaks-behandlingen, men snarere hvordan dette kanskje på en måte som gir større gjennomslagskraft,og som samlet sett gir en optimal ressursutnyt-telse for politiet og påtalemyndigheten, med enty-dige og sammenfallende styringssignaler frabegge spor.


Kapittel 5

Arbeidsoppgaver og oppgaveløsning

5.1 Grunnleggende idealer og verdier

Noen idealer ligger fast over tid. Fremfor noe ersærlig rettssikkerhetsidealet med på å definere på-talejuristens arbeid og rolle. Straffesaksbehandlin-gen skal resultere i riktige avgjørelser, basert påkorrekt faktum og juss. For å kunne realisere etslikt ideal kreves det påtalejurister som opptrerobjektivt, uavhengig, selvstendig og samvittig-hetsfullt. Et hovedmål for påtalemyndigheten er åbidra til redusert kriminalitet. Dette fordrer en ef-fektiv straffesaksbehandling av høy kvalitet. Hvadette er, må vurderes i lys av samfunns- og krimi-nalitetsutviklingen. Økt rettighetsfokusering,skjerpede krav til begrunnelse, forventninger omåpenhet, internasjonale rettskilder og økt opp-merksomhet om fornærmedes stilling er momen-ter som har fått økt betydning. Idealene og verdi-ene som preger straffesaksbehandlingen, har lig-get fast over tid og vil fortsette å gjelde i overskue-lig fremtid.

Det etiske grunnlaget for påtalemyndighetensvirksomhet bør også nevnes. Frem til nå har detvært et fragmentert bilde hva gjelder etiske ret-ningslinjer, ved at det ikke har vært gitt felles ret-ningslinjer for politi og påtalemyndighet. Ei hellerhar det blitt utarbeidet felles retningslinjer for på-talemyndigheten i politiet og Den høyere påtale-myndighet. Riksadvokaten ga imidlertid den 11.desember 2015 ut etiske retningslinjer for Denhøyere påtalemyndighet. Tilsvarende retningslin-jer er under utarbeidelse for påtalemyndigheten ipolitiet.

I retningslinjene punkt 1 stilles det som etgrunnleggende krav at:

«[e]nhver medarbeider i påtalemyndighetenskal opptre på en måte som fremmer en retts-sikker og tillitsvekkende strafferettspleie isamsvar med lov og rettsorden».

I tråd med samfunnsutviklingen for øvrig har ret-tighetsperspektivet fått en sentral plass også i

rettspleien. Av dette følger at både politi og påtale-myndighet i større utstrekning må yte service ogpraktisere åpenhet overfor befolkningen. I enkelt-saksbehandlingen er det selvsagt visse skrankerfor hvor langt åpenheten kan og bør gå. Men påetatsnivå er forventningene til økt åpenhet i dagnok noe annerledes enn tidligere. I Danmark bledet for perioden 2011–2015 utarbeidet et fellesstrategidokument mellom politidirektøren ogRiksadvokaten. I denne strategien vektlegges ogunderstrekes viktigheten av servicefunksjonen.

Her hjemme har blant annet Domstoladminis-trasjonen hatt et tilsvarende fokus, og har startetarbeidet ved å utstyre tingrettene med informa-sjonsskjermer til hjelp for allmennheten. For påta-lemyndigheten har dette temaet fått økende opp-merksomhet, men har foreløpig ikke avstedkom-met mange konkrete tiltak. Med jevne mellom-rom har det vært reist kritikk mot underretnin-gene som sendes ut fra påtalemyndigheten vedhenleggelse av anmeldte forhold. Dette er stan-dardiserte brev som har sine klare begrensningerhva gjelder både innhold, utforming og service-funksjon overfor mottaker. En enklere og forbe-dret utforming av disse underretningene er enform for bedret service som lett kan gjennomfø-res, og som viser at man som etat evner å justereseg i takt med utviklingen og forventningen i sam-funnet for øvrig. Enkelte sakstyper er dessuten aven slik karakter at standardiserte underretningerikke er godt egnet. Det er derfor utgitt retnings-linjer om at man i voldtektssaker gir en personligbegrunnelse for henleggelsen i brevs form til for-nærmede.1

Rettssikkerhet, likebehandling, objektivitet,uavhengighet, kvalitet, effektivitet og høy etiskstandard er verdier som utvilsomt kommer til å blividereført.

1 Riksadvokaten – Politiets og påtalemyndighetens behand-ling av voldtektssaker – oppfølging av regjeringens hand-lingsplan mot voldtekt 2012–2014 – direktiver og anbefalin-ger, av 8. november 2013 punkt 4 side 3.


5.2 Påtalemyndigheten i politiet

5.2.1 Rollen som påtalejurist

Utviklingen de senere årene understreker og un-derbygger at det stilles varierte, komplekse oghøye krav til påtalejuristene – både fra overord-nede, politikere og allmenheten. Avveiningene ermange og de relevante hensynene tidvis motstri-dende. Prinsippene og skrankene som gjelder istraffesaksbehandlingen, må holdes opp mot for-ventningene om økt åpenhet og innsyn fra all-mennheten. Man skal være en engasjert aktor,som samtidig evner å opptre objektivt og profesjo-nelt og ikke la seg rive med i debatten om enkelt-saker. Sistnevnte kan illustreres gjennom den så-kalte Hemsedal-saken2, hvor et mindretall i lag-mannsretten frifant tre personer for voldtekt. De-batten som fulgte, var følelsespreget. I en slik kon-tekst kan det være krevende å skulle begrunnebeslutninger som er tatt ut fra et juridisk ståsted.

Myndigheten og tilliten man er gitt, og det an-svaret man har fått som leder av etterforskningen,fordrer at rollen forvaltes på en god og tillitvek-kende måte. Nettopp dette spenningsforholdet, ogvariasjonen i arbeidsoppgavene, er en forklaringpå at svært mange opplever at yrket som påtaleju-

rist er både spennende og selvstendig. Et tegn pådette er at politiet hvert år i perioden 2009–2016er blitt rangert som den mest ettertraktede ar-beidsplassen blant landets jusstudenter.3 Tilsva-rende betraktninger kan leses ut av en medlem-sundersøkelse fra Juristforbundet i 2015, hvormedlemmene svarte som vist i figur 5.1.

Sjøvold-rapporten fremhever tre fellestrekksom i særlig grad kjennetegner påtalejuristrollen:– Stor grad av selvstendig makt og avgjørelses-

myndighet.– Myndighetsutøvelsen vil regelmessig ha inn-

gripende og direkte innvirkning på enkeltmen-neskers hverdag.

– Myndighetsutøvelsen må skje i samvirke medandre profesjoner innen politiet og strafferetts-apparatet for øvrig.

5.2.2 Store variasjoner i rolleutøvelsen

Hvordan den enkelte påtalejurist i politiet konkretløser sine oppgaver, varierer i stor grad; i for storgrad, hevder flere av respondentene. Årsakene tildette kan være flere – ulike personligheter, ulikoppfatning av hva rollen som påtalejurist inne-bærer, og hvilket ansvar som tilligger rollen, ogkulturelle forskjeller og tradisjoner med hensyn til

2 Tre menn var tiltalt for å ha voldtatt ei ung jente i Hemsedali 2014. I tråd med prosessreglenes krav til kvalifisert fler-tall, ble de tre under dissens frifunnet i lagmannsretten.

3 Kåring foretatt av Universum i samarbeid med nettstedetE24. Se http://e24.no/spesial/universum-lister/studenter/?sector=juss-studenter.

Figur 5.1

Jobber innen påtale:

Hvor enig eller uenig er du i følgende påstander?

0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % 90 % 100 %

Som jurist i politiet ivaretar jeg likhet for loven og rettssikkerhet

Politiet er en attraktiv arbeidsplass for juristene

I politiet er jeg godt faglig oppdatert

Uenig Verken eller Enig Vet ikke


hva en jurist skal og ikke skal befatte seg med. Ipraksis er det også store forskjeller på å jobbe veden spesialseksjon versus et allmennavsnitt, eller iet særorgan sammenlignet med et lensmannskon-tor. Likevel er forskjellene tidvis uforklarlig store.Spesielt gjelder dette rollen som etterforskingsle-der. Som illustrasjon kan man tenke seg følgendeeksempel:

Politiet har pågrepet og siktet A for grov volds-utøvelse. A sitter på ventecelle, skal avhøres,og politiet må ta stilling til det taktiske oppleg-get i initialfasen av etterforskingen. Hvilkerolle skal/bør påtalejuristen spille her? Her kanen tenke seg helt ulike tilnærminger, illustrertved jurist B, C og D:

Jurist B går inn på kontoret, logger seg påBL4, skriver en opprettholdelse av pågripelseog foretar seg ingenting ytterligere før hansamme ettermiddag får saken forelagt seg.

I en tilsvarende sak har vi jurist C. Hun set-ter seg ned med en politiførstebetjent og deltari avhøret av fornærmede. De gjennomgår der-etter saken, C kommer med innspill til det tak-tiske opplegget i det forestående avhøret avsiktede og gir føringer for hvilke opplysningersiktede A skal og ikke skal konfronteres med.Senere samme dag utferdiges også en etterfor-skingsordre.

Endelig har vi jurist D. Han har i det storeog hele samme tilnærming som C, men ser detogså som sin oppgave å sette seg ned med poli-tiførstebetjenten i etterkant av avhøret og gikonkrete tilbakemeldinger på kvaliteten i avhø-ret. D sitter også i politidistriktets referanse-gruppe for avhør og er godt oppdatert påforskning innen fagfeltet.

I PNP5 er rollene, ansvaret og hovedoppgavenefor en påtalejurist beskrevet. Det er imidlertidikke sagt noe om hvordan dette skal utøves i prak-sis.

Påtaleanalyseutvalget sitter med et inntrykkav at påtalemyndigheten har både B-er, C-er og D-er i sine rekker. Selv om det som nevnt er storeforskjeller på alvorlige kriminalsaker og mindrehverdagssaker, er det ikke slik at valget mellomB, C eller D nødvendigvis kan forklares ut fra sa-kens alvorlighet, kompleksitet, bevissituasjonenosv. Utvalget mener derfor det vil være en fordelom man kan identifisere en «bonus pater familias-jurist» – den forstandige påtalejurist. Hvordan bør

han/hun løse sine oppgaver? Hvor aktiv bør ved-kommende være i en avhørssituasjon? Hva skalvedkommende befatte seg med? Har påtalejuris-ten et ansvar for å veilede etterforsker? Bør detforventes at vedkommende bidrar til utviklingenav avhørsfaget, oppdaterer seg på forskning og til-egner seg ny kunnskap? Hvor går grensen for hvapåtalejuristen skal befatte seg med, og hva han/hun bør overlate til politiførstebetjenten?

I møtene med respondentene, herunder Poli-tijuristene, avtegner det seg en kommende debattom hvorvidt påtalemyndigheten i politiet først ogfremst skal være avanserte saksbehandlere, ellerom det i påtalejuristrollen skal ligge «noe mer». Erdet ønskelig med proaktive påtalejurister? Hvorinvolvert skal/bør påtalejuristen være i den lø-pende etterforskingen? Hvor involvert skal påtale-myndigheten være i politiets prioriteringer og be-slutninger, beslutninger som i neste omgang harstor betydning for profilen på og omfanget avstraffesaker? Bør påtalemyndigheten delta i detstrategiske arbeidet i politiet? Hvis svaret er nei,er dette begrunnet i en type prinsipiell tenkning,eller fordi man mener at påtalemyndighetens re-presentanter mangler kompetanse?

Synet på og valgene man treffer omkring disseproblemstillingene har utvilsomt en viktig side tilhvilke personer som skal rekrutteres, påtalemyn-dighetens omdømme, etatens sammensetning,mangfold og kompetanse, og til syvende og sistselve samfunnsvernet.

5.2.3 Regulering av påtalejuristrollen

Straffeprosessloven og påtaleinstruksen har en re-lativt stram og detaljert regulering av de fleste si-dene ved selve straffesaksbehandlingen, både på-tale og iretteføringen. Lovverket legger klare ram-mer for oppgaveutførelsen for påtalemyndigheteni politiet. Når det gjelder rollen som etterfor-skingsleder og øvrige oppgaver litt i randsonen avden tradisjonelle straffesaksbehandlingen, stillerdette seg imidlertid noe annerledes. På disse om-rådene gis det relativt få lovmessige føringer, ogpåtalejuristens rolle i etterforskingsfasen kan formange fremstå som uklar. Det som synes uom-stridt, er juristens formelle ansvar som leder av et-terforskingen. Det er etter Påtaleanalyseutvalgetssyn god dekning for å hevde at de beste resulta-tene oppnås når påtaleansvarlig og politifaglig le-der samarbeider tett. Derimot har lovog regel-verk i mindre grad selv gitt klare føringer og ret-ningslinjer for hvilke forventninger som skal stil-les til juristens involvering under etterforskingensgang.

4 Datasystemet Basisløsninger.5 Prosjekt nye politidistrikter.


Påtalemyndigheten i politiet er på dette områ-det gitt et betydelig handlingsrom, og riksadvoka-ten har på en rekke områder gitt viktige føringerog avklaringer. I handlingsplanen for løft av etter-forskingsfaget arbeides det for tiden med en na-sjonal straffesaksinstruks, som også vil bidra tilen mer ensrettet oppgaveutførelse på nasjonaltnivå for påtalejuristene. Et generelt inntrykk eruansett at det på viktige områder er store forskjel-ler i påtalejuristenes oppgaveutførelse, både pådistriktsnivå og mellom enkeltpersoner i sammeenheter. Lovens system, hvor påtalemyndighetener inndelt i tre nivåer, indikerer et element avfagledelse. Man kan med rette hevde at dagens hi-erarkiske system på sett og vis forutsetter en hie-rarkisk kommunikasjon som skal bidra til bedrekvalitet. Denne styringen skjer i stor grad indi-rekte, og uten å være forankret i et helhetlig ram-meverk, og er først og fremst noe som har vokstfrem i praksis – hvilket kan sies å skyldes et udek-ket behov.

Løsningen på problemstillingen er ikke nødven-digvis en detaljregulering av alle sider ved rollensom påtalejurist, men utvalget savner en åpen ogfordomsfri debatt på området. Denne debatten børmunne ut i en diskusjon om viktige spørsmål som:– Bør rollen som etterforskingsleder tydeligere

beskrives og defineres?– Bør det utarbeides en nasjonal norm?

5.3 De ulike fasene

Påtalemyndigheten skal gjennom sitt ansvar forstraffebehandlingen ivareta borgernes rettssik-kerhet og bidra til å skape et trygt samfunn, vedaktivt og effektivt bekjempe og forebygge krimi-nalitet sammen med politiet. Her synliggjøres enforventning til påtalemyndigheten om «noe mer»enn passivt å avvente resultatet av politiets aktivi-teter. Kontrollfunksjonen står sentralt, men sam-funnsoppdraget går lenger enn som så.

For å belyse de ulike sidene ved påtalemyndig-hetens arbeid har utvalget funnet det hensikts-messig å se nærmere på de forskjellige rollenesom jurister ansatt i påtalemyndigheten i politietregelmessig skal fylle.

5.3.1 Sjøvold-rapporten

I Sjøvold-rapporten er profesjonen som politijuristdelt inn i fem roller. Her heter det følgende:6

«1. Rollen som påtalemessig leder av etterforskningen

Rollen er nært knyttet til saksjourordnin-gene i politidistriktene. Denne rolle fordrer del-tagelse i beslutning om hvilke saker som skaletterforskes, og således kunnskap om gjel-dende prioriteringer. Mens etterforskingen på-går innebærer den påtalemessige ledelse at detetter behov gis veiledning om hvilke krav detaktuelle straffebud stiller til etterforskingsma-terialet, at det føres en rettslig kontroll vedbruk at [sic] etterforskingsmetoder, treffes be-slutninger om og føres kontroll med bruk avtvangsmidler, kontrolleres at etterforskingenskjer med nødvendig objektivitet, samt at frem-driften følges opp.

2. Rollen som påtalemyndighet i første instans

Til rollen ligger å treffe beslutning om en-delig påtalevedtak – henleggelse, forelegg,overføring til konfliktråd, påtaleunnlatelse, be-gjæring om dom i forhørsrett samt å reise til-tale. Rollen krever kunnskap om egen kompe-tanse, aktuelle strafferettslige problemstillin-ger, samt kunnskap om prosessuelle krav ogvilkår som er knyttet til de ulike avgjørelsesfor-mene. Når endelig påtalevedtak er truffet, vildet i en rekke saker også være påkrevet å treffebeslutninger av forvaltningsrettslig art, jf. d)nedenfor.

3. Aktorrollen

Kravene til rollen er knyttet til det å forbe-rede og gjennomføre et aktorat i herreds/by-rett, eventuelt ankebehandling i lagmannsret-ten. De ferdigheter aktorrollen krever er bådekunnskapsbasert (lovens krav) og erfaringsba-sert (hvordan opptre).

4. Forvaltningsjuristrollen

Med gjennomgående større politidistrikter– slik det nå er foreslått – vil omfanget av for-valtningsmessige gjøremål være så omfattendeat det er naturlig å operere med en egen rollesom forvaltningsjurist. Både under vaktjourtje-neste, ved behandling av saken på påtalesta-diet, samt når det foreligger rettskraftig avgjø-relse er det ofte nødvendig å ta standpunkt tilforvaltningsrettslige spørsmål. Avgjørelsenekan dels oppstå selvstendig, og dels som akses-sorium til en straffesak.

6 Utdanningstilbud for nytilsatte påtalejurister i politiet – del-rapport 1 (2001) side 24.


5. Jourhavende rollen

Begrepet brukes her i betydning vaktjour.Rollen innebærer at juristen, med forventningom beslutninger eller svar, vil bli forelagt juri-diske spørsmål av alle de typer som regelmes-sig oppstår i politiets virke. Hovedvekten avforespørslene vil være av straffeprosessuell ogstrafferettslig art, men i betydelig grad også avforvaltningsrettslig art. I tillegg til juridiskkompetanse som nevnt ovenfor, vil rolle somjourhavende kreve god innsikt i politidistrik-tets organisasjon og planverk, samt i egen ogandre rollers ansvar og posisjon.»

Rollebeskrivelsen avsluttes med følgende opp-summering:

«Det er grunn til å fremheve to gjennomgå-ende trekk ved rollene:

Alle rollene krever en full juridisk profe-sjonsutdannelse som fundament. For flere avde temaer som er nevnt ovenfor gir imidlertiddet juridiske studium liten opplæring, og forandre er verken dybden eller bredden tilstrek-kelig til fullt ut å tilfredsstille de krav som stillestil jurister som skal tjenestegjøre i politiet. Detvil foreligge et klart opplæringsbehov for de al-ler jurister [sic]når de første gang begynner ipolitiet. Dette er et behov som både kan og børivaretas på en bedre og mer effektiv måte enn idag, hvor en betydelig del av opplæringen skjergjennom veiledning fra kollegaer parallelt medat arbeidet utføres.»

Disse trekkene ved profesjonen gjør at bedre ogmer systematisk opplæring i yrkesetikk og rolle-forståelse blir av vesentlig betydning.

5.3.2 Påtaleanalyseutvalgets inndeling

Påtaleanalyseutvalget tiltrer i det alt vesentligeSjøvold-rapportens beskrivelse og oppsumme-ring, men har for sin del valgt en litt annen syste-matikk, hvor påtalejuristens oppgaveutførelse de-les inn i tre hovedområder:– etterforskingsfasen– påtale- og iretteføringsfasen– øvrige oppgaver utover den rene straffesaksbe-

handlingen

Inndelingen er på ingen måte «vanntett» i den for-stand at grensesnittene nødvendigvis er helt krys-tallklare, men er etter utvalgets syn en hensikts-messig grovinndeling som gjør det mulig å disku-

tere sentrale problemstillinger noe atskilt. Innde-lingen innebærer samtidig at Sjøvold-rapportensomtale av «aktorrollen», «forvaltningsjuristrollen»og «jourhavenderollen» nedtones.

5.4 Etterforskingsfasen

5.4.1 Sjøvold-rapporten

Sjøvold-rapporten7 har en utfyllende beskrivelseav hva som forventes av en påtalejurist under et-terforskingsfasen, illustrert gjennom figur 5.2.

«Hovedmålsettingen for straffesaksarbeidet erat det skal være av høy kvalitet. Den fremskutteog integrerte påtalemessige ledelse skal bidratil å sikre at etterforskingen holder høy kvali-tet. Når etterforskningen helt eller delvis eriverksatt vil den integrerte påtalemessige le-delse av etterforskningen regelmessig bestå avfem hovedelementer.

a) Veiledning om straffebudets rettsligemerker

Avhengig av kompleksiteten i den straffe-bestemmelse saken skal etterforskes i forholdtil, hvordan faktum i saken ligger an og etter-forskerens erfaring, kan det være behov for ennærmere gjennomgang av hvilke krav bestem-melsen reiser og faktiske omstendigheter sommå være konstatert utenfor rimelig tvil før sa-ken kan anses oppklart. Det kan også være ak-tuelt å gå nærmere inn på hva som må omfattesav gjerningsmannens skyld (forsettet/uakt-somheten).

Av dette følger at den påtaleansvarlige ikkehar til oppgave å bestemme eller kan gjøres di-rekte ansvarlig for beslutninger om hvordandet rent praktisk og taktisk skal gås frem underetterforskingen, med mindre etterforskingenfordrer bruk av tvangsmidler (b), eller etterfor-skingsmetodene kan antas å overskride gren-sene for det lovlige (d).

b) Beslutning om og kontroll med bruk avtvangsmidler

Nødvendigheten av påtalemessig ledelse pådette punkt følger direkte av straffeprosesslo-ven. Ansvaret går imidlertid lenger enn til åbare å ta standpunkt til forespørsler fra etter-forsker. En god påtalemessig ledelse forutset-ter at det er etablert rutiner som gir mulighetfor inngripen mot uriktig (ulovlig) elleruskjønnsom bruk av tvangsmidler. Ikke minster det et påtalemessig ansvar å påse at omfan-

7 Kapittel 7 side 30 flg.


get av tvangsmiddelbruken ikke blir for omfat-tende herunder at fengslingsperiodene ikkeblir for lange vurdert etter det som er rimeligfremdrift i saken, og at omfanget av beslag ikkeblir unødig stort eller opprettholdes for lenge.Når det gjelder forberedelse til og gjennomfø-ringen av oppmøte i retten i tilknytning til brukav tvangsmidler, vises det til pkt. 9.1.l nedenfor.

c) Kontroll av at etterforskingen er objektivI straffeprosessloven § 226 tredje ledd fast-

settes at etterforskingen når en bestemt personer siktet skal ‘søke å klarlegge både det som ta-ler mot ham og det som taler til fordel for ham’.Det er en påtalemessig oppgave å kontrollereat dette lovbestemte krav om objektivitet over-holdes. I alle fall i saker av noe omfang må detderfor være etablert rutiner som sikrer at denpåtalemessig ansvarlige – ved siden av politi-faglig ansvarlig – kan føre tilsyn med at etter-forskingen tilfredsstiller straffeprosesslovenskrav på dette punkt.

Kontrollen vil være spesielt viktig for etter-forsking knyttet til skyldspørsmålet. Herundersærlig om mistenkte er rett gjerningsmann, omdet foreligger rettsstridsutelukkende om-

stendigheter (nødrett, nødverge, samtykke) ogom det er utvist den nødvendige subjektiveskyld. Men også for spørsmål som primært erav betydning for straffeutmålingen er det etkrav om objektivitet, og det vil derfor ogsåvære nødvendig å ha en påtalemessig kontrollav at for eksempel anførsler om at mistenkte erblitt provosert, handlet i berettiget harme ellerhar vært ‘nødt’ til å medvirke (straffeloven§ 58) er blitt fulgt opp i etterforskingen.

d) Rettslig kontroll av etterforskingsmeto-der

En god del etterforskingsmetoder har i dagformelt karakter av tvangsmidler. Dette gjeldersærlig tvangsmessig og hemmelig innhentingav informasjon gjennom tekniske innretningersom fjernsynsovervåking, teknisk sporing vedbruk av peileutstyr, kommunikasjonskontrolleller samtalekontroll. Uansett betraktnings-måte skal det være etablert rutiner som sikreren påtalemessig kontroll med hvordan slikemidler brukes. Heller ikke her er det tilstrek-kelig bare å treffe de beslutning [sic] som etterloven ligger til påtalemyndigheten.

Figur 5.2

Avgjørelse av om anmeldelser helt eller delvis ikke skal etterforskes pga.

manglende straffbarhet

AnmeldelsesstadietKlar til avgjørelse av

påtalespørsmålet

Saker som skal

etterforskes

Integrasjon av påtalemessig ledelse

Veiledning om straffebudenes rettslige merker:Hvilke bevistemaer må være belyst hva er

beviskravene.

Beslutning om og kontroll av bruk av tvangsmidler.

Beslutning om og kontroll av bruk av tvangsmidler.

Kontroll av at stprl. § 226 3. ledd følges

Etterforskningsstadiet


I saker hvor det er aktuelt å benytte utradi-sjonell [sic] eller ekstraordinære, men ikke lov-regulert [sic] etterforskingsmetoder – provo-kasjon, infiltrasjon og kontrollerte leveranser –vil den påtalemessige ledelse både bestå i å vei-lede om hvor grensen for det ‘lovlige’ går, ogsørge for at det etableres slik kommunikasjonmed den politifaglig ansvarlige at det gis mulig-het for å gripe inn hvis grensene er, eller står ifare for å bli overskredet.

e) Kontroll av og/eller frister for fremdrif-ten

Den påtaleansvarlige har sammen med et-terforskeren og politifaglig ansvarlig et ansvarfor sakens fremdrift. Med en gjennomsnittligetterforskingstid på ca. 100 dager, men hvorbare ca. l0 dager går med til aktivt etterfors-kningsarbeid, må det etableres rutiner som sik-rer mot at sakene blir liggende uten fremdrift.For den påtaleansvarlige vil bidraget på etter-forskingsstadiet først og fremst bestå i å kon-trollere og sette frister for fremdriften. Som etveiledende standpunkt bør ingen sak væregjenstand for etterforsking i mer enn fire ukeruten at den påtaleansvarlige har ført kontrollmed fremdriften. I samarbeid med politifagligansvarlig bør det derfor allerede når sakenesettes ut til etterforsking fastsettes en frist fornår etterforskingen skal være avsluttet, og denbør normalt ikke overstige fire uker.

Kontrollen med fremdriften vil i stor gradogså innebære en påtalemessig ledelse. Underkontroll av fremdrifter vil det være naturlig åorientere seg om hvilket materiale som erfremskaffet, og deretter gi etterforsker en til-bakemelding på hva og hvor mye som mangler.Det bør settes en frist for når det manglendeskal være fremskaffet. En slik fristfastsettingforutsetter – på lik linje med når saken settes uttil etterforsking – at det er etablert et nært ogrutinemessig samarbeid med den politifagligeleder.»

Med hensyn til alle disse elementene spiller påta-lejuristen en vital rolle som leder av etterforskin-gen, både for at rett straffebud anvendes, at etter-forskingsmetodene underveis er underlagt kon-troll, og at det er fremdrift i etterforskingen.

5.4.2 Grenseflaten mellom påtaleansvarlig og politifaglig ansvarlig

5.4.2.1 Innledning

Dagens ordning, med en påtalemyndighet inte-grert i politiet, er et premiss for Påtaleanalyseut-valgets utredning.8 Til tross for dette klare ut-gangspunktet er det grunn til å se nærmere pågrenseflaten mellom påtalejuristens og politifagli-ges ansvar under den løpende etterforskingen.

5.4.2.2 Prinsipiell uenighet

Påtaleinstruksen § 7-5 slår fast at det er påtale-myndighetens ansvar å lede etterforskingen. Tiltross for dette registrerer utvalget at dette jevnligblir problematisert, se eksempelvis Politiforum,hvor det i en artikkel heter at «politijurister medpåtaleansvar bør ikke blande seg inn i politifagligeavgjørelser», se figur 5.3.9

Tematikken ble også trukket frem av ledelseni Politiets Fellesforbund i deres samtale med utval-get. Hovedargumentet bygger på premisset om atpolitiutdannet personell er best egnet til å lede.Stikkord her er lederutdanning og grunnkompe-tanse. Den rettslige innrammingen og betydnin-gen av at etterforsking er en formålsstyrt virk-somhet,10 vies liten oppmerksomhet. Heller ikkesondringen mellom administrativ ledelse og le-delse av en straffesak, samt det faktum at det to-sporede system forutsetter en politisk uavhengigledelse av straffesaksarbeidet, får etter utvalgetssyn den nødvendige oppmerksomhet.

8 Se punkt 1.3.9 Se www.Politiforum.no/no/meninger/leserinnlegg («Poli-

tijuristene bør overføres til statsadvokatembetet!»). 10 Se punkt 2.4.1.

Figur 5.3


5.4.2.3 Rendyrkede påtaleledede modeller

I Økokrim ledes de ulike teamene, med enkelteunntak, av en førstestatsadvokat, som gjennom sinrolle både er påtaleansvarlig, ansvarlig for etter-forskingsskrittene og i stor grad også forestår denetterfølgende aktoreringen.

En sammenlignbar modell ble benyttet i Pro-sjekt Catch (2001–2005).11 Teamlederne var påta-lejurister. I denne rollen fungerte de også som tak-tiske etterforskingsledere, og hadde budsjett- ogpersonalansvar.

5.4.2.4 Forskningsprosjekt

Som beskrevet i punkt 1.5.11 har professor Tor-Geir Myhrer i sitt forskningsarbeid problemati-sert i hvilken utstrekning påtaleansvarlig rent fak-tisk øver innflytelse og påvirker kvaliteten i etter-forskingen.

Som Myhrer peker på, er forskningen på detteområdet mangelfull, og en må i stor grad derforlene seg på såkalt erfaringsbasert kunnskap. Ioppsummeringen på side 169 heter det:

«I land med ganske forskjellig organisering avpolitiet og påtalemyndigheten, synes det åvære en sterk erfaringsbasert tro på at en pro-aktiv og fremskutt integrert påtalemessigledelse som virker sammen med politiets etter-forskere, vil bidra til å bedre kvaliteten av etter-forskningen. Særlig sterk er oppfatningen omdette i større og kompliserte saker som kanreise vanskelige juridiske og bevismessige pro-blemer, både av strafferettslig og prosessuellart. Vi har imidlertid liten sikker kunnskap omi hvilken grad det rent faktisk forholder segslik, eller hvor stor betydning den påtalemes-sige ledelsen har sammenliknet med andre fak-torer som f.eks. erfaringen og kunnskapsni-vået til etterforskerne. Og vi vet i alle fall for-holdsvis lite om en slik integrert påtalemessigledelse også vil påvirke kvaliteten i enkleresaker. Med den vekten spørsmålet antas å ha,er det mye som taler for at det burde undersø-kes nærmere gjennom forskning.»

5.4.2.5 Respondentene om grensedragningen

Til tross for enkelte modeller som avviker fra«normalen», er den klare hovedregelen i dag enintegrert ledelse bestående av en påtalemessig ogen politifaglig leder, undergitt påtalemyndighe-tens formelle ansvar. Dette løser imidlertid ikkespørsmålet om hvor langt påtalejuristens ansvarrekker i de taktiske vurderingene. Flere av re-spondentene har uttalt seg om grensedragningen.I det følgende er inntatt noen ekstrakter:– Påtalejuristrollen bør i fremtiden ha en proak-

tiv innretning og profil. Tilpasning til sakstypeog alvorlighet er en forutsetning. Det må son-dres mellom produksjonsområder og spesialis-tområder. På allmennavsnitt kan ikke juristenforventes å være like mye «på» som ved et spe-sialavsnitt.

– Det er behov for rolleavklaringer. Frem til i daghar respondenten aldri hørt noen gi uttrykk foren forventning om hva en politijurist skal gjørenår det sitter en fange på celle – i hvilken gradman skal/bør engasjere seg. Mener ansvaret/rollen går lenger inn i det såkalte politifagligeenn hva som praktiseres i dag. Gir helt åpen-bart det beste resultatet når påtale «tar» sin til-delte rolle i det taktiske arbeidet, eksempelvisopp mot avhør. Behovet er ikke like sterkt i alletyper saker. En tydelig rolleavklaring fra utval-get imøteses.

– Påtale skal være inne i det taktiske, spesielt hvagjelder store saker. En utfordring i distrikteneer at det er for mange ferske folk uten kompe-tanse. Påtale har i dag en så begrenset rolle atman ikke er satt i stand til å «ta» den taktiskerollen. Økonomi styrer hverdagen, ikke riksad-vokatens prioriteringer.

– Målet må være en mellomløsning. Juristen skalpeke kurs, identifisere bevismessige mål. Poli-tiførstebetjenten skal omsette dette i handling.Hvor grensen går helt eksakt, er vanskelig ådetaljregulere.

– Påtalejuristene involverer seg for lite. Samtidiger det et enormt spenn i kunnskapen. Hva medet gradert system også for politiadvokatene?Større involvering forbeholdt de mer erfarne?

– Den kunnskapen som i dag tilbys politijuris-tene om etterforsking, etterforskingsledelseog politietaten som sådan, er for svak. Tyngreinvolvering krever tyngre kompetanse.

– Kompetansemessig er det et stort behov for envridning over mot mer etatskompetanse og et-terforskingsledelse til påtalejuristene.

11 Daværende justisminister Odd Einar Dørum opprettet i2001 spesialgruppen Catch, i dag Orgkrimseksjonen påKripos. Dette representerte starten på den nasjonale inn-satsen mot organisert kriminalitet.


– Utdanningstilbudene må skreddersys til påta-lejuristene. Politihøgskolen er dessverre fort-satt en etatsskole.

– Juristene bør mer aktivt ta i bruk etterfor-skingsplaner som styringsverktøy.

Til sistnevnte kulepunkt om etterforskingsplaner,viser utvalget for sammenhengens skyld til riksad-vokatens rundskriv 2/201612, hvor det heter:

«Etterforskingsplan

En etterforskingsplan skal være et dyna-misk verktøy, tilpasset den enkelte sak. Spesi-elt i saker av et visst omfang eller med en visskompleksitet vil en skriftlig etterforskingsplanvære et hensiktsmessig virkemiddel for å styreetterforskingen, se riksadvokatens direktiverav 8. november 2013 og 30. mars 2015. Brukt påriktig måte vil planen understøtte gode beslut-ningsprosesser, og derigjennom bidra til øktkvalitet og adekvat fremdrift. Avhør inngår na-turlig i en slik plan. Riksadvokaten har bevisstikke detaljregulert kravene til form og innholdi etterforskingsplanene idet disse må tilpassesden enkelte sak, men en slik plan bør som etminimum angi aktuelle straffebud og sentralebevistemaer, oppstille mulige alternative for-

klaringer (hypoteser) og beskrive den spesi-fikke oppgaveutførelsen. Behovet for en hen-siktsmessig plattform understrekes, og det for-utsettes at politiet tar i bruk systemer som sik-rer notoritet og understøtter evalueringer ogetterfølgende gjennomgang av sakene. Påtale-ansvarlig skal ta del i utformingen av etterfor-skingsplanen og senere justering av denne, ogmå selvsagt ha full tilgang til planen til enhvertid.»

Fra Politijuristene har Påtaleanalyseutvalget mot-tatt en undersøkelse, som underbygger at påtale-juristene i politiet opplever at de i liten grad gisnødvendig kompetanse til å fylle rollen som etter-forskingsleder fullt ut, se figur 5.4.13

5.4.2.6 Gjensidig rolleforståelse og samarbeid

Utviklingen har gått i retning av økt reelt ansvartillagt den politifaglige etterforskingslederen – avutvalget i det følgende litt upresist omtalt som«førstebetjenten». To helt avgjørende premisserkan trekkes frem:

For det første skal politiets etterforsking ikkeforegå i et ansvarsmessig tomrom. Utøvelse avmakt overfor egne borgere betinger klare an-

12 Rundskriv om politiavhør del III.13 Søylene i diagrammet markerer de som har svart «ja» på

spørsmålet.

Figur 5.4

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Total Oslo Hordaland Rogaland Politifullmektig Politiadvokat Politiadvokat 2 Politiinspektør

2014 2015

Jobber innen påtale:

Har du fått opplæring i etterforsking og fagledelse?


svarslinjer. Dersom den politifaglige ledelsen bleformalisert på en måte som undergraver påtaleju-ristens ansvar, ville det kunne bety at påtalelinjenopp til riksadvokaten ble koblet ut og linjen til Jus-tis- og beredskapsdepartementet koblet inn. Enslik løsning ville bryte radikalt med vår rettstradi-sjon om en politisk uavhengig etterforsking. Vik-tigheten av politisk uavhengighet er beskrevet un-der punkt 2.3.

For det andre skal den konkrete oppgaveutfø-relsen skje i et tett samarbeid mellom den påtale-messige og politifaglige lederen. Viktigheten aven kompetent og tilgjengelig politiførstebetjentbåde anerkjennes og understrekes og fremgår ek-splisitt i riksadvokatens rundskriv 2/2016.14 Herfremheves viktigheten av samarbeid mellom denpåtalemessige og den politifaglige etterforskings-ledelsen.

Selv om rammen for rundskrivet er politiavhø-ret, har beskrivelsen generell overføringsverdi tilsamarbeidet mellom den påtalemessige og politi-faglige funksjonen under etterforskingen i sin al-minnelighet:

«En kompetent og tilstedeværende etterfor-skingsledelse (påtale og politifaglig) er avgjø-rende for å sikre kvalitativt gode avhør. Etterpti. § 7-5 er det påtalemyndighetens ansvar ålede etterforskingen og påse at denne både ermålrettet og har den nødvendige fremdrift.Saksledelsen forutsettes å skje i et tett samar-beid med den politifaglig ansvarlige. Både vedplanlegging, gjennomføring og evaluering avavhør må den samlede kompetansen søkesutnyttet på en best mulig måte, hvilket setterkrav til gjensidig og god rolleforståelse. Erfa-ring viser at straffesaksbehandlingen er bådebest og raskest når disse samarbeider godt heltfra anmeldelsestidspunktet.»

Tematikken knyttet til grenseflaten mellom de tofunksjonene drøftes nærmere i kapittel 13.

5.5 Påtale- og iretteføringsfasen

Påtale- og iretteføringsfasen omhandler helt sen-trale deler av påtalejuristenes funksjon. Disse tofasene byr ikke på de store problemene hva gjel-der innhold og avgrensninger, og skiller seg i såhenseende fra rollen som etterforskingsleder. Det

ligger ingen direkte politifaglige interesser i på-tale- og iretteføringsfasen.

I påtalefasen treffes en avgjørelse på bakgrunnav opplysninger som er fremkommet gjennom et-terforskingen. Påtalejuristen har kompetanse til åavgjøre saken i form av en henleggelse eller et po-sitivt påtalevedtak. I tilfeller hvor påtalejuristen ipolitiet ikke har den nødvendige kompetansen tilå fatte en endelig avgjørelse, skrives en innstillingtil høyere påtalemyndighet, som deretter fatter enavgjørelse. Også beslutninger som treffes uten enforutgående etterforsking, utgjør en påtaleavgjø-relse. Typisk vil opplysninger som fremkommer ien anmeldelse, alene kunne danne grunnlag foren avgjørelse.

Ved påtaleavgjørelsen må det tas stilling til kra-vene som fremgår av det aktuelle straffebudet.Det gjelder både det objektive gjerningsinnholdetog kravet om subjektiv skyld. Prosessuelle kravsom måtte stilles, må også være oppfylt. Deretterforetas en vurdering av om bevisene som fore-ligger i saken, er tilstrekkelig til å oppfylle derettslige kravene det aktuelle straffebudet stiller.Riksadvokaten har understreket at beviskravet istraffesaker er helt grunnleggende. For å ta ut til-tale gjelder både et krav om at påtalemyndighetenmå være overbevist om at siktede er skyldig, ogman må mene at straffskylden kan bevises i ret-ten.15

Skulle vilkårene ikke være oppfylt, skal sakenhenlegges. Er grunnlaget for en positiv påtaleav-gjørelse til stede, må man også ta stilling til hvadenne skal bestå i (tiltalebeslutning, forelegg, på-taleunnlatelse mv). Treffes en beslutning om etforelegg eller å sende saken til såkalt tilståelsespå-dømmelse, må man også ta stilling til et straffe-forslag. I etterkant av en positiv avgjørelse må ensørge for at prosessuelle rettigheter blir oppfylt,så som forkynning mv.

Sjøvold-rapporten har på side 35 en nærmerebeskrivelse av de enkelte stadiene i påtalefasen,og riksadvokaten har i kvalitetsrundskrivet rede-gjort for hva som kjennetegner høy kvalitet i påta-learbeidet.

Hva gjelder iretteføringsfasen, er det i førsterekke rettens ansvar å sørge for at saken blir avvi-klet i henhold til prosessreglene. Påtalemyndighe-ten har bevisbyrden for anklagen(e) som fremset-tes, og aktor spiller en helt sentral rolle i gjennom-føringen av straffesaken. Dette er «eksamen» forden gjennomførte etterforskingen og den påtale-beslutningen som er fattet. Faglig kompetanse,gode forberedelser og evne til å fremme saken på

14 Riksadvokatens rundskriv 2/2016 om politiavhør kapittelIII. 15 Rundskriv nr. 2/2012 side 4.


en pedagogisk måte utgjør viktige elementer un-der aktoreringen. Engasjement er også viktig,men her må en samtidig iaktta kravene til påtale-myndighetens objektivitet. Aktor har her, som el-lers, et ubetinget ansvar for å hindre at uskyldigeblir dømt.

5.6 Øvrige oppgaver utover den rene straffesaksbehandlingen

5.6.1 Innledning

Med utgangspunkt i samfunnsoppdraget kan detargumenteres for at juristene i politiet bør ha enrolle utover tradisjonelt påtalearbeid – eksempel-vis innenfor områder som forebygging, etterret-ning og stabsarbeid. Dels vil juristene besitte enkompetanse som bør være av interesse også påandre fagområder; dels vil kvaliteten på arbeidetsom gjøres innen fagfelt som forebygging og et-terretning, i høyeste grad kunne påvirke den et-terfølgende straffesaksbehandlingen. Rollen somleder av etterforskingen fordrer i mange sammen-henger både kunnskap om og påvirkningsmulig-het på forhold som strengt tatt ligger utenfor dentradisjonelle straffesaksbehandlingen, men somvil kunne vise seg å være premissgivende fordenne.

En visualisering av oppgavene kan gjøres somvist i figur 5.5.

Påtalefasen er i denne sammenheng uproble-matisk. Utfordringen hva gjelder etterforskingsfa-sen, knytter seg særlig til innholdet i denne, mens

den ytterste sirkelen er mer upløyd mark hva gjel-der påtalejuristens involvering og oppgaver.

5.6.2 Etterretning

Etterretning i politiet er et fag i stor utvikling. I et-terretningsdoktrinen16 fremheves viktigheten avetterretning som beslutningsstøtte for prioriteringog styring.

Påtalemyndighetens rolle omtales der i punkt6.3, hvor det blant annet heter:

«Påtalemyndigheten må gis nødvendig infor-masjon for å kunne vurdere om virksomhetener etterforsking. For å kunne vurdere om ognår en data- eller informasjonsinnhenting er et-terforsking må politijuristen ha tilgang til detaktuelle materialet i god tid (…).

Påtalemyndighetens tidlige involvering ogfortløpende vurdering, særlig av gråsoner mel-lom ulike sporvalg, er nødvendig for å sikre atkorrekt regelsett og ansvarsforhold gis anven-delse. (…) Statsadvokatene vil ved inspeksjo-ner og annen fagledelse kunne vurdere politi-ets praksis for sporvalgskontroll ved overgangtil etterforskning.»

Påtalemyndigheten i politiet er gitt en rolle i etter-retningsarbeidet ved at de har ansvaret for atgrensedragningen mot etterforsking ivaretas. Et-terforsking er en rettslig regulert disiplin som på-talemyndigheten har ansvaret for, og mye av ar-beidet som gjøres i etterretningsfasen, vil etter sittinnhold være etterforsking eller ha klare tange-ringspunkter med etterforsking. Grensen mellomde to disiplinene må derfor iakttas, slik at rettighe-ter og plikter som inntrer under en etterforsking,ivaretas og følges.

Påtaleanalyseutvalget har særlig merket segdet prinsipielle i at doktrinen forutsetter at påtale-myndigheten i politiet er inne på et tidlig stadium– i mange tilfeller lenge før arbeidet går over i enetterforskingsfase.

5.6.3 Forebygging

Forebyggende arbeid kan defineres som det ar-beidet politiet gjør for å redusere risikoen for kri-minalitet. Formålet er i stor grad sammenfallendemed formålet i straffesaksbehandlingen, slik detteer definert av riksadvokaten.17 Forebyggende ar-beid og tradisjonell straffesaksbehandling kan

Figur 5.5

Påtalearbeid

Etterforsking

Etterretning, stabsarbeid, forebygging og utviklingsarbeid

16 Etterretningsdoktrine for politiet utgitt i 201417 Rundskriv 1/2016 punkt II side 1.


sies å være de to hovedstrategiene som benyttesfor å redusere kriminaliteten.

Samtidig som det er en naturlig, indre sam-menheng mellom de to fagområdene, er det ogsåden viktige forskjell at det tradisjonelle straf-fesaksarbeidet hovedsakelig har en reaktiv innret-ning, hvor påtalemyndigheten som hovedregel ar-beider med utgangspunkt i begåtte lovbrudd.Forebyggende arbeid kan foregå på mange ulikemåter, eksempelvis gjennom egne forebyggendeenheter i distriktene med fokus på barn og ungeeller kampanjer av typen «Kjernekar», initiert avKripos.

Påtalemyndighetens rolle i denne typen arbeider på ingen måte avklart.18 Utviklingen går imid-lertid i retning av mer kunnskapsstyrt og målret-tet innsats, og i så henseende vil også påtalemyn-digheten, med ansvaret for etterforskingen avstraffesaker, kunne spille en rolle i prioriteringenav hvilke områder man bør rette det forebyg-gende arbeidet inn mot. Dessuten vil ofte forebyg-ging basere seg på informasjon som har fremkom-met gjennom etterretning og etterforsking, områ-der hvor påtalemyndigheten har en definert rolle.Riksadvokaten har i sitt kvalitetsrundskriv innled-ningsvis understreket betydningen av at påtale-myndigheten i politiet bidrar i det forebyggendearbeidet.19

5.6.4 Stabsarbeid

I stabsarbeid er det regelmessig behov for juri-disk kompetanse, siden det tidvis kan oppstå kre-vende juridiske avveininger under tidspress.Mange alvorlige hendelser vil som utgangspunktha sitt utspring i en straffbar handling som umid-delbart bør etterforskes. Spørsmål om metode-bruk vil måtte vurderes fortløpende, og da vilspørsmål om hjemler, sporvalg (nødrett eller et-terforsking) og andre tiltak måtte vurderes innenkorte frister. I tillegg vil det kunne være behov forandre avklaringer som krever påtalemyndighe-tens legalitetskontroll.

I politiets planverk for stabsarbeid er en av rol-lene som skal besettes P6, med ansvar for juri-diske vurderinger og anbefalinger i stabsarbeidet.Vedkommende skal ha påtalekompetanse. Gren-sen mellom P6 og rollen som påtaleansvarlig erimidlertid ikke nærmere klarlagt i planverket, ut-

over at det vises til at P6 ikke overtar den påtale-ansvarliges rolle og ansvar i saken selv om det ersatt stab.20 Et av læringspunktene etter øvelse Tyri 2016 er at disse grensene må gås opp og tydelig-gjøres.

Påtaleanalyseutvalget understreker viktighe-ten av at det etableres tett kontakt mellom P6 ogden påtaleansvarlige i straffesaken. Utover spørs-mål om ledelse og gjennomføring av etterforskin-gen, herunder bruk av metoder, vil det ved størrehendelser, som ofte strekker seg over flere dis-trikter, oppstå spørsmål om samordnet etterfor-sking. Dette avtales mellom politidistriktene elleravgjøres av Den høyere påtalemyndighet veduenighet. Likeledes vil det ved større hendelserofte oppstå spørsmål om bistand fra øvrige politi-distrikter og særorganer. En tett dialog mellompåtaleansvarlig og P6 blir derfor helt nødvendigfor å sikre oversikt og forståelse for den oppståttehendelsen og utviklingen av denne.

Ut over de rent påtalemessige spørsmålene, vildet under større hendelser erfaringsmessige ogsåvære behov for en rekke andre juridiske avklarin-ger knyttet til stabens arbeid. Som eksempler kanher nevnes spørsmål om flyforbud, avgrensing avgeografiske områder, forvaltningskontroll, her-under grensekontroll, osv. P6 må fortløpendesikre at stabens arbeid og beslutninger undergisen effektiv legalitetskontroll, og det vil ofte værenaturlig at vedkommende aktivt bidrar ved utar-beidelse av henvendelser eller bistandsanmodnin-ger til andre etater.

En sentral rolle for P6 er ellers å delta i utar-beidelse av politidistriktenes planverk. P6 skalogså sørge for at staben har tilgang på et relevantog oppdatert regelverk.

Ovennevnte synliggjør at P6 må delta i planleg-ging av rutinebeskrivelser for stabens arbeid,øvelser og ulike typer evalueringsarbeid.

5.6.5 Utviklingsarbeid

Som ledere av straffesaksbehandlingen er det enselvfølge at påtalemyndigheten har en sentralrolle i utviklingen av etterforskingsfaget. I politiethar man stillingskategorien politiadvokat 2, som iutgangspunktet var ment å være en fagstilling,som et alternativ til en lederstilling. Funksjonenhar vært benyttet på forskjellig vis i distriktene, oger i varierende grad vært tillagt et fagansvar.

I PNP er en av de standardiserte funksjonene ipåtaleenheten angitt å være fag- og opplæringsan-svarlig, med følgende ansvar og nøkkeloppgaver:

18 I denne sammenheng ser en bort fra at etterforsking kanha avvergende formål, jf. straffeprosessloven § 226 førsteledd bokstav c. Da har påtalemyndigheten en klar rolle, jf.blant annet straffeprosessloven kapittel 17b om avvergendemetodebruk.

19 Rundskriv 2/2012 side 2. 20 PBS 1 side 127 flg.


– følge opp fag og metode– holde seg oppdatert om lovverk, rettspraksis,

gjeldende direktiver mv. og sørge for imple-mentering i distriktet

– legge til rette for kunnskapsbasert erfaringslæ-ring

– delta i nasjonalt fagnettverk– sørge for implementering av god praksis og

følge opp sentrale krav og føringer– være kontaktledd mot HR for praktisk tilrette-

legging for opplæring– være ansvarlig for å melde kompetansebehov

til nærmeste leder

5.7 Oppsummering

Påtalejuristens rolle i påtale- og iretteføringsfasensynes i dag å være relativt avklart og forutsigbar,og inviterer ikke til de store utredningene. I PNPfinnes det funksjonsbeskrivelser for politijuristeneut fra den rollen man til enhver tid har. Relevantebeskrivelser er også gitt i Sjøvold-rapporten.

Spørsmålet aktualiseres i større grad hva gjel-der rollen i etterforskingsfasen – grenseflaten motden politifaglige virksomheten. Utvalget sittermed et inntrykk av at mange i etaten er usikre påhva som forventes av dem som etterforskingsle-der, og etterlyser avklaringer. Dette har også enviktig side til hvilken kompetanse disse skal ogbør tilbys.

Påtaleanalyseutvalget har diskutert behovet forå tydeliggjøre grensesnittet mellom påtalemessigog politifaglig etterforskingsleder, en diskusjonsom kan sammenfattes slik:– Det er viktig å utvikle gjensidig rolleforståelse.

Betydningen av godt samarbeid understrekes.– Det er i dag et reelt behov for å konkretisere

innholdet i rollen som påtalemessig etterfor-skingsleder. Rollen utøves og praktiseres ulikt.

– Det kan være en viss fare for at en operasjona-lisering i et kortsiktig perspektiv kan være kon-fliktskapende og gå utover samhandlingenmed de politifaglige.

– En detaljert formulering av rollen vil kunne bypå utfordringer.

Samlet sett mener utvalget at gode grunner talerfor en utdyping av rollen, men at detaljeringsni-vået bør vurderes nøye. Som faglig ansvarlig forpåtalemyndigheten bør en slik utarbeidelse natur-lig ligge til riksadvokaten.

Når det gjelder påtalejuristenes rolle innenområder som forebygging, etterretning, stab ogannet utviklingsarbeid, er det viktig å understreke

at dette primært er et spørsmål om å spille enrolle, ikke å gis et hovedansvar. På et område somstabsarbeid har man fått P6-funksjonen, samt at ju-ristene spiller en viktig rolle på kommunikasjons-siden. Innen etterretningsarbeid har man i dag enviktig rolle, jf. etterretningsdoktrinen. Og all dentid påtalemyndigheten i politiet også har poli-timyndighet og er ansatt i politiet, har de ansatteher en naturlig rolle i det forebyggende arbeidet.

Påtaleanalyseutvalgets mener påtalemyndighe-ten bør ses på som en ressurs i denne type arbei-der, hvor en forsterket og mer systematisert utvik-ling av påtalemyndighetens involvering er ønske-lig.

5.8 Statsadvokatene – oppgaveløsningen

5.8.1 Innledning

Sentrale styringsdokumenter for virksomhetenved statsadvokatembetene er særlig den årligebudsjettproposisjonen, Justis- og beredskapsde-partementets tildelingsbrev til den høyere påtale-myndighet og riksadvokatens årlige mål- og prio-riteringsrundskriv. I sistnevnte er hovedmålet forstraffesaksbehandlingen ved embetene angitt slik(2016):

«Straffesaksbehandlingens hovedmål er åbidra til redusert kriminalitet. Grunnleggendeforutsetninger for å oppnå en slik effekt er atstraffbare forhold blir avdekket og oppklartslik at gjerningspersonene kan straffeforfølgesog ilegges adekvate reaksjoner.»

Innenfor angitte rammer ivaretas rollen som stats-advokat noe ulikt, avhengig av personlige faktorersom erfaring, kompetanse og interesse. Også for-hold ved det enkelte embete og ytre forhold i regi-onen som samfunnstrekk og kriminalitetsbilde vilkunne spille inn.

Til tross for ulikheter både mellom embeteneog mellom enkeltindividene i påtalemyndighetensorganisasjon, vil Påtaleanalyseutvalget anse detsom en fordel om det på et aggregert nivå lar seggjøre å identifisere en «bonus pater familias-stats-advokat» – den forstandige statsadvokat. Hvordanløser vedkommende sine oppgaver, og hvordan ervektingen mellom de ulike virksomhetsområ-dene?

Statsadvokatrollen har vært utredet tidligere,og Påtaleanalyseutvalget har i sitt arbeid sett hentil tidligere analyser og situasjonsbeskrivelser.


5.8.2 En situasjonsbeskrivelse

Statsadvokatenes arbeidsoppgaver er godt be-skrevet i Fosheim-utvalget på sidene 49–71. Fos-heim- og Fornebo-utvalgenes utredninger har re-lativt sammenfallende og generelle beskrivelserav virksomheten. Disse anses i det alt vesentligsom dekkende for dagens situasjon. I sistnevnteutredning heter det i sammendraget:

«Fosheim-utvalgets beskrivelse og vurderingav virksomheten i 2001 er dekkende også i dag.Ressursene brukes i stor grad til enkeltsaksbe-handling og aktorater, samtidig som oppga-veløsningen i liten grad styres av strategiskevalg og målrettet innsats. Statsadvokatenesprofesjonelle identitet – enten denne ses uten-fra eller innenfra – er særlig knyttet til håndte-ringen av alvorlige straffesaker, i mindre gradtil overordnet faglig ledelse og strategiskefunksjoner i straffesaksvirksomheten.

Volumet på kjerneoppgaver som saksbe-handling og aktorater har totalt sett endret seglite de senere årene, samtidig er enkelte opp-gaver tatt bort og lagt til andre instanser. Fagle-delsen er over noen år blitt mer systematisert,og ikke minst er Riksadvokatens egen fagle-delse styrket.

Allikevel er ikke systematisk ledelse avstraffesaksbehandlingen i statsadvokatregio-nene tilstrekkelig integrert i virksomheten, ogdet er betydelige forskjeller i hvordan denne ut-øves ved de regionale embetene.

Gjennom sin uavhengige profesjonsutø-velse og gode kompetanse har statsadvokatenedet beste formelle og reelle utgangspunkt forstraffesaksledelse og kvalitetsutvikling i straf-fesaksbehandlingen. Den samlede kompetan-sen ‘konserveres’ imidlertid gjennom enkelt-saksbehandling, og brukes i for liten grad til åskape resultater utenfor embetenes internevirksomhet.

Målrettet ledelse av den regionale straf-fesaksvirksomheten, med synlig vekt på kvali-tetsmålsettinger, bør utgjøre en større del avstatsadvokatenes virksomhet. Alle deler avvirksomheten – saksbehandling, aktorater, til-syn og utadrettet virksomhet – bør i størregrad ses i sammenheng, og som ulike virke-midler for å nå faglige mål.

Selv om dette ligger utenfor mandatet, vilarbeidsgruppen fremheve at påtalemyndighe-tens tilknytning til politiet, og den nåværendenivåinndeling, anses som den beste organisato-riske ramme for oppgaveløsningen og våre for-

slag. Det er nødvendig at en del av påtalemyn-digheten er ‘der det skjer’, samtidig som et re-gionalt nivå utenfor politiets styringslinje er enviktig garanti for at rettssikkerhet og fagligehensyn blir mest mulig styrende for arbeidet.

Det er etter vårt syn avgjørende at det opp-nås større fleksibilitet og valgfrihet i oppga-veløsningen, slik at ressursbruken ved embe-tene i større grad kan planlegges og styres un-der hensyn til bestemte faglige målsettinger.Med samme organisering og virksomhetsom-råder – jf mandatet – ser imidlertid arbeids-gruppen ingen enkeltstående grep for å oppnådette. Arbeidsgruppen har særlig lagt vekt på åbeskrive de prosesser vi mener er nødvendigefor å utvikle virksomheten i ønsket retning, ogherunder tilpasse denne bedre til dagens virke-lighet i politiet.

Det bør skje et utviklingsarbeid på flere om-råder, og arbeidsgruppen vil fremheve nødven-digheten av at de tre nivåer i påtaleorganisasjo-nen ses under ett i valget av løsninger. Statsad-vokatenes og politiets påtalevirksomhet hen-ger nøye sammen, og det er vanskelig å se forseg endringer i statsadvokatenes virksomhetsom ikke – i større eller mindre grad – også vilgripe inn oppgaveløsningen til påtalemyndig-heten i politiet.»

5.8.3 Virksomhetsområdene og deres innbyrdes rangering

I Fosheim-utvalgets utredning side 49 heter det:

«Stikkordsmessig er statsadvokatenes opp-gaver og virksomhetsområder disse:– Egen straffesaksbehandling– Fagledelse overfor politiet– Utadrettet virksomhet– Drift av statsadvokatembetet

Riksadvokaten har ved flere anledningerfremholdt at når det ikke er tilstrekkelig res-surser både til straffesaksbehandlingen og tilfagledelsen, må straffesaksbehandlingen gåforan. Det er videre slik at fagledelsen normaltmå gå foran utadrettet virksomhet.»

Ovennevnte inndeling, som innebærer at statsad-vokatenes arbeidsoppgaver grovt sett dekkes oppav de tre første kulepunktene, gir en hensiktsmes-sig og dekkende beskrivelse også av situasjonen i2016/17,21 likevel slik at riksadvokaten har presi-sert at straffesaksbehandlingen ikke kan bli så

21 Rundskriv 2/2012.


omfattende at det ikke er plass til fagledelse.Dette syn fremgår blant annet av mål- og priorite-ringsrundskrivet og tildelingsbrevet. Om den ut-adrettede virksomheten har riksadvokaten tilkjen-negitt en klar forventning om tydelige embetsle-dere og statsadvokater som kommuniserer godt idet offentlige rom om påtalemyndighetens viktigefunksjon og oppgaver.

5.9 Generelle utviklingstrekk

Statsadvokatenes rolle og arbeidsoppgaver harmåttet tilpasse seg endringer i omgivelsene. Avorganisatorisk art kan nevnes etableringen av Detnasjonale statsadvokatembetet i 200522, at riksad-vokaten har overtatt det administrative ansvar forDen høyere påtalemyndighet, etableringen avKommisjonen for gjenopptakelse av straffesaker23

og etableringen av Spesialenheten for politisa-ker.24

En viss avlastning av statsadvokatenes ar-beidsoppgaver har skjedd etter Fosheim-utvalget,ved at påtalejuristene i politiet ved lov 19. desem-ber 2003 nr. 125 fikk utvidet påtalekompetanse inoen nærmere angitte forbrytelsessaker medstrafferamme over ett års fengsel. Innføringen avny straffelov 1. oktober 2015 medførte på den an-nen side at noen flere alvorlige saker ble såkalteseksårssaker, som etter loven i utgangspunktetskal aktoreres av statsadvokatene. Kanskje vikti-gere har innføringen av fristregler vært. Oslostatsadvokatembeter har fremhevet at de relativtkorte fristene for avvikling av hovedforhandlingerøker risikoen for dobbeltberammelser og uhel-dige aktorbytter. Nye regler om strafferettslig util-regnelighet og særreaksjoner,25 fornærmedesstyrkede stilling i strafferettspleien,26 endringer isiktedes rett til erstatning i anledning straffefor-følgning,27 nye etterforskingsmetoder og imple-menteringen av Nærpolitireformen bør også nev-nes.

I et mer overordnet perspektiv er virksomhe-ten ved statsadvokatembetene, som også beskre-vet i Fosheim-utvalgets rapport, preget av primær-oppgavene – avgjørelse av tiltalespørsmålet i etstort omfang av straffesaker, behandling av klagerover henleggelsesbeslutninger truffet av påtale-myndigheten i politiet og utførelse av aktorater. Iet slikt perspektiv kan ikke endringene karakteri-seres som vesentlige.

Internasjonaliseringen i arbeidet i Den høyerepåtalemyndighet reflekterer seg også i norsk del-takelse som tredjeland i organet for påtalesamar-beid i EU, Eurojust, fra 2005. Norge har en stats-advokat fast utplassert ved Eurojusts hovedkvar-ter i Haag i Nederland (de siste årene er for øvrigdet norske påtalenærværet styrket med en politi-advokat og en hospitantordning for politiadvoka-ter av tre måneders varighet, to ganger i året).

De senere år har aktorater i store og krevendeøkonomisaker på en helt annen måte enn tidligerelagt beslag på statsadvokatressurser ved flere avde regionale embetene. Det dreier seg om sakersom med behandling i to rettsinstanser strekkerseg over år. For embetene, som med unntak forOslo statsadvokatembeter er relativt små, hardette medført ikke ubetydelige utfordringer. Ut-viklingen ses i sammenheng med at også Øko-krim har begrenset kapasitet og ressurser.

5.10 Nærmere om fagledelsen

5.10.1 Innledning

Som beskrevet i punkt 4.4.3 vokste fagledelsensom funksjon i Den høyere påtalemyndighet fremtidlig på 1990-tallet. Begrepet faglederrolle ble tatt ibruk og omfattet statsadvokatenes ansvar for ogbidrag til utvikling av kompetanse både på etter-forsker- og påtalenivå i politiet. De første årene be-sto fagledelsen for en stor del av sjeldne og usys-tematiske inspeksjoner – det var det hele.

Tilsyns- og inspeksjonsvirksomheten har depåfølgende 20–25 årene gjennomgått viktigeendringer og forbedringer, hvor spesielt Oslostatsadvokatembeter har gått i bresjen for en merforpliktende og profesjonell tilsyns- og inspek-sjonsvirksomhet.

En styrking i antall statsadvokater i statsbud-sjettet 2015 var særlig grunngitt i behovet for enstyrket fagledelse av straffesaksbehandlingen ipolitiet. Et svekket driftsbudsjett og en betydeligøkning i antall straffesaker og aktorater har imid-lertid gjort det vanskelig å nyttiggjøre seg denneressursøkningen fullt ut til en intensivert fagle-delse.

22 Embetets arbeidsoppgaver er forankret i påtaleinstruksenkapittel 38.

23 Ved endringer i straffeprosessloven kapittel 27 i kraft fra 1.januar 2004 ble Gjenopptakelseskommisjonen etablert.

24 Ved lov 5. mars 2004 nr. 13, i kraft fra 1. januar 2005, bleSpesialenheten for politisaker opprettet. Gjennom dennelovendringen ble påtalekompetansen i sakene overført frastatsadvokatembetene til Spesialenheten.

25 Nye regler om strafferettslig utilregnelighet og strafferetts-lige særreaksjoner trådte i kraft 1. januar 2002.

26 Det ble i 2008 gjort flere endringer i straffeprosessloven forå styrke stillingen til fornærmede og etterlatte i straffe-rettspleien. Lovendringene trådte i kraft 1. juli 2008.

27 Lovendring som trådte i kraft fra 1. april 2004.


Siste ajourføring og samlede beskrivelse avinnholdet i statsadvokatenes fagledelse finnerman i riksadvokatens kvalitetsrundskriv 2/2012.28


Fornebo-utvalget peker i sin rapport på ulike siderved statsadvokatenes fagledelse:29

«Fagledelsen som oppgave

I Justisdepartementets tildelingsbrev heterdet (senest for 2010) at en hovedutfordring forden høyere påtalemyndighet er å ‘sikre en mål-rettet og effektiv straffesaksbehandling av høykvalitet som ivaretar rettssikkerhet og menneske-rettigheter’. (…) Spørsmålet blir da hele tidenhvilke saker og aktorater det etter gjeldendemålsetninger er riktig å bruke ressurser på.

Også under utviklingen av fagledelsen påmidten av 1990-tallet ble dette totalansvaretfremhevet. I et oppsummerende sluttdoku-ment etter ledelsesutviklingen for embetsle-derne heter det eksempelvis at ‘førstestatsadvo-katen skal som overordnet påtalemyndighetinneha ansvaret for å lede påtalemyndighetenstotale virksomhet innen strafferettspleien i sittdistrikt.’ Det er etter arbeidsgruppens syn ikkeforenlig med et slikt totalansvar at embetenesevne til å styre straffesaksbehandlingen i regi-onen til en hver tid avhenger av arbeidsbelast-ningen med saksbehandlingsoppgaver og akto-rater. Det må være motsatt, slik at det er dethelhetlige regionsansvaret som styrer den in-terne virksomheten med hensyn til oppga-vevalg og ressursbruk.

Ved dette fremheves det strategiske i opp-gaveløsningen som etter arbeidsgruppens opp-fatning må ligge i rollen som overordnet påtale-myndighet.

Fagledelsen i dag

Tilbakemeldinger fra politiet og embetenegir også i sum uttrykk for at fagledelsen er ensideordnet aktivitet som lett viker for såkaltekjerneoppgaver. Det er forskjeller i hvordanfagledelsen oppfattes internt i den høyere påta-lemyndighet og i politiet, og hva som oppfattessom viktige og relevante tiltak.

Ett embete uttaler at ‘den store vektleggingenav faglederrollen fra overordnet hold blir mer enformalitet for å legitimere statsadvokatenes virk-somhet enn en realitet’. Et annet embete angir at‘det generelle arbeidspresset gjør at det blir min-dre tid til fagledelse enn ønskelig’.

Hvor stor andel av den samlede virksomhetden generelle fagledelsen tar er vanskelig åfastslå. Ved et av de mellomstore embeter angis¾ årsverk, og ved et annet i samme kategori an-slås ca. 100 dagsverk. Det er formentlig noeulikt hva som i en slik sammenheng defineressom fagledelse.

Arbeidsgruppens inntrykk er at de flesteembeter oppfatter at fagledelsen – slik den erbeskrevet på tiltakssiden i styringsdokumen-tene – ivaretas i rimelig grad.

Gjennomgående har dagens fagledelse etsterkt preg av kontroll og rapportering, typiskved at negative utviklingstrekk fanges opp un-der inspeksjoner og gjennomgang av straf-fesaksstatistikk, og senere rapporteres. Ogsåstatsadvokatenes fagledelse kan sies å ha et re-aktivt preg. Det er først når den negative utvik-lingen er et faktum, og gjerne har vart enstund, at fagledelsen aktiveres. Statsadvokate-nes engasjement stopper imidlertid i de flestetilfeller ved rapporteringen etter inspeksjoner.

Et politidistrikt har sagt det slik:‘statsadvokatenes tilsyn ser i det vesentlige ut

til å bli foretatt ut fra et kontrollperspektiv, sna-rere enn veilednings- og opplæringsperspektiv.Tilsynene ser i hovedsak ut til å være innrettetmot feilsøking. Resultatet av denne fremgangs-måten blir som regel påpeking av uheldige for-hold – som ofte er kjent for politidistriktets ledelse– i kombinasjon med en uttrykt forventning omendring til det bedre. Denne form for fagledelse erav begrenset nytteverdi slik vi ser det.’

Et annet distrikt omtaler statsadvokatenesdeltakelse ved fastsettelsen av resultat slik:

‘Dette arbeidet synes ikke å være veldig høytprioritert, og kommer nok etter egne saker og ak-torater i prioriteringen av gjøremål. Men også vii politiet har slitt med å finne en god nok internprosess hvor statsadvokatene naturlig hørerhjemme.’

Tilbakemeldingene fra politiet viser allike-vel at statsadvokatenes engasjement i ulikesammenhenger gjennomgående oppfattessvært positivt, og at det er ønske om mer syn-lighet, tilstedeværelse og tilgjengelighet. Deter imidlertid en utfordring å finne samarbeids-og ledelsesformer som gir kontinuitet, og sompasser bedre inn i politiets virksomhet.

28 Riksadvokatens rundskriv 2/2012 del III.29 Fornebo-utvalget punkt 3.5 side 44 flg.


Arbeidsgruppens syn på fagledelsen

Som ledelse betraktet er statsadvokatensledelse av straffesaksvirksomheten svært kre-vende, fordi treffende veiledning, instruk-sjoner og tiltak krever innsikt i mange og sam-virkende årsaksforhold i en stadig mer kom-pleks politiorganisasjon. Statsadvokateneburde ideelt sett ha stabile og nære relasjonertil politidistriktene, slik at utviklingstrekk ogendringsprosesser av betydning for straf-fesaksbehandlingen fanges opp og eventueltmøtes med adekvate innspill og tiltak så tidligsom mulig.

Daværende riksadvokat påpekte i kjølvan-net av ledelsesutviklingen i 1994/95 at samar-beidet mellom de to styringslinjer på topplanetvar i god utvikling, slik at ulempene ved den to-sporede ledelse ble avdempet. Han fortsetter:‘ser vi på statsadvokatenes samarbeid med politi-kamrene har dette vært mye mer tilfeldig, og deter mye mindre utviklet en [sic] det er på toppla-net. Her er det betydelige regionale og lokale va-riasjoner. Dette beror på personer, sympatier,antipatier og mye annet som kommer inn og sup-plerer administrative systemer i enhver sammen-heng. Det gjelder å redusere denne type tilfeldigefaktorers betydning i samarbeidet, og å prøve å fådette mer organisert og formalisert.’

Dette er etter arbeidsgruppens syn en ade-kvat vurdering også i dag, til tross for en bedresystematisering av fagledelsen i styringsdoku-mentene. Riksadvokatens fagledelse er gjen-nom årene blitt mer synlig, mens det på em-betsnivå gjennomgående er en svakere, ogikke minst mer uensartet, styring av den regio-nale straffesaksvirksomheten. Det har dermedogså oppstått et utfordrende grensesnitt mel-lom embetenes regionsansvar og Riksadvoka-tens sentrale fagledelse.

Dette synes også å være en utfordring iDanmark, som har en lignende påtaleordning.Det danske Justisministeriet nedsatte i august2009 en arbeidsgruppe for å vurdere statsadvo-katenes organisering og arbeidsoppgaver, oguttaler i den forbindelse blant annet: ‘Samtidighar Riksadvokaten som nævnt fået en rekke nyeopgaver vedrørende økonomisk og administrativstyring av hele anklagemyndigheten. Som supple-ment til statsadvokaternes tilsyn med den fagligekvaliteten i politikredsenes opgavevaretagelse op-stiller Rigsadvokaten bl.a. overordnede mål forpolitikredsenes sagsproduktion og sagsbehand-lingstider, og Rigsadvokaten følger løpende opherpå. Der er i praksis opstået spørgsmål om de

nærmere grænseflader mellem de regionele [sic]statsadvokaters og Rigsadvokatens opgaver påbl.a. dette området.’

Utvikling av formaliserte regionale planpro-sesser og målsettinger er etter vår oppfatningen fornuftig vei å gå for å oppnå en bedre regi-onal straffesaksledelse, og vil ikke minst gistatsadvokatene en felles plattform for sin virk-somhet. En felles planprosess med politiet vilminske avstanden mellom de to nivåer, og bi-dra til å utvikle en felles forståelse av påtale-virksomheten og målene for denne.

Et tettere samarbeid innenfor den regionalepåtalemyndighet innebærer ikke en utviskingav nivåinndelingen og statsadvokatenes over-ordningsforhold. Tvert om vil dette gi et mersynlig innhold til statsadvokatrollen og embe-tenes totalansvar.

Begrepet ‘fagledelse’ får ved en systematisktilnærming et noe uklart innhold, og dekkerikke godt den realitet at de regionale embeterhar ansvaret for straffesaksbehandlingen i regio-nens politidistrikter, jf. budsjettproposisjonenog punkt 2 ovenfor.

Det kan dermed spørres om begrepet børbrukes i styringsdokumenter og planverk i denhøyere påtalemyndighet. Når embetene skalforholde seg til regionsansvaret, må virksom-heten i sin helhet innrettes mot fastsatte mål, ogdet er disse som primært bør vies oppmerk-somhet i styringen.»

5.10.3 Oslo statsadvokatembeter

Etter anmodning fra utvalget30 har Oslo statsadvo-katembeter kommet med et skriftlig bidrag omfagledelse. Deler av bidraget er inntatt i det føl-gende:

«Innledning

Innholdet av statsadvokatene fagledelsefremgår blant annet av Justis- og beredskaps-departementets Tildelingsbrev, riksadvoka-tens rundskriv om kvalitet i straffesaksbehand-lingen31 og riksadvokatens årlige Mål – og pri-oriteringsrundskriv.

30 Se punkt 1.6.31 Riksadvokatens rundskriv 2/2012 er under revisjon, og en

ajourført utgave vil komme i 2017. Her vil det bli identifi-sert en rekke generelle kvalitetsmarkører for straffesaks-behandlingen som sammen med relevante fagspesifikkestandarder og øvrige overordnede direktiver vil stå sentralti statsadvokatenes kvalitetskontroll av enkeltsaker.


Statsadvokatenes fagledelse i tradisjonellforstand problematiseres i Forneboutvalgetsrapport. En mer helhetlig fremstilling, om ennnoe foreldet, finner man i Fosheim-utvalgetsrapport fra 2001, side 62 – 70).

Viktigheten av statsadvokatenes fagledelseunderstrekes ved at Straffeprosessutvalget harforeslått at statsadvokatenes fagledelse skalforankres i ny straffeprosesslov § 2-5 tredjeledd jf NOU 2016: 24 (utkastet til ny straffepro-sesslov) og en nærmere drøftelse i pkt. 8.2.2.Formålet med både å se fremover og bakover itid er å gjøre politiet bedre i stand til å utføresine oppgaver innenfor straffesaksbehandlin-gen på en kvalitetsmessig god måte.

Riksadvokaten har gitt støtte til den utvik-ling som Oslo statsadvokatembeter skissererhar funnet sted etter ovennevnte rapporter,nemlig en større grad av veiledning i tillegg tilde mer tradisjonelle inspeksjonene. Dette ereksplisitt kommet til uttrykk i rundskriv nr. 2/2012 III.3 annet avsnitt. Økt innretting av fagle-delsen ikke bare mot påtale, men også mot et-terforskerne i politiet, sammenfaller med riks-advokatens signaler til embetslederne.

Det kontrollerende element inngår like fullti fagledelsen, og er forutsatt i de politiske sty-ringssignaler som Justis- og beredskapsdepar-tementet operasjonaliserer i de årlige tilde-lingsbrev til Den høyere påtalemyndighet, jf.eksempelvis tildelingsbrevet for 2017 hvor detheter at statsadvokatene blant annet skal gi ret-ningslinjer for og følge opp straffesaksbehand-lingen i politiet, herunder foreta tilsyn og kvali-tetskontroll av politiets etterforsking og påtale-avgjørelser.

Kvalitetskontrollen skal omfatte både politi-distriktets rutiner for straffesaksbehandlingen(systemkontroll) og et utvalg av enkeltsaker, jf.rundskriv nr. 2/2012 III.1 siste avsnitt. Underpunkt 3.1 i tildelingsbrevet angis at det skal leg-ges særskilt vekt på oppfølgingen av saksbe-handlingstid når det gjelder fristsaker vold ognedbygging av de eldste restansene, samt påoppfølging av kvaliteten på politiets etterfor-sking og påtaleavgjørelser.

I denne sammenheng kan tilføyes at rappor-terte erfaringer etter statsadvokatenes inspek-sjoner er at negative funn i regelen forsøkesfulgt opp av politiet. Statsadvokatenes rolle vil islike tilfeller også være å tilby bistand til de pro-sesser som inspeksjonene har initiert, det væreseg synspunkter på interne rutiner eller in-struksjon og veiledning til relevant personell.Riksadvokaten kommenterer som regel in-

speksjonsrapportene i eget brev, med gjenparttil politiet.

Oppfølging av negative funn gjennom in-speksjoner har likevel vært et område hvor deter rom for forbedringer. Politidirektøren ogriksadvokaten har fremholdt at politireformengir muligheter for Politidirektoratet og Riksad-vokatembetet i samarbeid å følge opp gjenta-kende avvik mv.

En ønsket utvikling

En optimal fagledelse krever etter vår me-ning en større stabskraft på dette området ennDen den høyere påtalemyndighet (‘DHP’) hartil rådighet i dag. Dette gjelder særlig mulighe-ten til å være premissleverandør på andre om-råder enn å gi overordnede direktiver for straf-fesaksbehandlingen. Der Politidirektoratet, destørste politidistriktene og Politihøgskolen kanutarbeide konkrete planer for gjennomføringav reformer i måten å behandle straffesaker på,vil DHP i de fleste tilfeller kun ha mulighet til ågi helt overordnede direktiver under arbeidetog deretter komme inn og bearbeide alleredeutarbeidede produkter. Premisser på mer enndetaljnivå vil da allerede være lagt og kan værevanskelige å snu. Særlig gjelder dette hvis ikkefundamentale brudd med overordnede direkti-ver er gjort. Eksempler på omfattende arbeideri politiet er det pågående arbeidet med etter-forskningsløftet i Politidirektoratet (f.eks. ‘Poli-tiarbeid på stedet’ og forslaget til nasjonal in-struks for straffesaksbehandlingen i politiet)og arbeidet med Tilrettelagte avhør. Vi under-streker at resultatene både for prosjektet ‘Poli-tiarbeid på stedet’ og rutinene og regelverketfor så vidt gjelder de tilrettelagte avhørene erblitt bra (til dels meget bra), bl.a. takket væreDHPs etterfølgende involvering. (Etterfors-kningsløftet som sådan er langt fra ferdig ogdet er derfor for tidlig å trekke noen endeligekonklusjoner.) Vi tror allikevel at DHP ville hapåvirket resultatene i positiv retning ved enmer aktiv involvering underveis. Våre bidragville særlig vært synlige når det gjelder en hel-hetlig forståelse av det straffeprosessuelle re-gelverket og ikke minst at systemene som blelagt opp blir hensiktsmessige for å fatte påtale-avgjørelse og til bruk i domstolene (jf. straffe-prosessloven § 226). En forutsetning for meraktiv deltagelse og dypere involvering fra DHPer at den/de aktuelle statsadvokat(er) som erengasjert i slikt arbeid fritas for andre arbeids-oppgaver. Dette gjelder for så vidt også når


DHP deltar i eksterne og interne arbeidsgrup-per og i omfattende høringsprosesser.

Det er store regionale forskjeller for så vidtgjelder omfanget og innholdet av statsadvoka-tenes fagledelse. Forskjellene henger nøyesammen med størrelsen på statsadvokatembe-tene, men også på hvilken prioritering de for-skjellige embetene gir fagledelsen. En styrketsentral stab vil kunne legge forholdene til retteslik at det ble enklere for statsadvokatene å ut-føre fagledelsen av politiet i alle regioner ogdermed utjevne forskjellene mellom embetene.

Statsadvokatenes fagledelse i tradisjonellforstand er beskrevet i Forneboutvalgets rap-port i kapittel 3.5. Etter vår oppfatning harstatsadvokatenes fagledelse (i alle fall i Oslo)endret seg i betydelig grad siden dette ble skre-vet. Inspeksjonene er beholdt, men inspeksjo-nene kombineres nå i større grad med veiled-ning av politiet. De siste årene har vi i størregrad også drevet veiledning og opplæring avpolitiets etterforskere som en del av vår fagle-delse. Vi mener at det å få etterforskerne di-rekte i tale (i tillegg til påtale) er effektiv fagle-delse.

En beskrivelse av de enkelte fagledelsestiltak i regi av Oslo statsadvokatembeter.

Oslo statsadvokatembeters årlige fagledel-sesplan gir rammevilkårene for den fagledel-sesvirksomhet som skal gjennomføres i inne-værende år. For 2016 består statsadvokatenesfagledelse består av følgende elementer:

Inspeksjoner

Oslo statsadvokatembeter finner det hen-siktsmessig å inspisere/ha tilsyn ved hver en-kelt driftsenhet som har etterforskning og på-talemyndighet. Vi mener at vi på den måten fårstørre nærhet til både tjenestemenn og juristersom vi har faglederansvar for, at vi kan tilpasseinspeksjonen den enkelte enhet og at vi bedrefår forståelse for og eventuelt gripe tak i de ut-fordringene som politiet står overfor. I tilleggtil dette avslutter vi året med en inspeksjon avpolitidistriktet som sådan.

Tilbakemeldinger til den enkelte eller gruppeleder i politiet ifm med den ordinære påtalebehandling av straffesaker

Oslo statsadvokatembeter mottok i 201532.798 straffesaker. Det sier seg selv at indivi-

duelle tilbakemeldinger utover å treffe påtale-avgjørelser i disse sakene (og de slutningerman kan trekke ut av dette) ikke er praktiskmulig. Vi legger allikevel opp til å utøve prak-tisk veiledning i enkeltsak når vi mener det erbehov for det.

Kvalitetsundersøkelsen

Statsadvokatene i Norge gjennomførte i2016 en større kvalitetsundersøkelse av vold-tektssaker og saker om mishandling i nære re-lasjoner.32 Målsettingen er å gjøre bruk avdenne arbeidsmetodikken i årene fremover,som et tillegg til den tradisjonelle fagledelsen.

Påtalemøter

Oslo statsadvokatembeter arrangerer to på-talemøter hvert år. Det forutsettes at ledelsen ipolitidistriktene, herunder påtalelederne, er tilstede på hvert møte. Vi forsøker å ha et gjen-nomgående tema på hvert påtalemøte. Våren2016 var gjennomgangstemaet ‘IKT-kriminali-tet’ og høsten 2016 var gjennomgangstemaet‘kvalitet i etterforskningen’.

Hospitantordning

Oslo statsadvokatembeter tilbyr to hospi-tantplasser hvert halvår (en fra hvert politidis-trikt). Hospitantperioden er på tre måneder.Målsetningen med hospitantoppholdet er athospitanten skal delta på så mange av arbeids-oppgavene som tilligger statsadvokatene sommulig. Deltagelsen skjer under veiledning fraen statsadvokat. Mot slutten av oppholdet blirdet vurdert om hospitanten skal aktorere ensak med seks års strafferamme.

Kurs for nye politijurister

Kurs for nye politijurister arrangeres hvertår i uke 6 og i uke 36. Kurset er ment å være endel av opplæringspakken som gis til nye poli-tijurister. Dette omfatter lokal opplæring i poli-tidistriktet, statsadvokatkurset, som varer i enuke og et kurs på Politihøgskolen, som varer itre uker. Tidligere har kursene blitt fordelt slikat Oslo arrangerer kurset i uke 36, mens kurseti uke 6 har gått på rundgang hos de forskjelligestatsadvokatembetene. Fra 2017 vil Oslo stats-advokatembeter stå som arrangør av alle kur-

32 Se utvalgets punkt 2.5.3.


sene. Kurset tar sikte på å gi praktisk veiled-ning innenfor etterforskning og etterfors-kningsledelse, tvangsmidler, påtegninger (her-under klage- og ankesaker), siktelsesutfor-ming, politiavhør og aktorrollen.

Årlig møte med de av politijuristene som har fått tildelt utvidet påtalekompetanse

Oslo statsadvokatembeter inviterer årlig depolitijuristene i vårt distrikt som blir tildelt utvi-det påtalekompetanse til et fellesmøte hvorman går igjennom statsadvokatenes forvent-ninger til dem, riksadvokatens årlige mål – ogprioriteringsrundskriv og rundskriv om riksad-vokatens krav til straffesaksbehandling i poli-tiet (og statsadvokatembetene).

Foredrag på Politihøgskolen

Oslo statsadvokatembeter holder en rekkeforedrag over forskjellige temaer på Politihøg-skolen. Vi blir f.eks. regelmessig spurt om åstille med to statsadvokater til å gjennomføreaktoruken av kurset for nye politiadvokater. Viforedrar også på kurs som primært retter seginn mot etterforskere.

Deltagelse i styringsdialogen mellom Politidirektoratet og politidistriktene

Statsadvokatene deltar årlig under styrings-dialogen mellom politimestrene i sine distrik-ter og Politidirektoratet. Det er særlig underfastsettelse av politimesterens mål for straf-fesaksbehandlingen statsadvokatene er invol-vert, men det kan også være aktuelt å kommemed innspill under andre temaer som relatererseg til straffesaksbehandlingen.

Kvartalsmøter med politimestrene

I riksadvokatens rundskriv om krav til straf-fesaksbehandlingen i politiet og statsadvoka-tembetene (Rundskriv nr. 2/2012) understre-kes betydningen av god dialog og en hensikts-messig møtestruktur mellom statsadvokateneog ledelsen av den lokale påtalemyndighet. Idenne ånd har Oslo statsadvokatembeter eta-blert kvartalsvise møter med politimesteren iOslo og politimesteren i Øst politidistrikt. Påmøtene deltar ledelsen ved statsadvokatembe-tene og foruten politimesteren også hans leder-gruppe.

Periodisk analyse og tilbakemelding om politiets resultater i straffesaksbehandlingen

Det følger av riksadvokatens rundskriv nr.2/2012 (om krav til straffesaksbehandlingen ipolitiet og ved statsadvokatembetene) kap. IIIpkt. 2 at statsadvokatene kvartalsvis skal følgeopp resultatene innenfor straffesaksbehandlin-gen i politidistriktene. Dette inngår også i Oslostatsadvokatembeters fagledelsesplan pkt. 2.Oslo statsadvokatembeter har i flere år utarbei-det en rapport med periodisk analyse av resul-tatene i politidistriktene kvartalsvis (fra 2016tertialvis). Rapportene blir diskutert på leder-møtene og det blir vurdert om det skal iverk-settes tiltak ved vesentlige avvik.

Fagdager med politiet

Tradisjonelt har statsadvokatenes fagle-delse vært rettet inn mot politiets påtalejurister,med en underliggende forutsetning om at våredirektiver, pålegg og synspunkter skulle brin-ges videre til politiets etterforskere. Detteskjedde hovedsakelig ved hjelp av de årlige på-talemøtene. Vi mener det er mer effektivt, ogdermed god fagledelse, å kunne snakke di-rekte til etterforskerne om relevante temaerinnenfor strafferett, straffeprosess og etter-forskning. Dette synspunktet har vi også fåttgehør for hos politimestrene i våre distrikter.Vi understreker at dette er et supplement til, ogikke som erstatning for politimesterens ansvarfor opplæring i politidistriktene.

Utarbeidelse av skriftlige kilder

PåtaledirektiverOslo statsadvokatembeter har samlet de di-

rektiver som er gitt på påtalemøtene i årene2002 til 2016 i et eget dokument. Påtaledirekti-vene har blitt oppdatert etter hvert påtalemøte,slik at det skal være så oppdatert som mulig.Samlingen bærer imidlertid preg av å være ensamling av både generelle og allmenngyldigepålegg og en samling av direktiver som harkortvarig aktualitet. Vi er nå i gang med å revi-dere hele direktivsamlingen slik at den skalfremstå mer systematisk og fullstendig. Arbei-det er planlagt ferdigstilt våren 2017.

SiktelsessamlingOslo statsadvokatembeter jobber med å ut-

arbeide en eksempelsamling for siktelser for såvidt gjelder de mest aktuelle straffebudene.Der det passer vil vi søke å endre de generelle


siktelsene i BL. Arbeidet er planlagt ferdigstiltvåren 2017.

Rettslige rammer for bevisføringenOslo statsadvokatembeter oppdaterte som-

meren 2016 Gert Johan Kjelbys disposisjon om‘Rettslige rammer for bevisføringen’. Samlin-gene er etter vår oppfatning et meget praktiskhjelpemiddel for påtalejurister i retten. Samlin-gen er videreformidlet til de øvrige embetene,som forutsettes å formidle den til politiet. Vihar som målsetning å holde disposisjonen opp-datert fortløpende ved ny rettspraksis eller nylovgivning.

Bidrag til fagdatabase for påtalemyndighetenSom nevnt på møtet med Påtaleanalysen er

mangelen gjenfinnbarhet av direktiver fra riks-advokaten og statsadvokatene et problem forpåtalemyndigheten som organisasjon. Detsamme gjelder en fagdatabase som kan hjelpepåtalemyndighetens tjenestemenn med løs-ning av praktiske problemstillinger i hverda-gen. Pr. i dag har vi Straffewiki, som er et privatinitiativ fra to påtalejurister, enkelte sider påKO:DE og riksadvokatens hjemmesider somhjelpemidler, utover det som er tilgjengelig påLovdata og Rettsdata. Ingen av disse sidene til-byr en samlet databank på påtalemyndighetenskjerneområder. For enkelte av sidene er det etproblem at ikke all informasjon oppdateres et-ter ny rettspraksis eller ny lovgivning. Påtwa-lejuristene finner nok i alminnelighet frem tilrettskildene på tross av denne mangelen, menvi tror det vil innebære en betydelig effektivise-ringsgevinst hvis man fikk samlet praktisk ogfaglig informasjon tematisk i en database.

Evaluering

Evaluering av straffesaker er en god kildetil læring både for statsadvokater, politijuristerog etterforskere. Dette gjelder både saker somhar gått bra og saker som ikke har gått fullt såbra. Oslo statsadvokater deltar i slike evalue-ringer stort sett etter initiativ fra politiet. Vi harsom målsetning å øke antallet evalueringer ogogså ta initiativ til evalueringer av saker selv.

Samarbeid med politiets fagansvarlige.

Etter plan- og rammeskrivet for etablerin-gen av nye politidistrikter skal det etableresfag- og opplæringsansvarlige i politiet (både foretterforskning og påtale). Når disse stillingeneer besatt vil det være naturlig for statsadvoka-

tene å ta kontakt med politiet med tanke på åsamordne og koordinere den samlede fagledel-sen av politiet. Dette vil være et viktig elementi fagledelsen av politiet i fremtiden.»

5.10.4 Riksadvokatembetet

Riksadvokatembetet har til utvalget uttalt føl-gende:

«Riksadvokaten er av den oppfatning at det eret potensial for forsterket fagledelse ved flerestatsadvokatembeter innenfor de nåværendebudsjettmessige rammer gjennom en viss jus-tering av prioriteringene i den enkelte statsad-vokatregion. Samtidig er det en begrensning iat embetene er beskjedne i størrelse personell-messig, slik at de er utsatte for svingninger pågrunn av økt arbeidsmengde, utskifting av per-sonell eller sykdom. Illustrerende er det at virk-ningen – i form av styrket fagledelse – av denbetydelige satsningen på Den høyere påtale-myndighet i 2015 og 2016 ikke har vært somforventet. Dette fordi tildelingen av nye stillin-ger falt sammen med en uventet svært stor øk-ning i saksmengden ved embetene. Holdersaksmengden seg på det nåværende historiskhøye nivå vil det være ønskelig med en ytterli-gere tilvekst av stillinger for å kunne utnyttepotensialet for styrket fagledelse.

Den høyere påtalemyndighet har i dag av-gitt en statsadvokat til prosjektet digitale akto-rater og en statsadvokat til Etterforskingsløf-tet, begge i regi av Politidirektoratet i samar-beid med riksadvokaten. I hvor stor grad Denhøyere påtalemyndighet skal bruke ressurserpå ulike prosjekter i politiet – som inkluderer ethøyt antall påtalejurister – reiser flere spørs-mål, ikke bare av ressursmessig karakter, ogdet er langt fra gitt at løsningen er å søke åfavne vidt. Stilt overfor et ekspanderende poli-tidirektorat og en politietat med mange tusenansatte er det åpenbart at Den høyere påtale-myndighet nøye må velge hvilke arenaer enkan anvende ressurser på. Det sentrale er atDen høyere påtalemyndighet i overenstem-melse med påtaleinstruksen § 7-5 tredje leddhar definisjonsmakten innenfor straffesaksbe-handlingen. På utvalgte områder er det ønske-lig å kunne utrette mer. Det er, for å bruke for-muleringen i utvalgets bestilling direkte tilOslo statsadvokatembeter, et «potensial» forstyrket fagledelse også fra Riksadvokatembe-tets side.»


5.10.5 Oslo statsadvokatembeter versus de øvrige embetene

Når det gjelder å beskrive hvorledes statsadvoka-tenes fagledelse rent faktisk utøves og hva dennebestår i, har utvalget i stor grad lent seg på Oslostatsadvokatembeter. Dette har sammenhengmed at dette embetet er landets klart største, oghar gått foran i en videreutvikling av spesielt in-speksjons- og tilsynsvirksomheten.

Slik utvalget ser det, har nettopp embetetsstørrelse gjort det mulig å drive en noe mer spesi-alisert og profesjonell fagledelse enn hva som ertilfelle i flere av de øvrige embetene. Saksfremstil-lingen i foregående punkt er derfor ikke fullt ut re-presentativt for hvorledes fagledelsen utøves overhele landet.

5.11 Statsadvokatenes rolle og ansvar i pågående etterforskinger

5.11.1 Problemstillingen

Som en konsekvens av at enkelte respondenterhar problematisert statsadvokatenes rolle og an-svar i pågående etterforskinger, og fordi spørsmå-let i nyere tid har blitt aktualisert gjennom profi-lerte enkeltsaker, har utvalget funnet det nødven-dig å behandle dette temaet.

For å påse at etterforskingen har riktig kvalitetsett hen til tilgjengelige ressurser, er det en forut-setning at påtalemyndigheten er tilstrekkelig in-volvert. Samtidig er det klare utgangspunktet atdet er påtalejuristen i politiet som er etterfor-skingsleder. Avveiningene i dette skjæringspunk-tet behandles i det følgende.


Spørsmålet om statsadvokatenes saksstyring i et-terforskingsfasen ble utredet av Fornebo-utval-get.33

«Det er i dag ikke uvanlig at det er kontakt mel-lom statsadvokat og etterforskningsledelse/påtaleledd om ulike forhold knyttet til etter-forskningen i alvorlige og omfattende straffesa-ker, der statsadvokaten skal treffe påtaleavgjø-relse og føre aktoratet.

I særlige tilfelle foreligger varslingsplikt et-ter påtaleinstruksen, og statsadvokaten kan vi-dere bli involvert på grunn av metodespørsmålog rettsanmodninger.

I alminnelighet er det politiet som kontak-ter statsadvokaten og ber om å få drøfte saken.Det kan også skje at statsadvokaten engasjererseg etter å ha blitt kjent med saken gjennommedia, eller gjennom henvendelser fra forsva-rer eller bistandsadvokat. I slike tilfeller kan sa-ken ha vært under etterforskning en tid, ogstatsadvokatens engasjement kan skyldes at et-terforskningen har tatt uforholdsmessig langtid.

Inntrykket etter arbeidsgruppens hørings-runde er at det forholdsvis sjelden er snakk omstyring av etterforskningen, i den forstand atstatsadvokaten løpende tar beslutninger av tak-tisk eller annen art som blir bestemmende forhvordan etterforskningen som helhet gjen-nomføres.

Det er ulike grunner til at statsadvokatenesengasjement blir forholdsvis begrenset. Fordet første er det som regel ikke kapasitet til enmer aktiv saksstyring, og det kan nok være atnoen kvier seg for å gripe styrende inn, meddet ansvar dette innebærer.

Embetene og politiet ser i all hovedsak for-deler ved en mer aktiv saksstyring.

Ett embete uttaler: ‘Vi ser ingen prinsipielleinnvendinger mot det, tvert om. God kjennskaptil saken er en ubetinget fordel når den senereskal avgjøres og eventuelt aktoreres. I tillegg sik-rer saksstyring fra statsadvokaten at etterfors-kningen ledes i en hensiktsmessig og rettssikker-hetsmessig betryggende retning.’

Et annet embete påpeker at i dagens situa-sjon ‘blir mangler ved etterforskningen ofte ikkeavdekket før saken kommer inn hit for påtale-messig behandling. Ofte blir det da gitt pålegg omytterligere etterforskning, hvilket gjerne medføreruforholdsmessig forsinkelse av fremdriften. Inoen tilfeller er det for sent å reparere manglerved etterforskningen på det tidspunkt saken mot-tas av statsadvokatene. På den annen side fore-kommer det også at saker blir overetterforsket, ogdermed tar unødvendig mye tid og ressurser.’

Flere politidistrikter peker også på fordelermed en mer aktiv saksstyring i visse saker, ogett distrikt peker nettopp på at dette kan få enressursbesparende effekt, ved at etterfølgendeetterforskningspålegg unngås i større grad.

Et annet distrikt uttaler at det ikke er behovfor mer aktiv saksstyring, men at det ikke ernoen prinsipielle motforestillinger mot dette ‘sålenge man er klar på hvem som tar beslutninger,særlig med tanke på fremtidig klagebehandlingm.m. En må vokte seg for å komme i en situasjon

33 Fornebo-utvalget side 52 flg.


hvor en ikke vet hvem/hvilke nivå som har fattetbeslutninger i saken.’«

Fornebo-utvalget vurderer mulige faktiske ogprinsipielle innvendinger mot en noe mer aktivsaksstyring fra statsadvokatene. Gjennomgangenoppsummeres på følgende måte:

«Overnevnte innvendinger har etter vårt synmindre rekkevidde. Det er ingen holdepunkterfor at involvering i saken på etterforskningssta-diet er rettssikkerhetsmessig uheldig ved densenere påtalebehandling. Den vesentlige trus-sel mot rettssikkerheten ligger i mangelfull ogensidig etterforskning.

Statsadvokatene bør involvere seg i alvor-lige og omfattende saker, og straffeprosesslo-ven åpner for at dette kan gjøres i sterk grad.Det er etter vårt syn særlig viktig at statsadvo-katen følger opp fremdriften i de alvorlige ogprioriterte sakene, og spesielt i saker hvor deter noen som er siktet/varetektsfengslet. Ettervårt syn bør det så langt som mulig, og i sam-råd med ansvarlig politijurist, settes frister/mi-lepæler for etterforskningen i slike tilfeller. Er-faringsmessig er oppfølgning av fremdriftenogså kvalitetsdrivende.

I dansk påtalemyndighet utpekte Riksadvo-katen i 2009 langvarige siktelser og varetekts-fengslinger som ‘særlige fokusområder’. Omlangvarige siktelser heter det fra Riksadvoka-tens hånd: ‘Med henblikk på at oppnå en gene-relt hurtigere behandling av straffesager, skal po-litidirektørerne og statsadvokaterne således sættesærlig fokus på at begrænse antallet av langva-rige sigtelser (…)’. Det er i Danmark også inn-beretningsordning knyttet til fengslinger over3 måneders varighet.

Statsadvokatene kan i dag ved systematiskbruk av PAL/STRASAK følge opp sakene ogpåskynde etterforskningen fra embetet uten atdette blir for ressurskrevende.

En mer direkte faglig styring vil særligvære aktuelt i saker med særlige metodespørs-mål, ved utenlandsetterforskning og rettsan-modninger, og for øvrig når saken eksempelvisreiser vanskelige spørsmål med hensyn til av-grensninger og rettsanvendelse. I egne aktora-ter kan det også være hensiktsmessig å enga-sjere seg i avslutningsfasen av etterforsknin-gen for å sikre en hensiktsmessig redigering,og at viktig bevismateriale har en hensiktsmes-sig form og ligger godt tilrette med sikte på ar-beidet i domstolen.

Statsadvokatene bør oftere enn i dag orien-tere seg om alvorlige og spesielle saker i en tid-lig fase, og etablere rutiner som sikrer at stats-advokatene får kunnskap om at etterforskninger, eller vil bli, iverksatt. Det kan så gis råd ogveiledning til saksansvarlig jurist i politiet.Statsadvokatene bør også vise interesse i entidlig fase når politidistriktet ytes bistand fraKripos eller Økokrim. Statsadvokaten må imid-lertid vite om saken, og det bør foreligge ruti-ner som sikrer at statsadvokatene er kjent medbistandsoppdrag fra Økokrim.

Slik arbeidsgruppen ser statsadvokatrollen,ligger det ikke naturlig innenfor denne at stats-advokatene skal styre omfattende og alvorligesaker så aktivt at det nærmer seg etterfors-kningsledelse, og dermed et mer helhetlig an-svar for etterforskingen. En slik styring villeogså bli for ressurskrevende for de fleste em-beter. Frie ressurser bør i sammenheng medarbeidsgruppens øvrige forslag heller anven-des til generell ledelse av det regionale straf-fesaksarbeidet.

Noen systematisk økning i statsadvokate-nes involvering i etterforskningen av de alvor-ligste sakene ser arbeidsgruppen dermed in-gen grunn til å anbefale.»

5.11.3 Påtaleanalyseutvalget

I tråd med forslaget til samfunnsoppdrag34 ser ut-valget for seg fremtidige statsadvokater som er in-teressert i, og aktivt involverer seg i, politiets virk-somhet. En slik tilnærming medfører samtidig atgrensedragningen mellom statsadvokaten og poli-timesteren, og mellom statsadvokaten og påtaleju-risten, blir enn viktigere.

Påtaleanalyseutvalget har merket seg at stats-advokatenes rolle i pågående etterforskinger i li-ten grad er formalisert. I påtaleinstruksen finnesenkelte bestemmelser vedrørende statsadvokate-nes involvering, se eksempelvis § 12-2 om rettsligoppnevning av sakkyndige.

Også påtaleinstruksen § 7-2 bør nevnes. Be-stemmelsen omhandler underretning til overord-net påtalemyndighet om enkelte kategorier an-meldelser, og har følgende ordlyd:

«Politiet skal underrette statsadvokaten ellerriksadvokaten når det får kjennskap til at det erbegått særlig alvorlige lovbrudd i distrikteteller når det ellers er begått straffbare forholdsom vekker stor oppsikt. Det samme gjelder

34 Punktene 4.2 og 11.2.


dersom det er grunn til å tro at politikammeretikke selv har tilstrekkelig ressurser til å gjen-nomføre etterforskingen eller dersom det børoverveies å sentralisere ledelsen av etterfor-skingen.»

Underretningsplikten har en viktig side til statsad-vokatenes instruksjonsrett og til behovet for åkunne planlegge virksomheten.

Utvalget avgrenser mot en omfattende rede-gjørelse av de nærmere grensedragningene, like-vel slik at enkelte viktige hensyn og avveiningerbør omtales.

Fagledelse vs. enkeltsaksbehandling – Det erviktig at statsadvokaten er seg bevisst at anbefalin-gen i denne rapport om økt involvering og enga-sjement opp mot politiets virksomhet i hovedsakretter seg mot virksomhetsområdet fagledelse.Utvalget omtaler i liten grad spørsmålet om stats-advokatenes opptreden i enkeltsaker.

Statsadvokat vs. politimester – Politimesterener leder av den lokale påtalemyndighet. Utvalgetgår ikke nærmere inn på spørsmålet om grense-snittet mellom underordnet og overordnet påtale-myndighet i sin alminnelighet, men minner om atinvolvering vil kunne medføre et økt ansvar. Deter derfor viktig at statsadvokatene er seg bevissteat involvering og innflytelse ofte er to sider avsamme sak.

Statsadvokat vs. politiadvokat – Påtalejuristener etterforskingsleder, og det er viktig å støtte op-punder dennes posisjon og rolle. Dette alene til-sier at statsadvokaten bør utvise en viss skjønn-somhet hva gjelder omfang og intensitet i sin in-volvering. I tillegg kommer at statsadvokateneskal ivareta en viktig og uavhengig kontroll- ogklagefunksjon. Samtidig tilsier hensynet til plan-legging, løpende kontroll og effektivitetshensyn atstatsadvokaten holder seg orientert om utviklin-gen i spesielt de alvorligere og mer komplisertesakene. Utvalget tiltrer i det vesentlige det som ergjengitt i foregående punkt.

Informasjon vs. ansvar – Et dagsaktuelt spørs-mål er hvilken aktivitetsplikt som inntreffer nårstatsadvokaten blir orientert eller på annen måtefår informasjon av vekt, gitt sitt overordnede fagle-deransvar. Poenget med underretningsplikten ipåtaleinstruksen § 7-2 er som nevnt å gi overord-net påtalemyndighet en mulighet til å gripe innved behov. Informasjon kan etter omstendighe-tene medføre en plikt til å gripe in. Det tilliggerstatsadvokaten å forstå når behovet for veiledninghar oppstått.

Skriftlighet vs. muntlighet – Eventuelle direkti-ver og føringer fra statsadvokaten bør, spesielt

hvis dette gjelder substansielle føringer ogveivalg, gis skriftlig.

5.12 Den utadrettede virksomheten

5.12.1 Innledning

Som beskrevet i Fosheim-utvalget består statsad-vokatenes utadrettede virksomhet særlig av– samarbeid med andre etater i strafferettspleien– høringsuttalelser og utredninger– informasjon til media og allmennheten– internasjonalt samarbeid

Påtaleanalyseutvalget avgrenser sin redegjørelsetil å omfatte de sider ved den utadrettede virksom-heten hvor utvalget vurderer å foreslå endringer.


Fornebo-utvalget tar på side 66 opp tråden fra Fos-heim-utvalget og uttaler følgende:

«Fosheim-utvalget påpekte i sin tid at statsad-vokatene bør delta aktivt i offentlig meningsut-veksling på sitt fagområde, og at det er en opp-gave for embetsleder å tilrettelegge for dette.Utvalget uttalte videre at embetsleder selv måta stilling til ‘policy-spørsmål’, og eventuelt in-formere media om slike.

Det er arbeidsgruppens totalinntrykk atstatsadvokatene utenfor enkeltsaker er for-holdsvis lite synlige i media, jf. ovenfor, og atdette ikke har endret seg mye i tiden etter Me-dieutvalgets arbeid.

Det vil etter arbeidsgruppens syn være enlederoppgave å bekjentgjøre faglige målsetnin-ger og resultater i den regionale påtalemyndig-het, og likeledes spesielle utviklingstrekk istraffesaksbehandlingen som må antas å ha of-fentlig interesse i regionen.»

5.12.3 Kommunikasjonsstrategi

For en institusjon som påtalemyndigheten er in-formasjon, kommunikasjon og omdømme grunn-leggende viktig. Disse elementene står helt sen-tralt når påtalemyndigheten skal videreutvikle sinidentitet og legitimitet.

Erkjennelsen av dette opplyses å ha vært enmedvirkende årsak til at det ved Riksadvokatem-betet i 2015 ble tilsatt en kommunikasjonsrådgi-ver. Flere av respondentene har etterlyst en tydeli-gere medieprofil i den høyere påtalemyndighet.Om dette opplyser Riksadvokatembetet følgende:


«Kommunikasjon er et satsningsområde for på-talemyndigheten; vi ønsker å få til en mer tyde-lig og konsekvent kommunikasjon både ek-sternt og internt. En kommunikasjonsstrategifor Den høyere påtalemyndighet er under utar-beidelse.

Den høyere påtalemyndighet har genereltet godt omdømme. I Ipsos MMIs årlige pro-filundersøkelse er riksadvokaten i 2016 påplass 27 av 87 offentlige etater. Vi lever imidler-tid i en tid med generelt lav tillit til offentligemyndigheter verden over. Edelman Trust Ba-rometers årlige tillitsundersøkelse viste i 2015at i 19 av de 27 landene som ble undersøkthadde befolkningen liten tillit til myndighe-tene. Selv om nordmenn fortsatt har forholds-vis høy tillit til myndighetene er det ikke lengerbare samfunnsoppdraget i seg selv, men måtenvi løser oppgavene våre og hvordan vi kommu-niserer om det, som er avgjørende for den gradav tillit vi kan nyte. Vi må med andre ord ikkebare være tydelige om hva vi gjør, men ogsåhvorfor, eller eventuelt hvorfor ikke, vi gjør detvi gjør. Kommunikasjonsstrategien skal bidratil forbedring blant annet med hensyn til:– Tydelig kommunikasjon: Det er viktig at vi

er til stede på flere plattformer og at vi bru-ker verdibudskap om hva vi gjør og hvorfordet har betydning for samfunnet.

– Enhetlig kommunikasjon: Det er rundt 100med uttalelsesrett i påtalemyndigheten ogvi må etterstrebe å fremstå som én påtale-myndighet, ikke bare i forståelsen av opp-gavene men også i hvordan vi kommunise-rer om dem.

– Strategisk (proaktiv) kommunikasjon: Vi eri dag ganske reaktive i måten vi forholdeross til omverdenen, og spesielt mediene,på. Vi bør i det daglige jobbe mer strategiskog proaktivt med kommunikasjon ved påforhånd å forberede oss på medieoppmerk-somhet og lage opplegg for det, ved størresaker for eksempel. Hva er våre budskap tilhvem, når, i hvilken kanal? Vi bør ta endamer aktivt eierskap til våre områder; deltamer i den offentlige debatten og bidra til åsette dagsorden.Følgende kommunikasjonsverktøy skal bi-

dra til forbedringer:– Medierutiner for Riksadvokatembetet. Fer-

digstilt i 2016.– Medierutiner for påtalemyndigheten. Un-

der arbeid.– Ny hjemmeside med egen presseside, bruk

av Twitter som ekstra nyhetskanal, god in-

formasjon om hvem vi er og hva vi gjør, kon-taktinformasjon og bedre oversikt over do-kumenter. Kravspesifikasjonen er klar og viforventer å gå ut med anbudsrunde på dettei 2017, som også vil inkludere anbud på nyttintranett og felles profilmanual (retningslin-jer for bruk av logo, fonter etc).

– Felles retningslinjer for bruk av sosiale me-dier. Under arbeid.

– Medietrening. For å sikre at vi har god be-vissthet om hvordan vi kommuniserer, til-bys årlig to medietreningsdager ved ek-sternt byrå i tillegg til løpende rådgiving ogoppfølging av kommunikasjonsrådgiverved Riksadvokatembetet.

– Felles medieovervåking for å ha bedreoversikt over og kunne respondere på me-diedekningen. Avtale med mediebyrå erinngått i 2016.

– Felles retningslinjer for publisering av do-kumenter på ulike plattformer (hjemmesi-den, intranett, Kilden, KO:DE, Lovdata).Tas når nye plattformer er på plass.»

5.13 Oppsummering

5.13.1 Respondenter om endringsbehov og fagledelse

Sammenligner en beskrivelsen av faglederrollen i1995 og 2016, kan følgende bemerkes. For det før-ste er det egentlig ingen store endringer i beskri-velsen av innholdet i rollen. Dernest er mange avde tiltak som ble foreslått i 1995-dokumentet, gjen-nomført.

Hva er da behovet for endring? Tidligere politi-mester Tormod Bakke både reiser og besvarerproblemstillingen i et notat til Politidirektoratet:35

«I den tid som har gått siden ‘faglederrollen’ble introdusert har det skjedd vesentligeendringer som har hatt/har stor betydning forrammevilkårene. I de nærmeste år vil det skjeytterligere endringer som det må tas hensyn til.

Av aktuelle problemstillinger og endringernevnes:– Innføring av to-instansordningen (fra 1. au-

gust 1995)– Delegasjon av påtalekompetanse fra stats-

advokatnivå til politinivå

35 Notat datert 15. august 2016 – Fagledelse og samhandlingpå straffesaksområdet – behovet for en justering av ret-ningslinjer og rutiner.


– Politireform 2000 (reduksjon av antallet po-litidistrikter fra 54 til 27)

– Det administrative ansvar for høyere påtaleoverført fra JD til riksadvokaten

– Nærpolitireformen (reduksjon av antalletpolitidistrikter fra 27 til 12)

– Endringer i struktur – statsadvokatembeter– Fremveksten av digitale/sosiale medier– Økt fokus på etterforsking (etterforskings-

løftet)Dersom riksadvokatens forslag til justering

av embetenes distriktsinndeling går gjen-nom36, vil det regionalt ha skjedd storeendringer i den tiden som er gått siden arbei-det med faglederrollen ble systematisert. Blantannet vil åtte av ti statsadvokatembeter frem-over bare omfatte ett politidistrikt. Målt etterfolketall vil bare det største av statsadvokatem-betene (Oslo statsadvokatembeter) og det min-ste (Troms og Finnmark statsadvokatembeter)omfatte flere politidistrikter, nemlig to (…).

For femten år siden var situasjonen i Vest-fold og Telemark i 2001 at det var ni politidis-trikter. Et eller flere årlige møter med ni politi-mestre (og kanskje også ni påtaleledere) ga dai seg selv en ganske stor og fornuftig kontakt-flate mellom statsadvokater og politidistrikter.Fra 2016 er situasjonen i den utvidede statsad-vokatregionen (Vestfold, Telemark og Buske-rud) at det i det nye distriktet er ‘igjen’ én poli-timester og én påtaleleder. En fortsatt møtesy-klus som bare omfatter politimester og påtale-leder gir derfor ingen fornuftig kontaktflatemellom statsadvokater og politiet.

De organisatoriske endringer som harskjedd og fortsatt vil skje, tilsier derfor medstyrke at det er nødvendig med en ny gjennom-gang og avklaring av hvordan statsadvokatem-betene skal ivareta fagledelsen og hvilke møte-plasser/punkter det bør være mellom statsad-vokatene og politiet. Det må defineres og eta-bleres et nytt nettverk.»

Fra Politidirektoratets ledelse gis det uttrykk forlignende tanker. I møtet med utvalget ble følgendefremhevet:

«Fagledelsen er i for stor grad avgrenset tilinspeksjoner og tilsyn. Virksomheten burde istørre grad vært orientert inn mot hele politi-distriktet. Statsadvokatene må sette seg inn i,og forstå, hele politidistriktet. Nærpolitirefor-

men vil medføre betydelige endringer av politi-ets organisering og måten å løse oppgavene på.Dette gjelder ikke minst på straffesaksområ-det. Politireformen – og Politianalysen – nød-vendiggjør derfor en gjennomgang av måtenhøyere påtalemyndighet og politiet, hver forseg og sammen, skal jobbe på i årene som kom-mer. En slik gjennomgang bør ta utgangspunkti Den høyere påtalemyndighets fagansvar. Detoverordnede perspektiv bør være hvordan høy-ere påtalemyndighet og politiet i praksis skalfordele arbeidsoppgaver og samarbeide/sam-handle under endrede rammevilkår.»

Gjennomgående synes respondentene å være avden oppfatning at fagledelsen i den høyere påtale-myndighet både må styrkes og videreutvikles.

Med styrkes menes å settes i stand til, både ka-pasitets- og kompetansemessig, å fylle fagleder-rollen på en måte som gjør at den høyere påtale-myndighet blir en profesjonell aktør som forstården samlede virksomheten i politidistriktet, ogsom oppfattes som aktuell og relevant for politietsledelse.

Med videreutvikles menes at faglederrollen ifremtiden må omfatte mer enn tilsyn og inspeksjo-ner. Rollen må også utvikles til å bli en mer aktivog løpende interaksjon med aktørene i straf-fesaksarbeidet. En slik nødvendig utvikling be-skrives på litt ulike måter og med bruk av ulikebegreper. Tormod Bakke bruker begrepet dyna-misk fagledelse, og uttaler følgende i sitt notat:

«Etter min oppfatning bør arbeidet kon-sentreres om den dynamiske delen av fagleder-rollen, og i mindre grad om kontrollfunksjo-nen. Med begrepet ‘dynamisk’ menes i dennesammenheng den forpliktelse høyere påtale-myndighet har til å ta initiativ og involvere segi den generelle fagutvikling på straffesaksom-rådet, herunder for kompetanseutvikling ogarbeidsprosesser.»

Andre respondenter har brukt termen forsterketfagledelse.

5.13.2 Utvalget om endringsbehov og fagledelse

Påtaleanalyseutvalget har for sin del funnet dethensiktsmessig å anvende termen utvidet fagle-delse nettopp for å belyse at man i fremtiden skalgjøre noe mer enn i dag. I den forbindelse viser ut-valget til den viktige sondringen mellom såkalt en-kelt- og dobbeltkretslæring.37 Enkeltkretslæring

36 Riksadvokatens brev av 28. juni 2016 til JBD – riksadvoka-tens ref. 2013/0191-109HST/ggr09.


er uttrykk for at organisasjonen korrigerer for el-ler utbedrer registrerte feil eller dårlige resultater.Ved dobbeltkretslæring søker man ikke bare åkorrigere avvik og feil, men det evalueres ogsåmed henblikk på hvordan prosesser, mål og ver-dier kan gjøres på en ny og mer hensiktsmessigmåte. Se figur 5.6.

Som illustrasjon til behovet for å tenke nytt vi-ser utvalget til at arbeidet med å styrke etterfor-skingen av straffesaker har materialisert seg i enomforent handlingsplan.38 Isolert sett er det bredenighet om at dette er et viktig og nødvendiggrep. Utfordringen knytter seg til det faktum at detyngste problemstillingene i etterforskingsløftetbefinner seg i kjerneområdet for den høyere påta-lemyndighets fagansvar. Når de 20 tiltakene i pla-nen skal fylles med innhold, kreves en løpende ogaktiv deltagelse fra påtalemyndigheten, som ikke

kan avgrenses til formelle møtepunkter. I noengrad er dette forsøkt etterkommet, men ubalan-sen mellom Politidirektoratet og påtalemyndighe-ten gjør at den reelle påvirkningsmuligheten erbegrenset.

Etter utvalgets syn er det både logisk og heltnødvendig at Den høyere påtalemyndighet har etbetydelig ansvar for og påvirkning på både det lø-pende og det langsiktige arbeidet som skjer på et-terforskingsfeltet. Eksempelet med handlingspla-nen er på ingen måte unikt. Etter utvalgets syn vilbehovet for en aktiv påtalemyndighet, som ogsåtar et betydelig ansvar for implementering og opp-følging av direktiver og retningslinjer i nært sam-arbeid med de øvrige straffesaksaktørene, ganskesikkert forsterkes i tiden fremover.

Svaret ligger i tiltak og grep som understøtterutviklingen av en mer strategisk og styrket fagle-delse, og som gradvis vil sette påtalemyndigheteni stand til å ta regien for utviklingen på sentrale de-ler av straffesaksområdet. En slik utvikling harbåde et demokratisk og et kvalitetsmessig per-spektiv.

37 Argyris og Schön skisserer to former for læring: enkelt- ogdobbelkretslæring, og argumenterer for at mye av lærin-gen i organisasjoner kan karakteriseres som enkeltkretslæ-ring.

38 Handlingsplan for løft av etterforskningsfeltet 1.0 med poli-tidirektørens og riksadvokatens forord, datert 31. mai 2016.

Figur 5.6

Mål eller verdier AtferdMangelfull

måloppnåelse

Dobbeltkretslæring

Enkeltkretslæring

Endre mål og verdier

Endre atferd


Kapittel 6

Samfunnsmessige utviklingstrekk – aktuell teori

En fremtidig styring, organisering og innretningav påtalemyndigheten må vurderes i lys av deendringer og utviklingstrekk som finner sted i om-givelsene. Kriminalitets- og samfunnsutviklingen,globale endringskrefter, inntoget av New PublicManagement i offentlig sektor og nye normativekrav til styring og ledelse av statlige virksomheter,utgjør sterke endringskrefter.

Utvalget vil i det følgende gjengi et utvalg kil-der som beskriver denne utviklingen.

Beskrivelsen inneholder viktige premisser forutvalgets senere drøftinger.

6.1 Kriminalitets- og samfunns-utviklingen

6.1.1 Johs. Andenæs, alminnelig strafferett

I boken Alminnelig strafferett redegjøres det forsentrale hovedtall i statistikken for forbrytelser,slik begrepet ble brukt i straffeloven av 1902. Enviktig observasjon er at de ca. 253 000 forbrytel-sene som ble anmeldt i 2014, representerer ennedgang på seks prosent sammenholdt med fore-gående år. Tar man også hensyn til at befolknin-gen i dag har økt til over 5 millioner,

«… er omfanget av anmeldte lovbrudd lavereenn i alle tidligere år det finnes sammenlignbarstatistikk for (1993–2013)».1

Samtidig som den samlede registrerte kriminalite-ten har gått ned de siste ti år, noe som særlig harsammenheng med et betydelig fall i antall vin-ningslovbrudd, reiser forfatterne spørsmålet omhvorvidt det er grunnlag for å si at kriminalitetenogså har endret seg rent kvalitativt:

«Spørsmålet om kvalitative endringer lar segikke lese ut av de registrerte tall på sammemåte som endringer i kriminalitetens omfang.

Men det finnes forskjellige kilder som kankaste lys over kvalitative endringer i kriminali-teten (…).

Politimetodeutvalget2 la til grunn at krimi-nalitetsbildet på det tidspunktet kvalitativtskilte seg fra det tradisjonelle. Det ble særligpekt på bedre organisering og fleksibilitet hosde kriminelle, økt samarbeid mellom ulike kri-minelle nettverk, en større mobilitet over lan-degrenser, en større grad av sammenblandingav illegal og legal virksomhet og fare for øktbrutalitet. Et flertall av høringsinstansene saseg enig i denne oppfatningen av kriminalitets-utviklingen, som hovedsakelig var basert påinntrykk og erfaringer fra enkeltsaker. Depar-tementet la den inntrykksbaserte kriminali-tetsutviklingen til grunn i det videre lovarbei-det. Metodekontrollutvalget fant ikke grunnlagfor at utviklingen hadde endret seg vesentlig si-den 1997, jf. NOU 2009: 15 s 78.»3

6.1.2 Politianalysen

Politianalysen har et eget kapittel omutviklingstrekk i samfunnet og kriminaliteten,hvor det blant annet heter:4

«Kriminaliteten er totalt sett fallende, og målt iantall anmeldelser pr 1000 innbyggere har denanmeldte kriminaliteten gått kraftig ned.»

Samtidig peker analysen på et kriminalitetsbilde iendring, med

«… vekst innenfor noen alvorlige kriminalitets-typer som er krevende å etterforske, blantannet seksualforbrytelser, organisert og gren-seoverskridende kriminalitet og cyber-krimi-nalitet».

1 Andenæs, Johs, Alminnelig strafferett, ved Georg FredrikRieber-Mohn og Knut Erik Sæther, 6. utgave 2016 side 31.

2 NOU 1997: 15 side 24 flg.3 Andenæs, Johs, Alminnelig strafferett side 39.4 NOU 2013: 9 side 67 flg.


Den økte kompleksiteten i kriminalitetsbildet, ogbetydningen dette vil få for politietaten, blir frem-hevet. Det er flere trekk ved kriminalitetsutviklin-gen som trolig vil endre kravene til fremtidens po-lititjenester:– Kriminalitetsbildet vil endre seg.– Kriminaliteten vil flytte på seg.– Kriminalitetsbildet vil bli mer komplekst, sam-

menvevd og mangfoldig.– Etterforskningen og iretteføringen er mer res-

surskrevende.

I oppsummeringen heter det at det er «et behovfor færre politidistrikter, mer spesialisering, vekt-legging av internasjonalt samarbeid og samarbeidmed andre offentlige etater.»

6.1.3 Politiets omverdenanalyse 2015

Omverdensanalysen vurderer faktorer som er vik-tige for fremtidige kriminalitetsutfordringer iNorge.

Analysen gir et overordnet bilde av kriminali-tetsutfordringene og skal danne et kunnskaps-grunnlag for utvikling og styring av politiet. I detfølgende gis et kortfattet sammendrag.

Samfunnsutvikling – Konflikter, naturka-tastrofer og fattigdom driver mange på flukt. Mi-grantstrømmene har økt kraftig de siste årene,også til Norge. Den kraftige økningen i tilstrøm-ning av asylsøkere og andre migranter kan skapekriminalitetsutfordringer, både på kort og langsikt.

Teknologisk utvikling – I dag griper den tekno-logiske utviklingen inn i en stadig større del avfolks hverdag. Internett bidrar til å gjøre krimina-liteten mer grenseoverskridende. Utviklingen stil-ler nye krav til politiets oppgaveløsning, både iform av mer spisset kompetanse og nye IKT-verk-tøy.

Økonomisk utvikling – Den økonomiske utvik-lingen fører til samfunnsendringer, som igjen på-virker kriminalitetsbildet. Kriminalitet over lande-grenser skaper utfordringer når det gjelder inter-nasjonal og nasjonal etterretning og etterforsking,og ved utlevering av lovbrytere. Økt grenseover-skridende kriminalitet krever løpende utvikling avsystemer og løsninger innenfor det internasjonalepolitisamarbeidet.

Miljøutvikling – Klimaendringene er globale,men konsekvensene er lokale og vil ramme regio-ner og land ulikt. Klimaendringer kan føre til mi-grasjon, som igjen kan gi sikkerhetspolitiske ut-fordringer for landene som mottar menneskenesom flytter på seg.

Politisk utvikling – I store deler av Midtøstenhar konflikt og uro destabilisert allerede skjørestatsdanninger. Globaliseringen knytter verdentettere sammen, og for Norge og norske interes-ser kan utvikling og hendelser langt unna raskt fåalvorlige konsekvenser. Internett benyttes for åspre ekstreme synspunkter. Korrigert for folketal-let er andelen norske fremmedkrigere blant dehøyeste i Europa.

6.1.4 Straffeprosessutvalgets vurderinger

En vellykket kriminalpolitikk forutsetter kunn-skap for å kunne foreta hensiktsmessige priorite-ringer. Både generelt og på enkeltsaksnivå kreverressurshensyn at det tas stilling til hvilke krimina-litetstyper, personer og saker som skal straffefor-følges. Straffeprosessutvalget var opptatt av atstraffeprosessloven reflekterer det reelle trussel-og kriminalitetsbildet, og rettet en forespørsel tilsosiolog Lisbeth Fullu Skyberg og tidligere stats-advokat, nå forsker, Gert Johan Kjelby, som blebedt om å vurdere henholdsvis1. holdbarheten av premissene lagt til grunn for

utvalgets mandat om at kriminaliteten kjenne-tegnes ved «økt profesjonalisering, organise-ring og internasjonalisering», og at det resulte-rer i «stadig mer komplekse saker med en sta-dig mer omfattende bevisførsel», og

2. hvilke forhold eller mekanismer som er av be-tydning for straffesaksbehandlingens effektivi-tet, og hvordan disse påvirkes av den «nye» kri-minaliteten.

Spørsmålene er besvart i rapporten En vurderingav enkelte premisser for en ny straffeprosesslov, hvordet blant annet heter:5

«Premissene om at kriminalitetsbildet er i end-ring og kjennetegnes av økt profesjonalisering,organisering og internasjonalisering, er det enviss dekning for. Men kildegrunnlaget er be-grenset (først og fremst forankret i politietsanalyser), uttalelser om dette er inntrykksba-sert og generelle (angitt som ‘trender’ eller atdet er ‘innslag av’ slike forhold) og i hvilkengrad og – ikke minst – i hvor mange saker disseforholdene er til stede, er usikkert. Økningen iantall siktede og tiltaler mot personer medutenlandsk statsborgerskap synes å være enentydig endring i kriminalitetsbildet i de størrebyer. Endringer i kriminalitetsbildet har ført tilflere aktører i rettsprosessene (jf. tall for med-

5 NOU 2016: 24 side 738 (vedlegg 2).


domsrettsaker i tingretten), først og fremst tol-ker og bistandsadvokater, men uten at det sesat dette har gitt målbare utslag (jf. neste pkt.).Dersom det legges til grunn at disse endringerhar vært virksomme i perioden 2005–2014, erdet vanskelig å finne statistisk belegg for at defaktisk har medført vesentlige endringer i an-tall store og omfattende saker og for tidsbru-ken i domstolene.»

«Premisset om at det er ‘stadig mer kom-plekse saker med en stadig mer omfattende be-visførsel’, har ikke generell gyldighet. Straf-fesaker med tidsbruk over 60 rettstimer, harover år vært stabilt både i antall, tidsbruk og iantall tiltalte i hver sak. Basert på det samledeantall saker som hvert år behandles i domsto-lene, er det kun et svært begrenset antall sakersom kan karakteriseres som ‘komplekse med… omfattende bevisførsel’.»

6.2 New Public Management

Fremveksten og oppbyggingen av den modernevelferdsstaten har preget utviklingen av de vesteu-ropeiske demokratiene i tiden etter andre ver-denskrig. Staten/offentlig sektor har grepet innpå stadig nye samfunnsområder, og etterkrigsti-den har vært en tid med vekst og ekspansjon. Ut-over 1980-tallet ble det stadig oftere satt spørs-målstegn ved offentlig sektors begrunnelse ogrolle, og kritiske røster argumenterte for behovetfor en fornying og styrking («modernisering») avhele sektoren. Utfordringene gikk særlig på legiti-mitet, økonomisk effektivitet, fleksibilitet og styr-barhet. Kjernen i den kritiske argumentasjonenvar og er at offentlig sektor må ta inn over segmarkante endringer i samfunnsutviklingen. Glo-

balisering, miljø og individualisering har værtfremhevet, og i kombinasjon med store og ek-spanderende budsjettunderskudd bidro dette til atlandene gradvis begynte å søke etter nye måter åorganisere og styre offentlig sektor på. Denne mo-derniseringen går under samlebetegnelsen NewPublic Management (NPM), og omtales av KurtKlaudi Klausen som et samlekonsept for en rekkereformer og teknikker. Tankegodset bygger delspå en økonomisk-rasjonal søyle (effektiv bruk avfinansielle ressurser, det vil si hvordan gjøre of-fentlig sektor mer effektiv ved bruk av markedsin-spirerte virkemidler), dels på en organisasjons- ogledelsessøyle (effektiv bruk av menneskelige res-surser).6 I sistnevnte finner vi forestillinger om(og troen på) universelle styringsinstrumentersom kan gjøres gjeldende uansett kontekst. Øktbruk av konsulenter og innføringen av ulike orga-nisasjonsmodeller («halvfabrikata») er uttrykk fordette. Tilhengere anfører at dette har effektivisertpolitiet. Skeptikere viser gjerne til at klassisk pro-duksjonstenkning ikke passer like godt innenforalle deler av politietaten.

Påtalemyndigheten er en planstyrt etat. I prak-sis innebærer dette at ulike virkemidler aktivt be-nyttes til å nå oppstilte mål. Leif Johansen7 har ut-viklet følgende modell som illustrerer hvorledesvirkemidler (politiets ressurser og metoder) aktivtbrukes på variabelen X (kriminaliteten). I motset-ning til andre virksomheter kjennetegnes politietsvirksomhet ved at kriminaliteten er uforutsigbar.Løsningen er en dynamisk politistruktur, illustrerti figur 6.1.

6 Busch, Tor m.fl., 2005 side 28 flg.7 Johansen, Leif, Prinsipielle betraktninger om prognoser og

langtidsplanlegging, side 58.

Figur 6.1

Preferanseskala

Ikke-kontroller-

bare element

Struktur og funksjon i økonomien

Målstørrelser

X

Aksjons- parametere

(politikk)

xz


Moderniseringen har satt påtalemyndighetenog politiet bedre i stand til å føre en løpende kon-troll med kostnader og aktiviteter. Samtidig utfor-dres helhetstenkningen. Innenfor deler av den or-ganiserte kriminaliteten har det eksempelvis vistseg krevende å skape egnede strukturer for sak-stilfang og saksansvar, formulere hensiktsmes-sige måleparametere og indikatorer, utvikle ade-kvate og tilstrekkelig gode belønningssystemerog implementere systematiske evalueringer.

6.3 Generelle signaler om virksom-hetsstyring i statsforvaltningen

6.3.1 Innledning

Alle sosiale systemer er i konstant utvikling. Sam-tidig viser historien at det er vanskelig å spå omfremtiden. Strategiarbeid er ingen eksakt viten-skap. Dette er imidlertid ikke et argument forikke å jobbe aktivt og målrettet med å utvikle or-ganisasjonens strategiske plattform.8

Innen statsforvaltningen gjør nye krav til sty-ring og ledelse seg gjeldende. Mye av denne ut-viklingen er knyttet til ledelse, hvor nye normativekrav og forventninger kommer til uttrykk på ulikemåter og i ulike sammenhenger. 22. juli-kommi-sjonen mente eksempelvis at hovedutfordringeneetter terrorangrepene mot regjeringskvartalet ogpå Utøya var knyttet til holdninger, kultur og le-derskap.

Påtaleanalyseutvalget har sett det nødvendig åplassere problemstillingene knyttet til styring ogledelse inn i en organisasjonsteoretisk kontekst,og rettet derfor en forespørsel til professor JanOle Vanebo ved Nord universitet. Oppdraget be-sto i å gi en fremstilling av hvilke krav og forvent-ninger som i dag stilles til styring og ledelse av of-fentlige virksomheter.9

6.3.2 Strategi og policy

Strategi og policy er sentrale begreper for en etatmed en egen identitet – som påtalemyndigheten.

Begrepet strategi har en militær opprinnelseog mening, og det er vanlig å henvise til Sun TzusThe Art of War fra ca. år 500 f.Kr. som den førstelæreboken i faget. I militær betydning betegnerstrategi den overordnede planen for hvordan fien-den skal nedkjempes og krigen vinnes, mens tak-tikk vil være de enkeltstående og konkrete hand-

lingene på slagmarken.10 Alfred D. Chandler defi-nerte i 1962 strategi som «fastlegging av degrunnleggende langsiktige målene til et foretakog allokering av ressurser som er nødvendig for ånå de målene». Begrepet har gradvis vunnet inn-pass på andre samfunnsområder,11 og innenfor or-ganisasjonslivet defineres strategi gjerne som denlangsiktige planen for hvilken retning organisasjo-nen på sikt skal ta for å nå sine overordnede mål.Strategiske planer bør normalt finnes på flere ni-våer i organisasjonen, hvor alle bygger opp underen overordnet strategi.12

Policy er en strategi som er resultatet av en po-litisk prosess. Selznick bruker begrepet «basic po-licy» (grunnleggende policy) om «somethingmore than mere permanence; it has long-run im-plications for the organization, not merely in beingpermanent, but even more in deciding centralaims and distinctive methods».13 Dette blir så fun-damentet for institusjonalisering og institusjonenssærpregede kompetanse («distinctive compe-tence»).

6.3.3 Strategisk plattform

Offentlig strategi er virksomhetens systematiskebruk av offentlige ressurser og makt for å nå of-fentlige mål. Her synliggjøres samspillet mellomen organisasjon og dens omgivelser. Eksistens-grunnlaget er formet av relasjonene til nøkkelin-teressentene. Gjennom ansvarlig og kreativt le-derskap skal etaten sikres god måloppnåelse medhensyn til drift, nødvendig tilpasning og ønsket ut-vikling. Helt grunnleggende står spørsmålet om åskape, tilpasse og videreutvikle en strategisk platt-form, se figur 6.2.14

Alle offentlige organisasjoner og virksomheterhar et definert og lovregulert formål eller mandat.Gjennom en hensiktsmessig strategisk plattform,tilpasset omgivelsenes krav, endringer og forvent-ninger, skal oppdraget løses. Denne strategiskeplattformen er en kombinasjon av påførte (impo-sed), fremvoksende (emerging) og egeninitiertestrategier. Organisasjoner omformes over tid tilinstitusjoner,15 som kjennetegnes av forpliktelseog en engasjerende holdning til verdier, gjerne

8 Se punkt 6.3.3.9 Vanebo, Jan Ole: Ledelse og ledelsespraksis i det offentlige

– Veikart til ledelseslisens, 2016.

10 Robert Grant, Contemporary strategy analysis, 4. Utgave2002 side 16 flg.

11 Chandler etablerte strategi som vitenskapelig disiplin medsin bok fra 1962, Strategy and structure.

12 Johnson, Choles og Richard, Exploring corporate strategy,7. Utgave 2005 side 11 flg.

13 Selznick 1957 side 56.14 Sanchez og Heene 2004.15 Selznick 1957 side 17.


bygget inn i den sosiale strukturen. På denne må-ten skaffer organisasjonen seg en egen identitet.

6.3.4 Strategi og struktur

Chandler hevdet at strategi og struktur nærmester siamesiske tvillinger. Struktur omfatter design(formelt og uformelt) av en organisasjon som or-ganisasjonen administreres gjennom. Det er to as-pekter i strukturen. Det ene er autoritets- og kom-munikasjonslinjene mellom de forskjellige organi-satoriske enhetene, det andre er den informasjonog data som flyter gjennom disse linjene. Gjen-nom organisasjonsstrukturen angis hvem somskal ha ansvaret for ulike oppgaver. Denne må ut-formes med sikte på å oppnå nødvendig legitimi-tet16 i omgivelsene, ettersom strategisk ledelse ioffentlig sektor i økende grad må akseptere oghåndtere kritiske vurderinger av kvaliteten av be-slutningsprosesser, myndighetsutøvelse og tje-nestene. Strategi og strategisk ledelse i det offent-lige innbefatter en planmessig utadrettet kommu-nikasjon og profilering, eller det som gjerne be-tegnes som omdømmehåndtering.

6.3.5 Universelle utviklingstrekk

Professor i sosiologi Anthony Giddens har beskre-vet tre megatrender som i dag anerkjennes somuniverselle utviklingstrekk:

– Globaliseringen. Denne slår inn på alle sam-funnsområder. For påtalemyndigheten girdette seg utslag i en mer mobil, organisert oggrenseløs kriminalitet, oppblomstring av IKT-kriminalitet, utfordringer knyttet til å fastslåidentiteten på kriminelle, osv.

– Den digitale revolusjonen. Denne har vi på in-gen måte sett slutten på.

– Individualiseringen. Utviklingen har ført til detman gjerne kaller rettighetssamfunnet. Enkonsekvens for politiet og påtalemyndighetener at «alt» må dokumenteres, bruken av klage-muligheter tiltar, osv.

Disse megatrendene slår inn i enhver organisa-sjon, og påvirker også statlige monopoler. For på-talemyndighetens del er inntoget av granskingsin-stituttet et synlig eksempel på endringer i omgi-velsene som på sikt kan påvirke egen virksomhet.

6.3.6 Nye krav til statlige virksomheter

Opprettelsen av Moderniseringsdepartementet,senere Kommunal- og moderniseringsdeparte-mentet, må ses i sammenheng med inntoget avNPM og nye krav til statlige virksomheter. Dissenye kravene til styring er i dag å anse som institu-sjonaliserte og ufravikelige.

Økonomireglementet fra 1996 (fornyet i 2013)baserer seg på prinsippene for mål- og resultatsty-ring, tar opp i seg gjeldende krav til virksomhets-styring, og er premissgivende for all statlig virk-somhet. Det nye styringsregimet har hatt et for-sterket fokus på virksomhetsstyring, der forret-

16 Begrepet kan tilbakeføres til Selznick (1948), som obser-verte at organisasjoner forsøkte å tilpasse seg verdiene iomgivelsene. Begrepet utgjør i dag et sentralt elementinnen nyinstitusjonell teori.

Figur 6.2

Formål

Institusjonelleomgivelser

Egeninitierte(intensjonelle)

strategierIkke realiserte, intensjonelle strategier

Bevisste, realiserte intensjonelle strategier

Politisk vedtatte ogpåførte strategier

Emergerende(fremvoksende)

strategier

Tekniskeomgivelser

Strategisk plattform


ningslogikken koloniserer forvaltningslogikkenmed krav til effektivitet, manifestert i et nytt øko-nomireglement for staten. Konkret har dette gittseg utslag i nye former for økonomistyring, bud-sjettpraksis, regnskapsføring og bruk av økono-miske insentiver. Krav til virksomhetens internestyring er omtalt i kapittel 2 i Reglement for økono-mistyring i staten. Kapitlet omhandler virksomhe-tens interne styring, herunder krav til myndig-hets- og ansvarsstrukturer, styringsprosesser, in-ternkontroll og kontroll av transaksjoner. Innled-ningsvis i kapitlet heter det:

«Bestemmelsene i kapittel 1 om departemen-tets styring av underliggende virksomheterkan så langt det passer benyttes for virksom-hetens styring av driftsenheter innenfor virk-somheten. Dersom virksomheten finner dethensiktsmessig å stille de tildelte midlene tildisposisjon for virksomheter innenfor virksom-heten, skal denne skje skriftlig.»

I 2008 kom Plattform for ledelse, med sine krav tilprofesjonell ledelse. Plattformen er videreført avnåværende regjering (lederplakaten), se figur 6.3.

Plattformen bygger på fire generelle ledel-ses(grunn)funksjoner og krav til lederatferd:– strategi– drift– relasjonsbygging– kommunikasjons- og informasjonsfunksjoner

Statlige virksomheter er gitt et handlingsrom til åutøve disse funksjonene. Drift («kjernevirksom-het») får naturlig oppmerksomhet. Det kritiskekulepunktet er strategi. Klarer organisasjonenfortløpende å fornye seg, ta opp i seg løpende en-dringsbehov? Er man organisert på en måte somstøtter oppunder og bidrar til at strategi og utvik-ling gis fortløpende og tilstrekkelig oppmerksom-het? Er strategiarbeidet gitt et «organisatorisk ut-trykk»?

Professor Vanebo understreker, at for hverstrategisk målsetting må det være en organisato-risk struktur (en kobling av kompetanse, ansvarog roller) og en insentivstruktur. «Hvis ikke blirden strategiske målsettingen varm luft!». Pådenne måten sikres organisasjonens strategiskeplattform. Gode planer er viktig, men sier erfa-

Figur 6.3


ringsmessig lite eller ingenting om implemente-ringen på operasjonelt nivå.

6.3.7 Endringstrykk

Leif Johansen17 peker på viktigheten av at sentra-lenheten i organisasjonen evner å koble den over-ordnede strategien til den løpende kunnskapensom finnes på det operative nivået. Han reiserspørsmålet: «Hvor kommer incentivstrukturenfra? Finnes det styringssystem som legger til rettefor god kunnskapsutvikling?». I sistnevnte liggersondringen mellom enkeltkretslæring og dobbelt-kretslæring,18 hvor budskapet er at virksomhe-tens oppmerksomhet ikke ensidig må orienteresmot å gjøre ting «smartere» og mer «kostnadsef-fektivt», men i større grad må rettes inn mot å ut-vikle nye løsninger. I lærende organisasjoner medløpende tilpasninger trengs ikke stadige omstillin-ger. Det kritiske spørsmålet blir derfor: «Har til-pasningen i organisasjonen over tid vært nødven-dig og tilstrekkelig?». Er svaret nei, ligger en la-tent fare for at politikerne vil svare med økono-miske og administrative reformer.

Barnard lanserte i 1938 den såkalte interessent-modellen. Modellen skiller ikke mellom interes-senter henholdsvis innenfor og utenfor organisa-sjonen («åpen systemteori»). Interessenter ergrupper som alle har et potensial til å påvirke or-ganisasjonens målstruktur. Kartlegging og identi-fisering av ulike interessenter vil i en strategiskanalyse være av stor betydning, og særlig er detviktig å identifisere nøkkelinteressenter og deresposisjoner.

Organisasjonsteori viser at reelt og opplevdtrykk ofte varierer ganske mye. Endringsproses-ser fordrer både et substansielt endringstrykk ogen erkjennelse av behovet for endring. Organisa-sjonstoretiker Levin har stilt følgende to spørsmål:Hvilken virkelighet er viktigst («Which realitymatters»)? Og hvem av nøkkelinteressentenes (ei-erne, lederne, medarbeiderne, brukerne) virke-lighetsbeskrivelse skal være gjeldende?

Påtalemyndigheten er en robust institusjonmed en tydelig identitet. Rettssikkerhet og kvali-tet står helt sentralt. Dette tilsier stabilitet og for-utsigbarhet, og det er bred politisk enighet om atman ikke kan eksperimentere med slike grunn-leggende verdier. Forskning viser samtidig at detfor alle statlige monopol ligger en latent utfor-

dring i at et slikt utgangspunkt kan føre til et littlukket system.

Påtaleanalyseutvalget har samtidig merket segat riksadvokat Tor-Aksel Busch19 både understre-ker og fremhever denne viktige balansegangen:

«Uavhengigheten ved behandlingen av enkelt-saker skal vi verne om. De faglige vurderingerog hensyn skal alene være styrende for avgjø-relsene. Det må ikke forlede oss til å tro atenhver nytenkning om andre sider av påtale-myndighetens oppgaveløsning er et onde.»

6.3.8 Oppsummering

I gjennomgangen foran er det gjengitt faktorer,utviklingstrekk og teori som kan gi ståsteder for åvurdere hvordan påtalemyndigheten som etat børutvikle seg.

Det er bred enighet om at kriminalitetsbildeter i endring, både kvantitativt og kvalitativt. Forpåtalemyndighetens del vil dette reise nye utfor-dringer. Påtalemyndighetens kompetanse (i vidforstand) må ikke bare være god og oppdatert,men aller helst ligge i forkant av den utviklingenman ser komme; man kan ikke som før i tiden ba-sere seg på etablert erfaring og etablerte arbeids-former.

Grunnleggende for hvordan en etat fungerer,og i hvilken grad den er i stand til å ivareta sittsamfunnsoppdrag, er at det skjer en kontinuerligutvikling av organisasjonen. Hvis påtalemyndighe-ten skal klare å fornye seg fortløpende og ta innover seg løpende endringsbehov, innebærer dettevisse krav til organiseringen. Strategiarbeidet måforankres og på en eller annen måte gis et organi-satorisk uttrykk, som er synlig både internt og ek-sternt.

Et sentralt spørsmål er om dagens påtalemyn-dighet, som etat, fullt ut er rigget på en måte somgjør at den kan møte fremtidens utfordringer påbeste måte. Her er det flere sider ved organisasjondet er grunn til å se nærmere på, herunder hvilkefunksjoner som bør ligge hvor. Dessuten er det endel funksjoner, og da i første rekke strategiskefunksjoner, som må styrkes og forankres. Det ervidere grunn til å se på forholdet mellom påtale-myndigheten og andre interessenter på justisfel-tet; ikke minst har etableringen av Politidirektora-tet betydning for hvordan påtalemyndigheten fun-gerer. I dagens etat er det også klare begrensnin-ger for muligheten til å finne frem til, utvikle og

17 Johansen, Leif side 65 flg.18 Busch, Tor, m.fl., side 236.

19 Busch, Tor-Aksel, Rettsteori og rettsliv – festskrift til Car-sten Smith 2002 side 155–165.


befeste nye løsninger med hensyn til arbeidsfor-mer, fagutvikling mv.

Dette kommer utvalget tilbake til i kapittel 12.

6.4 IKT

6.4.1 Omstillingstrykk

Den digitale revolusjonen har gjort sitt inntogogså på påtalemyndighetens område. Verd åmerke seg er at riksadvokaten i sine siste stillings-utlysninger for statsadvokatene legger vekt på«gode IKT-kunnskaper». Det er også satt i ganglokale IKT-tiltak, som for eksempel digitale akto-rater og papirløse fengslingsmøter. Forhold hosnøkkelinteressentene gir en indikasjon på hvilkeIKT-utfordringer og forventninger som fremovervil bli rettet mot påtalemyndigheten. Politisk le-delse, domstolene og advokatene er sentrale på-drivere for en digital straffegjennomføring.

I statsbudsjettet for 2017 har Domstoladminis-trasjonen fått tilslutning til sin digitaliseringsstra-tegi, som går ut på at man innen seks år skal ha di-gitale, sømløse og papirløse rettsprosesser i Høy-esterett, de seks lagmannsrettene og de tolv stør-ste tingrettene. I Høyesteretts årsmelding 2016 vi-ses det til at «[d]et har skjedd en liten revolusjon iHøyesterett. I rettssakene er kilovis med papirdo-kumenter i ferd med å bli erstattet av nettbrett».Digitaliseringen i Høyesterett er ett av flere digita-liseringsprosjekt som nå skjer i domstolene. Enslik satsing vil også stille krav og forventninger tilat påtalemyndigheten i politiet og den høyere på-talemyndighet kan produsere, levere og presen-tere digitale aktorater og fengslinger.

I utkastet til ny straffeprosesslov fremhevesbehovet for å ta i bruk digitale løsninger både vedsamhandling med andre aktører i straffe-rettspleien og ved digital presentasjon av bevis iretten:20

«Betydningen av digitale løsninger i dagenssamfunn kan knapt overdrives. Om ikke lengevil fraværet av generelle IKT-løsninger i straf-fesaksbehandlingen fremstå som uforståeligfor mange, og særlig for yngre personer somhar vokst opp med omfattende bruk av digitalteknologi. Om det ikke foretas en opprustning,vil det kunne bre seg en oppfatning om at straf-ferettspleien er tungrodd og i utakt med øvrigsamfunnsutvikling, noe som igjen vil kunnevirke negativt inn på tilliten til systemet. Dette

gjelder for de generelle saksbehandlingssys-temene så vel som for kommunikasjon mellomaktørene og midler til bruk under etterforskingog rettergang. Kort sagt: Tiden er moden foren IKT-opprustning innenfor straffesaksfeltet.»

6.4.2 IKT-utfordringer for påtale-myndigheten

Det er i dag godt dokumentert at politiet og påta-lemyndigheten har behov for en kraftig moderni-sering av hele IKT-området. I Prop. 61 LS (2014–2015) s. 35 slås det fast at det ikke er mulig å ut-vikle norsk politi til en effektiv leverandør av godepolititjenester uten å styrke forutsetningene for åta i bruk moderne teknologi. Svakhetene knytterseg til ulike deler av IKT-området, herunder man-glende applikasjonsstøtte til etterforsking og påta-learbeid, manglende løsning for digital samhand-ling i justissektoren, generell mangel på utstyrsamt en eldre infrastruktur. I tillegg utnytter ikkepolitiet de teknologimulighetene som eksisterer imarkedet på en god nok måte.

Etter at MERVERDI-programmet21, somskulle sikre et IKT-løft innen straffesaksbehand-lingen, ble nedlagt i 2015, er oppgavene somskulle løses tilbakeført til Politidirektoratet. Stra-tegien er nå blant annet å gjennomføre flere min-dre prosjekt som kan gi raskere resultat for virk-somheten og etterforskingsområdet. Digitalise-ring og utvikling av IT-støtte utgjør av sammegrunn et av hovedområdene i handlingsplanen foretterforskingsløftet.

Informasjonsmengden i straffesaker øker dra-matisk, hvorav størsteparten er digital. Samtidigblir kriminaliteten stadig mer kompleks og profe-sjonell. Det er derfor behov for å anskaffe verktøyog etablere ordninger som gjør det mulig å hånd-tere store informasjonsmengder på en systema-tisk måte. Å legge til rette for digitale arbeidsme-toder som er egnet for påtalemyndighetens behov,er avgjørende for at bevis kan presenteres medhøy kvalitet, og at straffesaksavviklingen skalvære effektiv.

IKT-utfordringene for både påtalemyndighe-ten i politiet og Den høyere påtalemyndighet sy-nes særlig å være relatert til to hovedområder:– kompetanse/kunnskap til å forstå og håndtere

IKT-kriminalitet

20 NOU 2016: 24 side 153.

21 MERVERDI-programmet var politiets storsatsing på et nyttstraffesakssystem og nye arbeidsprosesser, bygget på enfremtidsrettet teknologi. Programmet ble stanset i 2015,fire år etter oppstart.


– kompetanse/kunnskap/utstyr til å bruke digi-tale arbeidsmetoder ved saksbehandlingen ogformidling/presentasjon av bevis i retten

6.4.3 Digitale arbeidsmetoder

Flere aktører i påtalemyndigheten og ved statsad-vokatembetene har de senere årene gjennomførtdigitale hovedforhandlinger. I tillegg gjennomfø-res nå de aller fleste fengslingssaker i Oslo ting-rett digitalt. Erfaringene og tilbakemeldingene fraaktørene har gjennomomgående vært gode. Enkost–nytteanalyse av digitale aktorater og fengs-linger foretatt av Politidirektoratet viser storeverdsatte gevinster knyttet til– spart tid i forberedelse– reduserte kostnader til kopieringsmateriell– reduserte fraktkostnader– spart tid ved hoved- og ankeforhandling

I tillegg kommer økt kvalitet i rettsprosessen, mil-jøhensyn og besparelser for domstolen og advoka-ter.

Konkrete tilbakemeldinger i evalueringen avpilotprosjektet Digitale aktorater, viser at et stortflertall av påtalejuristene ønsker å ta i bruk digital

arbeidsform22. Dette forutsetter imidlertid at ju-ristene har– nødvending IKT-utstyr– nødvendig applikasjonsstøtte (programvare)– tilstrekkelig opplæring

Virkeligheten og hverdagen for påtalejuristenepreges av at politidistriktene ikke har tilstrekkeligressurser til å investere i en digital utstyrspakkeog nødvendig opplæring. Tilsvarende gjelder forstatsadvokatene.

Som leverandør av IKT-tjenester til etaten harPolitidirektoratet påbegynt jobben med å forbedrede tekniske løsningene som gjør det mulig å for-berede, overlevere og presentere straffesaksdo-kumenter digitalt i fengslingsmøter og ved hoved-og ankeforhandlinger. Riksadvokaten har gitt sintilslutning til digitalisering av straffesakene, hvil-ket gir den nødvendige faglige forankring. I refe-ratet fra riksadvokatens embetsledermøte i mars2016 uttrykkes en forventning om at digital irette-føring benyttes i høyere grad.

22 Pilotprosjektet med utprøving av digitale aktorater ble gjen-nomført i tidsrommet januar – juni 2015. Sluttrapporten erdatert 30. juni 2015.


Kapittel 7

Kapasitet

7.1 Innledning

De senere års satsing på politiet og påtalemyndig-heten i form av økte bevilgninger til stillinger ogpersonell, kombinert med en nedgang i antall an-meldelser, skulle tilsi en ikke ubetydelig frigjøringav kapasitet hos både Den høyere påtalemyndig-het og påtalemyndigheten i politiet. Høyere kvali-tet, kortere saksbehandlingstid, økt oppklarings-prosent, mer tid til fagledelse osv. Mye tyder på atdenne forventede gevinsten så langt ikke har lattseg realisere – i alle fall ikke fullt ut.

7.1.1 Det politiske perspektivet

Under det nasjonale påtaleledermøtet i mai 2016redegjorde daværende justis- og beredskapsmi-nister Anders Anundsen for at påtalemyndigheteni tidsrommet 2002–2016, og særlig under den sit-tende regjering, var blitt styrket i betydelig grad.Han viste blant annet til:– Antall påtalejuriststillinger1 hadde gått opp fra

500 i 2008 til 679 i 2016. Særlig sterk var øknin-gen fra 2014 til 2015, hvor nye stillinger med-førte at antallet gikk opp fra 604 til 661. Forstatsadvokatene2 var økningen i samme tids-rom særlig sterk, hvor antallet økte fra 96 til108.3

– Politibudsjettet i samme periode økte også be-tydelig, og ministeren var tydelig på at han for-utsatte at påtalemyndigheten i politiet fikk sin«del» av denne utviklingen, uten at dette nær-mere ble konkretisert i kroner og øre.4, 5 Denhøyere påtalemyndighet hadde i 2014 et samletbudsjett på 162 990 000 kr. Denne summenøkte året etter til 191 205 000 kr.6 For perioden

2013–2016 er den samlede økningen på ca. 100millioner. Budsjettforslaget for 2017 for Denhøyere påtalemyndighet er på 244 538 000 kr.7

– Endelig nevnes at antall anmeldelser i sammeperiode, til tross for en reell befolkningsvekst,har vist en markant nedgang, fra 437 000 i 2002til 352 000 i 2015.

Justis- og beredskapsministerens budskap var atdenne satsingen forplikter. Det er en klar forvent-ning om at både påtalemyndigheten og politiet vi-ser evne og vilje til å omsette handlingsrommet iresultater. Som eksempel ble det vist til en forven-tet nedgang i restansebeholdningen samt en for-sterket fagledelse.

7.1.2 Økt reell kapasitet?

Utvalget finner innledningsvis grunn til å minneom at målet med påtaleanalysen er å berede grun-nen for en kvalitetsreform. Et ensidig fokus på pro-duksjonstall vil kunne gi et fortegnet bilde av vir-keligheten. Ressurstilførsel kan tas ut i økt pro-duksjon, men også i form av økt kvalitet, som ikkenødvendigvis gir seg synlige utslag på produk-sjonstallene.

Samtidig er utvalget enig i at ressursøkningen,særlig når den ses i sammenheng med teknolo-giske nyvinninger og en betydelig nedgang i antallanmeldelser, tilsier en positiv utvikling innenforalle deler av straffesaksbehandlingen. Når eksem-pelvis Sør-Vest politidistrikt oppgir at antall påta-lejurister i tidsrommet 2002–2016 økte fra 28 til45, oppstår en berettiget forventning om at denneøkningen gir seg utslag i både økt kvalitet og øktproduksjon.

Påtaleanalyseutvalget ser det, i tråd med man-datet, som viktig å forsøke å gi et svar på om dennevnte satsingen har gitt det forventede resultat,og hva som eventuelt er grunnen til at spesielt

1 Se punkt 3.3.4.2 Se punkt 3.4.4.3 4 av de 16 ble ansatt i 2014, 12 i 2015. 4 Det sies i budsjettproposisjonen at det er bevilget penger til

50 nye påtalejuriststillinger (2014 til 2015). 5 Påtaleanalyseutvalget har ingen oversikt over antall vakan-

ser, slik at det reelle tallet ikke nødvendigvis samsvarermed denne skisserte økningen.

6 Se punkt 3.4.1.7 Summen omfatter endringer i føringer av pensjonsforplik-

telsene, som på 2017-budsjettet utgjør NOK 23 566 000.


produksjonsøkningen kanskje er mindre enn mankunne forvente. Relevante spørsmål blir da:– Har påtalemyndigheten fått et reelt handlings-

rom til å svare opp politiske satsinger?– Hvis nei: Hvilke faktorer er det som i så fall tar

kapasitet?

Analysen er hovedsakelig rettet mot å identifiseresystemiske forhold. Dette har sammenheng medat materialet utvalget har fått presentert og trek-ker veksler på, er noe grovkornet. Dette vanske-liggjør absolutte svar, og utvalget vil være forsik-tig med prosentangivelser. Datagrunnlaget er hel-ler ikke uttømmende, og analysen har metodiskesvakheter. Samtidig er helhetsbildet som avtegnerseg entydig, og utvalget mener å ha identifisertfunn som både er valide og tilfredsstillende doku-mentert. Utgangspunktet gir grunnlag for åtrekke generelle konklusjoner og foreslå tiltak.Validitet handler som kjent om hvorvidt spørsmå-lene vi stilte, gjør at vi svarer på det vi ønsker åmåle. Utvalget mener at så er tilfellet.

7.1.3 Utredningens videre oppbygging

For å illustrere oppbygningen er kapitlene sam-menstilt, se figur 7.1.

Sentralt står en vurdering av om påtalemyndig-heten har rett kapasitet og riktig kompetanse. Forå kunne besvare dette spørsmålet, har utvalgetfunnet det nødvendig først å definere samfunns-oppdraget og oppgaveutførelsen. Kapasitet og kom-petanse er relative begreper som må vurderes iforhold til noe. Svaret på spørsmålet om hvorvidtpåtalemyndigheten er hensiktsmessig innrettet,er avhengig av hva etaten skal gjøre, og hvilke målsom skal nås. Når dette «noe» er definert og klar-lagt, vil neste steg være å vurdere om dagens ka-pasitet harmonerer med pålagte oppgaver og for-ventninger.

Når spørsmålet om kapasitet er klarlagt, bliroppfølgingsspørsmålet om det er mulig å jobbemer effektivt enn i dag, og om ulike effektivi-seringstiltak vil kunne oppveie kapasitetsmessigeavvik.

Samfunnsoppdrag og oppgaveutførelse påvir-ker også spørsmålet om kompetanse. Satt på spis-sen: Dersom statsadvokaten og påtalejuristen pri-mært skal være juridiske saksbehandlere, vil kra-vene til kunnskap stille seg annerledes enn om ju-ristene også skal være proaktive etterforskings-og fagledere.

Også organisering påvirkes av samfunnsopp-draget og oppgaveutførelsen. Kravene til en sen-tralisert og moderne organisasjonsstruktur for-sterkes hvis ambisjonen er en påtalemyndighethvor det skal utøves tett og aktiv etterforskings-og fagledelse, og hvor samhandlingen med politie-taten står sentralt.

Etter å ha analysert disse spørsmålene vil ut-valget i kapittel 11 gi en samlet oppsummering avovennevnte. Dette danner rammen for drøftingen(kapittel 12, 13 og 14) som munner ut i forslag tilkonkrete tiltak (kapittel 15).


7.2.1 Stillingsvekst på landsbasis

Politireform 2000 innebar blant annet en halveringav antall politidistrikter, fra 54 til 27. I år 2002 varden nye strukturen operativ. Utvalget har derforvalgt seg ut 2002 og 2016 som sammenlignbare årnår ressursutviklingen skal beskrives.

Til tross for et noe fragmentert og begrensettallmateriale, sitter utvalget igjen med et inntrykkav at prioriteringen av påtalemyndigheten, her-under utviklingen i antall påtalejurister på lands-basis, har vært noe varierende. Enkelte steder harutvalget fått seg forelagt dokumentasjon som syn-

Figur 7.1

Oppgave-utførelsekapittel 5

Kapasitet,effektivitet,

kompetanse, organisering kapittel 7–10

Samlet vurderingkapittel 11

Drøftingerkapittel 12–14

og Tiltakkapittel 15

Samfunnsoppdragpkt. 4.2 og 11.2


liggjør en bevisst satsing, andre steder synes situ-asjonen å være relativt uendret siden 2002. Disseforskjellene kan selvsagt ha ulike forklaringer. Ut-valget har ikke gått inn i tallene fra 2002 og vur-dert i hvilken grad bemanningen i 2002 i de ulikedistriktene var hensiktsmessig. Utviklingen desiste 15 årene gir derfor ikke et entydig svar påom dagens bemanning er «den rette».

Det samlede inntrykket er uansett at økningeni antall polititjenestekvinner/-menn – hvoravmange må forventes å bidra til produksjon avstraffesaker – ikke nødvendigvis samsvarer medutviklingen i antall påtalejurister. Utvalget harogså merket seg relativt store variasjoner mellomsammenlignbare distrikter. I møter med politidis-triktene har problemstillingen blitt påpekt og dis-kutert, uten at det har fremkommet overbevi-sende svar på tilsynelatende uforklarlige forskjel-ler.

Som illustrasjon vises det til utviklingen i to avdagens større politidistrikter: Sør-Øst og Sør-Vestpolitidistrikt.

7.2.2 Sør-Øst politidistrikt

Sør-Øst politidistrikt omfatter de tidligere politi-distriktene Telemark, Vestfold, Søndre og NordreBuskerud. I samtalene med sentrale representan-ter fra de fire tidligere politidistriktene og den nå-værende ledelsen, fikk utvalget opplyst følgende:

Vestfold hadde i 2002 24 påtalejurister.8 Talletøkte i 2005 til 27 etter opprettelsen av to nye stil-linger samt omgjøring av en sivil stilling. Dette tal-let holdt seg uendret frem til 2015, da politidistrik-tet fikk tildelt tre nye politiadvokatstillinger samtdrøftet omgjøring av en sivil stilling. Tallene for2016 viser at den reelle bemanningen ved utløpetav andre tertial var 269. Det ble opplyst at den øko-nomiske situasjonen var så vidt krevende at detmåtte påregnes nedbemanninger i distriktet somogså kunne komme til å omfatte påtalejuriststillin-ger.

Søndre Buskerud oppga at antall påtalejurist-stillinger i samme periode hadde gått opp fra ca.19 til 27. Det ble videre pekt på ulike forhold:

«Parallelt med økningen følger krav om at detavsettes stillinger til en rekke ulike områder:Personvernrådgiver, familie, økonomi, seksu-

elle overgrep, grenseløs, tilrettelagte avhør.Etterforskerne er stort sett helt ferske, og stil-ler mange spørsmål til politijuristen. Første-betjentrollen er i stor grad fraværende. Kom-pleksiteten i bevisbildet er sterkt økende. I sumer økningen mer enn spist opp.»

Telemark og Nordre Buskerud hadde lignende er-faringer. Telemark viste til et stort antall uerfarnejurister. 12 av 21 påtalejurister er nye siden 2012.10

Disse trenger nødvendigvis tid til å tilegne seg er-faring og kompetanse før de kan forventes å værei full produksjon.

7.2.3 Sør-Vest politidistrikt

Sør-Vest politidistrikt omfatter de tidligere politi-distriktene Rogaland og Haugaland og Sunnhord-land. Rogaland politidistrikt hadde i perioden2002–2016 en økning fra 28 til 45 påtalejurister. Itilknytning til denne utviklingen fikk utvalget opp-lyst følgende:

«Den forholdsmessige økningen i antall saker[positive avgjørelser] har ikke vært like storsom økningen i antall hoder. Derimot har antal-let jurister som jobber med alvorlige saker øktkraftig siden 2010. Dette gjør at gjennomsnitt-lig produksjon går ned, mens kvaliteten på dealvorligste sakene går opp. Mengdesakene hari noen grad måttet ‘lide’ som følge av utviklin-gen.»

7.2.4 Politimesterens totalansvar – kjedetenkning

Politidistriktene ledes administrativt, organisato-risk og faglig av en politimester. Av politiloven§ 16 første ledd fremgår at politimesteren har tota-lansvaret for hele polititjenesten i politidistriktet.

Som det fremgår av tildelingsbrevene til Riks-advokatembetet og Politidirektoratet, har den sit-tende regjering hatt et særlig fokus og oppmerk-somhet på kjedetenkning. Alle ledd i straffesaks-behandlingen skal ha ledelsens oppmerksomhet.Ressurssettingen av de ulike sektorene skal ses isammenheng.

De senere års økning i antall politistillingerkan tilsi en utvikling i antall påtalejurister. Utval-get har ikke foretatt egne beregninger av om res-surssettingen i de ulike politidistriktene rent fak-tisk er i balanse.

8 Antall stillingshjemler speiler ikke nødvendigvis det reelleantallet ansatte. Tallene omfatter ikke politimester, visepoli-timester og en midlertidig pi-lederstilling i samarbeidspro-sjektet Grenseløs.

9 Stillingshjemler står tomme på grunn av manglende bud-sjettmidler samt permisjoner. 10 Per september 2016.


7.3 Valg av systematikk

Etter inspirasjon fra Sør-Vest politidistrikt har ut-valget inndelt mulige årsaksforklaringer i bolker.Summen av disse, heretter kalt «drivere», utgjørutvalgets svar på spørsmålet om hvorvidt ressur-søkningen etaten er tilført, helt eller delvis er spistopp av nye oppgaver og gjøremål. Se tabell 7.1.

I den vertikale aksen er straffesaksbehandlin-gen inndelt i åtte hovedområder. Disse beskriver isum det alt vesentlige av hva en påtalejurist bru-ker tiden sin til. En eventuell utvikling (+/–) innenett eller flere områder vil naturlig påvirke spørs-målet om kapasitet. Hovedområdene er: ledelse, et-terforsking/etterforskingsledelse, tilrettelagte avhør,påtalearbeid, rettsoppmøter, jour/jourfri, kompetan-seutvikling og annet. Inndelingen representereringen eksakt vitenskap, og mellom disse kan dettenkes en viss overlapping. Under «annet» inngårgjøremål som ikke naturlig hører inn under de øv-rige sju områdene.

Langs den horisontale aksen sondres det mel-lom faktorer og utviklingstrekk som går direktepå den enkelte påtalejurists oppgaveportefølje (ek-sempelvis om juristene i dag bruker mer tid enntidligere på å lese et avhør), faktorer som går påendringer i rammebetingelsene i etaten (eksem-pelvis redusert merkantil støtte eller fraværet avpolitiførstebetjentrollen) og ytre krav og forvent-ninger (eksempelvis pålagte krav i tilknytning tiltilrettelagte avhør).

Påtaleanalyseutvalget baserer sine vurderin-ger på følgende kildemateriale:– JUS-tall11 og andre empiriske størrelser (punkt

7.4)

– sentrale «drivere» (punkt 7.5)– respondentenes synspunkter (punkt 7.6)– utvalgets egen vurdering (punkt 7.7)

7.4 JUS-tall og andre empiriske størrelser

En av faktorene utvalget har sett hen til, er empirisom politiet besitter, i første rekke såkalte JUS-tall. Hvorvidt slike tallstørrelser (040-koder, etc.)helt presist måler produksjon eller effektivitet, erdiskutabelt. Utvalgets behov er avgrenset til tallsom på aggregert nivå kan si noe om en utviklingover tid. I så måte anses disse tallstørrelsene somrelevante og egnede.

Enkelte av tallstørrelsene er også omhandlet ikapittel 3 og 8.

7.4.1 Antall anmeldelser

Året 2002 var et rekordår, med over 437 000 an-meldte lovbrudd.12 13 Utviklingen har derettervært jevnt nedadgående, til tross for en økning ibåde antall polititjenestemenn og borgere. Tren-den er felles for de fleste vesteuropeiske land, oghar sammenheng med en markant nedgang i an-meldt vinningskriminalitet. Tallet på anmeldte lov-brudd var i 2015 i overkant av 352 000.14

x innebærer endringer som tar kapasitet.(x)innebærer endringer som i noen grad tar kapasitet.

Tabell 7.1

Oppgaveportefølje Rammebetingelsene i etaten Ytre krav og forventninger

Ledelse (x)

Etterforskingsledelse (x) (x) (x)

Tilrettelagte avhør x

Påtalearbeid (x) (x) (x)

Rettsoppmøter

Jour/jourfri (x) x

Kompetanseutvikling

Annet (x) (x) (x)

11 JUS = Betegnelsen på straffesakstallene som fremgår avstraffesakssystemet (Strasak).

12 www.ssb/statistikkbanken – Statistisk sentralbyrå (SSB). 13 Se merknad til punkt 3.2.1 foran.14 Politiets årsrapport 2015 side 10.


7.4.2 Produksjon/produktivitet

Tallmateriale per 25. oktober 2016 viser utviklin-gen av positive påtaleavgjørelser for årene 2009–2015, se figur 7.2.15

Nedgangen i gjennomsnittlig produksjonenper påtalejurist illustreres ved følgende tall:– 2009: 340 saker

– 2014: 294 saker– 2015: 266 saker

Utviklingen må ses i sammenheng med nedgan-gen i antall anmeldelser og en økning i antall påta-lejurister. Nedgangen er derfor ikke ensbety-dende med at det jobbes mindre enn tidligere,men dokumenterer at gjennomsnittlig antall posi-tive påtaleavgjørelser på landsbasis er synkende.

I figur 7.3 fremgår den distriktsvise produksjo-nen av positive påtaleavgjørelser inndelt per påta-lejurist. I denne og tabell 7.2 brukes den gamle

15 Antall positive påtaleavgjørelser defineres her som antallsaker med enten forelegg, siktelse, tiltalebeslutning ellerpåtaleunnlatelse som påtaleavgjørelse. Påtalejurister inklu-derer årsverk til stillingsgruppene 1245 Politiadvokat, 1543Politiadvokat 2 og 0288 Politifullmektig.

Figur 7.2 Antall positive påtaleavgjørelser (antall saker)

200

220

240

260

280

300

320

340

360

380

140 000

145 000

150 000

155 000

160 000

165 000

170 000

175 000

180 000

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Positive påtaleavgjørelser per påtalejurist (høyre akse) Positive påtaleavgjørelser (venstre akse)

Figur 7.3 figur

0

100

200

300

400

500

600

700

Ves

tfold

Agd

er

Hed

mar

k

Gud

bran

dsda

l

Sog

n og

Fjo

rdan

e

Øst

fold

Tele

mar

k

Ves

topp

land

Fol

lo

Rom

erik

e

Hor

dala

nd

Sun

nmø

re

Sø

r-T

rønd

elag

Sø

ndre

Bus

keru

d

Nor

d-T

rønd

elag

Ves

tfinn

mar

k

Sal

ten

Nor

dre

Bus

keru

d

Tro

ms

Hau

gala

nd o

g

Rog

alan

d

Ask

er o

g B

æru

m

Nor

dmø

re o

g R

omsd

al

Hel

gela

nd

Øst

finnm

ark

Osl

o

Mid

tre

Hål

ogal

and

2009

2014

2015


distriktsinndelingen. Dette for å få med historisketall og utvikling.

Tallene viser store produksjonsforskjeller mel-lom politidistriktene. Samtidig har forskjelleneblitt noe mindre enn for eksempel i 2009. Tallene

angir positive påtaleavgjørelser og sier ingentingom antall saker som henlegges. Det skilles hellerikke mellom store og alvorlige saker og mindreressurskrevende «mengdesaker».

Tabell 7.2 Tabell

Politidistrikt Positive påtaleavgjørelser per påtalejurist

2009 2014 2015

Vestfold 602 406 372

Agder 555 450 406

Hedmark 502 471 355

Gudbrandsdal 460 268 246

Sogn og Fjordane 411 316 290

Østfold 409 262 306

Telemark 402 387 348

Vestoppland 400 262 253

Follo 386 257 296

Romerike 385 371 331

Hordaland 374 316 235

Sunnmøre 362 368 356

Sør-Trøndelag 347 302 235

Søndre Buskerud 347 300 289

Nord-Trøndelag 341 280 257

Vestfinnmark 337 273 229

Salten 334 324 228

Nordre Buskerud 319 231 278

Troms 291 275 213

Haugaland og Sunnhordland 283 380 302

Rogaland 272 290 229

Asker og Bærum 248 185 249

Nordmøre og Romsdal 247 300 262

Helgeland 237 265 328

Østfinnmark 237 196 202

Oslo 234 211 186

Midtre Hålogaland 233 230 210

Gjennomsnitt 340 294 266


7.4.3 Restanser

Tallene viser at restanseutviklingen i politidistrik-tene er positiv, se figur 7.4.16 Fra 2013 til utgangenav 2016 gikk restansene over tre måneder nedmed nesten 22 prosent. For restansene over 12måneder er også utviklingen positiv. Her er ned-gangen på ca. 26 prosent i samme periode.

7.4.4 En endring i den påtalemessige behandlingen av straffesakene?

7.4.4.1 Problemstillingen

En mulig forklaring på nedadgående produksjons-tall er at påtalejuristene jobber mindre enn tidli-gere. En slik konklusjon er likevel på ingen måtegitt, og vil også i noen grad variere mellom politi-distriktene. Eksempelvis kan det ha skjeddendringer i måten påtalemyndigheten materieltsett behandler hver enkelt straffesak på, eller detbrukes mer tid på oppgaver som ikke er direktemålbare. Det er ingen enkel oppgave å finne måle-parametere som på en valid måte belyser pro-blemstillingen. I det følgende vil utvalget likevelpeke på enkelte ikke-uttømmende faktorer somanses relevante.

7.4.4.2 Økt antall henleggelser?

I tabell 7.317 gis en oversikt over antall henlagtesaker for perioden 2009–2015. Tabellen skillerikke mellom uoppklarte og oppklarte henlagte sa-ker. I likhet med positive påtaleavgjørelser, doku-menteres en nedgang i det totale antallet. Særligstor er nedgangen i Oslo politidistrikt; politidis-triktet med det største straffesaksantallet. Utvik-lingen bør i noen grad ses i sammenheng medden generelle nedgangen i anmeldt kriminalitet,særlig innen vinningskriminaliteten. Oversiktensondrer ikke mellom de forskjellige sakstypene el-ler den konkrete henleggelsesgrunnen. Sakerhvor det mangler informasjon om gjerningsper-son, henlegges gjerne raskt og uten at det foretasetterforskingsskritt.

I andre tilfeller som for eksempel voldssakerog annen alvorlig kriminalitet, kan en sak bli etter-forsket over lenger tid, selv om den til slutt endermed henleggelse.

7.4.4.3 Saksbehandlingstid

Den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden varie-rer noe fra år til år, men har over tid vært relativtstabil, se tabell 7.4.

Sett i sammenheng med at restansene ogsåsynker, og da særlig de eldste sakene, indikererdette en positiv utvikling. Et logisk resonnement

16 Søylen i diagrammet for «restanser over 3 mnd.» inklude-rer også restanser over 12 måneder.

Figur 7.4

2012 2013 2014 2015 2016

Restanser over 3 mnd. 40443 44357 40083 36566 34635

Restanser over 12 mnd. 6994 8986 7825 7512 6590

0

5 000

10 000

15 000

20 000

25 000

30 000

35 000

40 000

45 000

50 000

17 Mottatt av Politidirektoratet i november 2016.


tilsier at nedarbeiding av de eldste sakene i en pe-riode lett medfører økt saksbehandlingstid.

7.4.4.4 Antall fengslinger

Fengslinger kan være ressurskrevende. Saken mågis høy prioritet, etterforskingsskritt må gjennom-føres som forutsatt. Dessuten medfører første-gangsfengslinger og fengslingsforlengelser at detmedgår tid til rettsmøter og andre forberedelser.Tabell 7.5 viser at antallet førstegangsfengslingerhar hatt en økning på ca. 38 prosent fra 2005 til2015. For fengslingsforlengelser er økningen isamme periode på ca. 99 prosent.

7.4.4.5 Antall rettsdager

Straffeprosessutvalget fikk som del av sin utred-ning utarbeidet rapporten En vurdering av enkeltepremisser for en ny straffeprosesslov.18 Hovedpunk-

tene i denne rapporten er gjengitt i NOU 2016: 24s. 125 flg. Når det gjelder «store og omfangsrikesaker«19 viser undersøkelsen en stabil situasjon.Antallet meddomsrettssaker i tingrettene hvor dethar medgått mer enn 60 rettstimer, er stabilt forperioden 2005–2014. Fra rapporten siteres:20

«Ser man bort fra år 2008 og 2011 (henholdsvis43 og 46 saker), ligger saksantallet for ‘store ogomfangsrike’ straffesaker, stabilt på 30–38 sa-ker pr. år. Oslo tingrett dominerer, og behand-ler omtrent halvparten av sakene for hvert år,

Tabell 7.3

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

henlagteforhold/

saker

henlagteforhold/

saker

henlagteforhold/

saker

henlagteforhold/

saker

henlagteforhold/

saker

henlagteforhold/

saker

henlagteforhold/

saker

201 Oslo 75 770 73 435 75 198 76 662 72 708 63 423 55 723

202 Øst 32 491 32 248 29 304 29 974 28 474 28 479 28 671

203 Innlandet 13 856 13 769 12 810 13 072 13 028 11 885 11 713

204 Sør-Øst 31 257 29 936 28 237 28 539 28 187 28 549 27 049

205 Agder 16 133 14 588 12 975 12 731 12 820 13 220 13 637

206 Sør-Vest 20 898 19 746 19 578 21 313 21 652 23 057 21 258

207 Vest 24 681 23 079 23 607 22 993 24 059 23 673 21 920

208 Møre og Romsdal 7 230 7 099 6 909 6 580 6 424 6 759 6 646

209 Trøndelag 16 807 19 430 17 805 16 748 17 988 17 459 14 842

210 Nordland 8 871 8 565 8 701 8 777 8 345 8 376 7 709

211 Troms 4 661 4 383 4 630 4 561 4 291 4 206 3 549

212 Finnmark 2 921 3 566 3 190 3 194 3 118 3 243 2 809

56 Kripos 42 47 45 93 387 97 49

60 Økokrim 75 29 49 57 49 78 25

62 Sysselmannen på Svalbard 66 65 40 61 79 59 90

Sum Distrikt 255 759 249 985 243 078 245 355 241 609 232 563 215 690

18 Undersøkelsen er gjennomført av Gert Johan Kjelby(cand.jur. og ph.d. fra Det juridiske fakultet ved Universite-tet i Bergen) og Lisbeth Fullu Skyberg (sosiolog fra Univer-sitetet i Oslo). Vurderingen følger som vedlegg 2 til NOU2016: 24.

19 Store og omfangsrike saker defineres som saker hvor dethar medgått mer enn 60 rettstimer (to uker og lenger).

20 NOU 2016: 24 s. 127.


men også her er årlig antall nokså stabilt i heleperioden.

Tallene gir etter vår oppfatning ikke grunn-lag for å konkludere med at antall store saker,slik de her defineres, har vært økende i perio-den 2005–2014.»

Av det totale antallet meddomsrettssaker som erbehandlet, utgjør de «store og omfangsrike» sa-

kene kun et lite mindretall. Om dette heter det føl-gende:21

«I 2010 behandlet tingrettene til sammen 15 243meddomsrettssaker. Av disse var altså 34 saker åanse som «store og omfangsrike», hvilketutgjør beskjedne 0,22 % av det samlede antallsaker. Tilvarende er situasjonene for perioden2011–2014: I 2011 var tallet 46 av 15 735(0,29 %), i 2012 30 av 15 095 (0,20 %), i 2013 33av 14 879 (0,22 %) og i 2014 35 av 14 629(0,24 %).»

Av dette materialet fremgår også at det har værten liten nedgang i antallet meddomsrettssaker itingrettene i perioden 2010–2015:

2010: 15 2432011: 15 7352012: 15 0952013: 14 8792014: 14 629

Tidsbruken i de store sakene viser også en rela-tivt stabil situasjon og utvikling:

«Over 60 prosent av det ellers lave antall storesaker avvikles altså 2–4 uker (tilsvarende 60–120 rettstimer) – med forbehold om at det istørre saker gjerne berammes noen ‘rettsfriedager’. Variasjonene til tross ses det i perioden

Tabell 7.4 Saksbehandlingstid for oppklarte lovbrudd etter kriminalitetstype, 2012–2016

2012 2013 2014 2015 2016

Økonomi 199 204 202 177 183

Vinning 99 102 108 96 98

Vold 113 119 127 119 111

Seksuallovbrudd 169 166 157 165 159

Narkotika 94 102 110 105 101

Skadeverk 103 110 112 108 100

Miljø 176 140 139 127 112

Arbeidsmiljø 264 307 280 236 253

Trafikk 72 77 84 74 68

Annen 76 75 82 80 85

Totalt 92 97 102 95 94

Tabell 7.5 Antall fengslinger

ÅrFengslings-forlengelse

Førstegangs-fengsling

2005 4 150 3 292

2006 4 457 3 494

2007 5 206 3 506

2008 5 756 3 480

2009 6 266 4 239

2010 7 800 4 460

2011 7 089 4 287

2012 7 638 4 679

2013 8 364 5 056

2014 8 739 4 950

2015 8 261 4 545

21 NOU 2016: 24 s. 127.


ingen vesentlig endring i gjennomsnittlig tids-bruk for saker over 60 rettstimer, med et mindreunntak for 2012, hvor antall saker er lavest (30saker), men tidsbruken høyest (141,8 timer). I2012 var det kun én sak med 10 eller flere til-talte (Asker og Bærum tingrett), men én lang-varig sak i Bergen tingrett (én tiltalt) på 578,5timer, trekker opp snittet for tidsbruk i 2012.»22

Lagmannsretten har i samme periode hatt en lig-nende situasjon og utvikling av antall saker sombetegnes som «store og omfangsrike», og i tids-bruken per sak.23

7.4.4.6 Oppsummering

Ut fra det foreliggende empiriske materialet er detvanskelig å finne gode tallmessige forklaringer påproduksjonsnedgangen. Isolert sett gir dettegrunnlag for å reflektere rundt spørsmålet omhvorvidt den enkelte påtalejurist jobber like effek-tivt og like mye som tidligere. Samtidig er detflere hensyn enn kun produksjonsperspektivetsom utvalget skal iaktta. «Forklaringen» på hvapåtalejuristene bruker tiden sin til, kan finnes an-dre steder og i andre kilder enn i de rene produk-sjonstallene.

7.5 Sentrale «drivere«

Det er særlig innenfor tre av driverne at utvalgethar mottatt empirisk materiale som gjør det muligå konkretisere en signifikant utvikling. Dette er:– tilrettelagte avhør– jour/jourfri (arbeidstidsbestemmelsene)– sakenes kompleksitet

7.5.1 Tilrettelagte avhør

Avhør av barn og særlig sårbare voksne ble over-ført fra domstolene til politiet med virkning fra 2.oktober 2015. Endringen i regelverket er ment åstyrke rettssikkerheten til disse gruppene, og gibedre vern mot vold og seksuelle overgrep. Antalldommeravhør/tilrettelagte avhør har skutt i væretde siste årene. Prioriteringen av saksområdet harvært tydelig både fra politisk ledelse, riksadvokatog politidirektør. Det er satt stramme frister forgjennomføringen av avhørene, og juristene er gitten utvidet og langt mer sentral rolle.

Siden 2013 har det vært en betydelig økningav slike avhør24. Hvis man tar med supplerendeavhør og fortsettende førstegangsavhør, ble det i2016 gjennomført 5 955 avhør. Dette er en økningpå 22 prosent i forhold til 2015 og en økning på125 prosent i forhold til 2013.25 Se figur 7.5.

Ser man antall avhør i sammenheng med denye fristene og den mer aktive rollen som påtaleju-risten er pålagt, står det helt klart for utvalget atdette området utgjør en signifikant kapasitetsmes-sig driver.

7.5.2 Arbeidstidsbestemmelsene (ATB)

I mail av 12. september 2016 anmodet Påtaleanaly-seutvalget Politidirektoratet om en nærmere over-sikt knyttet til ATB og det ressursuttak som følgerav denne.

I svaret heter det følgende:

«De fleste politidistrikter har løst sin jourtje-neste for påtalejurister ved at deler av dennetjenesten dekkes ved bruk av hjemmevakt. IATB er slik hjemmevakt avtalt ved at arbeidsti-den beregnes i forholdet 1:4. Hovedregelen et-ter gammel arbeidsmiljølov og HTA26 er bereg-

22 NOU 2016: 24 s. 127.23 NOU 2016: 24 s. 128.

24 Tallene fra 2013, 2014 og 2015 (delvis) relaterer seg til dentidligere ordningen med dommeravhør.

25 Det bemerkes at statistikkgrunnlaget fra perioden frem til1.10.2015 ikke har samme kvalitet som i dag, og det er der-for noe usikkerhet knyttet til tallmaterialet for 2013-2015.

26 Hovedtariffavtalen.

Figur 7.5 Antall tilrettelagte avhør 2013–16

2 652

3 665

4 895

5 955

0

1 000

2 000

3 000

4 000

5 000

6 000

7 000

2013 2014 2015 2016

An

tall

avh

ør


ning i forholdet 1:5. ATB har slik sett en litt merkostbar beregningsbrøk.

Den beregnede tid inngår i den gjennom-snittlige arbeidstiden til den enkelte som følgerordningen. Dette tilsvarer ca. 22,1 årsverk. Avdette står ATB-avtalen for 4,4 årsverk. (Ett år-sverk er satt til 1695 timer.)

Det er videre påpekt at uttak av kompense-rende hvile gir ekstra fravær fra den ordinæretjeneste. Kompenserende hvile skal gis når densammenhengende døgnhvilen blir under 11 ti-mer. Slikt fravær skal registreres i turnussys-temet TTA27.

Det er nå foretatt uttrekk fra TTA for åskaffe en oversikt på fraværskodene ‘kompen-serende hvile’ og ‘arbeidsfri periode’, som gis itilknytning til kortere hvile enn 11 timer. Detteer nok det fraværet som omtales som ‘ATB-fra-vær’. Slikt fravær kan avvikles både i en ordi-nær arbeidsperiode, samt når den enkelte harfri etter arbeidsplanen.

Uttrekket er gjort for alle politidistrikter foråret 2015. For begge fraværskodene kreves detat fraværet blir registrert. Her har distriktenevarierende rutiner. Dersom fraværet ikke re-gistreres gir dette en avviksfaktor for tall-grunnlaget. Vi antar at det er en stor feilkilde atdistriktene er dårlige til å registrere dette fra-været.

Vi har derfor tatt utgangspunkt i at det var[Sic] for politijuristene i 2015 ble gitt utbetalingfor ca. 3600 tilfeller med unntak fra hviletidsbe-stemmelsene. Dersom hvert tilfelle i gjennom-snitt utløser krav om 5 timer fri fra arbeid(kompenserende hvile) estimers [Sic]18 000tapte arbeidstimer. Dette tilsvarer 10,6 årsverk.

I henhold til Ressursanalysen for 2015 haretaten ca. 690 årsverk for påtalejurister.

Oppsummert viser tall fra SAP, samt esti-mert uttak av komp. hvile, et ‘ATB-fravær’ påca. 32,7 årsverk, tilsvarende ca. 4,7 %.»

Utvalget legger Politidirektoratets konklusjon tilgrunn. Her fremgår det at ATB-ordningen «kos-ter» 32,7 påtalejuristårsverk på landsbasis (2016),tilsvarende ca. 4,7 prosent av påtalemyndigheten ipolitiets samlede kapasitet.

Vaktordningen det legges opp til i de nye poli-tidistriktene (to eller tre skift) i forbindelse medFelles straffesaksinntak (FSI), vil ganske sikkertbidra til å heve kvaliteten på initialfasen i viktigestraffesaker. Bekymringen til flere av responden-tene er at dette samtidig vil gå ut over kapasiteten

til å behandle de resterende sakene. Dersom FSIkrever x antall juristårsverk, vil et politidistriktmed 30 jurister ha (30 – x) jurister til å utføre al-minnelig porteføljearbeid.

Påtaleanalyseutvalget er enig i at den skisserteutviklingen er godt fundert i et kvalitetsperspek-tiv, men hvor en skiftordning samtidig reiser utfor-dringer i et produksjonsperspektiv. Til tross forulike henvendelser, har utvalget ikke lyktes i åinnhente beregninger over estimert samlet res-sursuttak på landsbasis ved innføringen av FSI.

7.5.3 Sakenes kompleksitet

7.5.3.1 Generelt

Økt kompleksitet i sakene er av nesten samtlige re-spondenter fremhevet som en signifikant forkla-ring. En forsterket innsats på viktige områder somvold i nære relasjoner og overgrep mot barn, inne-bærer en vridning av politiets ressurser til områ-der som erfaringsmessig er mer krevende enn ek-sempelvis brukersaker for overtredelse av lege-middelloven. Problemstillingen opptar mange ietaten, illustrert ved avisinnlegg i boks 7.1.28

27 Turnus, Tjeneste og- Arbeidsreglement system. 28 Aker Avis Groruddalen 27. januar 2016.

Boks 7.1

I fjor skrev Akers Avis Groruddalen at politiethåpet på en økning av antall anmeldelser avvold i nære relasjoner på grunn av kampenmot mørketallene. Dette har nå skjedd. I 2015var tallet på 237 registrerte saker mot 145 i2011 og 194 i 2013.

– Av disse var 125 med dommeravhør til-rettelagt for barn, noe som betyr at i 125 sakervar barn vitne til vold eller selv utsatt for volds-handlinger. Vi har nå fått egne dedikerte juris-ter og egne etterforskere, samt en gruppemed risikoanalytikere som jobber med å av-verge gjentatt vold i familievoldssakene, fortel-ler påtaleleder for familievold på Stovner,Trude Buanes.

Selv om det har skjedd store endringer i2015, ligger det en mørk undertone bak tal-lene. Familievold i samfunnet koster i følgeStortingsmeldingen 2012/2013 4–6 milliarderkroner årlig.

– Det er viktig for oss at alle er trygge isine hjem. Dette er et samfunnsproblem, ogingen privatsak sier Buanes.


Respondentene har i sine redegjørelser pektpå alt fra «gjennomsnittlig tykkelse per straffesaker femdoblet» til «familievold handler ofte om per-sonlige tragedier» til «i dag må politiet etterforskealle spor, tidligere var det større handlingsrom forfaglige vurderinger og avgrensninger».

Utvalget har for sin del innhentet tall fra Denrettsmedisinske kommisjon som viser at antallrettsmedisinske erklæringer økte fra 6700 i 2012,til 8214 i 2015.

7.5.3.2 Politianalysen

I Politianalysen29 heter det:

«Politiets innretning og løsning av oppgavermå reflektere det samfunnet det er en del av.Politiet må tilpasse seg endringene i befolknin-gen, kriminalitetsbildet og kravene som stillestil politiet fra samfunnet som helhet. Somdenne gjennomgangen viser, er det viktigeendringer i dette bildet som utvalget mener børligge til grunn for hvordan politiet innretter segog løser sine oppgaver fremover:– (…)– Økt mengde bevismateriale og påfølgende

krav til objektivitet og kontradiksjon for åivareta rettssikkerheten gir økt arbeids-mengde og ressursinnsats for politiet.

– Politiets muligheter til å løse kriminalitetblir stadig bedre, med bruk av teknologisom DNA-analyse og elektroniske spor,samtidig er det teknologi som krever bety-delige ressurser.

– Økt mengde bevismateriale og påfølgendekrav til objektivitet og kontradiksjon for åivareta rettssikkerheten gir økt arbeids-mengde og ressursinnsats for politiet.»

7.5.3.3 Oppsummering

Til tross for at det er krevende å tallfeste det i pro-sent og belegge det med empirisk dokumenta-sjon, står det klart for utvalget at sakenes kom-pleksitet er en vesentlig kapasitetsdriver. Føl-gende faktorer står helt sentralt:– et mer komplisert bevisbilde– et større bevistilbud (elektroniske spor etc.)– et mer aktivt forsvar og en utvidet plass for for-

nærmede/bistandsadvokat

– en økning i antall fengslinger– mer krevende juss (internasjonale rettskilder,

strengere krav til presisjon)– høyere krav til kvalitet

Én av flere konsekvenser som flere respondenterhar pekt på, er at mange påtalejurister bruker mertid enn tidligere til forberedelser, skriftlige frem-stillinger og aktorater. Det lyttes gjennom avhør,det oppnevnes oftere to aktorer ved større hoved-forhandlinger, osv. Som en av respondentenepekte på da problemstillingen ble diskutert:

«Høyere kvalitet er bra – og kanskje nødven-dig. Det har samtidig en pris. Hvis kravene tilkvalitet betyr at vi klarer å høyne sak A fra 95 %til 98 %, men hvor det samtidig medfører at sakB henlegges på kapasitet, har da totalen (kvali-teten) egentlig blitt til det bedre?!«

7.5.4 Øvrige faktorer

De øvrige driverne omtales ikke eksplisitt i denneutredningen. Dette må ikke forstås dit hen atdisse driverne ikke både er relevante og viktigeforklaringer på hovedspørsmålet om hva ressur-stilførselen til påtalemyndigheten de senere år hargått til.

Det er heller ikke slik at utviklingen på alleområder entydig tilsier tilførsel av mer ressurser.På enkelte områder, eksempelvis antall rettsdagerper påtalejurist, er utviklingen relativt stabil.Denne driveren – målt per time i retten – anses avutvalget følgelig ikke som en sentral forklaring påhvor ressursøkningen til påtalemyndigheten hartatt veien.

Utvalget har også vært opptatt av utviklings-trekk som virker positivt på påtalemyndighetenssamlede kapasitet. Særlig bør utviklingen av ethensiktsmessig dataverktøy nevnes. Innen IKThar påtalemyndigheten på langt nær tatt ut detforeliggende potensialet. Tematikken er nær-mere omtalt under punkt 6.4.

7.6 Respondentene

I det følgende gjengis et ekstrakt av samtaler ut-valget har hatt med sentrale respondenter i kart-leggingen og vurderingen av driverne. Gjengivel-sen er basert på referater, likevel slik at me-ningsinnholdet er forsøkt holdt uendret.29 NOU 2013: 9 side 75.


7.6.1 Politidirektoratet

I diskusjonen med direktoratet ble det, blant an-net med henvisning til Femmeranalysen30, vist tilde nesten uforklarlige store forskjellene i produk-sjonstall distrikter og enheter imellom. Ledelsensrolle som pådriver, inspirator og tilrettelegger bleunderstreket.

Rekruttering ble fremhevet som en hovedut-fordring. Politiet har av Universum blitt kåret tilden mest attraktive arbeidsplass flere år på rad.Samtidig fokuseres det mye på eksamensresultatog lite på hvordan søkerne fungerer i arbeidssam-menheng – retten, produksjon, porteføljeforvalt-ning. Det mangler per i dag en nasjonal «kravspe-sifikasjon». Det er også et forbedringspotensialinnen oppfølging av nytilsatte. For de mer erfarnepåtalejuristene betyr dagens struktur og et merakademisert politikorps, at nåløyet for de sommåtte ønske seg andre utfordringer enn tradisjo-nelt påtalearbeid, har blitt trangere.

7.6.2 Sør-Vest politidistrikt

Innledningsvis ble det pekt på at oppgaveporteføl-jen til påtaleseksjonen preges av at det stadig duk-ker opp nye ting/oppgaver: ny politiregisterlov,nytt SSP31 mv. Et sett av nye kvalitetssikringskrav,hvor påtalejuristene tildeles en kontrolloppgave,trekker kapasitet. Siktelses- og tiltaleformulerin-gene i Grønnsak32 må samsvare med domsslut-ningen. Et annet eksempel som ble trukket frem,er den utstrakte bruken og utferdigelsen av politi-attester, hvor påtalejuristen ofte får tidkrevendespørsmål og oppgaver.

Politidistriktet estimerer at tilrettelagte avhør«koster» ca. ni årsverk mer enn tidligere. Forskrif-tens forutsatte kapasitetsberegninger anses åvære helt urealistiske.

«Vi hadde også tidligere jurister med ansvarfor de samme saksfeltene, men med størrebredde i porteføljen. Nå er porteføljene rendyr-ket til familievold med/uten tilrettelagte avhørog voldtekter (overgrep i videre forstand).Øvrige saker er flyttet ut til andre. Vi kan se enganske direkte sammenheng mellom saks-mengde/antall restanser før og etter innførin-

gen av tilrettelagte avhør, tilsvarende 7 juristår-sverk. I tillegg kommer 2 nye sivile stillingersom driver booking. Den reelle opp-prioriterin-gen av saksfeltet har krevd 9 årsverk.»

Øvrige forhold som ble fremhevet, var:– Antallet påtaleavgjørelser per hode har gått

ned siden 2002. Samtidig er arbeidet i hverstraffesak vesentlig mer omfattende. «Tykkel-sen» på sakene og prosessen i retten øker fra årtil år. Kvalitetskrav og forventninger øker – fradomstolene, aktørene og samfunnet forøvrig.

– Førstebetjentrollen er vesentlig redusert. Dis-triktet har hatt problemer med å rekruttere po-litibetjenter til Kriminalavdelingen. Dette eruheldig, da denne gruppen har stor betydningfor kvaliteten på straffesaksarbeidet. En annenkonsekvens er at juristen blir involvert selv ismå saker. Det relativt sett lave antallet tilståel-sessaker settes i sammenheng med fraværet avpolitiførstebetjent, og medfører mange unø-dige hovedforhandlinger for juristene.

– Involveringen i styringen av etterforskingen eren helt annen i dag enn tidligere. Antallet juris-ter som jobber med alvorlige saker, har øktkraftig siden 2010.

– Selv om antallet rettsmøter ikke har økt mar-kant, brukes i snitt vesentlig mer tid enn tidli-gere på påtaleavgjørelser og forberedelser tilrettsmøter.

– Lyd- og bildeavhørene svulmer opp. Mange ju-rister føler at de «må» høre gjennom alle lydav-hørene for å være tilstrekkelig forberedt.

– Elektroniske spor blir en stadig viktigere fak-tor. Flere kilder, videoer, PC-er som skal sikresog gjennomgås. Bruken av internett har ek-splodert. En rekke beslutninger ligger til påta-lejuristen.

– Arbeidstidsbestemmelsen (ATB) har stor be-tydning for påtalemyndighetens samlede kapa-sitet. Distriktet sitter ikke på konkrete tall, menutviklingen er signifikant.

7.6.3 Sør-Øst politidistrikt

Innledningsvis i samtalene ble det en diskusjonomkring prioriteringer, hvor møtedeltagerne gauttrykk for et ønske om en tydeligere harmonise-ring. Riksadvokatens mål- og prioriteringsrund-skriv inneholder 43 «skal», og dernest kommerkravene fra Politidirektoratet. Statsadvokateneoppleves som fraværende i prioriteringsspørsmål.Deres involvering etterlyses.

Kunnskaps- og informasjonsdeling i påtale-myndigheten ble fremhevet som et «sårt punkt». I

30 Femmeranalysen konkluderte med at de politidistriktenesom har lyktes best på produksjonssiden, har hatt tett opp-følging helt ned på individnivå. Påtaleledernes sentralerolle understrekes.

31 Reaksjonsregisteret og personidentitet- og politiopplys-ningsregisteret.

32 Komponent i saksbehandlingsverktøyet BL.


praksis er det vanskelig (nesten umulig) å finnefrem til autoritative kilder med mindre man vethvor man skal lete, og hva man leter etter.

Om tilrettelagte avhør ble følgende opplyst:

«Anslagsvis merkostnad i distriktet etter refor-men er 4 politiadvokater Vestfold, 3 Drammen,3 Hønefoss, Telemark 5 (på deltid). Estimertantall avhør i 2016 er på ca. 800 avhør. Øknin-gen er formidabel. I tillegg bindes det opp myetid (man kan ikke planlegge med hovedfor-handlinger osv.). Hvorfor har antallet tilrette-lagte avhør eksplodert? Dette har selvsagt enside til kvalitet – tidligere var det store forskjel-ler på hvordan disse sakene ble håndtert.Nesten litt som narkotikasaker. Hvor mye er vivillige til å bruke av tid/krefter? Terskelen forå si i fra har blitt mye lavere (barnehager, bar-nevern, skoler, …).»

Representantene fra Vestfold politidistrikt fremhe-vet følgende faktorer:– Dokumentasjon er bra i et kvalitetsperspektiv,

men også en faktor som spiser av påtalemyn-dighetens (og etterforskernes) samlede kapa-sitet.

– Fornærmedes (og andres) rettigheter er isterk utvikling.

– ATB utgjør en kapasitetsmessig økning på ca.15 prosent sammenlignet med 2002.

– Økt spesialisering – i dag er eksempelvis treårsverk avsatt til saker om økonomisk krimina-litet.

De fire tidligere distriktene ble oppfordret til å giet forsiktig overslag over kapasitetsutviklingen itidsrommet 2002–2016 og anslo følgende i et ka-pasitetsregnskap:– nye årsverk – pluss 30 prosent– ATB – minus 15 prosent– tilrettelagte avhør – minus 15 prosent– notoritet/dokumentasjonskrav – minus x pro-

sent– økte krav/høyere kvalitet (saksmengde, avhør

mv.) – minus x prosent

Positive faktorer/drivere

– kriminalitetsbildet (og antallet vinningsforbry-telser) er nedadgående

– politiarbeid på stedet, initialfasen– spesialiserte fagmiljøer gir bedre kvalitet i al-

vorlige saker

– bedre porteføljekontroll (innsyn i hverandresproduksjon, litt konkurranse, aktiv påtalele-delse)

Konklusjonen var at driverne i sum mer enn tilsva-rer ressursøkningen.

7.6.4 Oslo politidistrikt

I møte med ledelsen ved Grønland politistasjonsvarte distriktets representanter at juristbeman-ningen er akseptabel, gitt dagens oppgaveporte-følje. Samtidig er handlingsrommet høyst begren-set – «skal noe inn, må noe ut». Det ble vist tilJahre-utvalget (2000–2002), som satte søkelys pårestanser. I dag har påtalejuristene gjennomgå-ende god kontroll på porteføljene. Det ble ogsåvist til økt vekt på resultatoppfølging, konkretisertpå følgende måte:– påtaleseksjonen formidler resultater til juris-

tene– påtalelederne har månedlig oppfølging av sine

jurister– strenge krav til notoritet– resultatkrav på personnivå– bedre koordinering, mer fokus på person, mer

målrettet/VIC33

– jourkontor– bruk av etterforskingsplan/ordre med frister

På spørsmål om hvorvidt straffesakene er blittmer komplekse, opplyste distriktet følgende:– Det er ikke flere hovedforhandlinger.– Varighet per sak viser en svak økning, som kan

ha sammenheng med færre forelegg.– Frifinnelsesprosenten har gått ned fra 8 til 6

prosent (resten av landet ligger rundt 7 pro-sent). Dette ses på som en kvalitetsindikator.

Av faktorer som trekker kapasitet, ble det vist tilfølgende:– manglende avklaringer omkring påtalejuris-

tens rolle– krav om stadig mer «rydding» i saker– mangel på merkantil støtte34

– fravær av politiførstebetjent– ID-utfordringer

33 Gjengangerprosjekt i Oslo politidistrikt – Very ImportantCriminals.

34 Fagforeningsrepresentant anslo at man taper ca. hundrepåtaleårsverk nasjonalt på grunn av manglende kontor-støtte. Dette baserer seg på erfaringer fra en kartleggingman gjorde på Grønland politistasjon i Oslo («1–2 timermerkantilt arbeid per dag»).


– økte krav og forventninger til fornærmede-/på-rørendeoppfølging

– forsvarerstrategier– fraværet av et oppdatert og mer intuitivt BL/

styringssystem35

Av faktorer som øker kapasiteten, ble det vist tilfølgende:– politiarbeid på stedet– bedre arbeid i initialfasen– bedre porteføljestyring («fra enkeltsak til hel-

hetsblikk»)

7.6.5 Politijuristene

I etterkant av møtet med Politijuristene har ut-valgsleder akseptert en forespørsel fra foreningenom å få inntatt et skriftlig innspill om kapasitet ogeffektivitet.

«Tradisjonelt har man i påtalemyndighetenganske ensidig sett på forholdet mellom resul-tatene og antall årsverk (ressurser) som erbrukt for å oppnå resultatene. Hvorvidt dettesier noe om påtalemyndighetens reelle produk-tivitet, gir en slik tilnærming ikke nødvendigviset svar på. Politijuristene ønsker å dreie søkely-set over på hvilke oppgaver påtalemyndighetenskal løse (formålet). Oppgaver som ligger uten-for målhierarkiet, er krevende å angi eksakt.Hva gjøres av påtalejuristen og av etterforske-ren? Selv om forberedelser til avhør ikke pri-mært ligger til påtalejuristen, kan slike likevelkreve adskillig overveielser (også av politifag-lig karakter) som påtalemyndigheten bør ha enklar formening om.

Påtalejuristene må ha arbeidsmetodikksom gjør at vedkommende bruker tiden og ka-pasiteten sin til det som er riktig. I dette liggernoe mer enn ‘kontorstøtte’ og hjelpemidler. Tresentrale dimensjoner er hvordan påtalejuristenforholder seg til den politifaglige kapasiteten,domstolen og fordelingen av egne arbeidsopp-gaver. Det er viktig å ha et avklart forhold tilhvilke deler av arbeidsoppgavene som kreverinvolvering, og ikke minst hvilke tiltak elleroppgaver som ikke foranlediger påtalejuristenskapasitet.

I perioden 2006–2016 har det vært en mar-kant økning i politiet budsjetter og vekst i antallårsverk for påtalemyndigheten. Hvorvidt dethar skapt en forbedring i påtalemyndighetenseffektivitet, er usikkert. Det er store forskjeller

mellom de enkelte påtaleenhetene og deresproduktivitet. Tiltak som er i ferd med å imple-menteres gjennom nærpolitireformen, påvir-ker sannsynligvis effektiviteten langt mer ennen isolert endring av struktur eller organise-ring av påtaleenhetene i politiet. Et slikt eksem-pel er etablering av ‘felles straffesaksinntak’ og‘politiarbeid på stedet’.

Fordelene ved det integrerte systemet børutnyttes bedre enn i dag. Straffeprosesslovut-valget foreslår en klar rolle- og ansvarsforde-ling mellom påtalemyndigheten og andre tje-nestepersoner i politiet. Påtalemyndigheten ipolitiet er ansvarlig for legalitetskontroll medstraffesaksbehandlingen i politiet. Det er nød-vendig å operasjonalisere dette ansvaret.

Dernest motivasjonen for den enkelte. Poli-tijuristene opplever at arbeidets karakter ska-per engasjerte, oppofrende og motiverte ar-beidstakere. Et ensidig produksjonsfokus kanmedføre at man mister av syne det viktigste.Det er underkommunisert hvilken andel somhar gått til å dekke overgangen til regulert ar-beidstid. Før 2008 hadde samtlige politijuristerpålagt utvidet arbeidstid. Det utgjorde 42 år-sverk, basert på 600 produserende politijuris-ter og et samlet årsverkstimer på 1700. Gjen-nom forhandlinger om arbeidstidsbestemmel-ser ble denne ressursen fjernet, uten at dettegrepet i ettertid er kompensert. Aktiv tjenesteutenom normalarbeidstid er dyrere enn reser-vetjeneste, i den forstand at det konsumerer engod del av arbeidstiden. Dette valget står sen-tralt ved organiseringen av nye politidistrikter.Politijuristene tror tolv jourhavende jurister pålandsbasis er utilstrekkelig.

Alle påtaleenheter har de samme overord-nete målsettinger og har relativt like mål for ef-fektivitet og produktivitet. Likevel er det ulikthvordan de organiserer arbeidsprosessene in-ternt. Det er politijuristenes oppfatning at enrekke dimensjoner som i dag er ulike, kunnevært mer like – gjerne i form av arbeidsprose-dyrer eller rutinebeskrivelser som i større gradlegger føringer på de konkrete elementene i ar-beidsprosessen. Det gjelder også med tanke påstyring og kontroll. Ulike bemanningsanalyserhar vist betydelige forskjeller mellom distrikte-nes ressursbruk per sak. Vi er usikre på hvasom kan forklare slike forskjeller. Det er vår er-faring at forskjellene i hovedsak er individuelleog at det er små forskjeller i arbeidsmåter, or-ganisering eller ledelse. Funn tyder på at poli-tijuristene er på sitt mest produktive etter omlag fire år i stillingen.»35 Straffesaksbehandlingssystem.


7.7 Påtalemyndigheten i politiet – oppsummering

I mandatet heter det at analysen skal ha et særligfokus på om påtalemyndigheten har riktig kapasi-tet til å ivareta de mål som er angitt, og identifi-sere forbedringspotensial og foreslå løsninger foren kapasitetsutvikling.

I en slik vurdering ligger en latent utfordring,ved at en ressurstilgang ofte medfører at man rentfaktisk kan bruke mer tid på de oppgavene manhar. Får påtalejuristen mer tid, som kan brukes tilå forberede neste hovedforhandling, vil vedkom-mende ofte bruke noe mer tid på nettopp dette.Ressurstilførselen vil således kunne medføre noehøyere kvalitet, men uten at dette nødvendigviskommer til syne i den rene produksjonen.

En annen dimensjon knytter seg til ledelse.Femmeranalysen har dokumentert viktigheten avledelsens oppmerksomhet om straffesaksbehand-lingen generelt, og påtaleleders rolle ved oppføl-gingen av den enkelte påtalejurist spesielt. Oslopolitidistrikt fremhevet også betydningen av godporteføljeforvaltning som en sentral forklaring påat antall gamle saker er bygget ned de senere år.Dette er perspektiver som Påtaleanalyseutvalgeter enig i.

Samtidig viser gjennomgangen at påtalemyn-digheten i politiet parallelt med en bemannings-messig økning er tilført nye oppgaver, som i sumkan synes å overgå den nevnte ressurstilførselen.Påtaleanalyseutvalgets vurdering er at handlings-rommet til å utøve viktige aktiviteter som etterfor-skingsledelse, er begrenset. En konsekvens avdette kan være redusert gjennomslagskraft, allden tid denne ikke bare er tuftet på formelle posi-sjoner, men også preges av fortløpende kunnskapom saken og involvering.

Hvordan en slik utvikling vurderes, har nærsammenheng med hvordan man forstår påtale-myndighetens samfunnsoppdrag. Påtalemyndig-hetens kapasitet er en relativ størrelse.– Tolkes samfunnsoppdraget innskrenkende,

med en påtalemyndighet som primært ses påsom reaktiv kontrollør og produsent av straf-fesaker, anser Påtaleanalyseutvalget dagenskapasitet som akseptabel – med forbehold omulikheter mellom og innad i politidistriktene.

– Forstås samfunnsoppdraget som noe mer, meden påtalemyndighet som bidrar i prioriterings-spørsmål, utøver aktiv etterforskingsledelse ogsom engasjerer seg i politiets virksomhet og ut-vikling, er dagens samlede kapasitet ikke til-strekkelig.

En videreføring av dagens situasjon har ikke ståttsentralt i utvalgets undersøkelser, men reiser likefullt et spørsmål om hvorvidt dagens kapasitet ipåtalemyndigheten i politiet er tilstrekkelig. Herhar det vært ulike syn i utvalget. Utvalget har kun-net enes om at en økt oppgaveportefølje og en sat-sing på kompetanseutvikling, fullt ut bør kompen-seres i form av ressurstilførsel. Det har imidlertidvært delte meninger om hvorvidt kapasiteten per idag er tilfredsstillende, gitt dagens oppgaveutfø-relse.

Begrunnelsen for at utvalget er skeptisk til åforeslå en generell styrking av påtalemyndigheteni politiet nå, er stor usikkerhet knyttet til hvilke avde identifiserte utfordringene som skyldes ressur-smangel, og hva som knytter seg til manglenderolleavklaring, usikkerhet og fravær av ledelse ogoppfølging. Det er også naturlig å høste erfaringerfra den nye politistrukturen, hvor politimestrenefor tiden organiserer og ressurssetter sine påtale-miljøer.

7.8 Den høyere påtalemyndighet – kapasitet

Den høyere påtalemyndighet har tatt del i en ikkeubetydelig ressursøkning de senere år. Også fordenne gruppen er det derfor rimelig å forvente enpositiv kvalitetsmessig og effektivitetsmessig ut-vikling innenfor straffesaksarbeidet. I tråd medmandatet vil utvalget forsøke å gi et svar på omsatsingen har gitt det forventede resultat. Hvissvaret helt eller delvis er nei, hvilke faktorer er detsom i så fall tar kapasitet?

Det empiriske materialet er noe mangelfullt.Samtidig peker mange av forklaringene i sammeretning, og Påtaleanalyseutvalget anser det derformulig å gi et substansielt svar. Valg av tilnærmingog fokusområder for Den høyere påtalemyndighethar mye til felles med gjennomgangen for påtale-myndigheten i politiet. Enkelte av de identifisertedriverne er sammenfallende, og beskrivelsene ikapittel 7.2–7.6 har i noen grad overføringsverditil Den høyere påtalemyndighet.

7.9 JUS-tall og andre tallstørrelser

7.9.1 Datagrunnlaget

Fra Riksadvokatembetet har Påtaleanalyseutval-get mottatt nøkkeltall36 for årene 2007–2015, samtførste halvår 2016. Enkelte av disse refereres i detfølgende.


7.9.2 Antall saker

Fra Riksadvokatembetet har utvalget mottatt tallsom viser en markant utvikling i antall straffesa-ker37 i tidsrommet 2008–2016:

Som tabell 7.6 viser, ble det i 2008 truffet ca.53 000 avgjørelser, i 2015 ca. 77 000, en økning påca. 45 prosent. Det er særlig de siste årene at an-tall avgjørelser har økt sterkt. Økningen fortsatte i2016 med 39 251 avgjørelser per første halvår 2016mot 37 076 på samme tid i fjor, men synes ved ut-løpet av annen tertial 2016 å ha stagnert. Halvår-stallene er de høyeste noensinne.

Oslo statsadvokatembeters vurdering er atden betydelige økningen de siste to årene skyldeset økt antall påtalejurister uten utvidet påtalekom-petanse. En kan merke seg at saksmengden i poli-tiet, i form av anmeldelser og positive påtaleavgjø-relser, har vært synkende de senere år.

7.9.3 Saksbehandlingstid

Gjennomsnittlig saksbehandlingstid i straffesa-kene ved statsadvokatembetene i perioden 2012–2016 var som følger:

2012: 16 dager2013: 17 dager2014: 18 dager2015: 18 dager2016: 17 dager

Saksbehandlingstid regnes fra saken kommer inntil embetet til påtaleavgjørelse treffes, og omfatterbåde positive påtalevedtak (040-koder), henleggel-ser, godtakelse av dom, beslutning om anke mv.

Gjennomsnittlig saksbehandlingstid i klagesa-kene ved statsadvokatembetene var følgende:

2012: 21 dager2013: 18 dager2014: 20 dager2015: 17 dager

2016: 19 dager

Som nevnt har det vært en økning i antallet sakertil behandling hos statsadvokatembetene. Saksbe-handlingstiden har i samme periode vært stabil.Antall avgjørelser i klagesaker i 2016 var 2756,mot totalt 71 588 avgjørelser i straffesakene (påta-lesakene), og utgjorde totalt 3,7 prosent av avgjø-relsene.

7.9.4 Antall aktorater

Antall aktorater utført av statsadvokater var 1259 i2007 (71 statsadvokater) og 1076 i 2015 (94 stats-advokater). Høyest antall aktorater var i 2010,med 1773 aktorater.

7.9.5 Antall rettsdager

Rettsdagsantallet (aktorater utført av statsadvoka-tene) varierer i perioden fra 3137 i 2007 til 3245 i2015. Høyeste antall rettsdager var 3402 i 2012 (80statsadvokater). Det er samtidig verd å merke segen betydelig økning i antall rettsdager utført avstatsadvokatene første halvår 2016, med 2161 mot1728 på samme tid i 2015. Antall rettsdager har al-dri vært høyere.38 Reisedager kommer i tillegg.

7.9.6 Antall behandlede ankesaker i lagmannsretten

Antall behandlede ankesaker i lagmannsretten erinndelt etter begrensede anker, bevisanker og lag-rettesaker, se tabell 7.7.

Samlet sett viser tallene en nedgang i antalletbehandlede saker i lagmannsrettene fra 2011 til2015.39 Det fremgår ikke av tallmaterialet hvor-vidt sakene er aktorert av politijurister eller stats-advokater.

7.9.7 Oppsummering av tallmaterialet

Slik Påtaleanalyseutvalget vurderer det, er detsærlig økningen i antall saker inn til statsadvoka-tene fra 2008 til 2016, som fortjener oppmerksom-

36 Antall aktorater og rettsdager (herunder summen av retts-dager og reisedager til rettsmøter) for statsadvokatene vedstatsadvokatembetene, samt antall avgjørelser i straffesa-ker ved embetene.

37 Med «saker» menes her antall avgjørelser truffet av stats-advokatene i straffesaksbehandlingen, det vil si avgjørelseri såkalt basissak (én avgjørelse for hver siktelsespost perperson (siktet)).

Tabell 7.6

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

53 686 52 892 61 521 65 375 60 225 63 798 68 016 77 505

38 Fosheim-utvalget uttalte at 50 retts- og reisedager bør værenormen for statsadvokatenes retts- og reisedager per år.

39 www.domstol.no/statistikk.


het. Dette forklares i noen grad med økningen ipolitijurister uten utvidet påtalekompetanse. Øk-ningen har vært markant de siste par årene, ogdet er logisk at i alle fall deler av kapasitetsøknin-gen i 2014/15 i form av 16 nye statsadvokater hargått med til å dekke opp denne merbelastningen.

7.10 En endring i statsadvokatenes påtalemessige behandling av straffesakene?

Sentralt i Påtaleanalyseutvalgets arbeid står på-stander formidlet fra både statsadvokater, politiju-

Tabell 7.7

Meddomsrett – begrenset anke

Behandlede saker

2011 2012 2013 2014 2015

Agder 26 33 28 33 31

Borgarting 88 60 91 77 80

Eidsivating 19 20 18 15 10

Frostating 16 15 17 17 21

Gulating 38 41 41 19 32

Hålogaland 13 22 16 18 4

Totalt 200 191 211 179 178

Meddomsrett – bevisanke

Behandlede saker

2011 2012 2013 2014 2015

Agder 75 75 73 78 74

Borgarting 112 129 121 122 138



Gulating 92 89 92 74 55


Totalt 420 431 418 402 401

Lagrettesaker

Behandlede saker

2011 2012 2013 2014 2015

Agder 46 43 40 50 40

Borgarting 148 139 100 118 106



Gulating 62 62 62 59 52


Totalt 339 317 280 318 281


rister, og øvrige respondenter om at det i dag bru-kes mer tid per straffesak enn tidligere. Utvalgethar ikke fått seg forelagt empirisk materiale somgir en samlet fremstilling av tematikken, eller somsystematisk underbygger dette erfaringsbaserteinntrykket, men har merket seg at dette er noenær sagt «alle» i påtalemyndigheten synes åmene.

Gode måleparametere har vært vanskelig åfinne. Påtaleanalyseutvalget har i sine undersøkel-ser og samtaler med respondentene derfor hatt fo-kus på å identifisere eventuelle endringer (øknin-ger) i statsadvokatenes arbeidsoppgaver og opp-gaveportefølje når man ser utviklingen over flereår.

7.11 Økt medgått tid til fagledelse og utadrettet virksomhet?

Utvalget har ikke mottatt et presist tallmaterialefor medgått tidsbruk til fagledelse og utadrettetvirksomhet. Det legges likevel til grunn som do-kumentert at det har vært en økning i medgått tidpå disse områdene samlet sett, om enn i noe vari-erende grad og med til dels store ulikheter embe-tene imellom.

Samtidig kan utvalget ikke se at det er doku-mentert at denne økningen tilsvarer de totalt 16årsverkene som den høyere påtalemyndighet fikki 2014/2015.

Av riksadvokatens brev til Justis- og bered-skapsdepartementet datert 30. september 201640

bekreftes at deler av stillingsveksten har medgåtttil tradisjonell straffesaksbehandling:

«Aktorering og fagledelse er ikke et rapporte-ringspunkt. De inngår imidlertid i den totaleoppgaveløsning i Den høyere påtalemyndig-het, og bl.a. måloppnåelse kan vanskelig seesuavhengig av også denne delen av statsadvoka-tenes virksomhet. Statsadvokatene rapporte-rer hvert halvår rutinemessig til riksadvokatenom antall aktorater og rettsdager. Pr. førstehalvår 2016 hadde statsadvokatene stått i ret-ten i 2 161 dager, mot 1 728 rettsdager påsamme tid i 2015. Økningen i antall rettsdagerpå ett halvår utgjorde 433 dager. Antall rettsda-ger har aldri vært høyere enn nå. Det såkalteFosheim-utvalget uttalte alt i 2001 at 50 retts-og reisedager bør være normen for hvormange retts- og reisedager en statsadvokat børha pr. år. I løpet av annet tertial har statsadvo-

katene gjennomført en kvalitetsundersøkelseav etterforsking og påtalebehandling av vold-tekts- og familievoldssaker, hvilket har krevdmer ressurser i fagledelsen enn tidligere pådette tidspunkt av året. I denne sammenhengminner en også om den kraftige økningen iantall saker inn til statsadvokatembetene frapolitiet. Den fortsatt gode måloppnåelsen i Denhøyere påtalemyndighet i 2016 ville på dennebakgrunn ikke vært mulig uten den betydeligestillingsvekst en fikk i statsbudsjettet for bud-sjettåret 2015. Antakelig ville ikke bare fagle-delsen, men også utførelsen av primærfunksjo-nen – aktorering av de alvorligste straffesa-kene – blitt skadelidende uten stillingsveksten.Det er all grunn til å berømme medarbeiderneved statsadvokatembetene for god innsats sålangt i 2016. Arbeidspresset statsadvokatembe-tene nå opplever vil imidlertid utfordre gjen-nomføringen av fagledelsen både høsten 2016og det kommende året.»

Tradisjonelt rapporterer både den enkelte statsad-vokat og embetene straffesakstall, og da særligantall rettsdager. Med det økte fokus som nå er påde øvrige arbeidsoppgavene ved embetene, anbe-faler utvalget at det fremover i større grad søkesinnhentet tall fra embetene på arbeidsoppgaver ut-over den tradisjonelle straffesaksbehandlingen.

7.12 Fornebo-utvalget

I Fornebo-utvalget heter det om ressurssituasjo-nen ved statsadvokatembetene følgende på side72:

«Arbeidsgruppen er under dette punkt bedtom å vurdere om det i dag er samsvar mellomoppgavene og foreliggende ressurser, hvilkenressurstilførsel som er nødvendig ved avvik, ogeventuelt hvilke oppgaver som må redusereseller fjernes for å oppnå balanse.

Ressursspørsmålet er særdeles vanskelig,blant annet fordi det skjer en mer eller mindresynlig tilpasning av oppgaveløsningen til deressurser som til enhver tid foreligger. Samti-dig er det i dag ikke helt enkelt å gi en klar be-skrivelse av oppgavene, og hvor godt disse idag samlet sett løses. Med unntak av påtalebe-handlingen av de saker som kommer inn til em-betet, er det mulig å redusere eller øke innsat-sen i alle deler av virksomheten. Typisk kan ak-torater i større eller mindre grad overlates tilpolitiet, og embetene kan i dag til en viss grad40 Rapporteringskrav fremgår av tildelingsbrevet for 2016.


regulere volumet på, og bruken av aktorresur-sene [Sic]selv. Ett embete angir som eksempelat statsadvokatene tar nær alle begrensede an-ker, mens andre tar en liten brøkdel av disse sa-kene. Det fremkommer også betydelige for-skjeller i bruken av politiaktorer i 6-årssaker,og samtidig er det som tidligere nevnt mindrekunnskap om saksutvalg og kriterier for detteved embetene.

Tiltak i den generelle fagledelsen og utad-rettet virksomhet kan reduseres, uten at dettepåkaller mye oppmerksomhet hvis årsaken erøkning i kjerneoppgavene. Det er grunn til åtro at generelle faglige oppgaver av ulik art – ty-pisk mer krevende høringsuttalelser og lig-nende – lett vil bli nedprioritert hvis ikke res-sursene strekker til. Heller ikke dette synlig-gjøres i dagens situasjon som manglende opp-gaveløsning, samtidig som det er lett å hevde atnettopp dette er en sentral oppgave.

Alt i alt er det vanskelig å ha noen sikkeroppfatning om det på etatsnivå er samsvar mel-lom arbeidsoppgaver og foreliggende ressurs.Oppgavene avhenger av de målsetninger arbei-det skal følge, og disse er, slik arbeidsgruppenser det, ikke tilstrekkelig klarlagt. Hvis alle de-ler av virksomheten (alle oppgaver) ses i sam-menheng og som ulike virkemiddel i et målret-tet arbeid, blir også spørsmålet om å fjerne el-ler redusere enkeltoppgaver mindre viktig. Deter målsetningene som eventuelt må tilpassesressurssituasjon.»

7.13 Oslo statsadvokatembeter om ressursberegning

I brev datert 18. august 2016 anmodet utvalgetRiksadvokatembetet om påtalemyndighetens bi-drag til å klarlegge hvilke oppgaver og gjøremålsom tilligger Den høyere påtalemyndighet. I an-modningen heter det blant annet:

«Særlig vil oppgaver og gjøremål på siden avenkeltsakene måtte belyses. I så måte står densenere tids utvikling innenfor påtalemyndighe-tens fagledelse helt sentralt.»

Oppdraget med å besvare utvalgets henvendelseble gitt til Oslo statsadvokatembeter, hvilket harsammenheng med dette embetets sentrale posi-sjon i videreutviklingen av dagens fagledelse. Situ-asjonsbeskrivelsen som gis i det følgende, anses iutgangspunktet som relevant og dekkende for

hele statsadvokatnivået, likevel slik at blant annetembetets størrelse har gitt Oslo statsadvokatem-beter bedre forutsetninger for å utøve spesialise-ring enn de øvrige embetene.

«Med utgangspunkt i at statsadvokatenes ar-beidsoppgaver kan deles inn i tre hovedkatego-rier41 (straffesaksbehandling, fagledelse og ut-adrettet virksomhet) har vi forsøkt å tidfestehva vårt embete bruker arbeidstiden vår på.

Straffesaksbehandling (påtalebehandling og aktorering)

1358 rettsdager betyr 1358 dagsverk (snit-tet de siste 8 år). I 2016 har antall rettsdager ut-ført i ankesak økt fra 242 til 37042. Fosheim-ut-valget (2001) la til grunn at 1 rettsdag gene-rerte 1,5 dagsverk til forberedelse og etterar-beid, hvilket betyr 2037 dagsverk. I tidsrommet2010–2015 mottok vi i snitt 25820 straffesakerper år (både 6-årssaker og joursaker). I 201532798 saker. Et snitt på 8 saker43 per statsadvo-kat per virkedag gir 3228 dagsverk. Antallrettsanmodninger, som også krever til dels be-tydelig arbeidsinnsats, har økt fra 111 i 2010 til481 i 2015.

Totalt utgjør dette 6623 dagsverk.

Fagledelse og rettsutvikling

Dette omfatter blant annet påtalemøter, fag-dager, ukeskurs for nye politijurister, møtermed politidistriktenes ledelse, inspeksjonermv.

Førstestatsadvokaten med faglederansvarjobber fulltid med fagledelse. Dette utgjør 220dagsverk. For øvrig er antall dagsverk vanske-lig å fastslå eksakt. Av Oslo statsadvokatembe-ters årsrapport for 2015 fremgår at inspeksjo-ner alene genererte 280 dagsverk44. Påtalemø-tene er på 4 dager, to ganger per år, hvoravstatsadvokatene skal delta minst 1 gang pr. år(15 statsadvokater tilsvarer 240 dagsverk, og itillegg skal 4 spesialister forberede møtet ogholde innlegg).

41 Se rapport av 31. mai 2014 om organisering av statsadvo-katnivået med utgangspunkt i politianalysens alternativemodeller for distriktstruktur i politiet side. 21 flg.

42 Jf. Styringsdialog med Riksadvokatembetet av 31. oktober2016.

43 10 straffesaker i gjennomsnitt per dag anses av embetetsom et absolutt maksimum.

44 Oslo statsadvokatembeter har i 2016 gjennomført 17inspeksjoner per utløpet av november.


Straffeloven av 2005, i kraft i oktober 2015medførte mye opplæringsarbeid, møter og in-ternseminarer. I tillegg holdt statsadvokateneegne fagdager om seksuelle overgrep og fami-lievold for både etterforskere og jurister i poli-tidistriktene i vår region.

I flere år har Oslo statsadvokatembeter bi-dratt med foredrag/kurs på PHS. Bare ‘aktor-uka’ generer [genererer] 10 dagsverk per kurs– i tillegg kommer forberedelser. Hvis vi deltarpå begge kursene vil dette utgjøre totalt 20dagsverk. I tillegg har riksadvokaten gitt Oslostatsadvokatembeter i oppdrag å gjennomføre2 ukeskurs per år for nye politijurister fra helelandet. Her bidrar som regel samtlige spesialis-ter, i tillegg til foredragsholdere fra politiet ogriksadvokaten.

I 2016 gjennomførte statsadvokatene enkvalitetsundersøkelse av voldtekter og vold inære relasjoner. Ved Oslo statsadvokatembe-ter deltok 6 statsadvokater over en periode på 3uker. Totalt 90 arbeidsdager. I tillegg kommerarbeidet med å forberede undersøkelsen. 2statsadvokater fra Oslo var med i arbeidsgrup-pen, som produserte forslaget til modell for un-dersøkelsen, spørreskjemaer og veileder forundersøkelsen. Etter undersøkelsen har vi ana-lysert resultater, skrevet rapporter til PSV, pre-sentert resultatene for politi – både ledelse ogto enheter (hittil). Vi anslår minst 60 dagers ar-beid i tillegg til gjennomgangen av sakene – to-talt 150 dagsverk.

Vi avholder internseminar i juni hvert år. Isnitt deltar 30 statsadvokater (30 dagsverk).

Utadrettet virksomhet

Dette omfatter blant annet arbeidsgrupper,høringer, foredragsvirksomhet utenfor politi-og påtalemyndigheten, samarbeidsmøter medeksterne partnere.

Her er det ikke mulig å redegjøre for antalldagsverk. Av Katteland II- rapporten s. 9 frem-går at det i 2012 ble innrapportert 624 dager tilmøter, arbeidsgrupper, kursvirksomhet, fore-drag etc. Innrapporteringen er åpenbart man-gelfull. Hittil i år har Oslo statsadvokatembeterlevert 9 høringssvar. Høringssvaret til ny straf-feprosesslov vil kreve mye tid.

Administrativ ledelse

For å få et mest mulig korrekt bilde av ar-beidssituasjonen bør tidsbruk til administrativledelse45 helt eller delvis tas ut av produksjons-estimatet. I så fall vil det totale antall dagsverkembetet disponerer til sine kjerneoppgaver re-duseres til 7110.

Underrapportering

Dagsverk relatert til kjerneoppgavene ut-gjør etter dette 8235 dagsverk. Med unntak avrettsdagene bærer tallmaterialet preg av un-derrapportering. Særlig gjelder dette medgåtttid brukt på fagledelse og utadrettet virksom-het.

God fagledelse fordrer faglig oppdatering. Iden forbindelse gjennomføres en ‘faglunsj’hver mandag hvor samtlige tilstedeværendestatsadvokater deltar. Den enkelte forutsettesoppdatert om pålegg og direktiver fra riksadvo-katen, lovendringer og rettspraksis. Samtidiger det lite tid for statsadvokatene til kurs og vi-dereutdanning. Tilbakemeldingene viser atdette prioriteres bort. Vi erfarer også at på-meldte melder avbud fordi dette kolliderermed aktorater. Det er uheldig at statsadvoka-tene, som selv aktorerer de alvorligste straf-fesakene og skal drive med fagledelse overforpolitiet, ikke selv får tilstrekkelig med tid til åøke egen kompetanse.

Oppsummering

En nøktern analyse viser at Oslo statsadvo-katembeter ‘mangler’ over 1000 dagsverk(statsadvokat) for å utføre definerte kjerneopp-gaver innenfor alminnelig arbeidstid. Dettekompenseres gjennom overtid, fleksitid og etukjent antall uregistrerte dagsverk.»

7.14 Oslo statsadvokatembeter om endringer i arbeidsoppgaver

Etter dialog med utvalget har Oslo statsadvoka-tembeter også påtatt seg å presentere en ressurs-beregning hvor driverne omtales og i noen gradtallfestes:

45 Embetsleder er ikke med i beregningen, og de fire øvrigeførstestatsadvokatene tas ut med 50 prosent.


«Straffesaksbehandlingen:

Aktorbytte i nær 40 prosent av sakene

Det er verdt å merke seg at en stor del av akto-ratene er fristsaker (hovedsakelig fordi tiltaltesitter i varetekt). Dette innebærer at sakene be-rammes nær sagt uavhengig av om den ansvar-lige statsadvokat kan eller ikke. En konsekvenser mange aktorbytter, som igjen innebærer atflere statsadvokater må forberede samme sak.Utfordringene knyttet til dette er nærmere om-handlet i Katteland II s. 7:

figurI sin årsrapport for 2014 beskriver Oslo

statsadvokatembeter at innføringen av beram-melsesfrister for fengslings- og ungdomssakerhar en utfordring. Oslo statsadvokatembeterforholder seg til 15 tingretter, to lagmannsret-ter og Høyesterett. Mellom 40–50 prosent avsakene er såkalte ‘fristsaker’.

Utsettelse av saker

Utsettelse av saker har betydning for statsadvo-katenes arbeidssituasjon. I 2014 ble 66 saker ut-satt (156 rettsdager). I 2015 ble 58 saker utsatt(174 rettsdager). Hittil i år46 er 79 saker utsatt(117 rettsdager). De fleste av utsettelsene skjerrett før forhandlingene, hvilket medfører at deter brukt tid til forberedelser som til en vissgrad er bortkastet. Særlig gjelder dette hvis sa-ken må berammes på ny statsadvokat.

Større bevistilbud

I en digital hverdag sikres flere bevis enn tidli-gere (telefoner, datamaskiner, overvåkingsfil-mer, ulike sosiale medier som snapchat, face-book, kik osv). Vitner filmer eller tar opp hen-delser. I tillegg kreves en betydelig innsats frastatsadvokatenes side når det gjelder presenta-sjon av elektroniske spor for retten.

Informasjon fra Datakrimenheten (DKE)ved Oslo politidistrikt underbygger at bevistil-budet omkring digitale spor har økt drastisk.

‘I 1995 hadde 39 % av befolkningen tilgangtil en hjemme-PC, prisen for 1GB med data varkr 9596 og under 13 % av befolkningen hadde til-gang til Internett. (…) 20 år senere er situasjo-nen en helt annen. (…) Den massive økningen iantall digitale enheter, mengden lagret data pr

enhet og omfattende bruk av Internett, stiller po-litiet ovenfor helt nye utfordringer. (…) Mengdendata øker eksponentielt hos oss på lik linje medresten av samfunnet (Moores lov). Skytjenestermed ubegrenset lagring gjør at folk ikke tar segbryet med å slette data, noe som gjør at mengdenav data som er irrelevant øker. (…)

En ting er antallet fysiske datalagringsenhe-ter og det man kan sikre fra internett, men det erogså den store mengden av informasjon som fin-nes/kan finnes som gjør at sakene blir mer ogmer omfattende. En del av det kompliserte bildeter å sikre antall sporkilder vi vet om og finner, enannen del er å navigere seg frem til den informa-sjonen som er relevant og viktig for saken på rik-tig tidspunkt i etterforskningen. Antall beslag erikke er avgjørende for hvor omfattende saken er– det er(/kan være) en del av det, men det ermengden av data og dets kompliserte form somutgjør kompleksiteten.’

Lyd- og bildeopptak av politiavhør

Riksadvokaten har i rundskriv 2/2016 gitt etgenerelt pålegg om bruk av lyd- og bildeopptaki politiavhør. Dette er viktig ut fra et bevis-sikringssynspunkt. Vi er samtidig noe bekym-ret for at den enkelte aktor ser seg nødt til å se/høre gjennom de fleste (alle) avhørene i forbe-redelsen til hovedforhandlingen.

Bevisspiral og mer arbeid i forbindelse med den enkelte sak

Flere erfarer at sakene blir stadig ‘bredere’ be-visført, også fra påtalemyndighetens side. Deter selvsagt vanskelig å vite på forhånd akkurathvor mye bevis som trengs, men det synes somom enkelte tar i ‘for sikkerhets skyld’. Eksem-pelvis karaktervitner.

Flere saker krever mer arbeid enn tidli-gere. Spesielt i Oslo sender mange forsvarerehyppige brev med begjæringer om ulike etter-forskningskritt. Disse må statsadvokaten hånd-tere og politiet eventuelt effektuere. Forsvarer-bytter kort tid før hovedforhandling skjer sta-dig oftere, gjerne etterfulgt av begjæringer omutsettelse og kopiering av nye saksdokumen-ter. Flere utenlandske tiltalte innebærer etøkende antall etterforskningskritt i utlandet.Flere statsadvokater opplyser at de setter avmer tid enn det saken egentlig burde ta for å tahøyde for endringer underveis. En eskale-rende praksis med flere forsvarere for sammetiltalt øker også arbeidsbyrden. Etter vårt syn46 Ved utløpet av november 2016.


burde domstolene vært mer restriktive i sinoppnevningspraksis.

At sakene er mer omfattende enn tidligereligger som en premiss for ny straffeprosesslov.

Nye og krevende sakstyper

Det er en økning i saker som gjelder vold inære relasjoner. Disse sakene krever regel-messig mye etterforskning av politiet. Tiltaleneutferdiges av statsadvokaten. De fleste aktore-res av politiet, men strafferammen for grov fa-milievold er økt til 15 år og er derfor statsadvo-kataktorat. Mottatte saker (Oslo statsadvoka-tembeter) kodet som familievold har steget fra189 i 2010 til 432 i 2015. Påtalebehandlingen erofte tidkrevende. Mange og lange avhør, tolke-og kulturutfordringer, lange tilrettelagte avhørav flere barn. En betydelig mengde barne-vernsdokumenter. Flere statsadvokater hargitt uttrykk for at disse sakene krever en grun-dig(ere) behandling enn andre joursaker. Oftemå det innhentes tidligere (henlagte) saker,slik at bevisvurderingen i realiteten dreier segom flere saker og ikke en. Tidvis blir tidligeresaker også gjenopptatt og vedlagt foreliggendesak.

Både i saker som gjelder seksuelle over-grep og saker som gjelder mishandling i nærerelasjoner blir det rutinemessig bedt om en ‘se-cond opinion’ fra en kollega i de tilfeller hvorbevisresultatet ikke er opplagt.

Særlig om forhåndsvarsler i medhold av påtaleinstruksen § 7-2:

Oslo statsadvokatembeter har gitt pålegg omforhåndsvarsel i alle saker med strafferammeover 6 år hvor det varetektsfengsles.

Det at politiet i økende grad benytter utvi-dete metoder under etterforskning, metodersom til dels krever samtykke fra statsadvoka-ten, innebærer arbeid for statsadvokaten. Detteer tid som ikke registreres eller rapporteres.

Utviklingen av antallet forhåndsvarsler tilOslo statsadvokatembeter har steget fra 650 i2006 til 1938 i 2015.

Fagledelsen:

Vi opplever et større (økende) fokus på fagle-delsen. Oslo statsadvokatembeter har 4 stats-advokater og 1 førstestatsadvokat som bedri-ver fagledelse og utadrettet virksomhet i størregrad (spesialistgruppen). Den enkelte statsad-

vokat forutsettes også å delta på inspeksjoner istørre grad enn tidligere. Innholdet i disse harblitt vesentlig endret de senere år, med størrefokus på hvordan straffesaksbehandlingen ipolitidistriktene er. Dette medfører samtidig atgjennomføringen av inspeksjonene krever merarbeid enn tidligere.

Vi opplever at Oslo statsadvokatembeterblir brukt på kurs og foredrag for nye jurister.Det er svært positivt at vi får muligheten til åpåvirke fremtidens politi, men krever også tidog personell. Som nevnt overfor holder Oslostatsadvokater ukeskurs for nytilsatte juristerto ganger per år, i tillegg til bistand ved kurs påPHS.

Vi har sett en utvikling hva gjelder behovog etterspørsel for fagdager i politiet. Somnevnt over ble det gjennomført fagdager (stor-paroler) innenfor områdene familievold og sek-suelle overgrep i 2015. I 2017 er det planlagtegne fagdager om rettsanmodninger. Vi leggerogså til grunn at det vil medgå mye tid til opp-læring i forbindelse med vedtagelse av ny straf-feprosesslov.

Kvalitetssikring og evaluering:

I tillegg til at vi bruker mer tid på selve straf-fesaksbehandlingen, har riksadvokaten ogsåøket fokuset på ‘kvalitetssikring, støtte, oppføl-ging, intern opplæring og trening47’. I kjølvan-net av Monika-rapporten og Sture Bergwall-gjennomgangen opplever vi en økende forvent-ning til vårt bidrag til evaluering.

Utadrettet virksomhet:

Statsadvokatene deltar i en rekke arbeidsgrup-per som til dels er svært arbeidskrevende ogsom kommer i tillegg til vanlig porteføljer. Defleste opplever nok at det ikke blir frigjort (til-strekkelig) tid til dette og at arbeidet må gjørespå kveldstid.»

7.15 Øvrige respondenter

I forbindelse med utvalgets besøk hos fem politi-distrikter ble representanter fra de stedlige stats-advokatembetene invitert. Under møtene hardisse gitt uttrykk for hvorledes de vurderer bådeegen og påtalejuristenes arbeidssituasjon. Innspil-lene er hensyntatt. I tillegg har lederen av Statsad-

47 Rundskriv 2/2016 om politiavhør.


vokatenes forening gitt en muntlig fremstilling tilutvalget.

Av ulike drivere som disse respondentene sær-lig har fremhevet, kan nevnes:– Det jobbes mindre gratis enn tidligere.– Statsadvokatene bruker mer tid på andre ting

enn straffesaksbehandling. Særlig gjelderdette fagledelse og utadrettet virksomhet.

– Innenfor straffesaksbehandlingen ble det sær-lig pekt på følgende:– Familievoldssaker er noe relativt «nytt».

Disse sakene er ekstremt ressurskrevende.– Bevistilbudet er blitt betydelig større.– Voldtektssakene øker i omfang. Sedelig-

hetssaker og andre saker med tilrettelagteavhør krever mer forberedelse.

– Det er en økende tendens til vidløftiggjø-ring av sakene.

– Økningen i antall ekspedisjoner i BL. Stats-advokatene bruker mer tid på ulike henven-delser enn tidligere.

– Saksbehandlingen holder generelt høyerekvalitet.

7.16 Den høyere påtalemyndigheten – oppsummering

Til tross for ulikheter i kriminalitetsbildet og detfaktum at samtlige embeter er relativt små sam-menlignet med Oslo statsadvokatembeter, er detsærlig to forhold som for Påtaleanalyseutvalgetfremstår som sentrale forklaringer i kapasitetsdis-kusjonen.– Det ene er antall innkomne saker, som har

vært jevnt økende de siste ti årene, med ensærlig markant økning den senere tid (2014:ca. 68 000, 2015: ca. 77 500, 2016 en ytterligereøkning første halvår). Det er en rimelig slut-ning at deler av kapasitetsøkningen i 2014/15har gått med til å dekke opp det økte antall sa-ker inn til behandling hos statsadvokatene.

– Det andre er den markante økningen hva gjel-der bevistilbud, notoritetskrav og administra-tive oppgaver tilknyttet straffesaksbehandlin-gen.

Slik Påtaleanalyseutvalget ser det, synes disse for-holdene i sum å overstige den satsingen som fantsted i 2014/2015, og som blant annet var begrun-net i økt fagledelse. Ambisjonen om en mer aktivog profesjonell fagledelse overfor politiet har i be-grenset grad latt seg realisere. Utvalget vil ogsåbemerke at gjennomføringskraften og -viljen til åprioritere fagledelsen synes å ha vært noe varier-ende ved enkelte av embetene.

Når mandatet spør om Den høyere påtalemyn-dighet «har riktig kapasitet (…) for å ivareta demål som er angitt», må spørsmålet relateres tilsamfunnsoppdraget. Tolkes dette innskrenkende,er det Påtaleanalyseutvalgets vurdering at dagenskapasitet i Den høyere påtalemyndighet er aksep-tabel – med forbehold om visse ulikheter mellomembetene.

Forstås samfunnsoppdraget som noe mer,med en påtalemyndighet som aktivt bidrar i priori-teringsspørsmål, utøver en løpende fagledelse ogengasjerer seg i politiets virksomhet og utvikling,vurderer Påtaleanalyseutvalget kapasitetssituasjo-nen på nasjonalt nivå som utilstrekkelig. I et sliktperspektiv vil det særlig være nødvendig å gjøregrep som bidrar til– en intensivert og forbedret fagledelse– kompetansehevende tiltak– å utvikle en lærende og kompetent organisa-

sjon

Gitt en vid forståelse av samfunnsoppdraget, erdet da innenfor dagens rammer mulig å tette kapa-sitetsgapet gjennom ulike tiltak? Dette kommerutvalget nærmere inn på under kapittel 8.


Kapittel 8

Effektivitet

8.1 Innledning

I foregående kapittel ble spørsmålet om påtale-myndighetens kapasitet behandlet. Nå er spørs-målet om det kan frigjøres kapasitet gjennom mereffektive arbeidsprosesser, både på systemog in-dividnivå. Den beskrivelsen og de forutsetningerutvalget opererer under, oppsummert i punktene7.7 og 7.16, utgjør grunnlaget når spørsmålet omeffektiveten i påtalemyndigheten nå skal vurde-res.

Utfordringen i dag er at innretningen av arbei-det og måten det jobbes på, ikke frigjør tilstrekke-lig tid til å utøve ønsket fagledelse og etterfor-skingsledelse. For utvalget blir det derfor sentraltå besvare følgende tre spørsmål:– Er påtalemyndigheten som sådan en tilstrekke-

lig effektiv organisasjon?– Kan det identifiseres områder med forbe-

dringspotensial?– Vil effektiviseringstiltak kunne oppveie eventu-

elle kapasitetsmessige avvik?

Utvalget har ikke som ambisjon å gi en uttøm-mende liste over forbedringspunkter, men vilpeke på viktige områder som bør ha etatens opp-merksomhet. I den forbindelse trekkes det fremnoen eksempler.

Spørsmålet om effektivitet dreier seg både omhvordan etaten og straffesaksbehandlingen er inn-

rettet, og om hvordan den enkelte påtalejurist ogstatsadvokat utfører rollen sin.

Først omtales to aktuelle problemstillinger.

8.1.1 Effektivitet, kvalitet og rettssikkerhet

Det ligger en viss fare i at en sterk betoning avproduksjon og effektivitet kan gå ut over kvalite-ten på produktet som leveres. Særlig ledelsen måderfor påse at det er en sunn balanse mellomdisse hensynene. Samtidig kan disse også virkegjensidig forsterkende. En vitneforklaring vil ek-sempelvis normalt ha størst bevisverdi kort tid et-ter at forholdet har skjedd, og godt politiarbeid påstedet kan bidra til at saken kan oppklares rasktog med høy kvalitet, se også punkt 2.7.3.

Flere av driverne omtalt i kapittel 7 er av enslik art at de vanskelig kan tenkes borte, selv omdette ut fra effektivitetsmessige betraktningerville gjort straffesaksbehandlingen både kortere,enklere og mindre omfattende. Ta eksempelvis ut-viklingen med at bevistilbudene har blitt flere ogetterforskingen mer ressurskrevende. Burde på-talemyndigheten og politiet i større grad unnlate åinnhente teknologiske spor? I noen enkeltsaker vilsvaret kunne være ja, først og fremst i saker hvorbevisbildet ellers er rimelig avklart, eller det fore-ligger en skylderkjennelse. Spesielt i alvorlige sa-ker er det lite rom for å unnlate å forsøke å finnefrem til beviser som styrker eller svekker mistan-

Figur 8.1









ken mot en siktet, ut fra hensynet til sakens kom-pleksitet.

8.1.2 Effektiviseringskutt

Regjeringens avbyråkratiserings- og effektivise-ringsreform ble introdusert i 2014, og innebærerat alle statlige virksomheter trekkes 0,5 prosent isine budsjetter. Målet er en effektivisering og av-byråkratisering av statlig forvaltning. I 2015 endtebudsjettforhandlingene med at satsen ble satt til0,6 prosent. I 2016 foreslo regjeringen på ny 0,5prosent, men dette ble endret til 0,6 prosent i til-leggsproposisjonen, blant annet for å finansiere deøkte kostnadene forbundet med flyktningkrisen.Etter forhandlingene med Venstre og KristeligFolkeparti er satsen i 2017-budsjettet økt til 0,8prosent.

Kritikken mot effektiviseringskuttet har værtat det rammer skjevt, og at organisasjoner medsmå driftsbudsjetter rammes ekstra hardt. Påtale-myndigheten ble i 2014/2015 styrket med nye stil-linger. For Den høyere påtalemyndighet tilkomogså en lønnsvekst. Dette har bidratt til å sikrestabilitet og kvalitet samt en styrking av fagledel-sen. Samtidig har kombinasjonen av økte lønns-budsjett, effektiviseringsreformen og en sterktøkende saksmengde de siste to årene, begrensetmulighetene til å gjennomføre nødvendige organi-sasjonsendringer. For Den høyere påtalemyndig-het, hvor 91,4 prosent av midlene går til lønn ogleie av lokaler, såkalte låste kostnader, gjør slikereformer dype innhugg i driftsbudsjett, og harvært en medvirkende årsak til at man ikke harhatt økonomi til å besette alle de tildelte stillin-gene.


8.2.1 To mulige tilnærminger

Som redegjort for foran under punkt 2.7, er det idag en klar forventning om at offentlige etater ereffektive innenfor de rammene de er gitt. Samfun-net forventer at tildelte midler brukes på best mu-lig måte. Forventningen om en effektiv straf-fesaksbehandling er tydelig, og er som nevnt ettav regjeringens tre hovedsatsingsområder for åbedre straffesakskjeden. En effektiv saksbehand-ling kan imidlertid ha en side mot kvaliteten isaksbehandlingen. Det ene kan gå på bekostningav det andre.

Utgangspunktet er at det må antas at påtale-myndigheten har et uutnyttet potensial hva gjel-der effektivitet. Det fremgår av mandatet at utval-get skal vurdere effektiviteten i påtalemyndighe-ten. Av dette følger at påtalemyndigheten – for åskape seg et handlingsrom – må være bevisst påhvordan man innretter driften av egen organisa-sjon. Dette kan særlig skje på to måter:– Noen områder eller saker nedprioriteres.– Det jobbes mer kostnadseffektivt. Mer produk-

sjonskraft ut av tilgjengelige midler.

Kriminalpolitikken styres av de rådende sam-funnsforhold, og etater som påtalemyndighetenog politiet vil aldri få tid og ressurser til å gjøre alt.Samtidig er det også slik at politiske føringer aldrivil (eller bør) løse alle spørsmål. Påtalemyndighe-ten vil, innenfor de opptrukne rammer, selv måttegjøre krevende prioriteringer som stiller storekrav til ledelse og styring.

I det følgende behandles ikke spørsmålet omprioriteringer.

8.2.2 Tilgjengelig materiale

Utvalget har ikke foretatt egne «effektivitetsun-dersøkelser», og har i stor grad basert seg på ek-sisterende materiale samt tilbakemeldinger fra re-spondentene.

8.2.3 Noen generelle inntrykk

I Femmeranalysen1 var et av de viktigste funneneat distriktene med dårligst måloppnåelse hadde et«(fravær av) systematisk kontroll og oppfølging avstraffesaksrestanser, både på enhets- og individ-nivå». Dette synliggjør et behov for styringsmeka-nismer hvor restanse- og porteføljearbeid løpendefølges opp – særlig fra påtaleledelsen.

Politidirektøren påpekte i møte med utvalgetat effektiviteten var for ujevn. Dette ble blant an-net uttrykt som at «hvis alle jobbet like effektivtsom de beste 40 %, så ville det ikke vært kapasi-tetsproblemer i påtalemyndigheten i politiet».

Gitt at denne situasjonsbeskrivelsen er noen-lunde riktig, må et hovedmål fremover være årette søkelyset mot den gruppen som produsererminst, slik at avstanden mellom de presumptivtbeste og svakeste reduseres.

1 Se punkt 1.5.9.


8.3 Jobbe «smartere», få mer ut av mindre

8.3.1 Innledning

Å jobbe mer kostnadseffektivt er den andre av tomulige strategier som kan benyttes for å skape etnødvendig handlingsrom.

Under punkt 2.7. ble det redegjort for tre for-mer for effektivitet:– ressursstyring – størst mulig utbytte med

minst mulig omkostninger– produktivitetsstyring – høyere produktivitet

gjennom bedre utnyttelse av ressursene– effektivitetsstyring – graden av måloppnåelse

er det sentrale

Det vil alltid være individuelle forskjeller mellomde enkelte påtalejuristene. Enkelte er mer effek-tive enn andre, og slik vil det til en viss grad måtteforbli. Samtidig bør også påtalejuristene væreåpne for tiltak som gjør hver enkelt mer effektiv.Styringen og oppfølgingen av den enkelte kan defleste steder bli bedre, og bidra til at de minst ef-fektive kommer nærmere de mest effektive. Sam-tidig må iveren etter effektivisering ikke gå på be-kostning av viktige hensyn som kvalitet, rettssik-kerhet og objektivitetsplikten.

Utvalget vil trekke frem to forhold ved påta-lejuristens oppgaveløsning som anses særlig vik-tige.

Det første er at man i stor grad er avhengig avandre for å få løst mange av oppgavene. Forutset-ningene for samhandling (samlokalisering, tilgjen-gelighet, samarbeidsklima) må være til stede. Detandre er motivasjonen hos den enkelte.

8.3.2 Tilståelsessaker

Straffesaker kan domstolsbehandles på to måter –som tilståelsessaker med én fagdommer eller imeddomsrett. Behandling som tilståelsessakerkan skje hvor siktede i retten gir en uforbeholdentilståelse, tilståelsen styrkes av opplysningene i sa-kens dokumenter, siktede samtykker i forenkletbehandling, og strafferammen ikke er mer ennfengsel i ti år (straffeprosessloven § 248). En slikbehandling sparer samfunnet for store ressurser.Bevisføring bortfaller, det møter sjelden en aktor,meddommere trenger ikke tilkalles. Pådømmel-sen kan skje raskt.

Departementet uttalte følgende i forbindelsemed lovfesting av strafferabatt ved tilståelse:2

«De saker hvor gjerningspersonen gir en ufor-beholden tilståelse, kan gjennomgående etter-forskes og iretteføres på en raskere, billigereog mer hensynsfull måte enn de saker hvorskyldspørsmålet er omtvistet. Tilståelser lederdessuten til at flere saker blir oppklart. Dette erhensyn som etter departementets oppfatningmå tillegges betydelig vekt i dagens straffe-rettspleie.»

Justiskomiteens flertall sluttet seg til at prosess-økonomiske hensyn burde vektlegges.

Utvalget har mottatt tall fra Domstoladminis-trasjonen som viser andelen tilståelsesdommer ide ulike domstoler og politidistrikter, se tabell 8.1og 8.2. Det er store ulikheter. Mens andelen tilstå-elsesdommer i Sør-Trøndelag politidistrikt i 2015lå på 64 prosent og i Nord-Trøndelag på 54 pro-sent, er tallene for Agder 38 prosent og for Hauga-land/Sunnhordaland 37 prosent. Tallene forbegge de gamle politidistriktene i Finnmark erlave (henholdsvis 25 og 35 prosent), noe som erforklart med kulturelle faktorer.

Utvalget er kjent med at de høye tallene for po-litidistriktene i Trøndelag skyldes et langvarig ogmålrettet arbeid for å øke antallet tilståelsesdom-mer. Andre steder synes dette området ikke åvære spesielt prioritert. Noen av respondentenevar inne på at dette delvis skyldes feilprioriterin-ger fra påtalejuristenes side, og manglende evneog vilje til å «tilskjære» sakene.

Etter Påtaleanalyseutvalgets syn er det mye åhente ved å øke andelen tilståelsesdommer, bådenår det gjelder tempoet i straffesaksbehandlingenog riktig ressursbruk. Dette fordrer en klar og ty-delig fagledelse, både i politidistriktet og fra stats-advokatens side; for statsadvokatens del gjennom åfokusere på dette under tilsynsbesøk, innrappor-teringer og i fagledelsen generelt. For disse er detviktig å formidle en helhetlig tilnærming til straf-fesaksarbeidet, og ikke kun et måleregime. Ogsåpåtalelederen må være bevisst helhetstenkningen,men samtidig er det viktig å følge opp portefølje-forvaltningen. En økning i antall tilståelsessakerforutsetter dessuten god samhandling mellom på-talemyndigheten og forsvarerne.

2 Ot.prp. nr. 81 (1999–2000) side 36.


Tabell 8.1 MED og tilståelsessaker avgjort ved dom i 2015 fordelt på politidistrikt

Politidistrikt

AntallMEDdom

Antalltilståelses-

pådømmelser– dom

AndelMEDdom

Andeltilståelsesdom

Agder 911 549 62 % 38 %

Asker og Bærum 267 276 49 % 51 %

Follo 322 313 51 % 49 %

Gudbransdal 109 85 56 % 44 %

Haugaland og Sunnhordland 447 265 63 % 37 %

Hedmark 341 329 51 % 49 %

Helgeland 171 131 57 % 43 %

Hordaland 615 596 51 % 49 %

Midtre Hålogaland 211 180 54 % 46 %

Nordmøre og Romsdal 200 202 50 % 50 %

Nordre Buskerud 148 128 54 % 46 %

Nord-Trøndelag 151 174 46 % 54 %

Oslo 1 984 1 100 64 % 36 %

Rogaland 702 567 55 % 45 %

Romerike 641 534 55 % 45 %

Salten 113 162 41 % 59 %

Sogn og Fjordane 153 136 53 % 47 %

Sunnmøre 232 231 50 % 50 %

Søndre Buskerud 484 429 53 % 47 %

Sør-Trøndelag 311 551 36 % 64 %

Telemark 396 300 57 % 43 %

Troms 311 239 57 % 43 %

Vest-Finnmark 127 67 65 % 35 %

Vestfold 514 501 51 % 49 %

Vestoppland 173 194 47 % 53 %

Øst-Finnmark 147 49 75 % 25 %

Østfold 622 551 53 % 47 %

Totalt 10 803 8 839 55 % 45 %


Tabell 8.2 Antall MED avgjort ved dom og tilståelsespådømmelser avgjort ved dom i 2015 per domstol

Domstol

AntallMED

ved dom

Tilståelses-pådømmelser

ved domSum

dommerAndelMED

Andeltilståelses-

pådømmelser

Alstahaug tingrett 83 51 134 62 % 38 %

Alta tingrett 79 39 118 67 % 33 %

Asker og Bærum tingrett 267 276 543 49 % 51 %

Aust-Agder tingrett 336 170 506 66 % 34 %

Aust-Telemark tingrett 71 49 120 59 % 41 %

Bergen tingrett 425 392 817 52 % 48 %

Brønnøy tingrett 18 16 34 53 % 47 %

Dalane tingrett 31 35 66 47 % 53 %

Drammen tingrett 326 242 568 57 % 43 %

Eiker, Modum og Sigdal tingrett 95 136 231 41 % 59 %

Fjordane tingrett 123 102 225 55 % 45 %

Follo tingrett 198 190 388 51 % 49 %

Fosen tingrett 27 45 72 38 % 63 %

Fredrikstad tingrett 225 151 376 60 % 40 %

Gjøvik tingrett 149 166 315 47 % 53 %

Glåmdal tingrett 92 75 167 55 % 45 %

Halden tingrett 153 153 306 50 % 50 %

Hallingdal tingrett 51 34 85 60 % 40 %

Hammerfest tingrett 48 28 76 63 % 37 %

Hardanger tingrett 28 12 40 70 % 30 %

Haugesund tingrett 332 201 533 62 % 38 %

Hedmarken tingrett 109 140 249 44 % 56 %

Heggen og Frøland tingrett 124 123 247 50 % 50 %

Inntrøndelag tingrett 102 136 238 43 % 57 %

Jæren tingrett 347 266 613 57 % 43 %

Kongsberg tingrett 63 51 114 55 % 45 %

Kristiansand tingrett 492 321 813 61 % 39 %

Larvik tingrett 126 105 231 55 % 45 %

Lister tingrett 83 58 141 59 % 41 %

Lofoten tingrett 57 34 91 63 % 37 %

Moss tingrett 85 149 234 36 % 64 %

Namdal tingrett 49 38 87 56 % 44 %

Nedre Romerike tingrett 389 361 750 52 % 48 %

Nedre Telemark tingrett 298 236 534 65 % 44 %


Nord-Gudbransdal tingrett 33 28 61 54 % 46 %

Nordhordland tingrett 162 192 354 46 % 54 %

Nordmøre tingrett 111 107 218 51 % 49 %

Nordre Vestfold tingrett 109 117 226 48 % 52 %

Nord-Troms tingrett 262 199 461 57 % 43 %

Nord-Østerdal tingrett 35 16 51 69 % 31 %

Ofoten tingrett 48 50 98 49 % 51 %

Oslo tingrett 1 984 1 100 3 084 64 % 36 %

Rana tingrett 70 64 134 52 % 48 %

Ringerike tingrett 97 94 191 51 % 49 %

Romsdal tingrett 89 95 184 48 % 52 %

Salten tingrett 113 162 275 41 % 59 %

Sandefjord tingrett 135 99 234 58 % 42 %

Sarpsborg tingrett 159 98 257 62 % 38 %

Senja tingrett 49 40 89 55 % 45 %

Sis-Finnmárkku diggegoddi – Indre Finnmark tingrett 45 12 57 79 % 21 %

Sogn tingrett 30 34 64 47 % 53 %

Stavanger tingrett 324 266 590 55 % 45 %

Sunnhordland tingrett 115 64 179 64 % 36 %

Sunnmøre tingrett 184 181 365 50 % 50 %

Søre Sunnmøre tingrett 48 50 98 49 % 51 %

Sør-Gudbransdal tingrett 76 57 133 57 % 43 %

Sør-Trøndelag tingrett 284 506 790 36 % 64 %

Sør-Østerdal tingrett 105 98 203 52 % 48 %

Trondenes tingrett 52 54 106 49 % 51 %

Tønsberg tingrett 144 180 324 44 % 56 %

Valdres tingrett 24 28 52 46 % 54 %

Vesterålen tingrett 54 42 96 56 % 44 %

Vest-Telemark tingrett 27 15 42 64 % 36 %

Øst-Finnmark tingrett 102 37 139 73 % 27 %

Øvre Romerike tingrett 252 173 425 59 % 41 %

Totalsum 10 803 8 839 19 642 55 % 45 %

Tabell 8.2 Antall MED avgjort ved dom og tilståelsespådømmelser avgjort ved dom i 2015 per domstol

Domstol

AntallMED

ved dom

Tilståelses-pådømmelser

ved domSum

dommerAndelMED

Andeltilståelses-

pådømmelser


8.3.3 Straffeprosessutvalgets forslag

Straffeprosessutvalget har i sin utredning hattsom mål å skape en prosessordning som bidrar tilen effektiv straffesaksbehandling. Fokus har værtpå ressurseffektivitet, definert som størst muligutbytte med minst mulig omkostninger:

«Prosessreglene bør utformes på en måte sombidrar til effektiv utnyttelse av ressursene uav-hengig av den til enhver tid gjeldende kriminal-politikk.»3

Flere av forslagene vil kunne ha en effektivitets-messig gevinst. Det er ikke meningen her å foretaen fullstendig gjennomgang eller opplisting. En-kelte eksempler kan imidlertid trekkes frem:

Straffeprosessutvalget understreker at beho-vet for IKT-løsninger i straffesaksbehandlingen erbetydelig. Dette gjelder både de generelle saksbe-handlingssystemene, kommunikasjonsløsnin-gene mellom de forskjellige aktørene og midler tilbruk under etterforsking og rettergang. Konklu-sjonen er at «tiden er moden for en IKT-opprust-ning innenfor straffesaksfeltet».4 Dette er forholdsom også har vært fremhevet av ulike responden-ter i samtaler med Påtaleanalyseutvalget.

Prosessreglene er forsøkt gjort teknologinøy-trale. Utvalget har valgt å videreføre, delvis utvide,adgangen til å benytte fjernavhør og fjernmøte irettsmøter.5 Utvalget foreslår også å videreføre enny bestemmelse i domstolloven om at det skal tasopptak med lyd og bilde av forhandlingene i retts-møter.6 Dette kan ha den besparende effekt atopptakene kan benyttes under vurderingen av omanken skal fremmes, og gir en mulighet for gjen-bruk ved en ankebehandling i lagmannsretten. Ut-valget går da også inn for en regel om at det skalfinne sted gjenbruk av forklaringer fra førstein-stansens behandling av saken.7

8.3.4 Generelle tiltak eller tiltak rettet direkte mot påtalemyndigheten?

Handlingsplanen for løft av etterforskingsfeltetinneholder en rekke tiltak. Gjennom prosjektetpolitiarbeid på stedet8, et standardisert og fellesstraffesaksinntak og et forvaltningsapparat for et-terforsking, legges det opp til at straffesaksbe-

handlingen skal bli likere og mer effektiv. Hvadette vil medføre av besparinger, er selvsagt van-skelig å anslå. I en analyse av den samfunnsøko-nomiske lønnsomheten av politiarbeid på stedet,anslås et beløp på mellom 2,3 og 2,5 milliarder.9

I samtaler med utvalget anfører Politidirekto-ratet at disse besparelsene både direkte og indi-rekte vil komme påtalemyndigheten til gode.

Til dette resonnementet har flere av respon-dentene påpekt at tiltakene i handlingsplanen – ialle fall frem til nå – i liten grad har vært rettet di-rekte mot påtalemyndigheten. Tilbakemeldingeneindikerer at påtalemyndigheten har hatt en noesekundær, og underordnet, plass ved utformingenav planen. Spesielt Politijuristene har anført at selvom ambisjonene er de beste, er det behov for spe-sifikke tiltak rettet direkte mot påtalemyndighe-ten. Som eksempel vises det til opplæringstiltakdirekte myntet på påtalearbeidet, etatskompe-tanse for påtalemyndigheten og kompetansehe-vende tiltak knyttet opp mot statsadvokatenesfagledelse.

Påtaleanalyseutvalget er enig i at handlingspla-nen fremstår som både ambisiøs og relevant. Sam-tidig er utvalget langt på vei enig i innvendingenesom anføres, ikke minst i et kvalitetsperspektiv.Særlig vises til følgende:– Det må settes inn tiltak direkte rettet mot påta-

lemyndigheten.– Tiltakene beskrevet som «4+1» (se punkt

1.5.10) må gis prioritet.– Påtalemyndigheten må ta en sentral plass i ar-

beidet med å operasjonalisere tiltakene.

8.4 Tre hovedkategorier

Det vises til redegjørelsen for modellen i punkt7.3.

8.4.1 Oppgaveportefølje

Oppgaveporteføljen og måten den enkelte påta-lejurist jobber på, har selvsagt betydning for gra-den av effektivitet. I porteføljer med store og al-vorlige saker vil produksjonstallene normalt være

3 NOU 2016: 24 side 146.4 NOU 2016: 24 side 153.5 NOU 2016: 24 side 167–168.6 NOU 2016: 24 side 172.7 NOU 2016: 24 side 180.

8 Politiarbeid på stedet inngår i Politidirektoratets strategifor å endre politietaten, og handler om å løse flest muligoppgaver så tidlig og raskt som mulig gjennom tilgjengeligteknologi.

9 Politidirektoratet, Analyse av politiarbeid på stedet, 2015.Basert på en netto nåverdi sammenstilles de verdsatte ogikke-verdsatte virkningene (helse, miljø og sikkerhet forpolitiansatte) med hjelp av «+/– metodikk». Det er storusikkerhet rundt anslagene.


lave. Arbeidet kan allikevel være effektivt innret-tet, med god fremdrift. I en portefølje beståendeav mengdesaker forventes større produksjon. In-dividuelle forskjeller og erfaring spiller en viktigrolle. Erfaringsoverføring og det å beholde dyk-tige påtalejurister har betydning.

Rollen som etterforskingsleder er en viktig delav mange politijuristers hverdag. Under etterfor-skingen er det viktig å kjenne faktum, med fokuspå omstendigheter som har betydning for skyld-spørsmålet eller straffutmålingen. God kommuni-kasjon med forsvarer vil kunne være ressursbes-parende.

Et tilstrekkelig fokus på hele straffesakskje-den er også viktig. En slik tilnærming vil eksem-pelvis kunne legge forholdene til rette for flere til-ståelsessaker. Sakene må tilskjæres når det ernødvendig. Virkemiddelet påtaleunnlatelse børogså kunne tas mer aktivt i bruk.

8.4.2 Rammebetingelsene i etaten

Rammebetingelsene har også betydning. Dette ergjerne organisatoriske eller strukturelle forholdsom påvirker den enkelte, og flere av responden-tene har pekt på etatens rammebetingelser som

Tabell 8.3

Oppgaveportefølje Rammebetingelsene i etaten Ytre krav og forventninger

Ledelse (x)

Etterforskingsledelse (x) (x) (x)

Tilrettelagte avhør x

Påtalearbeid (x) (x) (x)

Rettsoppmøter

Jour/jourfri (x) x

Kompetanseutvikling

Annet (x) (x) (x)

Figur 8.2

Har kontorstøtte i liten/middels grad:

Hvor stor del av arbeidsdagen bruker du på å løseoppgaver kontorstøtte kunne gjort for deg?

0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % 90 % 100 %

2015

2014

Politiadvokat

Politiadvokat 2

Politifullmektig

Politiinspektør

Under 1 time 1 time 2 timer 3 timer 4 timer eller mer Vet ikke


viktige årsaksforklaringer. Som nevnt er mulighe-tene for samhandling med etterforskerne viktighvis man skal utøve en effektiv etterforskingsle-delse. I enkelte distrikter er denne mulighetenvanskeliggjort på grunn av fysiske avstander. Tek-niske løsninger for å kunne sikre samhandling ogtilgjengelighet blir her ekstra viktig.

En god og effektiv merkantil støtte fremhevessom noe som vil bidra til at påtalejuristen kan kon-sentrere seg om kjerneoppgavene. I en spørreun-dersøkelse blant Politijuristenes medlemmer varet av temaene merkantil støtte og betydningen avdette, se figur 8.2.

Undersøkelsen viser at det daglig brukes myetid på oppgaver som andre kunne utført. Flertalletmener at de hver dag bruker én time eller mer påslike oppgaver.

Ellers fremheves den tekniske understøttelse,i betydningen fungerende dataverktøy og datasys-tem. Politidirektøren anførte i møtet med utvalgetat dette etter hans syn var et av de viktigste virke-midlene for å gjøre påtalejuristene mer effektive.

Påtaleanalyseutvalget er enig i viktigheten avgode teknologiske løsninger. Rettsmøter og annetper videolink bør kunne utnyttes i større grad enni dag. Finnmark politidistrikt, hvor det ofte ersvært lange reiseveier, benytter seg mye av dette,også hva gjelder tilrettelagte avhør.

Hva gjelder standardiserte utstyrspakker tilpåtalejuristene, er politidirektøren og Politijuris-tene samstemte i at utrustningen av påtalejuris-tene er for dårlig. Tiden er moden for å få dette påplass – bærbar PC, lett tilgang til relevant opp-slagsverk, litteratur mv.

8.4.3 Ytre krav og forventninger

Av straffeprosessloven § 226 fjerde ledd fremgårdet at etterforskingen skal gjennomføres så rasktsom mulig. Det opereres, med enkelte unntak,10 iliten grad med lovregulerte frister.

Fra politisk hold fremheves det at politiets ar-beid, herunder straffesaksbehandlingen, skal for-bedres. Nærpolitireformen og Handlingsplanenfor løft av etterforskingsfeltet følger opp, og harbidratt til å skape store forventninger om en bådekvalitativt bedre og mer effektiv etterforsking.Flere etterforskingsskritt skal gjøres «på stedet»,og sakene skal koordineres bedre i initialfasengjennom et felles straffesaksinntak. For at den to-tale straffesaksbehandlingen skal få utbytte av

dette, er det helt avgjørende at påtalemyndigheteninntar en sentral rolle.

8.5 Tilbakemeldinger fra respondentene

8.5.1 Politidirektoratet

Politidirektoratet understreket at en effektiv straf-fesaksbehandling er avgjørende for at politiet ogpåtalemyndigheten når sine mål og fyller sitt sam-funnsoppdrag. Politidirektøren viste til at politieter en produksjonsbedrift, og at «kravet om åkunne produsere tilstrekkelig» vil ha betydningbåde for hvordan man innretter politi og påtale-myndigheten, for strukturen og styringen av straf-fesaksarbeidet, og for spørsmålet om hvem man ifremtiden skal rekruttere som påtalejurister.

Blant flere forhold som antas å øke effektivite-ten og således bedre kapasiteten til påtalemyndig-heten i politiet, ble ellers fremhevet:– Bedre støttefunksjoner– Teknologiunderstøttelse for juristene (ut-

styrspakker). BL og andre system må fungerefor at arbeidsprosessene og effektiviteten skalbli bedre.

– Digitale aktorat– Automatisering av arbeidsprosesser– Opplæring i porteføljeforvaltning– En grunnleggende erkjennelse av at de fleste

sakene er kurante. Ledere og påtalejurister måforstå (og erkjenne) at politiet i stor grad er enproduksjonsbedrift. Det er viktig å få sakeneraskt gjennom systemet.

– I prosessen med utvelgelse og rekruttering avpersonell må det fokuseres på oppgavene somskal utføres, finne de riktige folkene.

– Det må satses mer på kompetanse.

8.5.2 Politijuristene

I møte med Politijuristene og deres lokaltillits-valgte ble følgende trukket frem:– De merkantile ressursene til påtalemyndighe-

ten lokalt må styrkes. Personalansvaret fordisse ressursene må legges til påtaleenheten.

– Saksstyringen må bedres. Det ble vist til Dan-mark og måten de styrer «mengdesakene» på.

– Flere dyktige politiførstebetjenter som kankvalitetssikre etterforskingen.

– Tverrfaglige etterforskingsmiljøer hvor påtale-myndigheten er sterkt representert.

– Etterforskingsplaner er et godt styringsverk-tøy. Påtalejuristene må benytte dette i større

10 Straffeprosessloven § 249 sier eksempelvis at tiltale motgjerningsmann under 18 år skal skje innen seks uker etterat vedkommende ble ansett som mistenkt.


grad for å legge premissene for etterforskin-gen.

– Øke andelen tilståelsessaker.– Hjelpemidlene til påtalejuristen må bedres – alt

fra datasystemer til utstyr og kontorstøtte.

8.5.3 Oslo politidistrikt

Oslo politidistrikt ga uttrykk for at det innendagens rammer er fullt mulig å øke produktivite-ten. Nøkkelen ligger i å bruke juristressursene isamsvar med behovet, det vil si der oppgavene er.Påtaleseksjonen søker å gjøre dette ved at manhar en fordelingsnøkkel for ressurstildelingen,samt at man følger den faktiske bemanningennøye. Man er imidlertid undergitt en del premis-ser som ikke kan fravikes. Når x antall juriststillin-ger på stasjonene skal øremerkes og kun skaljobbe med konkrete oppgaver, eller en påtale-gruppe skal ha et bestemt antall jurister, går det utover produksjonen.

Av andre forhold som ble nevnt var:– øke andelen tilståelsespådømmelser– koordinere sakene slik at en siktet ikke har sa-

ker på flere seksjoner/påtalegrupper– få til en hensiktsmessig jourordning– grundige ansettelsesprosesser med tett oppføl-

ging i prøvetiden– en systematisk og reell resultatoppfølging

8.6 Danmark – ulike ideologier for styring og ledelse

Danmark har valgt en noe annen tilnærming ennNorge. I perioden 2007 og frem til 2010 ble pro-duksjonsresultatene i den danske Anklagemyn-digheten omtalt som ganske dårlige. Etter dettehar situasjonen endret seg i vesentlig grad. Detdanske Riksadvokatembetet har etablert en sen-tral Lean-enhet («controller-enhet») med fokus påkvalitetsheving og styring av «mengdesakene».Dette innebærer en sentralisert målstyring, hvorambisjonen er å få mest mulig ut av minst muligressurser.

Lean setter søkelyset på saksflyt. Høy standar-disering av prosessene anses som hensiktsmes-sig.

Kritikken mot systemet har gått på manglendeoppmerksomhet mot kvalitet. Et eksempel somble trukket frem under utvalgets reise til Dan-mark, var følgende:

«For produksjon av biler fungerer Lean godt.Dette dreier seg om repeterende produksjon

av like ting. Mennesker er derimot individersom skal behandles individuelt, og faren medLean er at individuelle forskjeller viskes ut.»

Representantene for det danske Rigsadvokatem-betet understreket at man kjente til kritikken ogfremover ville jobbe systematisk med kvalitetsper-spektivet.

Ovennevnte eksempel illustrerer at tilnærmin-gen til styring og ledelse er noe annerledes i Dan-mark og Norge. Vel foretas det målinger og pro-duksjonsstyring i Den norske påtalemyndighet,men fokus de siste årene har særlig vært en sat-sing på økt fagledelse hos Den høyere påtalemyn-dighet og etterforskingsledelse i politiet. Den nor-ske modellen tar utgangspunkt i at økt tilstedevæ-relse og interaksjon mellom statsadvokater, påta-lejurister og etterforskere skal bidra til en bedrestraffesaksbehandling – også hva gjelder produk-sjon. Styringen og oppfølgingen av saksbehandlin-gen foregår også mer desentralisert i Norge enn iDanmark.

8.7 Påtalemyndigheten i politiet – oppsummering

Innledningsvis i kapitlet stilte utvalget følgendetre spørsmål:– Er påtalemyndigheten som sådan en tilstrekke-

lig effektiv organisasjon?– Kan det identifiseres områder med et forbe-



En interessant observasjon var Politidirektørensuttalelse om at hvis påtalejuristene med lavest pro-duksjon hadde jobbet like effektivt som de 40 pro-sent beste, ville påtalemyndigheten hatt god kapa-sitet til å utføre alle sine oppgaver. Også andre re-spondenter har pekt på at et mindretall står for enforholdsmessig stor del av produksjonen, også et-ter at ulike utgangspunkt er hensyntatt. De besteer gode – til dels svært gode. Imidlertid er avstan-den til de svakere for stor. Innsatsen og oppmerk-somheten bør derfor rettes mot å heve nivået hossistnevnte gruppe. Femmeranalysen dokumen-terte at distriktene med høyest produksjon jobbetsystematisk med styring og ledelse av portefølje-arbeidet.

Påtaleanalyseutvalget er langt på vei enig i athovedutfordringen er det store gapet mellom debeste og de svakeste. Dette tilsier en mer lik måteå jobbe på. En avklaring av rollen til påtalejuristen


i etterforskingsfasen vil kunne være et godt bi-drag. Oppfølging i form av styringssamtaler vil et-ter utvalgets syn være et nyttig virkemiddel, forut-satt at dette benyttes riktig. Oppfølgingen måvære målrettet, og må også ha vekt på kvalitet. På-taleleder har et betydelig ansvar. Faglig veiled-ning og kompetanseutvikling må fremover ståsentralt.

De fleste respondentene har pekt på behovetfor en forsterket merkantil støtte. Andre viser til atden teknologiske understøttelsen er for dårlig.

Påtaleanalyseutvalget er enig med Straffepro-sessutvalget i at tiden er moden for en IKT-opp-rustning innenfor straffesaksfeltet. Påtalemyndig-heten ligger på ingen måte i front. Enkelte lys-punkter finnes, eksempelvis ved at man i størregrad tar i bruk digitale aktorater.

Påtaleanalyseutvalgets samlede vurdering erat påtalemyndigheten har områder med klart for-bedringspotensial hva gjelder effektivitet. Forbe-dringer her vil kunne styrke den samlede kapasi-teten i ikke-ubetydelig grad. Tiltak på dette områ-det bør derfor ha oppmerksomhet og prioritet.

En mer aktiv utøvelse av påtalejuristens rollevil kunne kreve en merinnsats. Ikke minst gjelderdette etterforskingsledelse. Påtaleanalyseutvalgetkan ikke se at effektiviserende tiltak alene vilkunne bidra til et slikt løft. Utvalgets vurdering erat en slik ambisjon både fordrer et effektivitetsut-tak, men også en viss ressurstilførsel.

8.8 Den høyere påtalemyndighet

8.8.1 Innledning

Utvalget har når det gjelder Den høyere påtale-myndighet ikke foretatt egne empiriske undersø-kelser, men har forholdt seg til eksisterende doku-menter samt innspill fra respondentene.

Statsadvokatenes bemanningsøkning de se-nere årene er blant annet begrunnet i behovet forøkt fagledelse. I hvilken grad denne satsingen vilpåvirke produksjonen av straffesaker hos Denhøyere påtalemyndighet, er samtidig uvisst. Flereav embetene er små og har fortsatt liten kapasitetutover enkeltsaksbehandling. Av større betydningenn den rene bemanningsøkningen vil selve inn-retningen av virksomheten være. Dreiningen i ret-ning av mer fagledelse og utadrettet virksomhetinnebærer at statsadvokatembetene har fått enbredere portefølje, med uttalte forventninger omen mer proaktiv tilnærming til politiets virksom-het generelt og straffesaksfeltet spesielt.

Siden statsadvokatrollen skiller seg noe fra po-litijuristrollen, kan det synes som om frigjøring av

kapasitet til å bedrive mer fagledelse først ogfremst ligger i rammebetingelsene og innrettingav embetene, fremfor i forhold hos den enkeltestatsadvokat. Som det fremgår nedenfor, vil detimidlertid også hos den enkelte være muligheterfor en mer effektiv oppgaveutførelse.

8.8.2 Respondentene

Oslo statsadvokatembeter fremhever at statsadvo-katenes situasjon er i endring. Tidligere ble detjobbet mye gratis – lange kvelder og helger somikke fremgikk av arbeidsregnskap eller i form avovertid. Dette hadde stor betydning for produksjo-nen, ettersom forberedelser til hovedforhandlin-ger i stor grad ble gjort på fritiden. Den tiden erforbi. Arbeidsmiljøloven og en helt annen bevisst-het blant de ansatte, innebærer at man ikke påsamme måte som tidligere er villig til å bære kost-naden med en stor arbeidsmengde. Dette gjør detutfordrende å sammenligne produksjonstall fraulike perioder.

En annen tilbakemelding er at endring av kom-petansereglene i loven, eller en større fleksibiliteti reguleringen av dette, vil frigjøre kapasitet. Oslostatsadvokatembeter minnet her om en sterk øk-ning i saksmengden de senere par årene. En an-nen prioritering av hvilke saker statsadvokateneskal saksbehandle, vil kunne frigjøre kapasitet tilde mer prinsipielle og kompliserte sakene.

Domstolenes fristregler beslaglegger kapasi-tet, da de medfører hyppige aktorbytter. En størrefleksibilitet i praktiseringen av disse reglene villegjort det mulig å planlegge driften ved embetenebedre.

8.9 Tre hovedkategorier

8.9.1 Oppgaveutførelsen

Som for påtalejuristene i politiet er det individuelleforskjeller i hvor effektive den enkelte statsadvo-kat er. Noen er svært effektive i sin utøvelse avrollen, andre har et forbedringspotensial. Erfaringi rollen er en viktig faktor. I likhet med hva som ertilfelle for påtalejuristene i politiet, er det viktig årekruttere, beholde og utvikle de rette personene.En forskjell er samtidig at mens mange påtaleju-rister er «ubeskrevne blad», rekrutteres mangestatsadvokater fra politietaten.

En annen viktig forskjell er at statsadvokateneikke er etterforskingsledere. Effektiviseringspo-tensialet hos den enkelte ligger således i utøvel-sen av saksbehandlingen, aktoreringen og utøvel-sen av fagledelsen.


Et forhold som på sikt kan få betydning forden samlede produksjonen og den enkeltes effek-tivitet, er graden av spesialisering blant statsadvo-katene. Se nærmere om dette i kapittel 14.

8.9.2 Rammene ved embetene

Dimensjoneringen av statsadvokatembetene harbetydning for utøvelsen av fagledelsen. Problem-stillingen drøftes i kapittel 10.

Flere av forholdene som gjelder rammebe-tingelser for politijuristene, har også gyldighet forstatsadvokatene. Dette gjelder blant annet styrketteknologiunderstøttelse gjennom teknisk utstyrog et godt fungerende datasystem.

Statsadvokatene aktorerer normalt de mer al-vorlige sakene. For å understøtte en smidig irette-føring, anbefales en utvidet bruk av saksforbere-dende møter. Oslo tingrett har utarbeidet en vei-ledning i hvordan større økonomiske straffesakerbør forberedes og gjennomføres. Påtaleanalyseut-valget antar at denne vil kunne ha overførings-verdi i andre større saker.

8.9.3 Ytre krav og forventninger

Oslo statsadvokatembeter har fremhevet at fagle-delse og utadrettet virksomhet tar mer tid enn tid-ligere. Samtidig er det vanskelig å måle utviklin-gen.

I dag er kompetansetildelingen i betydeliggrad lovregulert. En mer fleksibel ordning er fore-slått av Straffeprosessutvalget. Brukt på en offen-siv måte vil dette kunne være et viktig styrings-verktøy, også i en kapasitetsdiskusjon.

Gjennomføringen av rettsmøtene bør i størregrad skje ved lyd- og bildeoverføring. I Straffepro-sessutvalgets forslag ligger en forutsetning om atdette skal kunne benyttes i ankeomgangen. Spesi-elt i større saker vil dette ha en besparende effekt.Store og kompliserte saker med full bevisføring ito rettsinstanser befinner seg i kjerneområdet tilDen høyere påtalemyndighet

En sterk økning i prosessuelle innsigelser,spesielt i Oslo-området, nevnes av flere. En aktivprosessledelse fra domstolenes side vil ha betyd-ning for omfanget av bevisføringen og tidsbrukeni retten.

Problemstillingen knyttet til hyppige aktorbyt-ter i fristsaker er tidligere nevnt.

8.10 Oppsummering – Den høyere påtalemyndighet

I punkt 8.7 reiste utvalget følgende tre spørsmål:– Er påtalemyndigheten som sådan en tilstrekke-

lig effektiv organisasjon?– Kan det identifiseres områder med et forbe-



Antallet rettsdager og behandlede saker har ste-get kraftig de siste par årene. Samtidig er denønskede økningen i fagledelse vanskelig å måle.

For Påtaleanalyseutvalget kan det synes somom i alle fall deler av bemanningsøkningen i 2014/15 har gått til en økning i enkeltsaksbehandling påbekostning av fagledelse. Skal det skapes et hand-lingsrom for økt og bedre fagledelse og utadrettetvirksomhet, fordres tiltak som i noen grad reduse-rer volumet på enkeltsaksbehandlingen. Videre erembetenes størrelse og kapasitet en hemmendefaktor. Flere av embetene har i realiteten begren-sede muligheter til å påta seg ytterligere oppgavereller skape et fagmiljø for fagledelse. Som for påta-lejuristene synes effektivitetsgevinsten derforførst og fremst å ligge i rammebetingelsene.

Den teknologiske understøttelsen må etter ut-valgets syn også forbedres. Her er Påtaleanalyse-utvalget på linje med Straffeprosessutvalget.

Påtaleanalyseutvalgets samlede vurdering erat det er identifisert områder med et effektivi-seringspotensial. Spesielt gjelder dette ramme-betingelsene. Tiltak her bør derfor gis oppmerk-somhet og prioritet.

En utvidet forståelse av samfunnsoppdragetkrever samtidig en merinnsats. Ikke minst gjelderdette en forsterket fagledelse. Utvalget kan ikkese at effektiviseringstiltak alene vil kunne gi hand-lingsrom til et slikt løft. En slik ambisjon både for-drer et effektivitetsuttak, men også en viss res-surstilførsel.


Kapittel 9

Kompetanse

9.1 Innledning

Det følger av mandatet at utvalget skal ha et sær-lig fokus på om påtalemyndigheten har riktigkompetanse for å ivareta sitt samfunnsoppdrag,samt identifisere forbedringspotensial og foreslåløsninger for kompetanseutvikling.

På et overordnet nivå dreier dette seg omhvorvidt og i hvilken grad påtalemyndighetensom etat er en lærende organisasjon, med nødven-dig innslag av dobbeltkretslæring.1 Viktigheten avat politiet er en lærende organisasjon er under-streket i mange sammenhenger, men er sjeldenfremholdt med spesiell adresse til påtalemyndig-heten. En lærende organisasjon kan defineressom en organisasjon som utvikler, forvalter og tari bruk sine kunnskapsressurser slik at virksomhe-ten totalt sett blir i stand til å mestre daglige utfor-dringer, og etablere ny praksis når det er nødven-dig. Dette er vanskelig å skulle beslutte eller regu-lere, men er samtidig nødvendig hvis organisasjo-nens mål er å utvikle slike ferdigheter.

Sentrale spørsmål er hvordan påtalemyndighe-ten som etat skal forholde seg til utvikling av kom-petanse i egen etat, og om det bør iverksettes til-tak for å forbedre kompetansearbeidet.

9.2 Hvilken kompetanse bør en påtalejurist ha?

At en påtalejurist har «riktig kompetanse», inne-bærer i denne sammenheng at vedkommende be-sitter ferdigheter og kunnskaper som er nødven-dige for en optimal utføring av de oppgaver som erlagt til stillingen. Kompetansen bør være relaterttil arbeidsoppgavene, og være «god nok». Menhva som er nivået for god nok kompetanse, er van-skelig å beskrive med objektive kriterier. Det kanvære at det i påtalemyndigheten er en oppfatningav at kompetansen er god nok, og det kan sikkertpå mange måter være korrekt. Men opplevelsen avkompetansesituasjonen og kompetansebehovet erikke nødvendigvis sammenfallende med hva detideelt sett er behov for.

Påtalejurister har sin embetseksamen/master-grad, men et godt arbeid som påtalejurist fordreratskillig opplæring og utvikling, noe som må tilfø-res etter ansettelse, og da ikke bare som engrunnopplæring, men også videre i karriereløpet.En side ved dette er også om påtalemyndighetenrekrutterer godt nok, og om etaten makter å be-holde dyktige ansatte.

Utredning I fra Sjøvold-utvalget inneholder enkonkret gjennomgang av læringsbehovet for påta-lejurister. Påtaleanalyseutvalget viser som ut-gangspunkt til denne utredningen.1 Se punkt 5.13.2.

Figur 9.1









9.3 Hvordan tilegnes kompetansen?

Påtaleanalyseutvalget vil i hovedsak konsentrereseg om den formelle opplæringen som tilbys. Deter imidlertid grunn til å understreke at kompetan-seutvikling ikke bare skjer gjennom formalisertekompetansetiltak.

For det første har den enkelte ansatte selvsagtet ansvar for egen læring. Men dette forutsetter atdet rent praktisk gis rom for dette, i første rekke iform av tid. Hvis arbeidsoppgavene blir for omfat-tende og tidkrevende, blir rommet for egenlæringlite. Å fokusere for mye på dette egenansvaret kanogså pulverisere det ansvaret for kompetanseut-vikling som tilligger arbeidsgiver eller etatsleder.

Mye opplæring skjer – her som i andre yrker –gjennom selve utførelsen av arbeidsoppgavene;man tilegner seg ferdigheter og kunnskap gjen-nom praktisk arbeid. Slik læring kan imidlertidofte skje ad hoc og være lite helhetlig orientert.Det er viktig at yrkesutøvelsen kobles sammenmed et bevisst forhold til læring. Skjer ikke det, erdet ikke gitt at en «mengdetrening» innebærerbedre kompetanse; det kan like gjerne være atdårlig yrkesutøvelse sementeres. Erfaringslærin-gen blir mer effektiv hvis yrkesutførelsen skjer iet læringsperspektiv, med veiledning og tilbake-meldinger.

Videre vil det skje læring gjennom tiltak somikke nødvendigvis defineres som kompetansetil-tak, for eksempel ved deltakelse i ulike typer fag-lige fora. Et eksempel kan være de årlige påtale-møtene som statsadvokatene arrangerer for poli-tijuristene i de ulike distrikter. Dette avhenger li-kevel av hvilket faglig innhold disse møtene fyllesmed. Viktig læring kan også kunne skje ved evalu-ering av avsluttede saker, enten av enkeltsaker el-ler av flere saker innen definerte saksområder.

Utvalget vil i første rekke se på definerte kom-petansetiltak. Utvalget har skaffet seg et inntrykkav situasjonen gjennom sine mange møter medulike aktører, herunder Politihøgskolen, og medledelsen i Politidirektoratet og ved Riksadvoka-tembetet. Kompetanse var ett av flere tema i mø-tene med riksadvokatene i Danmark og Sverige.Utvalget har også gjennomgått de utredningenesom er foretatt om temaet.

9.4 Bakgrunn

I 2000 var det ingen strukturert grunnutdanningfor påtalejuristene. Mange politidistrikter haddeutviklet sine egne introduksjonsprogram, men detregionale og sentrale tilbudet hadde vært varier-

ende både i form og innhold. Et utvalg under le-delse av Hans Sverre Sjøvold ble nedsatt av depar-tementet for å utrede forslag til utdanningstilbud.Utvalget avga sin første rapport i januar 2001 (Sjø-vold I). Rapporten gjelder begynneropplæringenog beskriver et opplæringsløp i tre stadier: lokalt,regionalt og sentralt. Denne modellen ble iverk-satt for alle påtalejurister som ble ansatt etter 1. ja-nuar 2003, og som ikke hadde påtaleerfaring fratidligere. Det er i all hovedsak denne modellensom gjelder i dag.

I rapporten fremholdes (side 5) at kompetan-seheving hos påtalejuristene vil være en viktig in-vestering for å nå de overordnede mål som er sattfor straffesaksbehandlingen, på linje med annenkompetanseheving innen politiet. Det pekes på atjuristgruppen har adgang til andre tilbud innenforPolitihøgskolens ansvarsområde, men at utdan-ningstilbudet i liten grad hadde reflektert påtalele-delse som profesjon. Et slikt utdanningstilbud måutvikles, heter det, nettopp med det formål å økebevisstheten knyttet til påtaleledelse. Det er vi-dere fremholdt at yrkesidentitet og faglig trygg-het vil være en langsiktig investering for å sikrestabilitet i påtalemyndigheten.

Utvalget avga i juli 2001 sin andre rapport (Sjø-vold II). Temaet her var spesialist- og lederopplæ-ring. I rapporten påpekes noen generelle proble-mer for politijuristene. Eksempelvis nevnes man-gel på tilgang til litteratur i jobben (rapportensside 7). I rapporten foreslås nye titler (side 13),som politiadvokatfullmektig og politiførsteadvokatsom den øverste fagstillingen. Det argumenteresfor å skille mellom fagkurs (kurs om kunnskap)og funksjonskurs (ferdighetskurs).

De to rapportene ble fulgt opp av en ny ar-beidsgruppe, som utarbeidet rapporten Opplæringfor nytilsatte påtalejurister i politiet (2002).

Høsten 2004 besluttet Politidirektoratet å ned-sette nok en arbeidsgruppe, Lenth-utvalget, somførst og fremst skulle se på Sjøvold II om etter- ogvidereutdanning, men også skulle vurdere omgrunnopplæringen for nyansatte fungerte etter in-tensjonen. Arbeidsgruppen avla i januar 2006 sinrapport om grunnopplæringen. Konklusjonen vari korthet at grunnopplæringen fungerte bra, ogdet ble ikke foreslått endringer. Arbeidsgruppenkom imidlertid med en del forslag til innskjerpin-ger og justeringer. Det ble for eksempel uttalt(side 6)– at politidistriktene mer systematisk burde til-

strebe at nyansatte fikk tilbakemelding på sinopptreden i retten

– at distriktene burde utarbeide og holde oppda-tert en strukturert plan for opplæringen


– at distriktene burde legge forholdene til retteslik at det ikke skjedde en uholdbar opphopingav arbeid når juristen var på kurs

– at Politihøgskolen burde ta i bruk mer student-aktive læringsformer

Lenth-utvalget har i sin delrapport II fra oktober2007 behandlet etter- og videreutdanningstilbudtil politijurister.

9.5 Grunnopplæringen

9.5.1 Oversikt

Politijuristene er ansatt i politiet, og det er ledel-sen i politidistriktet – på et overordnet nivå Politi-direktoratet – som har ansvaret for kompetansear-beidet overfor politijuristene.

Grunnopplæringen av politijurister skjer i tretrinn: først i politidistriktet, så ved et kurs i regi avstatsadvokatene i Oslo og dernest ved Politihøg-skolen. Det er en forutsetning for de videre trin-nene at de foregående er gjennomført. Utdannin-gen er obligatorisk, og er i praksis en betingelsefor å få utvidet påtalekompetanse, som innebærerat en kan ta ut tiltale etter straffeprosessloven § 67annet ledd bokstav b–d. De som har vært midler-tidig ansatt for en periode over et halvt år, skalogså gjennomgå denne utdanningen.

9.5.2 Opplæringen i politidistriktene

Da denne opplæringen ble introdusert, ble det un-derstreket at vesentlige deler av opplæringenburde være lik over hele landet. Samtidig ble detpekt på at de nyansatte vil ha ulik arbeidserfaring,og at politidistriktene på mange måter var ulike.Det var derfor naturlig at distriktene sto relativtfritt til å organisere opplæringen på en måte somvar hensiktsmessig for den nyansatte og distrik-tet. Det ble utarbeidet et opplæringshefte.Sammen med dette heftet fikk politidistriktene til-sendt en perm med diverse materiale, slik somhenvisninger til lovstoff, rettsavgjørelser og litte-ratur, utvalgte artikler og eksempler på påtegnin-ger, siktelser mv. I heftet fremheves emner som ersentrale i den lokale opplæringen. Dette er:– etikk og rolleforståelse– taushetsplikt– den høyere påtalemyndighet – oppgaver og or-

ganisering– etterforsking og påtalemessig ledelse av denne– BL-opplæring– bruken av BL og PAL for STRASAK som sty-

ringsverktøy

– kompetansereglene– bruk av tvangsmidler– frister– aktorrollen– straffeutmåling– forholdet til media

Den lokale opplæringen er forutsatt å utgjøre ca.hundre timer, mye av dette knyttet til praktisk på-talearbeid. Den nyansatte skal tildeles en erfarenpåtalejurist som fadder. Det skal gis en skriftligbekreftelse på at opplæringen er gjennomført.

9.5.3 Den regionale opplæringen

Etter gjennomført lokal opplæring arrangererstatsadvokatene et kurs av én ukes varighet forsamtlige nye politijurister. Politijuristene er dament å ha jobbet som påtalejurister i mellom treog åtte til ni måneder. Kurset arrangeres to gan-ger i året, og fra 2016 av arrangeres samtlige kursav statsadvokatene i Oslo.

Kurset er praktisk lagt opp, og baserer seg påat deltakerne har fått noen innledende erfaringerbåde med saksbehandling og rettsmøter. Hoved-temaene på kurset har hittil vært skriving av sik-telser og påtegninger, etterforskingsledelse,tvangsmidler og forskjellige sider ved aktorrollen.Også temaene påtaleetikk, porteføljehåndtering,riksadvokatens rundskriv om mål og prioriterin-ger, etterforsking mv. behandles på kurset.

9.5.4 Den sentrale opplæringen ved Politi-høgskolen

Siste trinn i grunnopplæringen er en tre uker langopplæring som skjer ved Politihøgskolen, og somkom i gang i 2003 på bakgrunn av Sjøvold-rappor-tene. I hovedtrekk har undervisningen fulgtsamme spor i disse årene, men det har skjedd endel justeringer av innholdet. Undervisningen be-står av forelesninger, det gjennomføres et rolle-spill i aktorering og gis medietrening. Det er in-gen evaluering eller karaktersetting av delta-kerne, og kurset gir ikke studiepoeng.

9.6 Etter- og videreutdanningen

9.6.1 Videreutdanning ved Politihøgskolen

Politihøgskolen tilbyr en studiepoenggivende vi-dereutdanning for påtalejurister som har jobbettre år eller lenger i påtalemyndigheten. Denne ut-danningen har vært avholdt to ganger, sist i 2014.Ved siste gjennomføring ble det avholdt en munt-


lig eksamen med et tverrfaglig sensorpanel medkunnskaper innen juss, psykologi og politifag.Dette tilbudet har vært utlyst to ganger etter 2014,men ble ikke gjennomført på grunn av for få sø-kere; det kreves minst 15 deltakere. Studiet harvært utlyst på skolens nettsider, og det er sendtmail til alle politidistriktene i landet. I forbindelsemed siste utlysning var det også et fire siders opp-slag i Juristkontakt om juristutdanningene på Poli-tihøgskolen, uten at dette hadde noen nevnever-dig påvirkning på søkertallet.

9.6.2 Andre tilbud ved Politihøgskolen

Det finnes mange etter- og videreutdanninger påPolitihøgskolen som ikke er laget for jurister spe-sielt, men som likevel må anses som nyttige forpåtalejurister. Generelt for alle påtalejurister er be-hovet for å lære mer om etterforsking. På dettefeltet tilbys det videreutdanning i generell etter-forsking, og det finnes også studier rettet mot sek-suelle overgrep, økonomisk kriminalitet, ledelse,kulturforståelse og mangfold etc. På flere av studi-ene er en andel av plassene satt av til påtalejuris-ter, men det er ikke alltid nok jurister til å fylledenne kvoten.

Verdt å bemerke er at Politihøgskolen lansereren utdanning for påtalejurister som skal lede tilret-telagte avhør. Det er et deltidsstudium over10 måneder, og planlagt oppstart er høsten 2017.Utdanningen består av tre hovedtema; rettsviten-skapelige og påtalefaglige tema, tilrettelagte avhørsom etterforskingsmetode og barnefaglige tema.

9.6.3 Øvrige tilbud

Påtalejuristene kan, som andre jurister, benytteseg av de kurstilbud som ellers finnes, for eksem-pel de kursene som holdes av Juristenes utdan-ningssenter. Det er stort sett advokatkurset somsøkes av påtalejurister; kurset er en forutsetningfor å få advokatbevilling. Det er imidlertid ikkenødvendig å ha advokatbevilling for å få ansettelsesom politiadvokat.

9.7 Statsadvokatene

Ansvaret for kompetanseutviklingen ligger hosDen høyere påtalemyndighet, overordnet hosriksadvokaten.

Statsadvokatrollen har et mer juridisk pregenn rollen som påtalejurist i politiet. Det er særligtre forhold som står sentralt:

– juridisk kompetanse– aktorering– fagledelse

Statsadvokater vil oftest ha betydelig tidligere er-faring, de fleste fra arbeid i påtalemyndigheten.Dette innebærer at behovet for grunnopplæringer annerledes enn for politijurister. For den somansettes som statsadvokat, er det ingen spesielleutdanningstilbud; grunnopplæringen skjer på ar-beidsplassen. Riksadvokaten avholder med jevnemellomrom et seminar av en ukes varighet for ny-ansatte statsadvokater («Svalbardkurset»).

Det er ingen formalisert videreutdanning forstatsadvokater. Statsadvokater har mulighet til åsøke stipend fra Etterutdanningsrådet for Denhøyere påtalemyndighet. Rammen for dette varimidlertid, av budsjettmessige årsaker, bare100 000 kr for 2016. Dette gir ikke videre hand-lingsrom. Det skal likevel nevnes at rådet arrange-rer enkelte kurs, for eksempel om digitale aktora-ter og porteføljestyring.

Statsadvokater tar også del i andre former forkompetansehevende tiltak. Riksadvokaten avhol-der et årlig statsadvokatmøte for alle statsadvoka-ter, og statsadvokatene deltar på ulike kurs ogsamlinger i regi av riksadvokaten, politiet, Kriposmv.

Det foreligger ikke noen sentral strategi forkompetanseutvikling i Den høyere påtalemyndig-het.

Kompetansesituasjonen for statsadvokateneble behandlet av Fosheim-utvalget i 2001 og For-nebo-utvalget i 2010. I Fosheim-utvalgets utred-ning side 114 heter det:

«Slik utvalget ser det, må fortsatt den enkeltestatsadvokat ha et betydelig eget ansvar for åholde seg faglig à jour. Det er imidlertid et pro-blem at arbeidssituasjonen i dag vanskeliggjørdette. I det daglige vil den alminnelige saksbe-handling og forberedelsene til aktoratenekreve det meste av arbeidstiden. I tillegg skaloppgaver knyttet til fagledelsen utføres. Detblir minimalt med tid til gjennomgang av detbetydelige omfang av faglig stoff som tilflyterkontoret av blant annet lovforarbeider, rund-skriv, fagtidsskrifter og litteratur. Slik det er idag vil faglig oppdatering gjerne skje etterbehov som ledd i saksbehandling eller forbere-delser til aktorater etter ad-hoc prinsippet.Etter utvalgets oppfatning er dette ikke tilfreds-stillende.»


Fornebo-utvalget uttalte:2

«Til å være en utpreget kompetansevirksom-het brukes det ved første øyekast bekymrings-fullt lite ressurser på kunnskapsutvikling i em-betene. Det er for statsadvokatene allikevel slikat det skjer kontinuerlig tilegnelse av kompe-tanse gjennom oppgaveløsningen, og alt tyderpå at statsadvokatenes generelle påtalefagligekompetanse gjennomgående er høy.

Den utpregede fagkultur som omgir stats-advokatenes arbeid – og hvor riksadvokatem-betets kompetanse og fagmiljø har en helt sen-tral betydning – bidrar i seg selv sterkt til atkjerneoppgavene løses på en god måte, og atetaten utad har en god faglig status. Slik oppfat-tes situasjonen også fra politiets side, selv omenkelte peker på at statsadvokatene på noenfelt mangler den spesialkompetanse som ernødvendig for å øve en betryggende kontroll.

Ulike kurs og seminarer i regi av etterut-danningsrådet gjennomføres med varierendedeltakelse fra embetene, men også dette skjerpå mer på tilfeldig basis. Ellers deltar statsadvo-kater i ulik grad på fagkonferanser, og i andresammenhenger som bidrar til alminnelig kom-petanseheving. Enkelte statsadvokater har hattlønnet studiepermisjon, men ordningen er foretaten ikke utnyttet i full grad. Ett embete harhatt som intensjon å tilby statsadvokatene enstudieuke per år, men det har vist seg vanskeligå gjennomføre.»

Fornebo-utvalget drøftet spørsmålet om systema-tisk kompetanseutvikling for statsadvokatene, oguttalte om dette (pkt. 3.8.3 i utredningen):

«Det som i første rekke påkaller bekymring idagens situasjon er statsadvokatenes mulighe-ter for en mer systematisk og spesialisert kom-petanseutvikling, (…).

En mer målrettet utvikling av fagkunnskapskjer i liten grad ved de alminnelige embeter.Dette har også sammenheng med at kjerne-oppgavene favner over et vidt spekter, og at detved de fleste embeter er liten plass for spesia-listfunksjoner. Arbeidsgruppen er usikker på ihvilken grad situasjonen har å gjøre med denalminnelige ressurstilgang ved embetene.

Kjerneoppgavene vil i alminnelighet gjøredet vanskelig for statsadvokater å gjennomføreen mer systematisk kompetanseutvikling utensærlig tilretteleggelse av arbeidssituasjonen,

og mulighetene for dette er nok begrenset vedde fleste embeter.

Enkelte embeter opplyser at kompetanseut-vikling i dag inngår i virksomhetsplanleggin-gen, mens andre ikke har spesielt fokus pådette. Arbeidsgruppen vil tilrå at embeteneover noe tid kartlegger kompetansesituasjoneni statsadvokatregionen og ved embetet, og her-under utvikler en kompetanseplan med kor-tere eller lengre tidshorisont.

Også på etatsnivå bør det gjøres en syste-matisk gjennomgang av kompetansesitua-sjonen, og av hvilke utviklingsbehov som fore-ligger i dagens situasjon og fremover. Det erviktig at kompetansetiltak i størst mulig gradforankres i de praktiske behov i virksomheten.

Et spørsmål knyttet til statsadvokatrollen erat kompetanseutvikling og rekruttering i denhøyere påtalemyndighet også må ses i forholdtil de strategiske valg som på lengre sikt gjøresmed hensyn til etatens funksjoner og oppgaver.

Etaten kjennetegnes av et utpreget juridisk-faglig ståsted på alle nivåer, og det kan være atden samlede oppgaveløsningen på sikt er tjentmed at det også tas inn i etaten annen fagkunn-skap enn den juridiske. Dette kan være innen-for ledelse og organisasjonsutvikling, informa-sjonsvirksomhet, kriminalvitenskap, analysem.m.

Arbeidsgruppen vil tilrå at det sentralt ned-settes et fagutvalg/kompetanseutvalg for å vur-dere ulike sider ved kompetansespørsmålet iden alminnelige påtalemyndighet. I tråd medarbeidsgruppens tankegang for øvrig børspørsmålet ses helhetlig for de tre nivåer i påta-leorganisasjonen, og bør få en sammensetningderetter.»

Påtaleanalyseutvalget må, på bakgrunn av de ut-talelser utvalgets respondenter har kommet med,konkludere med at situasjonen i dag i all hovedsaker uendret.

9.8 Opplæring av andre straffesaksaktører

9.8.1 Dommere

De som utnevnes til dommere, er i snitt i alderen45–46 år. Dommere er embetsmenn og utnevnesav Kongen i statsråd. Et eget frittstående organ,Innstillingsrådet for dommere, behandler søkna-der til dommerembeter, og foretar intervjuer ogreferanseinnhenting. Det er utviklet en omfat-tende «kravspesifikasjon» i et «praksis-/policyno-2 Fornebo-utvalget side 55.


tat», der det ikke bare legges vekt på eksamenska-rakterer, men også på en rekke andre forhold.3

Etter utnevning gjennomgår dommerne etsentralt introduksjonsprogram på 15 dager, for-delt på fem samlinger. Dette er orientert rundt«dommerhåndverket». Dommere har rett til enmåneds studiepermisjon hvert fjerde år.

9.8.2 Advokater

Advokater må ha advokatbevilling. Vilkårene fordette er:– bestått juridisk embetseksamen eller master i

rettsvitenskap– hederlig vandel– oppfylt praksiskrav på minst to år– bestått advokatkurs– oppfylt prosedyrekrav– at det ikke foreligger forhold som etter loven

kan gi grunn til tilbakekall av advokatbevilling

Advokatkurset arrangeres av Juristenes utdan-ningssenter. Kurset består av to tredagers samlin-ger. I løpet av kurset skal det gjennomføres etnettkurs i etikk. Det skal besvares en hjemmeopp-gave, som blir sensurert og det gis enten beståtteller ikke bestått.

Medlemmer av Advokatforeningen er pålagt ågjennomføre 80 timer etterutdanning i løpet av enfemårsperiode. Minst fem av timene skal være ad-vokatetikk.

9.9 Kompetansearbeidet i Danmark

I Danmark gjennomføres en trinnvis utdanning avpolitijurister over tre år, som består av ni moduler,hver av ca. to til tre dagers varighet, totalt 25dager. Fokuset i denne utdanningen er rollen somanklager, og den avsluttes med en eksamen. I til-legg har juristene en mentor som har gjennomgåttet mentorprogram. De nyansatte følges opp medsamtaler for å se om man er egnet som og selv vilbli anklager. Alt er forankret hos Rigsadvokatenog følger retningslinjer for Justisvesenet. Etterfor-sking er ikke en del av grunnutdanningen. Fokuser mest på legalitetskontroll og den kontrollfunk-sjonen man har som anklager.

Danmarks rigsadvokat har ansvaret for kom-petansearbeidet i hele anklagemyndigheten. Fire

jurister hos riksadvokaten jobber med utdannin-gen og fire med det personalmessige. Politihøg-skolen i Danmark benyttes som sparringpartnerog samarbeidende organ for kurs, for eksempelom datakriminalitet. Partene utveksler lærings-krefter og har tidvis kurs sammen.

Slik utvalget vurderer det, er ikke denne opp-læringen vesentlig annerledes enn den som gis iNorge. Forskjellene er i første rekke at opplærin-gen går over lengre tid, og at den skjer i regi avriksadvokaten.

9.10 Kompetansearbeidet i Sverige

I Sverige starter juristene som «åklagaraspirant» ipåtalemyndigheten. Utgangspunktet for utdannin-gen er at den skal være praktisk og ikke teoretiskrettet. Man blir tildelt en fadder ved den «åklagar-kammaren» man jobber. Der får man veiledningog blir forberedt på den grunnutdanningen manmå igjennom. Deretter er det en felles utdanning,totalt 15 uker. Målet med grunnutdanningen er ågi hver åklagare tilstrekkelig sikkerhet, trygghetog styrke i sin rolle til å kunne bruke sine tileg-nede kunnskaper, og selvstendig kunne håndterealle sakstyper som ikke krever spesiell erfaring.Videre skal man kunne håndtere saker som kom-mer på jourvakt.

Etter 9–12 måneder skal det gjøres en vurde-ring av om man er kvalifisert for ansettelse. Det erikke mange tilfeller hvor man ikke får ansettelse,og meningen er at fadderen/veilederen ved åklag-arkammaren skal gi tilstrekkelig veiledning slik atman blir kvalifisert. Etter det andre året skal detogså foretas en vurdering av hvorvidt man er skik-ket og kvalifisert til å bli kammaråklagare. Blirman ikke det, forblir man assistentåklagere, menda med tilrettelegging og ekstra veiledning. Detskjer veldig sjelden at man ikke blir kammaråkla-gere etter disse årene. Det tar likevel lang tid førman blir kammaråklagare. Medregnet selve jus-studiet ca. ti år.

Videreutdanningen omfatter både spesialise-ring innenfor visse fagområder, men også mer ge-nerelle områder. Den består av ca. 22 forskjelligestudier. Emnene kan være rent juridiske fag, menogså ikke-juridiske fag, slik som kurs i presenta-sjonsteknikk etc.

For utvalget fremstår utdanningen og karriere-løpet i Sverige som omfattende og meget godt.

3 Notatet er tilgjengelig på www.domstol.no.


Kapittel 10

Organisering

10.1 Innledning

Av mandatet fremgår at det i Påtaleanalyseutval-gets utredning skal

«identifiseres forbedringspunkter og foreslåskonkrete tiltak i forhold til organisering, effek-tive og rasjonelle arbeidsformer og systemerfor samhandling både innad i påtalemyndighe-ten og i forhold til samarbeidende aktører».

10.2 Hvorfor er organisering viktig?

Organisering og «bokser på kartet» får stor opp-merksomhet i alle endringsprosesser. For stor vilnok mange hevde. Uttrykket «culture eats stru-cture for breakfast» er uttrykk for en slik erkjen-nelse. Samtidig er det en kjensgjerning at struktu-ren i en organisasjon sier noe om ledelsens fokus,den interne maktfordelingen mellom ulike aktø-rer og profesjoner, hvilke samhandlingsrelasjo-ner som anses som særlig viktige, osv.

Både innad i politietaten, i påtalemyndighetenog på ulike politiske og offentlige arenaer, disku-teres prioriteringene mellom politioperativ virk-somhet, etterforsking og forebyggende aktivite-ter. Av diskusjonene kan man få inntrykk av atdette er tre helt separate fagområder som kjemperom knappe ressurser. I noen grad er dette antake-lig også en korrekt oppfatning.

Politianalysen1 peker på at en for desentrali-sert organisasjonsstruktur kan bli et hinder for eneffektiv straffesaksbehandling. Analysen har rett iat valg av organisasjonsstruktur påvirker effektivi-teten i en organisasjon. Samtidig er det viktig åminne om at organisering kun er et hjelpemiddelog ikke et selvstendig mål, og at oppmerksomhe-ten bør rettes mot arbeidsprosesser og tiltak somgagner formålet – en mer effektiv kriminalitetsbe-kjempelse. Først når målene og tiltakene er identi-fisert og definert, bør organisasjonen settes opppå en måte som sikrer effektive arbeidsprosesser.

Begrepet organisasjonsstruktur defineres avMintzberg2 som «totalsummen av måten produk-sjonen er delt inn i enkeltoppgaver på, og deretterden koordinering som oppnås mellom disse en-keltoppgavene». Utgangspunktet for Påtaleanaly-seutvalgets drøftelse er at straffesaksarbeidet ut-gjør en viktig, strategisk del av den samlede krimi-nalitetsbekjempelsen. Med dette som bakteppe:Hvordan bør påtalemyndigheten struktureres ogorganiseres for å oppnå en optimal koordineringav arbeidsoppgavene, det vil si på en måte somlegger til rette for en effektiv straffesaksbehand-ling av høy kvalitet?

I praksis utløser dette hovedspørsmålet enrekke oppfølgingsspørsmål: Når skal én person

Figur 10.1








1 NOU 2013: 9.2 Mintzberg, 1983 side 2, utvalgets oversettelse.


utføre hele arbeidsoperasjonen, og når lønner detseg å knekke dette ned til flere spesialiserte opp-gaver? Når skal det opprettes avdelinger med bak-grunn i en funksjon, og når bør avdelinger oppret-tes med bakgrunn i geografisk plassering? Hvilkeargumenter tilsier at statsadvokatembetene sam-les i større enheter, og hva tilsier en desentralisertmodell? Bør det åpnes for at politijuristene admi-nistrativt kan underlegges en stasjonssjef uten på-talemyndighet, eller er det i et uavhengighetsper-spektiv maktpåliggende at påtalelinjen også admi-nistrativt er ubrutt?

Det finnes ifølge Mintzberg ikke noe allmenn-gyldig fasitsvar på hvilke organisasjonsstrukturersom er de mest effektive. Dette er situasjonsbetin-get og beror på hvilke oppgaver som skal utføres ihvilke omgivelser. Typisk vil det være en vesens-forskjell på et privat foretak som skal tjene penger,og en offentlig etat som skal levere lovpålagte tje-nester. Tilsvarende er det en avgjørende forskjellpå en reaktivt innrettet påtalemyndighet, og en på-talemyndighet som aktivt involverer seg i den lø-pende virksomheten i politidistriktene.

Seks kriterier synes å være de foretrukne nåren organisasjon eller profesjon skal settes opp:3

1. oppdeling etter kunnskap og ferdigheter2. oppdeling etter arbeidsprosess og funksjon3. oppdeling etter en tidslinje (forskjellige skift-

lag)4. oppdeling etter hva sluttproduktet skal være5. oppdeling etter kundegrupper6. oppdeling geografisk etter hvor enhetene skal

operere

Som den videre gjennomgangen vil vise, er detsærlig inndeling etter geografisk operasjonsom-råde som har preget påtalemyndighetens organi-sering.


10.3.1 Den overordnede organisasjons-modellen i politietaten

I Prop. 61 LS (2014–2015) fremheves en rekkemålsettinger knyttet til organiseringen av de nyepolitidistriktene. Organisasjonsmodellen skal un-derstøtte god oppgaveløsning og ledelse, legge tilrette for at politiets samfunnsoppdrag kan løses påen god måte, sikre enhetlig organisering i de nyepolitidistriktene og bidra til at det enkelte politidis-trikt standardiseres i større grad enn i dag.

Den endelige modellen ble bestemt av Justis-og beredskapsdepartementet ved beslutning gjen-gitt i brev av 17. februar 2016 til Politidirektoratetog andre forhandlingsparter.4 Grensene mellomdistriktene ble utarbeidet med bakgrunn i krimi-nalitetsgeografi, befolkningstetthet og kommuni-kasjon. Det fremheves at den valgte strukturenbygger på et ønske om å utforme en organisa-sjonsform som kan legge til rette for en mer hel-hetlig styring og frigjøre ressurser til mer operativtjeneste. Et viktig synspunkt har vært at enhetenemå være over en viss størrelse for å kunne drivekostnadseffektivt.

Nedenfor i figur 10.2–10.4 følger en skisse avmodellene. Det som skiller, er organiseringen avde funksjonelle driftsenhetene. For de minste dis-triktene er fire av enhetene slått sammen til to.For øvrig er strukturen lik, se likevel punktet un-der om Oslo politidistrikt.

Politidirektoratet har gjennom Nærpolitirefor-men trukket opp rammer og retningslinjer for eta-bleringen av de nye politidistriktene. I ProsjektNye Politidistrikt (PNP)5 er politiets sentrale or-ganisering gjengitt på følgende måte:

«Politi- og lensmannsetaten består av Politidi-rektoratet, Politiets sikkerhetstjeneste (PST),12 politidistrikter, som igjen er inndelt i lens-manns- og politistasjonsdistrikter, særorganerog enkelte andre enheter med nasjonale opp-gaver. I tillegg er Svalbard et eget politidistrikt.

Justis- og beredskapsdepartementet har an-svar for den overordnede styringen av etaten.Politidirektoratet har ansvaret for faglig le-delse, styring, oppfølging og utvikling av politi-distriktene, særorganer og andre enheter ihenhold til tildelingsbrev mv.»

10.3.2 Strukturvalg – «fasthet i mål, frihet i oppgaveløsning«

Et viktig utviklingstrekk i politietaten de siste 20årene er dreiningen mot en desentralisert sty-ringsmodell. Vekten på økt effektivitet har med-ført en ansvarliggjøring og økt kostnadsbevisst-het. Dette gjelder særlig de områdene av etatensom har en hovedsakelig produksjonsorientertprofil. Etter politireform 2000 har totalansvarsprin-sippet etablert seg i politiet. Begrepet har sin bak-grunn i en tolkning av en New Public Manage-

3 Mintzberg side 48–50.

4 https://www.regjeringen.no/contentassets/905c507a9bf549d0b17d56ec99be14d2/brev.pdf.

5 Politidirektoratet Rammer og retningslinjer for etableringav nye politidistrikter side 17.


Figur 10.2 Organisasjonsmodellen for Agder, Møre og Romsdal, Nordland, Troms og Finnmark politi-distrikt.

PolitimesterVisepolitimester

Stab forkommunikasjon

Stab forHR og HMS

Stab forvirksomhetsstyring

PSTFelles enhet foroperativ tjeneste

Felles enhet forpåtale

Geografiskedriftsenheter

Felles enhet foretterretning,

forebygging ogetterforskning

Felles enhet forutlending,

forvaltning og sivilrettspleie

Figur 10.3 Organisasjonsmodellen for Øst, Sør-Øst, Sør-Vest, Vest, Innlandet og Trøndelag politidistrikt.



Stab forHR og HMS


PSTFelles enhet for operativ

tjeneste

Felles enhet for påtale


Felles enhet for

etterretning,og

etterforskning

Felles enhet for

forebygging

Felles enhet for

sivil rettspleie

Felles enhet for

sivil rettspleie

Figur 10.4 Organisasjonsmodellen for Oslo politidistrikt.



Stab forHR og HMS

Stab forinternrevisjon


Felles operativ enhet

Felles enhet for påtale


Felles enhet for

etterretning,og

etterforskning

Felles enhet for

forebygging

Felles enhet for

sivil rettspleie

Felles enhet for utlending og forvaltning

Felles enhet for nasjonale

bistands-ressurser


ment-inspirert konsernmodell, hvor Politidirekto-ratet styrer politidistriktene, og politimestrenesine driftsenheter som frittstående «selskaper»som hver har et selvstendig ansvar for et sett avdefinerte mål. Måloppnåelsen bedømmes ettermåleparametere, som i stor grad ble utarbeidet påmidten av 1990-tallet, med stor vekt på kvantitativtmålbare størrelser.

Samtidig som effektivitet og kostnadsbevisst-het har blitt dagligdagse begreper, kan det stillesspørsmål ved om kursendringen også har hatt util-siktede bivirkninger. For bekjempelsen av den or-ganiserte kriminaliteten representerer utviklin-gen utvilsomt en styringsmessig utfordring. Dettehar sammenheng med at satsinger på dette områ-det er ressurskrevende og tilsynelatende kan gisvak måloppnåelse. For en enhetsleder i et politi-distrikt er det ikke alltid «opplagt» at han eller hunskal prioritere å bruke et trangt budsjett til å be-kjempe bakmenn i andre land fremfor å oppklareinnbrudd i nabolaget. En slik prioritering, i trådmed Stortingets forutsetninger, fordrer en aktivog deltakende påtalemyndighet.

10.3.3 Funksjonsenheten Felles enhet for påtale

I oppdragsbrev av 21. oktober 2015 ga Justis- ogberedskapsdepartementet følgende føring for or-ganiseringen av politidistriktenes påtaleledelse:

«Alle politidistriktene skal ha én person medansvar for påtalefunksjonen i distriktet, somstatsadvokatene kan forholde seg til i denløpende fagledelsen, og som både har reellmulighet til å styre straffesaksarbeidet og inn-flytelse på disponeringen av etterforsknings-og påtaleressurser. Vedkommende skal kunneavlaste politimesteren i det påtalemessigearbeidet, og skal inngå i politidistriktets leder-gruppe. Organiseringen må innrettes på enmåte som sikrer en reell påtaleledelse av straf-fesaksarbeidet i politidistriktene.»

Påtalemyndigheten er i de nye politidistriktene or-ganisert som en funksjonell enhet på nivå 2. Lede-ren for enheten har ansvaret for påtalefunksjoneni distriktet. Dette omfatter det faglige og adminis-trative ansvaret for alle påtalejuristene i politidis-triktet. På vegne av politimesteren skal vedkom-mende også ivareta dialogen med Den høyere på-talemyndighet om straffesaksbehandlingen. Le-derne for de funksjonelle enhetene og geo-

grafiske driftsenhetene inngår i politimesterensledergruppe, og har funksjonelt driftsansvar forsine enheter.

I det å ha et overordnet ansvar for straffesaks-behandlingen i politidistriktet inngår blant annet åsikre at kvaliteten og effektiviteten i etterforskin-gen er i tråd med riksadvokatens mål, prioriterin-ger og direktiv, legge til rette for en adekvat påta-lemessig ledelse av etterforskingen og utviklegode rutiner og metoder som sikrer ensartetpraksis og løpende oppfølging og kontroll av dis-triktets straffesaksportefølje. Felles påtale har an-svar for å påse at gjeldende regelverk som straffe-prosessloven, påtaleinstruksen, riksadvokatensmål og prioriteringer og øvrige direktiver for straf-fesaksarbeidet mv. etterleves, og at hensynet tilobjektivitet og rettssikkerhet blir ivaretatt på allestadier av straffesaksbehandlingen.

I PNP er Fellesenhet for påtale beskrevet slik:

«Felles enhet for påtale har det overordnedeansvar for etterforskningen i politidistriktet, ogskal sikre kvalitet og effektivitet i straffesaks-behandlingen i tråd med Riksadvokatens mål,prioriteringer og direktiver. Påtalemyndighe-tens representanter i politiet har ansvar for atetterforskningen utføres i samsvar med lov oginstrukser, og kan gi pålegg om innretningenav etterforskningen. For øvrig treffer de avgjø-relser om å reise tiltale og henlegge straffesa-ker, fatter andre påtaleavgjørelser, og førersaker for domstolene. Leder for Felles enhetfor påtale har ansvar for påtalefunksjonen i dis-triktet, og skal på vegne av politimesteren haansvar for dialogen med den høyere påtale-myndighet om straffesaksbehandlingen. Detskal legges til rette for at jourhavende påtaleju-rist, som er en del av straffesaksinntaket, skalkunne arbeide i nært samarbeid med opera-sjonssentralen for å støtte etterforskningen ogta påtaleavgjørelser fortløpende der dette ernødvendig eller hensiktsmessig. Dette er sær-lig viktig for å kunne legge til rette for mer påta-learbeid på stedet og for å utvikle et effektivtstraffesaksinntak med god påtaleledelse i initi-alfasen av straffesakene. Felles enhet for påtalehar faglig og administrativt ansvar for alle påta-lejurister i politidistriktet, og skal lede fagutvik-ling og utvikling av god praksis på området.Prinsippet om fremskutt, integrert påtale vide-reføres for å sikre et tett samarbeid mellompåtalejuristene og etterforskningsenheteneogså i fremtiden.»


10.3.4 En politifaglig ledelse av påtalejurister i politiet – en utfordring?

Politimesteren har ansvaret for påtalemyndighe-ten i politiet. Som følge av økningen av antallet tje-nestemenn i politiet og utviklingen av påtalemyn-digheten, vil dette ansvaret måtte utøves på en an-nen måte enn tidligere.

Avgjørende for å bevare påtalemyndighetensuavhengighet og objektivitet er at det tosporedesystem videreføres, og at påtalefunksjonen ikkeunderlegges et politifaglig spor som medfører atPolitidirektoratet blir faglig overordnet. Det fag-lige ansvaret for straffesaksbehandlingen tilliggerriksadvokaten. Utover dette kan man tenke segflere mulige måter å organisere påtalemyndighe-ten på. Det avgjørende er at organiseringen ikkerokker ved uavhengigheten til påtalemyndigheten– verken formelt eller reelt.

10.3.4.1 Ulike modeller

Hovedalternativene for en organisering av påtale-myndigheten i politiet er særlig de følgende:– påtalejuristene er organisert i en egen påtaleav-

deling og er både formelt og fysisk adskilt fraetterforskingsmiljøene

– påtalejuristene er organisert i en egen påtaleav-deling, men er fysisk spredt og sitter helt ellerdelvis stedsplassert i etterforskingsmiljøene

– påtalejuristene er ansatt ved en driftsenhet somledes av en politifaglig (eksempelvis en sta-sjonssjef) og sitter helt eller delvis stedsplas-sert i etterforskingsmiljøene

10.3.4.2 Oslo-modellen

Den siste modellen i foregående avsnitt omtalesgjerne som «Oslo-modellen». Med virkning fra 1.januar 2014 valgte Oslo politidistrikt å legge nedpåtaleseksjonen, og plasserte påtalejuristene ut påstasjonene og i de funksjonelle enhetene. Detprinsipielt interessante med den nye modellen erat den enkelte påtalejurist administrativt, som denklare hovedregel, underlegges en politiutdannetleder, samtidig som den faglige ledelsen og myn-digheten fortsatt går i et påtalefaglig spor som denpolitiutdannede lederen ikke har ansvar for.

Argumentene for en slik modell har særligvært at– enhetslederne får et helhetlig eierskap til hele

straffesakskjeden og må ta et større resultatan-svar innenfor hele straffesaksarbeidet

– den «best egnede» bør lede enheten hvor påta-lejuristene inngår, uavhengig av utdanning ogbakgrunn

– påtalejuristene og etterforskerne blir i en slikmodell integrert, og kan samhandle på en godmåte

Argumentene for å organisere påtale i en egen av-deling er særlig at– dette bidrar til en enhetlig tolkning av riksadvo-

katens føringer og prioriteringer– dette understøtter påtalemyndighetens selv-

stendighet, uavhengighet, objektivitet og kon-trollfunksjon. Påtalemyndighetens rolle og an-svar tydeliggjøres

Som ovennevnte viser, bryter ikke Oslo-modellenmed det faglige påtalesporet fra påtalejuristen ogopp til påtaleleder. Kjernespørsmålet er imidlertidom uavhengigheten indirekte likevel utfordres ien slik modell.

10.3.4.3 Oslo politidistrikt

Som en naturlig konsekvens av at det er valg fore-tatt ved Oslo politidistrikt som diskuteres, fant ut-valget det naturlig å innhente en redegjørelse frapolitimesteren:

«OPD hadde tidligere en organisering av påta-lejuristene i en egen seksjon. Juristene var plas-sert på de ulike organisatoriske enhetene derdet var etterforskere. Prinsippet om framskuttog integrert påtale var oppfylt. De administra-tive fullmaktene og budsjettene ble forvaltet avden overordnende retts- og påtaleseksjonen.Her lå blant annet fullmaktene til ansettelser.Det ble også praktisert flytting/sirkulering avpåtalejurister og påtaleledere, noe som skaptemye uro og uforutsigbarhet. Vi opplevde flereHMS-saker. Arbeidsmiljøet til juristene bletema i AMU. Det var stor positivitet til juristeneblant seksjonsledere der juristene var plassert.Påtalejuristene opplevde også disse enhetenesom enheten der de hørte hjemme, og ikke denoverordnede retts- og påtaleseksjonen. Denneformen for fjernledelse ble ikke oppfattet somnoen god ordning. Flere seksjonsleder villestyrke staben av jurister for å bedre resulta-tene, men splittede budsjetter tillot ikke det.Her må nevnes at seksjonslederne i OPD bådeer utdannede jurister og ledere med politifagligbakgrunn (politiskole/høgskole).

Endringen innebar i stort at det økono-miske og administrative ansvaret for påtaleju-


ristene ble overført til seksjonslederen der ju-ristene hadde sin fysiske arbeidsplass. Det bleopprettet egne organisatoriske enheter for på-talejuristene, ledet av en påtaleleder. Påtaleju-ristene ble organisert på samme nivå som deøvrige enhetene på seksjonen. På flere seksjo-ner ble påtalederne stedfortreder for seksjons-leder. Påtalederne fikk større fullmakter innen-for egen enhet. Nye påtalejurister ble ansatt påseksjonen og innstilt fra seksjonen der deskulle jobbe. Dette ble sett på som en stor for-del. Seksjonen og lokale påtaleleder har ansva-ret for egen portefølje, og dermed er det natur-lig å ha ansvaret for å ansette de juristene somskal levere sakene. En klar effekt av dette er atpåtalelederne fikk større lederansvar. Det gaen utvidet mulighet for lederkarriere.

I det faglige sporet ledes påtalemyndighe-ten av en visepolitimester som er en del av på-talemyndigheten. Denne linjen går videre di-rekte til politimesteren. Det er en ubrutt fag-linje i det straffeprosessuelle sporet som ikkegår via seksjonsleder der påtalejuristene er or-ganisert.

Det har aldri vært innvendt mot vår ordningat den bryter med det tosporede system. Vil ad-ministrativ styring av påtalemyndigheten av an-dre enn påtalemyndigheten kunne innebære atuavhengigheten settes under press? Kan sank-sjoner knyttet til budsjetter, lønn og administra-tive goder rokke ved uavhengigheten? Vi kjen-ner ikke til noen eksempler på at slikt harskjedd. Arbeidsmiljøet er bedre, og lønnsutvik-lingen har skutt fart. Det har blitt konkurranseog dyktige fagfolk. Debatten om uavhengigheter oppkonstruert. Resultatene er gode i OPD.Påtalemyndigheten må også kunne være gjen-stand for ledelse uavhengig av hvilken profe-sjon leder har. Det at jurister administrativtbare kan ledes av jurister, synes som et noe mu-sealt standpunkt.»

10.3.4.4 Respondentene

Flere av respondentene har beskrevet en utvik-ling hvor påtalejuristene skyves stadig lenger nedi politiorganisasjonen. Det vises til en uttrykt urofor at Oslo-modellen vil kunne påvirke påtalemyn-dighetens uavhengighet. En av de tillitsvalgte i Po-litijuristene beskriver det slik:

«Jeg sitter som hovedtillitsvalgt i X politidis-trikt og er bekymret for hvordan påtale blir or-ganisert i de nye politidistriktene. Vi har for-stått at Oslo politidistrikt har organisert seg på

en annen måte og i strid med det som ble frem-forhandlet mellom Politijuristene (PJ) og POD.Sentralt ble man enig om å ha en egen felles på-taleenhet og at påtaleleder skulle ha budsjett-og personalansvar for alle påtalejuristene.Dette har vært tema på de fleste tillitsmanns-samlinger i PJ og det har vært en enstemmig-het i vår gruppe om at vi ikke kunne aksepterenoe annet. PJ mener dette er eneste måte vi kanvære en fri og uavhengig påtalemyndighet i po-litiet. Skilledebatten er begynt å bli et tema i vårorganisasjon uavhengig av dette, men en fravi-kelse av en organisering der påtale er samlet ien boks, tror jeg vil sette fart på denne debattenhos PJ.

Jeg mener at påtalejuristene i Oslo nå erblitt organisert på en slik måte at de ikke len-ger er en fri og uavhengig påtalemyndighet. På-talejuristen har ikke den innflytelse og posisjonsom er nødvendig for å utøve påtaleoppgaveneog sitte med ansvaret i enkeltsak. En organise-ring i egen boks vil kunne bøte noe på dette.»

10.3.4.5 Påtaleanalyseutvalgets syn

Etter Påtaleanalyseutvalgets syn representerer ogsynliggjør ovennevnte på mange måter noe av di-lemmaet med det tosporede system, ettersomhensynet til kvalitet og effektivitet tidvis kankomme i et visst spenningsforhold.

Et viktig poeng i et styringsperspektiv er å hamest mulig «enhetlig» styring. I et slikt perspektiver det lett å gi sin tilslutning til at effektivitetshen-syn tilsier at også personer uten påtalekompe-tanse bør kunne lede påtalejurister på en god oghensiktsmessig måte. At en politiutdannet imange tilfeller vil være den best egnede til å økepåtaleproduksjonen, er neppe tvilsomt. Antakelig-vis vil det store flertallet av dagens ledere uten ju-ristutdanning kunne fylle en slik posisjon på engod måte.

På den annen side tegner mange av respon-dentene et relativt tydelig bilde av en påtalemyn-dighet under et visst press. Påtalejuristene opple-ver i mange sammenhenger at de får mindre gjen-nomslagskraft enn hva de etter lovens system ertiltenkt. Det er også lett å tenke seg at en sterkstasjonssjef – med betydelig innflytelse på spørs-mål som påtalejuristenes lønn, ferie, kompetanse-utvikling, karriere osv. – indirekte kan påvirke ut-fallet i faglige spørsmål som ligger til påtalejuris-ten. Kanskje særlig vil dette kunne være tilfelle isaker med politisk interesse, og hvor presset uten-fra er stort.


Etter Påtaleanalyseutvalgets syn kan valg avorganisering ikke baseres på «godværsdagene».Mange politiutdannede vil utvilsomt kunne utøverollen som administrativ leder for påtalejuristenepå en fornuftig og lojal måte. Straffesaksbehand-lingen er ikke bare en helt grunnleggende viktigdel av politiets virksomhet, men også en bære-bjelke i statens virksomhet. Et monopol på brukav makt overfor egne borgere vil alltid innebæreet potensial for maktmisbruk. Ergo er det behovfor en uavhengig kontrollinstans med reell gjen-nomslagskraft. Denne kontrollen ligger i noengrad hos domstolene, men primært hos påtale-myndigheten, som forutsettes å utøve betydeligog løpende påtaleaktivitet. Mange beslutninger vilaldri nå domstolene, og Spesialenheten for politi-saker vil kun befatte seg med mulige straffbareforhold.

Disse grunnleggende og prinsipielle hensy-nene tilsier at kontrollen løsrives fra drift og pro-duksjon. Selv om utvalget er enig med politimeste-ren i Oslo i at dette neppe utgjør et stort problemper i dag, er det for utvalget avgjørende at den så-kalte Oslo-modellen åpner for eksternt og uønsketpress. Utvalget har i denne vurderingen også inoen grad sett hen til at drivkreftene bak Nærpoli-tireformen særlig har rettet seg mot produksjonog effektivitet, og kanskje i noe mindre grad motuavhengighet og prinsipielle betenkeligheter.

Påtaleanalyseutvalget anbefaler en organisato-risk modell hvor påtalejuristene er organisert i enegen påtaleavdeling, men er fysisk spredt og sitterhelt eller delvis stedsplassert i etterforskingsmil-jøene. Denne modellen ivaretar både et effektivi-tets- og et kvalitetsperspektiv. Når man først har ettosporet system hvor påtalemyndighetens innfly-telse er under et visst press, er det unødvendig ålegge opp til administrative løsninger som ytterli-gere utfordrer dette systemet.

10.4 Organiseringen av statsadvokatene

10.4.1 Utgangspunktet

Den høyere påtalemyndighet har en tradisjonell,hierarkisk organisering som har vært relativt uen-dret over tid. Dette har en klar sammenheng medat oppmerksomheten i hovedsak har vært rettetmot straffesaksbehandlingen.

Statsadvokatembetene er, med unntak avNAST6 og Økokrim, organisert i ti regionale en-heter, som i all hovedsak er ansvarlige for straf-

fesaksbehandlingen i sine geografisk avgrensedeområder.

Både forståelsen av samfunnsoppdraget, re-krutteringen, kulturen og strukturen har byggetopp under påtalejuristens rolle som embedsmann,med stor vekt på tradisjonelle verdier som kvalitetog rettssikkerhet.

10.4.2 Riksadvokatens utredning av statsadvokatembetene

Som beskrevet i punkt 1.5.3.3 anbefalte Frigaard-utvalget en reduksjon i antall embeter. Hovedbe-grunnelsen var at dette ville gi embetene økt flek-sibilitet i straffesaksbehandlingen, og kanskje vik-tigst, «bedre forutsetninger for statsadvokatenesfagledelse overfor politiet og utadrettede virksom-het».7

Rapporten inngikk som en naturlig del av detsamlede underlagsmaterialet da riksadvokaten i2013 nedsatte en arbeidsgruppe som skulleutrede hvordan de regionale statsadvokatembe-tene best burde organiseres med utgangspunkt iNærpolitireformen. Som følge av at antall politidis-trikter skulle reduseres, var det påkrevd å justeredistriktsgrensene for enkelte statsadvokatregio-ner. Særlig var det nødvendig å sikre klare an-svarslinjer mellom politimestrene og Den høyerepåtalemyndighet – i praksis skulle ingen politi-mester måtte forholde seg til mer enn ett statsad-vokatembete.

Nærpolitireformen resulterte som kjent i en«mellommodell», hvor antallet politidistrikter bleredusert fra 27 til 12 med virkning fra 1. januar2016, jf. kgl.res. av 20. november 2015. Om en slikmellommodell har Frigaard-utvalget uttalt:

«Ved en mellommodell med ti politidistrikter erarbeidsgruppens anbefaling at Den høyerepåtalemyndighet bør organiseres med færreog sammenslåtte embetskretser, til tross for atmellommodellen i seg selv ikke krever storeendringer i dagens struktur. Et flertall i grup-pen anbefaler en inndeling i seks embetskret-ser, mens et mindretall anbefaler sju regionalestatsadvokatembeter. Det er løsningen på Øst-landet som her utgjør forskjellen mellom de tosynspunktene.»

Arronderingsspørsmålet var på høring i 2014,hvor tre mulige reformer ble vurdert:– en omfattende strukturreform– en mellomløsning

6 Det nasjonale statsadvokatembetet. 7 Se sammendraget side 6.


– en minimumsløsning, kun med nødvendige til-pasninger til Nærpolitireformen.

Riksadvokaten falt etter en samlet vurdering nedpå sistnevnte modell. Etter det utvalget har fåttopplyst, var det særlig hensynet til gjeldende retts-lige forpliktelser som husleiekontrakter og stil-lingsvern,8 samt de forventede økonomiske ram-mene, som ble utslagsgivende.

Ved kongelig resolusjon 30. september 20169

ble det, etter tilrådning fra riksadvokaten, fattetvedtak om justeringer av statsadvokatdistriktene itråd med minimumsløsningen.

Av resolusjonen fremgår følgende:

«Statsadvokatene er politimestrenes nærmesteoverordnede hva gjelder behandling av straf-fesaker. For å sikre klare ansvarslinjer leggesdet nå opp til at Den høyere påtalemyndighetorganiseres slik at ingen politimestere må for-holde seg til mer enn ett statsadvokatembete.

Agder statsadvokatembeter består uendret.1. Vestfold, Telemark og Buskerud statsadvo-

katembeter gis påtaleansvar for hele Sør-Øst politidistrikt.

2. Oslo statsadvokatembeter gis påtaleansvarfor hele Øst politidistrikt og Oslo politidis-trikt.

3. Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvoka-tembeter gis påtaleansvar for hele Vest poli-tidistrikt.

4. Møre og Romsdal statsadvokatembeter gispåtaleansvar for hele Møre og Romsdal po-litidistrikt

5. De øvrige politidistriktene inngår i de ulikeregionale statsadvokatembeter som følger:Hedmark og Oppland statsadvokatembe-

ter: Innlandet politidistrikt.Rogaland statsadvokatembeter: Sør-Vest

politidistrikt.Trøndelag statsadvokatembeter: Trønde-

lag politidistrikt.Nordland statsadvokatembeter: Nordland

politidistrikt.Troms og Finnmark statsadvokatembeter:

Finnmark politidistrikt, Troms politidistrikt ogSysselmannen på Svalbard.»

10.4.3 Erfaringer fra Danmark

I Danmark er justisministeren øverste leder avbåde påtalemyndighet og politi, og Justisminis-teriet kan i prinsippet fatte avgjørelser i enkeltsa-ker.

Anklagemyndigheten i Danmark består i dagav:– Rigsadvokatembedet, med ca. 120 ansatte, in-

kludert administrasjonen– to regionale statsadvokatembeter og ett stats-

advokatembete med særlig ansvar for økono-misk og internasjonal kriminalitet

– tolv politikretser hvor det også inngår en ankla-gemyndighet

Totalt er det ansatt ca. 300 personer hos riksadvo-katen og den øvre anklagemyndighet. Organise-ringen av anklagemyndigheten samsvarer meddomstolstrukturen.

Danmark har gjennomgått flere reformer desenere årene, blant annet gjennom sin politiana-lyse i 2007 og reformer i anklagemyndigheten i2012 og 2013.

Politireformen i 2007 medførte en reduksjon iantallet politidistrikt fra 54 til 12. Det ble samtidigbesluttet at Rigsadvokaten skulle ha det personal-og budsjettmessige ansvaret for anklagemyndig-heten i politiet.

Reformen i 2012 identifiserte tre funn som harvært førende for etterfølgende endringer:– Økte krav til statsadvokatenes tilsyn med un-

derliggende påtalemyndighet.– Konstatering av at statsadvokatene ikke fikk et

samlet bilde av virksomheten når hver statsad-vokat kun hadde ansvar for to politidistrikt.

– Spesialisering krever et visst volum ved hvertstatsadvokatembete.

Den etterfølgende reformen i 2013 medførte føl-gende endringer:– Antallet statsadvokatkontorer ble redusert fra

seks til to.– Det ble etablert en fast struktur for anklage-

myndigheten i politiet med tre enheter: en forallmenne saker, en for spesielle saker og en forkvalitet og utvikling.

Reformen i 2013 hadde hovedvekt på drift, saks-kompleksitet, kvalitet og utvikling. Målet var åbedre effektiviteten og den strategiske kvalitetsut-viklingen. Enheten for kvalitet og utvikling gis etoverordnet ansvar og skal samhandle med de toandre enhetene hva gjelder kvalitet og utvikling.

8 Sak 15/2556, uttalelse fra lovavdelingen om statsadvokate-nes stillingsvern ved omorganisering.

9 Strpl. § 57 annet ledd bestemmer at statsadvokatenesembetsdistrikter fastsettes av Kongen.


Også Rigsadvokatembetet i Danmark har gjen-nomgått store endringer de senere årene. Embe-tet har økt fra mellom 20–30 personer til 120, oghar fått en egen administrasjonsavdeling. Densentrale styringen fra Riksadvokatembetet til un-derliggende enheter er bygget vesentlig ut, særlighva gjelder kvalitetskrav. Politikretsene opplever isamtaler med utvalget at riksadvokaten og stats-advokatene er mere «på», også hva gjelder styringog det strategiske. En controllermyndighet i Rigs-advokatembetet følger med på måloppnåelsen idistriktene.

Etter 2007 og frem til 2010 opplevde danskeneen negativ produksjonsutvikling for anklagemyn-digheten. Denne har tatt seg opp igjen etter 2010–2011. Danmark benytter seg i stor grad av Lean-systemer, som de hevder har gitt store gevinster.Også hos rigsadvokaten er det etablert en Lean-enhet, hvor det jobbes bevisst med kvalitetshe-ving og -styring. Frem til nå har man særlig foku-sert på effektivitet, fremover vil man forsøke åsystematisere kvalitetsarbeidet. I møtet med utval-get ble det opplyst at man blant annet ser på tilta-lene og bevisoppgavene, en mer standardisert må-leprosess.

Samtidig fikk utvalget presentert nyanser ogulike syn på utviklingen. Blant annet er det ulikeoppfatninger knyttet til hva som er riktig kvalitet.Som i Norge opplever også danskene utfordringermed å identifisere gode målekriterier.

Hva gjelder strategiske beslutninger, her-under hva politiet og anklagemyndigheten skaljobbe med, ble det opplyst at Rigsadvokaten sitteri politiets konsernledelse, deltar i diskusjonen ompolitistrategiene og ser på hva dette vil få for kon-sekvenser for straffesaksbehandlingen. Struktu-ren på disse prosessene er noe uferdig, men er iferd med å gå seg til. Avdelingslederne ved Rigs-advokatembetet har direkte kontakt med politietog har slik sett en rolle i styringen av politietaten.Intensjonen er at også statsadvokaten fremoverskal involveres.

10.4.4 Utvalgets vurdering

De undersøkelsene som utvalget har gjennom-ført, kan oppsummeres i følgende konklusjoner:– En forsterket fagledelse, med økt spesialise-

ring, større fagmiljøer og tettere oppfølging avpolitiet trekker i retning av en reduksjon i antallembeter.

– Komparative hensyn tilsier at hvert embete haransvaret for minst to politidistrikter. I noengrad oppveies dette ved at store politidistrikter

åpner for interne komparative vurderinger,men neppe fullt ut.

– Dersom samfunnsoppdraget primært skal for-stås som produksjon, aktorering og enkeltsaks-behandling, er argumentene for færre embeterikke like tungtveiende.

10.5 Påtalekompetansen

10.5.1 Dagens ordning

Hvilken kompetanse som tilligger de ulike nivå-ene i påtalemyndigheten, er regulert i straffepro-sessloven §§ 64-67. Riksadvokatens påtalekompe-tanse er dels knyttet til strafferammen (fengselinntil 21 eller 30 år), dels til visse definerte typerstraffbare handlinger, jf. § 65 første ledd.

Det følger av straffeprosessloven § 66 at stats-advokaten avgjør spørsmålet om tiltale når detikke hører under Kongen i statsråd, riksadvoka-ten eller politiet. Politiets påtalekompetanse frem-går av straffeprosessloven § 67. Generelt gjelderat politiet har påtalekompetanse for lovbrudd sometter loven ikke kan medføre straff av fengsel imer enn ett år, men bestemmelsen inneholder iannet ledd i tillegg en rekke særregler. Lovtek-sten i straffeprosessloven § 67 er gjennom åreneendret til sammen 27 ganger. Lovgiver har valgt åregulere kompetansespørsmålet ganske detaljert.Utviklingen har nødvendiggjort en rekke end-ringer og tilpasninger.

Utvalget vil i kapittel 12 drøfte spørsmålet omdet bør skje endringer med hensyn til plasseringav påtalekompetansen mellom nivåene.

10.5.2 Straffeprosessutvalgets vurdering

Straffeprosessutvalget uttaler om påtalekompe-tansen følgende:10

«Et spørsmål er om kompetansefordelingeninnad i påtalemyndigheten bør reguleres i lo-ven, eller om reguleringen bør skje på annetvis, jf. blant annet arbeidsgrupperapporten Målog arbeidsoppgaver i den høyere påtalemyn-dighet. I rapporten fremholdes det at det ikkeer noe reelt behov for lovregulering, og at sær-lig hensynet til fleksibilitet tilsier at spørsmåletoverlates til regulering ved instruks fra riksad-vokaten.

Utvalget har forståelse for behovet for flek-sibilitet, men foreslår likevel at ordningen medlovregulering av kompetansefordelingen i ut-

10 NOU 2016: 24 side 197.


gangspunktet videreføres. Utvalget har lagtvekt på at det er ønskelig med klare, over-siktlige og lett tilgjengelige regler, blant annetfor å motvirke kompetanseoverskridelser ogforenkle domstolenes kontrollmuligheter. Enpåtaleintern regulering vil ikke uten videre iva-reta disse hensyn like godt.

For å ivareta behovet for fleksibilitet fore-slås det imidlertid at riksadvokaten gis en rela-tivt vid adgang til å fravike lovens kompetanse-fordelingsregler gjennom instruks.»

10.5.3 Påtalekompetansen i Sverige og Danmark

Sverige har tre nivå i Åklagarmyndigheten:11

– Riksåklagare, vice riksåklagare.– Överåklagare.– Chefsåklagare, kammaråklagare.

Sverige har ingen påtalemyndighet integrert i po-litiet. Politiet har ansvaret for etterforskingen(förundersökningen) i saker av «enkel beskaffen-het», jf. Rättergångsbolken kapittel 23 § 3. Hvasom ligger i «enkel beskaffenhet», avgjøres i tvils-tilfeller av åklagaren. Eksempler på enkle sakerkan være trafikkovertredelser og simpelt tyveri.Foreligger det skjellig grunn til mistanke mot enperson, leder åklagaren etterforskingen.

Svensk politi har ingen påtalekompetanse.Dette tilligger åklagaren. Det laveste nivå i Åklag-armyndigheten har påtalekompetanse i alle typersaker. I Rättergångsbolken kapittel 7 § 4 fremgårat «allmänna åklagare utför åklagaruppgifter itingsrätt och hovrätt». Saker som skal føres forHøgsta domstolen er det i utgangspunktetRiksåklagaren som tar, jf. bestemmelsens annet

ledd. Dette kan han eller hun eventuelt delegere.Utover dette har Riksåklagaren ingen enkeltsaks-behandling foruten noe klagesaksbehandling.

I likhet med Norge har Danmark en integrertpåtalemyndighet i politiet. De har et statsadvokat-nivå, og en Rigsadvokat. Sistnevnte har i utgangs-punktet ingen enkeltsaksbehandling foruten noeklagebehandling. Avgjørelsen av påtalespørsmå-lene avgjøres på de to nedre nivåene i Anklage-myndigheden.

Kompetansefordelingen mellom de ulike påta-lenivåene i Danmark følger av den danske Rets-pleielov. Utgangspunktet er at påtalekompetansenligger til påtalemyndigheten i politiet, med mindreannet fremgår av loven eller av regler fastsatt imedhold av Retspleieloven, jf. den danske Rets-pleielov § 719 nr. 1. I bestemmelsens punkt 2 erstatsadvokatens særlige påtalekompetanse regu-lert. Siste ledd i bestemmelsen gir hjemmel for atreguleringen av kompetansefordelingen mellomstatsadvokatene og påtalemyndigheten i politietnærmere kan fastlegges av Justisministeren. Slikregulering er gjort gjennom dokumentet «Fore-læggelse og indberetning mv» utgitt av Rigsadvo-katen. Reguleringen er forholdsvis detaljert, menbeskrives generelt slik:

«Politikredsen skal forelægge tiltalespørgsmå-let for statsadvokaten blandt andet i visse sagerom overtrædelse av straffeloven og i særligtkomplicerede sager. Desuden skal der skjeforelæggelse i visse sager mod særlige person-grupper, visse særlige straffesager og af vissesærlige spørgsmål i forbindelse med straf-fesagsbehandlingen.»12

11 Rättergångsbolk (1942:740) 7. kapittel 1 §. 12 RM 3/2016 punkt 3.1.1, revidert 11. mars 2016.


Kapittel 11

Utvalgets oppsummering

11.1 Innledning

Dette kapitlet oppsummerer utvalgets gjennom-gang av sentrale sider ved påtalemyndigheten ogstraffesaksbehandlingen, og behandlingen av sen-trale begreper i mandatet. Sammenstillingen ut-gjør grunnlaget for utvalgets etterfølgende drøf-tinger og forslag til tiltak.

Utgangspunktet er påtalemyndighetens sam-funnsoppdrag. Hvorledes dette defineres og for-stås, er avgjørende når utvalget skal vurdere hvasom er den beste oppgaveløsningen. Vurderingerknyttet til kapasitet, effektivitet, kompetanse ogorganisering kan ikke foretas i et vakuum, menmå forstås i en kontekst.

Når rammene er klarlagt, kan utvalget foretaen vurdering av om fremtidens utfordringer nød-vendiggjør økt vekt på fagledelse og involvering idriften av politidistriktene, eller om primær-oppgaven mer ensidig fortsatt skal være enkelt-saksbehandlingen.

Tilsvarende må det vurderes om påtalejuris-tene bør bruke mer av sin kapasitet på etterfor-skingsledelse og tilegnelse av etatskompetanse,eller mer ensidig innrette sin virksomhet mot«juss i mer snever forstand».

All den tid svaret på disse spørsmålene neppeer «enten/eller», vil en viktig og krevende utfor-dring for utvalget bestå i å «ramme inn» påtale-myndighetens virksomhet på en hensiktsmessigmåte.

11.2 Samfunnsoppdraget

11.2.1 Innledning

Av mandatet fremgår følgende:

«Påtalemyndighetens samfunnsoppdrag er åivareta borgernes rettssikkerhet under politi-ets etterforskning. Gjennom god ledelse avetterforskningsarbeidet skal påtalemyndighe-ten bidra til at håndheving av lover og regler giren effektiv kriminalitetsbekjempelse og leggertil rette for et best mulig grunnlag for at dom-stolene treffer riktige avgjørelser og ileggeradekvate reaksjoner.»

Påtaleanalyseutvalget har ved sine besøk i Dan-mark og Sverige diskutert tematikken «samfunns-oppdraget» – både det formelle utgangspunktet,og hvorledes oppdraget naturlig bør forstås, oghvordan det praktiseres i de respektive landene.

11.2.2 Danmark

Sjefen for kvalitetsavdelingen i den danske ankla-gemyndigheten ga følgende illustrasjon på ankla-gemyndighetens rolle i etterforskingen: «Politidi-rektøren bestemmer hvem som gjør hva, medmindre riksadvokaten har bestemt noe annet.»

Flere saker har de seneste årene blitt flyttetned i systemet. Noen saker skal til statsadvoka-

Figur 11.1









tene («særlige saker») og noen ytterst få til riksad-vokaten (terror, etterforsking av journalister,mv.). Sondringen er regulert i innberetningsdoku-mentet, og er i liten grad lovregulert.

Etter den danske retsplejeloven kan påtaleju-risten gi pålegg i konkrete saker. Det er ikke utar-beidet nasjonale standarder for hva en påtalejuristskal gjøre, men er noe man for tiden vurderer.Statsadvokatene jobber hovedsakelig med straf-fesaker, tilsyn, faglig utvikling og understøttelse.Sistnevnte innsatsområde kom inn etter reformeni 2012 og innebærer blant annet en identifiseringav saksområder hvor man ønsker rettslig avkla-ring.

Innsatsen mot økonomisk kriminalitet og ter-ror har preget dansk politi de senere år, og det bleopplyst at innsatsen på beredskapsfeltet har med-ført at etterforskingsfeltet i noen grad har blitt li-dende.

Det er politiet som identifiserer innsatsområ-dene og utarbeider analyser. Politiet er den sty-rende aktøren i den innledende fasen, og rikspoli-tiet har en egen enhet som har som hovedformål åvelge ut og prioritere hvilke strategiske mål politi-etaten skal jobbe mot. Riksadvokaten og anklage-myndigheten deltar på ulike møter, men har ipraksis liten innflytelse på utvelgelsen av de prio-riterte områdene.

På operasjonelt nivå er det normalt en politiut-dannet som er leder for saker som skal etterfor-skes. I så henseende er vedkommende også lederfor juristene, likevel slik at han/hun ikke er an-svarlig for legalitetskontrollen av arbeidet eller forrettsprosessen.

11.2.3 Sverige

Åklagarmyndighetens hovedmål er definert påfølgende måte:

«Enhver sak som kommer inn til påtalemyndig-heten, skal håndteres korrekt i henhold til lovog til rett tid.»

Hos Riksåklagaren skilles det mellom rettslig sty-ring og myndighetsstyring.

Den rettslige styringen skjer gjennom over-prøvinger, rettslig tilsyn, rettspraksis fra Høgstadomstolen, anbefalinger og retningslinjer. Dettegjøres overfor åklagarne. Riksåklagaren har ikkeen alminnelig instruksjonsrett overfor åklagarne ienkeltsaker. De er selvstendige, og deres beslut-ninger må eventuelt overprøves ved at saken påen eller annen måte (for eksempel ved klage) løf-tes til neste nivå. Riksåklagaren har utarbeidet en

liste over rettsområder som ønskes brakt inn forHøgsta domstolen til avklaring. Denne listen be-nyttes aktivt av de lavere nivåene i åklagarmyndig-heten.

Myndighetsstyringen skjer gjennom planleg-ging, budsjett, ansettelser og retningslinjer forøkonomisk håndtering. I 2010 ble det etablert enny styringsmodell.

Ved grov kriminalitet er åklagaren etterfor-skingsleder. Dette innebærer at åklagaren alltidkan overprøve politiets beslutninger, og vedkom-mende kan på ethvert stadium overta en etterfor-sking fra politiet.

Når det gjelder prioriteringer av rettsområderog saker, er det etablert et team i åklagarkamma-ren som har en løpende dialog med politiet. På na-sjonalt nivå i Sverige er det etablert et operativtråd som kan treffe beslutninger om igangsettelseav etterforskinger og/eller strategiske satsinger. Idette rådet er åklagarmyndigheten representert.

11.2.4 Norge

Selv om Norge og Danmark rent organisatoriskhar de mest sammenlignbare systemene, lignerden norske modellen mer på den svenske når detgjelder forståelsen og rekkevidden av påtalemyn-dighetens samfunnsoppdrag. Den danske forståel-sen av påtalemyndighetens samfunnsoppdrag sy-nes å være noe snevrere, hvor oppgaveutførelsenprimært orienteres inn mot en juridisk kontrollmed straffesaksbehandlingen.

Det norske og det svenske systemet har det tilfelles at påtalemyndigheten er gitt rollen som le-der av etterforskingen.

En naturlig språklig tolkning av mandatet,hvor det heter at påtalemyndighetens samfunns-oppdrag gjennom god ledelse skal bidra til en ef-fektiv kriminalitetsbekjempelse, indikerer en of-fensiv og aktiv påtalemyndighet. Til tross for et re-lativt tydelig utgangspunkt, sitter Påtaleanalyseut-valget med et inntrykk av at både påtalemyndig-hetens samfunnsoppdrag og rolleforståelsen eruklar for mange statsadvokater og påtalejurister.

Flere av respondentene beskriver en hverdagpreget av ulikheter og usikkerhet, i strid med lov-givers intensjon. Spesielt er usikkerheten stor i et-terforskingsfasen, hvor utvalget fra flere hold harerfart en litt desillusjonert påtalemyndighet. Enopplevelse av manglende gjennomslagskraft, atman ikke settes i stand til å fylle rollen som etter-forskingsleder, og hvor ansvar og myndighet ikkesamsvarer, går igjen i beskrivelsene. Dette alenetilsier at en avklaring av samfunnsoppdraget børvies oppmerksomhet.


Selv om utvalget har forståelse for dennefrustrasjonen, vil utvalget også minne om at de an-satte i påtalemyndigheten må ta inn over seg ut-viklingen i samfunnet og kriminalitetsbildet. Poli-tiet har de senere år fokusert stadig mer på orga-nisasjonsutvikling og ledelse, og det kan virkesom om mange politiutdannede i større grad ennpolitijuristene har evnet å utvikle og fornye rollen,i takt med endringstrykket i omgivelsene.

Løsningen på denne utfordringen, sett fra påta-lemyndighetens side, er ikke å opprette nye struk-turer. Femmeranalysen dokumenterte viktighetenav påtaleleders rolle, med et klart behov for tet-tere oppfølging helt ned på individnivå og medøkte krav til god porteføljeforvaltning. Like viktigblir det å utvikle god og gjensidig rolleforståelse,hvor betydningen av tett og godt samarbeid aner-kjennes både i påtalemyndigheten og i politiet.Det følgende anses som sentralt:– Påtalemyndighetens rolle som leder av etter-

forskingen videreføres, jf. det tosporede sys-tem.

– Det må etableres et kompetanseløp hvor påta-lejuristene tilegner seg etatskompetanse ognødvendig kunnskap om taktisk etterforsking.

– Den politifaglige etterforskingsledelsen måstyrkes.

11.2.5 Sammenfallende samfunnsoppdrag?

Påtalemyndighetens samfunnsoppdrag er i ut-gangspunktet likelydende for alle de tre nivåene,likevel slik at vektingen mellom ulike oppgaver ogansvarsområdet i noen grad må variere. For påta-lemyndigheten i politiet er det også viktig å identi-fisere seg med politiets samfunnsoppdrag.

Politiets oppgaver er definert i politiloven ogoppfattes gjerne som deres samfunnsoppdrag. Po-litiloven § 1 annet ledd angir dette slik:

«Politiet skal gjennom forebyggende, håndhe-vende og hjelpende virksomhet være et ledd isamfunnets samlede innsats for å fremme ogbefeste borgernes rettssikkerhet, trygghet ogalminnelige velferd for øvrig».

11.2.6 Politijuristene om samfunnsoppdraget

Fagforeningen Politijuristene har oversendt etskriftlig innspill til utvalget om hvorledes påtale-myndighetens samfunnsoppdrag er og bør for-stås, og dets rekkevidde:

«I en straffeprosess bygget på anklageprinsip-pet er påtalemyndigheten gitt ansvaret for at

staten straffeforfølger kriminalitet. Dette måforstås som et ansvar for hele straffeforfølgnin-gen som institusjon. Om ansvaret reduseres tilenkeltsaksbehandlingen, vil neppe det over-ordnede idealet om en politisk uavhengig insti-tusjon oppfylles. Det er rett og slett vanskelig åse hvordan straffeforfølgningsplikten, opportu-nitetsprinsippet, og til en viss grad objektivi-tetsplikten, skal kunne etterleves om ikke påta-lemyndigheten har det overordnede, samledeansvar for hele straffeforfølgelsen – både hvil-ken kriminalitet og hvilke straffesaker somskal straffeforfølges, og hvilken kriminalitet oghvilke straffesaker som ikke skal straffeforføl-ges. Dette er ikke til hinder for at oppgavenekan utføres av andre, noe som jo også i storgrad skjer ved politiet, men også denne oppga-veutførelsen skal skje under påtalemyndighe-tens overordnede ansvar. Dette synet støttes avstraffeprosesslovutvalget, og kan også utledesav Johs. Andenæs Straffeprosess I (2. utgave, s.39). En naturlig lesning av mandatet til Påtale-analyseutvalget trekker også klart i samme ret-ning.

I en stillingsutlysning for den høyere påtale-myndighet finner vi følgende, som nærmer segen beskrivelse av (den høyere) påtalemyndig-hetens samfunnsoppdrag:

‘Den høyere påtalemyndighet skal gjennomsin fagledelse av politiet og egen straffesaksbe-handling bidra til å redusere kriminaliteten iNorge.’

Også en pragmatisk tilnærming tilsier envid tolkning av samfunnsoppdraget. Påtale-myndigheten må innrette virksomheten sin påen måte som speiler dette ansvaret. Deles påta-lemyndighetens ansvarsområde i et styrings-og et kontrollansvar, vil begge peke på et an-svar som går lenger enn enkeltsaker. Å utøvestyring av straffesaksbehandlingen innebærerat man må ha kunnskap om hele kriminalitets-bildet. Om påtalemyndighetens kontroll kunskal utøves i ettertid, innebærer det en kraftigbegrensning i påtalemyndighetens mulighet tilå utøve kontroll. Det oppstår en risiko for at desakene som det er særlig grunn for påtalemyn-digheten til å kontrollere, er saker som påtale-myndigheten ikke får kjennskap til. I tillegg vildet stride med vårt system om at både påtale-myndighet og domstol skal utøve fortløpendekontroll, «før skaden har skjedd». Ansvaret om-fatter også en best mulig kriminalitetsbekjem-pelse. Men hvordan skal påtalemyndighetenivareta denne oppgaven om den ikke kjenner tilhvilket kriminalitetsbilde samfunnet har, hva


som er særlige problemområder, deltar i priori-teringsspørsmål og kun sitter med et bilde somkan dannes av de etablerte straffesaker sompresenteres for påtalemyndigheten?»

11.2.7 Påtaleanalyseutvalgets forslag til samfunnsoppdrag

Utvalget finner at påtalemyndighetens samfunns-oppdrag best kan defineres slik:


En slik forståelse synliggjør påtalemyndighetensviktige rolle både som kontrollør og rettssikker-hetsgarantist, men også som deltakende, kompe-tent og aktuell samarbeidspartner og ressurs forpolitiet i prioriteringsspørsmål, utviklingsarbeidog annen ledelse av politidistriktet.

11.3 Sentrale forutsetninger for en god oppgaveløsning

11.3.1 Den høyere påtalemyndighet

Stortingets signaler fra 2015 om at riksadvokatensprioriteringer skal etterleves,1 understrekes oggjentas i de sentrale styringsdokumentene i 2016.Større enheter på statsadvokatnivået, hver med enprofesjonell fagledelse, vil gjøre det enklere å ope-rasjonalisere og etterleve disse føringene. Likele-des er det viktig å utvikle fremtidige statsadvoka-ter som ser verdien av å involvere seg i hele straf-fesakskjeden, og ikke ser på seg selv som enkelt-saksbehandlere som driver fagledelse «på si».

Et premiss som ligger fast, er at straffesaks-produksjonen fortsatt må foregå i politiet. Det heltsentrale spørsmålet som må stilles, er hvordanDen høyere påtalemyndighet best forholder segtil denne produksjonen. Ta sakstype AA, og la ossforutsette at kvaliteten er for dårlig. Hvilken til-nærming vil da være mest hensiktsmessig når må-let er et «løft» av fagfeltet?

Dypest sett står valget mellom to ytterpunkter,illustrert i figur 11.2:– kvalitativt godt arbeid i enkeltsaker, i kombina-

sjon med fagledelse gjennom direktiver og ret-ningslinjer

1 Innst. 6 S (2014–2015) side 35.

Figur 11.2

Kvalitet

Fagledelse

Enkeltsaksbehandling


– kvalitativt godt arbeid i noen færre enkeltsaker,i kombinasjon med en systematisk og intensi-vert fagledelse som omfatter tett oppfølging avpåtalejurister og etterforskere

Valget er selvsagt ikke «enten/eller», men hellerhvor på en skala fra 0 til 100 man etter en samletvurdering mener den optimale miksen mellomfagledelse og enkeltsaksbehandling befinner seg.Svaret bør dernest være førende for statsadvoka-tenes fremtidige profil. Hvis man eksempelvis ten-ker seg at statsadvokatkorpset i dag bruker 95prosent av sin kapasitet på enkeltsakene og 5 pro-sent på fagledelse, og at en optimal miks er 75 pro-sent vs. 25 prosent, vil dette måtte bety en ganskebetydelig omlegging av virksomheten, uten at en-keltsaksbehandlingen på noen måte av den grunnskal utraderes eller nedvurderes.

Etter Påtaleanalyseutvalgets syn må statsadvo-katene i fremtiden i større grad identifisere segmed faglederrollen. Vi må ha en offensiv påtale-myndighet som har nødvendig kompetanse ompolitietaten, som forstår sin samfunnsrolle, ogsom både anerkjenner og respekterer den politi-faglige kompetansen og viktigheten av samarbeid.Innenfor denne rammen vil enkeltsakene fortsattutgjøre et helt sentralt element. Fagledelsen måforstås og endres fra å være en ad hoc-oppgave tilå bli en løpende virksomhet. Tilnærmingen vilkomme til å gjøre noe med selve statsadvokatrol-len. Det bør skje en utvikling fra «enkeltsaksbe-handler, med litt fagledelse på si» til «fagledelse,med betydelige innslag av enkeltsaksbehandling,kontroll og oppfølging av politiet».

Et slikt mulig paradigmeskifte signalisererflere viktige ting:– en ønsket kurs- og kulturendring– en ressursvridning i retning av en bedre og

mer systematisk fagledelse– behov for økt etats-, organisasjons- og styrings-

kompetanse– en videreutvikling av fagledelsen til «noe mer»

enn inspeksjons- og tilsynsvirksomhet2

– en tydelig implementeringsstrategi

Når det gjelder sistnevnte strekpunkt – viktig-heten av en tydelig implementeringsstrategi og ut-fordringer knyttet til å implementere strategier, –viser utvalget til følgende forskningsbaserte mo-dell utviklet av Johnson m.fl., se figur 11.3.3

Figuren representerer et helhetlig rammeverkog navigeringsverktøy for strategisk styring. Dyk-ker man ned i boblen «Strategy into action», vilman se at de fleste strategiske planer som mislyk-kes (anslagsvis 70 prosent), skyldes undervurde-ring, eller fravær av implementeringsstrategi.

Påtaleanalyseutvalget antar at det vil krevemye av påtalemyndigheten å skulle endre pågrunnleggende tenkning omkring statsadvoka-trollen. Et vellykket sluttresultat fordrer hensikts-messige strukturer og gode prosesser til å under-støtte gjennomføringen.

11.3.2 Påtalemyndigheten i politiet

Også samfunnsoppdraget til påtalejuristene i poli-tiet må forstås som «noe mer» enn en saksbehand-lerrolle. Som for Den høyere påtalemyndighet blirspørsmålet hvordan dette nivået på en best muligmåte kan og bør påvirke kvaliteten i straffesaksar-beidet.

Straffesaksbehandlingen handler grovt settom to hovedkomponenter:– på den ene siden ef fektivitet og produksjon, med

underliggende spørsmål som «hvordan for-bedre prosesser?», «hvordan øke antall tilståel-sesdommer?» osv.

– på den andre siden kvalitetssikring av politietsstraffesaksarbeid – hvordan påse at straffesa-kene holder ønsket kvalitet, etterforskingen erformålsrettet, prioriteringene er gode, maktut-øvelsen nødvendig?

2 Se punkt 5.12.2.3 Johnson, Gerry m.fl., Exploring Corporate Strategy, 2005.

Figur 11.3 Modell for strategisk styring.

Organising

Enabling

Developmentdirections& methods

Corporate-level &

international

Business-level

strategies

Theenvironment

Strategiccapability

Expectations& purposes

Managingchange

Strategyinto action

Strategicchoices

The strategicposition


Som tidligere beskrevet er dette hensyn som tid-vis kan stå i motstrid.

Kjedetenkning og en balansert drift står heltsentralt hos politiledelsen. Generelt synes de poli-timestrene utvalget har snakket med, å ønske segfærrest mulig budsjettmessige bindinger. Nårbudsjettrammen er definert, blir det en intern dis-kusjon om hva som er riktig nivå for ulike beslut-ninger. Dette er forhold som i liten grad ligger un-der påtalemyndigheten, og som ikke omtales i detfølgende.

Derimot er det andre forhold ved politiets virk-somhet hvor påtalemyndigheten bør spille en sen-tral rolle:– Den norske modellen bygger på at statens

maktapparat må kontrolleres. I et demokratisksamfunn er dette helt grunnleggende, og herer det grunn til å minne om de senere års utvik-ling, med mer inngripende etterforskingsmeto-der osv.

– Komplementær kompetanse bør gjelde som etgenerelt prinsipp. Ingen er tjent med at påta-lejuristene eller politiansatte ensidig styrerstraffesaksbehandlingen. Samfunnsoppdragetfremmes best ved en ledelsesmodell hvor påta-lemessig og politifaglig ledelse samarbeidertett. Den formelle ledelsen med straffesaksbe-handlingen må ligge til påtalemyndigheten, ogdenne ledelsen må omfatte alle sider av straf-fesaksarbeidet, se figur 11.4.

En aktiv og engasjert påtalemyndighet er ogsåviktig for utvikling og læring. Hensynet til tverr-faglig kompetanse og optimal kvalitet innebærerimidlertid at politifaglig ledelse må trekkes tettinn mot den påtalemessige ledelsen. På tilsva-rende måte bør påtalemyndigheten involveres tet-tere i øvrige politiaktiviteter som etterretning,forebyggende arbeid, undervisning, stabsarbeidosv.

11.4 Ytterrammer for kvalitets-kontrollen?

Som redegjort for i kapittel 2 har riksadvokatendet overordnede ansvaret for all straffesaksbe-handling i Norge. Straffeprosessutvalget viderefø-rer dette prinsippet. Til dette ligger også et ansvarfor å definere kvalitet.4

Samtidig bør det gjelde noen ytre rammer forden kvalitetskontrollen påtalemyndigheten skalutøve overfor politidistriktene. Hvor grensen går,kan være vanskelig å besvare entydig. I praksis erdet heller ikke det prinsipielle utgangspunktetsom har vist seg krevende, men snarere spørsmå-let om hvilket detaljnivå denne kvalitetskontrollenskal ha, og hvor involvert påtalemyndigheten skalvære.

Den nærmere grensedragningen bør i storgrad overlates til påtalemyndigheten selv å av-gjøre, og vil kunne variere fra fagområde til fag-område og fra sak til sak. Helt avgjørende er at på-talemyndigheten informeres på et tidlig tidspunktog gis reell anledning til å gjøre sine vurderingerog nødvendige avveininger. En praksis hvor påta-lemyndigheten bare presenteres for sluttresulta-ter, vil i mange tilfeller ikke være tilfredsstillende.

Når det gjelder sentrale premisser og føringerfor straffesakspleien, har påtalemyndigheten ennaturlig rolle å spille. Dette omfatter også premis-sene i strategiske analyser og andre sentrale do-kumenter som i neste omgang legger føringer forpolitiets prioriteringer. En slik tilnærming forut-setter samtidig en påtalemyndighet som har riktigkapasitet og kompetanse til å fylle en slik rolle.

Motsatt skal rollen som kvalitetskontrollørikke misbrukes av påtalemyndigheten til å invol-vere seg i alle deler av politiets virksomhet. Forut-setningen for involvering må være at tematikken –direkte eller indirekte – har en grenseflate til straf-fesaksbehandlingen. Politimesterens totalansvarfor distriktets virksomhet ligger fast, og må aner-kjennes.Figur 11.4 Modellen er en logisk konsekvens av

straffeprosesslovens innretning og det tosporede system.

Etterforskingsledelse

PolitifagligPåtalemessig

4 Se punktene 2.4 og 2.5.


Utvalget har merket seg at statsadvokatene fraog med 2016 inviteres til å delta i hele styringsdia-logen mellom Politidirektoratet og de nye politi-distriktene – en positiv utvikling i tråd med oven-nevnte tankegods.

11.5 Den høyere påtalemyndighet – kapasitet og kompetanse

11.5.1 Dagens situasjon

Statsadvokatene har i dag tre hovedkategorier avoppgaver:– Straffesaksbehandling.– Fagledelse.– Utadrettet virksomhet, særlig mot andre aktø-

rer i strafferettspleien.

Grovt sett er situasjonen den at fagledelse de sisteårene har fått økt oppmerksomhet. På dette feltetforventes også en positiv utvikling både i omfangog kvalitet. Samtidig skal et stadig økende antallinnkomne straffesaker og et mer komplekst saks-bilde håndteres på en god måte.

Den høyere påtalemyndighet har de sisteårene fått en betydelig ressurstilførsel med flereansatte, men samtidig har oppgaveporteføljenogså økt. Det reelle handlingsrommet vurderessom begrenset. Nærpolitireformen har medførtstore endringer i politiet, både organisatorisk ogstyringsmessig, men også hva gjelder graden avspesialisering. Særorganutredningen kommer i2017.

Statsadvokatene opplever at deres rolle er un-der et visst press. Hvordan skal en slik situasjonhåndteres? Hva tilsier at dagens situasjon og av-veininger mellom hovedkategoriene av oppgaverer optimal for å imøtekomme endringene i omgi-velsene?

En representant for statsadvokatkorpset be-skrev situasjonen på følgende måte:

«Det er vanskelig å se for seg at dagens statsad-vokatmodell forblir uforandret. Vi bruker ufor-holdsmessig mye tid på å aktorere straffesakermed høy strafferamme, men som bevismessiger relativt enkle. Dette er saker som ogsåmange politijurister kunne aktorert på en godmåte. Spørsmålet er hva vår berettigelse, vårebærebjelker, skal være i fremtiden.»

Slik Påtaleanalyseutvalget vurderer dette, bør denønskede utviklingen forankres i et strategisk plan-verk. Dette mangler delvis per i dag. Målet måvære et statsadvokatkorps som er blant landets

fremste praktikere innen strafferettspleien. Samti-dig må det skapes et handlingsrom som gjør detmulig å videreutvikle og praktisere en kvalitativtbedre fagledelse. Gjennomslagskraften omtalt imandatet har etter utvalgets syn en klar og di-rekte sammenheng med kompetanse og gradenav tilstedeværelse. Et slikt handlingsrom fordrerøkt innflytelse og påvirkning på egen saksporte-følje.

11.5.2 Riktig kapasitet?

Av mandatet fremgår det at Påtaleanalyseutvalget

«skal ha et særlig fokus på om påtalemyndighe-ten har riktig kapasitet og kompetanse for å iva-reta de mål som er angitt».

Svaret på om Den høyere påtalemyndighet harriktig kapasitet, avhenger av tolkningen av sam-funnsoppdraget og hvilke oppgaver den høyerepåtalemyndighet skal utføre.

Påtaleanalyseutvalgets syn er dette:– En snever tolkning, der produksjon og reaktiv

kontroll står sentralt, tilsier at dagens rammerantakelig er akseptable.

– Er ambisjonen en påtalemyndighet som istørre grad engasjerer seg i politiets virksom-het, og som gjennom en styrket fagledelse bi-drar til økt kvalitet på straffesaksarbeidet, erDen høyere påtalemyndighet i dag underdi-mensjonert.

– En kombinasjon av effektiviserende tiltak,endringer i kompetansereglene og overførin-ger av aktorater til påtalemyndigheten i politietvil i sum kunne skape det nødvendige hand-lingsrom innen dagens rammer.

– Riksadvokatembetets stabskraft og fagledelsemå styrkes. Embetet må ressurssettes slik atdet kan utøve en sterkere fagledelse og tettereoppfølging av statsadvokatembetene.

En illustrasjon på dagens «uheldige» situasjon erdet pågående arbeidet med handlingsplanen foretterforskingsløftet – et positivt initiativ, som for-håpentligvis vil kunne gi etterforskingsfaget etter-lengtet energi. Samtidig illustrerer planen påmange måter påtalemyndighetens begrensede ka-pasitet. Til tross for at mange av tiltakene helt el-ler delvis etter sitt innhold skulle og burde liggetunder påtalemyndigheten, ligger den videre utfor-mingen og utviklingen til Politidirektoratet. Denhøyere påtalemyndigheten deltar i dag med endeltidsstilling.


11.5.3 Riktig kompetanse?

Kompetansespørsmålet er utredet i kapittel 9.Gjennomgående synes respondentene å væreenige om at dette er et område med et ikke ubety-delig forbedringspotensial. Hvorvidt Den høyerepåtalemyndighet har rett kompetanse, er avhen-gig av tolkningen av samfunnsoppdraget og hvilkeoppgaver som skal utføres.

Påtaleanalyseutvalgets syn er dette:– Gitt en snever tolkning, med vekt på produk-

sjon og reaktiv kontroll, er utdanningen ogkompetansen akseptabel – likevel slik at det istørre grad må legges til rette for jevnlig ogsystematisk juridisk påfyll og ferdighetstre-ning.

– Er ambisjonen en påtalemyndighet som istørre grad engasjerer seg i politiets virksom-het, og som gjennom en styrket fagledelse bi-drar til økt kvalitet på straffesaksarbeidet, re-presenterer Den høyere påtalemyndighet sam-let sett ikke i tilstrekkelig grad denprofesjonelle fagledelsen som kreves for åvære en relevant samarbeidspartner for politi-ledelsen. Enkeltpersoner i den høyere påtale-myndighet har utvilsomt slik relevant og godkompetanse, men dersom spørsmålet er av sys-temisk art, blir svaret etter utvalgets syn detmotsatte.

– Kompetanseheving er nødvendig, særlig i rela-sjon til etatskompetanse og faglederrollen.Samtidig innebærer kompetansepåfyll et res-sursuttak. For at denne investeringen skal giønsket effekt, kreves en strategisk kompetan-seplan.

11.6 Påtalemyndigheten i politiet – kapasitet og kompetanse

11.6.1 Dagens situasjon

Som en integrert del av politiet er påtalemyndig-heten i politiet i større grad enn Den høyere påta-lemyndighet direkte påvirket av de storeendringene som for tiden finner sted i politietaten.

Utvalgets oppmerksomhet i dialogen med re-spondentene og i vårt øvrige arbeid har vært ret-tet mot spørsmål av typen «Er helhetsinntrykketbra?», «Går utviklingen i riktig retning?» og «Hvorligger eventuelle bekymringer?«

Tre forhold skal bemerkes:– Økt bemanning i politiet fordrer en påtalemyn-

dighet som kapasitetsmessig holder tritt medutviklingen i politiet.

– Den organiserte kriminaliteten,5 mer kom-plekse saker og høyere krav til påtalemyndig-hetens oppgaveutøvelse påvirker kapasitetenog kravene til kompetanse.

– Tydelige avklaringer av ansvar og forventnin-ger til påtalemyndighetens rolle som etterfor-skingsleder bør gis høy prioritet.

Påtaleanalyseutvalget samlede vurdering av påta-lemyndigheten i politiet kan oppsummeres slik:– Innhentet materiale viser store produksjonsfor-

skjeller, blant annet når det gjelder positive på-taleavgjørelser. Det er imidlertid krevende åanalysere årsaken til forskjellene.

– Nivået er for ujevnt. De beste påtalejuristeneholder et høyt faglig nivå. Konklusjonen i Fem-meranalysen går i samme retning, og sentralerespondenter med riksadvokaten og politidi-rektøren i spissen, tegner et lignende bilde. Etslikt erfaringsbasert inntrykk av store forskjel-ler, deles av utvalget.

– Kompetanseheving generelt, men kanskje sær-lig i relasjon til etatskompetanse og etterfor-skingsledelsesrollen, er en nødvendig forutset-ning.

11.6.2 Riktig kapasitet?

Av mandatet fremgår det at Påtaleanalyseutvalget

«skal ha et særlig fokus på om påtalemyndighe-ten har riktig kapasitet og kompetanse for å iva-reta de mål som er angitt».

Svaret på om påtalemyndigheten i politiet har rik-tig kapasitet, avhenger av tolkningen av sam-funnsoppdraget og hvilke oppgaver de skal utføre.

Påtaleanalyseutvalgets syn er dette:– En snever tolkning, med vekt på produksjon og

reaktiv kontroll, tilsier at dagens rammer kanhevdes å være akseptable. Utvalget har kunforetatt en vurdering på landsbasis, uten å tahensyn til lokale forskjeller.

– Er ambisjonen en påtalemyndighet som lø-pende engasjerer seg i politiets virksomhet ogsom gjennom aktiv etterforskingsledelse bi-drar til økt kvalitet på straffesaksarbeidet, er

5 Synet på den organiserte kriminaliteten, herunder hvorvidtden utgjør en reell trussel mot det norske samfunn og våreverdier, har endret seg radikalt de siste tjue årene, se mas-teravhandlingen til Bruusgaard og Stave (2008). Dette haren viktig side til prioriteringsdebatten. Som illustrasjon kandet vises til NOU 1997: 15 side 23 flg., hvor det heter: «Detforeligger ingen konkrete opplysninger om hvorvidt orga-nisert kriminalitet, med utspring i politiske miljøer elleroffentlig tjeneste, er etablert i Norge (…).»


påtalemyndigheten i politiet i dag underdimen-sjonert.

– Tilførsel av aktorater fra Den høyere påtale-myndighet vil forsterke denne ubalansen. Sam-tidig antar utvalget at dette i noen grad modere-res av at ansvarlig påtalejurist kjenner sakensfaktum godt, hvilket har betydning når aktora-tet skal forberedes.

11.6.3 Riktig kompetanse?

Kompetansespørsmålet er utredet i kapittel 9.Gjennomgående er respondentene enige om atdette er et område med et forbedringspotensial.Også på dette punktet beror svaret på spørsmåletom «riktig kompetanse» på en tolkning av sam-funnsoppdraget og hvilke oppgaver som skal utfø-res.

Det helt sentrale vurderingstemaet er omdagens påtalejurister har den rette kompetansenfor å fylle alle funksjonene knyttet til arbeidet sompåtalejurist. Velges en rendyrket «juristprofil»,kreves åpenbart en annen type kompetanse ennhvis det er forventninger om at påtalejuristen lø-pende og aktivt skal delta i og lede krevende etter-forskinger. I sistnevnte tilfelle viser utvalgets un-dersøkelser at behovet for etatskompetanse ogspesifikke tiltak rettet mot påtalejuristens rollesom etterforskingsleder, er reelt.

Påtaleanalyseutvalgets syn er dette:– Påtalejuristens rolle kan på sett og vis sees på

som en form for spesialisering i strafferett ogstraffeprosess. I relasjon til påtale- og irettefø-ringsfasen skal påtalejuristene være gode, medoppdatert kunnskap. Mange har også slik opp-datert kunnskap. Utvalget mener like fullt deter behov for en systematisk kompetanseutvik-ling.

– Rollen som etterforskingsleder står sentralt ikompetansediskusjonen. Denne rollen pregesav usikkerhet, og det etterlyses avklaringer.Som utvalgets gjennomgang dokumenterer, erdet store forskjeller i hvordan denne funksjo-nen utøves. Like tilfeller håndteres ulikt. Selvom det finnes tilbud både på grunnutdannin-gen og etter- og videreutdanningen, er disse til-budene i begrenset grad tilpasset juristenes be-hov.

11.7 Gitt et handlingsrom – hva bør prioriteres?

11.7.1 Innledning

Slik Påtaleanalyseutvalget vurderer det, foreliggerdet klare og relevante føringer for hva et eventuelthandlingsrom hos både statsadvokatene og påta-lejuristene bør brukes til.

11.7.2 Politiske føringer

Stortingets styringssignaler er ikke til å misforstå.I samledokument for enighet mellom Ap, FrP, KrFog Venstre om nærpolitireformen av juni 2015 he-ter det eksempelvis:

«Disse medlemmene vil sterkt understreke be-tydningen av god fagledelse innen etterfor-skingsfeltet. Dette skal ivareta både en effektivkriminalitetsbekjempelse og god rettssikker-het. Disse medlemmene vil spesielt peke på atdet etableres arbeidsformer og rutiner som iva-retar klare ansvarsforhold og gode kontrollpro-sedyrer. Videre understreker disse medlem-mer at det er et lederansvar å legge til rette forsystematisk læring og erfaringsutvekslinginnen etterforskingsfeltet.

Disse medlemmene vil videre peke på noenviktige utfordringer knyttet til etterforsking ogledelse. Riksadvokatens rapport av 9. februar2015, etter den såkalte Monika-saken, påviserblant annet mangelfull etterforskingsledelseog kritikkverdig håndtering av interne vars-lere.»

I regjeringens budsjettforslag for 2017 videreføresmålene som ble satt i 2015 og 2016 hva gjelderstraffesaksbehandlingen:6

– En mer effektiv straffesakskjede– Styrke forebyggingen av kriminalitet– Redusere alvorlig kriminalitet

I Tildelingsbrevet fra Justis- og beredskapsdepar-tementet til Den høyere påtalemyndighet for 2015ligger disse målene til grunn for prioriteringenesom gis. Her sies det at statsadvokatene skal:7

– Delta i beslutningsprosessen når prioriteringerog mål for straffesaksbehandlingen i politietfastsettes i dialog med Politidirektoratet og po-litidistriktene.

6 Prop. 1 S (2016–2017) punkt 1.3.3.7 Tildelingsbrevet 2015 side 2.


– Gi retningslinjer for å følge opp straffesaksbe-handlingen i politiet, herunder foreta tilsyn ogkvalitetskontroll av politiets etterforsking ogpåtaleavgjørelser.

– Bidra til å heve kompetansen til politiet gjen-nom instruksjon, veiledning og opplæring.

Målene og prioriteringene videreføres i Tilde-lingsbrevet for 2017.8

11.7.3 Utredninger og empiri

En arbeidsgruppe nedsatt av riksadvokaten(2012/2013)9 gjennomførte en omfattende kart-legging av hvilke årsaksfaktorer som kunne for-klare hvorfor det i enkelte saker oppstår til delsstore kvalitetsavvik. Gruppen gjorde fire interes-sante funn, hvorav to relaterer seg til etterfor-skingsfaget i sin alminnelighet:– Fraværet av en kompetent, faglig og delta-

kende ledelse preger mange av sakene som fåret uheldig utfall i rettssystemet.

– Det er bekymringsfullt at verken politiet ellerpåtalemyndigheten har klart å etablere nød-vendige rutiner for støtte, kvalitetssikring, opp-følging og/eller trening på avhørsområdet.Oppfølgingstiltak og rutiner er jevnt over fra-værende, i beste fall lokale og sporadiske. Itråd med teorien på området har dette medførtsystemiske svakheter og misforståelser.

Disse to faktorene, etterforskingsledelse (bådepåtalemessig og politifaglig) og fravær av syste-misk kompetanse og kvalitetskontroll, var ettergruppens syn de klart dominerende forklaringenepå at enkelte straffesaker ikke holder ønsket kvali-tet. Funnene har i ettertid fått generell tilslutning ipåtalemyndigheten og politiet.

11.7.4 Riksadvokatens prioriteringer

På bakgrunn av nevnte avhørsrapport, rapportenEtterforsking i politiet 2013, statsadvokatenes in-speksjonsrapporter og riksadvokatens egne erfa-ringer og vurderinger, identifiserte riksadvokateni 2014/2015 fire forbedringsområder. Disse utgjørde viktigste årsakene til manglende kvalitet i straf-fesaksarbeidet og fremgår av rundskriv 1/2015,og er gjentatt i 1/2016:– Engasjement for etterforskingsfaget hos topp-

ledelsen i politiet, med tilhørende prioriterin-ger og legitimitet.

– Etterforskingsledelse (både påtalemessig ogpolitifaglig).

– Oppmerksomhet mot kvalitet. Kompetanse,praksis, trening og evaluering. Et mer forplik-tende system.

– Fagledelse fra statsadvokatenes side og oppføl-ging fra Politidirektoratet og riksadvokat.

I tillegg er arbeidsbetingelser og etterforskingsfa-gets status særlig viktig.

11.7.5 Konklusjon

Både politiske føringer, riksadvokatens vurderin-ger, toneangivende rapporter, tidligere utvalg ogarbeidsgrupper og Påtaleanalyseutvalgets egneundersøkelser og vurderinger trekker alle isamme retning. Selv om det er en lang rekke for-hold som isolert sett kan fremheves, noe somogså gjøres av utvalget, er det nødvendig å pekepå punkter som anses særlig kritiske, og som børvies særlig oppmerksomhet i en kommende kvali-tetsreform. De sentrale punktene gjengis i det føl-gende.

Punktene befinner seg på et aggregert nivå,det vil si at de må operasjonaliseres. Her må detforetas vanskelige, viktige og konkrete avveinin-ger. Denne operasjonaliseringen står sentralt i ut-valgets drøftinger i kapittel 12–14.

Når utvalget i 11.8 likevel vier prioriteringenemye oppmerksomhet, er det ut fra et syn om atdersom man kan enes om en situasjonsbe-skrivelse og noen premisser, blir den etterføl-gende drøftingen og operasjonaliseringen av tiltakenklere.

11.8 Utvalgets anbefalinger

11.8.1 Den høyere påtalemyndighet

Utvalget anbefaler at følgende prioriteres:– Engasjement og prioriteringer i toppledelsen i

politiet. Sentralt står politimestrenes oppmerk-somhet for straffesaksbehandlingen og påtale-myndighetens formelle og reelle gjennomslag-skraft i ulike prioriteringsspørsmål.

– Oppmerksomhet mot kvalitet. I dette inngår atstraffesaksarbeidet ikke ensidig må bli innret-tet mot effektivitet og produksjon. Riksadvoka-ten må fortsatt ha ansvaret for å definere kvali-tet i straffesaksarbeidet.

– Koblingen mellom kvalitet og kompetanse bliravgjørende.

– Statsadvokatenes rolle må utvikles og i noengrad justeres. Statsadvokatene skal i fremtiden

8 Tildelingsbrevet 2017 side 2 flg. 9 Riksadvokatens arbeidsgruppe – Avhørsmetodikk i politiet.


være fagledere, med et stort innslag av saksbe-handling. Dette fremfor å være saksbehand-lere som også driver med litt fagledelse.

Dersom målsettingen om en kvalitetsreform skaloppfylles, er det helt avgjørende at disse fire områ-dene videreutvikles og styrkes. Dette er de viktig-ste faktorene for høyere kvalitet i straffesaksarbei-det, og den beste garantien mot uønskede justis-feil.

11.8.2 Påtalemyndigheten i politiet

Utvalget anbefaler at følgende prioriteres:– Tilrettelegge for etterforskingsledelse og et

godt samspill mellom påtalemessig og politi-faglig etterforskingsleder.

– Oppmerksomhet mot kvalitet. I dette inngårsom nevnt at straffesaksarbeidet ikke ensidigmå bli innrettet mot effektivitet og produksjon.

– Kompetanseutviklingen for påtalemyndighe-ten må få en mer sentral plass, systematikk ogoppmerksomhet enn i dag. Påtalejuristene mågis økt kompetanse om etaten og taktisk etter-forsking.

Påtaleanalyseutvalget er kjent med at innholdet ipunkt 11.8 på sentrale punkter omfattes av denvedtatte handlingsplanen for etterforskingsløftet.Samtidig er det viktig for utvalget å slå fast at en-kelte av tiltakene i planen er viktigere enn andre,gitt ambisjonen om en kvalitetsreform. Det er der-for viktig for Påtaleanalyseutvalget både å signali-sere hvilke enkelttiltak som i en prioriteringssam-menheng må komme først, og å angi retning nårtiltakene skal operasjonaliseres.

Påtaleanalyseutvalget opplever det pågåendearbeidet med handlingsplanen som positivt ognødvendig. Samtidig synliggjøres behovet for åstyrke påtalemyndighetens kapasitet til sliktutviklingsarbeid. Det pågående arbeidet aktualise-rer også nødvendigheten av å tydeliggjøre ansvarog roller mellom de to sporene.

11.9 De senere års satsing på påtale-myndigheten

11.9.1 Innledning

Påtaleanalyseutvalget har studert de senere årsinnspill til satsinger i statsbudsjettet. Spesielt Denhøyere påtalemyndighet har over år fremhevetviktigheten av en forsterket fagledelse som be-grunnelse for ressurstilførsel. Økningen med to-talt 16 nye statsadvokater i 2014/15 var i stor grad

begrunnet i behovet for friske stillinger til å utøvefagledelse. Argumentasjonen i budsjettforslagenehar flere tangeringspunkter med Påtaleanalyseut-valgets forslag.

11.9.2 Satsingen i 2014/15

I riksadvokatens brev10 til Justis- og beredskaps-departementet om satsingsforslag til statsbudsjet-tet 2014 heter det:

«I ettertid ser vi at de endringsprosesser somer igangsatt etter 22.juli-saken for å formefremtidens politi i Norge, leder til muligheterog utfordringer for Den høyere påtalemyndig-het som vårt nevnte brev ikke tar tilstrekkelighensyn til. Ikke minst har vi blitt styrket i opp-fatningen av at etterforskingen, uten særskiltetiltak, kommer til å bli reelt skadelidende pga.satsingen på beredskap og sikkerhet i politiet.Dette er bekreftet gjennom kontakt med enrekke politiledere og annet politipersonell. Fornærmere utdyping vises til riksadvokatens inn-legg i Politilederen (tidligere Lensmannsbla-det) nr. 5 2012. Kopi av artikkelen vedlegges tilorientering (vedlegg 3). Vi ser samtidig at entilførsel av nye ressurser vil gjøre det mulig åhente ut betydelige samfunnsøkonomiske ge-vinster. Samlet foreslår riksadvokaten nå ensatsing på i alt 38,2 millioner kroner i 2014. He-lårsvirkningen for 2015 og senere vil utgjøre 62millioner kroner.

Endringene sammenlignet med forslaget ibrevet av 15. november i år har sammenhengmed:– Forslag om ytterligere seks stillinger som

statsadvokater, slik at vi i alt foreslår 16 nyestatsadvokatstillinger i 2014 (samt, som tid-ligere, en riksadvokatfullmektig)

– Styrking av kontorsiden/administrativstøtte med ytterligere fem årsverk i tilleggtil den alt foreslåtte stilling som seniorråd-giver ved Riksadvokatembetet

– Forslag om opprettelse av en stilling sominformasjonsmedarbeider ved Riksadvoka-tembetet

Flere statsadvokatstillinger

Som nytt tiltak foreslås opprettelse av en egen in-speksjonsavdeling ved Oslo statsadvokatembeter,i alt fem stillinger, bestående av en førstestatsad-vokat som avdelingsleder og fire statsadvokater.

10 Brev datert 12. desember 2012.


Hva gjelder behovet for styrket fagledelse visesi hovedsak til brevet av 15. november d.å. Em-betet har tilsynsansvar for 7 politidistrikter, ogca. 44,5 % av den anmeldte kriminaliteten (for-brytelser i 2011) skjer i denne statsadvokatre-gionen. Det er dertil en overvekt av organisertalvorlig kriminalitet i regionen. Embetet harselv fremhevet at en bemanningsøkning påstatsadvokatsiden som innrettes mot styrketfagledelse vil være det som kan gi størst effekti kriminalitetsbekjempelsen. Mer effektive oggrundige inspeksjoner enn i dag – hvor en istor grad må ta hensyn til presset fra domsto-lene om å stå til disposisjon for aktorering – fag-lig oppfølging og veiledning av etterforskere(ikke bare politijurister), utvidet deltagelse påregionale og lokale samlinger for politiet, tet-tere oppfølging av implementering i politiet avoverordnede direktiver, årlig oppfølging avøkoteamene i regionen, større mulighet for ådrive kompetansefremmende tiltak for politiet iform av undervisning osv. er sterkt ønskelig ogmulig med en bedret personellmessig situa-sjon. Etablering av en særskilt inspeksjonsav-deling, plassert ved Oslo statsadvokatembeter,vil også være en ressurs for andre embeter,som pga. sin størrelse ikke har mulighet for åbygge opp tilsvarende kompetanse og kapasi-tet.»

Forslaget ble godt mottatt hos regjeringen, som ibudsjettproposisjonen foreslo følgende:11

«Regjeringen foreslår å øke bevilgningen med20 mill. kroner slik at de [Den høyere påtale-myndighet] kan ivareta sine primæroppgaverinnenfor straffesaksbehandling og aktorering.Dette skal bl.a. gi rom for 19 nye stillinger12 ogstyrket fagledelse.»

Regjeringens satsing på Den høyere påtalemyn-dighet generelt og fagledelsen spesielt ble under-streket i riksadvokatens mål- og prioriterings-skriv13 for 2015:

«Den høyere påtalemyndighet er styrket i2015. Styrkingen må gi seg utslag i form av enintensivert og kvalitativt forbedret fagledelse.Riksadvokaten har ved flere anledninger frem-hevet statsadvokatenes fagledelse som helt av-gjørende for å heve kvaliteten i etterforskings-

arbeidet. Det er klare forventninger til at stats-advokatenes oppfølging av politidistriktene i2015 blir tettere og mer konkret enn foregå-ende år. (…)

Riksadvokaten viser også til punkt V 1 inærværende rundskriv om å påse at bekjem-pelsen av alvorlig og organisert kriminalitethar nødvendig prioritet, og til punkt V 2 omoppgaven som pådrivere for sentralisert etter-forsking. Også i 2015 vil statsadvokatene blibedt om å vurdere politiets innsats mot organi-sert kriminalitet. Statsadvokatene bør ved in-speksjoner og på annen måte følge med påhvordan politiet innretter sine etterfor-skingsenheter, og peke på de sentrale fakto-rene som erfaringsmessig må være ivaretattom en skal oppnå gode resultater:14

– Politimesterens engasjement– Tydelig mandat med klare mål– Øremerkede ressurser– Tilgjengelig bred kompetanse innen etter-

forsking, etterretning, analyse og påtalear-beid

– Gode analyser (strategiske og operative)må ligge til grunn for arbeidet»

Det ble i 2014 også bevilget midler til ansettelse av50 påtalejurister i politiet, noe som medførte at an-tall ansatte økte fra 604 til 661 ved utløpet av 2015.Selv om restansene er noe redusert, har dennestyrkingen i stor grad blitt konsumert av ulike år-saker, se punkt 7.5.

11.9.3 Påtaleanalyseutvalgets konklusjon

Etter Påtaleanalyseutvalgets syn var satsingen i2014/15 både riktig og viktig. Samtidig har måletom en forsterket fagledelse kun delvis blitt inn-fridd. En ny ressurstilførsel er nødvendig. Ressur-stilførselen må kombineres med strukturelle ogstyringsmessige endringer. Fremtidens fagledelsevil kreve tilstedeværelse, kompetanse og fleksibili-tet. Nye stillinger fordelt på mange små embetervil antakeligvis ha begrenset effekt hvis det ikkesamtidig skjer grunnleggende endringer i måtenman tenker og jobber på. I så henseende tiltrer ut-valget Fornebo-utvalgets vurderinger, hvor det he-ter:15

«Det er videre en risiko for at en generellbemanningsøkning på statsadvokatnivået kanbidra til en sementering av virksomhet det er

11 Prop. 1 S (2014–2015).12 19 stillinger totalt, det vil si både statsadvokater og sivile.13 Rundskriv 1/2015 kapittel VI.

14 Meld. St. 7 (2010–2011).15 Fornebo-utvalget side 10.


ønskelig å endre. Når siktemålet er å styrkestatsadvokatene som strategisk nivå, er detnærliggende å se for seg økte ressurser til påta-lemyndigheten i politiet for å avlaste statsadvo-katene med saksbehandlingsoppgaver og akto-rater, samt økte ressurser til Riksadvokaten forblant annet å gi foreslåtte endringer i virksom-heten den nødvendige forankring og styring.»

Dersom det satses på økt etterforskingsledelse frapåtalemyndigheten i politiet, og særlig overføringav arbeidsoppgaver, aktorater og påtaleavgjørel-ser fra Den høyere påtalemyndighet, vil detteinnebære et behov for ressurstilførsel til påtale-myndigheten i politiet.

Påtaleanalyseutvalgets oppsummering er somfølger:– Satsingen i 2014/15 var både nødvendig og vik-

tig.– Satsingen har gitt effekt, likevel slik at en stor

andel av ressurstilførselen har gått med til ådekke opp merarbeid på andre områder ennfagledelse.

– Utvalget anbefaler en ny reell satsing i påtale-myndigheten, særlig Riksadvokatembetet ogpåtalemyndigheten i politiet.

– Arbeidet med fagledelsen må profesjonalise-res, og forankres i en strategisk plattform16

med en tydelig implementeringsstrategi.17

11.10 Vil en investering i påtale-myndigheten gi samfunns-gevinster?

11.10.1 Innledning

Samfunnet har mange oppgaver å fylle, blant an-net innenfor forskjelligartede områder som helse-sektoren, skolevesenet, justisfeltet og forsvaret.Disse feltene har det til felles at de er ressurskre-vende. Et velferdssamfunn preget av trivsel, godeoppvekstsvilkår, et godt utdanningssystem, retts-sikkerhet og et godt forsvar av landet, koster storesummer. En ensidig satsing på enkelte felt vil ikkevære tilstrekkelig. Det må være en balanse i sat-singen. Det er samtidig vanskelig å tallfeste disseverdiene og å sammenligne dem. Utvalget anserdet likevel som nødvendig at det utredes muligesamfunnsgevinster av en satsing på påtalemyndig-heten.

Alle anmeldelser av lovbrudd blir behandlet avpolitiet og av påtalemyndigheten. Av disse blir den

overveiende delen avgjort av påtalemyndigheten.De færreste når domstolene for avgjørelse.

Som tidligere nevnt, fikk Straffeprosessutval-get utarbeidet rapporten En vurdering av enkeltepremisser for en ny straffeprosesslov. Av dennefremgår at de fleste reaksjoner ilegges uten dom-stolsbehandling, og at «tyngdepunktet» i straffe-prosessen derfor ligger utenfor domstolene, ipraksis hos politiet og påtalemyndigheten:

«Tallene viser altså at 92,9 % av de registrertestraffereaksjoner ble ilagt av påtalemyndighe-ten (forenklede forelegg medregnet).»18

Dette synliggjør at påtalemyndighetens rolle for åavverge justisfeil og ivareta rettssikkerheten erbetydelig. Slik sett kan påtalejuristene betegnessom de første «rettssikkerhetsgarantistene».

11.10.2 Undersøkelser om kriminalitetens kostnader

Justisdepartementet utarbeidet i 2005 rapportenKriminalitetens samfunnsmessige kostnader. For-målet med rapporten var å bidra i samfunnsdebat-ten om kriminalitetens samfunnsmessige kostna-der. Rapporten tok ikke mål av seg å fastsette hvakriminaliteten koster i kroner og øre, men identifi-serte kostnader som var av samfunnsmessig be-tydning. «Kostnader» ble definert i vid betydning,oppsummert i figur 11.5.

Rapportens konklusjon om kostnadene vedkriminalitet gjengis slik:19

«Rapporten etterlater imidlertid ingen tvil omat kostnadene ved kriminalitet er omfattendeog skadelige, både for individ og samfunn.»

Rapportens intensjon var å danne et mulig grunn-lag for en debatt om hvordan kriminalitetens kost-nader bør og kan vurderes, samt nytten av slikevurderinger, uten å trekke noen bastante konklu-sjoner.

I en rapport fra Politihøgskolen om kriminali-tetens kostnader20 har politiinspektør JosteinBakke gjort et forsøk på å estimere og tallfeste dekonkrete kostnadene kriminalitet medfører. Rap-porten var tredelt ved at den

16 Se punkt 6.3.3.17 Se punkt 11.3.1.

18 NOU 2016: 24 side 726 (vedlegg 2).19 Justis- og politidepartementet: Rapport 2005. Kriminalite-

tens samfunnsmessige kostnader side 5. 20 PHS forskning 2011: 2 Jostein Bakke – Kriminalitetens

kostnader – En undersøkelse om tyverikriminalitetenskostnader og et anslag over kriminalitetens kostnader.


– så på kriminalitetskostnader generelt og omdet hadde noen verdi å se på dette

– ga en redegjørelse for, og et mulig anslag overhvilke kostnader kriminalitet i Norge medfører

– redegjorde for funnene av en undersøkelse omkostnadene ved tyverikriminalitet

Det er særlig de to siste punktene det ses hen til idenne fremstillingen. Kriminalitetens kostnader iNorge ble i rapporten estimert til 88 milliarderkroner (2009).21 Dette ble opplyst å være et forsik-tig anslag, og inkluderte ikke trafikkriminalitet ognarkotikakriminalitet. I anslaget var medtatt kost-nader som brukes til forebyggende arbeid fra of-fentlige instanser, forebyggende sikringstiltaksom næringslivet foretar, deler av forsikringspre-mien for næringslivet, private sikringstiltak og for-sikringer, kostnader ved skadeverk, skattebedra-gerier, reaksjonskostnader mv.22

I undersøkelsen av tyverikriminaliteten (inklu-derer alle tyverier, naskeri og innbrudd) ble detforetatt en gjennomgang av totalt 386 saker. Disseble tilfeldig valgt ut basert på saker fra Oslo og tid-ligere Nordre Buskerud politidistrikt. Verdsettin-gen var basert på informasjon fra fornærmede el-ler forsikringsselskapet i forbindelse med anmel-delsen, eller gjennom undersøkelsen. Informasjo-nen i disse 279 sakene avdekket kostnader på i un-derkant av 5 millioner kroner.23 Det hefter storusikkerhet ved beregningene.

Konklusjonen var at innbrudd og tyverier årligkostet det norske samfunnet ca. 7,9 milliarder kro-ner i form av tap og kostnader ved skadeverk.24

11.10.3 Samfunnsgevinsten av høyere kvalitet i straffesaksbehandlingen

Samfunnsoppdraget til påtalemyndigheten erblant annet å redusere kriminaliteten i samfunnet.En nærliggende tanke er at reduksjon i kriminali-teten også vil redusere kostnadene forbundet medden. Tilsvarende vil høy kvalitet i straffesaksbe-handlingen bidra til at de riktige sakene priorite-res, etterforskes, iretteføres og ilegges riktige re-aksjoner. En reaksjon fra samfunnets side harbåde en individualpreventiv og en allmennpreven-tiv side. Målet er at færre begår kriminellehandlinger.

Samfunnsgevinsten av redusert kriminalitetkan komme til uttrykk på flere måter. Etterfor-sking og iretteføring krever ressurser. En god delav kriminaliteten som begås, er vinningskriminali-tet. Undersøkelsen fra Politihøgskolen viser atdette medfører til dels store kostnader både forenkeltpersoner og for samfunnet. Selv mindreprosentvise nedganger på kriminalitetsstatistik-ken vil på landsbasis utgjøre betydelige summer ibesparelse for samfunnet, og i enda større gradfor enkeltpersonene som er rammet.

Høy kvalitet i straffesaksbehandlingen medfø-rer formentlig også færre urettmessige straffefor-følgninger og færre uriktige domfellelser. Blir eninnledet straffeforfølgning innstilt, eller saken en-21 Jostein Bakke side 9.

22 Jostein Bakke side 43 flg.23 Jostein Bakke side 91–94.

Figur 11.5

Direkte kostnader

Institusjonellekostnader: - Politi - Domstoler - Kriminalomsorg - Barnevern - Kontrolletater - Sosial, helseetater med mer

Kostnader knyttet til trygghets- og sikkerhetsindustrien: - Forebygging mv.

Materielle kostnader på liv, helse og eiendom: - Som følge av vold, skadeverk med mer

Indirekte kostnader

Lovstridig omfordeling: - Økonomisk kriminalitet - Vinning

Lovlig omfordeling: - Sosiale utgifter, forsikring

Immaterielle kostnader: - Trygghet - Tillit - Respekt - Normer og verdier - Rettssikkerheten

Kriminalitetenssamfunnsmessige

kostnader

24 Jostein Bakke side 100.


der med en frifinnende dom, medfører dettegjerne en kostnad for samfunnet i form av en er-statningsutbetaling. Det er Statens sivilrettsfor-valtning som behandler slike krav. Tall derfra vi-ser at antallet saker har økt fra 647 (2011) til 941(2015). Utbetalingene for uberettiget straffefor-følgning har i samme periode økt fra 18,9 millio-ner til 20,9 millioner kroner.

Når det gjelder gjenåpning av straffesaker, vi-ser tall fra Gjenopptakelseskommisjonen at det i2014 ble mottatt 146 begjæringer om gjenåpning,mens det for 2015 ble mottatt 152. I 2015 ble 144saker realitetsvurdert, hvorav 40 saker ble gjenåp-net. De fleste av sakene gjelder tvil om domfeltestilregnelighet på gjerningstidspunktet. To sakerble gjenåpnet på grunn av nye bevis som var egnettil å føre til frifinnelse.25

Målet med høy kvalitet i straffesaksbehandlin-gen er å komme frem til de riktige avgjørelsene.En straffesaksbehandling av høy kvalitet vil for-mentlig medføre en reduksjon i antall begjæringerog antall gjenåpninger, samt medføre færre og la-vere utbetalinger etter urettmessig straffeforfølg-ning. I et samfunnsregnskap ligger det store ge-vinster i å redusere disse utbetalingene.

Foruten direkte kostnader medfører kriminali-tet også en økt utrygghet for mange. Det ubeha-get og de følelsene denne frykten genererer, larseg ikke uten videre begrunne eller dokumenterei kriminalstatistikk eller objektive omstendighe-ter. Den er imidlertid lite tvilsomt at mange men-nesker opplever redusert livskvalitet basert påegne erfaringer eller oppfatninger. Typiske tilfel-ler vil være mennesker som har vært utsatt forvoldskriminalitet eller tyveri i hjemmet. Det åskulle verdsette trygghet er en særs vanskeligøvelse, men utvalget legger til grunn at en reduk-sjon i opplevd utrygghet vil ha en stor samfunns-messig gevinst. Høy kvalitet i straffesaksbehand-lingen bidrar nettopp til at ofre for kriminalitetopplever seg ivaretatt av samfunnet, at gjernings-personen(e) får sin straff, og at kriminaliteten re-duseres. I sum gir dette økt trygghet og bedrelivskvalitet.

Utover de rene kostnadene og en høyst kre-vende verdsetting av trygghet, ligger det også ensamfunnsgevinst i økt tillit til hele straffesaksbe-handlingen. En slik gevinst er krevende å tallfeste,men det hersker liten tvil om at økt kvalitet i dentotale straffesaksbehandlingen medfører tillit tilpåtalemyndigheten. På lik linje med økt trygghetrepresenterer dette en samfunnsmessig gevinst.

11.10.4 Riksadvokaten om samfunnsgevinst

Riksadvokaten har i ulike sammenhenger gittnoen betraktninger om verdien av å satse på Denhøyere påtalemyndighet. I forbindelse med sat-singsforslag til Justis- og beredskapsdepartemen-tet i 2014 angis flere positive følger (gevinster) aven satsing.26 Hovedtrekkene kan oppsummeresslik:– Økt kapasitet i Den høyere påtalemyndighet vil

redusere saksbehandlingstiden, både i påtale-fasen og iretteføringsfasen. Særlig i de tilfel-lene hvor siktede sitter varetektsfengslet, vildette ha kostnadsmessig betydning.

– Bevisene i straffesaker svekkes med tiden, noesom kan medføre (uriktige) frifinnelser. Konse-kvensen er økte utbetalinger for urettmessigestraffeforfølgninger.

– Økt satsing på fagledelse i Den høyere påtale-myndighet vil styrke tilsynet og kontrollenmed politiets straffesaksbehandling og økekompetansen i politiets straffesaksarbeid.Dette vil igjen bedre kontrollen med de sen-trale målene om høy kvalitet, høy oppklaring,kort saksbehandlingstid og adekvat reaksjon.

– Et robust statsadvokatkorps vil gjennom tilsynog kontroll hjelpe politiet i å prioritere viktigeog riktige straffesaksområder.

– Kriminalitetsbekjempende tiltak vil reduserekostnadene ved kriminalitet. Satsing på Denhøyere påtalemyndighet vil være ett slikt tiltak.Sammenlignet med investeringen vil kostnads-besparelsen være betydelig.

– Satsing på Den høyere påtalemyndighet vil bi-dra til høyere kvalitet, som igjen har betydningfor samfunnets tillit til straffesaksbehandlin-gen og den rettshåndhevende myndighet.

11.10.5 Utvalgets samlede vurdering

Som nevnt innledningsvis avgjøres de fleste sa-kene av påtalemyndigheten og ikke av domstolen.Alene av den grunn kan det med tyngde hevdes aten investering i påtalemyndigheten vil kunne gistore samfunnsmessige gevinster.

Omkostningene ved kriminalitet, både direkteog indirekte, er høye. Et forsiktig anslag (2009) på88 milliarder kroner er en massiv sum, selv for etrikt land som Norge. Nå er det ikke realistisk åutradere kriminaliteten slik at denne summen kangå ned til null, men selv én prosent reduksjon ut-gjør 880 millioner kroner; og da er kun estimerte

25 Gjenopptakelseskommisjonen – Årsrapport 2015 side 7.26 Riksadvokaten, brev av 12. desember 2012 side 4 flg. – Sats-

ningsforslag til statsbudsjettet 2014.


kostnader medregnet. I tillegg kommer områdermed samfunnsmessige gevinster, som riktignoker vanskelige å tallfeste, som tillit til straffesaks-behandlingen, og verdien av å hindre en uønsketsamfunnsutvikling.

Påtalemyndigheten er en relativt liten etat.Den høyere påtalemyndighet består per oktober2016 av 128 statsadvokater, mens påtalemyndighe-ten i politiet utgjør ca. 680 jurister. Som et ledd i åhøyne kvaliteten på straffesaksarbeidet har riks-advokaten fokusert på betydningen av økt fagle-delse. Selv en relativt beskjeden innsats i kronerog personer vil kunne utgjøre en stor forskjell. Tarman utgangspunkt i en tilførsel på ca. 30 millionerkroner, vil dette forrente seg flere ganger. Selv enmarginal reduksjon i kostnadene ved kriminalite-ten med én promille vil medføre en innsparing på88 millioner kroner. Og ambisjonene bør være ve-

sentlig høyere enn som så. Utgiftene man sparerved dette, antas å være langt høyere enn de kon-krete utgiftene man må betale.

I realiteten snakker vi her om «utgifter til ut-giftsreduksjon».

Et ytterligere moment som tilsier en satsing påpåtalemyndigheten, er den pågående satsingen(store ressurser, bred oppgaveportefølje) på politi-etaten. Sammenlignet med politietaten er påtale-myndigheten en liten etat. Potensialet for sam-funnsmessig gevinst som en direkte følge av en in-vestering i påtalemyndigheten er klart større ennved en tilsvarende satsing på politietaten.

Utvalget mener det er vanskelig å finne andrestatlige etater hvor en så vidt beskjeden investe-ring, vil kunne gi høyere avkastning.


Kapittel 12

Utvalgets vurdering av Den høyere påtalemyndighet

12.1 Innledning

Utvalgets oppdrag er å gjennomføre en analysesom kan danne grunnlag for en videreutvikling avog en kvalitetsreform i påtalemyndigheten. Hvor-dan og i hvilken utstrekning påtalemyndighetenskal videreutvikles, er i stor grad et politisk spørs-mål og et politisk valg. Endringer bør skje dersomdette må antas å føre til bedre effektivitet og kvali-tet, samtidig som man ivaretar grunnleggendeverdier og prinsipper, i første rekke rettssikkerhe-ten.

I vurderingen av om endringer bør skje, er detflere retninger å gå. Det kan foretas større ellermindre justeringer av dagens påtalemyndighet, el-ler mer radikale grep. Utvalget tar opp mange til-tak som isolert sett kan utvikle påtalemyndighe-ten, men ser også på hvordan kombinasjonen avflere tiltak kan innebære mer omfattende end-ringer av dagens påtalemyndighet. Utvalgets man-dat inneholder det premiss at dagens tosporedeog integrerte system skal legges til grunn.

Utgangspunktet for vurderingen av de enkeltetiltakene og av hvor omfattende en videreutviklingbør være, må være påtalemyndighetens sam-funnsoppdrag. Spørsmålet er om påtalemyndighe-ten i dag alt i alt har den nødvendige kapasitet til åivareta samfunnsoppdraget på beste måte. Er sva-ret på dette ikke et ubetinget ja, er det nødvendigå ettergå hvilke punkter hvor situasjonen kunnevært bedre, for deretter å vurdere hvilke tiltaksom kan antas å medføre bedring.

Når det vurderes å endre en organisasjon, mådet ses hen til organisasjonens historikk, tradisjonog kultur. Påtalemyndigheten har en lang og stolttradisjon, og har vært en viktig aktør i utviklingenav en liberal rettsstat. Imidlertid kan tradisjonerogså utgjøre en sperre for endring og utvikling;dette gjelder også for påtalemyndigheten. Påtale-myndigheten ble etablert og utviklet under andresamfunnsforhold enn dem vi har i dag. Konstruk-sjoner, tenkemåter og arbeidsformer som for engod del år tilbake var naturlige, og den gang ogsåeffektive, kan være utgått på dato. Tradisjonens

tyngde og kulturen i etaten kan fungere konserve-rende, ikke minst med tanke på endringstrykket iomgivelsene og på fremtidens behov.

På den annen side er straffesaksbehandling enspesiell virksomhet i statsapparatet. For påtale-myndigheten står straffesaksbehandlingen heltsentralt. Det samme gjelder politiet, selv om poli-tiet også har andre viktige oppgaver. Virksomhe-ten er underlagt streng regulering som skal sikreen uavhengig etterforsking, likebehandling, retts-sikkerhet og en god og effektiv kontroll medmaktbruk og inngrep overfor borgerne.

Disse faktorene vil i seg selv kunne være kon-serverende og medføre at virksomheten ikkeumiddelbart tilpasser seg nye teorier og prinsip-per om styring og annet. Kanskje har ikke påtale-myndigheten hatt samme insentiv som andre stat-lige virksomheter til å endre seg på disse områ-dene.

For utvalget er det viktig å ta vare på og videre-føre de sentrale elementene i påtalemyndighetensvirksomhet som understøtter samfunnsoppdraget.Samtidig skal utvalget se på hvordan virksomhe-ten kan videreutvikles. Slik utvalget vurderer det,går det både en prinsipiell og faktisk sondringmellom påtalemyndighetens drift og kjernevirk-somhet (straffesaksbehandlingen) på den eneside, og etatsperspektivet (strategi og utvikling)på den annen side. Innenfor straffesaksbehandlin-gen er det gode grunner til ikke å gå for fort frem.Derimot er argumentene for et konservativt pers-pektiv ikke like relevante hva gjelder strategi ogutvikling. Påtaleanalyseutvalget har ikke funnetstøtte i teori eller i sine undersøkelser som tilsierat påtalemyndigheten som organisasjon ikke skalutvikles minst i samme takt som omgivelsene for-øvrig.

Det er viktig å understreke at det har vært engod utvikling i påtalemyndigheten, særlig de se-nere år, i første rekke gjennom riksadvokatensetatsledelse. Samtidig er etaten på mange måterslik den nær sagt alltid har vært. Dette står i kon-trast til de omfattende endringer som har skjedd ipolitiet og i andre etater tilknyttet Justis- og bered-


skapsdepartementet, eller for den saks skyld i de-partementet selv.

De nye kravene til styring av statlige virksom-heter er i dag å anse som institusjonaliserte ogufravikelige. Sentralt står en vurdering av denstrategiske plattformen som påtalemyndighetenbaserer sin virksomhet på. Utvalget har med detteutgangspunktet vurdert hvilke krav det er naturligå stille til påtalemyndigheten som en modernestatlig etat i de kommende årene.1

Påtalemyndighetens videre utvikling må ogsåses i lys av politireformen. Færre og større politi-distrikter innebærer større og mer slagkraftigepåtaleenheter i politidistriktene, og det er naturligå se på om og i tilfelle hvilke konsekvenser dettebør få for påtalemyndighetens rolle og arbeid.

Utvalget har dessuten sett på hvilke konkretetiltak som uansett kan antas å føre til at påtalemyn-dighetens «produksjon» blir bedre.

For å unngå dobbeltbehandling, vil enkelte te-maer bli behandlet ett sted eller bli delt opp i tobolker. Dette til tross for at tematikken kan værerelevant både for statsadvokatene og påtalejuris-tene. Omtalen vil skje i det kapitlet hvor utvalgetanser at tematikken har sin primære materielleforankring.

12.2 Sentrale premisser

12.2.1 Innledning

I kapittel 11 har utvalget oppsummert sitt syn påden faktiske situasjonen. For så vidt gjelder Denhøyere påtalemyndighet, minnes om følgende trehelt sentrale premisser:– Riksadvokaten, politidirektøren, påtalemyndig-

hetenes representanter, politimestrene og øv-rige respondenter synes å ha et relativt sammen-fallende syn på påtalemyndighetens strategiskeposisjon og utfordringer. Femmeranalysen2 un-derstøtter denne virkelighetsoppfatningen. Poli-tiets fellesforbund gir på enkeltpunkter uttrykkfor et avvikende syn.

– Den høyere påtalemyndighets reelle gjennom-slagskraft må forsterkes. Dette er ikke noe sombare kan vedtas, men som fordrer ulike grep.Respondentene var gjennomgående av denklare oppfatning at en dreining i retning av enmer aktiv og utvidet fagledelse er riktig strategi.

– Sentrale forklaringer på uønskede avvik frakvalitetsnormen i enkeltsaker er identifisert,omtalt og beskrevet av riksadvokaten.3 Disse

funnene bør i pågående og fremtidigutviklingsarbeid ha forrang, og vies særlig opp-merksomhet.

12.2.2 Avgrensninger

I tråd med mandatets punkt 1 og departementetssenere presisering har Påtaleanalyseutvalget ikkeforetatt en prinsipiell utredning av det tosporedeog det integrerte system.

Som en konsekvens av at sentrale responden-ter i dialogen med utvalget har tatt opp og proble-matisert spørsmålet om å slå sammen Den høyerepåtalemyndighet til ett nivå, har dette vært disku-tert i utvalget. Innspillet ga ingen gjenklang.Hovedbegrunnelsen er at en slik sammenslåingikke vil løse utfordringene som påtalemyndighe-ten må ta stilling til. Etter utvalgets syn bør søke-lyset i stedet rettes mot ulike sider av påtalemyn-dighetens oppgaveutførelse.

12.3 Riksadvokaten

12.3.1 Innledning

Utvalgets mandat retter seg i punkt 3 i førsterekke mot statsadvokatene og påtalemyndigheteni politiet. Analysen skal danne grunnlag for en «vi-dereutvikling av og en kvalitetsreform i påtale-myndigheten». Utvalgets tilnærming er at påtale-myndigheten er en etat, og det er da nødvendig iflere sammenhenger å omtale og vurdere alle leddi etaten. Riksadvokaten er leder av påtalemyndig-heten, jf. straffeprosessloven § 56 annet ledd. Å fågjennomført forbedringer og utviklingstiltak somgjelder statsadvokatene og påtalejuristene, forut-setter etter utvalgets syn en parallell videreutvik-ling på øverste nivå.

Riksadvokatens ansvar og oppgaveutførelsekan deles inn i funksjonsområdene etatsledelse,fagledelse, straffesaksbehandling og utadrettet virk-somhet.

Riksadvokaten har utvilsomt stor anseelse ogtyngde, og den utadrettede virksomheten ivaretaspå en god måte. Flere respondenter har ogsåfremhevet riksadvokatens langvarige fokus påverdibasert ledelse. Dette har vært en viktig driv-kraft bak utviklingen av en påtalemyndighet sombidrar til å skape et samfunn hvor rettferdighet fårgode vekstvilkår.4 Verdibasert ledelse og en tyde-lig stemme for en liberal rettsstat kjennetegnerdagens påtalemyndighet, med riksadvokaten i

1 Se punkt 6.3.2 Se punkt 1.5.9.

3 Se punkt 11.7.4 Nett Nå 1/2016 side 18.


spissen. Dette er holdninger og synspunkter somutvalget fullt ut stiller seg bak, og som bør videre-føres.

De erfaringer utvalget har gjort, indikerersamtidig et tydelig behov for å styrke både fagle-delsen og etatsledelsen. Styrkingen vil i stor gradberøre Riksadvokatembetet, som leder av påtale-myndigheten. Det er også enkelte sider av riksad-vokatens involvering i straffesaksbehandlingen ut-valget finner grunn til å se nærmere på.

Det må i denne sammenheng også pekes pårelasjonen til Politidirektoratet, som ble oppretteti 2001. Gjennom Politireform 2000 overtok direk-toratet den daglige ledelsen av politiet fra Justisde-partementet. Direktoratet har i dag ca. 270 an-satte5. Som en følge av det tosporede system vildet alltid ligge en latent mulighet for interessekon-flikt mellom direktoratets ledelse av politiet ogriksadvokatens ledelse av påtalemyndigheten.

En målrettet og ambisiøs ledelse av påtale-myndigheten vil i fremtiden i stadig økende gradkreve en aktiv og kunnskapsrik tilstedeværelse påulike arenaer og på flere plan. Dagens bemanningved Riksadvokatembetet, 25 personer6, gjør detnaturlig å reise spørsmål ved om dette gir tilstrek-kelig gjennomslagskraft, ikke minst i relasjon tilpåtalemyndigheten i politiet.

12.3.2 Riksadvokatens rolle i fagledelsen

Riksadvokaten har den faglige og administrativeledelsen av statsadvokatene, og den faglige ledel-sen av påtalemyndigheten i politiet. Dette inne-bærer en helt sentral rolle i fagledelsen av påtale-myndigheten. Fagledelsen utøves på ulike måter:ved rundskriv og direktiver, gjennom kontaktmed underliggende etater – i første rekke statsad-vokatene – og ved behandlingen av enkeltsaker.Riksadvokaten er selv en synlig aktør på mangearenaer sammen med påtalejurister og etterfor-skere.

Autoritative styringssignaler alene vil neppe gitilstrekkelig gjennomslagskraft i et fremtidsper-spektiv. Ikke minst gjelder dette i lys av etablerin-gen av store politidistrikter og et styringssterktPolitidirektorat. Skal en sikre at rundskriv, direkti-ver og andre styringssignaler har en reell effektpå hva som skjer i etaten, fordrer en klar og tyde-lig strategi, tilstrekkelig implementeringskraft, til-gjengelighet og en kontinuerlig oppfølging.

En side ved dette er hvorvidt riksadvokaten idag har tilgjengelig faglige og personelle ressur-ser, med tanke på en kommende systematisk ogstrategisk videreutvikling av fagledelsen. Det ertankevekkende at Den høyere påtalemyndighetsdeltakelse i Handlingsplanen for etterforskingsløf-tet, som har stor betydning også for påtalemyndig-hetens arbeid, skjer gjennom en halv stilling.Dette synliggjør manglende kapasitet.

I dag er det ingen tydelig arena for en løpendeutvikling av fagledelsen. Dette kan skje på fleremåter. Eksempelvis kan embetslederne trekkesnærmere inn i ledelsen av påtalemyndigheten, ty-pisk i form av en nasjonal ledergruppe under riks-advokatens ledelse. På sikt vil dette kunne skapeen tettere, mer dynamisk og mer enhetlig styringav etaten.

Det bør vurderes om fagledelsen skal få eteget organisatorisk uttrykk ved Riksadvokatem-betet. En slik konstruksjon ville gjort det mulig åkoordinere og styre fagledelsen i større grad enn idag. Materielt sett ville dette lagt til rette for utvik-lingen av et strategisk planverk, prioriteringer ba-sert på oppdatert kunnskap og en helhetlig res-sursutnyttelse av påtalemyndighetens kapasitet påområdet.

En slik utvikling forutsetter flere endringerhvis det skal fungere i praksis. Et viktig premisser færre statsadvokatembeter, noe utvalget fore-slår. Som utvalget kommer tilbake til, er utvalgetssyn også at statsadvokatenes rolle i større gradenn i dag bør rettes mot fagledelse. Embetsleder-rollen bør også utvikles, både internt, mot politietog mot riksadvokaten.

Slik utvalget forstår det, har dimensjoneringenog innretningen av embetene vært en utfordringfor riksadvokaten. Utfordringen har blitt forster-ket av at embetslederne i varierende grad har hatttilstrekkelig etatskompetanse og oppmerksomhetmot virksomhetsområdet fagledelse. Følgen er atde i denne sammenheng ikke har utgjort den res-sursen for riksadvokaten som de ideelt sett burdevære.

De senere års videreutvikling av fagledelsenhar i stor grad ligget til Oslo statsadvokatembeter.Arbeidet er av god kvalitet, men har ikke hatt entydelig strategisk forankring, samtidig somutviklingsarbeidet har forsterket og synliggjortforskjellene embetene imellom.

Etter utvalgets syn bør utviklingen gå i retningav å gi arbeidet med fagledelse en fastere struk-tur, forankret ved Riksadvokatembetet. Utviklin-gen bør understøttes av en tettere involvering avembetslederne. Dette kunne gitt en tett interak-sjon mellom de sentrale aktørene på ulike nivåer

5 Fast ansatte, tall hentet fra Politidirektoratets hjemmeside.6 Tallet omfatter både statsadvokatene (14) og de sivilt

ansatte (11).


og bidratt til å koordinere og styre den samledekapasiteten på en tett og god måte. Utviklingenmå gå i retning av tettere oppfølging av statsadvo-katene. Dette må reflekteres i hvilken kapasitet ogkompetanse riksadvokaten har tilgjengelig.

12.3.3 Riksadvokatens rolle – prioriteringer

Riksadvokaten har i dag en viktig rolle med hen-syn til prioritering av påtalemyndighetens opp-gaver. Dette skjer i hovedsak gjennom de årligemål- og prioriteringsrundskrivene. Av påtalein-struksen § 7-5 tredje ledd fremgår at påtalemyn-digheten gir nærmere regler om prioritering oggjennomføring av etterforskingen i straffesaker.

Politiet er en sentral adressat for riksadvoka-tens prioriteringer.7 Her ligger det et spennings-felt. Det er politimesterens oppgave å styre politi-distriktet, herunder å prioritere oppgaver og åstyre ressursbruken. Kriminalitetsbildet og krimi-nalitetsutfordringene vil i noen grad være ulike ipolitidistriktene, og politiets virksomhet må, gjen-nom politimesterens ledelse, tilpasses dette. OgsåPolitidirektoratet kommer med sine prioriterin-ger.

I dette spenningsfeltet kan det oppstå flere ut-fordringer.

Hvis de overordnede prioriteringssignalenepolitiet får fra ulike hold, ikke er sammenfallende,kan det skape usikkerhet. Som nevnt foran børslike uklarheter søkes løst gjennom konstruktivdialog mellom Politidirektoratet og riksadvokaten.Riksadvokaten har begrensede virkemidler til åsørge for at politiet følger opp de prioriteringersom gis. Blir signalene for omfattende, vil dettekunne gripe inn i politimesterens styringsansvarpå en uheldig måte. Politimesteren vil da i praksismåtte velge hvilken betydning de sentrale priorite-ringene skal ha, veid opp mot øvrige utfordringer.Blir signalene for vage, får de liten påvirknings-kraft. Det ideelle er at riksadvokaten og Politidi-rektoratet har sammenfallende prioriteringer.

Et prinsipielt spørsmål er om riksadvokaten ifremtiden i det hele tatt skal komme med priorite-ringer, eller heller ha fokus på å utvikle og for-bedre kvaliteten på den konkrete straffesaksbe-handlingen. Dette vil i praksis bety en etat med ensvært reaktiv profil, hvor samfunnsoppdraget tol-kes innskrenkende.

Etter Påtaleanalyseutvalgets syn bør riksadvo-katen fortsatt ha en sentral rolle i prioriterings-spørsmål. Dette er uttrykkelig forutsatt av Stortin-

get, og er en logisk konsekvens av riksadvokatensrolle som leder av påtalemyndigheten, med fagligansvar for straffesaksbehandlingen. Gjennom sinvirksomhet vil påtalemyndigheten høste erfarin-ger som bør ha stor betydning for hvilke priorite-ringer som skal gjøres, og innretningen på disse.

I realiteten er det to sett av vurderinger riksad-vokaten må ta hensyn til ved utformingen av sinemål og prioriteringer: det kriminalpolitiske og detfaglige.

Kriminalpolitiske prioriteringer inkorporeres iriksadvokatens styringsdokumenter og innebærerat riksadvokaten på mange måter videreformidlerpolitisk forankret kriminalpolitikk. Samtidig er detviktig å understreke at disse prioriteringene tradi-sjonelt har vært utarbeidet i tett samråd med Jus-tis- og beredskapsdepartementet og Politidirekto-ratet.

Påtalemyndighetens faglige prioriteringer ersærlig forankret i tre faktorer: rettsutviklingen,strategiske kriminalitets- og trusselvurderinger,og erfaringer og innspill fra egen etat. I kapittel 4er hvert av disse tre områdene beskrevet8 – meddilemmaer, utfordringer og muligheter.

Det er særlig de strategiske analysene9 det sy-nes å være en viss uenighet om. Prinsipielt går dether en viktig sondring mellom to hovedsyn: omdet bør tilligge politiet ensidig å analysere og defi-nere strategiske trusler, eller om også påtalemyn-digheten i noen grad bør utøve en aktiv kontroll-funksjon med premissene og selve beslutnings-grunnlaget. Når ressursene er begrenset, bør på-talemyndigheten ha et visst minimum av innfly-telse på hva man i neste omgang skal jobbe med istraffesakssporet? Dette er i liten grad tilfelle idag, og bør utredes i forbindelse med styrkingenav stabskraften ved Riksadvokatembetet.

12.3.4 Riksadvokatens rolle i straffesaks-behandlingen

Riksadvokaten har i dag eksklusiv påtalekompe-tanse i alvorlige straffesaker, jf. straffeprosesslo-ven § 65. Straffeprosessutvalget har foreslått en vi-dereføring av dette, jf. lovutkastet § 2-11. Dettehar vært ordningen helt siden straffeprosesslovenav 1887. Spørsmålet er om dette er den beste løs-ningen i et fremtidig perspektiv. Det hører med atriksadvokatene i Danmark og Sverige ikke hardenne rollen. Til gjengjeld har de en rekke andreoppgaver den norske riksadvokaten ikke har.

7 Mål- og prioriteringsrundskrivet omfatter både straffesaks-behandlingen i politiet og blant statsadvokatene.

8 Punktene 4.6, 4.7 og 4.8.9 Se punkt 4.7.


Begge de nevnte riksadvokatene har rundt 120 an-satte, mens riksadvokaten i Norge har 25 ansatte.

Hvorvidt, og eventuelt i hvilket omfang, riks-advokaten skal behandle enkeltsaker, reiser etgrunnleggende spørsmål om riksadvokatens rollesom leder av påtalemyndigheten. Dette har ogsåen praktisk side, ettersom bortfall eller reduksjonav omfanget av enkeltsaksbehandling vil frigjørekapasitet til andre oppgaver. Hovedargumentenefor å fortsette med behandling av enkeltsaker, ersærlig at dette innebærer en kvalitetssikring avpåtalespørsmålet i de alvorligste sakene, og un-derbygger riksadvokatens legitimitet, ikke minst ipolitietaten.

Sentralt i dette står spørsmålet om prioriteringav riksadvokatens oppgaver. Dersom det ønskesen utvikling med sterkere vekt på fagledelse, i envid definisjon av begrepet, er spørsmålet hvilkenrolle saksbehandling av enkeltsaker skal ha forriksadvokatens del. Utvalgets respondenter harganske entydig uttrykt at fagledelsen i påtalemyn-digheten bør styrkes. I riksadvokatens straf-fesaksbehandling ligger det et element av fagle-delse, men det kan hevdes at dagens løsning pri-mært bæres av andre hensyn (legitimitet, mv.)

Straffesaksbehandlingen har i alle år vært denmest sentrale delen av riksadvokatens oppgaver.Dette har fungert bra, i den forstand at behandlin-gen ved riksadvokatens kontor har bidratt til høykvalitet og rettssikkerhet. Utviklingen kan imid-lertid tilsi at dette, i hvert fall i noen grad, bør en-dres. Styrkingen av politidistriktene, det pågåendeetterforskingsløftet mv. tilsier en positiv utviklingav kvalitet og effektivitet i politiets straffesaksbe-handling. Også styrkingen av statsadvokatensfagledelse overfor politiet underbygger en slik ut-vikling.

Etter Påtaleanalyseutvalgets mening bør riks-advokatens rolle som kvalitetssikrer og rettssik-kerhetsgarantist forsterkes. Dette skjer etter ut-valgets syn best ved at etats- og fagledelsen styr-kes, samtidig som enkeltsaksbehandlingen redu-seres. Utvalget mener at riksadvokaten fortsattskal påtaleavgjøre enkeltsaker, men at dette børbegrenses til å gjelde noen spesielle sakstyper, foreksempel svært alvorlige saker, saker med særligkompleksitet eller saker av prinsipiell karakter.

12.3.5 En mer fleksibel kompetansefordeling?

12.3.5.1 Problemstillingen

Utvalget har som en del av sitt mandat å vurdereorganisering av påtalemyndigheten. En side vedorganiseringen er hvilke oppgaver som bør legges

til hvilke ledd i påtalemyndigheten. Dette reiserspørsmålet om plassering av påtalekompetansen.Spørsmålet er om det her bør skje endringer.Dette har flere sider. En problemstilling er hvor-vidt påtalekompetansen helt eller delvis bør plas-seres lavere i systemet enn i dag. En annen er hvor-dan påtalekompetansen bør reguleres; om dettefortsatt bør detaljstyres av loven slik som nå, even-tuelt med reguleringer, eller om det bør finnes an-dre løsninger.

Som fremhevet av Straffeprosessutvalget erreglene om fordeling av påtalekompetanse mel-lom nivåene i påtalemyndigheten viktig for å sikreen betryggende behandling, ut fra sakenes betyd-ning, og for å etablere en hensiktsmessig arbeids-deling internt i påtalemyndigheten.10 Som nevntforan berører dette blant annet spørsmålet omriksadvokatens gjøremål.

Straffeprosessutvalget foreslår å opprettholdedagens modell, men mener påtalemyndigheten ipolitiets generelle kompetanse bør heves til ågjelde lovbrudd som kan straffes med fengsel inn-til 2 år, jf. utkastets § 2-11 (3). Dessuten foreslåsen delegasjonsbestemmelse, hvoretter riksadvo-katen ved generell instruks og i den enkelte sakkan overlate visse avgjørelser som ligger til riks-advokaten, til statsadvokaten, og tilsvarende be-stemme at avgjørelse som hører inn under stats-advokaten, kan treffes av påtalemyndigheten i po-litiet. Videre foreslås at statsadvokaten i den en-kelte sak kan overlate avgjørelsen av spørsmåletom påtale til påtalemyndigheten i politiet.

Når dette skal vurderes, er det nødvendig å gånærmere inn på argumentene for ulike løsninger.Dagens grunnleggende modell skriver seg helt til-bake til straffeprosessloven av 1887, selv om deter foretatt en rekke justeringer innen rammen avdenne modellen. Det har tidligere vært reistspørsmål om endringer av modellen som sådan,uten at dette synes å ha vært politisk behandlet.Et overordnet argument er naturlig nok hensynettil rettssikkerheten. Men også andre hensyn gjørseg gjeldende, og rettssikkerhet med hensyn tilpåtaleavgjørelser består dessuten av mange ele-menter, herunder kvalitetssikring og effektivitet.

Det er grunn til å peke på at Påtaleanalyseut-valget har en noe annen tilnærming til denne pro-blemstillingen enn Straffeprosessutvalget hadde.Påtaleanalyseutvalget ser for sin del på dette sær-lig i lys av Nærpolitireformen og ut fra en tilnær-ming til påtalemyndigheten som etat, i et fremtids-og utviklingsperspektiv.

10 NOU 2016: 24 side 197.


12.3.5.2 Hvilke hensyn gjør seg gjeldende?

Rettssikkerhet – Det er et overordnet hensyn atrettssikkerheten søkes ivaretatt i alle faser avstraffesaksbehandlingen. Dette innebærer blantannet at kvalitetskontrollen av påtalevedtaket erviktig. Selv om også andre hensyn enn rettssik-kerhet skal trekkes inn, må disse veies opp moteventuelle rettssikkerhetsmessige konsekvenser.

Effektivitet – Som det sies uttrykkelig i manda-tet, blir effektiviteten bedre jo kortere tid det gårfra lovbrudd til reaksjon. Kan det spares tid ved åendre kompetanseplasseringen, vil dette kunneøke effektiviteten. Å sende saken oppover isystemet for avgjørelse av påtalespørsmålet med-fører lengre saksbehandlingstid. Det kan ogsåvære at etterforskingen kan bli mer målstyrt ved åflytte påtalekompetansen nærmere etterforskin-gen.

Tilstrekkelig fagkompetanse – Hvis påtalekom-petansen flyttes nedover i systemet, oppstår spørs-målet om det er tilstrekkelig fagkompetanse til åtreffe avgjørelser med god kvalitet. Dagens plas-sering av påtalekompetansen er forståelig i et his-torisk perspektiv. Frem til Politireform 2000 vardet mange små politidistrikter. At påtalemyndig-heten i politiet da hadde en svært begrenset påta-lekompetanse, var naturlig. Situasjonen nå, medbare tolv politidistrikter, gir et annet grunnlag forvurderingen. Kjernen i Politianalysen var å skaperobuste og bærekraftige politidistrikter. Som detheter i punkt 12.5 om betydningen av strukturre-formen i politiet:

«For politidistriktene betyr dette at vi fårrobuste politidistrikter som innehar alle fagmi-ljøer som er nødvendig for å løse politiets kjer-neoppgaver, og som gir grunnlag for å bevarefagmiljøer med tilstrekkelig volum og kompe-tanse over tid.»

Det kan være naturlig å ta med seg denne tanke-gangen også når det gjelder påtalemyndigheten ipolitiet.

Spørsmålet er om de sakene påtalemyndighe-ten i politiet i dag ikke påtaleavgjør, har en slikkompleksitet at det ikke kan forventes at politietsjurister har tilstrekkelig fagkunnskap til å kunnebehandle dem med tilstrekkelig kvalitet. Når detteskal vurderes, må det ses hen til at situasjonenfremover vil være annerledes.

Det kan hevdes at strafferammen i seg selvikke nødvendigvis sier noe om hvor faglig kre-vende det er å treffe en påtaleavgjørelse. Hvorvidtkvantumet narkotika er stort, mellomstort eller

lite, påvirker ikke nødvendigvis kompleksiteten avpåtaleavgjørelsen. Det samme gjelder om følgenfor fornærmede var en blåveis, et brudd eller i ogfor seg døden. Kunnskapen om bevis innhentetved ulike typer etterforskingsskritt må antas åvære like god hos påtalemyndigheten i politietsom i Den høyere påtalemyndighet. Det kan sy-nes vanskelig å se at sakens strafferamme i segselv – i et kvalitetsperspektiv – tilsier en avgjørelsei Den høyere påtalemyndighet.

På den annen side er det visse spesielle saksty-per hvor det ikke kan forventes at politiet har fag-kompetanse, eller hvor andre hensyn tilsier mersentral behandling. Her er det også en problem-stilling hvorvidt slike spesielle sakstyper skal be-handles av den ordinære påtalemyndigheten ellerlegges til et særorgan.

Kvalitetssikring – Kvalitetssikring i den form atflere vurderer en sak før påtalevedtak treffes, kanskje internt i et organ eller eksternt ved at noenutenfor organet vurderer saken. I politiet vil en in-tern kvalitetssikring skje gjennom samarbeidetmellom den påtaleansvarlige og den politifagligansvarlige. I de sakene hvor politiet i dag har påta-lekompetansen, er det slik denne formen for kvali-tetssikring – flere øyne ser på saken – regulærtskjer. Politijuristen kan også søke råd hos andrejurister ved distriktet. Dagens system har inne-bygget en ekstern kvalitetssikring av de sakenehvor politiet ikke har påtalekompetanse, ved atDen høyere påtalemyndighet, i praksis for detmeste statsadvokatene, gjennomgår etterfor-skingsdokumentene og treffer påtalevedtak. I dealvorligste sakene skjer dette i tre ledd, ved at denendelige beslutningen treffes av riksadvokaten.

Hvis man legger til grunn, i hvert fall frem-over, at selve fagkompetansen generelt ikke nød-vendigvis er vesentlig bedre i Den høyere påtale-myndighet enn hos de best kvalifiserte påtalejuris-tene i distriktet, ligger kjernen i denne kvalitets-kontrollen i at flere øyne ser på saken. Dette harogså sammenheng med hvordan man velger å ar-beide med å utvikle fagkompetansen hos påtale-myndigheten i politiet. Det har videre sammen-heng med hvordan man velger å organisere deninterne påtalebehandlingen i politidistriktet, hvispåtalekompetansen i alvorlige straffesaker leggesdit, og også med hvordan statsadvokatens fagle-delse videreutvikles.

Hensynet til den høyere påtalemyndighets fagle-delse og kontroll med politiet – Når Den høyere på-talemyndighet behandler enkeltsaker, ligger det idette et fagledelses- og kontrollaspekt. Dette erogså en viktig rettssikkerhetsgaranti, ettersom defærreste sakene ender i domstolene. Tilsvarende


vil hensynet til likebehandling ivaretas på en godmåte.

Tilgangen på et større antall enkeltsaker somskal påtalevurderes, gir et innblikk i hvordan straf-fesakene behandles i politiet, både etterforskings-messig og påtalemessig. Dette kan avdekke svak-heter hos den enkelte påtalejurist, generelle man-gler ved etterforskingen eller saksbehandlingen ipolitidistriktet, svak måloppnåelse mv. Dette erviktig kunnskap, av stor betydning for statsadvo-katenes fagledelse av politiet. Dette gjelder særligstatsadvokatene, men også riksadvokaten.

Dette taler for at statsadvokatene, og i noengrad riksadvokaten, fortsatt bør bedrive atskilligenkeltsaksbehandling. Imidlertid innebærer dettehensynet at det bør være mer fleksibelt og dyna-misk hvilke saker Den høyere påtalemyndighetpåtaleavgjør. Momenter her kan være sakenes al-vorlighet, aktuell straff i sakene og ikke lovensstrafferamme, om det er tale om ny lovgivning, el-ler om det gjelder rettsområder der det satses pårettsavklaring eller utvikling av straffenivået.Også utfordringer identifisert gjennom fagledel-sen kan påvirke hvilke saker som avgjøres avstatsadvokaten.

Fagledelse skjer imidlertid ikke bare gjennombehandling av enkeltsaker, herunder klagebe-handling, men også mer generelt ved inspeksjo-ner, som også gir innsikt i politiets straffesaksbe-handling. I et fagledelses- og kontrollperspektivmå verdien av enkeltsaksbehandling vektes oppmot innsikt som erverves på annen måte.

Avstanden til etterforskingen – Et trekk ved deneksterne kvalitetssikringen man har i dag, er atdet er en annen avstand mellom statsadvokateneog etterforskerne enn mellom påtalejuristene ogetterforskerne. Det kan hevdes at dette gir etbedre grunnlag for å se kritisk på den etterfor-skingen som har skjedd i sakene og ivareta hensy-net til objektivitet. Påtalejuristene kan tenkes å blifor sterkt påvirket av meningssterke etterfor-skere, eller for preget av nærheten til etterfor-skingsprosessen. På den annen side har man i de-ler av systemet etablert ordninger med meget stornærhet mellom etterforskere og påtalejurister,slik som i Økokrim.

Spørsmålet er hvorvidt en slik nærhet rent fak-tisk innebærer at påtalejuristens objektivitet ogkvaliteten på de påtalefaglige vurderingene kom-mer i fare. Utvalgets generelle inntrykk er at for-holdet mellom påtalejurister og de politifaglige an-satte i dag er meget godt, og at partene har gjensi-dig respekt for hverandres fagområder, kompe-tanse og roller – selv om dette selvsagt kan vari-ere. Hvorvidt denne faren er reell, har også

sammenheng med politijuristenes kompetanse ogrolleforståelse.

Kapasitet – Endringer med hensyn til hvorkompetansen bør legges, tilsier en vurdering avhvilke kapasitetsmessige følger slike endringer vilha. Siden alle saker etterforskes av politiet, og på-talejuristene skriver innstillinger til statsadvoka-tene, vil arbeidet med selve påtalespørsmåletneppe medføre påtakelig merarbeid for politiet. Påden annen side vil statsadvokatene bli fritatt for åsaksbehandle de sakene politiet påtaleavgjør.

Spørsmålet om hvem som har påtalekompe-tanse, har imidlertid en side til hvem som skal ak-torere saken. Her er det ingen direkte sammen-heng, i og med at politijurister aktorerer en rekkesaker der statsadvokatene har tatt ut tiltale. Mendersom påtalemyndigheten i politiet tilleggesstørre påtalekompetanse enn i dag, vil følgen na-turlig måtte være at disse også aktorerer sakene.Dette kan utfordre kapasiteten i politiet.

Hensynet til politijuristenes karriereutvikling –Med store politidistrikter med et større antall poli-tijurister kan det være et poeng å sikre at politiju-ristene har interessante og utfordrende arbeids-oppgaver, noe som også kan legge grunnlaget foren karriereutvikling. Det er naturlig å tenke atmer omfattende påtalekompetanse, kombinertmed muligheten til å prosedere flere saker enn idag, vil gjøre det mer attraktivt for jurister å bliværende i politiet.

Påtalevedtaket som symbolhandling – Det kanhevdes at en avgjørelse i en alvorlig sak av mersymbolske grunner bør treffes på et overordnetnivå; dette understreker at samfunnet ser megetalvorlig på det som har skjedd. Om dette skalvektlegges, er i første rekke et politisk spørsmålog må i tilfelle vektes mot andre hensyn. Motdette synspunktet kan det hevdes at tiltalen i segselv ved sitt innhold markerer alvoret. Likevel vildet nok være enkelte sakstyper eller saker somhar en slik karakter at avgjørelsen bør skje høyt isystemet.

Hensynet til Den høyere påtalemyndighets legiti-mitet – Den høyere påtalemyndighets gjennom-slagskraft i ulike sammenhenger kan forutsette le-gitimitet – at andre vet at Den høyere påtalemyn-dighet er operativ og har kunnskap om det somskjer på et lavere nivå. Kunnskapen om at det dri-ves konkret saksbehandling i påtalesporet kanhevdes å styrke denne legitimiteten både internt ipåtalemyndigheten, overfor politiet og utad. Dettemå igjen veies opp mot om legitimiteten kan ivare-tas på andre måter, men er også et spørsmål omhvor omfattende Den høyere påtalemyndighetskonkrete saksbehandling bør være. Sagt på en an-


nen måte: Er det nødvendig for legitimiteten atDen høyere påtalemyndighet behandler det antallog de typer saker den gjør i dag?

Hensynet til etatsstyring – Riksadvokaten er le-der av påtalemyndigheten. Et synspunkt kan væreat det derfor bør ligge til riksadvokaten å avgjørehvilket nivå i påtaleetaten som skal gjøre hva. Enslik adgang vil kunne gi rom for konkrete og ulikebeslutninger om påtalekompetanse. Fornebo-ut-valget skriver følgende om dette (side 9):

«Arbeidsgruppen foreslår (…) at kompetanse-bestemmelsene i straffeprosessloven §§ 65 –67 avløses av en bestemmelse som overlaterfordelingen av påtalekompetanse til Riksadvo-katen gjennom delegasjonslovgivning.»

Hensynet til fleksibilitet – Det kan spørres omdagens system med en detaljert lovregulering ernødvendig, og om det er en naturlig og fornuftigordning at lovgiver detaljregulerer kompetanse-plasseringen i en etat på den måten dette skjer idag.

Dagens § 67 er endret 27 ganger. Dette viser atdet har vært et løpende behov for justeringer, somhver gang har ført til en lovendringsprosess. Såvidt vites har ikke disse lovendringene hatt noenkriminalpolitisk karakter eller vært politisk om-stridt, men lovgivningsprosessen har vært nød-vendig siden dette i utgangspunkt er lovregulert.En slik ordning er tidog ressurskrevende bådefor riksadvokaten og departementet, og er litefleksibel. En annen sak er om lovgiver faktisk øn-sker å beholde denne detaljstyringen av påtale-myndigheten – det er et rent politisk spørsmål.

Hensynet til oversiktlighet mv. – Det vil væreuheldig, og medføre opphevelse av dommer, der-som tiltale er tatt ut på et nivå i påtalemyndighetensom ikke har påtalekompetanse. Straffeprosessut-valget skriver11:

«Utvalget har lagt vekt på at det er ønskeligmed klare, oversiktlige og lett tilgjengeligeregler, blant annet for å motvirke kompetanse-overskridelser og forenkle domstolenes kon-trollmuligheter. En påtaleintern regulering vilikke uten videre ivareta disse hensyn likegodt.»

En ordning hvor kompetansereglene fremgår avloven, vil best ivareta dette hensynet. På den an-nen side må dette lett kunne ivaretas på andre må-ter, for eksempel ved en regel om at det i tiltalebe-

slutningen uttrykkelig skal angis hva som ergrunnlaget for påtalekompetansen.

12.3.5.3 Utvalgets vurdering

Avhengig av hvilken vekt som legges på de ulikehensynene, kan det tenkes flere mulige løsningerfor hvordan påtalekompetansen best kan plasse-res. Andre land, også Danmark og Sverige, harvalgt andre løsninger enn Norge.

De hensyn som taler for å videreføre dagensmodell, er at den ivaretar tradisjonen og at manbeholder en politisk kontroll via lovgivningen.Modellen ivaretar på en god måte rettssikkerhe-ten, i første rekke ved at det skjer en kvalitetskon-troll i flere ledd i de alvorligere sakene. Lovregule-ringen kan bidra til å sikre at det ikke skjer feilved at tiltale tas ut på et nivå som ikke har påtale-kompetanse.

Hensyn som taler mot denne modellen, er atden er lite fleksibel på grunn av lovkravet, ved atendringer tar tid og er ressurskrevende. Den kanogså innebære at riksadvokatens rom for etats- ogfagledelsesstyring begrenses.

Påtaleanalyseutvalget vil for sin del særliglegge vekt på hvilken løsning som vil ha positivekonsekvenser for effektiviteten i saksbehandlin-gen, og som kan styrke påtalemyndigheten sometat. Den mest vidtgående løsning vil være å over-late fordelingen av påtalekompetanse til riksadvo-katen gjennom delegasjonslovgivning. Dette villevesentlig styrke riksadvokatens etatsstyring og girom for fleksible og konkrete løsninger. En mel-lomløsning kunne her være å legge den påtale-kompetansen politiet ikke har, mer generelt tilDen høyere påtalemyndighet, og så overlate tilriksadvokaten å nærmere regulere hva som skalavgjøres av statsadvokatene.

Straffeprosessutvalget har foreslått følgenderegulering av påtalekompetansen:

«§ 2-11. Påtalekompetanse(1) Riksadvokaten avgjør spørsmålet om

påtale når saken gjelder lovbrudda) begått i tjenesten av personer som er tilsatt

av Kongen,b) som kan straffes med fengsel inntil 30 år,c) som kan straffes med fengsel inntil 21 år,

unntatt forsøk på slikt lovbrudd,d) etter straffeloven kapittel 17 eller §§ 151 til

154, 183 eller 211, oge) som forfølges i medhold av straffeloven § 5

tredje og femte ledd, unntatt når forfølgnin-gen skjer etter anmodning fra fremmedstat.11 Se side 197.


(2) Statsadvokaten kan avgjøre spørsmåletom påtale når avgjørelsen ikke hører underriksadvokaten.

(3) Påtalemyndigheten i politiet kan av-gjøre spørsmålet om påtale når saken gjelderlovbrudda) som kan straffes med fengsel inntil 2 år,

unntatt overtredelse av straffeloven § 221når forklaringen er avgitt i straffesak,

b) etter straffeloven §§ 233, 235, 254 og 272når handlingen ikke har hatt døden til følge,273, 322, 325, 333 første ledd, 338 førsteledd, 352 første ledd, 367 første ledd, 372,393 og 405, og

c) etter tolloven § 16-7 og utlendingsloven§ l08 tredje ledd, jf. sjette ledd.Påtalemyndigheten i politiet kan treffe be-

slutning om henleggelse i alle saker.(4) Riksadvokaten kan ved generell in-

struks og i den enkelte sak overlate beslutningetter første ledd bokstav c til statsadvokaten ogved generell instruks bestemme at avgjørelsesom hører under statsadvokaten, kan treffes avpåtalemyndigheten i politiet. Statsadvokatenkan i den enkelte sak overlate avgjørelsen avspørsmålet om påtale til påtalemyndigheten ipolitiet.»

I dette ligger at Straffeprosessutvalget går inn forå opprettholde dagens system, med en detaljertregulering i lovs form. En delegasjonsmulighet erbygget inn i fjerde ledd, hvoretter riksadvokatenog statsadvokaten kan beslutte at saker kan be-handles av lavere påtalemyndighet.

Påtaleanalyseutvalget ser dette forslaget somen utvikling i riktig retning; ikke minst gir fjerdeledd rom for å ivareta en fleksibilitet som dagenslovgivning ikke har. En aktiv bruk av denne be-stemmelsen vil kunne gi en mer målrettet påtale-myndighet. En meget aktiv bruk vil likevel kunnesies å underminere den ganske detaljerte regule-ringen bestemmelsen ellers inneholder.

På den annen side kan det reises spørsmål vedom utkastet går langt nok. Det tenkes da særlig påat riksadvokaten skal avgjøre tiltalespørsmålet nårdet gjelder handlinger som kan «straffes medfengsel inntil 21 år, unntatt forsøk på slikt lov-brudd», jf. første ledd bokstav c. Det er ikke heltlett å se hvorfor forsøk skal særbehandles; fagligsett kan en sak om forsøk på lovbrudd være vel såkomplisert som en sak om en fullbyrdet handling.Det som kan begrunne dette skillet, for eksempeli drapssaker, er at det har inntrådt en svært alvor-

lig følge ved et fullbyrdet drap. Spørsmålet er omriksadvokaten bør drive enkeltsaksbehandling avsaker med denne strafferammen.

Hvis Riksadvokatembetet skal utvikles videre,kan det være grunn til en viss reduksjon av enkelt-saksbehandlingen, noe riksadvokaten i møte medutvalget har sagt seg enig i. Dette vil kunne skjeved aktiv bruk av utkastets fjerde ledd, men det erogså spørsmål om hvorvidt sakene i første leddbokstav c burde legges til statsadvokatene. Der-som sakene med 21 års strafferamme i stedet leg-ges til statsadvokatene, vil riksadvokaten likevel ikraft av sin overordnede rolle kunne avgjøre sakermed «særlig stor allmenn interesse», jf. påtalein-struksen § 22-3 annet ledd. Tilsvarende gjelder forøvrig forholdet mellom statsadvokatene og poli-tiet, jf. påtaleinstruksen § 22-2 første ledd.

Påtaleanalyseutvalget har likevel blitt ståendeved at Straffeprosessutvalgets løsning i hovedsakgir en tilstrekkelig god løsning i dagens situasjon.Den fremtidige utvikling bør imidlertid gå i retningav at påtalekompetanse flyttes nedover i etaten.Dette kan skje ved at de delegasjonshjemlene somfremgår av § 2-11 (4), benyttes aktivt. Etter utval-gets syn bør riksadvokaten på sikt bare påtaleav-gjøre de aller alvorligste og de prinsipielle sakene.Tilsvarende bør statsadvokatene kunne overlateflere saker enn i dag til politijuristene. En følge avdette vil være at påtalemyndigheten i politiet vilaktorere flere saker enn i dag, noe utvalget sersom en riktig utvikling.

På dette punktet har det vært ulike syn i utval-get, uten at dette har medført dissens. Utvalgetoppfordrer imidlertid Justis- og beredskapsdepar-tementet, ved sin behandling av utkastet til nystraffeprosesslov, å vurdere kompetansebestem-melsene i lys av de hensyn utvalget har redegjortfor.

En fremtidig utvikling bør også være at påtale-kompetanse i politiet knyttes til stillingskatego-rier. Dagens politiadvokat 2-rolle har utviklet segpå en uheldig måte, ved at det ikke er oppstilt ty-delige krav til hvem som skal inneha disse stillin-gene. Ut fra hensynet til politijuristenes karriere-utvikling kan det være en god løsning å knytte enutvidet påtalekompetanse til denne stillingskate-gorien. Med tanke på dagens store politidistrikterbør det dessuten på sikt vurderes å opprette flerenivåer i påtalemyndigheten i politiet, for eksempelpolitiadvokat 3 eller «førstepolitiadvokat», oglegge en ytterligere utvidet påtalekompetanse tilen slik stilling.


12.3.6 Kompetanseutvikling

Virksomheten som påtalejurist er faglig krevendeog forutsetter høy kompetanse av ulik karakter.Det er Politidirektoratet som politijuristenes ar-beidsgiver som har det overordnede administra-tive ansvaret for kompetanseutvikling for dennegruppen. Som beskrevet i kapittel 9, ble det påbakgrunn av rapporten fra Sjøvold-utvalget iverk-satt en strukturert grunnutdanning for politijuris-ter fra 2003. I praksis er det politidistriktene, stats-advokatene (nå Oslo statsadvokatembeter) og Po-litihøgskolen som har stått for gjennomføringenav denne grunnutdanningen. Som utvalget kom-mer nærmere inn på nedenfor, har grunnutdan-ningen ikke gjennomgått noen særlig utvikling et-ter at den ble etablert.

Slik Påtaleanalyseutvalget ser det, er dagenstilbud langt fra godt nok. En sentral grunn til atgrunnutdanningen ikke har utviklet seg, er at in-gen – heller ikke Politidirektoratet – har tatt et re-elt ansvar; denne utdanningen har i stor grad fåttleve sitt eget liv. Ut over hva som kommer frem iSjøvold-utvalgets rapport, foreligger det ikke syn-lige sentrale føringer for kompetansearbeidet. Detfinnes ingen strategi for dette arbeidet, og forank-ringen hos riksadvokaten synes svak. Det er imid-lertid riksadvokaten i egenskap av etatsleder, somhar den faglige styringen av påtalemyndigheten,også påtalemyndigheten i politiet.

Den manglende utviklingen av dette arbeidet,og riksadvokatens rolle som leder av påtalemyn-digheten, tilsier etter utvalgets mening at det sen-trale ansvaret for kompetanseutvikling legges tilriksadvokaten. I dette ligger ikke at riksadvokatennødvendigvis skal stå for gjennomføringen avkompetansetiltakene. Hvordan dette arbeidet børorganiseres, analyser av kompetansebehovet, ut-vikling av en kompetansestrategi for påtalemyn-digheten, kobling mot karriereutvikling mv. eroppgaver som bør legges til riksadvokaten. Detteforutsetter tilførsel av personell hos riksadvokatensom har kompetansen til å drive denne typenutviklingsarbeid.

Ettersom arbeidsgiveransvaret for påtalemyn-digheten i politiet fortsatt skal ligge til politiet, for-utsetter dette et nært samarbeid både med Politi-direktoratet og politidistriktene.

12.3.7 Forskning i straffesaksbehandlingen

I samtalene med Politihøgskolen fremhevet sko-lens ledelse at politivitenskap er et tverrfagligforskningsfelt som er under utvikling, både nasjo-nalt og internasjonalt. Politihøgskolens ambisjon

er å være ledende innen politiforskning i Nor-den.12 På skolen finnes blant annet en egenforskningsavdeling.

Slik utvalget ser det, er det viktig å hegne omen fri og uavhengig forskning. Også for påtale-myndigheten vil forskning kunne være et viktigbidrag til å høyne kvaliteten på straffesaksarbei-det. På mange områder treffes viktige beslutnin-ger snarere på grunnlag av erfaringsbaserte opp-fatninger med basis i forskningsbasert kunnskap.

For å kunne utnytte potensialet på en bedremåte enn i dag er påtalemyndigheten avhengig avå utvikle en bestillerrolle. Dette fordrer både kom-petanse og kapasitet, men også at påtalemyndig-heten får en mer sentral plass i ulike fora. Bestil-lerrollen må settes i system og inngå i en beslut-ningsstruktur.

I Politihøgskolens strategiske planverk frem-går det at politiforskningen skal levere ny kunn-skap til politiet og justissektoren. Skal Politihøg-skolen vite hva de skal forske på, må «noen» spilleinn forskningstemaer. Her står det klart for utval-get at «noen» hva gjelder straffesaksarbeidet måomfatte riksadvokaten.

For å være en aktuell samarbeidspartner for-dres det at riksadvokaten kjenner til ulike proses-ser og raskt kan behandle søknader omforskningsprosjekter som krever embetets klare-ring. Initiativ til nye forskningsprosjekter kan ogbør også i større grad enn i dag tas i påtalesporet.

Etter Påtaleanalyseutvalgets syn er det særligto forhold som vil kunne forbedre dagens situa-sjon. Det ene er at Riksadvokatembetets koblingtil Politihøgskolen formaliseres og utvikles. Detandre er at kapasiteten og kompetansen til å driveløpende kompetansearbeid ved Riksadvokatembe-tet blir styrket. I sum vil dette kunne skape øktgjensidig forståelse mellom Politihøgskolen og på-talemyndigheten. Resultatet bør bli økt oppmerk-somhet og intensivert forskningsarbeid innenforviktige deler av straffesaksfeltet.

12.3.8 Bør stabskraften ved Riksadvokat-embetet styrkes?

Under sine samtaler med respondentene ble utval-get introdusert for begrepet «styrket stabskraft»som uttrykk for at Riksadvokatembetets kapasitettil å lede påtalemyndigheten må styrkes. Kvalite-ten på arbeidet som gjøres innen etats- og fagle-delsen, er generelt god, men dagens rammer set-ter samtidig klare begrensninger på mulighetentil implementering og oppfølging. Kapasiteten er

12 Politihøgskolens strategiplan 2017–2021.


også en hindring for en mer strategisk og fast inn-retning på dette viktige arbeidet.

Også Riksadvokatembetet peker på kapasitets-messige begrensninger:13

«Stilt overfor et ekspanderende politidirektoratog en politietat med mange tusen ansatte er detåpenbart at Den høyere påtalemyndighet nøyemå velge hvilke arenaer en kan anvende res-surser på.»

Det er bred enighet i utvalget om at den høyerepåtalemyndigheten bør styrkes med hensyn tilstrategi- og utviklingsarbeid. I dette inngår det å fåen sentral rolle opp mot kompetanse, styrke egenkompetanse og deltakelse opp mot politiets priori-teringer og drive noe mindre med enkeltsaksbe-handling. Det ligger ikke til utvalget å mene noeom hvordan en styrking av disse områdene nær-mere skal organiseres. For enkelhets skyld son-dres i det følgende mellom tradisjonelt straf-fesaksarbeid på den ene side og på den annen side«alt det andre». Utvalget vil i det følgende nøyeseg med å peke på sentrale behov og funksjonerpå «alt det andre» som bør styrkes innenfor ram-mene av Riksadvokatembetet.

Som det ble fremhevet i utvalgets diskusjoner:

«En slik utvikling er jeg helt enig i. Men dettevil kreve en betydelig kompetanseutvikling.Embetet er ikke skrudd sammen slik i dag.Innenfor dagens rammer gjøres veldig myebra, men struktur og kapasitet er begrensendefaktorer. Det vil kreve en betydelig ressurstil-gang hvis man virkelig skal få til denne typeendringer.»

Strategi og utvikling – En utvikling her etterlysesav flere, også av Politidirektøren. Frem til nå harriksadvokaten ivaretatt dette arbeidet på en godmåte, men det er ikke realistisk at fremtidens be-hov på en bærekraftig måte lar seg løse innenfordagens rammer. Det er behov for en kapasitetsøk-ning. Påtalemyndighetens samlede aktiviteter måkoordineres og styres sentralt og fortløpende, ogfå et organisatorisk uttrykk som Politidirektoratetog andre kan forholde seg til.

Fag- og etatsledelse – Dette punktet er omtaltflere steder. Stikkord er færre embeter, øktekrav/deltakelse i strategisk virksomhet fra em-betsledernes side, på mellomlang sikt å innføre ennasjonal ledergruppe, samt gi virksomhetsområ-det fagledelse et organisatorisk uttrykk hvor det

utvikles tette koblinger mellom nivåene. En visskapasitet innenfor strategisk utredning av sam-funns- og kriminalitetsutvikling og prioritering erogså nødvendig, og bør vurderes.14

Kompetanse/HR – Dette er tidligere omtalt. Et-ter utvalgets syn er det nærliggende å tenke seg aten slik enhet skal og bør inneha ulike typer fag-kompetanse.

Rettsutvikling – Opprettelse av en sentral en-het på dette området synes å ha bred tilslutning.Dette vil i praksis bety sterkere grad av koordine-ring, samtidig som det må være en delegasjonsad-gang til statsadvokatene hva gjelder mye av detpraktiske arbeidet. Det strategiske elementet måstyrkes, uten at man derved går like langt som iDanmark. Det avgjørende er å styrke styringen avrettsutviklingen noe mer enn i dag. En slik enhetvil kunne bidra til å organisere påtalemyndighe-tens internasjonale straffesaksarbeid. Enheten vilogså kunne understøtte og styrke koblingen tilulike fagmiljøer, og derved bidra til økt kunnskapom objektivitet, beslutningsfeller, tunnelsyn, sys-tematisk og mer ensartet bevisvurdering mv.15

Hva en slik kapasitetsmessig styrking av Riks-advokatembetet vil medføre i antall stillinger, harselvsagt sammenheng med hvilket ambisjonsnivåman har, samt enkelte skjønnsmessige vurderin-ger. Slik utvalget ser det, representerer følgendeoppstilling et minimum:– leder, konsulent (2)– strategi og utvikling (3)– fag- og etatsledelse (5)– kompetanseutvikling (3)– rettsutvikling (3)

Den nærmere sammensetningen og tilpasningenfordrer et strategisk planverk. To av dagens stillin-ger ved Riksadvokatembetet vil naturlig inngå idenne satsingen, slik at den reelle tilførselen –styrkingen – bør bestå av minimum 14 personer,totalt minimum 16.

Utvalget minner i denne sammenheng om desenere års betydelige utvikling i Politidirektoratet,i mange sammenhenger Riksadvokatembetes na-turlige samarbeidspartner og motpart, og opp-rustningen av Riksadvokatembetene både i Dan-mark og Sverige.

Satsingen kan illustreres med figur 12.1:

13 Jf. punkt 5.10.4.

14 Se punkt 4.7.15 En løpende revisjon av påtaleinstruksen mv vil også kunne

forankres ved en slik enhet.


12.4 Statsadvokatene

12.4.1 Innledning

I dialogen med respondentene og i diskusjonene iutvalget har det vært tre forhold som har stått heltsentralt:– en avklaring av statsadvokatenes rolle – «hva

skal/bør de drive med i fremtiden?«16

– spørsmålet om hvordan det skal skapes hand-lingsrom for mer fagledelse hos statsadvoka-tene

– en erkjennelse av at en slik omlegging vil krevebetydelig innsats og vil fordre en implemente-ringsstrategi17

På det første punktet har tilbakemeldingene frarespondentene i hovedsak vært todelt. Den enegruppen av respondenter hadde i liten grad reflek-tert over problemstillingen. Den andre gruppenhar tatt til orde for mer gjennomgripendeendringer og reformer. En av embetslederne somargumenterte for en tydelig kursendring, formu-lerte seg slik:

«Vi må tenke mer radikalt enn i dag, ikke nøyeoss med mindre justeringer. Endringer i omgi-

velsene tilsier at påtalemyndigheten må løfteblikket.»

Blant forhold respondentene har vært tatt oppmed utvalget, kan nevnes sammenligningen medDanmark (hvor politijuristene tar alle saker i før-ste instans), alderstiltak, at statsadvokatenes opp-gaveutførelse i mindre grad burde vært lovregu-lert, og behovet for en mer profesjonell fagledelse.Konsekvensen av en slik utvikling ville vært atkarriereløpet for statsadvokatene kunne gått i trespor:– ledelse– fagledelse– enkeltsaksbehandling og aktorering

Utvalget vil i det følgende komme inn på enkelteav de fremhevede forholdene.

12.4.2 En redefinering av statsadvokatrollen

Spørsmålet om fagledelse og enkeltsaksbehand-ling dreier seg dypest sett om hva som gir bestkvalitet i straffesaksbehandlingen. Problemstillin-gen er ikke et enten/eller, men hvor det optimaleskjæringspunktet skal og bør gå. Vil økt fagle-delse og noe redusert aktorering samlet sett gibedre eller dårligere kvalitet i den samlede straf-fesaksbehandlingen? Svaret på dette spørsmåletbør være førende for statsadvokatenes fremtidigeprofil og oppgaveutførelse. Utvalget har derforsett det som sin oppgave å ha en åpen diskusjonom tematikken, hvor både sentrale prinsipper ogkonkrete vurderinger er hensyntatt.

Problemstillingen er behandlet i foregåendekapitler, særlig i kapittel 11. Argumentasjonengjentas derfor ikke i detalj her.

Den konkrete oppgaveutførelsen bør koblesopp mot sakenes alvorlighet, de sentrale priorite-ringene, og om politidistriktet har mangler ellerdårlig måloppnåelse. Det sentrale elementet i re-defineringen av rollen går ikke primært på ram-mene for oppgaveutførelsen, men på selve innret-ningen. Hvordan jobbes det, og hvordan tilnær-mer man seg tematikken?

Statsadvokatene må i fremtiden identifisereseg med rollen som fagleder, og i mindre grad sepå seg selv som en avansert enkeltsaksbehandler.Faglederrollen stiller økte krav til etatskompe-tanse, og vil fordre løpende involvering i politietsvirksomhet. Et slikt paradigmeskifte vil kreve etbetydelig stykke arbeid, spesielt fra ledelsen, et-tersom dette berører både tradisjoner, etatskultur,kompetanse og usikkerhet. Endringsmotstand måpåregnes.

16 Se punkt 6.3.3 om strategisk plattform.17 Se punkt 11.3.1 om implementeringsstrategi.

Figur 12.1

Drift og produksjon Strategi og utvikling

Modellforklaringer

Nåsituasjon

Fremtidssituasjon

Bredde

Dybde


Utvalget erkjenner at det finnes relevante mot-forestillinger mot hvor langt man rent faktisk skalgå i å redefinere rollen. Den tradisjonelle straf-fesaksbehandlingen vil fortsatt utgjøre kjernen istatsadvokatenes oppgaveportefølje. Tungtvei-ende rettssikkerhetshensyn tilsier at de alvorlig-ste og mest krevende sakene også i fremtiden børløftes ut av politiet til avgjørelse.

Hvem som etter at påtalevedtaket er truffetskal aktorere sakene, er et annet spørsmål.

12.4.3 Embetslederrollen – nye krav og forventninger

Embetslederne har en viktig og sentral rolle i le-delsen og styringen av påtalemyndigheten. Sombindeledd mellom riksadvokaten og det utøvendeledd, gir rollen stor innflytelse på hvorledes de re-gionale embetene og statsadvokatene utøver sinvirksomhet. I noen grad kan rollen sammenlignesmed politimestrenes posisjon i politidistriktene.

Mellom riksadvokaten og embetslederne fore-går i dag regelmessige embetsledermøter og 1–2årlige styringsdialogmøter, i tillegg til diverse ad-hoc møter og kommunikasjon i enkeltsaker.

Samtidig erfarer utvalget at embetsledernehar hatt et betydelig handlingsrom, med stor gradav lokal autonomi. Dette har blant annet medførttil dels store forskjeller i måten embetene harvært drevet på. Utvalget sitter også med et gene-relt inntrykk av at rollen som embetsleder utøvesog praktiseres relativt ulikt. Dette gjelder også bi-dragene og involveringen i å utvikle en modernefagledelse.

En respondent har formulert dette slik:

«Det skjer så mye på politisiden at man er nødttil å gjøre noe med statsadvokatembetene,både hva gjelder struktur og ledelse. Enmoderne virksomhetsstyring krever tettereoppfølging og knytning mellom riksadvokat ogembetene.»

Påtaleanalyseutvalget vurderer det som helt nød-vendig å utvikle embetslederrollen til å bli en ty-deligere lederrolle «i alle retninger». Dette harbåde en side til hvorledes det enkelte embetet le-des, og hvilke prioriteringer som der gjøres, menogså ved at embetslederne i større grad bør fun-gere som premissgivere og rådgivere for riksad-vokaten. En slik utvikling vil gjøre det mer aktueltog relevant for riksadvokaten å trekke dem inn iledelsen av påtalemyndigheten.

Utvalget mener at en kombinasjon av færreembeter, en tydelig rolleendring, embetsledere

med større vekt på strategisk ledelse, en tetterestyring og oppfølging fra riksadvokatens side ogen tydelig rekrutteringsprofil for fremtidige em-betsledere og spesialister, i sum vil få en positiv ogavgjørende effekt. Dette vil blant annet kunne bi-dra til:– opprettelsen av et lederkollegium i påtalemyn-

digheten, litt etter modell av NLG18

– en forenklet og forbedret strategisk styring avpåtalemyndigheten

– at statsadvokatene blir en mer aktuell og rele-vant samarbeidspartner for politimestrene

– eierskap til og ansvarliggjøring for resultatenei hele påtalemyndigheten

– gjennomføring av nødvendige endrings- ogutviklingsprosesser

– en forenkling og forbedring av informasjon- ogkommunikasjonsstrømmen i etaten

– å understøtte en strategisk rettsutvikling

12.4.4 En utvidet fagledelse

I punkt 5.10 gis en redegjørelse av opptakten tilstatsadvokatenes fagledelse. Blant annet gir Oslostatsadvokatembeter en relativt detaljert beskri-velse av hvordan fagledelsen utøves hos dem. Re-degjørelsen viser et mangfold av oppgaver.

Det er som nevnt særlig Oslo statsadvokatem-beter som har bidratt til et forbedret og mer syste-matisk tilsyns- og inspeksjonsarbeid. Utvalget kanimidlertid ikke se at dette arbeidet er forankret iet strategisk planverk. Arbeidet synes i stor grad åha skjedd gjennom interne prosesser ved nevnteembete. Utviklingen har samtidig vært både etter-lyst og ansett nødvendig, og har representert etpositivt bidrag på et for påtalemyndigheten viktigvirksomhetsområde. Arbeidet har hatt tydeligstøtte fra Riksadvokatembetet.

Samtidig er det slik at landets statsadvokatem-beter har relativt ulike forutsetninger og varier-ende kompetanse til å drive et slikt systematisk ar-beid. Dette er en utfordring i den videre satsin-gen.

Utvalget reiser spørsmål om hvorvidt det vik-tige utviklingsarbeidet som har funnet sted densenere tid, er tilstrekkelig, eller om endringstryk-ket foranlediger forbedringer og ytterligere utvi-delse av statsadvokatenes fagledelse.

Utvalget har i dialogen med respondentenediskutert om det tradisjonelle tilsyns- og inspek-sjonsarbeidet bør suppleres med annet viktigutviklingsarbeid. Som eksempler på slikt «annet

18 Politidirektørens nasjonale ledergruppe, som omfatter allepolitimestrene.


utviklingsarbeid» er det vist til det pågående arbei-det med digitale aktorater19 og arbeidet med enhandlingsplan for løft av etterforskingsfeltet. Sliketyper arbeider, som fordrer aktiv deltakelse overtid i ulike fora, avviker noe fra den tradisjonellemåten fagledelsen har vært drevet på.

Det avgjørende er at det stimuleres til og ska-pes et grunnlag for fortløpende nytenkning.

Utvalget ser det ikke som sin oppgave å skulleforeslå hvilke elementer som skal inngå i en frem-tidig fagledelse. Det materielle innholdet må utvi-kles innenfra. Det avgjørende for utvalget harvært å fokusere på rammebetingelsene for en slikønsket utvikling. Dette omfatter forhold som ka-pasitet, kompetanse, strukturer, prioriteringer,strategisk planverk, implementeringsstrategi ogmotivasjon.

12.4.5 Hvordan skape handlingsrom til en forsterket og utvidet fagledelse?

Utvalget har i sin gjennomgang konkludert medat statsadvokatene per i dag mangler handlings-rom til å utøve fagledelse i ønsket grad. Et slikthandlingsrom kan skapes på ulike måter, her-under ved å:– jobbe mer effektivt– få en tilførsel av ressurser– redusere saksbehandling og/eller aktorering

Jobbe mer effektivt – Utvalgets vurdering er at detinnenfor dagens rammer er mulig å jobbe noe mereffektivt enn hva som er tilfelle i dag. Det eksiste-rer et uutnyttet effektiviseringspotensial.20 Samti-dig vil det, selv etter at et slikt potensial er tatt ut,fortsatt være et reelt avvik mellom dagens kapasi-tet og målsettingen om en profesjonell, aktiv og til-stedeværende fagledelse, i tråd med Stortingetsføringer og utvalgets anbefalinger.

Identifiserte effektiviseringstiltak bør selvsagtuansett gjennomføres.

Tilførsel av ressurser – Her er Påtaleanalyseut-valget på linje med Fornebo-utvalget (side 10):

«(…) en risiko for at en generell beman-ningsøkning på statsadvokatnivået kan bidra tilen sementering av virksomhet det er ønskeligå endre. Når siktemålet er å styrke statsadvoka-tene som strategisk nivå, er det nærliggende åse for seg økte ressurser til påtalemyndigheten

i politiet for å avlaste statsadvokatene medsaksbehandlingsoppgaver og aktorater, samtøkte ressurser til Riksadvokaten for blant annetå gi foreslåtte endringer i virksomheten dennødvendige forankring og styring.»

Påtaleanalyseutvalget har i likhet med Fornebo-ut-valget begrenset tro på at en generell økning i an-tall statsadvokater, i form av enkeltstillinger rundtpå embetene, vil gi en mer profesjonell, aktiv ogtilstedeværende fagledelse. Spesielt gjelder dettehvis styrkingen ikke kobles tett opp mot omfat-tende endringer i måten dette virksomhetsområ-det styres. Hvis målet er en redefinering av stats-advokatrollen, kreves tett oppfølging og koordine-ring fra det øverste nivået.

Redusere volumet på saksbehandlingen og/elleraktoreringen – Samtidig som Riksadvokatembetetstyrkes, må statsadvokatnivået i noen grad avlas-tes med enkeltsaker. Dette har en side til påtale-myndigheten i politiet. Utviklingen bør gå i ret-ning av at statsadvokatene i større grad enn i dagkonsentrerer straffesaksbehandlingen om de merkompliserte og prinsipielle sakene. Dette kan skjeved at påtalemyndigheten i politiet gis påtalekom-petanse i flere saker enn i dag. Tilsvarende bør på-talemyndigheten i politiet aktorere flere saker ennnå.

12.4.6 Bør antallet statsadvokatembeter reduseres?

Spørsmålet om organisering av statsadvokatembe-tene, herunder problemstillingen knyttet til å slåsammen og redusere antallet embeter, har utval-get redegjort for i punkt 10.4. Ved kongelig resolu-sjon21 av 30. september 2016 ble det besluttet min-dre justeringer av distriktsgrensene for enkelte avstatsadvokatembetene, en såkalt minimumsløs-ning.

Det synes å være enighet blant respondenteneom at dagens organisering, etter ovennevnte reso-lusjon, ikke nødvendigvis ville vært den fore-trukne dersom man kunne startet med blankeark. Utvalget har forståelse for at harde økono-miske realiteter veier tungt i slike prosesser, menmener samtidig at en mer gjennomgripende reor-ganisering av statsadvokatnivået er helt nødven-dig hvis det skal legges et grunnlag for en mo-derne og bærekraftig fagledelse. Andre statligeetater, som domstolene, har i nyere tid gjennom-ført lignende omorganiseringsprosesser, hvor19 I tillegg til å være et IKT-prosjekt er dette også en

utprøving av en ny arbeidsform for ansatte i politi og påtale-myndighet.

20 Se kapittel 8.21 Strpl § 57 annet ledd bestemmer at statsadvokatenes

embetsdistrikter fastsettes av Kongen.


mange av de samme argumentene ble anført ogvurdert. Resultatet ble vesentlig større struktu-relle endringer.

Utvalget konstaterer at det er ulike måter åløse både ressurs-, stillings- og flyttevernproble-met på. Disse hensynene bør ikke alene stå i veienfor strategisk riktige beslutninger. I overgangsfa-ser, og kanskje også permanent, kan man se forseg flere lokasjoner i samme embete.

Slik Påtaleanalyseutvalget ser det, bør antallstatsadvokatembeter reduseres, i tråd med utred-ningene og anbefalingene i Fornebo- og Frigaard-utvalgene. Modellen frigjør embetslederne framye av den daglige enkeltsaksbehandlingen, styr-ker ledelseselementet og understøtter embetenesfagledelse. I dag er de fleste embetene både småog sårbare. Størrelsen inviterer i seg selv hellerikke til en regional utvikling av gode fagmiljøer.Seks regionale embeter, slik det er foreslått, frem-står som faglig fornuftig. Da vil man i utgangs-punktet ha to politidistrikter underlagt hvert em-bete, noe som er en klar fordel i et komparativtperspektiv.

Utvalget anbefaler at disse seks embetene føl-ger politidistriktenes og ikke lagmannsrettens or-ganisering. Dette har særlig en side til den lø-pende fagledelsen.

12.4.7 Opprettelse av fem regionale statsadvokatstillinger

Oslo statsadvokatembeter har i dag en egen in-speksjonsavdeling, ledet av en førstestatsadvokat.

Denne enheten har bidratt til å videreutvikle in-speksjons- og tilsynskonseptet på en positiv måte.Samtidig har opprettelsen av enheten synliggjortde store ulikhetene embetene i mellom.

De foregående punktene har etter utvalgetssyn en tett og indre sammenheng. For å under-støtte den ønskede utviklingen, og av hensyn tilen krevende endringsprosess, mener utvalget detbør vurderes opprettet en faglederstilling i hvertav de sammenslåtte embetene.

I likhet med Fornebo-utvalget er Påtaleanaly-seutvalget skeptisk til en generell bemanningsøk-ning på statsadvokatnivået, da dette lett vil bidratil en sementering av et virksomhetsområde det erønskelig å endre. Opprettelsen av nevnte stillingervil imidlertid kunne sikre en kvalitativt god for-ankring, og understøtte at virksomhetsområdetfagledelse gis nødvendig oppmerksomhet.

Etter utvalgets syn bør det være en målsettingat hvert av de nye statsadvokatembetene, gis enfunksjon tilsvarende den som i dag finnes vedOslo statsadvokatembeter. Utvalget ser for seg atstillingene skal utvikle fagledelsen regionalt, menogså fungere som et bindeledd inn mot den sen-trale fagledelsen ved Riksadvokatembetet. Fagle-delsen i påtalemyndigheten bør kjennetegnes aven tett og løpende interaksjon mellom de ulike ni-våene, og her vil de nevnte statsadvokatstillingenei praksis både kunne fungere som riksadvokatensforlengede arm, og som den regionale kraften i ut-viklingen av en mer profesjonell fagledelse.


Kapittel 13

Utvalgets vurdering av påtalemyndigheten i politiet

13.1 Sentrale premisser

I tråd med den generelle utviklingen, har antallhoder i påtalemyndigheten i politiet økt jevnt ogtrutt. I tillegg har antall politidistrikter blitt redu-sert til 12. I praksis innebærer dette at der hvorpåtalemyndigheten tidligere var representert medet fåtall personer fordelt på mange små distrikter,er man i dag organisert i større påtaleenheter ifærre distrikter. Går en noe lenger tilbake i tid, be-sto ledelsen i politidistriktet typisk av et fåtall per-soner, hvor påtalemyndigheten (gjerne én per-son) hadde en helt sentral posisjon. I dag er situa-sjonen i de større politidistriktene at man har enkonsernlignende ledelsesstruktur med en rekkeforskjellige funksjoner og avdelinger. Denne ut-viklingen fordrer et annet ledelsessystem.

Enkelte av respondentene har gitt uttrykk forat påtalemyndighetens innflytelse og gjennom-slagskraft i politidistriktene er redusert. Isolertsett er dette en riktig observasjon. Påtalemyndig-heten fremkommer i dag på politietatens organisa-sjonskart1 på linje med andre enheter. I hvilkengrad denne utviklingen har påvirket påtalemyn-dighetens faktiske innflytelse over straffesaksbe-handlingen, er det delte meninger om. At den en-kelte påtalejurists posisjon i politiet over tid ersvekket, er imidlertid ikke tvilsomt.

Utvalgets definisjon av samfunnsoppdraget2

forutsetter proaktive påtalejurister som ivaretarrollen som etterforskingsleder, og som deltar i ut-viklingen av politiets samlede virksomhet. Dettebetinger en organisasjonsmessig og faktisk plas-sering med innflytelse som muliggjør dette. Det ermange forhold ved politiets virksomhet som påvir-ker straffesaksbehandlingen. Som ansvarlig forstraffesakene er det naturlig at man også har på-virkningsmuligheter på andre prosesser, som foreksempel forebyggende arbeid. Med «mulighe-ter» menes i relasjon til øvrige virksomhetsområ-der ikke nødvendigvis beslutningsmyndighet,

men økt involvering og en aktiv bruk av juristeneskompetanse.

Til grunn for utvalgets vurderinger i det føl-gende ligger et behov for satsing og tydeliggjø-ring særlig på tre områder:– En klarlegging av hva som ligger i rollen som

påtalejurist. Særlig blir det viktig å konkreti-sere rollen som påtalefaglig etterforskingsle-der.

– Økt oppmerksomhet og satsing på strategisk,systematisk og obligatorisk kompetansebyg-ging.

– Påtalemyndigheten i politiet må aktorere fleresaker enn i dag. Dette vil frigjøre kapasitet hosstatsadvokatene til en mer profesjonell fagle-delse.

Disse satsingene må ses i lys av utvalgets anbefa-ling om en forsterket og utvidet fagledelse hosstatsadvokatene. Skal denne satsingen gi det øn-skede resultat, fordrer det at man parallelt satserpå utvikling av kompetente og aktive påtalejuristeri politiet.

13.2 Etterforskingsledelse

13.2.1 Rollen som påtalefaglig etterforskingsleder

Som utvalget tidligere har redegjort for, har politi-etaten i Norge en bredt sammensatt oppgavepor-tefølje. Deler av virksomheten går i et spor opp tilpolitidirektøren og Justis- og beredskapsmi-nisteren. Påtale og etterforsking går via statsadvo-katene opp til riksadvokaten. Den prinsipielle be-grunnelsen for denne ordningen springer ut av etønske om en straffesaksbehandling og en påtale-myndighet som ikke er underlagt politisk kon-troll. Det tosporede systemet har i prinsippet in-gen sammenheng med den integrerte påtalemo-dellen. Skulle man velge å overføre påtalemyndig-heten i politiet til riksadvokaten, vil ansvaret forstraffesaksbehandlingen fortsatt ligge til påtale-myndigheten og riksadvokaten. Det formelle ut-

1 Se punkt 10.3.1.2 Se punkt 11.2.7.


gangspunktet tilsier derfor at påtalejuristen fort-satt skal være faglig ansvarlig for etterforskingen.

Det sentrale spørsmålet knytter seg etter ut-valgets syn ikke primært til rollen som etterfor-skingsleder, men til hvordan denne rollen bestskal utøves. Her er det vanskelig å gi et absolutt ogentydig svar. Dette vil ha nær sammenheng medforhold som hvilken type sak det dreier seg om,om man samarbeider med erfarne eller uerfarneetterforskere, osv. Mange hverdagssaker kreverbegrenset involvering fra påtalejuristen. Dette ergjerne ganske enkle saker, hvor både bevistemaog taktiske valg er en relativt gitt størrelse. Uan-sett skal også disse sakene ledes, noe som særligfordrer en stødig politifaglig ledelse. Selv om juris-tenes rolle i disse sakene kan synes perifer, en-dres ikke påtalejuristens formelle ansvar.

Hva rollen som etterforskingsleder konkretbestår i, og hvordan den skal utføres, er i litengrad regulert.3 Rent faktisk utføres og utøves denpå mange forskjellige vis og med ulikt resultat.Som fersk påtalejurist kan det være krevende å blisatt til å lede en etterforsking. Særlig er dette til-felle hvor flere av aktørene er erfarne og kunn-skapsrike etterforskere. Også for disse kan en sliksituasjon være utfordrende, ettersom deres kom-petanse i mange tilfeller overgår juristens hva gjel-der taktiske etterforskingsskritt. Tilsvarende kandet være utfordrende for en erfaren påtalejurist åskulle lede unge, uerfarne etterforskere.

Flere respondenter har overfor utvalget pektpå at manglende regulering har bidratt til å skapeusikkerhet om rollen, og medvirket til at man harmistet noe av gjennomslagskraften man bør hasom formelt ansvarlig. Samtidig er det viktig åvære oppmerksom på at en slik regulering kanvære konfliktskapende. Reguleringen vil i seg selvogså kunne være krevende.

Påtaleanalyseutvalget er av den oppfatning atøkt kompetanse hos påtalejuristene og en styrketfagledelse hos statsadvokatene, er de enkelttilta-kene som i størst grad vil styrke påtalemyndighe-ten og dens reelle gjennomslagskraft. Større ogbedre kunnskap om politietaten og den taktiskedelen av etterforskingen, i kombinasjon med nød-vendig tilstedeværelse, vil naturlig gi både trygg-het og gjennomslag.

Behovet for en operasjonalisering av rollenebør samtidig ikke undervurderes. Selv om dettekan være en vanskelig øvelse, mener utvalget atnoen hovedprinsipper bør tydeliggjøres, muligensi kombinasjon med noen minimumskrav.

Riksadvokaten har ved flere anledninger gittuttrykk for at den påtaleansvarlige og den politi-faglig ansvarlige må samarbeide godt for at etter-forskingen skal ha høy kvalitet og god fremdrift.

Sjøvold-rapporten har etter utvalgets oppfat-ning en grundig og god gjennomgang av påtaleju-ristens rolle i etterforskingen. Denne er gjengitttidligere i punkt 5.4.1, og tiltres i det vesentlige avutvalget.

13.2.2 Grensedragningen påtalemessig og politifaglig etterforskingsledelse

Rollen som påtalefaglig etterforskingsleder utø-ves ikke i et vakuum. Samarbeidet med politifagligleder er helt avgjørende for at kvaliteten og frem-driften blir god, og at resultatet blir riktig. Utval-get har tidligere fremhevet betydningen av at rol-len som politifaglig etterforskingsleder utvikles.

Hva som konkret og naturlig ligger under hverav disse etterforskingslederne, kan som nevntvære vanskelig å avgjøre. Når det gjelder avgjørel-sen av aktuelle straffebud, de enkelte bevistemaog bevisvurderingen i saken, er det påtalejuristensom styrer prosessen. Påtalejuristen har imidler-tid ikke noe personalansvar eller alminnelig ledel-sesansvar for etterforskerne. Politifaglig ansvarligavgjør normalt hvem som skal ta avhøret.

Vanskeligere blir det når man skal si noe abso-lutt om den taktiske delen av etterforskingen.

For å illustrere noen poenger kan politiavhøretbrukes som eksempel. Som utgangspunkt liggerdet til påtalejuristen å bestemme hvorvidt det erbehov for avhøret, og hva som skal klargjøres el-ler være tema for avhøret. Det er ikke tvilsomt atpåtalejuristen kan legge føringer for sentralespørsmål og beordre konkrete etterforskings-skritt. Følgende eksempel omtalt i rundskriv ompolitiavhør er illustrerende:4

«Påtaleansvarlig eller jourhavende jurist kan(og bør tidvis) kontaktes for rådføring omavhørsplanen og sakens sentrale bevistemaer. Iviktige og vanskelige avhør skal påtaleansvar-lig som en hovedregel konsulteres om valg avavhørsstrategi og rapportform.»

At juristen deltar i planleggingen av avhøret, er imange saker naturlig. Samtidig bør det høre tilsjeldenhetene at påtalejuristen aktivt deltar underavhørene. Unntak kan tenkes, men som en klarhovedregel ligger gjennomføringen av politiavhø-ret til de politifaglig ansvarlige. Disse skal forestå

3 Se punkt 5.2.3. 4 Se rundskriv 2/2016 om politiavhør.


selve gjennomføringen av både politiavhøret ogandre aktuelle etterforskingsskritt. Også i et res-sursperspektiv er slik involvering fra påtalejuris-tens side lite hensiktsmessig. Etter omstendighe-tene kan dette også bidra til å gjøre ansvarsforhol-dene uklare.

Veiledning under avhøret og tilbakemelding tilavhører hører normalt under de politifagliges an-svarsområde. Samtidig bør også påtalejuristenkunne gi tilbakemeldinger, ettersom dette bidrartil økt kvalitet og læring.

13.2.3 Påtaleanalyseutvalgets konklusjon

Påtaleanalyseutvalget tar utgangspunkt i at påtale-myndigheten, som overordnet ansvarlig for etter-forskingen, må involveres i spørsmål som har be-tydning for etterforskingen. Praksis i dag er atspørsmålet om iverksettelse av etterforsking imange tilfeller tas av den politifaglig ansvarlige.Det formelle ansvaret tilligger uansett påtalejuris-ten. Det vises her til hva Straffeprosessutvalgetsier om dette.5

I kapittel 5 er etterforskingsfasen nærmere be-skrevet. I punkt 5.4.2.4 har utvalget redegjort forprofessor Tor-Geir Myhrers undersøkelse av kva-litet i etterforskingen. Konklusjonen er at det ikkefinnes godt forskningsmessig belegg for å si atordningen med en integrert og påtaleledet etter-forsking bidrar til økt kvalitet. Påtaleanalyseutval-get ser for sin del på konklusjonen som et uttrykkfor at påtalemyndigheten ikke er satt i stand til åivareta rollen på en optimal måte. Spørsmålet erom effekten ville blitt en annen, dersom påtaleju-ristene i større grad ble skolert til å fylle rollenslik som forutsatt. Hovedvekten av respondentenesynes å mene dette. Kompetansehevingen vil ty-pisk måtte omfatte utvidet kunnskap om politieta-ten som sådan, og konkret og tilrettelagt kunn-skap og læring om hva rollen som etterforskings-leder faktisk innebærer og krever.

Å skulle regulere dette nærmere, på en måtesom gir mening og veiledning, vil kunne by på ut-fordringer. Se likevel utvalgets forslag til tiltak inn-tatt i kapittel 15.

Under henvisning til eksemplet inntatt i punkt5.2.2, ønsker utvalget å peke på at en passiv tilnær-ming, hvor man kun er mottaker av ferdige pro-dukter og på dette grunnlag foretar påtalemessigeavgjørelser, ikke er tilstrekkelig. Det følger avsamfunnsoppdraget at det forventes en langt meraktiv utøvelse av rollen. En passiv tilnærming vilheller ikke fylle de tydelig uttalte forventningene

om et godt samarbeid med de politifaglig ansvar-lige. Også i et lærings- og evalueringsperspektivvil en slik rolleutøvelse være utilstrekkelig.

13.3 Kompetanse – økt satsing

13.3.1 Innledning

Utvalget har tidligere redegjort for dagens tilbudav kompetanseutviklende tiltak. Det som behand-les her, er utvalgets vurdering av dagens oppleggog om det bør skje endringer. Dagens grunnopp-læring er et resultat av Sjøvold-rapporten fra 2001.Modellen var et nybrottsarbeid. Den ble evaluertetter noen år (2006), uten at det da ble foreslåttendringer. Etter dette synes modellen å ha blittpraktisert videre, uten store forandringer i inn-hold eller form. For utvalget er det nødvendig å sepå om grunnopplæringen og den videre opplærin-gen fungerer godt nok, ut fra dagens behov og for-ventninger. Det understrekes at mye læring, hersom i andre yrker, skjer gjennom å utøve yrket.Det er likevel viktig at yrkesutøvelsen koblessammen med et bevisst forhold til læring. Skjerikke det, er det ikke gitt at mengdetrening inne-bærer bedre kompetanse; det kan like gjernevære at dårlig yrkesutøvelse sementeres. Utval-gets fokus her vil i første rekke være en vurderingav de kompetansetiltakene som er etablert.

13.3.2 Grunnopplæringen

Politidistriktene – At første fase av begynneropp-læringen skjer lokalt, er naturlig. En kjerne i dettevil være introduksjon på en ny arbeidsplass, opp-læring i bruk av dataverktøy og kunnskap om lo-kale forhold. Også deler av den videre opplærin-gen må nødvendigvis skje her, i nær tilknytning tilutførelsen av arbeidsoppgavene. Det er imidlertidviktig at den første opplæringen som gis, er godog relevant – og ikke minst at den faktisk gjen-nomføres. Utvalget sitter med et inntrykk av atopplæringen i politidistriktene varierer mye. I etnotat til utvalget fra Politihøgskolen6 heter det ek-sempelvis:

«[T]ilbakemeldingen fra studentene på denobligatoriske utdanningen tilsier at det lokaleopplæringsprogrammet som tilbys nyansatteer av varierende lengde og innhold. Noen for-teller om grundig og god opplæring som harstrakt seg over flere uker, i ett tilfelle hele seks

5 NOU 2016: 24 side 302. 6 Etter- og videreutdanning for jurister, udatert notat 2016.


uker, mens andre har fått tildelt et kontor ognoen de kan spørre hvis de lurer på noe.

Ordningen med at både arbeidsgiver ogden nyansatte skal signere på at opplæringener gjennomført, og at dette skal sendes til stats-advokaten før de får ta den regionale opplærin-gen blir heller ikke praktisert.»

Den samme tilbakemeldingen kommer fra stats-advokatene, som påpeker at det synes å være gan-ske store forskjeller i hvor grundig den lokaleopplæringen fungerer. Det bildet som her gis,samsvarer med det inntrykket utvalget har fåttgjennom sitt arbeid. Dette er uheldig.

Et viktig element i utførelsen av påtalejuristensarbeid er aktorering i retten. Mange nytilsatte vilmangle erfaring med dette, og det er sentralt atdet gis opplæring og løpende oppfølging. I Sjø-vold-rapporten heter det (side 41–42):

«God opptreden i retten avhenger både av inn-lærte kunnskaper, medfødte egenskaper ogpersonlighet. (…) For å fylle rollen som aktorkreves det således både teoretiske kunnskaperog ferdigheter oppøvet gjennom øvelse ogpraksis. En opplæring i aktorrollen må derforvære basert på teori og praktiske øvelser.

Ved mange politidistrikter har de i dag denpraksis som første skritt i opplæring i aktorrol-len, at nye politijurister følger en mer erfarenpolitijurist i retten, og eventuelt deltar i forbere-delsen av saken. Neste skritt er at den nytil-satte selv aktorerer enkle saker under overopp-syn av en veileder, eventuelt også med tilbake-melding fra fagdommeren.»

Det ble i Lenth-rapporten (2006) påpekt at politi-distriktene mer systematisk burde tilstrebe at ny-ansatte fikk tilbakemelding på sin opptreden i ret-ten. Det heter i rapporten side 21:

«Arbeidsgruppen har merket seg at det er rela-tivt få distrikter som klart sier at de gjennomfø-rer en ordning med at den nyansatte får tilbake-melding på sin opptreden i retten.»

Situasjonen i dag – ti år senere – er etter utvalgetserfaring ikke bedre. Svært få av de påtalejuristeneutvalget har snakket med, har fått slik tilbakemel-ding. På kurset ved Politihøgskolen gjennomføresdet opplæring via rollespill. Det er vel og bra, mendet er utvilsomt gjennom god oppfølging i arbeids-situasjonen at den sentrale læringen kan og børskje når det gjelder opptreden i retten.

Den regionale opplæringen består i et ukeskursi regi av Oslo statsadvokatembeter. Utvalget harinntrykk av at dette er et bra tilbud. Det er prak-sisnært og drives av erfarne påtalejurister.

Den sentrale opplæringen – Lenth-utvalget,som vurderte den sentrale opplæringen ved Politi-høgskolen, fant at den «i hovedsak fungerer bra».Politihøgskolen uttaler følgende:7

«Jevnt over fungerer den obligatoriske delenav sentrale opplæringen godt i den form denhar i dag. Det er selvsagt noe variasjon i tilba-kemeldingene avhengig av erfaringsbakgrun-nen til studentene og hvilke foredragsholderesom blir brukt, men dette er mindre justerin-ger som hele tiden blir fulgt opp på bakgrunnav de evalueringene som studentene fyller utetter endt utdanning.

Et tilbakevendende tema i studentevalue-ringene gjelder lengden på utdanningen. Treuker er lenge å være borte fra jobb og familie,og i evalueringene er det stadig flere som øn-sker å forkorte eller dele opp utdanningen.

Slik utdanningen er i dag, er det mangetema som skal behandles, og det er ikke hen-siktsmessig å presse dette inn på kortere tid.Hvert enkelt tema vil da måtte bli behandletmeget kort og enda mer summarisk, og det ervanskelig å se hvilke tema som eventuelt skullekuttes ut.

Det som derimot vil være nyttig er å koordi-nere innholdet med det ukeslange kurset somstatsadvokatembetene er ansvarlig for, slik atman unngå repetisjon og overlapping.»

Påtaleanalyseutvalget konstaterer for sin del atdette kompetansetiltaket i det store og hele harvært uforandret siden oppstarten, selv om det harskjedd endringer med hensyn til undervisningste-maer. Formen er stadig forelesninger og et rolle-spill. Utvalget har merket seg at Politihøgskolen iden strategiske planen for 2004–2009 ville satsepå mer bruk av nettbaserte læringsopplegg, mendette har ikke skjedd når det gjelder politijuristut-danningen. Det synes videre å være en manglendekoordinering med statsadvokatenes ukeskurs. Engjennomgang av kursopplegget viser at det i storgrad er eksterne krefter som står for undervisnin-gen, og da i første rekke statsadvokater og andrepåtalejurister.

7 Skolens notat punkt 4.1.


13.3.3 Videre kompetanseutvikling

Videre kompetanseutvikling etter grunnopplærin-gen kan skje på flere måter. Politihøgskolen tilbyrsom nevnt en studiepoenggivende videreutdan-ning for politijurister som har jobbet i påtalemyn-digheten i tre år eller mer. Denne utdanningenhar vært forsøkt utlyst to ganger etter 2014, menhar ikke blitt gjennomført på grunn av for få sø-kere.

Politihøgskolen skriver i sitt notat til utvalgetdette:8

«PHS er av den klare formening at det absolutter behov for kompetansepåfyll også hos de po-litijuristene som har arbeidet noen år, og tilba-kemeldingen fra de som tok den siste videreut-danningen i 2014 var positiv.

Dette hjelper imidlertid lite når studiet måavlyses gang etter gang på grunn av for få sø-kere. Årsaken til dette synes å være arbeidsbe-lastningen som hviler på den enkelte jurist,samt manglende tilrettelegging for deltakelsepå kurs og utdanninger.

Ved forrige gjennomføring av videreutdan-ningen var det flere studenter som ikke fikkstudiedagene de hadde rett på, da påtalele-derne mente at det daglige påtalearbeidetmåtte prioriteres.»

Det finnes forøvrig etter- og videreutdanninger påPolitihøgskolen som ikke er laget for jurister spe-sielt, men som likevel er nyttige for politijurister.På flere av studiene er en andel av plassene satt avtil politijurister, men det er ikke alltid nok juristertil å fylle denne andelen. Et studium som er forbe-holdt påtalejurister, er «Funksjonsrettet ledelsefor påtaleledere». Målgruppen her er påtalelederepå ulike nivåer og politijurister som er tiltenktslike stillinger.

Også Juristenes utdanningssenter tilbyr kurssom er relevante for politijuristene. I 2014 deltok67 og i 2015 95 politijurister; disse gikk advokat-kurset.

Det er med andre ord etablert et tilbud om et-ter- og videreutdanning spesifikt rettet mot påta-lejuristene, men det blir i svært liten grad benyt-tet. Juristene benytter også i liten grad Politihøg-skolens øvrige tilbud. Fra flere hold er det forøvrig anført at siden disse tilbudene primært errettet mot polititjenestemenn, «treffer» ikke tilbu-dene politijuristenes kompetansebehov. Hellerikke tilbudene fra Juristenes utdanningssenter be-

nyttes noe videre av påtalemyndighetens jurister.En sentral årsak til denne situasjonen synes ut frade tilbakemeldingene utvalget har fått, å væremanglende tilrettelegging og prioritering av påta-lejuristene fra politidistriktenes side, særlig at fra-vær fra arbeidsstedet ikke innebærer lettelser isaksporteføljen.

13.3.4 En samlet vurdering av dagens tilbud

Opplæring av nye politijurister må åpenbart skjepå flere nivåer. Noe må skje lokalt, noe må skje påoverordnet nivå. Utvalget har ikke mulighet til åvurdere hvilken kvalitet tilbudene har, eller hvorgodt læringsbyttet er. Vi har imidlertid registrertat det hevdes å være store ulikheter i politidistrik-tenes opplegg og prioritering av grunnopplærin-gen lokalt.

Utvalget sitter med det inntrykk at de tre nivå-ene i grunnopplæringen langt på vei lever sitt egetliv. Det er på de neste nivåene ikke noe videre inn-syn i eller kontroll med hva som har skjedd på detidligere trinnene; det vil si at statsadvokateneikke vet hva som har skjedd i politidistriktene, ogPolitihøgskolen har manglet kunnskap om stats-advokatenes opplæring.

Samlet sett fremstår ikke dagens grunnutdan-ning som optimal. Dette kan ha flere forklaringer.En forklaring er etter utvalgets syn at ansvaret foropplæring er fragmentert; det er lagt til dem somstår for selve gjennomføringen. Det er riktignokfra sentralt hold skrevet en del om hvordan opp-legget bør være, i første rekke i Sjøvold-rappor-tene i 2000, men også senere. Ikke på noe tids-punkt er det på bindende vis plassert et sentraltansvar for kompetansearbeidet. At den permensom i sin tid ble utarbeidet, ikke er ajourført på 13år, gir et klart bilde av at et sentralt ansvar man-gler.

Det finnes heller ingen overordnet kompetan-sestrategi. Skal ansattes kompetanse utvikles, vilen viktig faktor være læring i yrkesutøvelsen, påarbeidsplassen. Opplæringsbehovet vil kunnevære ulikt, avhengig av situasjonen i det enkeltepolitidistrikt og den enkeltes behov. Likevel er detåpenbare elementer som er gjennomgående, uan-sett arbeidssted og politijuristens erfaring. Det eret sentralt ansvar at det finnes standarder eller de-finerte læringspunkter som alle nyansatte politiju-rister må forutsettes å bli lært opp i.

Påtalejuristene er en del av påtalemyndighe-ten, men er ansatt i politiet, med den følge at bådePolitidirektoratet og riksadvokaten har et overord-net ansvar for denne gruppen. Det er imidlertidPolitidirektoratet som har det overordnede ar-8 Skolens notat punkt 4.2.


beidsgiveransvaret, og det følger av dette at ogsåansvaret for kompetansearbeidet i dag ligger der.Dette ansvaret har direktoratet etter utvalgets synikke tatt. En side ved dette er at direktoratet ikkeer synlig når det gjelder opplegg og innhold ikompetansearbeidet. Men arbeidsgiver skal ogsålegge til rette for at medarbeiderne gis praktiskmulighet for å utvikle sin kompetanse. Det er enhelt entydig tilbakemelding fra alle hold at forhol-dene ikke legges til rette i politidistriktene, verkenpraktisk eller økonomisk, for at politijuristene kanbenytte seg av de tilbudene som eksisterer, utover den obligatoriske grunnopplæringen. Alle-rede for femten år siden ble det påpekt noe så vidtbanalt som at tilgang til litteratur var et problem(Sjøvold-rapport II side 7). Dette er senere gjen-tatt og påpekes også i dag. I politiet prioriteresfortsatt andre ting enn bøker til juristene.

Utvalget har foran konkludert med at det ikkehar skjedd noen særlig videreutvikling av oppleg-get ved Politihøgskolen, som synes å ha kjørt isamme spor i alle år. Dette kan naturligvis værefordi kurset tidlig fant en optimal form, og fordistudentenes tilbakemeldinger har vært positive.Nå er likevel slike umiddelbare tilbakemeldinger itilknytning til et kurs ikke nødvendigvis en godnok kilde, siden læringsutbyttet ikke måles pånoen sikker måte. Som Politihøgskolen selv harnevnt, synes koordineringen med det som skjerregionalt, ikke å ha vært optimal.

Utvalget har sett på hvem som underviser pådette kurset. Når rollespillet holdes utenfor, serdet ut til at eksterne påtalejurister står for 37 pro-sent av undervisningen, andre eksterne for 27prosent og Politihøgskolens egne ansatte for 35prosent. Rollespillet gjennomføres av eksterne på-talejurister. Det må være faglig helt riktig å brukepåtalejurister som er «i felten», til denne undervis-ningen, slik den i dag er lagt opp. Men dette kanogså reise spørsmål om hvorvidt det egentlig ernødvendig at undervisningen er lagt til Politihøg-skolen. Flere utvalget har snakket med, har tatt tilorde for andre løsninger, for eksempel at riksad-vokaten tar et sentralt ansvar, siden det burdevære påtalemyndigheten selv som setter standar-dene og ivaretar kvaliteten. Det er pekt på at Poli-tihøgskolen i første rekke er en etatsskole for poli-tiet, slik at politijuristene kommer i andre rekke,og at det i Danmark og Sverige er riksadvokatenesom har det sentrale ansvaret for utdanning ogkompetansetiltak. Som utvalget har vært inne på,fremstår etatsopplæringen både i Danmark ogSverige som mer omfattende og gjennomtenkt.

Etter utvalgets mening må kompetanseutvik-lingen i påtalemyndigheten få en mer sentral plassenn i dag.

13.3.5 Hvordan kan kompetansearbeidet styrkes?

13.3.5.1 Ansvaret for kompetanseutvikling

Et viktig tiltak vil være å få plassert et sentralt an-svar for kompetanseutviklingen. Her er det fleremuligheter:– Politidirektoratet– Politihøgskolen– et universitet– Riksadvokatembetet

Som nevnt er det Politidirektoratet som i dag hardet sentrale ansvaret for påtalejuristene, mensriksadvokaten har dette ansvaret for statsadvoka-tene. Direktoratet har i praksis ikke har tatt noevidere ansvar for påtalejuristenes kompetanse.Riksadvokaten har for sin del tatt ansvaret forstatsadvokatene, selv om dette ikke er synliggjorti en tilgjengelig strategi eller noe lignende.

Slik utvalget ser det, bør ansvaret for kompe-tanseutvikling for påtalejuristene og statsadvoka-tene samles på én hånd. Læringsbehovene er istor grad felles for de to gruppene. Når det gjelderde sentrale faglige delene av hva kompetanseut-viklingen bør gjelde, er det dessuten påtalemyn-digheten som sitter med fagkunnskapen. Påtale-myndigheten har også en nærhet til de praktiskeutfordringene ved påtalearbeidet, på en annenmåte enn Politidirektoratet eller et universitet. Atdet i stor grad benyttes ansatte i påtalemyndighe-ten i Politihøgskolens undervisning på nivå 3, vi-ser at denne nærheten er viktig, men taler ogsåmot at Politihøgskolen bør ha et sentralt ansvar.

Påtaleanalyseutvalget har kommet til at detsentrale ansvaret bør legges til riksadvokaten. Sliker det også i Danmark og Sverige. Dette kan idagens samfunn sies å være en naturlig følge avrollen som etatsleder. Vel så viktig er imidlertidden praktiske og teoretiske kunnskapen som påta-lemyndigheten som etat har om hvilke kompetan-sebehov som gjør seg gjeldende. Politihøgskolenvil fortsatt måtte ha en sentral rolle i gjennomfø-ringen av en del av kompetansetiltakene, men denoverordnede styringen av kompetanseutviklingeni etaten bør tilligge riksadvokaten. Som tidligerenevnt, bør dette skje i nært samarbeid med Politi-direktoratet og politidistriktene.


13.3.5.2 Behov for en kompetansestrategi

Det er videre etter utvalgets mening et behov foren gjennomgripende overordnet strategi for kom-petansearbeidet. Denne strategien må forankressentralt, og det følger av det som er uttalt i forrigepunkt, at dette må skje ved riksadvokatens kontor.I dette ligger at det er nødvendig med en analyseav kompetansebehovet som grunnlag for en merkonkret plan for både grunnopplæringen og denvidere kompetanseutviklingen. En del av grunn-opplæringen må skje i politidistriktene, men utvik-lingen synliggjør at det er behov for en oppfølgingav hvordan opplæringen skjer, noe som bør væreen oppgave for statsadvokatene.

En kompetansestrategi må også forankres hosledelsen i politidistriktene. Det er et problem atproduksjonen en del steder gis forrang fremforkompetanseutvikling, og at det som regel ikkeskjer en avlastning når påtalejuristene deltar påkompetansetiltak. Utarbeidelsen av en kompetan-sestrategi må skje i samhandling med etaten ogmed eksterne interessenter.

Under utarbeidelsen av en slik strategi er detnødvendig å se nærmere på flere forhold, for ek-sempel:– Skal grunnutdanningen utvides? Læringskur-

ven er brattest de første årene, noe som kantale for å strekke grunnutdanningen over flereår.

– Hva er det som skal læres i løpet av grunnut-danningen, og hvordan bør de ulike temaenevektes?

– En kompetansestrategi bør ikke bare gjeldegrunnutdanningen, men også videre kompe-tanseutvikling i løpet av karrieren som påtaleju-rist.

– Bør det innføres en rett og/eller plikt til videre-utdanning?

13.3.6 Utvalgets oppsummering

Arbeidet med kompetanseutvikling må styrkes,og det må utarbeides en kompetansestrategi forbåde politijurister og statsadvokater. Det sentraleansvaret for dette feltet må legges til riksadvoka-ten, noe som vil gjøre det nødvendig å styrke riks-advokatens stab med personell med relevant kom-petanse.

13.4 Aktorering

Et viktig element i påtalemyndighetens straf-fesaksbehandling er å aktorere straffesakene i ret-

ten. Hvem som kan aktorere hvilke saker, er detal-jert beskrevet i straffeprosessloven § 76, som erendret en rekke ganger. Hovedreglene er disse:– Saker ved Høyesterett føres av riksadvokaten,

som kan overlate aktoreringen til visse andre,herunder en statsadvokat.

– Saker ved lagmannsrett og tingrett føres regu-lært av en statsadvokat eller politijurist.

– Saker ved lagmannsrett og tingrett med straffe-ramme over seks år, eller sak hvor påtalemyn-digheten vil påstå idømmelse av særreaksjoneller forvaring, føres som utgangspunkt av enstatsadvokat, men det kan overlates til en poli-tijurist å aktorere saken når det er «grunn tildet.»

Kriteriet «grunn til det» kom inn i forbindelsemed straffelovens ikrafttredelse; kriteriet var tidli-gere «særlige grunner». Denne endringen var et-ter utvalgets syn et skritt i riktig retning. Mulighe-ten til å overlate aktorater til påtalemyndigheten ipolitiet åpner for fleksibilitet og en mer hensikts-messig arbeidsfordeling. Dagens lov gir en gan-ske åpen adgang til å beslutte dette, men det sy-nes å være en varierende praksis her.

Etter Påtaleanalyseutvalgets syn bør påtale-myndigheten i politiet i fremtiden aktorere fleresaker enn nå. Det som taler for en slik utvikling,er i det alt vesentlige de samme forhold som talerfor å overføre påtalekompetanse fra statsadvoka-tene til politinivå. Hensynet til å frigjøre kapasitethos statsadvokatene har for utvalgets del særligvekt.

Straffeprosessutvalget har foreslått å reguleredette i sitt lovutkast § 2-12. Utkastets bestem-melse om aktorkompetanse viderefører i det ve-sentlige gjeldende rett.

Straffeprosessutvalget sier om dette:9

«Under forutsetning av at statsadvokaten ihvert enkelt tilfelle vurderer om oppnevning erhensiktsmessig og forsvarlig, mener utvalgetordningen også bør kunne benyttes til å fri-gjøre ressurser på statsadvokatnivå, som kanbenyttes til fagledelse overfor politiet, [---]. Enforutsetning er selvsagt at det finnes ressurseri politiet til å håndtere flere aktorater, og beho-vet for å tilføre ressurser til påtalemyndigheteni politiet må vurderes blant annet med dette forøye.»

Påtaleanalyseutvalget tiltrer dette. Utvalget harvurdert om man i ny straffeprosesslov bør gå len-

9 NOU 2016: 24 side 200.


ger enn hva Straffeprosessutvalget foreslår, menhar blitt stående ved at utkastet til § 2-12 gir etgodt utgangspunkt for en utvikling i retning av atpåtalemyndigheten i politiet aktorerer flere saker.Det bør likevel, som en del av fagledelsen, gripestak i dagens ulike praksis statsadvokatene imel-lom.

13.5 Påtaleleder

Rollen som påtaleleder er av stor betydning påmange områder. Særlig gjelder dette styring og le-delse av den lokale straffesaksbehandlingen i poli-tiet, men også for å understøtte påtalejuristen idennes virke som etterforskingsleder og påtaleju-rist. En forutsetning for en effektiv påtalemyndig-het er at påtalelederen inntar en aktiv rolle.

Påtalelederen vil kunne øve stor innflytelse påflere forhold av betydning for en god straffesaks-behandling. Likebehandling, riktig prioritering,oppmerksomhet om tilståelsesdommer og oppføl-ging av god saksbehandlingstid er noen områdersom er tjent med overordnet styring.

Fortsatt blir mange saker gamle før de avgjø-res. Ved avdekking av dette kan det gjerne væregått lang tid, som for eksempel ved oversendelsetil statsadvokaten, ved domstolsbehandlingen el-ler ved statsadvokatens inspeksjoner. Lang saks-behandlingstid har betydning for de involverte,for bevisverdien og for utfallet av saken. Årsakenetil at saker blir gamle er forskjellige. Effektivitetenog kompetansen hos den enkelte påtalejurist vari-erer, det samme gjør arbeidsbelastningen. Underetterforskingsfasen er det derfor viktig med goderutiner, slik at påtalejuristen har mulighet til å på-virke tidsforløpet. Dialogen med politifaglig etter-forskingsledelse står sentralt.

Selv om påtalejuristen er den nærmeste til åfølge opp sakene i sin portefølje, har også påtalele-der et ansvar. Påtaleleder må gjennom sitt ansvarfor den lokale straffesaksbehandlingen ha fokuspå god fremdrift og saksbehandlingstid. Detalj-kunnskap om sakene er ikke nødvendig, menoversikt over den totale saksporteføljen, og godestyringsrutiner, er viktig. En vilje til å styre ressur-sene dit det er påkrevet, inngår som en nødvendigdel av påtaleleders funksjon.

13.6 Bør det innføres flere stillings-kategorier?

Påtaleanalyseutvalget mener at det kan vurderes åinnføre flere stillingskategorier for påtalejuristene

i politiet. I dag er det tre typer stillinger: politifull-mektig, politiadvokat og politiadvokat 2. Politiin-spektørstillingen er en lederstilling og inngår ikkenødvendigvis i fagsporet i påtalemyndigheten. Po-litiadvokat 2-stillingen ble opprettet fordi man øn-sket en alternativ karrierevei utenom ledersporet.Praktiseringen av denne stillingskategorien harvært forskjellig, og blir etter utvalgets oppfatningikke i tilstrekkelig grad praktisert i henhold til for-utsetningene. Det synes som om stillingen i forstor grad fungerer som en lønnsmessig oppgrade-ring, noe man får på grunn av ansiennitet.

Spørsmålet ble diskutert i Sjøvold-rapporten.10

Her ble det foreslått fagstillinger i tre kategorier:politiadvokatfullmektig, politiadvokat og førstepo-litiadvokat. Lederstillinger ble foreslått forbeholdtstillingskategorien politiinspektør. Dette tilsvarer istor grad situasjonen slik den er i dag, likevel medandre stillingsbetegnelser.

Spørsmålet om nye stillingskategorier må ses isammenheng med reguleringen av kompetanse-reglene slik disse er redegjort for i kapittel 12.Nye stillinger må som et minimum knyttes tilfunksjoner og fylles med et innhold. Det kan foreksempel tenkes at enkelte sakstyper kun kan av-gjøres av en politiadvokat 3. Beslutning om brukav særskilte etterforskingsmetoder kan knyttes tildenne, muligens også enkelte typer statsadvoka-taktorater etter nærmere oppnevning.

Videre kan det være et krav om at man skal hagjennomført enkelte studier eller videreutdanningfor å kvalifisere til en politiadvokat 3-stilling. Gjen-nomført mastergrad i etterforsking kan være ek-sempel på et slikt studium. En forutsetning er atdet skapes et mer strukturert karriereløp innenfagsporet i påtalemyndigheten. Stillingskatego-rien politiadvokat 2 kunne motsetningsvis værtknyttet opp mot ansiennitet.

Som motargument mot en slik utvikling, kananføres at man allerede i dag har tilstrekkelig medkategorier. En ny kategori vil ikke nødvendigvispåvirke påtalemyndighetens gjennomslagskrafteller kvaliteten på arbeidet. Særlig vil dette væretilfelle hvis stillingskategorien blir et middel forlønnsutvikling og ikke et faglig motiverende tiltak.Enkelte av respondentene har vist til at man i ste-det burde strukturere og praktisere politiadvokat2-stillingen i tråd med intensjonen, og knytte densterkere til funksjoner og krav om tilleggsutdan-ning. At praktiseringen av stillingskategorien ikkeskjer i tråd med forutsetningen, kan ikke i segselv begrunne opprettelsen av ytterligere en kate-gori. For å ivareta personer med lang ansiennitet

10 Sjøvold-rapport 2 side 48 flg.


kan man i større grad bruke lønnsspennet idagens stillingskategorier fremfor å gi dem en nystillingsbetegnelse.

Påtaleanalyseutvalget mener at det bør utar-beides et mer strukturert system når det gjelderinnholdet i de forskjellige stillingskategoriene, ogen plan for et helhetlig karriereløp. Det må knyt-tes et nærmere spesifisert innhold og kvalifika-sjonskrav til stillingene. Dagens praktisering erveldig tilfeldig og lokalt tilpasset. Er ønsket høy-ere lønn, bør lønnsspennet utnyttes bedre. Det erstort rom for å utnytte dette langt bedre for allestillingskategoriene i dagens system.

Utvalget gir ingen klar anbefaling på dettepunktet. Det er likevel utvalgets oppfatning atdagens system må gjennomgås, og at strukturenog kravene til de enkelte kategoriene må klargjø-res.

13.7 Organiseringen av påtale-myndigheten i politiet

Når utvalget, til tross for ordlyden i mandatet, girorganiseringsspørsmålet for påtalemyndigheten ipolitiet begrenset oppmerksomhet i sitt arbeid,har det direkte sammenheng med den pågåendeNærpolitireformen. Utvalgets utredning vil i reali-teten foreligge etter at spørsmålet om organiserin-gen av påtalemyndigheten i politiet er avsluttet. Påto prinsipielt viktige punkter hvor organiseringengriper inn og omhandler påtalemyndighetens uav-hengighet, gir utvalget underveis likevel uttrykkfor sine vurderinger, se punkt 3.5.3 og 10.3.4.5.Spørsmålene som her behandles, har sammen-heng med påtalemyndighetens uavhengighet oggjennomslagskraft, to sentrale begreper i manda-tet.

13.8 Sivilt ansatte

Som nevnt tidligere, fremhever enkelte respon-denter at den merkantile støtten til påtalejuristeneer for dårlig. Mange politijurister opplever å brukemye ressurser på kopiering av saker og andreoppgaver som kontorpersonale enkelt kunne hautført. Det vises også til en undersøkelse som Po-litijuristene har gjennomført blant sine medlem-mer, der de estimerer hvor mye av arbeidstidende bruker på oppgaver som kontorstøtte kunne hautført.11 Undersøkelsen viser at det er et potensial

for økt effektivitet gjennom å styrke den merkan-tile støtten.

Diskusjonen må samtidig ses i sammenhengmed den generelle utviklingen, hvor stadig flereoppgaver gjøres elektronisk. Utviklingen av digi-tale aktorat og elektronisk saksbehandling erblant forholdene som på noe sikt vil gjøre behovetfor merkantil støtte noe mindre. Uansett vil det all-tid være behov for slik støtte i driften av de en-kelte påtalekontorene.

Det vil også i fremtiden være behov for støttetil utførelse av konkrete oppgaver opp mot andreaktører, så som domstolene og forsvarerne. Utval-get sitter med et inntrykk av at påtalejuristene idag gjør en uforholdsmessig stor del av dette ar-beidet selv. Dette gjelder både under etterfor-skings- og påtalefasen og omfatter alt fra kopie-ring av saker, føring av dokumenter mv. Hoved-problemet er at dette påvirker kapasiteten til utfø-relse av kjerneoppgavene som tilligger påtalefunk-sjonen.

Et annet spørsmål er hvorvidt ansvaret for denmerkantile støtten/straffesakskontorene bør un-derlegges påtalemyndighetens ansvarsområde.Det vil i så fall bety at det administrative ansvaretlegges til den lokale påtaleleder. Et argument fordette er at ansvaret for straffesaksbehandlingenogså bør omfatte ansvaret for ressursene sommedgår til dette arbeidet. Virksomheten ved etstraffesakskontor skal understøtte straffesaksbe-handlingen. Det kan derfor være av betydning atpåtalemyndigheten har styringen over både di-mensjoneringen, organiseringen og sammenset-ningen av enheten, samt bruken av den merkan-tile støtten. Det kan argumenteres for at dette eret virkemiddel for å skape en god og effektiv straf-fesaksbehandling.

Påtaleanalyseutvalget ser det slik at den mer-kantile støtten til påtalejuristene i politiet i noengrad må styrkes. I tillegg mener utvalget det børvurderes om ansvaret for straffesakskontoreneskal underlegges påtalemyndighetens ansvarsom-råde.

13.9 Utstyrspakke

Påtalejuristene og Politidirektøren har begge isamtaler med utvalget fremmet tanken om å lageen standardisert utstyrspakke til alle landets påta-lejurister. Tiltaket skal bidra til å gi profesjonengode rammebetingelser slik at de kan utføre til-lagte oppgaver på en hensiktsmessig og effektivmåte. Sammenligningen med politietaten for øvriger relevant i den forstand at politipersonell er ut-11 Gjengitt foran i punkt 8.4.2.


styrt med standardiserte pakker for å kunne ut-føre jobben. I politibilene er det teknisk utstyr, slikat både den operative tjenesten og politiarbeid påstedet skal kunne gjennomføres med ønsket kvali-tet. På samme måte vil gjennomføringen av påtale-oppgavene kreve ulike former for teknisk utstyrmv. Teknisk utstyr som bærbar PC og/eller nett-brett med nødvendig programvare, personligkappe til bruk i retten, personlig smarttelefon,personlig lisens/tilgang til Lovdata eller Retts-data, personlig Mobiliti-løsning med tilgang tilnødvendige system og nødvendig oppslagsverk/litteratur har vært lansert som en del av en påta-lejurists grunnutrustning.

Påtaleanalyseutvalget anser en slik grunnut-rustning som et godt forslag. Flere av enkelthe-tene i en slik grunnutrustning fremstår som selv-sagte. Utvalget går ikke nærmere inn på hva enslik utstyrspakke skal bestå i. Utformingen overla-tes til Politidirektoratet og Riksadvokatembetet åbeslutte.

13.10 Bedre IKT-verktøy og brukeropplæring

I en hverdag hvor stadig mer av arbeidet gjøreselektronisk, og hvor målet er at påtalemyndighe-ten i fremtiden i større utstrekning skal gjennom-føre rettsforhandlingene elektronisk ved digitaleaktorat og fengslinger, er det en grunnleggendeforutsetning at datasystemene er gode og bruker-vennlige. Virkeligheten er dessverre et eldre ogdelvis utdatert dataverktøy. Viktige funksjonersom søking i dokumenter, kobling opp mot andresystem og elektronisk oversendelse lar seg i be-grenset grad utføre.

BL12 har vært gjenstand for mye frustrasjonfra brukernes side, blant annet fordi løsningen erlite intuitiv og har lav leser- og brukervennlighet.Etter at Politidirektoratets storsatsing på å lage etnytt saksbehandlingssystem, Merverdiprogram-met, ble lagt ned i 2015, er en videreutvikling avBL helt avgjørende. Denne utviklingen må hen-synta påtalemyndighetens behov.

Påtalemyndigheten benytter også andre IKT-verktøy og systemer, som Indicia, Stifinner, SSPmfl. Også her er det viktig å ivareta påtalemyndig-hetens brukerbehov. Tilgjengelighet og tilgang eren avgjørende forutsetning for at påtalejuristeneog statsadvokatene skal kunne utøve sin rolle somrettssikkerhetsgarantist. Dette gjelder både ordi-

nære straffesaksdokumenter, men også lydavhør,video- og billedmateriale, informasjon fra Indiciaosv.

Per dags dato finnes ingen sikker og god løs-ning for tilgjengeliggjøring (oversendelse/mot-tak) av digitale straffesaksdokumenter til domsto-len og forsvarer/bistandsadvokater. Stifinner, somer den tekniske løsningen for oversendelse av på-tegninger/begjæringer mellom påtalemyndighe-ten i politiet og tingrettene, kan eksempelvis ikkehåndtere større dokumentmengder og lyd- og bil-defiler, og er ikke tilgjengelig for den høyere påta-lemyndighet, særorganer, PU, Spesialenheten,lagmannsrettene og Høyesterett.

PIT13 leverer etter bestilling fra Politidirekto-ratet IKT-tjenester til etaten, herunder Den høy-ere påtalemyndighet. Leveransene har stor påvirk-ning på spørsmål som effektivitet, kvalitet og kost-nader. Problemstillingen har også en side til ompåtalemyndigheten utad evner å fremstå som enfremtidsrettet og moderne etat.

Et eksempel på et IKT-prosjekt som dreier segom påtalemyndighetens arbeidsfelt, er Digitaleaktorater og fengslinger – et prosjekt opprettet avPolitidirektoratet med en prosjektleder fra Oslostatsadvokatembeter. Prosjektet viderefører enmodell eller et konsept som allerede er tatt i brukav Økokrim og i store straffesaker, med vekt påutvikling av bedre funksjoner i BL og en distribu-sjonsløsning av straffesaksdokumenter via Altinn.Løsningene skal kunne brukes i de aller flestestraffesaker uavhengig av type sak og størrelse.Evalueringen av forsøksprosjektet fra 2014/2015viser en stor nytte- og effektiviseringsverdi i å di-gitalisere straffesaksarbeidet. Tilbakemeldingenefra deltakerne, som stort sett var påtalejurister,var at 80 prosent foretrakk den digitale arbeidsfor-men fremfor «papiraktorat». Begrunnelsene var atdette er enklere, raskere, gir mer orden, oversiktog bedre kvalitet på bevisføringen. I sin dialogmed respondentene opplever også utvalget at spe-sielt politijuristene er motiverte og ser frem til enmer moderne arbeidsform. Som en spin-off avprosjektet startet Grønland politistasjon og Oslotingrett i samme periode med digitale fengslinger,som fra den profesjonelle brukersiden blir ansettsom en stor suksess. Høyere påtalemyndighets in-volvering i prosjektet gir den nødvendige for-ankring til riksadvokaten.

Politidirektøren var i samtaler med utvalget ty-delig på at den teknologiske understøttelsen iform av gode elektroniske verktøy og system har

12 Basisløsninger – politiets- og påtalemyndighetens elektro-niske saksbehandlingsverktøy. 13 Politiets IKT-tjenester.


stor betydning for effektiviteten i straffesaksarbei-det.

Påtaleanalyseutvalget er enig med Politidirek-tøren. Fremtiden krever at den teknologiske un-derstøttelsen er god, og at de enkelte systemenekan samkjøres. IKT-satsingen i politiet er kost-nadskrevende og komplisert. Samtidig er en ut-vikling på dette området helt avgjørende for åsikre en god og effektiv straffesaksbehandling, ogmå prioriteres. Utviklingen vil uansett tvinge segfrem. For utvalget er det viktig å understreke atinnretningen på prosessene og valg av løsninger

må skje i tråd med påtalemyndighetens behov. På-talemyndigheten, inkludert Den høyere påtale-myndighet, bør i større grad enn i dag være en be-stiller og premissleverandør av IKT-støtte. Utvik-lingen må ses i sammenheng med den foreslåttestyrkingen av Riksadvokatembetet.

Endelig ser utvalget et klart behov for å økepåtalemyndighetens IKT-forståelse og kompe-tanse. Vekt på gode IKT-egenskaper og tilrettelagtIKT-opplæring bør inngå som en naturlig del avden kontinuerlige kompetanseutviklingen.


Kapittel 14

Ulike temaer

14.1 Påtalemyndigheten og kontroll-etatene mv.

14.1.1 Samhandling

I mandatet heter det:

«Det skal videre identifiseres forbedringspunk-ter og foreslås konkrete tiltak i forhold til orga-nisering, effektive og rasjonelle arbeidsformerog systemer for samhandling både innad i påta-lemyndigheten og i forhold til samarbeidendeaktører.»

Som beskrevet i vedlegg 1 er politiets og påtale-myndighetens behandling av økonomiske straf-fesaker i dag ikke tilfredsstillende. Dette har enside til kapasitet, kompetanse og prioritering.

Nærpolitireformen skal gi færre distrikter ogmer robuste øko-team. I det vedlagte notatet pro-blematiseres imidlertid om dette i tilstrekkeliggrad vil avhjelpe et påpekt behov for skjermede,samlokaliserte ressurser, en mer enhetlig priorite-ring og oppgaveløsning på tvers av politidistrik-tene.

Påtaleanalyseutvalget mener vedlegget synlig-gjør et saksområde hvor det er avdekket svakhe-ter, med et forbedringspotensial. Utvalget ser detlikevel slik at dette ikke gir grunnlag for å foreslåkonkrete tiltak, men omtaler enkelte temaer i detfølgende.

14.1.2 Etterforskings- og påtalekompetanse?

Dersom andre etater gis etterforskings- og påtale-kompetanse, vil dette redusere påtalemyndighe-tens oppgaver og dermed frigjøre ressurser. Dethar også vært fremhevet at andre etater kan sittepå en spesialkompetanse politi og påtalemyndig-het ikke har. Endelig har det vært pekt på at en-kelte sentrale saksområder nærmest systematisknedprioriteres av politiet.

Hvorvidt forvaltningsorganer, som for eksem-pel Toll- eller Skatteetaten, skal gis etterforskings-

og påtalekompetanse, er samtidig et prinsipieltspørsmål. Å tildele slik kompetanse til et forval-tingsorgan, vil rokke ved et grunnleggende skillemellom forvaltning på den ene siden og politi- ogpåtalemyndighet på den annen. Problemstillingener utredet av Jarland-utvalget1, hvor synspunktenegår i to diametralt ulike retninger. Ikke overras-kende gikk skillet mellom utvalgets representan-ter fra påtalemyndigheten på den ene siden ogTolletatens representanter på den andre.

Påtaleanalyseutvalget er ikke slik sammensattat det har vært naturlig for utvalget å utrede pro-blemstillingen nærmere.

14.1.3 Utvidet bruk av forenklet forelegg?

En utvikling som vil kunne lette påtalemyndighe-tens arbeid, er å utvide rammene for kontrolleta-ter til å avgjøre saker ved forenklet forelegg. Tolle-taten kan eksempelvis med hjemmel i tolloven§ 16-9 ved tollovertredelser av mindre alvorlig artbøtelegge på stedet eller i ettertid ved forenkletforelegg etter faste bøtesatser. Hvilke overtredel-ser dette gjelder, er regulert i tollforskriften § 16-9-2. Det må antas å være saker med et omfang utover de som er omfattet av dagens regler, hvor av-gjørelse bør kunne treffes på stedet uten at etter-forsking er nødvendig, og avgjørelsen derfor børkunne skje ved forenklet forelegg. Tilsvarende vilgjelde andre kontrolletater. Ved at avgjørelse kanskje uten etterforsking, vil ikke problematikkenknyttet til etterforskings- og påtalekompetanse bliberørt.

14.1.4 Færre straffebestemmelser?

Når Stortinget vedtar at et lovbrudd skal straffes,er dette i prinsippet en bestilling til påtalemyndig-heten om å etterforske og eventuelt iretteføreslike lovbrudd. Politi og påtalemyndighet måimidlertid prioritere hvilke og hva slags saker res-sursene skal brukes på. Gjennom vedtakelsen av

1 Se punkt 1.5.13.


straffeprosessloven § 71 c, som ikke har trådt ikraft, gis påtalemyndigheten hjemmel for å hen-legge saker og overføre sakene til forvaltnings-messig behandling når en overtredelse kan med-føre administrativ sanksjon, hvis vilkårene forstraff eller offentlig påtale ikke er oppfylt, ellerhvis det for øvrig er mest hensiktsmessig at for-holdet forfølges administrativt. Dette vil innebæreen lettelse i påtalemyndighetens arbeid.

I disse sakene vil det likevel ligge i bunnen atde forholdene det gjelder, er belagt med straff. Desenere årene er en del straffehjemler opphevet.Det er imidlertid grunn til fortsatt å vurdere omdet er straffehjemler som bør oppheves. Dette vilnok ha marginal effekt med tanke på frigjøring avressurser, men en viss effekt kan likevel ikke ute-lukkes. Dessuten har dette en prinsipiell side.

14.2 Behov for økt spesialisering i Den høyere påtalemyndighet?

Utviklingen i samfunnet har ført til økt spesialise-ring. Påtalemyndigheten, og kanskje særlig Denhøyere påtalemyndighet, har tradisjonelt vært ge-neralister. Foruten Økokrim og til dels Det nasjo-nale statsadvokatembetet, er graden av spesialise-ring i Den høyere påtalemyndighet beskjeden. Deregionale embetene håndterer alle typer saker.Det har vært en bevisst politikk at en påtalejuristskal kunne håndtere hele straffesaksfeltet, og dethar vært ansett som en styrke at ledelsen kanspille på alle tilgjengelige ressurser i alle typer sa-ker. Dessuten utgjør strafferetten i seg selv enform for spesialisering.

Samtidig er situasjonen i dag at flere av de an-dre aktørene i straffesakskjeden, i særdeleshetforsvarerne og samarbeidende forvaltningsenhe-ter, er spesialister. Også påtalemyndigheten i poli-tiet er i økende grad organisert inn mot spesielleområder. Dette stiller statsadvokatene overfor nyeutfordringer.

Påtaleanalyseutvalget har i sitt arbeid hatt fo-kus på utviklingen av statsadvokatenes fagledelse,ettersom dette vil bidra til økt kvalitet og styrketkompetanse i hele påtalemyndigheten. Dette viletter utvalgets oppfatning også medføre at utfor-dringen med økt spesialisering hos andre aktøreri noen grad vil kunne avhjelpes.

Videre kan nevnes at noe spesialisering alle-rede har funnet sted, eksempelvis innen utradisjo-nelle etterforskingsmetoder. Også enkeltheter iprosesslovgivningen har i noen grad vært fulgtopp særskilt av enkeltpersoner. Når det gjelderspesialisering innenfor hele saksfelt, som for ek-

sempel økonomiske straffesaker, har det ikkevært uttrykt slike ønsker fra etatens responden-ter.

Utvalget nøyer seg derfor med å vise til at detnaturlig faller inn under embetslederne å kart-legge og prioritere kompetansetiltak innenforeget ansvarsområde. Det sentrale er at hver enhetinnehar den nødvendige kompetansen som ansespåkrevet for å løse pålagte oppgaver. Her kan detvære regionale forskjeller.

14.3 Bør statsadvokaten gis en rolle ved ansettelse av påtalejurister?

Satsingen på fagledelse skal øke kvaliteten påstraffesaksarbeidet i politiet og støtte påtalemyn-digheten i politiet i deres arbeid. Som et ledd idette kan det argumenteres med at statsadvoka-ten bør ha en rolle i hvem som ansettes i påtale-myndigheten i politiet. Konkret kan dette tenkesgjennomført på flere måter: en formell funksjon iansettelsesrådet lokalt, deltakelse under inter-vjuer, ved at det oppstilles et vilkår om innhentingav uttalelse fra lokalt statsadvokatembete, på liklinje med innhenting av uttalelser fra andre refe-ranser. På den annen side ansettes mange påta-lejurister midlertidig. Det kan med en viss beretti-gelse anføres at statsadvokatene ofte ikke vil ha såmye å tilføre ved førstegangsansettelse. Situasjo-nen kan endre seg vesentlig ved videre ansettel-ser. Da har gjerne statsadvokaten fått et faktiskgrunnlag som gjør det mulig å ha en kvalifisertoppfatning om vedkommende og dennes fagligekvalifikasjoner, herunder også i spørsmålet om ut-videt påtalekompetanse.

Påtaleanalyseutvalget mener at statsadvoka-tene bør ha en rolle i ansettelsen av påtalejuris-tene i politiet. Særlig gjelder dette ved videre an-settelser eller faste ansettelser. Da vil statsadvoka-tene normalt sett ha et grunnlag for å kunne bidraaktivt i prosessen. Hvordan dette best kan skje,overlates til de involverte etatene å vurdere.2

14.4 Et tilgjengelig og oppdatert regelverk

Påtalemyndigheten forholder seg til en rekke for-skjellige rettskilder i sitt arbeid. Helt sentralt står

2 En endring av sammensetningen av ansettelsesrådene nød-vendiggjør etter utvalgets syn en endring av personalregle-mentet, som er vedtatt etter forhandlinger. Det samme kanvære tilfelle også for de to andre mulige tiltakene.


lovgivningen, men også riksadvokatens ulikerundskriv, avgjørelser og retningslinjer er sværtviktige kilder som beskriver hvordan jobben skalutføres og sakene skal behandles. Riksadvokatenhar samlet flere av de sentrale dokumentene påsin nettside. Videre har KO:DE,3 en database forpoliti og påtalemyndighet, samlet en mengderettskilder og dokumenter av betydning for beggeetatene. Utover dette er det noen lokale initiativsom Oslo politidistrikt og Hordaland politidistriktsamarbeider om, hvorav Straffewiki4 er det mestomfattende.

Utvalget har mottatt en rekke innspill om atdagens systemer ikke fyller dagens behov. Kritik-ken går særlig på at strukturen er utilstrekkelig.Det fremheves at regelverket er stort og uover-siktlig. Retningslinjer utgis på ulike vis: i rund-skrivs form, gjennom enkeltavgjørelser eller ibrev. De forskjellige kildene er i stor grad tilgjen-geliggjort, men brukerne finner ikke frem. Særliggjelder dette hvis man ikke vet eksakt hva man le-ter etter.

En strukturert fremstilling, hvor det er lett åfinne frem, fremheves som helt nødvendig. Oslostatsadvokatembeter anførte i samtaler med utval-get at en felles database, muligens etter modell avStraffewiki, og med et tilhørende sentralt plassertredaktøransvar, vil ha stor betydning både forkompetansedeling og effektivitet.

Utvalget har merket seg en rapport laget av enarbeidsgruppe på oppdrag fra Politidirektoratet.Her gis anbefalinger om ønsket utvikling av påta-leinnholdet i KO:DE.5 Rapporten ligger til be-handling i Politidirektoratet. Konkret pekes det irapporten på et behov for å utvikle elektroniskfagstøtte for påtale. Det anbefales også at en utvik-ling av KO:DE må ses i sammenheng med enStraffewiki-løsning, slik at grensesnittet mellomdisse to ivaretas. Nødvendigheten av å etablere ettydelig redaktøransvar og et bedre forvaltningsre-gime for oppfølging understrekes.

Påtaleanalyseutvalget mener at tiden er modenfor å utarbeide et mer strukturert system, hvornødvendig kildemateriale samles, og hvor det inn-føres et tydelig redaktøransvar. Utgangspunktetbør være eksisterende kilder. Riksadvokaten harsamlet noe på sin hjemmeside, KO:DE har samlet

mye, men er ikke primært en regelverksdatabasement for påtalemyndigheten.

Ovennevnte rapport omhandler spørsmåletom tilgangen på rettskilder, men har også kon-krete forslag til struktur. Rapporten utgjør et godtgrunnlag for et videre arbeid.

Helt avgjørende er at noen i påtalemyndighe-ten gis et sentralt redaktøransvar for innholdet idatabasen. Etter utvalgets syn må dette ansvaretlegges til Riksadvokatembetet, i egenskap av øver-ste myndighet i etaten. En slik plassering vil gikorte beslutningslinjer til øverste leder av påtale-myndigheten og bidra til at databasen kan holdesløpende oppdatert. Forslaget må også ses i sam-menheng med utvalgets forslag om en rettsenhethos riksadvokaten. Dette vil i så fall være et natur-lig forankringssted for en slik funksjon. Hvemsom nærmere skal utøve redigeringen, utforme etforvaltningsregime for basen og beslutte om manskal lage et nytt system, eventuelt forbedredagens eksisterende systemer, overlater utvalgettil den foreslåtte rettsenheten å beslutte, i samar-beid med relevante aktører.

14.5 Servicestrategi

Det er opplyst at det hos riksadvokaten (per fe-bruar 2017) arbeides med en kommunikasjons-strategi, som vil gjelde for Den høyere påtalemyn-dighet. Dette tar opp i seg deler av et videre spørs-mål: den totale servicen overfor publikum og sam-arbeidende aktører. Det kan være grunn til å tadette et skritt videre, ved å utvikle en samlet ser-vicestrategi, hvor også påtalemyndigheten i poli-tiet omfattes. En definert og målrettet strategi pådette området vil kunne fungere disiplinerende ietaten og for den enkelte slik at service priorite-res, og bidra til at publikums opplevelse av kon-takten med påtalemyndigheten blir bedre.

Det ble tatt et skritt i denne retningen da påta-leinstruksen i 2009 i § 25-10 fikk en regel om atfornærmede med bistandsadvokat samt etterlattehar rett til å få en samtale med aktor før hovedfor-handlingen. Likevel er det fortsatt klare mangler iden servicen som ytes. Et eksempel kan være deninformasjonen som gis ved henleggelse av saker,som til dels er svak. Når underretningen om hen-leggelse av en sak av alvorlig karakter gis i formav en setning om at saken er henlagt etter bevisetsstilling, og at det kan reises privat straffesak etterstraffeprosessloven kapittel 28, er ikke dette ut-trykk for en serviceholdning. Utvalget kjenner tilat det er gitt sentrale føringer med hensyn til slike

3 KO:DE står for «Kompetansedeling». 4 Straffewiki er bygget opp over samme lest som Wikipedia,

der informasjonen legges inn av enkeltpersoner og delesmed andre, uten at det foreligger et sentralt redaktøran-svar. Dette gjør at kvalitetssikringen av innholdet kan frem-stå som noe usikker.

5 Rapport av 14. desember 2015.


underretninger, men disse synes ikke i tilstrekke-lig grad å bli etterlevet.

Det fremgår, blant annet av inspeksjonsrappor-ter, at henvendelser til påtalemyndigheten i poli-tiet fra bistandsadvokater og forsvarere ikke be-svares, eller først besvares etter lang tid. Også nårdet gjelder kommunikasjon med fornærmede omerstatningskrav, er det et klart behov for bedreservice.

Området må forankres sentralt, og det natur-lige er at ansvaret legges til riksadvokaten.

14.6 Etiske retningslinjer

Det er viktig at påtalejurister på alle nivå holder enhøy etisk standard i sin virksomhet. Politidirekto-ratet utga i 2012 Grunnleggende verdier, moral ogetikk – En innføring i etikk for ansatte i politi- oglensmannsetaten. Det særegne ved virksomhetentil påtalemyndigheten i politiet vies her liten opp-merksomhet; fokus er på det polisiære aspektet.

Riksadvokaten har på sin side utarbeidetetiske retningslinjer for Den høyere påtalemyn-dighet, og har under utarbeiding slike også for på-talemyndigheten i politiet.

For dommere er det gitt etiske retningslinjer,vedtatt av Domstoladministrasjonen og de aktu-elle fagforeningene. Påstander om uetisk atferdhos dommere behandles fra 2003 av Tilsynsutval-get for dommere. Avgjørelsene publiseres i ano-nymisert form.

Regler for god advokatskikk er gitt i advokat-forskriften kapittel 12. Tilsyns- og disiplinærsys-temet for advokater består av tre frittstående oguavhengige organer: Tilsynsrådet for advokatvirk-somhet, Advokatbevillingsnemnden og Disipli-nærnemnden for advokater. Også disse organe-nes avgjørelser publiseres.

Påstander om brudd på etiske regler i påtale-myndigheten behandles internt i etaten. I lys avarbeidsgiveransvaret kan dette synes naturlig.Problemet med påstander om uetisk atferd er aten intern behandling ikke er åpen og transparent,og at det derfor kan skapes en holdning om at på-standene ikke behandles med nødvendig alvor ogobjektivitet. Dessuten kan det være grunn til å troat publikum viker tilbake for å klage til etaten overetiske overtramp i den samme etaten. At de be-slutninger som treffes ikke er offentlige, gjør ogsåat de ikke får den holdningsskapende effektensom ligger i offentlighet.

Riktignok kan forhold anmeldes til Spesialen-heten for politisaker, men dette forutsetter at detdreier seg om straffbare forhold og ikke renebrudd på etiske regler og prinsipper.

Det bør vurderes å etablere et uavhengig rådeller tilsynsorgan som kan behandle klager overuetisk atferd i påtalemyndigheten, og hvor detteorganets avgjørelser publiseres. Dette vil synlig-gjøre for publikum at det finnes en klagemulighet.Et slikt tiltak kan også tenkes å spare Spesialenhe-ten for ubegrunnede anmeldelser.


Kapittel 15

Tiltak

15.1 Innledning

Påtalemyndigheten har en viktig samfunnsrolle,og blir gjerne omtalt som «den første rettssikker-hetsgarantisten». Utvalget understreker viktighe-ten av at denne rollen videreføres, og ikke svek-kes. Samtidig innebærer endringer i kriminalite-ten og samfunnet et betydelig omstillingstrykk ogendringspress. Dette berører påtalemyndighetensom etat.

Det er i en slik kontekst de foreslåtte tiltakenemå leses og forstås.

Påtaleanalyseutvalget skriver for og om fremti-dens påtalemyndighet, derav også tittelen påNOU-en: «En påtalemyndighet for fremtiden».

Påtaleanalyseutvalget vil nedenfor presentere21 tiltak som i sum vil bidra til den ønskede ognødvendige utviklingen av fremtidens påtalemyn-dighet. Flere av tiltakene vil kreve langvarig ogvedvarende oppfølging og arbeid, mens andre ermer spissede enkelttiltak. Noen kan implemente-res raskt.

For utvalget er det viktig å understreke den in-dre sammenhengen som eksisterer mellom flereav tiltakene. Eksempelvis gjelder dette utviklin-gen av en forsterket fagledelse. Her er det flere til-tak som må vurderes samlet. Å plukke ut enkeltetiltak, løsrevet fra konteksten, og samtidig for-kaste andre, vil være problematisk og vil neppe giden ønskede effekt.

Enkelte problemstillinger har vært behandletunderveis i rapporten, likevel slik at de ikke harresultert i konkrete anbefalinger fra utvalget.Disse gjentas ikke her. Se eksempelvis påtalemyn-dighetens rolle i forebyggende arbeid og spørs-målet om påtalemyndighet til de nye visepoliti-mestrene.

Utvalget har etter beste evne forsøkt å frem-heve prinsipielle sider ved forslagene, hvor ogsåen balansert redegjørelse av både positive og ne-gative konsekvenser er hensyntatt. Spesielt gjel-der dette de mer omfattende og inngripende for-slagene.

Utvalget har ikke foretatt en nærmere range-ring av de 21 foreslåtte tiltakene, men følgendefire områder anses særlig viktige:– økt stabskraft ved Riksadvokatembetet– en styrking av fagledelsen– en klargjøring av påtalejuristenes rolle som et-

terforskingsleder– en systematisk kompetansebygging

Påtaleanalyseutvalget vil presisere viktigheten avraskt å få på plass den overordnede strukturen,herunder styrkingen av Riksadvokatembetet.Dette er særlig begrunnet i to forhold:– For det første forutsetter en vellykket imple-

mentering en sentral og aktiv styring, oppføl-ging og koordinering.

– For det andre er flere av tiltakene som foreslåspå statsadvokatnivået og i påtalemyndigheten ipolitiet, avledet av det som skjer sentralt.

Slik utvalget ser det, vil det på kort sikt særligvære et haste-element i det å få på plass 14 stillin-ger ved Riksadvokatembetet. Disse forutsettes åfå en sentral rolle i det videre strategi- ogutviklingsarbeidet i påtalemyndigheten.

15.2 Forslag til tiltak

Tiltak 1 – Påtalemyndighetens samfunnsoppdrag

Påtaleanalyseutvalget har funnet det påkrevet ådefinere påtalemyndighetens samfunnsoppdrag,og foreslår følgende ordlyd:


En slik forståelse synliggjør påtalemyndighetensviktige rolle både som kontrollør og rettssikker-hetsgarantist, men også som deltakende, kompe-tent og aktuell samarbeidspartner og ressurs for


politiet i prioriteringsspørsmål, utviklingsarbeidog annen ledelse av politidistriktet.

For øvrig vises til utvalgets nærmere redegjø-relse om dette i punktene 4.2 og 11.2.

Tiltak 2 – Kompetanse

Dagens kompetansetilbud til statsadvokatene ogpåtalejuristene i politiet er ikke godt nok. Ut overhva som kommer frem i Sjøvold-utvalgets rappor-ter, foreligger ingen synlige sentrale føringer elleren helhetlig strategi for dette viktige arbeidet.

Utvalget foreslår at riksadvokaten gis det sen-trale ansvaret for kompetanseutviklingen av helepåtalemyndigheten, også påtalemyndigheten i po-litiet.

Utvalget viker tilbake for en nærmere konkre-tisering av det materielle innholdet i et forbedretkompetansetilbud til statsadvokatene og påtale-myndigheten i politiet. Et slikt innhold må foran-kres i et strategisk kompetanseplanverk, og liggetil riksadvokaten. Med bakgrunn i de relativt enty-dige tilbakemeldingene utvalget har mottatt, antarutvalget at spørsmål om mer obligatorisk utdan-ning, nettbasert læring, tettere kobling mellomfunksjoner og formell utdanning, samt økt opp-merksomhet omkring politietatskompetanse, børvurderes.

Se utvalgets redegjørelse om og drøftelse avkompetansetilbudet, inntatt i kapittel 9 og punkt12.3.6.

Tiltak 3 – Økt stabskraft ved Riksadvokatembetet

Som leder av påtalemyndigheten har riksadvoka-ten en helt sentral rolle i utviklingen av etaten.Dette gjelder både etats- og fagledelse, strategi ogutvikling, strategisk rettsutvikling, kompetanseut-vikling og ulike prioriteringsspørsmål. Arbeidetsom gjøres ved embetet holder generelt høy kvali-tet, men dagens rammer setter klare begrensnin-ger for graden av oppfølgings- og gjennomførings-evne, og utgjør en begrensende faktor. De nevnteområdene må styrkes og få en fastere struktur,forankret i et strategisk planverk.

Som tiltak foreslår utvalget en kapasitets- ogkompetansemessig styrking av Riksadvokatembe-tet, slik som beskrevet i punkt 12.3.8.

Tiltak 4 – En mer fleksibel kompetansefordeling mellom riksadvokaten og statsadvokatene

Straffeprosessutvalget har i sitt lovutkast i § 2-11foreslått en regulering av påtalekompetansen,som i det vesentlige innebærer at dagens system,

med en detaljert regulering i lovs form, opprett-holdes. En delegasjonsmulighet er bygget inn ifjerde ledd:

«Riksadvokaten kan ved generell instruks og iden enkelte sak overlate beslutning etter førsteledd bokstav c til statsadvokaten og ved gene-rell instruks bestemme at avgjørelse som hørerunder statsadvokaten, kan treffes av påtale-myndigheten i politiet. Statsadvokaten kan iden enkelte sak overlate avgjørelsen av spørs-målet om påtale til påtalemyndigheten i poli-tiet.»

Påtaleanalyseutvalget mener utviklingen bør gå iretning av at påtalekompetansen flyttes nedover ietaten. Dette kan skje ved at delegasjonshjemlenesom fremgår av § 2-11 (4) benyttes aktivt. Utvalgethar drøftet om Straffeprosessutvalgets forslag gårlangt nok i en slik retning. Med de presiseringersom fremgår av 12.3.5 har Påtaleanalyseutvalgetkommet til at man kan støtte Straffeprosessutval-gets forslag.

Tiltak 5 – Økt bruk av forskning i straffesaksbehandlingen

Viktigheten av en fri og uavhengig forskning un-derstrekes. Også for påtalemyndigheten vilforskningsbasert kunnskap kunne bidra til åhøyne kvaliteten på straffesaksarbeidet.

Utvalget har identifisert to forhold som vilkunne bedre dagens situasjon. Det ene er at Riks-advokatembetets kobling til Politihøgskolen for-maliseres og videreutvikles. Det andre er at forut-setningene for å drive løpende kompetansearbeidved Riksadvokatembetet styrkes.

Begge deler foreslås gjennomført, se begrun-nelsen i punkt 12.3.7.

Tiltak 6 – En redefinering av statsadvokatrollen

Statsadvokatrollen foreslås redefinert. Utvalgetmener at økt og mer systematisk fagledelse vil bi-dra til høyere kvalitet i straffesaksbehandlingen.Rollen bør fremover forstås som «fagledelse,hvorav en stor del består av enkeltsaksbehandlingog aktorering». Den nye faglederrollen vil stilleøkte krav til etatskompetanse, og fordre løpendeinvolvering fra statsadvokatenes side i politietsvirksomhet.

Også embetslederrollen bør profesjonaliseres,med økt vekt på etatskompetanse, strategi og ut-vikling. Målet må være en tettere interaksjoninnad i Den høyere påtalemyndigheten.


Problemstillingen er diskutert ulike steder irapporten, se særlig punkt 12.4.2 og 12.4.3.

Tiltak 7 – En styrking, videreutvikling og profesjonalisering av fagledelsen

Fagledelsen i Den høyere påtalemyndighet er istadig utvikling. Med tydelig støtte fra Riksadvo-katembetet har særlig Oslo statsadvokatembeterbidratt til et forbedret og mer systematisk tilsyns-og inspeksjonsarbeid. Spørsmålet er om detutviklingsarbeidet som har funnet sted den seneretid, er tilstrekkelig.

Endringstrykket foranlediger etter utvalgetssyn ytterligere utvikling av virksomhetsområdet,forankret i et strategisk planverk. Her vil utvalgettrekke frem faktorer som kapasitet, kompetanse,strukturer, prioriteringer, strategisk planverk, im-plementeringsstrategi og motivasjon.

Problemstillingen omhandles blant annet i ka-pittel 5 og under punkt 12.4.4.

Tiltak 8 – Handlingsrom til økt fagledelse

Skal fagledelsen prioriteres i større grad enn idag, må det skapes et nødvendig handlingsrom.Dette kan tenkes å skje på flere måter, eksempel-vis ved å ansette flere statsadvokater, gjennom åjobbe mer effektivt eller ved en reduksjon i oppga-veporteføljen.

Påtaleanalyseutvalget mener at handlingsrom-met best skapes ved en reduksjon i oppgaveporte-føljen, hvor statsadvokatnivået avlastes med en-keltsaker og særlig aktorater. Statsadvokatene børi større grad enn i dag konsentrere straffesaksbe-handlingen sin om de mer kompliserte og prinsi-pielle sakene, og flere oppgaver bør overføres tilpåtalemyndigheten i politiet.

Problemstillingen berøres en rekke steder irapporten, blant annet i punkt 12.4.5.

Tiltak 9 – En reduksjon i antall statsadvokatembeter og opprettelse av faglederstillinger

Påtaleanalyseutvalget foreslår at antall statsadvo-katembeter reduseres. Forslaget må ses i sam-menheng med den foreslåtte satsingen på fagle-delse, med gode regionale fagmiljøer.

Seks regionale embeter1 fremstår som fagligfornuftig. Da vil hvert embete i utgangspunktet ha

to politidistrikter underlagt seg, noe som er enklar fordel i et komparativt perspektiv.

Gitt en slik satsing på fagledelse, foreslår ut-valget at det opprettes en faglederstilling vedhvert av de nye embetene. Disse stillingene blirsentrale i utviklingen av den regionale fagledel-sen, og forutsettes å samhandle tett med den sen-trale fagledelsen ved Riksadvokatembetet.

En nærmere redegjørelse og begrunnelsefremgår av punktene 10.4, 12.4.6 og 12.4.7.

Tiltak 10 – Statsadvokatenes rolle i påtalejuristenes ansettelses- og karriereløp

Satsingen på fagledelse skal øke kvaliteten påstraffesaksarbeidet i politiet, og støtte påtalemyn-digheten i politiet i deres arbeid. Som et ledd idette kan det argumenteres for at statsadvokatenbør ha en rolle opp mot hvem som ansettes i påta-lemyndigheten i politiet. Konkret kan dette tenkesgjennomført på flere måter.

Påtaleanalyseutvalget mener at statsadvoka-tene bør ha en rolle i ansettelsen av påtalejuris-tene i politiet. Særlig gjelder dette ved videre an-settelser eller faste ansettelser. Da vil statsadvoka-tene normalt sett ha et grunnlag for å kunne bidrai prosessen. Hvordan dette best kan skje, overla-tes til de involverte etatene å vurdere. Se nær-mere om dette i punkt 14.3.

Tiltak 11 – En klargjøring av påtalemyndighetens rolle som leder av etterforskingen

Rollen som påtalefaglig ansvarlig for etterforskin-gen er i liten grad regulert, og utøves svært ulikt.Dette har bidratt til å skape usikkerhet.

Påtaleanalyseutvalget mener at økt kompe-tanse og gjennomslagskraft hos påtalejuristene vilstyrke kvaliteten i straffesaksbehandlingen. Kom-petansehevingen må omfatte utvidet kunnskap ompolitietaten, og forståelse av hva rollen som etter-forskingsleder faktisk krever og innebærer.

Å konkretisere, eventuelt regulere, innholdet irollen som påtalemessig etterforskingsleder på enmåte som gir mening og veiledning, vil kunne bypå utfordringer. Under henvisning til den usikker-het som synes å gjelde, mener utvalget at et sliktarbeid likevel bør gjennomføres. Ansvaret bør leg-ges til riksadvokaten. Problemstillingen er om-handlet i punktene 5.4 og 13.2.

Også påtaleder har en funksjon i denne sam-menheng, se punkt 13.5.1 I tillegg kommer NAST og Økokrim.


Tiltak 12 – En ressurstilførsel til påtalemyndigheten i politiet

Dels for å skape et handlingsrom til å prioritere et-terforskingsledelse i større grad enn i dag, menogså som en konsekvens av endringer i oppga-veporteføljen til Den høyere påtalemyndighet, måpåtalemyndigheten i politiet styrkes. Særlig vil enøkning i antall aktorater kunne medføre en res-sursmessig merbelastning. Også behovet foretatskompetanse og økt oppmerksomhet omkringetterforskingsledelse vil medføre et ressursuttak.

Når det gjelder merbelastningen ved den fore-slåtte økningen i oppgaveporteføljen, foreslår ut-valget at dette kompenseres i form av økte ressur-ser. Når utvalget likevel avstår fra å kvantifiseredette behovet, har det sammenheng med to for-hold. Dels henger dette nøye sammen med hvilketiltak som rent faktisk iverksettes i Den høyere på-talemyndighet, dels er det vanskelig å anslå beho-vet mer presist. Spørsmålet er ikke utredet.

Utvalget mener videre at behovet for nødven-dig kompetansepåfyll på både kort og lang sikt måkompenseres. Heller ikke dette spørsmålet erutredet.

Når det gjelder spørsmålet om økte ressursertil en mer aktiv etterforskingsledelse, anbefalerutvalget at en utredning om dette utstår i noen tid.Det er flere årsaker til dette. Dels er påtalemyn-digheten i politiet en del av Nærpolitireformen,hvor endringsprosessene fortsatt ikke er fullført.Dels er det vanskelig å konkretisere hvor mye av«fraværet» av den påtalemessige etterforskingsle-delsen som skyldes ressursmangel, og hvor myesom skyldes usikkerhet, manglende rolleavkla-ring og fravær av ledelse og oppfølging. Etter ut-valgets syn er det naturlig først å høste erfaringerfra den nye strukturen før det på dette punktetbes om nye ressurser.

Etter at utvalgets forslag til endringer i Denhøyere påtalemyndighet er avklart, foreslår Påta-leanalyseutvalget at påtalemyndigheten fullt utkompenseres for økningen i oppgaveporteføljenog for fravær i tilknytning til kompetansehevendetiltak. For øvrig vises til punkt 7.7 og kapittel 13.

Tiltak 13 – Nye stillingskategorier i påtalemyndigheten i politiet – et mer strukturert system

Påtaleanalyseutvalget foreslår at det bør utarbei-des et mer strukturert system når det gjelder inn-holdet i de forskjellige stillingskategoriene til på-talemyndigheten i politiet, herunder en plan for ethelhetlig karriereløp. Til stillingene må det knyt-tes et nærmere spesifisert innhold og kvalifika-

sjonskrav. Dagens praktisering er veldig tilfeldigog lokalt tilpasset. Hva gjelder spørsmålet om opp-rettelse av nye stillingskategorier viser utvalget tildrøftelsen inntatt i punkt 13.6.

Tiltak 14 – Merkantil støtte

Påtaleanalyseutvalget ser det slik at den merkan-tile støtten til påtalejuristene i politiet i noen gradbør styrkes. I tillegg mener utvalget at det bør vur-deres om ansvaret for straffesakskontorene skalunderlegges påtalemyndighetens ansvarsom-råde, se punkt 13.8.

Tiltak 15 – Utstyrspakke til påtalejuristene

Det er bred enighet blant respondentene om atdet bør lages en standardisert utstyrspakke til allelandets påtalejurister. Tiltaket skal bidra til å giprofesjonen gode rammebetingelser, slik at dekan utføre tillagte oppgaver på en hensiktsmessigog effektiv måte.

Påtaleanalyseutvalget er enig i at dette er etgodt forslag, men går ikke nærmere inn på hva enslik utstyrspakke skal bestå i, se likevel punkt13.9.

Tiltak 16 – Bedre IKT-verktøy og brukeropplæring

I en fremtid hvor en stadig større del av straf-fesaksbehandlingen forutsettes å skje elektronisk,er det avgjørende at datasystemene er gode ogbrukervennlige. Virkeligheten er et eldre og del-vis utdatert dataverktøy.

For utvalget er det viktig å understreke at valgav løsninger må skje i tråd med påtalemyndighe-tens behov, noe som igjen bør ses i sammenhengmed den foreslåtte styrkingen av Riksadvokatem-betet. Utvalget ser et klart behov for å øke påtale-myndighetens IKT-forståelse og kompetanse.

Utvalget viser til handlingsplanen for løft av et-terforskingsfeltet, hvor en IKT-satsing er omtalt.Med den presisering at det må tas hensyn til påta-lemyndighetens særskilte behov, gir utvalget IKT-delen av planen sin støtte. Se punkt 13.10.

Tiltak 17 – Kontrolletatene – utvidet bruk av forenklet forelegg, overføring til forvaltningen for vurdering av administrativ sanksjon, avkriminalisering

En utvikling som vil kunne lette påtalemyndighe-tens arbeid, er å utvide rammene for kontrolleta-ter til å avgjøre saker ved forenklet forelegg. Påta-leanalyseutvalget mener en slik utvikling er posi-tiv. Her frigjøres kapasitet hos politiet og påtale-


myndigheten, samtidig som ordningen rent prinsi-pielt ikke bryter med dagens prosessordning.

Det bør gis et vidt rom for å benytte den ved-tatte hjemmelen i straffeprosessloven § 71c til åhenlegge straffesaker med overføring til forvalt-ningen for vurdering av administrativ sanksjon.Hensynet til å redusere påtalemyndighetens opp-gaveportefølje bør tillegges atskillig vekt.

Det bør også vurderes avkriminalisering avmindre overtredelser og av saksområder som erperifere i kriminalitetsbekjempelsen. Se punkt14.1.

Tiltak 18 – Et tilgjengelig og oppdatert regelverk

Påtalemyndigheten forholder seg til en rekke for-skjellige rettskilder i sitt arbeid. Påtaleanalyseut-valget mener at tiden er moden for å utarbeide etmer strukturert system, hvor nødvendig kildema-teriale samles, og hvor det innføres et tydelig re-daktøransvar lagt til Riksadvokatembetet. Dettevil gi korte beslutningslinjer og bidra til at databa-sen kan holdes løpende oppdatert. Forslaget måses i sammenheng med utvalgets forslag om enegen rettsenhet hos riksadvokaten. Se redegjørel-sen inntatt i punkt 14.4.

Tiltak 19 – En servicestrategi

God service overfor publikum og samarbeidendeaktører er viktig. Samtidig som det er gjort flerepositive grep, etterlyser utvalget en samlet ser-vicestrategi. Denne bør omfatte hele påtalemyn-

digheten. Problemstillingen er omhandlet i punkt14.5.

Tiltak 20 – Etiske retningslinjer

Det er grunnleggende at påtalejurister på alle nivåholder en høy etisk standard i sin virksomhet. Detforeligger etiske retningslinjer for Den høyere på-talemyndighet. Utvalget er kjent med at slike ogsåer under utarbeidelse for påtalemyndigheten i po-litiet.

Det bør vurderes å etablere et uavhengig etiskråd eller tilsynsorgan, som kan behandle klagerover uetisk atferd, og hvor rådets avgjørelser pu-bliseres på samme måte som for advokater ogdommere.

Se for øvrig punkt 14.6.

Tiltak 21 – Økt satsing på tilståelsesdommer

At straffesaker avgjøres ved tilståelsesdom ogikke i hovedforhandling, innebærer klare ressurs-messige besparelser, og en raskere og mer effek-tiv iretteføring av sakene. Det er store og til delsuforklarlige ulikheter mellom politidistriktene iandelen saker som avgjøres på denne måten.

Å få avgjort flere saker som tilståelsessakerbør prioriteres sterkere enn i dag, både i den lø-pende ledelsen av politidistriktene og gjennomstatsadvokatenes fagledelse.

Tematikken rundt tilståelsesdommer er om-handlet i punkt 8.3.2.


Kapittel 16

Økonomiske og administrative konsekvenser

16.1 Innledning

Større organisatoriske endringer vil alltid ha øko-nomiske og administrative konsekvenser. I utval-gets mandat fremgår det at utvalget skal:

«Vurdere og anbefale tiltak som kan effektivi-sere straffesaksbehandlingen og identifisereeventuelle mulige innsparinger. Minst ett avalternativene skal legge til grunn uendret res-sursbruk på området».

I tråd med Utredningsinstruksen skal det utredesalternativ, hvorav ett skal være ett nullalternativ.

Hvilke totale økonomiske og administrativekonsekvenser forslagene vil ha, er beheftet medbetydelig usikkerhet. Det er samtidig klart at deforeslåtte tiltakene samlet sett vil medføre konse-kvenser, selv om utvalget legger til grunn at deogså vil medføre besparelser. Det vil forsøkes å giberegninger hva gjelder hovedsatsingene til utval-get. Ett alternativ vil på de fleste områder være åfortsette som i dag, med uendrede organisato-riske endringer og uendret ressursbruk.

Utredningen hviler på to tilnærminger til ar-beidet i påtalemyndigheten.– Utvalget har foreslått et samfunnsoppdrag for

påtalemyndigheten som tar utgangspunkt i enaktiv påtalemyndighet som spiller en sentralrolle i straffesaksbehandlingen og tilgren-sende fagområder, så som for eksempel fore-byggende arbeid. Dette omhandles i de føl-gende punktene.

– Alternativt kan straffesaksbehandlingen fort-sette som i dag. Dette vil ikke utløse nevnever-dige økonomiske eller administrative konse-kvenser. Den foreslåtte satsingen på kompetan-seutvikling vil medføre et behov forressurstilførsel til Riksadvokatembetet, men dakun i form av 3 stillinger.

16.2 Styrking av Riksadvokatembetet

For å kunne ivareta de oppgavene som etaten ertillagt, og for å styrke forutsetningene for etatsle-delse, foreslår utvalget at det etableres en ny en-het hos Riksadvokatembetet, se punkt 12.3.8.Dette vil etter utvalgets oppfatning kreve en netto-tilførsel på minst 14 personer. Utvalget ser for segat flere av disse stillingene besettes av personermed annen utdannings- og erfaringsbakgrunnenn statsadvokater.

En slik enhet er av utvalget anslått å koste ca.22 millioner kroner. Dette inkluderer lønn, pen-sjonsforpliktelser, arbeidsgiveravgift og andre ut-gifter knyttet til den enkelte ansatte. I tillegg kom-mer eventuell leie av tilleggslokaler som er esti-mert å utgjøre ca. 1 million kroner per år. Totalt vilden foreslåtte styrkingen av Riksadvokatembetetha en ramme på ca. 23 millioner kroner.

I tillegg kommer såkalte overhead-kostnader.Flere ansatte medfører at embetet får arbeidsgive-ransvar for flere, med tilhørende oppgaver somoppfølging i form av medarbeidersamtaler og an-net. En rekrutterings- og ansettelsesprosess mågjennomføres, og medfører både enkelte direktekostnader, men også administrative konsekven-ser. Med flere ansatte vil det også påløpe ytterli-gere oppgaver for de sivile støttefunksjonene somallerede i dag eksisterer ved embetet. Hvorvidtdet kreves ytterligere personell til den sivile støt-teenheten, er for utvalget noe mer usikkert. Noenav kostnadene er etableringskostnader, andre vilvedvare så lenge man har en slik enhet.

Flere av oppgavene som foreslås lagt til dennye enheten hos riksadvokaten, utføres også idag. Den største endringen er at embetet får an-svaret for kompetanseutviklingen også for påta-lejuristene i politiet. Dette vil medføre konsekven-ser for Riksadvokatembetets virksomhet og plan-legging. Særlig vil det påløpe administrative kon-sekvenser i form av utarbeidelse av kompetanse-planer, og annen intern samordning avvirksomheten. Kompetanseplanleggingen kan


ikke skje løsrevet fra resten av embetets virksom-het.

Utvalget har foreslått at antallet saker til be-handling hos riksadvokaten må reduseres noe.Dette kan gjøres gjennom en utvidet bruk av dele-gasjonshjemmelen, slik som er foreslått av Straffe-prosessutvalget. Hvilke saker som skal delegereser et anliggende for påtalemyndigheten, og beslut-tes av riksadvokaten. Konsekvensene av slik dele-gasjon vil særlig være at påtalebeslutninger (tilta-lebeslutninger, etc.) treffes av statsadvokaten. Ut-valget kan ikke se at dette vil medføre økt res-sursbruk hos statsadvokatene. Sakene er alleredeforberedt og behandlet forut for innsendelse tilriksadvokaten, og det normale er statsadvokateneselv utfører aktoratet. Delegasjonen kan i dennesammenheng ses på som et nullsumspill.

16.3 Satsingen på økt fagledelse

16.3.1 Reduksjon av antall embeter

Utvalget foreslår at antallet statsadvokatembeter(hovedkontorer) reduseres til seks. Det vil anta-geligvis også bety færre kontorer, selv om detikke er selvsagt. En lang rekke usikkerhetsfakto-rer gjør det vanskelig å gi et konkret kost-nadsanslag på hva en slik reduksjon innebærer.Det er likevel mulig å identifisere faktorer som vilmåtte hensyntas i en slik prosess.

Økonomiske konsekvenser ved et slikt forslagvil særlig vise seg på følgende områder:– Leie av lokaler. Det vil være naturlig at sam-

menslåtte embeter vil ha behov for større loka-ler. Inngåelse av nye, og oppsigelse av gamleleiekontrakter vil være aktuelt. Alternativt vilutvidelse av allerede leide lokaler være aktuelt.Dersom man opprettholder leie av noen loka-ler, typisk som avdelingskontorer underlagt etembete, vil dette medføre økte leiekostnaderfor embetet – i hvert fall for den perioden manhar to kontorer underlagt ett embete. På sikt vilman antageligvis spare utgifter til leie av loka-ler ved en reduksjon av antallet embeter. I følgearbeidsgruppen som gjennomgikk organise-ringen av de regionale embetene i 2014, er detfire av embetene som har leieavtaler som løpertil 2022 og 2027, mens tre avtaler løper til 2017/2018.1

– Lønnsutgiftene vil kunne reduseres. En reduk-sjon av antallet embeter vil kunne medføre enreduksjon i lønnsutgiftene ved at det blir færreembetsledere. Videre vil det kunne bli behovfor færre kontoransatte. Lønnsutgiftene antaslikevel ikke å berøres i særlig utstrekning.

– Reiseutgiftene vil kunne øke. Færre embetervil i noen grad øke reiseavstanden til rettsloka-ler og politidistriktene man har ansvaret for.Det er vanskelig å anslå hvor mye dette vil bli,men det er grunn til å tro at økningen ikke vilbli av betydning siden man nå har færre politi-distrikt.

– Flytting av personale vil kunne føre til en mid-lertidig økning i ressursene. Utvalget menerdet ikke vil være nødvendig med oppsigelser,men det kan være at noen må flytte. Her måman påregne å dekke flytteutgifter for de be-rørte. Utvalget tar ikke stilling til hvorvidt denenkelte kan pålegges å flytte. Det må eventueltutredes.

De administrative konsekvensene som vil oppstå,vil særlig knytte seg til oppgavene som overføresog samles ved et hovedkontor. Det må tas høydefor at noen ikke ønsker å flytte med, hvilket igjenvil kunne medføre behov for nyansettelser og opp-læring. Nedleggelse av embeter vil også innebæreet ansvar for å ivareta dem det gjelder i prosessen.

Flere av oppgavene kan ved en sammenslåingsentraliseres, noe som medfører en reduksjon iantallet kontorsjefstillinger. Selv i de tilfellenehvor man beholder noen avdelingskontor for enkortere eller lengre periode, vil en sentraliseringav felles oppgaver som økonomistyring og lønns-utbetalinger være naturlig.

16.3.2 Opprettelse av fagstillinger

Utvalget foreslår opprettelse av fagstillinger vedde regionale embetene, under forutsetning av atantall embeter reduseres. Dette er nye stillinger.Oslo statsadvokatembeter har allerede en slik stil-ling, og omfattes ikke av styrkingen. Utvalgets for-slag innebærer fem nye stillinger. Den umiddel-bare økonomiske konsekvensen er at lønnskost-nader vil påløpe for de nye stillingene. Utvalget an-slår dette til 6,5 millioner kroner. Dette inkludererlønn, pensjonsforpliktelser, arbeidsgiveravgift ogandre utgifter knyttet til den enkelte ansatte.

De administrative konsekvensene vil særligvære arbeidsgiveransvar for flere, merarbeid foradministrasjonen, mv.

1 «Arbeidsgruppe for gjennomgang av hvordan nivå 2 (deregionale statsadvokatembetene) i Den høyere påtalemyn-dighet best bør organiseres med utgangspunkt i Politiana-lysens tre alternative modeller for distriktsstruktur i poli-tiet, jf. NOU 2013: 19» s. 49.


16.3.3 Redefinering av statsadvokatrollen og reduksjon i saksbehandling

For å få til satsingen på økt fagledelse, må det ska-pes et handlingsrom hos statsadvokatene. Utval-get har foreslått at dette handlingsrommet bestskapes ved å redusere enkeltsaksbehandlingenhos statsadvokatene. Resultatet av færre saker tilbehandling og aktorering hos statsadvokatene, vilvære at disse oppgavene må utføres av påtalejuris-tene i politiet.

De økonomiske konsekvensene av forslagetfor så vidt gjelder statsadvokatembetene, er usi-kre. Færre aktorater vil kunne medføre sparte ut-gifter til rettsoppmøter. Samtidig er målet at res-sursene i stedet benyttes til økt fagledelse, noesom vil innebære økt aktivitet overfor politiet.Dette vil kunne medføre utgifter i form av reise-virksomhet. Dessuten er det knyttet usikkert tilhvor mange saker og hvor stor reduksjon i antal-let rettsdager forslaget vil medføre.

En konsekvens av forslagene er en dreining avressursbruken fra enkeltsaksbehandling til fagle-delse. Utvalget kan imidlertid ikke se at dette erav en slik art og har et slikt omfang at det i vesent-lig grad påvirker den totale ressursbruken hosstatsadvokatene.

16.4 Konsekvenser for påtale-myndigheten i politiet

16.4.1 Innledning

Som beskrevet under tiltak 12, er en konsekvensav endringer i oppgaveporteføljen til Den høyerepåtalemyndighet at påtalemyndigheten i politietvil få en viss økning i antall aktorater. Dette inne-bærer en ressursmessig merbelastning. Også be-hovet for etatskompetanse og økt oppmerksom-het omkring etterforskingsledelse vil medføre etressursuttak.

16.4.2 Endring i oppgaveporteføljen

Økningen i oppgaveporteføljen medfører et behovfor ressurstilførsel til påtalemyndigheten i politiet.Forslag vil måtte medføre en viss bemanningsøk-ning. Hvor stor en slik bemanningsøkning vil bli,avhenger blant annet av bruken av delegasjons-hjemmelen for påtaleavgjørelser og aktorater.

Økt delegasjon av påtaleavgjørelser vil ogsåbety at påtalemyndigheten i politiet selv må treffeen påtaleavgjørelse, eventuelt etterfulgt av en iret-teføring. Utvalget kan imidlertid ikke se at dettevil få betydelige konsekvenser i form av merar-

beid eller nye oppgaver. Påtalejuristene i politietforbereder i dag sakene før de sendes til statsad-vokatene, både gjennom utferdigelse av siktelse,forslag til bevisoppgave og innstilling med tilhø-rende internt notat. Merarbeidet vil avhenge avhvilke saker som delegeres for påtaleavgjørelsened til påtalemyndigheten i politiet.

Etter utvalgets syn er det særlig forslaget omøkt delegeringen av aktorater som vil kreve flereressurser. Uten en full kompensasjon vil antall på-taleavgjørelser trolig synke, ettersom påtalejuris-ten i noe større utstrekning vil befinne seg er i ret-ten fremfor på kontoret. Videre vil flere av de dag-lige gjøremålene måtte utføres av de som til en-hver tid er til stede på kontoret. Forberedelser,gjennomføring og etterarbeid i forbindelse medaktorering vil også representere oppgaver somkommer i tillegg til det som utføres i dag.

Slik utvalget vurderer det kan denne merbe-lastningen ikke påregnes å kunne avvikles på entilfredsstillende måte innenfor dagens rammer, ogsvaret er derfor en ressurstilførsel.

I tråd med satsingen på økt fagledelse vil utval-get samtidig fremheve at statsadvokatene i slikesaker bør ha en rådgivende og veiledende rolle iforbindelse med aktoreringen. Et vesentlig poengmed økt fagledelse er nettopp å styrke påtalejuris-tene i politiet, og det må gjelde på alle stadier istraffesaksbehandlingen.

16.4.3 Kompetanseutvikling

Satsingen på kompetanseutvikling vil medføre etbehov for ressurstilførsel. Spesielt vil det innled-ningsvis være behov for personelluttak og øvrigekostnader til studier og kurs. Dette vil kunne avtaetter hvert som kompetanseutviklingen tar formog blir gjennomført. Det er imidlertid vanskelig åanslå hvor mye dette vil utgjøre i rene kostnader.Det foregår i en viss grad kompetanseutviklingogså i dag. Kostnadene til en mer systematiskkompetanseutviklingen vil således ikke være renetilleggskostnader. Dessuten vil de økonomiskekonsekvensene avhenge av hvordan kompetanse-utviklingen blir gjennomført, og omfanget. Brukav e-læring vil eksempelvis være kostnadsbespa-rende.

Administrative konsekvenser vil være at andrepåtalejurister må dekke opp for påtalejurister somer fraværende. Her må det sørges for gode rutinerslik at saksporteføljen ikke blir skadelidende. Vedansettelse av nye påtalejurister vil konsekvensenemåtte bli at man må gjennomføre opplæring, og atdet for kontorstøtten vil bety ressursbruk for un-derstøttelse av flere påtalejurister.


Et økonomisk anslag er vanskelig, og utvalgetanbefaler at dette utstår til de foreslåtteendringene i Den høyere påtalemyndighet er av-klart.

16.4.4 Utvalgets konklusjon

Den foreslåtte økningen i oppgaveporteføljen fore-slås fullt ut kompensert i form av økte ressurser.Når utvalget likevel avstår fra å kvantifisere dettebehovet mer presist, har dette sammenheng medat ressursuttaket må ses opp mot hvilke tiltak somrent faktisk iverksettes i Den høyere påtalemyn-dighet, dels at det er vanskelig å anslå dette merpresist. Spørsmålet er ikke utredet. Som et ut-gangspunkt bør ressurstilførselen som følger aven foreslått økning i oppgaveporteføljen samsvaremed reduksjonen hos statsadvokatembetene. Deter i dag i overkant av 100 statsadvokater i de regi-onale embetene. Hvis man har som mål å redu-sere deres enkeltsaksbehandling med 15–20 pro-sent, betyr det mellom 15 og 20 nye årsverk til po-litiet som følge av endringen i oppgaveporteføljen.

Utvalget foreslår at ressursuttaket som vil på-løpe i forbindelse med nødvendig kompetansepå-fyll, kompenseres fullt ut. Som beskrevet ovenfor,er et økonomisk anslag vanskelig. Utvalget anbe-faler derfor at dette utstår til de foreslåtteendringene i Den høyere påtalemyndighet er av-klart.

Hva gjelder spørsmålet om økte ressurser tilen mer aktiv etterforskingsledelse, anbefaler ut-valget at en utredning om dette utstår i noen tid.Dels er påtalemyndigheten i politiet en del av denpågående Nærpolitireformen, hvor pågående en-dringsprosesser fortsatt ikke er fullført. Dels erdet vanskelig å konkretisere hvor mye av «fravæ-ret» av den påtalemessige etterforskingsledelsensom skyldes ressursmangel, og hvor mye somskyldes usikkerhet, manglende rolleavklaring ogfravær av ledelse og oppfølging. Etter utvalgetssyn er det naturlig først å høste erfaringer fra dennye strukturen, før det på dette punktet bes omnye ressurser.

16.5 Økt bruk av forenklet forelegg

Utvalget mener dette vil være et ressursbespa-rende tiltak. Kontrolletatene vil kunne benytte res-sursene de i dag bruker på anmeldelser og annetforberedende arbeid til selv å avgjøre sakene medreaksjon. For politiet medfører dette at sakene av-gjøres annet sted og ikke kommer til behandling.

16.6 Økt bruk av tilståelsessaker

Utvalget mener det er et effektiviseringspotensiali straffesaksbehandlingen gjennom økt bruk av til-ståelsesinstituttet. Det betyr frigjøring av kapasi-tet ved at aktor som regel slipper å møte til retts-forhandlingene, samt at det for domstolen betyr atman slipper meddomsrett. Stevning av vitner ogannet bortfaller også. Utvalget finner grunn til åpåpeke at dette er en besparing som kan skje gan-ske umiddelbart, gjennom enkle grep. Det erimidlertid vanskelig å fastslå hvor mye som kanspares ved dette tiltaket. Det avhenger av mangefaktorer. Uansett vil økt bruk av tilståelsesdom-mer være ressursbesparende.

16.7 Utstyrspakke til påtalejuristene

Forslaget vil etter utvalgets syn medføre noenmerkostnader, men det antas ikke å være av sær-lig betydning da påtalejuristene har tilgang på endel av dette også i dag. Forslaget må kunne løsesinnenfor dagens rammer, i tråd med arbeidsgive-ransvaret.

16.8 Konklusjoner

Flere av de foreslåtte tiltakene vil medføre bådeøkonomiske og administrative konsekvenserskulle de bli gjennomført. Et nullalternativ er åfortsette virksomheten som i dag, uten å gjennom-føre de tiltakene som utvalget foreslår. Enkelte til-tak vil i stor utstrekning kunne utføres innenfordagens rammer, som for eksempel utstyrspakkertil juristene, en tydeliggjøring av påtalejuristensrolle som etterforskingsleder og en økning av an-delen tilståelsesdommer.

For utvalget er det viktig å understreke dentette og indre sammenhengen mellom flere av til-takene. Eksempelvis gjelder dette utviklingen aven forsterket fagledelse. Her er det flere tiltaksom må vurderes samlet. Å plukke ut enkelte til-tak, løsrevet fra konteksten, og samtidig forkasteandre, vil være problematisk og vil neppe gi denønskede effekt. Denne må ses i sammenhengmed påtalemyndighetens viktige samfunnsopp-drag, og rollen som kontrollør og rettssikkerhets-garantist.

Utvalget mener at investeringene vil gi gevinsti form av en mer kompetent påtalemyndighet.Dette vil i neste omgang høyne kvaliteten i straf-fesaksbehandlingen. Flere riktige avgjørelser, enmer effektiv straffesaksbehandling og en bedre


ressursutnyttelse. Samfunnsgevinsten vil vise segi form av mindre kriminalitet, lavere erstatningsut-betalinger etter uberettiget straffeforfølgning ogfærre begjæringer om gjenopptagelse.

Utvalget anser at det er et potensiale for storesamfunnsgevinster gjennom små investeringer,

og ser i en samfunnsøkonomisk kontekst på deforeslåtte tiltakene som «utgifter til utgiftsreduk-sjon». Som oppsummert i punkt 11.10 mener ut-valget det er vanskelig å finne andre statlige etaterhvor en så vidt beskjeden investering vil kunne gilike høy avkastning.

NOU 2017: 5 221En påtalemyndighet for fremtiden Litteraturliste

Litteraturliste

Litteratur

Andenæs, Johs, Alminnelig strafferett, ved GeorgFredrik Rieber-Mohn og Knut Erik Sæther, 6.utgave, 2016.

Bakke, Jostein, Kriminalitetens kostnader – En un-dersøkelse av tyverikriminalitetens kostnader oget anslag over kriminalitetens kostnader, Politi-høgskolen, 2011.

Busch, Tor-Aksel, Ytring: Tiden er inne for en nystraffeprosesslov, Tidsskrift for strafferett nr. 4,2013.

Busch, Tor-Aksel, Påtalemyndighetens uavhengig-het – bl.a. om forholdet mellom politiske myndig-heter og riksadvokaten for så vidt gjelder mål ogprioriteringer i straffesaksbehandlingen, Retts-teori og rettsliv. Festskrift til Carsten Smith,2002.

Busch, Tor m.fl., Økonomistyring i det of fentlige.Universitetsforlaget, 3. utgave, 2002.

Busch, Tor m.fl., Modernisering av offentlig sektor.Utfordringer, metoder og dilemmaer. Universi-tetsforlaget, 2. utgave 2005.

Busch, Tor m.fl., Endringsledelse i det of fentlige.Universitetsforlaget, 3. utgave, 2003.

Grant, Robert, Contemporary strategy analysis,Blackwell, 4 utgave, 2002.

Holme, Jørn: Fra amtmann til statsadvokat. Omovergangen til en selvstendig påtalemyndighet,Universitetsforlaget 1985.

Jakobsen, Jørn R. T., Fragment til forståing av denrettsstatlege strafferetten, Fagbokforlaget, 2009.

Johansen, Leif, Plan eller marked, Politisk Forum,Samtiden nr. 6, 1980.

Johansen, Leif, Prinsipielle betraktninger om prog-noser og langtidsplanlegging, Sosialøkonomiskinstitutt, 1970.

Johnson, Gerry m.fl., Exploring Corporate Stra-tegy, Prentice Hall, 7. utgave, 2005.

Mintzberg, Henry, Structures in five. PrenticeHall, 1983.

Mintzberg, Henry Beyond configuration i The Stra-tegy Process – Concepts, Contexts, Cases, 4. euro-peiske utgave, Pearson Education, 2003.

Myhrer, Tor-Geir, Påtalemyndighetens praksis somrettskilde, Tidsskrift for rettsvitenskap, 2003.

Myhrer, Tor-Geir, Kvalitet i etterforskningen – sær-lig om påtaleansvarliges rolle og betydning, Poli-tihøgskolen, 2015.

Opstad, Leiv, Økonomistyring i det of fentlige. Gyl-dendal Norsk Forlag AS, 2006.

Rieber-Mohn, Georg Fr., Innlegg og kommentar –etterforsking og påtalemyndighet.

Nytt i strafferetten nr. 2, 1996.Roos, Göran m.fl., Innføring i strategi, Fagbokfor-

laget, 3. utgave, 2002.Torgersen, Runar, Påtalejuristens rolle, hvordan

den har forandret seg de siste 50 år og hva somforventes for fremtiden, Lov og Rett nr. 1–2,2011.

Vanebo, Jan Ole, Ledelse og ledelsespraksis i det of-fentlige – Veikart til ledelseslisens. Universitets-forlaget, 2016.

Østre, Stein: Kommunaløkonomiske prinsipper,Bedriftsøkonomenes forlag, 1993.

Forarbeider

NOU 1988: 39 Politi- og påtalemyndighet – Arbeids-og ansvarsfordeling.

NOU 2003: 15 Fra bot til bedring.NOU 2003: 19 Makt og demokrati – sluttrapport fra

Makt- og demokratiutredningen.NOU 2013: 9 Ett politi – rustet til å møte fremtidens

utfordringer (Politianalysen).NOU 2016: 24 Ny straffeprosesslov.Ot.prp. nr. 22 (2000–2001) Politireform 2000.Ot.prp. nr 60 (2004–2005) Om lov om endring i

straffeprosessloven og politiloven (romavlyttingog bruk av tvangsmidler for å forhindre alvorligkriminalitet).

Prop. 61 LS (2014–2015) Endringer i politilovenmv. (trygghet i hverdagen – nærpolitireformen).

Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningslo-ven mv. (administrative sanksjoner mv.).

222 NOU 2017: 5Litteraturliste En påtalemyndighet for fremtiden

Rundskriv

Justisdepartementet rundskriv Mål- og resultatsty-ring, G-0231, 1997.

Riksadvokatens rundskriv 3/1999 Etterforsking.Riksadvokatens rundskriv 2/2012 Krav til straf-

fesaksbehandlingen i politiet og ved statsadvoka-tembetene.

Riksadvokatens rundskriv 1/2015 Mål- og priorite-ringer for straffesaksbehandlingen.

Riksadvokatens rundskriv 1/2016 Mål- og priorite-ringer for straffesaksbehandlingen.

Riksadvokatens rundskriv 2/2016 Politiavhør.

Rapporter, publikasjoner og øvrige utredninger

Den danske politianalysen, Fremtidens politi, poli-tiets fremtid, 2005.

Det danske politiets og anklagemyndighedensstrategi, 2011–2015.

Justis- og politidepartementet, Kriminalitetenssamfunnsmessige kostnader, 2005.

Politidirektoratet, Politiet mot 2020 – bemannings-og kompetansebehov i politiet, 2008.

Politidirektoratet, Politiets ressursanalyse, 2015.Politidirektoratet, Femmeranalysen, Riksadvoka-

tembetets og Politidirektoratets dialogmøtermed fem politidistrikter, 2015.

Politidirektoratet, Rammer og retningslinjer foretablering av nye politidistrikter, 2016.

Politidirektoratet, Etterforskningen i politiet 2013.Politidirektoratet/riksadvokaten, Handlingsplan

for løft av etterforskingsfeltet, 2016.Politiets Fellesforbund, Politi og påtale – grundig

utredning nødvendig, 2016.Politihøgskolens strategiplan, 2017–2021.Riksadvokaten, Avhørsmetodikk i politiet, 2013.Qvigstad, Lasse, Intern instruksjonsmyndighet ved

statsadvokat- og politimesterembetene, notat28.11.95.

NOU 2017: 5 223En påtalemyndighet for fremtiden Vedlegg 1

Vedlegg 1

Påtalemyndighetens behandling av økonomiske straffesaker

1 Innledning og problemstilling

En forutsetning for å redusere kriminaliteten er at straffbare handlinger blir avdekket, oppklart og straffet på adekvat måte, innen rimelig tid.

Offentlige kontrollmyndigheter har som opp-gave, pålagt av lovgiver, å følge opp ulike sam-funnsviktige områder, avdekke avvik, og sørge for at disse rettes opp og at lovbrudd forfølges. Aktø-rer som begår kriminalitet på ett område har ofte økt sannsynlighet for å begå kriminalitet også på andre områder. Det er derfor en nær sammen-heng mellom bekjempelse av f eks skattekrimina-litet og bekjempelse av kriminalitet som rammer banker, kunder, leverandører eller øvrig offentlig forvaltning.

Skatt, toll og avgifter er med på å finansiere den norske velferdsstaten. Systemene er basert på tillit, og er dermed sårbare for misbruk. Mis-bruk kan føre til mindre lojalitet til systemene som igjen kan resultere i inntektssvikt for den nor-ske stat.

Dersom denne formen for kriminalitet ikke føl-ges opp på en forsvarlig og god måte av påtale-myndigheten, vil dette kunne tilsi at det er behov for større endringer på påtalesiden.

Det synes som om det pr i dag er et strukturelt problem der både organisering av politiog påtale-myndighet og sviktende samordning mellom kon-trollsiden og påtalemyndigheten spiller inn. For-holdene har blitt markert verre etter at skatteeta-ten i 2008 etablerte skattekrimenheter, uten at politiet og påtalesiden ble rustet opp til å fange opp den økte satsningen på denne type kriminali-tet. Det er også til dels store geografiske forskjel-ler i oppfølgingen av økonomiske straffesaker rundt i landet.

I Påtaleanalysens mandat fremgår det bl a at utredningen skal danne grunnlag for en videreut-vikling av og en kvalitetsreform i påtalemyndighe-ten. Vi skal vurdere om påtalemyndigheten har riktig kapasitet og kompetanse til å ivareta de mål

som er angitt, identifisere forbedringspunkter og foreslå løsninger, i forhold til organisering, effek-tive arbeidsformer og systemer for samhandling opp mot samarbeidende aktører. Det fremgår også at vi skal se vårt arbeid i sammenheng med Særorganutvalget.

Som del av dette arbeidet har jeg utarbeidet nedenstående notat, som er en gjennomgang av dagens kriminalitetsbilde og foretatte trusselvur-deringer, en oversikt over myndighetenes forvent-ninger til kontrolletatene og politi/påtale, slik dette fremkommer i diverse styringsdokumenter, en gjennomgang av tallmateriale for etterfors-kning og påtaleavgjørelser på feltet, samt en skisse over mulige tiltak som utvalget etter min mening bør vurdere. I arbeidet har jeg hatt møter med de ulike kontrolletatene samt Økokrim, og mottatt skriftlige innspill fra Toll, Arbeidstilsynet og NAV Kontroll.

2 Kriminalitetsbildet og trusselvurderinger

Dagens kriminalitetsbilde på kontrolletatenes område er i ulike kilder beskrevet som følger.

2.1 Prop. 1 S (2015 – 2016) Statsbudsjettet; Gul bok for budsjettåret 2016

Her heter det om skatte- og avgiftsunndraging:– Skatte- og avgiftsunndragingar er økonomisk

kriminalitet som råkar fellesskapen og svek-kjer grunnlaget for velferdsstaten. Det er grunn til å tru at omfattande skatte- og avgiftsunndraging og svart arbeid i eit samfunn er med på å svekkje den allmenne lojaliteten til skattesystemet. Sakene som Skatteetaten arbeider med, vert større og meir innfløkte. Dette har samanheng med kompliserte sel-skapsstrukturar, auka aktivitet over landegren-sene, arbeidsinnvandring, fleirnasjonale kon-

224 NOU 2017: 5Vedlegg 1 En påtalemyndighet for fremtiden

sern, nett-tenester, meir avanserte svindelme-todar og bruk av spesialtilpassa teknologi. Skatte- og avgiftsunndragingane vert vanskele-gare å spore, avdekkje og hindre.

– Ein del av skatte- og avgiftskriminaliteten inn-går i meir omfattande og organisert kriminell verksemd. Kriminelle bakmenn og nettverk organiserer ulike former for utnytting av arbeidstakarar. Dette kan vere alt frå svart omsetnad, svart arbeid og grove brot på arbeidsmiljølova til fiktiv fakturering i organi-serte nettverk, tvangsarbeid og menneskehan-del. I nokre miljø har Skatteetaten avdekt utstrakt bruk av falske identitetar. Dei falske identitetane vert nytta til å ta arbeidstakarar ulovleg inn i landet og for å kvitvaske pengar. Arbeidslivskriminalitet har i dag eit omfang som trugar individ, næringsliv, lovverk, eta-blerte skatte- og avgiftsordningar og velferds-gode.

2.2 ØKOKRIMs trusselvurdering, juli 2015

ØKOKRIM utgir sin trusselvurdering hvert annet år, og i oppsummeringen for den siste vurderin-gen av 2015 heter det blant annet:– Økonomisk kriminalitet er vesentlig mer

utbredt enn anmeldelsesstatistikken gir inn-trykk av.

– Trenden med økt økonomisk kriminalitet utført av organiserte kriminelle har kommet i tillegg til den mer tradisjonelle økonomiske kriminaliteten. De nye aktørene begår økono-misk kriminalitet fordi dette er kriminalitet med stort potensiale for utbytte, liten oppdagel-sesrisiko og relativt sett lave straffer dersom man blir tatt og dømt.

– Bruken av profesjonelle medhjelpere har vært fremhevet som en faktor som fremmer økono-misk kriminalitet i flere år. De fasiliterer at aktører uten egen kompetanse kan utføre kom-plisert økonomisk kriminalitet, og at organi-serte kriminelle kan akkumulere midler de senere kan benytte til kriminelle handlinger.

– Områder med svak transparens tiltrekker seg lovbrudd og utgjør drivere for kriminalitet – mye av den økonomiske kriminaliteten foregår ved at lovbryterne gjennomfører transaksjoner og tar eierskap på en ikke-transparent måte.

– Politi- og påtalemyndighetenes svake respons og lav oppdagelsesrisiko og bidrar til å øke trusselen for flere typer økonomisk kriminali-tet og miljøkriminalitet.

– Skatte- og avgiftskriminalitet er sannsynligvis den typen økonomisk kriminalitet som har størst omfang.

– Trenden med økt organisering medfører at det er viktig å se etter det organiserte bak enkelt-saker som hver for seg fremstår som mindre alvorlige.

– På tross av stort fokus på bekjempelse av øko-nomisk- og miljøkriminalitet, forventer ØKO-KRIM at den generelle trusselen for økono-misk- og miljøkriminalitet vil øke.

2.3 Rapporten «Situasjonsbeskrivelse 2014: Arbeidsmarkedskriminalitet i Norge»

Rapporten er utarbeidet av Arbeidstilsynet, Krimi-nalomsorgen, Kripos, Mattilsynet, NAV, Politiets utlendingsenhet, Skatteetaten, Tollvesenet, Utlen-dingsdirektoratet og Økokrim.

Rapporten har en oppsummering i fire hoved-punkter:– Fenomenet arbeidsmarkedskriminalitet er

sammensatt og omfatter mange ulike former for lovbrudd. Hver enkelt kontrolletat har opp-arbeidet seg god kunnskap om ulike kriminali-tetsformer og -metoder, men verktøyene man-gler og kunnskapen er for sektorisk til at man evner å danne seg et helhetlig bilde av fenome-net. Det totale omfanget av arbeidsmarkedskri-minalitet er derfor usikkert, noe rapporten gjenspeiler.

– Aktørene spenner vidt, fra dem som kombine-rer svart og hvit økonomi for å oppnå konkur-ransefortrinn, til organiserte kriminelle som etablerer og bruker virksomheter utelukkende for å kamuflere sin kriminelle aktivitet og utbyttet fra denne. Det er ikke kjent hvor stor del av arbeidsmarkeds-kriminaliteten de orga-niserte kriminelle står for.

– Kriminelle aktører tilpasser seg og bruker utspekulerte metoder for å omgå lover og regler. Tildekkingen av de reelle forholdene i virksomhetene har i dag et langt mer profesjo-nelt preg enn tidligere, og kontrolletatene erfa-rer at det bak et enkelt lovbrudd ofte skjuler seg flere ulike former for kriminalitet satt i sys-tem.

– Dagens strafferammer og sanksjonsregimer synes ikke å ha tilstrekkelig avskrekkende virkning på de kriminelle aktørene.

Noe som særskilt trekkes frem i beskrivelsen av kriminalitetsformer og som har stor betydning for virkemiddelbruken, er «kamuflering av straffbare


handlinger i legal virksomhet». Rapporten beskri-ver dette som følger:

«(d)e siste årene har det blitt tydelig at krimi-nelle aktører oppretter legale foretak og benyt-ter seg av profesjonell hjelp, blant annet fra revisorer, advokater, regnskapsførere og leger, for å kamuflere hvitvasking av utbytte fra mange former for kriminalitet, eksempelvis smugling av ulovlige varer og utbytte fra arbeidsmarkedskriminalitet i form av trygde-, avgifts- og skattesvindel.»

Dette er forhold som er ekstra krevende å etter-forske og bevise.

2.4 Riksadvokatens årsrapport for 2015

Her heter det blant annet:

«Politiet rapporterer at de opplever en tendens til at grensene mellom kriminell virksomhet og legal forretningsvirksomhet blir stadig mer uklare, samt at den økonomiske kriminaliteten profesjonaliseres og organiseres gjennom kjente kriminelle miljøer. Personer og miljøer som politiet kjenner som ‘kriminelle’, observe-res i stadig oftere som involvert i (tilsynela-tende) legal virksomhet og i samarbeid med miljøer og bransjer som har vært oppfattet som «rene». Lovbruddene varierer samtidig sterkt både i type, kompleksitet, utførelse og stør-relse på utbyttet.»

2.5 Skatteetatens risikobeskrivelse i brev til Finansdepartementet av 16.mars 2014, vedr innspill til ny handlingsplan mot økonomisk kriminalitet

Her heter det blant annet:«Særlig om risikoen for manglende avdekking

og forfølgelse av systematisk og organisert skatte- og avgiftskriminalitet, jf. etatens overordnede risikovurdering

Svart arbeid, uteholdt omsetning og mva-unn-dragelser har vært risikoområder i mange år. Etaten har sett en utvikling der disse unndra-gelsene blir mer systematisk og organisert kri-minalitet. Bakmenn organiserer og utnytter arbeidstakere og svart lønn kamufleres ved fik-tive fakturaer fra underleverandører, som igjen benyttes til fradrag for inngående mva og/eller utbetaling av restitusjoner. Det gjøres bruk av falsk ID, ulike selskapsstrukturer med kjeder

av underentreprenører. Spesielt gjelder dette innen tjenesteområder som er timebasert, har lav kapitalinnsats, krever formal- og realkom-petanse, er kontantintensive, stor andel lovlig og ulovlig innvandret arbeidskraft. Det gjøres bruk av stråselskaper som gjerne frontes eller eies av ressurssvake mennesker, under press.

Risikofaktoren dreier seg derfor om faren for manglende avdekking og forfølgelse av sys-tematisk og organisert skatte- og avgiftskrimi-nalitet, i et omfang som har betydning for prov-eny, skattesystemets legitimitet og /eller eta-tens omdømme. Risikofaktoren har referanse til saker som gjelder høye beløp, et stort antall involverte og/eller medvirkning fra profesjo-nelle rådgivere. Sakene det gjelder har ofte et grensesnitt mot annen type kriminalitet, hvor skatte- og avgiftskriminaliteten er en av flere kriminelle handlinger, herunder hvitvasking av straffbart utbytte og korrupsjon. Lovlig og ulovlig virksomhet kan være blandet sammen.»

3 Forventninger fra myndighetene til kontrolletatene og politi/påtale

I tillegg til de lovfestede rammene, har myndighe-tene ulike forventninger til kontrolletatene og politi/påtale, som er nedfelt i ulike styringsdoku-menter og oppdragsbrev. Disse viser i hvilken ret-ning myndighetene søker å styre etatene og deres samhandling med politi og påtalemyndigheten. Det siteres nedenfor fra ulike sentrale dokumen-ter.

3.1 Prop 1 S (2015 – 2016) Statsbudsjettet; Gul bok for budsjettåret 2016

Tiltak mot skatte- og avgiftsunndraging– Skatteetaten må i arbeidet mot skatte- og

avgiftsunndraging stadig betre si evne til å arbeide kunnskapsbasert og få fram eit heil-skapleg trugselbilete i samarbeide med politi og andre kontrolletatar. Basert på analysar vil Skatteetaten framover ha særskilt tilpassa til-tak for å avdekkje skatte- og avgiftsunndraging i bransjar med høg risiko.

– Det er òg viktig at Skatteetaten melder den grovaste skatte- og avgiftskriminaliteten til politiet, og at politiet behandlar sakene i straffe-sporet. Skatteetaten har ei landsdekkjande ord-ning med revisorar som hjelper politiet i behandlinga av slike saker. Revisorane skal medverke til effektiv etterforsking i melde


skatte- og avgiftssaker. Det operative samarbei-det med politiet bør utviklast vidare. Skatteeta-ten kan ta utbytet frå dei skatte- og avgiftskrimi-nelle gjennom å avdekkje, skattleggje og ileg-gje tilleggsskatt og -avgift. Her er det òg viktig at verdiar vert sikra tidleg, og at Skatteetaten gjennomfører naudsynte innkrevjingstiltak.

– Skatteetaten er òg ein viktig part i arbeidet mot kvitvasking og korrupsjon, både som samar-beidspart for politiet og andre kontrolletatar og gjennom eiga kontrollverksemd.

3.2 Regjeringens strategi mot arbeidslivskriminalitet av 13. januar 2015

Kriminalitet i arbeidslivet er en økende utfor-dring. De som driver systematisk i strid med lover og regler ødelegger for hele arbeidslivet. Konse-kvensene er alvorlige for de enkelte arbeidstakere som berøres, for virksomhetene og bransjene og for samfunnet som helhet. Regjeringen vil styrke innsatsen for ryddige og seriøse arbeidsforhold og vil bekjempe kriminalitet i arbeidslivet. Skal vi lykkes er det nødvendig med bred mobilisering (...)– Felles operativ innsats mellom politiet, skattee-

taten, Arbeidstilsynet, NAV og andre offentlige etater har vist seg å gi betydelige resultater i enkeltsaker. Denne type samarbeid skal styr-kes og gjøres mer systematisk. Bedre deling av informasjon er nødvendig for å sikre effektiv oppfølging fra offentlige myndigheter. Det er viktig at anmeldelser følges opp og at de alvor-lige sakene kommer opp for domstolene så raskt som mulig. Bedre kunnskap vil gjøre det mulig å målrette kontrollvirksomheten. Regje-ringen ønsker å gjøre det vanskeligere å være useriøs, uten legge byrder på de virksomhe-tene som driver seriøst og som er opptatt av å følge lover og regler.(...)

– En effektiv sanksjonering av lovbrudd innen økonomisk kriminalitet er et viktig bidrag for å sikre etterlevelse av regelverket. Regjeringen ønsker et sanksjonssystem hvor risikoen for å bli tatt øker, samtidig som ressursene i kontrol-letatene og politiog påtalemyndighet utnyttes på en bedre måte.

– Dersom sanksjoneringen av de mindre alvor-lige lovbruddene «flyttes» fra straffesakskje-den til kontrollkjeden vil en kunne oppnå at flere lovbrudd sanksjoneres, at reaksjonen kommer raskere, og at politiressurser frigjøres og kan brukes til de mer alvorlige og kom-plekse sakene.

– Regjeringen vil at handlingsrommet for bruk av administrative sanksjoner utnyttes effektivt, særlig innenfor skatte- og avgiftslovgivningen, regnskap- og bokføringslovgivningen og lov-givningen som regulerer trygde- og velferdsy-telser.

3.3 Riksadvokatens rundskriv 1/2016, av 29.2.2016

Riksadvokaten fremhever som ett av fem priorite-ringsområder:

«økonomisk kriminalitet av alvorlig karakter, særlig den som rammer fellesskapet, alvorlig IKT-kriminalitet, og alvorlig miljøkriminalitet som rammer det indre miljø (arbeidsmiljøet og arbeidsmarkedet) eller det ytre miljø (natur, forurensning, kunst og kulturminne)».

I samledokument for enighet mellom Arbeider-partiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folke-parti og Venstre om Nærpolitireformen fremkom-mer følgende om Riksadvokatens prioriteringer:

«Disse medlemmene vil også understreke at Riksadvokatens prioriteringer på etterfor-skingsområdet etterleves og at tilsynsrappor-ter fra statsadvokatene blir fulgt opp. Disse medlemmene anser unnlatelser på disse fel-tene som svært alvorlige.»

Dersom det viser seg at Riksadvokatens priorite-ringer faktisk ikke følges opp, må Justisdeparte-mentet ha ansvar for å endre dette. Dersom utval-get finner at føringene ikke følges må vi etter min mening påpeke dette.

4 Politiets reelle kapasitet til å behandle anmeldelsene fra kontrollmyndighetene

4.1 Innledning

For å bekjempe økonomisk kriminalitet er det helt sentralt at politiet får pådømt forhold som anmel-des på området. Som det fremgår av vårt mandat, skal vi vurdere om påtalemyndigheten har riktig kapasitet og kompetanse til å ivareta de mål som er angitt. Spørsmålet er da i hvilken grad politi og påtale følger opp anmeldelser av økonomisk kri-minalitet, og om dette overensstemmer med målene.

I dag er de fleste økonomisakene i politiet basert på anmeldelser fra kontrolletatene. Politi-


ets kapasitet samsvarer i det store og hele ikke med kontrolletatenes forventinger til oppfølgin-gen av disse anmeldelsene. Det har over tid vært uttrykt bekymring fra kontrolletatene over at poli-tiet ikke i tilstrekkelig grad etterforsker og irette-fører sakene.

Hvis saker etterforskes og iretteføres er de ofte skåret ned før eller under etterforskningen, slik at forhold som oppleves som kompliserende utelates. Dermed blir straffbarheten i skattesvin-del, merverdiavgiftsbedragerier, konkurskrimina-litet og andre alvorlige forhold ikke rettslig belyst i sin fulle bredde. Alvorligheten i de materielle for-holdene nedtones således og straffenivået blir for lavt til å gi preventive effekter både i forhold til den enkelte og overfor allmenheten.

Det kan også stilles spørsmålstegn ved den reelle effekten av Riksadvokatens prioriterings-brev og statsadvokatembetenes tilsynsbesøk, ettersom det viser seg at de samme påleggene på området gjentas flere år på rad, uten synlig effekt, se nærmere nedenfor.

Nedenfor følger en gjennomgang av rapporter, samt tilgjengelig tallmateriale over inngitte politi-anmeldelser. Dette kan danne utgangspunktet for vurderingen av om det er behov for endringer på feltet, og i tilfellet hvor omfattende disse endringene bør være. Informasjon er innhentet fra skatteetaten, tolletaten, Direktoratet for Arbeidstilsynet og NAV Kontroll.

4.2 Statistiske svakheter

Ettersom så mange av kontrolletatens anmeldel-ser har blitt henlagt gjennom flere år, har det dess-verre blitt slik i mange deler av kontrolletatene at ikke alle alvorlige straffbare forhold som kontrol-letatene avdekker, blir politianmeldt. Der kontrol-letatene også måles på antall saker, vil det ikke være ønskelig å bruke tid på å utarbeide en grun-dig politianmeldelse med nødvendig dokumenta-sjon, hvis man allerede vet at saken vil bli henlagt av politiet. Anmeldelsesstatistikken gir dermed heller ikke et korrekt bilde av omfanget av den økonomiske kriminaliteten. (Dette påpekes også av Økokrim i deres trusselvurdering.)

Det kan videre være at politianmeldelser som omfatter flere ulike overtredelser kun registreres som én sak i politiets systemer. En anmeldelse på skattesvik, bokføringsovertredelser, utroskap og bounndragelser skal i utgangspunktet registreres som fire saker, men det er en risiko for at den bare registreres som én, typisk på bokføringsovertre-delsen, som er enklest å bevise. Saken skjæres til (noe som er forståelig), og de tre andre forhol-

dene henlegges reelt sett, men uten at dette vil fremkomme i statistikken. Det vil dermed kunne være større mørketall på området.

Dette er viktig å være oppmerksom på under gjennomgangen av det nedenstående.

4.3 Riksrevisjonens rapport: «Undersøkelse av myndighetenes innsats mot økonomisk kriminalitet» Dok 3:3 (2008 – 09)

Denne rapporten begynner å bli noen år gammel, men den påpeker svakheter i arbeidet mot økono-misk kriminalitet, som antagelig ikke er blitt min-dre siden 2009, men som nå til en viss grad følges opp gjennom Nærpolitireformen.

I rapportens punkt 7.7 oppsummeres Riksrevi-sjonens vurdering av politiog påtalemyndighe-tens arbeid for å bekjempe økonomisk kriminali-tet, som følger:

«Den relativt stabile situasjonen indikerer at målet i handlingsplanen om styrket innsats i politiog påtalemyndighetens forfølgning av økonomisk kriminalitet ikke er nådd. Den all-mennpreventive effekten av effektiv og kvalita-tivt god straffeforfølgning er antatt å være sær-lig stor overfor økonomisk kriminalitet. Høy-ere oppklaringsprosent vil derfor være av betydning i arbeidet med å forebygge økono-misk kriminalitet.

Den gjennomsnittlige oppklaringsprosen-ten i perioden 2004 – 2007 på området økono-misk kriminalitet viser en variasjon mellom politidistriktene på 34 prosentpoeng. Oppkla-ringsprosenten varierte fra 53 prosent i Nord- Trøndelag politidistrikt til 87 prosent i Rome-rike politidistrikt. I 2007 hadde Follo og Oslo politidistrikter lavest oppklaringsprosent, med henholdsvis 42 og 54 prosent oppklaring. Man-glende og varierende oppfølging av anmeldte saker er uheldig ut fra prinsippet om likebe-handling.

Undersøkelsen viser at på landsbasis ble 17 prosent av de ikke oppklarte sakene med øko-nomisk kriminalitet henlagt på grunn av man-glende saksbehandlingskapasitet i perioden 2004 – 2007. Andelen henlagte forhold på grunn av manglende saksbehandlingskapasitet økte fra 14 prosent i 2004 til 30 prosent i 2007. For Oslo politidistrikt økte tilsvarende andel hen-leggelser fra 25 til 58 prosent i samme periode. I tillegg viser undersøkelsen at andelen henleg-gelser av de oppklarte forholdene i Oslo økte fra 16 prosent i 2004 til 28 prosent i 2007. Det


stilles spørsmål ved at så stor andel saker ikke blir gjenstand for etterforskning og oppfølging fra politiog påtalemyndigheten.

Manglende oppfølging kan innvirke på all-mennhetens tillit til politiet og viljen til å anmelde lovovertredelser og dessuten påvirke motivasjonen til å utføre økonomisk kriminali-tet. Den mangelfulle oppfølgingen av økono-misk kriminalitet i Oslo politidistrikt anses sær-lig uheldig ut fra det høye antall saker som lig-ger til grunn for prosentandelen i dette politidistriktet.

Ett av tiltakene i handlingsplanen mot øko-nomisk kriminalitet var opprettelsen av egne spesialenheter for økonomisk kriminalitet, økoteam, i alle landets politidistrikter. Under-søkelsen viser at effektiviteten ved økoteam-ene varierer over tid og mellom politidistrik-tene, og at dette gir seg utslag i de overordnede tallene for oppfølgingen av økonomiske krimi-nalitet i politidistriktene. De viktigste årsakene til manglende stabilitet er personalmessige utskiftninger ved enkelte økoteam og at ressur-ser som er knyttet til økoteamene, benyttes til etterforskning av annen kriminalitet i politidis-triktet. Dette gir grunn til å stille spørsmål om økoteamene er tilstrekkelig robuste og avskjer-met fra den øvrige etterforskningen i politidis-triktene til at satsingen utgjør et reelt nasjonalt løft for politiog påtalemyndighetens oppføl-ging av økonomisk kriminalitet.»

4.4 Riksrevisjonens undersøkelse av myndighetenes innsats mot arbeidsmiljøkriminalitet, Dok 3:15 (2015 – 16)

«Riksadvokaten har i rundskriv lagt til grunn at politiet skal etterforske alvorlig arbeidsmil-jøkriminalitet grundig og med høyt tempo. (...) Riksadvokaten har i november 2015 påpekt overfor Riksrevisjonen at saksbehandlingsti-den for arbeidsmiljøkriminalitetssaker gene-relt sett er for lang, selv om saksbehandlingsti-den for dødsulykker og til dels også personska-der har blitt bedre. (...)

Riksrevisjonen vil påpeke at brudd på lønns- og arbeidstidsbestemmelser og man-glende respekt for Arbeidstilsynets myndig-hetsutøvelse er alvorlig sett i forhold til målet om å bekjempe sosial dumping og arbeidsmil-jøkriminalitet.(...)

Lang saksbehandlingstid kan forklares med sakenes kompleksitet, politidistriktenes organisering av og kompetanse i etterfors-kning av arbeidsmiljøkriminalitet, samt tilgjen-gelig etterforskningskapasitet. Arbeidsmil-jøkriminalitetssaker kan være komplekse å etterforske, blant annet på grunn av uklare eierforhold, fiktiv dokumentasjon eller aktører som forlater landet. Kompleksitet tilsier at det er behov for god kompetanse for å sikre til-fredsstillende etterforskning. De fleste av poli-tidistriktene som vurderer at de har tilstrekke-lig kompetanse til å etterforske arbeidsmil-jøkriminalitet, har lagt etterforskningen til en egen enhet, eller de har egne etterforskere for denne typen saker.

Samlet sett vil Riksrevisjonen bemerke at for dårlig etterforskning, lang saksbehand-lingstid og svak framdrift i etterforskningen gjør det vanskelig å innfri Stortingets forutset-ninger om at lovbrudd i arbeidslivet skal føre til reaksjoner og konsekvenser for den som bry-ter loven. (...)

Etter Riksrevisjonens vurdering er det alvorlig at Oslo politidistrikt av kapasitetsgrun-ner henlegger alvorlige saker innen arbeids-livskriminalitet som er anmeldt av skatteetaten. Både Oslo politidistrikt, Politidirektoratet og Riksadvokaten påpeker at det kan bli krevende å håndtere et økt antall anmeldelser. Riksrevi-sjonen vil påpeke at politiets innsats er en nøk-kelfaktor for å få effekt av det tverretatlige sam-arbeidet både i og utenfor de tre samlokaliserte enhetene. Politiets deltakelse i aksjoner gjør det mulig å avdekke flere saker. Videre er effekten av det tverretatlige samarbeidet avhengig av at politiet etterforsker saker som blir anmeldt på bakgrunn av arbeid i de tverre-tatlige operative enhetene, og begrenser bru-ken av henleggelser på grunn av kapasitet. Riksrevisjonen vurderer det derfor som uhel-dig at politiets innsats på området er varier-ende, og flere steder ganske begrenset.»

4.5 Statsadvokatens tilsynsbesøk – Øko-seksjoner

For å synliggjøre kontrolletatenes problemer med å få inngitte politianmeldelser behandlet, medtas disse rapportene fra Oslo og Hordaland statsadvo-katembeter.


4.5.1 Oslo politidistrikt, Finans- og miljøkrimseksjonen 2014 – 2016

Tilsyn for 2014

I brev av 10.12.2014 skriver riksadvokaten at man er «bekymret for reduksjon i påtalekapasitet ved seksjonen», og at det er «viktig at seksjonens res-surser balanseres opp mot dens faktiske sakstil-fang og aktuelle ansvarsområder, slik at saker ikke urettmessig blir henlagt eller mangelfullt etterforsket.» Det fremheves videre at «det er vik-tig at samarbeidsparter som har nedlagt betydelig arbeid i saker som anmeldes, erfarer at disse blir fulgt opp på adekvat måte».

Statsadvokaten uttrykte i sin rapport bekym-ring over at et stort antall saker henlegges på grunn av manglende saksbehandlingskapasitet. Dette er en merknad riksadvokaten slutter seg til, og han minnet om at henleggelse på grunn av saksbehandlingskapasitet kun er akseptabelt der det er en reell mangel på slik kapasitet og etter en konkret vurdering.

Tilsyn for 2015

I brev av 21.12.2015 uttalte Oslo statsadvokatem-beter følgende om tilsynsbesøket hos Finans- og miljøkrimseksjonen:

«Nytt i år var at det ble klart for oss at seksjo-nen systematisk henlegger et svært antall saker fra det offentlige hvor det foreligger grundig dokumentasjon av alvorlige lovbrudd. Seksjonen anfører at henleggelsespraksisen er blitt slik for å oppnå politidistriktets mål om reduksjon av restanser. Selv om det er viktig med en restansereduksjon er praksisen til sek-sjonen svært uheldig og den må etter vår mening opphøre. (...)

Flere av de henlagte sakene var svært enkle, med behov for et minimum av etterfors-kning. Til dette er å bemerke at slike saker ikke kan henlegges på denne måten. (...) Saker som innkommer fra f eks Skatt øst og som ofte kun mangler et mistenkteavhør kan ikke hen-legges på kapasitet. (...)

Fra flere av de sakene som er henlagt på kapasitet hitsettes det som synes å være en form for standardformuleringer som seksjonen selv har brukt:

«dersom saken kappes ned til kun å gjelde formalovertredelser eller de overtredelser som alt er godt bevist fra anmelders side, vil det også her kreve noe arbeid for å få saken gjen-nom til en eventuell pådømmelse.»

Saker henlagt på «manglende kapasitet» og «ikke rimelig grunn til å undersøke» utgjør til-sammen 332 i perioden 1/1 til 1/10 2015. Dette innebærer at over 1/3 av de sakene som har kommet inn til seksjonen blir henlagt uten etterforskning. Dette er alvorlig.»

Forberedelse av tilsyn for 2016

I brev av 23.6.2016 skriver Riksadvokaten til stats-advokatembetet om hvordan inspeksjonen bør føl-ges opp i 2016:

«Riksadvokaten har merket seg (...) statsadvo-katens vurdering av at det fortsatt henlegges for mange saker begrunnet i manglende saks-behandlingskapasitet. Videre at statsadvoka-tene anbefaler seksjonen om å bygge restanser trass i klare føringer fra politidistriktets ledelse om å redusere restansene, dersom alternativet kun er å foreta en formal behandling av sakene ved å henlegge dem uten nærmere undersøkel-ser. Statsadvokatene viser også til at det er sek-sjonens ansvar, dersom den ikke lykkes å redu-sere restansene, å tydeliggjøre dette overfor politidistriktets ledelser.»

Riksadvokaten ber videre statsadvokaten nøye vurdere om situasjonen fordrer et møte med sek-sjons-ledelsen, uten å vente til etter høstens inspeksjon.

4.5.2 Økonomiavsnittet Hordaland politidistrikt

Tilsyn for 2013

I brev av 7.2.2014 skriver statsadvokaten at «[D]et synes helt på det rene at alvorlige straffesaker i Hordaland politidistrikt blir for gamle og at politi-distriktets innsats for bekjempelsen av alvorlig økonomisk kriminalitet er for ustrukturert og at etterforskningen i noen tilfeller ikke er tilstrekke-lig planlagt.» Det fremgår også at «behovet for endring knyttet til etterforskning av økonomisa-kene er presserende». «Situasjonen (...) fremstår som nokså uendret fra 2008.»

Det fremheves også at flere av de gitte anbefa-lingene har gått igjen i tidligere rapporter fra til-svarende tilsyn for tidligere år, og at statsadvoka-ten «finner grunn til å reise spørsmål ved om det i politidistriktet har utviklet seg en form for «aksept» for at økonomiske straffesaker – enkle og kompliserte – blir gamle.»


Oppfølging i 2015 og 2016

Tilsynsbesøket i 2013 ble fulgt opp ved brev til politimesteren av hhv 24.4.2015 og 15.6.2015, der det påpekes at det ikke er blitt økt bemanning på avsnittet, og at restansene er i ferd med å bli gjen-oppbygget.

4.6 Møte i Det sentrale samarbeidsforum

Dette er et organ som består av lederne av Politi-direktoratet, Riksadvokaten, Oslo Politidistrikt og Skattedirektoratet. Det Sentrale samarbeidsforum har hatt Oslo Politidistrikt inne til særskilt oppføl-ging i 2005, 2010 og i 2015, på grunn av spesielle utfordringer i forhold til resten av landet.

I møte i samarbeidsforumet den 9.juni 2016 fremkom følgende:

«Sak 5 – Fellesrapportering 2015 Skatt/NAV/AT/Politiet (...)

Forumet kommenterte innholdet i felles-rapporteringen. Blant annet trakk Busch frem forskjellen på behandlingen av saker fra NAV og saker fra Skatteetaten samt de store ulikhe-tene mellom distriktene eksemplifisert med Hedmark og Oslo. Han ga uttrykk for at situa-sjonen i Oslo ikke er holdbar og gjentok sin tid-ligere oppfordring om å vurdere å påklage sys-tematiske kapasitetshenleggelser.»

4.7 Arbeidsgrupperapport 2012 «Organisering av Økoteamene»

Justis- og beredskapsdepartementet ga i brev 20.2.2012 Politidirektoratet i oppdrag å gjennom-føre tiltak 2, 3, 4 og 6 i Regjeringens handlingsplan mot økonomisk kriminalitet. I arbeidsgruppens rapport fremkommer følgende:– Alle teamene tilbyr sine tjenester til andre drift-

senheter i politidistriktene. Den mest etter-spurte kompetansen er revisorkompetansen i forbindelse med narkotikasaker.(...) Alle team-ene tilbyr også sin øvrige tjeneste.

– I 22 av politidistriktene er ikke juristene skjer-met. (...) Når det gjelder politietterforskerne er heller ikke disse skjermet i alle politidistrik-tene. Øvrige tjeneste består i stor grad av hel-gevakter eller at medlemmene er satt opp på fremstillingslister. (...)

– Flere av økoteamene er ikke samlokalisert. Størst er utfordringen der medlemmene sitter i ulike byer.(...)

– De ulike teamene har stor ulikhet på resultat-krav og målsettinger for teamets virksomhet.

Det svinger fra «ingen» via «tar fra bunnen av bunken» og «krav om saksbehandlingstid og opp-klaringsprosent» til andre kvantitative målset-tinger relatert til saksbehandlingen. Ingen av teamene har kvalitative mål.

Arbeidsgruppen uttaler at de «vurderer at skjer-ming og samlokalisering er de to viktigste organi-satoriske suksesskriteriene for en effektiv og kva-litetsmessig god behandling av økonomiske straf-fesaker. (...) Arbeidsgruppen foreslår at samtlige økoteam skjermes og blir samlokaliserte.»

Videre fremhevet arbeidsgruppen at nyttevirk-ningene ved en regionalisering av økoteamene var– mer robuste team med redusert sårbarhet– større/bedre fagmiljø i teamene– bedre evne til å løse de store/komplekse og

mellomstore sakene– økt tilfredshet hos kontrolletatene og anmel-

dere– bedre fremdrift i massesaker– lettere å prioritere distriktsoverskridende kri-

minalitet

Dette følges opp i Nærpolitireformen.

4.8 Rapport «Etterforskningen i politiet 2013»

Med bakgrunn i blant annet riksadvokatens bekymring for prioritering, ressursbruk, kompe-tanse og rekruttering til politiets etterforsknings-arbeid nedsatte Politidirektoratet november 2013 en arbeidsgruppe som skulle utarbeide en rapport til Justisdepartementet om status, samt fremme forslag om tiltak. I rapporten ble det fremhevet følgende om øko-teamene:

«Asymmetri i ressursfordelingen mellom kon-trolletatene og politi og påtalemyndighet er påpekt ved en rekke anledninger. Tilsynela-tende ser det ut til at dette faktum legges til grunn av alle involverte parter. Imidlertid har denne situasjonen ikke endret seg. Arbeids-gruppen mener det ville være svært hensikts-messig fra et samfunnsperspektiv om man nå benyttet anledningen til å se nærmere på denne problemstillingen. Det er utfordrende for det løpende samarbeidet at ikke politi og påtalemyndighet i tilstrekkelig grad har anled-ning til å følge opp kontrolletatenes innsats på sine ansvarsområder.»

Arbeidsgruppen kom imidlertid ikke med noen forslag til tiltak som rettet seg mot dette proble-


met. Innføringen av færre og større politidistrik-ter tilsier at man igjen ser på denne problemstillin-gen, og hvordan samarbeidet og oppgavefordelin-gen mellom påtale og kontrolletatene kan optima-liseres.

4.9 Bekymringsmelding fra Konkursrådet til Justisministeren, av 2.6.2016

Konkursrådet fant grunn til å sende en bekym-ringsmelding til justisministeren, på grunn av det gap som er avdekket mellom det justissektoren kommuniserer utad om kapasiteten i politiet, på konkursområdet, og den reelle kapasitetssituasjo-nen. Anmeldelser knyttet til konkurs inngis både av bostyrere og av kontrolletatene.

«I den senere tid har Konkursrådet igjen fått entydige meldinger fra bostyrerne om at poli-tiet ikke har kapasitet til å følge opp anmeldel-sene som tidligere. Saker henlegges på grunn av manglende kapasitet, og mer omfattende saker tilskjæres så kraftig at alvorlig kriminali-tet skjules. Det reageres med forelegg i saker som åpenbart hadde fortjent en mer inngående strafferettslig etterprøving. En slik praksis gjør at det kan se tilforlatelig ut på kriminalitetssta-tistikken, mens realiteten er at alvorlig krimina-litet får passere. (...)

Konkursrådet finner grunn til å under-streke at dette ikke på noen måte må oppfattes av kritikk av de som arbeider med konkurssa-kene ved Oslo politidistrikt. Tvert i mot er inn-trykket at saksbehandlingsrutinene fungerer

og at man der gjør det meste ut av en vanskelig situasjon. Problemet er at det ikke er etterfors-kningskapasitet til å håndtere sakene. (...)

På denne bakgrunn ber vi om at departe-mentet sikrer tilstrekkelig etterforsknings- og påtalekapasitet til å innføre koordinatorordnin-gen med suksess, og samtidig at situasjonen ved Oslo politidistrikt følges opp slik at Oslo ikke igjen blir en «frihavn» for kriminelle.»

4.10 Nærmere om skatteetatens anmeldelser

Statistikken viser en nedgang i alvorlige reaksjo-ner, og det synes ikke som om politiet etterforsker og irettefører den mest alvorlige delen av skatte- og avgiftskriminaliteten.

4.10.1 Anmeldelser fra Skatteetaten og reaksjoner i perioden 2008 – 2015

Tallene viser– Det har vært en nedgang i totalt antall reaksjo-

ner fra 2008 til 2014, som ikke kan forklares med mer alvorlige og omfangsrike saker, da antall reaksjoner i samme periode også har hatt en nedgang både når det gjelder bot/forelegg, betinget fengsel og ubetinget fengsel.

– Henleggelser holder seg på et stabilt høyt nivå, til tross for at antall anmeldelser går ned.

– I 2008 var forholdet mellom antall henleggelser og reaksjoner 83 – 368. I 2014 var forholdet 89 – 174.

Figur 1.1

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Anmeldelse ved manglende oppgaver 100 108 656 502 476 666 457 536

Anmeldelse etter kontroll 460 312 416 373 377 312 285 240

0

100

200

300

400

500

600

700


Nedenfor følger et diagram som viser forholdet mellom anmeldelser fra skatteetaten og restanser og påtaleavgjørelser hos politiet pr 31.12.2015, for-delt på det enkelte politidistrikt.

Vi ser av diagrammene at samlet antall anmel-delser er størst i Oslo, over dobbelt så mange som noe annet sted i landet. Dette gjenspeiler at mye skatte- og avgiftskriminalitet foregår i Oslo-områ-det. Vi ser også at Oslo har høyest antall restanser og at restansen har økt siden 2014. Skattesaker har i 2015 blitt anmeldt i et høyere tempo enn Oslo politidistrikt har klart å avgjøre saker. Av de saker som er avgjort i Oslo er 53 % av sakene avgjorte ved å henlegge saken. Det har vært en negativ utvikling fra 2014.

Hordaland er et stort distrikt med høye restan-ser, og restansene har økt i 2015. Restanseoppbyg-gingen skyldes i stor grad enklere anmeldelser av formalovertredelser. Man rapporterer likevel utviklingen i Hordaland som positiv, ved at man i 2015 har hatt flere dommer, færre betingede reak-sjoner, reduksjon i andelen dommer der tidsbru-ken påpekes. Kapasitet er fortsatt en utfordring.

Et annet stort distrikt med høye restanser er Rogaland. Rogaland har imidlertid bygd ned restansene i 2015. Det rapporteres også her om behov for økt kapasitet.

Oppbygging av restanser kan resultere i at saker blir gamle. I til sammen 21 saker i disse to distriktene er det gitt strafferabatt pga. lang saks-

Figur 1.2

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Frikjent / påtaleunnlatelse 6 8 5 5 9 10 7 12

Henlagt 83 94 106 75 61 71 89 90

En type reaksjon 368 340 226 267 227 204 174 166

0

50

100

150

200

250

300

350

400

Figur 1.3

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Betinget fengsel 105 145 73 82 77 63 58

Bot / forelegg 112 57 41 75 47 68 39

Samfunnstjeneste 19 26 21 17 14 7 14

Ubetinget fengsel 132 112 91 92 89 61 63

Saker med inndragning mv. 40 55 60 47 56 48 49

0

20

40

60

80

100

120

140

160


behandlingstid. Totalt for landet er det gitt straffe-rabatt pga. lang saksbehandlingstid i 33 saker.

Ellers ser vi at Follo, Hedmark, Vestfold og Østfold har hatt en positiv utvikling i restanser i 2015. Nord-Trøndelag, Salten, Vest-Finnmark og Vest-Oppland har hatt en negativ utvikling i 2015. For de øvrige politidistriktene ser det ut til at de avgjør saker i omtrent samme tempo som de mot-tar saker fra Skatteetaten. Totalt for landet ligger omfanget av restansene pr 31.12.2015 på samme nivå som 31.12.2014.

Tall på henleggelser, fordelt på politidistrik-tene følger nedenfor:

Diagrammet over viser at det er stor forskjell mellom politidistriktene i andel henleggelser sett i forhold til totalt avgjorte saker. Det er spesielt bekymringsfullt for skatteetaten at 42 av 79 saker i Oslo henlegges. Dette utgjør 53 % av avgjorte saker i Oslo. Også i 2014 henla Oslo politidistrikt over 50 % av Skatteetatens saker. Rogaland har også en høy henleggelsesandel, der 20 av 34 saker (59 %) er avgjort ved henleggelser i 2015. For de øvrige politidistriktene ligger henleggelsespro-

Figur 1.4

0

20

40

60

80

100

120

140

Agd

er

Ask

er o

g B

æru

m

Fol

lo

Gud

bran

dsda

len

Hau

gala

nd o

g

Hed

mar

k

Hel

gela

nd

Hor

dala

nd

Mid

tre

Hål

ogal

and

Nor

dmø

re o

g R

omsd

al

Nor

dre

Bus

keru

d

Nor

d-T

rønd

elag

Osl

o

Rog

alan

d

Rom

erik

e

Sal

ten

Sog

n og

Fjo

rdan

e

Sun

nmø

re

Sø

ndre

Bus

keru

d

Sø

r-T

rønd

elag

Tele

mar

k

Tro

ms

Ves

tfinn

mar

k

Ves

tfold

Ves

topp

land

Øst

finnm

ark

Øst

fold

Skattesaker 2015 Anmeldelser Påtaleavgjørelser Restanse

Figur 1.5

4

31 27

3 5

33 30

17

54

2 10 7

37

14

34

22

3 8

20 14 12

44

10

22

2 5 6

3

7

0

0 0

0 6

9

2

1

5

0

42

20 3

1

0 1

10

0 1

5

4

4

1 0 2

Agd

er

Ask

er o

g B

æru

m

Fol

lo

Gud

bran

dsda

len

Hau

gala

nd o

g

Hed

mar

k

Hel

gela

nd

Hor

dala

nd

Mid

tre

Hål

ogal

and

Nor

dmø

re o

g R

omsd

al

Nor

dre

Bus

keru

d

Nor

d-T

rønd

elag

Osl

o

Rog

alan

d

Rom

erik

e

Sal

ten

Sog

n og

Fjo

rdan

en

Sun

nmø

re

Sø

ndre

Bus

keru

d

Sø

r-T

rønd

elag

Tele

mar

k

Tro

ms

Ves

tfinn

mar

k

Ves

tfold

Ves

topp

land

Øst

finnm

ark

Øst

fold

Avgjørelser Henleggelser


senten godt under 50 %. For landet som helhet er 127 av totalt 603 saker avgjort ved henleggelser, dvs. ca 21 %.

4.10.2 Særlig om anmeldelser fra Skatt øst til Oslo Politidistrikt 2012 – 15

I forbindelse med møte i 2016 i Det Sentrale sam-arbeidsforum, fikk Skattedirektoratet følgende tall fra Skatt øst:– Det har blitt inngitt få anmeldelser til OPD på

grunnlag av kontroller, i 2012 – 2015.– Antall henleggelser har økt dramatisk i 2014 og

2015 – i det alt vesentlige som følge av man-glende kapasitet

– Påtaleavgjørelser har omtrent samme omfang som innlevering av anmeldelser, selv om færre saker har blitt anmeldt. Det er ingen oppbyg-ging eller nedbygging av restanser

– Forholdet mellom antall reaksjoner og henleg-gelser går i negativ retning

– Antall påtalereaksjoner med ubetinget fengsel ligger på jevnt lavt nivå

– Få reaksjoner med ubetinget straff i Oslo – også sammenlignet med andre mindre distrik-ter, som faller inn under Skatt øst (3 av 48 dom-mer med ubetinget fengsel er fra Oslo)

4.10.3 Oppsummering – Anmeldelser fra skatteetaten

Det synes som om den alvorlige og mer organi-serte skatte- og avgiftskriminaliteten i liten grad blir straffeforfulgt, ved at man ikke i tilstrekkelig grad etterforsker de ressurskrevende og kom-plekse sakene. Henleggelsestallene er for høye. På lengre sikt er dette en trussel mot skatte-systemets legitimitet. Når kontrollmyndighetene identifiserer og utreder saker som politiet hen-legger på grunnlag av manglende etterforsknings-kapasitet, fungerer systemet i seg selv negativt i arbeidet mot økonomisk kriminalitet.

Det synes å være en geografisk forskjellsbe-handling av saker. Sakstyper som raskt og effek-

tivt blir etterforsket og iretteført i ett distrikt kan bli liggende eller henlagt i et annet distrikt pga ulik kapasitet og /eller kompetanse. Det er viktig at økoteamene raskt og forsvarlig kan vurdere saksinntak.

Skatteetaten mener at politiet ikke er gode nok til å kommunisere med kontrolletaten før påtale-vedtak treffes, noe som skal gjøres ihht samar-beidsavtalen mellom etatene. Det er viktig at dette gjøres både for å sikre en god faglig kvalitet og forståelser for forhold innenfor skatt og NAVs for-valtningsområder, og for å oppdatere fakta og unngå misforståelser i saken. Manglende kommu-nikasjon kan føre til ekstraarbeid bl.a. ved at for-valtningsetatene må påklage påtaleavgjørelse. Skatt og NAV kobles også i for liten grad inn anke-vurderinger. Det er også viktig at skatteetaten/NAV får beskjed om påtaleavgjørelser slik at man f.eks. får avklart om det er grunnlag for å anvende tilleggsskatt eller andre, egne sanksjoner.

På grunn av den nylig vedtatte skatteforvalt-ningsloven, er det grunn til å tro at skatteetaten i fremtiden vil komme til å anmelde flere saker enn det som gjøres i dag. Dette på grunn av de nye reglene om endringsadgangens lengde, jf. skatte-forvaltningsloven § 12-6 annet ledd. Etter disse reglene forutsetter endringsadgang utover 5 år at skattyter anmeldes for brudd på straffeloven § 378 eller § 379, eller at vilkårene for å ilegge skjerpet tilleggsskatt er oppfylt.

Hvis politiet henlegger en anmeldt sak på annet grunnlag enn kapasitet, vil også endringsad-gang utover 5 år i skattesaken kunne bortfalle. Dette vil videre bety at det i skattesakene vil være behov for en tettere dialog mellom politi og etaten enn det som er i dag.

4.11 Nærmere om NAV Kontrolls anmeldelser

NAV er ikke en kontrolletat, men har et eget resul-tatområde – NAV Kontroll, som er dedikert opp-gavene med å forebygge, avdekke og anmelde trygdesvindel. Den virksomheten som NAV Kon-

2012 2013 2014 2015

Anmeldelser på bakgrunn av bokettersyn 28 51 26 52

Ant henleggelser 4 10 46 28

Herav henleggelser på kapasitet 3 9 34 27

Ant reaksjoner 16 10 12 12

Ubetinget fengsel 8 1 0 3


troll utfører i NAV omfattes dermed av begrepet «kontrolletat». NAV Kontroll er i utgangspunktet godt fornøyd med samhandlingen med politiet. Dette gjelder både forut for at anmeldelse inngis og oppfølging av anmeldelse.

Anmeldelsesstatistikken er som følger:NAV anslår at mellom 60 og 70 % av anmeldel-

sene derfra er saker som er bevismessig enkle. Dette er bl a et resultat av et regelsett med klare kriterier for hvilken informasjon borgerne skal gi, i hvilken form og det ansvar man har for at opplys-ningene er korrekte. På denne måten er NAVs praksis og regelverk innrettet for å sikre etterle-velse, og samtidig gjøre lovbrudd enklere å følge opp.

Det er derfor svært lite etterforskning som gjenstår å gjøre for politiet når de mottar dem. Eta-ten har arbeidet mye med kompetanseutvikling hos sine saksbehandlere i utredningen og behandlingen av straffesakene. Tilbakemeldinger fra politiet er også at NAV-sakene gjennomgående er svært godt forberedt og ryddig satt opp. Noen saker behandles av de lokale øko-teamene, mens andre behandles i den ordinære linjen. NAV har i svært liten grad saker hos Økokrim, annet enn i forbindelse med større sakskomplekser der også trygdebedrageri kan inngå.

Sammenlignet med øvrige nordiske land, lig-ger Norge svært godt an på dette området. I Sve-rige blir anmeldelser av trygdebedrageri i langt mindre grad iretteført enn i Norge. Også i Dan-mark er tallene dårligere enn i Norge, men likevel bedre enn i Sverige.

NAV ser imidlertid at det er lokale forskjeller på hvorledes deres anmeldelser håndteres. Enkelte politidistrikter utmerker seg i positiv for-stand, mens i andre politidistrikter blir sakene ofte gamle og ender raskere med henleggelse. Én ild-sjel i politidistriktet kan gjøre en stor forskjell, med en tilsvarende fall i statistikken når vedkom-mende slutter.

NAV vil fremheve behovet for spesialkompe-tanse på fagområdet som en særlig vesentlig suk-

sessfaktor for bekjempelsen av denne type krimi-nalitet. Økonomisk kriminalitet er et eget fag, og dette må påtalemyndigheten ta konsekvensen av. Det må være større og bedre øko-enheter, som også må ha fokus på tverrfaglighet og internasjo-nale aspekter.

4.12 Nærmere om Tolletatens anmeldelser

Her sondres det mellom to hovedkategorier av kriminalitet;– Anmeldelse av saker fra grensekontrollen

(smuglingstilfellene)– Anmeldelse av økonomisk kriminalitet/

avgiftsunndragelser

4.12.1 Anmeldelser og oppfølging av saker fra grensekontrollen

Det er ved smugling avdekket på grensekontroll at tollmyndighetene til daglig har tettest samar-beid med politiog påtalemyndighet. Det er også her den klart største andelen av anmeldelser fra tolletaten oppstår.

Sakene kjennetegnes ved at overtredelser avdekkes i forbindelse med selve innføringen av en vare til Norge. For eksempel skjer dette i form av innførsel av ulovlige eller restriksjonsbelagte varer, eller innførsel av ellers vanlige varer der melde-, fremleggelse- og deklarasjonsplikten er overtrådt. De vanligste typetilfellene er overtre-delser der ulovlige eller restriksjonsbelagte varer er innført enten ved vanlig post eller som pakke (post- og kurérsaker), og overtredelser tilknyttet passeringer på grønn og rød sone ved grenseover-gangene hvor varer innføres ulovlig på person eller i bagasje (tollfiltersaker).

Tall fra 2013 – 2015 viser at Tolletaten politian-melder over 7 000 saker fra grensekontrollen hvert år. Dette omfatter både saker hvor Tolleta-ten sender en formell anmeldelse i tillegg til toll-rapporten (rapporten fra tolltjenestemennene som har utført kontrollen), og saker hvor Tolleta-

1 Ad. «stilt i bero» – på grunn av anmeldelse på utlandsområdet, ofte vanskelig å få tak i mistenkte.2 Resultatet dreier seg om saker mottatt i retur fra politi/domstol det enkelte året og omfatter i stor grad anmeldelser sendt poli-

tiet forutgående år.

2011 2012 2013 2014 2015

Anmeldelser 1 358 1 199 1 318 1 244 1 472

Henleggelse og stilt i bero1 2 29 % 29 % 17,6 % 16,2 % 15,6 %

Frifinnelser (*) 3 % 6,9 % 2,9 % 2,6 % 2,8 %


ten kun oversender tollrapporten til politiet. I de sistnevnte tilfeller legger politiet inn tollrapporten som anmeldelse, eller utferdiger selv en anmel-delse under henvisning til tollrapporten. Antall anmeldelser varierer fra tollregion til tollregion, men et klart flertall av anmeldelser skjer fra Toll-region Oslo og Akershus og Tollregion Øst-Norge.

Alvorlighetsgraden av de overtredelsene som anmeldes varierer, men de aller fleste sakene er innenfor det som kan avgjøres med et vanlig fore-legg.

Av de rundt 7 000 sakene fra grensekontrollen som tolletaten politianmelder hvert år, henlegges i overkant av 2 000 saker. Det vil si at i gjennomsnitt henlegges i alt ca. 30 prosent av sakene etaten politianmelder. Av de 2 000 sakene som henlegges utgjør post- og kurérsakene den klart største andelen med ca. 75 – 80 %.

Det foreligger ikke bekreftet statistikk som viser årsaken til at anmeldelsene fra Tolletaten henlegges. Tollregionene opplyser at de vanligste henleggelsesårsakene de får underretning om, er manglende kapasitet eller bevisets stilling. Tollre-gionene opplyser om flere saker hvor henleggel-sesårsaken oppgis å være bevisets stilling, men hvor tollregionen mener at bevissituasjonen er klar. Den anmeldte personen har for eksempel overfor tollmyndighetene erkjent å ha smuglet den mindre mengden narkotika det er tatt beslag i, og dette fremgår av tollrapporten. I disse sakene antar tollregionen at det i realiteten er manglende kapasitet hos politiet som har medført henleggel-sen.

Fra dette kan det sluttes at en stor andel av de rene tollfiltersakene behandles på en kvalitets-messig god måte og gis en adekvat påtalevurde-ring ved behandlingen hos politiet. Vi mener like-vel det er mulig å effektivisere ressursbruken i begge etater i disse sakene, se nærmere nedenfor. Når det gjelder post- og kurérsaker, fremgår det at andel henleggelser er på ca. 75 prosent. Dette tal-let er for høyt, og for tolletaten kan det synes som om en stor andel av disse sakene blir henlagt uten at det vurderes å foreta etterforskingskritt i sakene. Her er ofte bevissituasjonen klar i forhold til at det er foretatt en ulovlig innførsel, men skyld-spørsmålet kan være mer utfordrende å avklare.

4.12.2 Anmeldelser og oppfølging av saker om økonomisk kriminalitet/ avgiftsunndragelser

Fra og med 1.1.2017 overtok Skatteetaten store deler av forvaltningsansvaret for innførsels-mer-verdiavgift og særavgifter. Tolletaten vil imidlertid fortsatt ha ansvaret for å kontrollere at reglene om korrekt toll- og vareførsel overholdes. Saker omtalt i dette punkt omfatter gjerne alvorlige over-tredelser av avgiftsbestemmelsene, men samtidig også overtredelse av tollovens bestemmelser om korrekt vareførsel.

Anmeldelser som gjelder økonomisk krimina-litet knytter seg til saker som gjelder større avgiftsunndragelser, hvor overtredelsens alvorlig-hetsgrad tilsier en strengere reaksjon enn en administrativ sanksjon. Normalt er dette varer som i seg selv ikke er ulovlige å innføre, men hvor

År anmeldt Antall Dom/påtaleavgjørelse Henlagt

2013 7 123 5 018 2 105

2014 7 305 5 120 2 185

2015 7 354 5 427 1 927

SUMMER21 782

15 565 (71 %)

6 217 (29 %)

NB: merk at dette ikke er bekreftet statistikk, men tall innhentet fra regionene i anledning henvendelsen

År anmeldt Antall Dom Henlagt Pågående Ingen svar

2013 26 11 10 1 4

2014 28 11 13 2 2

2015 21 8 2 1 10

SUMMER 75 30 25 4 16


det foreligger en overtredelse i forbindelse med innførselen som kan, eller har, medført betydelige avgiftsunndragelser. For eksempel kan det være at varene er deklarert på feil varemottaker (som i motsetning til faktisk vareeier kan ha fradragsrett for mva.), at det er deklarert for lav verdi, eller at en vare er innført uten å bli deklarert og avgiftsbe-lagt (smuglingstilfeller). Denne typer overtredel-ser avdekkes normalt ved utførte deklarasjons- eller etterkontroller.

Interne tall fra tollregionene viser at det totalt er anmeldt ca. 75 saker om økonomisk kriminali-tet i perioden 2013 – 2015. Det er således vesentlig færre anmeldelser som gjelder denne type over-tredelser, enn tollfilter/post- og kurér-sakene. Av de 75 sakene som er blitt anmeldt har om lag 30 ført til domfellelse, 25 (33 %) er blitt henlagt og ca. 20 er pågående/ubesvart. Det er en liten overvekt av privatpersoner som er blitt anmeldt, i forhold til foretak.

4.13 Nærmere om Arbeidstilsynets anmeldelser

4.13.1 Riksrevisjonens undersøkelse av myndighetenes innsats mot arbeids-miljøkriminalitet, Dok 3:15 (2015 – 16)

«Riksrevisjonen registrerer at Arbeidstilsynet i perioden 2012−2015 har levert ca. 140−150 anmeldelser i året. En analyse av alle anmeldel-ser fra andre halvår 2014 viser at et klart flertall av disse omhandler arbeidsulykker eller fare for arbeidsulykke eller helseskade. Bare 17 av de 66 anmeldte sakene i andre halvår 2014 gjel-der direkte eller indirekte sosial dumping. Konsekvensen av Arbeidstilsynets anmeldel-sespraksis er at anmeldelse brukes lite som vir-kemiddel for å sikre et arbeidsliv uten sosial dumping og organisert kriminalitet.

En betydelig andel av Arbeidstilsynets inspektører, jurister og tilsynsledere oppgir i spørreundersøkelsen at de har vært involvert i tilsyn der det har vært aktuelt å anmelde, men der det likevel ikke ble anmeldt. I spørreunder-søkelsen og i intervjuene med regionene blir det trukket fram som viktige årsaker at det er ressurskrevende å anmelde, og at politiet hen-legger mange av anmeldelsene. Det foreligger samarbeidsavtaler mellom Arbeidstilsynets regioner og politidistriktene, men det varierer om samarbeidet innebærer jevnlig dialog om saker som er aktuelle for anmeldelse. Politiets prioritering av anmeldelser påvirker Arbeidstil-

synets tilbøyelighet til å anmelde straffbare for-hold. Riksrevisjonen mener derfor det er uhel-dig at Arbeidstilsynet og politidistriktene ikke har mer jevnlig dialog, fordi dette kunne gjøre anmeldelse mer egnet som virkemiddel mot arbeidsmiljøkriminalitet og redusert risikoen for sosial dumping.»

4.13.2 Arbeidstilsynets egenvurdering

Det er inngått lokale samarbeidsavtaler mellom Arbeidstilsynets syv regioner og politidistriktene. Det overordnede mål for samarbeidet er å styrke bekjempelsen av arbeidsmiljøkriminalitet og bidra til at behandlingen av saker som anmeldes til poli-tiet holder høy kvalitet og er mest mulig effektiv. Felles problemer drøftes og løses, samt at etatene utveksler informasjon for bekjempelse av arbeids-miljøkriminalitet.

Arbeidstilsynet deltar også i Sentralt Miljø-forum i regi av politidirektoratet. I tillegg deltar alle regioner i de fylkesvise miljøforumene i regi av politiet. Direktoratet har årlige kontaktmøter med ØKOKRIM.

Arbeidstilsynet opplever at politiet i stor grad er positive til å samarbeide. Jevnlige møter og overordnede planer er suksesskriterier. Til tross for godt samarbeid har tilsynet likevel utfordrin-ger med å få sakene våre prioritert av politiet.

Anmeldelsene

Arbeidstilsynet inngir anmelder og skriver tilråd-ninger til politiet. En tilrådning er Arbeidstilsynets vurdering av og anbefaling til oppfølging av et mulig straffbart forhold. Arbeidstilsynet tilrår også i saker uten forutgående anmeldelse, for eksempel etter en arbeidsulykke hvor politiet igangsetter etterforskning av eget tiltak.

Arbeidstilsynet har følgende oversikt over antall inngitte anmeldelser og tilrådninger:

Arbeidstilsynet erfarer at politiets oppfølging av anmeldelsene tar lang tid. Det tar lang tid før mulige straffbare forhold etterforskes, også etter at tilrådning er inngitt. Arbeidstilsynet opplever at viktige saker blir henlagt av politiet, og at dette kan skyldes kapasitetsutfordringer hos politiet. Arbeidstilsynet erfarer at politiets lange saksbe-handlingstid gir strafferabatt i saker med alvorlige brudd på arbeidsmiljøregleverket. Dette svekker den preventive effekten og i siste instans under-graves anmeldelsesinstituttet.

Arbeidstilsynet ser at det er varierende kom-petanse og kunnskap om dette regelverket i enkelte politidistrikt. Arbeidstilsynet blir i for liten


grad involvert i politiets saksbehandling, for eksempel til bistand i avhør.

Samarbeid mellom jurister i tilsynet og påtale-myndigheten er varierende og er i noen distrikt personavhengig. Det er ofte tett samarbeid i tyn-gre saker.

Arbeidstilsynet har utarbeidet retningslinjer for hvilke typer lovbrudd som skal lede til anmel-delse og hvilke som bør sanksjoneres med over-tredelsesgebyr. Etaten erfarer at retningslinjene i stor grad blir fulgt og at alvorlige saker blir anmeldt. Arbeidstilsynet har likevel få anmeldel-ser og har i den siste tiden iverksatt tiltak for å sikre at de riktige sakene anmeldes og at antall anmeldelser vil dermed øke.

Den stadig økende alvorlige kriminaliteten må møtes med strenge reaksjoner. Det er avgjørende at politiet følger opp sakene og at straffenivået er høyt. Det er lite motiverende for etaten at krimi-nelle får strafferabatt på grunn av lang saksbe-handlingstid hos politiet.

Arbeidstilsynet mener forbedringspotensialet i dagens system må utnyttes, og at politiet tar i bruk Arbeidstilsynets kompetanse i større grad der de selv ikke har nok kunnskap. Arbeidstilsy-net legger omfattende ressurser i hver enkelt anmeldelse og tilrådning. Dette bør gjøre politiet godt rustet til videre etterforskning eller til avgjø-relse av saken.

4.14 Oppsummering av punkt 4

Status pr dags dato er at politiets og påtalemyndig-hetens behandling av økonomiske straffesaker ikke er tilfredsstillende, hverken når det gjelder kapasitet eller kompetanse, bortsett fra for NAV-sakene og tildels for sakene fra Arbeidstilsynet, (som imidlertid jevnt over anmelder langt enklere saker enn det toll og skatt gjør). Man kan jo spørre seg hvordan denne situasjonen kunne opp-stå, men for vårt formål er jo ikke dette nødvendig å besvare.

Det er ingen saklig grunn til å tro at det kom-mer til å bli mindre økonomisk kriminalitet i frem-tiden, sml. også Økokrims trusselvurdering. Antall anmeldelser vil sannsynligvis øke. Er påta-

lemyndigheten rustet til å møte større utfordrin-ger på området?

Nærpolitireformen skal gi færre distrikter og mer robuste økoteam, men vil dette fullt ut avhjelpe behovet for skjermede, samlokaliserte ressurser, enhetlig prioritering og oppgaveløsning på tvers av politidistrikter, slik at saksbehandlin-gen kommer opp på et tilfredsstillende nivå? Poli-tidistriktene er ikke pålagt å samlokalisere de nye øko-seksjonene («Enhet for etterforsking av øko-nomisk kriminalitet og miljøkriminalitet»), og det er nærliggende å anta at flere av dem vil videre-føre dagens spredte lokalisering.

Det er, og vil antagelig dermed fortsatt være et klart avvik mellom de forventninger og føringer myndighetene har til etterforskning og irettefø-ring av økonomisk kriminalitet, og virkeligheten.

Dette bør utgjøre et tilstrekkelig omstillings-trykk til å begrunne endringer på feltet. Spørsmå-let er jo om dette er et erkjent omstillingsbehov, noe som er vilkåret for endring.

Etter min mening må utvalget uttrykkelig ta stilling til om den eksisterende situasjonen for økonomiske straffesaker, og antatt fremtidig utvikling i samme spor, er akseptabelt eller ikke. Dersom situasjonen skal aksepteres som den er, må dette begrunnes. Dersom situasjonen ikke er akseptabel må utvalget komme med forslag til endringer.

Når det gjelder kompetanse, påpekes det kort at etter- og videreutdanning på feltet må tilbys og prioriteres av lokal ledelse.

5 Mulige tiltak som utvalget bør vurdere i lys av nå-situasjonen

5.1 Innledning

Man kan tenke seg flere mulige tiltak for å bøte på situasjonen som er beskrevet ovenfor:– Bør politiog påtalemyndigheten få økte øre-

merkede ressurser på øko-området?– Organiseringen av arbeidet på området: Bør

Økokrim beholdes og eventuelt styrkes som særorgan på feltet, herunder få et direkte sty-ringsansvar for de lokale økoteamene?

1 Mange av disse sakene er fortsatt til behandling hos politiet.

2012 2013 2014 2015

Anmeldelser/tilrådinger 141 154 135 141

Henleggelser 32 39 38 151


– Bør kontrolletatene få større hjemler for å ilegge administrative sanksjoner i stedet for straffesak, kombinert med en avkriminalise-ring av mindre alvorlige overtredelser?

– Bør enkelte kontrolletater få utvidede kontrollog sanksjonshjemler og/eller påtalekompe-tanse, slik at presset på påtalemyndighetene letter?

– Er det andre tiltak som kan bedre samhandlin-gen mellom påtalemyndigheten og samarbei-dende aktører, typisk kontrolletatene?

5.2 Økte øremerkede ressurser til etterforskning og påtale på øko-området

Dette ville klart avhjelpe situasjonen, men vil kreve mye penger. Er det sannsynlig at dette vil bli gjennomført, og at midlene/personale ikke vil bli omdisponert av den enkelte politimester? Hvem skal i tilfellet øremerke midlene?

5.3 Organiseringen av Økokrim og økoteamene

Utvalget bør vurdere å si noe om Økokrims stil-ling som særorgan på dette området, samordnet med særorgansutredningen.– Bør Økokrim få et nasjonalt fag- og styringsan-

svar for samtlige øko-team, uavhengig av lokal politimester?

– Bør Økokrim legges direkte under Riksadvo-katen, utenom POD?

– Skal utvalget si noe om Økokrims indre organi-sering, der statsadvokaten er en integrert del av etterforskningen, og de sikkerhetsmekanis-mer som benyttes der for å sikre objektivitet (internkontrollsystemer)?

– Bør Øko-teamene ta samtlige mengdesaker, slik at disse løftes ut av generalistsfæren, gjen-nom standardiserte rutiner og begrenset arbeidsinnsats? (Se Nasjonalt Fagansvar, del-rapport 2, side 28).

5.3.1 Kort om integrert påtale og etterforskningsledelse på statsadvokatnivå

Det minnes innledningsvis om at Økokrim har hatt en domfellelsesprosent på 85, de siste fem årene, noe som underbygger at etterforskningsle-delsen og påtalearbeidet forøvrig er mer enn for-svarlig i enheten.

Her er det forøvrig av interesse å se på ordnin-gen i Sverige, Danmark, Nederland osv. Også i

disse landene har enhetene som tilsvarer Øko-krim (Ekobrottsmyndigheten, SØIK) den samme ordningen som Økokrim har i dag, med integrert påtale på statsadvokatnivå, der samme statsadvo-kat følger saken fra oppstart til endelig dom.

For å sikre objektivitet og rettssikkerhet har disse organene implementert internkontroll-systemer som skal gi «motstand» under etterfors-kningen og påtaleavgjørelsen. I Økokrim er føl-gende tiltak etablert for å sikre kvalitet, objektivi-tet og rettssikkerhet:– Etablert saksbehandlingsbase som omfatter en

detaljert beskrivelse av obligatoriske rutiner for de ulike fasene i saksbehandlingen.

– Etablert rutine for forprosjekt før saksinntak, for å sikre at det er de riktige sakene som pluk-kes ut til behandling.

– Krav om løpende oppdatert arbeidssiktelse, som synliggjør påtalemessige beslutninger om avgrensning og målretting av etterforsknin-gen.

– Løpende bruk av etterforskningsplan, bevisno-tat, saksmøter og sjekkliste ved påtalevedtak.

– Samtlige saker Økokrim har hatt til behandling evalueres, både med henblikk på etterforsknin-gen og iretteføringen.

– Opplæringsprogram og fadderordning for nyansatte, internundervisning for samtlige ansatte.

5.3.2 Kort om nasjonalt fagansvar for Økokrim

Riksadvokatens oppdragsbrev av 9.10.2014 ber om en bred vurdering av et nasjonalt fagansvar for Økokrim på området. Som resultat av dette avga en arbeidsgruppe «Utredning om nasjonalt fagan-svar for Økokrim, delrapport 2», den 30.4.2015. Denne rapporten tar for seg hvordan innsatsen på området best kan innrettes i de nye politidistrik-tene, og må sees i sammenheng med forslagene som kom i delrapport 1.

I den første rapporten ble det foreslått at Øko-krim skal ha ansvar for å utarbeide og ajourholde felles beste praksis for å håndtere saker på områ-det. Det ble videre foreslått tettere dialog mellom Økokrim og økoteamene, samt evaluering av større saker for å avdekke utviklingsbehov. Det ble også foreslått tiltak for å styrke kompetanseo-verføringen fra økokrim til økoteamene på ulike måter, samt at Økokrim etter avtale i enkeltsaker kunne få tildelt fagledelse over økoteamet.

I delrapport 2 foreslås det i tillegg at Økokrim tildeles fagledelsesmyndighet over økoteamene på statsadvokatnivå, for store og kompliserte saker på området, samt at Økokrim gis formell


kompetanse til å gi instrukser om arbeidsmeto-dikk i straffesaker på feltet. For å styrke oppfølgin-gen av måloppnåelse foreslås det videre at Øko-krim får en formell rolle i styringsprosessen av økoteamene primært gjennom årlige lærings- og forbedringsprosesser basert på resultatmåling, samt at Økokrim utarbeider årlige måloppnåelses-rapporter.

5.4 Nye hjemler for administrative sanksjoner

I NOU 2003: 15 «Fra bot til bedring» la utvalgets forslag til rette for at å avkriminalisere overtredel-ser som nå er belagt med straff, der administrative sanksjoner eller tvangsmulkt kan sikre etterle-velse. Reglen i straffeprosessloven § 71 c som gir adgang for påtale til å henlegge sak og overføre den til administrativ sanksjon i forvaltningen, har ennå ikke trådt i kraft.

Både Riksadvokatens prioriteringsrundskriv, Nærpolitireformen samt Etterforskningsløftet underbygger at det å avgjøre saken på stedet, og i én etat, ansees å være mest ressurseffektivt. I Prop. 62 L (2015 – 2016) støtter Justis- og Bered-skapsdepartementet følgende utsagn i NOU 2003:15 i pkt. 10.5.2.2:

«Kostnadene reduseres (totalt sett) ved at saken normalt bare behandles i én etat (forvalt-ningen) istedenfor i to eller tre (forvaltningen, politiet/påtalemyndigheten og eventuelt dom-stolene)».

Dersom enklere forhold tas ut av straffebestem-melsen, samsidig som kontrolletatene får hjem-mel til å ilegge administrative sanksjoner i form av betydelige beløp, vil man kunne «flytte» de min-dre alvorlige straffesakene ut fra politiog påtale, og på den måten frigjøre kapasitet som kan bru-kes på de mer omfattende sakene. Se nærmere NOU 2003:15:

«Mandatet fremhever to hovedsvakheter ved det nåværende sanksjonssystem for overtredel-ser av særlovgivningen: Altfor mange, til dels bagatellmessige regelbrudd er straffbare, og en altfor stor del av straffebestemmelsene er tomme trusler i den forstand at de i liten grad – eller ikke i det hele tatt – blir håndhevet. Begge deler er samfunnsmessig uheldig og svekker respekten for straff. På mange områder er det dessuten grunn til å anta at andre sanksjoner enn straff både kan gi bedre etterlevelse av reglene og kreve færre ressurser.» (pkt. 1.2)

«Administrative sanksjoner vil normalt være mer effektive enn straff ved at man sparer tid og kostnader, samtidig som håndhevelsen bedres. Kostnadene reduseres (totalt sett) ved at saken normalt behandles i én etat (forvalt-ningen) istedenfor i to eller tre (forvaltningen, politiet/ påtalemyndigheten og eventuelt dom-stolene). Behandlingen i forvaltningen vil dess-uten ofte være enklere enn i strafferettsappara-tet. At saken behandles i én etat istedenfor i flere, medfører også at administrative sanksjo-ner normalt kan ilegges raskere enn straff. Kort tid mellom overtredelse og sanksjon er viktig for sanksjonens preventive virkning.» (pkt 1.3)

I Riksrevisjonens undersøkelse av myndighetenes innsats mot arbeidsmiljøkriminalitet, Dok 3:15 (2015 – 16) blir det imidlertid fremhevet at Arbeidstilsynet ikke har vært flinke nok til å benytte den administrative sanksjonsmuligheten de fikk med hjemmel i lov, i 2013:

«I juni 2013 vedtok Stortinget at Arbeidstilsy-net skal kunne ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på arbeidsmiljøregelverket. Det ble ved innføringen av dette virkemiddelet forutsatt at det ville gi en mer effektiv håndhevelse av og respekt for regelverket, og at virksomheter som gjør seg skyldig i brudd på regelverket, skulle få en merkbar økonomisk reaksjon. Fler-tallet i arbeids- og sosialkomiteen framhevet det økte omfanget av sosial dumping som en begrunnelse for å utvide Arbeidstilsynets sank-sjonsmuligheter, jf. Innst. S. 333 (2011 – 2012).

Riksrevisjonen registrerer at overtredelses-gebyr har blitt svært lite brukt etter at dette vir-kemiddelet ble innført 1. januar 2014. Det er i perioden 2014−2015 ilagt 33 overtredelsesge-byrer.

Spørreundersøkelsen til Arbeidstilsynet viser at en viktig årsak er at det er ressurskre-vende og komplisert å vurdere om det er grunnlag for å ilegge gebyr. Gebyrene er i all hovedsak ilagt for forhold som gjelder sikker-het, for eksempel farlig arbeid i høyden. Riks-revisjonen ser det som uheldig at Arbeidstilsy-net ikke har innfridd forutsetningene om å bruke overtredelsesgebyr som et virkemiddel mot sosial dumping − noe som var en viktig begrunnelse fra Stortingets side. Riksrevisjo-nen mener at Arbeidstilsynet i større grad burde ha tatt i bruk overtredelsesgebyr for å sikre mer effektiv håndhevelse av og respekt for arbeidsmiljøregelverket.»


5.5 Utvidelse av kontrollog sanksjonshjemlene til kontrolletatene

5.5.1 Innledning

Utvalget bør ta stilling til om det er oppgaver som i dag tilligger politi/påtalemyndigheten, som hel-ler kan legges til andre, slik at straffeforfølgnin-gen og dermed etterlevelsen styrkes. Svært mange andre land har slike ordninger.

Samtlige kontrolletater har i sitt mandat at de skal opptre objektivt i sin saksbehandling. Etatene møter av og til en «fordom» om at de på grunn av sin anmelderrolle er partiske og subjektive. Eta-tene er imidlertid ikke mindre objektive enn poli-tiet. Beviskravene er selvsagt ulike, men det er liten grunn til å tro at jurister i kontrolletatene vil ha problemer med å vurdere en sak i lys av det relevante beviskravet avhengig av om saken er rent sivil eller om den skal vurderes strafferetts-lig. Dette er jo f.eks. vurderinger dommere klarer utmerket.

Regelverk i Danmark og Sverige mv.

I Danmark og Sverige har de andre ordninger enn i Norge, når det gjelder økonomisk kriminalitet. Det kan være god grunn til å vurdere disse som alternativer også her.

I Danmark har skatteetaten hjemmel til å skrive ut administrative straffegebyr på opp mot Dkr 440 000 ved forsettlig skatteunndragelse på opp til Dkr 250 000, og straffegebyr uten maks-grense for grov uaktsom unndragelse, der skatt-yter erkjenner forholdet. Skatteetaten kan også skrive ut «ordensbøder» på mellom Dkr 1 000 og 5 000, for forhold som ikke har medført unndra-gelser. Dersom disse typene sanksjoner ikke ved-tas av skattyter, oversender Skat en tiltalebegjæ-ring til politiet, som i mange tilfeller vil kunne tas til retten uten ytterligere etterforskning.

I Sverige har Skatteverkets skattebrottsenhe-ter (SBE) etterforskningskompetanse i straffesa-ker. Etterforsknings-kompetansen er regulert i Lag (1997:1024) om Skatteverkets medverkan i brottsutredningar. Det er etablert SBE-kontorer i

Figur 1.6

Från brottsanmälan till dom

Skatteverket

Beskattningsverksamhet

Skattebrottsenhet

Åklagare

Brottsanmälan upprättas ochsänds till åklagere

Förundersökning genomförs

Förundersökningsprotokollupprättas, delgivning

Förundersökninginleds inte

Förundersökning inleds

Direktiv för utredningen

Förundersökning läggs ned

Strafföreläggande

Beslut om att väcka åtal + Rättegång


åtte av Sveriges største byer, og bemanningen er på totalt ca 200 personer.

Det er statsadvokaten som beordrer og styrer etterforskingen i regi av Skattebrottsenheter. Sve-rige har et eget myndighetsorgan Ekobrottsmyn-digheten, som er underlagt Justisdepartementet på linje med riksåklagaren og rikspolischefen. Enheten har ansvaret for saker om regnskapso-vertredelser, skattesvik, konkurssaker, VPS-over-tredelser, aksjelovbrudd og lignende kompliserte økonomisaker. De får saker gjennom egen etter-retning, anmeldelser fra kontrollmyndigheter og andre, og fra Grov Organiserad Brottslighets-sats-ningen.

Andre saker på området som ikke håndteres av Ekobrottsmyndigheten håndteres av ordinær politiog påtalemyndighet.

I 2014 behandlet Ekobrottsmyndigheten 5 573 saker, hvorav 2 514 var mengdesaker. Mengdesa-ker omfatter bl a enklere skattesaker, selskapslov-brudd og konkurssaker, og siles ut av utvalgte, erfarne jurister ved enheten. Selve etterforskning av en slik mengdesak skal ikke overstige 8 timer. En del av disse sakene er av samme type som i Norge i dag henlegges i stort omfang.

I 2014 ble ca ¼ av Ekobrottmyndighetens saker etterforsket av Skattebrottenhetene innen-for det svenske skatteverket. Ekobrottsmyndighe-ten driver kompetansehevende tiltak for SBE for å sikre best mulig etterforskning av sakene.

Som det fremgår av figuren er Skattebrott helt adskilt fra Skatteverkets øvrige drift.

Den svenske modellen utløser kapasitet hos politiet, gir klarhet i forhold til bevissikring og bevisopptak samt eierskap til ressursstyring og ansvar. Alt av maktutøvelse, sikkerhet i forhold til tjenestemenns arbeid ivaretas av det ordinære politiet. Skattebrott har slik det oppleves i Sverige vært en suksess både med hensyn til etterfor-sking av skattekriminalitet, og etterforsking av organisert kriminalitet.

Nederlandske FIOD (som er den del av skat-teadministrasjonen som har politimyndighet) har tydelig gitt uttrykk for at de ikke ville ha kunnet holde et nivå på etterforsking av økonomisk kri-minalitet dersom de hadde vært nødt til å la dette skje gjennom det ordinære politisystemet.

Politimessig etterforskningskompetanse er forøvrig gitt til skatteetaten i 28 land, hvorav vi sammenligner oss med de fleste av dem. Se Modell 1 og 2 i tabellen nedenfor, som er hentet fra OECD-rapporten «Effective Inter-Agency Co-operation in fighting tax crimes and other finan-cial crimes – 2013, Second edition», der det også heter at landene bør:

«[E]evaluate the legal and operational ability of the tax administration to be involved in tax crime investigations, where these are conduc-ted by other agencies. Countries should explore ways to remove potential barriers, and consider requiring increased participation in investigations by tax officials, taking into acco-unt the peculiarities of the different organizati-onal models discussed in the report.»

Rapporten fremhever således fordelene ved å i større utstrekning involvere skatteansatte i etter-forskningen av skatte- og avgiftssaker.

De organisatoriske modellene det her vises til fremkommer på side 31 i rapporten:

Spørsmålet om påtalekompetanse til kontrolle-tatene ble også behandlet i Juristforbundets utred-ning av november 2013 «Bekjempelse av organi-sert økonomisk kriminalitet gjennom etterfors-knings- og påtalesamarbeid mellom politiet og statlige kontrolletater»:

«Juristforbundet mener at det haster med å vurdere ansvars- og oppgavefordelingen innen-for i alle fall området for mindre saker med øko-nomiske kriminalitet. Derfor har forbundet ini-tiert et samarbeidsprosjekt mellom represen-tanter for politijuristene og juristene i Skatteetaten, Arbeids- og velferdsetaten og Tollvesenet. Målet har vært å belyse i hvilken grad de ressurser samfunnet benytter til bekjempelse av økonomisk kriminalitet brukes hensiktsmessig og hvilke utfordringer etatene står overfor når de skal samarbeide om å bekjempe denne kriminaliteten, dessuten fore-slå konkrete tiltak som kan bidra til en mer effektiv kriminalitetsbekjempelse. (...)

En tildeling av etterforskningskompetanse til fagetatene vil fravike prinsippet i Norge om ett enhetlig politi som monopolist på å etterfor-ske straffbare forhold. Men som beskrevet er det flere etater som avdekker, undersøker og oppklarer straffbare forhold. Forholdene blir så oversendt politiet, som vil kunne etterforske saken dersom det er grunnlag for det og der-som de har kapasitet. Denne modellen har lange tradisjoner i Norge. Spørsmålet er om tradisjon alene er en god nok grunn til å ikke tenke nytt på dette feltet. Det er etter vår opp-fatning tvilsomt om dette er den optimale modellen for samfunnets straffeforfølgning av kriminalitet.

Dersom man evner å skape organisasjoner og kultur som ivaretar rettssikkerhetsgarantier og personvern, med kontroll og styring fra en


uavhengig påtalemyndighet, vil man kunne få flere ben å stå på. Det er grunn til å tro at de fagpersonene som kontinuerlig arbeider med disse problemstillingene, kan utføre dette vel så godt som politiet. (...)»

5.5.2 Kontrolletatene gis (utvidet) hjemmel til å ilegge forenklet forelegg eller betydelige gebyr

Et mulig tiltak for å lette arbeidsbyrden for påtale-myndigheten er at man beholder kriminaliserin-gen av overtredelsen, men lar forvaltningen ilegge forenklet forelegg, eller betydelige gebyr.

Som vist ovenfor er danske skattemyndigheter gitt hjemmel til å ilegge tildels betydelige bøter for skatte- og avgiftsunndragelser.

I Norge har tollmyndighetene allerede i dag hjemmel til å utstede forenklet forelegg for tollo-vertredelser av mindre alvorlig art, jf. tolloven § 16-9. Dette gjelder innførsel av bestemte meng-der alkoholholdige drikkevarer, tobakksvarer, drivstoff og andre varer. Overtredelser som over-stiger disse mengde- og verdibegrensningene må forfølges ved anmeldelse til politiet. Forenklet forelegg kan heller ikke utstedes for vare som det

krever særskilt tillatelse til å innføre, som for eksempel narkotika, legemidler og våpen. Det innebærer at alle tollovertredelser knyttet til inn-førsel av narkotika, legemidler og våpen som Tol-letaten avdekker, må politianmeldes og avgjøres av politiet. Dette gjelder selv om overtredelsen gjelder mindre mengder.

Det er imidlertid mest effektivt å få avgjort en straffesak på stedet, der det er grunnlag for det. Enkelte politidistrikt har utviklet en praksis der vanlig forelegg kan meddeles overtrederen på ste-det mens han fortsatt står i tollkontrollen, fordi det har vist seg å være en effektiv og ressursbes-parende måte å avgjøre mindre alvorlige saker på.

Tolletatens beslagsstatistikk viser 69 372 beslag av alkohol- og tobakksvarer i årene 2013 – 2015

som ble avgjort med forenklet forelegg av Tol-letaten. Mengdegrensene for forenklet forelegg i dag er imidlertid såpass lave at selv en dobling av disse vil ha relativt liten effekt volummessig. For å sikre en betydelig besparelse for politiet ved at tol-letaten tar flere av disse sakene, vil det antagelig være hensiktsmessig ikke bare å doble mengde-grensen, men å øke disse opp til det nivået for ordinære forelegg utstedt av politiet i Øst benyt-

1 In Spain, tax crime investigations are currently directed by an examining judge.

Model 1Tax administration directs ad conducts investigations

Model 2Tax administration conducts investigations, directed by prosecutor

Model 3Specialist tax agency outside tax administration conducts investigations

Model 4Police or public prosecutor conducts investigations

AustraliaCanadaGermanyGreeceIndiaIrelandJapanKoreaMalaysiaNew ZealandSingaporeSouth AfricaSwitzerlandUgandaUnited KingdomUnited States

AustriaAzerbaijanEl SalvadorEstoniaHungaryLatviaNetherlandsPortugalSerbiaSwedenSpain1

United States

GhanaGreeceIcelandTurkey

BelgiumBrazilBurkina FasoChileColombiaCosta RicaCzech RepublicDenmarkFinlandFranceIcelandLithuaniaLuxemburgMexicoNorwayPeruSlovak RepublicSloveniaSpain

16 countries 12 countries 4 countries 19 countries


ter, ved smugling av alkohol og tobakk. Da ville ytterligere ca. 1700 beslagstilfeller årlig vil kunne avgjøres med forenklet forelegg.

Når det gjelder narkotika har tolletaten i årene 2013 – 2015 registrert 3737 beslag innenfor de mengdene som Riksadvokaten i rundskriv har angitt at det kan utstedes forelegg for innførsel av. Antall beslag av forholdsvis mindre mengde nar-kotika, alkoholholdig drikke og tobakksvarer alene, er så høyt at det er grunn til å anta at res-sursbesparelsene for staten totalt kan være bety-delig dersom behandlingen av sakene kan effekti-viseres ved en høyere grad av behandling på ste-det.

Utvalget bør vurdere om det er hensiktsmes-sig å heve tolletatens mengde- og beløpsgrensene for forenklet forelegg opp til grensene for ordi-nært forelegg, herunder å innføre en registre-ringsordning for vedtatte forenklede forelegg.

Det kan også være grunn til å vurdere om min-dre mengder av restriksjonsbelagte varer som legemidler, narkotika og våpen skal kunne sank-sjoneres med forenklet forelegg. Bruk av foren-klet forelegg for narkotikaovertredelser reiser en del prinsipielle problemstillinger, og inngår i den generelle narkotikadebatten. Når det gjelder andre restriksjonsbelagte varer enn narkotika, er betenkelighetene mindre med å senke terskelen for bruk av forenklet forelegg.

Se forøvrig NOU 2003:15 «Fra bot til bedring» på side 260, hvor utvalget anbefaler de samme til-tak.

Videre bør utvalget vurdere å anbefale en utredning av hjemmel for skatteetaten til å ilegge forenklet forelegg/betydelige gebyrer i skatte- og avgiftssaker, etter mønster fra Danmark.

5.5.3 Bevissikring/ etterforskningskompetanse i skatteetaten

Straffeprosessuelle elementer er allerede inne i forvaltningssporet. At tilleggsskatt er straff inne-bærer bl.a. forbud mot dobbelstraff, vern mot selvinkriminering og krav til bevis utover rimelig tvil ved ileggelse av skjerpet tilleggsskatt. Skatt-yter har på denne måten fått en del straffeproses-suelle rettigheter uten at forvaltningen samtidig har fått straffeprosessuelle virkemidler til å etter-forske.

Skatteetaten bidrar i straffesaksbehandlingen bl.a. gjennom bistandsrevisorordningen og opera-tiv samarbeidsinstruks, og har avgitt ca 30 bistandsrevisorer som er tilknyttet økoteamene i politidistriktene der de styres av politiet. De utgjør ca 10 % av økoteamenes ressurser.

I tillegg bistår skatterevisorer i betydelig grad i etterforskningen av saker som anmeldes fra skatteetaten. Dette avtales i den enkelte sak, med utgangspunkt i operativ samarbeidsinstruks mel-lom politi/påtale og skatteetaten. Skatterevisor deltar da i etterforskningen i straffesporet, f.eks. ved å delta på i ransaking/beslag, beslagsgjen-nomgang, forberedelser og deltagelse i avhør, bisitter/sakkyndig vitne i retten mv. Skatterevi-sors bidrag styres da av påtale/politi i den enkelte sak.

Det er altså slik at forvaltningen allerede i dag deltar i straffeforfølgning av skatte- og avgiftskri-minalitet. Spørsmålet er om dette bør utvides.

5.5.4 Bevissikringshjemmel til skatteetaten

Stortinget har bedt regjeringen utrede om Skatte-etaten kan få bedre muligheter til å innhente rele-vant informasjon og sikre bevis, blant annet gjen-nom beslag. Det vises til Representantforslag om tiltak for å styrke kampen mot svart arbeid, Doku-ment 8:7 S (2014 – 2015), Innst. 218 S (2014 – 2015) med tilhørende stortingsvedtak 513.

Skatteetaten har hjemmel til å gjennomføre kontroll hos de opplysningspliktige ihht lignings-loven. De opplysningspliktige skal gi adgang til virksomhetens arkiver og fremlegge informasjon av betydning for skatter og avgifter og kontrollen av disse. Kontrollhjemlene forutsetter imidlertid her medvirkning fra den opplysningspliktige. Der-som opplysningspliktige har hjemmekontor, dri-ver næring på bopelsadressen eller oppbevarer virksomhetens materiale på bopel vil imidlertid ikke skatteetaten ha hjemmel til å ta seg inn og få dette utlevert.

Ved å innføre regler om bevissikringskompe-tanse, vil skatteetaten sikres tilgang også til infor-masjon oppbevart på bopel.

5.5.5 Etterforskningskompetanse til skatteetaten

I tillegg til bevissikring kan en politimyndighet i skatteetaten omfatte hele eller deler av etterfor-skingen. En viktig del av etterforsking i straffesa-ker er avhør. Bistandsrevisorene har i dag avhørs-kompetanse når de jobber for politiet. Hvis skatte-etaten får muligheter til å gjennomføre bevissik-ring og avhør på samme måte som politiet, vil eta-ten i enda større grad kunne levere «ferdig» etterforskede anmeldelser og på denne måten også luke ut saker som ikke vil føre frem straffe-rettslig.


Man kan også tenke seg at Skatteetaten får etterforskningsansvar f.eks. etter modell fra Sve-rige, der påtalemyndigheten styrer Skatte-brottsenhetens etterforskning. Ansatte i Skatte-brott er helt adskilt fra skatteverkets øvrige ansatte og systemer. Den svenske modellen har gitt viktige resultater i arbeidet mot organisert kri-minalitet, og svenske myndigheter er helt klare på at etableringen av Skattebrott i 1997 har gjort poli-tiet bedre i stand til å bekjempe slik kriminalitet.

Dersom skatteetaten gis etterforskningskom-petanse, vil det antagelig bli nødvendig å tilby videreutdanning innen etterforskingsfaget for de aktuelle ansatte i etaten.

5.5.6 Påtalekompetanse til skatteetaten

Utvalget bør vurdere å anbefale en utredning av en riksadvokatstyrt påtaleenhet i skatteetaten.

Dette kunne f eks gjøres gjennom etablering av et etterforsknings- og påtaleorgan som er orga-nisatorisk adskilt fra skattekontorets virksomhet forøvrig. Dette ville sikre et skille mellom forvalt-ningsoppgavene (fastsetting, kontroll og innkre-ving) og straffesaksbehandlingen, slik at man ikke risikerer sammenblanding av opplysninger. Enheten kunne ha ansvar for etterforskning og påtale, og kunne ligge i linje under statsadvoka-tembetet, ev. Økokrim, og riksadvokaten.

Modellen viderefører at det er politiet (her: den organisatorisk avgrensede enheten med poli-timyndighet) som skal «avdekke og stanse krimi-nell virksomhet og forfølge straffbare forhold i

samsvar med regler gitt i eller i medhold av lov», jf. politiloven § 2 nr. 3. Grensesnittet mellom eta-tens påtaleenhet og ordinær påtalemyndighet kan tas inn i påtaleinstruksen.

Organisatorisk kan etterforskning og påtale samles i samme organisatoriske enhet, eller hol-des adskilt, dog slik at påtaledelen skal styre etter-forskningen av sakene.

Påtalekompetansen kunne begrenses til å omfatte konkrete lovbrudd, eller f eks lovbrudd med lavere strafferamme, og kunne omfatte fore-legg/bøter og eventuelt fengsel. Det er en rekke formelle overtredelser det kunne vært aktuelt å la skatteetaten ilegge forelegg/bøter, på som f eks manglende innslag på kasse mv.

For å få en reell bedring i politiog påtalemyn-dighetens kapasitet er det viktig at også noen mer krevende saker kan tas av forvaltningen. Ved kun å flytte de enkleste foreleggssakene over til en påtaleenhet i skatteetaten, vil man neppe frigjøre tilstrekkelige ressurser til at ordinær politiog påtale kan ta de største og mest krevende økono-miske straffesakene.

Det kan derfor også vurderes å la en påtaleen-het i skatteetaten ta ut tiltale, og gjennomføre hovedforhandling på enklere saker om uteholdt omsetning, som ikke omfatter skjønn, saker om fiktiv fakturering, med medvirkeransvar på uttaks-leddene for merverdiavgiftsbedrageri og skat-tesvik, samt f eks bostedssaker, der skattyter urik-tig har meldt utflytting fra Norge for å unngå skat-teplikt. Her vil bevissituasjonen være temmelig klar, og avhør av de involverte gjennomført av etterforskere i etaten kan gi tilstrekkelig grunnlag til å ta ut tiltale.

En slik enhet kan gjøre det nødvendig å etter-/videreutdanne skatteansatte, for å kunne drive med etterforskningsledelse og iretteføring.

5.5.7 Begrenset etterforsknings- og påtalekompetanse til tolletaten

Det er tidligere blitt redegjort for flere alternative modeller for gjennomføring av et slikt forslag, se «Utredning om Tolletaten bør gis etterforsknings- og/eller påtalekompetanse» av mars 2016, i de saker som har så lav alvorlighetsgrad at de kan avgjøres med alminnelig forelegg.

I disse sakene er bevissituasjonen som regel såpass klar etter tolletatens kontrollarbeid, at sakene kan påtaleavgjøres direkte (på stedet), eller det gjenstår kun mindre inngripende etter-forskningsskritt, som for eksempel gjennomføring av avhør.

Figur 1.7 Modell: Etterforskning og påtale, orga-nisatorisk adskilt fra skattekontoret forøvrig, og under faglig styring av Riksadvokat og Økokrim eller statsadvokatembete

Regjeringen

Finans-departementet

Skatte-direktoratet

Etterforskning og Påtaleenhet

Riksadvokat- embetet

Økokrim/ statsadvokat-

embete

Skatte- kontorene


Grunnleggende hensyn som politisk uavhen-gig styring av påtalefunksjonen, vern mot selvinkriminering og rettssikkerhet sikres gjen-nom modellutformingen, domstolsprøving av enkeltsaker, kompetanseheving i etaten samt internkontroll.

Gevinsten er økt effektivitet i straffesaksbe-handlingen ved at flere saker avgjøres på stedet og at færre saker henlegges, samtidig som politiet kan frigjøre ressurser til de mer alvorlige lovover-tredelsene.

Modellen er ressurseffektiv ved at det kan opprettes et begrenset antall sentrale påtaleenhe-ter i Tolletaten, som kan innrettes for raskt å behandle påtalespørsmålet i tollfiltersakene og utstede eventuelle forelegg slik at de kan medde-les overtrederen mens vedkommende fortsatt står i tollkontrollen.

Figur 1.8 Modell 2 – Kun påtale, ingen etterforskning

Regjeringen

Finans-departementet

Toll- ogavgiftsdirektoratet

Påtale

Riksadvokat- embetet

Statsadvokat-embetet

Tollkontroll

Tollfag, og adm. styringslinje

Straffesaksbehandling og styringslinje påtalefag

Norges offentlige utredninger 2017

Seriens redaksjon:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon

Informasjonsforvaltning

1. Markeder for finansielle instrumenter Finansdepartementet

2. Integrasjon og tillit Justis- og beredskapsdepartementet

3. Folketrygdens ytelser til etterlatte Arbeids- og sosialdepartementet

4. Delingsøkonomien Finansdepartementet

5. En påtalemyndighet for fremtiden Justis- og beredskapsdepartementet

Norges offentlige utredninger2016

Arbeids- og sosialdepartementet:NOU 2016: 1 ArbeidstidsutvalgetNOU 2016: 6 Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2016 NOU 2016: 13 Samvittighetsfrihet i arbeidslivet

Barne- og likestillingsdepartementet:NOU 2016: 16 Ny barnevernslovNOU 2016: 17 På lik linje

Finansdepartementet:NOU 2016: 2 Endringer i verdipapirhandelloven – flagging og periodisk rapporteringNOU 2016: 3 Ved et vendepunkt: Fra ressursøkonomi til kunnskapsøkonomiNOU 2016: 5 Omgåelsesregel i skatterettenNOU 2016: 11 Regnskapslovens bestemmelser om

årsberetning mv.NOU 2016: 15 Lønnsdannelsen i lys av nye

økonomiske utviklingstrekkNOU 2016: 20 Aksjeandelen i Statens pensjonsfond

utlandNOU 2016: 23 Innskuddsgaranti og krisehåndtering

i banksektorenNOU 2016: 27 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking

og terrorfinansiering II

Forsvarsdepartementet:NOU 2016: 8 En god alliert – Norge i Afghanistan

2001–2014NOU 2016: 19 Samhandling for sikkerhet

Helse- og omsorgsdepartementet:NOU 2016: 25 Organisering og styring av

spesialisthelsetjenesten

Justis- og beredskapsdepartementet:NOU 2016: 9 Rettferdig og forutsigbar

– voldsskadeerstatningNOU 2016: 10 Evaluering av garantireglene

i bustadoppføringslovaNOU 2016: 24 Ny straffeprosesslov

Kommunal- og moderniseringsdepartementet:NOU 2016: 4 Ny kommunelovNOU 2016: 18 Hjertespråket

Kulturdepartementet:NOU 2016: 12 Ideell opprydding

Kunnskapsdepartementet:NOU 2016: 7 Norge i omstilling – karriereveiledning

for individ og samfunnNOU 2016: 14 Mer å hente

Nærings- og fiskeridepartementet:NOU 2016: 21 StiftelseslovenNOU 2016: 22 Aksjelovgivning for økt verdiskapingNOU 2016: 26 Et fremtidsrettet kvotesystem

Utenriksdepartementet:NOU 2016: 8 En god alliert – Norge i Afghanistan

2001–2014

NOU

07 PRINTMEDIA – 2041 03

79

MIL

JØ

MERKET TRYKKERI


Norges offentlige utredninger 2017: 5

NO

U 2

01

7: 5

E

n påtalemyndighet for frem

tiden

Bestilling av publikasjoner

Offentlige institusjoner:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonInternett: www.publikasjoner.dep.noE-post: [email protected]: 22 24 00 00

Privat sektor:Internett: www.fagbokforlaget.no/offpubE-post: [email protected]: 55 38 66 00

Publikasjonene er også tilgjengelige påwww.regjeringen.no

Trykk: 07 PrintMedia AS – 03/2017