1 41 41 41 41 4 N.º 28 - 2004

O Balanced Scorecard (BSC) no Sector Público

José Maria PedroJosé Maria PedroJosé Maria PedroJosé Maria PedroJosé Maria PedroDirector do Núcleo de Sistemas de Informaçãoda Inspecção-Geral de Finanças

O Balanced Scorecard (BSC) é um instrumento de gestãomuito divulgado actualmente nas empresas quepraticam estilos de gestão modernos e orientados àestratégia.Todos os gestores de departamento ou de linha deprodução ambicionam construir um instrumento degestão que reflicta em cada momento a situação dodepartamento ou da sua área. Acreditam que é possívelconcentrar indicadores seguros e caminhos viáveis parao êxito numa simples folha A4. A ambição leva a usaratalhos simplificadores que embora facilitem no curtoprazo acabam por se revelar pouco eficazes quandoobservamos os resultados. Ora, em contexto competitivo,quando os recursos são escassos, torna-se imperativomostrar objectivos consistentes com a estratégiadelineada e suficientemente atractivos para apoiar osgestores nas suas propostas junto da decisão de topo.No sector público as preocupações de gestão estãofrequentemente mais associadas aos riscos deincumprimento das abundantes normas legais do que

O sector público tradicionalmente guiado pela imensidão de normas legais, pressionado pela escassez derecursos financeiros, está hoje colocado perante a necessidade urgente de adoptar novos instrumentos degestão.O Balanced Scorecard (BSC) é um instrumento de gestão muito divulgado actualmente nas empresas quepraticam estilos de gestão modernos e orientados à estratégia. Praticamente todas as organizações públicasou privadas planeiam a sua utilização se ainda não o fizeram. Mas, os resultados nem sempre são osesperados porque as organizações tem características diferentes e frequentemente confundem o BSC comum mero conjunto de indicadores ajustados à informação disponível.A utilização da metodologia de BSC numa organização do sector público pressupõe uma visão horizontalde processos estruturados e orientados para o cidadão e para as empresas.

Resumo

aos critérios de gestão objectiva e racional. Normalmente,a fixação de objectivos é vaga e abrangente (exemplo:cuidados de saúde, apoio aos carenciados, melhorar asegurança, …), poucas vezes tem metas quantitativasassociadas para avaliação. Não é raro assistir àapresentação de projectos milagrosos que vão resolver“tudo e ainda mais qualquer coisa por arrastamento…”.As expectativas por estes projectos imensos, inicialmentepromissoras e paradisíacas, vão ficando cinzentas àmedida que nos aproximamos do fim dos prazoscalendarizados.No sector público, o financiamento raramente estáassociado à produção e não é vulgar falar-se deperformance dos serviços. Assim, este tipo deorganizações raramente conseguem aproveitar osbenefícios empresariais da gestão por objectivos alinhadoscom estratégias consistentes previamente delineadas. Porisso, este sector constitui um ambiente propício àutilização de instrumentos de gestão desta natureza.O Balanced Scorecard (BSC) é uma metodologia

INFORMAÇÃO & INFORMÁTICA

N.º 28 - 2004 1 51 51 51 51 5

desenvolvida pelos Profs. David Norton e Robert Kaplanno início dos anos 90, como resultado de um estudodirigido a várias empresas. Pretende ampliar a visãodos sistemas de controlo tradicionais para além dosindicadores financeiros, em vários sentidos, incluindo:

• Informação financeira e não financeira;• Informação externa e interna;• Informação constante sobre o desempenhoorganizacional;• Informação sobre os resultados actuais e futurosda empresa.

Os objectivos desta metodologia vão muito para alémdo que se pode extrair de um mero conjunto deindicadores. Quando é aplicada adequadamentepermite ainda transformações organizacionais no sentidoda acção, em especial:

• Criar uma visão integral da organização e a sua

situação actual;• Olhar em frente de forma proactiva;• Alinhar a estrutura organizativo;• Estabelecer iniciativas priorizadas em direcção àestratégia;• Influenciar o comportamento das pessoas chave.

O BSC é uma construção interactiva feita pelos gestoresda própria organização orientados por consultoresexternos experientes. As diferentes perspectivas, ou blocoscomo se mostra na imagem, deste sistema têmresponsáveis com nomes e suportam-se uns aos outros,a fraqueza de um dos blocos usados na construção podecondicionar negativamente a execução da estratégiaglobal da empresa. Quem falha fica no centro dasatenções e é chamado à responsabilidade. Neste sentido,é sempre indispensável ter o envolvimento e compromissode todos os decisores.

1 61 61 61 61 6 N.º 28 - 2004

As perspectivas do BSC estão todas interligadas,nenhuma pode ser vista de forma independente e aordem é relevante. Mostram o desempenho e osresultados em toda a organização. As perspectivas donegócio no futuro determinam os objectivos estratégicos,os indicadores estratégicos a usar, as metas, os projectosestratégicos e os seus responsáveis.Os objectivos estratégicos são fins desejados emensuráveis. A determinação de objectivos estratégicose a sua articulação mediante relações de causa-efeitopermitem-nos explicar a história da estratégia ecompreende-la.Os indicadores estratégicos Servem para medir eavaliar o cumprimento dos objectivos estratégicos aolongo do tempo.As metas são valores objectivos que se pretendem obterpara os indicadores num determinado tempo. Devemser ambiciosas e negociadas com os responsáveis.A atribuição da responsabilidade pelos diversoselementos do BSC a elementos da organização é da maiorimportância, podem ser de linha estratégica, de umobjectivo, de um indicador (responde pelas metas doindicador), de informação (assegura a actualidade dosdados do indicador) ou de um projecto estratégico. Parasaber onde estamos é necessário medir sistematicamentee comparar.O BSC é um modelo objectivo que exige a utilizaçãosistemática de medidas objectivas de performance, foidesenhado para as empresas mas pode ser ajustado comêxito ao sector público1.

As diferenças do BSC no sectorprivado e no sector público

O BSC não funciona como um ajustamento imediato atoda a organização, alguns autores sugerem a sua aplicaçãoem zonas seleccionadas que tenham alguns factoresfavoráveis para que este investimento organizacional tenhamaior probabilidade de êxito, como por exemplo:

• Existência de uma missão ou estratégia para odepartamento ou organização onde vai ser implantado;• Apoio continuado dos grupos de interesse,designadamente empregados, clientes, gestão de topo,legisladores, fundadores e entidades de tutela dodepartamento em causa;• Necessidade absoluta do BSC para objectivos decontrolo;• Apoio da parte dos utilizadores ou da gestão nos níveismais baixos;• Vontade de avaliar a performance em determinadaárea;• Disponibilidade de dados no departamento;• Recursos financeiros e humanos suficientes emotivação.

Uma análise de conteúdo do que se inclui em cada perspectivamostra grandes diferenças entre um BSC aplicado a umaempresa ou serviço público. As perspectivas têm significadosdiferentes no sector privado e público como se mostra a seguir2

A estratégia refere-se globalmente às prioridades que planeamos seguir para realizar a missão.

Missão e estratégia

1 Leia Paul R. Niven - Balanced Scorecard step by step for Government and Nonprofit Agencies2 Adptada da visão da sponsor Management Consulting e de Paul R. Niven

INFORMAÇÃO & INFORMÁTICA

N.º 28 - 2004 1 71 71 71 71 7

Nenhum BSC fica completo sem uma perspectiva financeira, tanto no sector privadocomo no sector p˙blico.

Perspectiva Financeira

Perspectiva Cliente

O cliente é o referencial de toda a actividade da organização. É para a satisfação do clienteque qualquerorganização é criada.

1 81 81 81 81 8 N.º 28 - 2004

Perspectiva Processos Internos

Os processos internos condicionam o funcionamento da empresa e estão orientadosno sentido da satisfação do cliente. Podem ajudar ou prejudicar a estratégia delineada.

Perspectiva Aprendizagem e Crescimento

Aprendizagem e crescimento dos empregados oferece as fundações para que as restantesperspectivas do BSC tenham êxito.

INFORMAÇÃO & INFORMÁTICA

N.º 28 - 2004 1 91 91 91 91 9

Tal como nas empresas, há um problema permanentede alinhamento estratégico nos serviços públicos, umavez que as políticas são redefinidas com a frequência dealteração de governos eleitos democraticamente. Queformas existem para acompanhar esta dinâmica? Comopodemos reagir de forma organizada e consistente atéconseguir resultados globais adequados às expectativasdos decisores políticos eleitos pelos cidadãos?

O nível de ambição do BSCno sector público

Como o BSC nasceu no meio empresarial e tem sidodesenvolvido em torno dessa realidade, não o podemosaplicar sem adaptações à realidade do sector público.Em consequência das diferenças enunciadasanteriormente em cada uma das perspectivas, a aplicaçãodo BSC ao sector público surge ligeiramente diferenteda que vem sendo proposta para o sector privado3.

Adaptado de Paul R. Niven - Balanced Scorecard step by step forGovernment and Nonprofit Agencies

O sector público, tradicionalmente guiado pelaimensidão de normas legais, está hoje pressionado pelaescassez de recursos financeiros e colocado perante anecessidade de adoptar novos instrumentos de gestão.O BSC é um modelo interessante capaz de trazerinovação aos serviços públicos.Como se disse anteriormente, esta metodologia exerceuma atracção imensa sobre os gestores. Praticamente

todas as organizações públicas ou privadas planeiama sua utilização se ainda não o fizeram.Por outro lado, as organizações públicas estão acomeçar a compreender que os projectos de sucessoexigem mais do que recursos financeiros e ideias locaisdispersas. Todos os projectos exigem um gestorqualificado para liderar e uma noção mais

3 Paul R. Niven em Balanced Scorecard step by step for Government and Nonprofit Agencies, Willey,faz uma abordagem muito profunda deste aspecto

2 02 02 02 02 0 N.º 28 - 2004

abrangente do ambiente onde o departamento ou aorganização se insere. Quando um projecto falha,perdemos dinheiro, tempo e confiança pública. Quandomuitos projectos falham, perdemos muito dinheiro,muito tempo e muita confiança pública.Contudo, o imediatismo e a simplificação podemconduzir a maus resultados, pois a aplicação do BSC aum ponto isolado dentro de uma organização é poucoprovável que produza resultados globais. Para obtereficácia global tem necessariamente de existir umadinâmica geral com aplicação da metodologia em maisdo que um mero departamento.Os decisores públicos devem compreender acomplexidade deste instrumento e colocar algumasquestões elementares antes de embarcar num projectodo tipo BSC4:

• Estamos a satisfazer os nossos clientes?• Os grupos de Interesse (funcionários, gestão detopo, legisladores, fundadores e entidades de tutelado departamento em causa) estão satisfeitos emostram estabilidade?• Está a acontecer alguma alteração com a base dosnossos clientes? A estratégia global adoptada está afuncionar? As estratégias individuais estão alinhadascom a estratégia global?• Somos eficientes? Estamos a ser eficazes em termosde quantidade e qualidade do serviço?• Os grupos de interesse estão a contribuir com ideiasconstrutivas?• Estamos a desenvolver as competências necessáriaspara executar as estratégias que definimos?

O nível de ambição na aplicação do BSC pode variardesde a versão de indicadores dispersos ao sistema degestão estratégica ou ao modelo de organização e gestãoda mudança.

Os resultados da aplicação do BSC nem sempre são osesperados porque as organizações confundemfrequentemente o BSC com um mero conjunto deindicadores pontuais ajustados à informação disponível.A noção clara do conceito de processo5 é indispensávelpara compreender o alcance da aplicação do BSC.

Os processos internos no sectorpúblico

Um processo é um conjunto de actividades estruturadas,desenhadas para produzir um determinado output paraum cliente ou mercado. Os gestores da organização ondeeste processo se inclui devem avaliar o próprio processoem todas as suas dimensões, recursos acção e resultados,estabelecendo ainda a integração da organização comoutros macro processos do meio onde se insere. Estamosno plano oposto das organizações que funcionam como“silos” de informação assentes em ideias feudais deorganização. Um processo é assim uma organizaçãoespecífica de actividades através do tempo e do espaço,com um início, um fim, com inputs e outputs claramenteidentificados: é uma estrutura para a acção integrada.Nestes termos, não podemos alinhar uma organizaçãoem direcção a um objectivo estratégico se não alinharmosos processos nesse sentido. Os diversos departamentos eserviços não podem ser deixados ao acaso em autogestão,alguém tem de mostrar o destino estratégico, o caminhopara lá e a intervenção de cada serviço ou departamentoao longo desse caminho, avaliando a performance e oresultado final.Um olhar sobre a estanquecidade dos sistemas deinformação actuais dos serviços públicos sugere quealguns têm funcionado em autogestão e virados paradentro, vinculados prioritariamente às normas legaisalgumas produzidas também isoladamente ao longo dotempo. Por exemplo, temos serviços de identificação naJustiça (BI), nas Finanças (NIF), na saúde (cartão deutente), etc. Esta redundância de processos para ummesmo output não faria qualquer sentido numa empresaou mesmo num grupo de empresas, traduz a tendênciapara o isolamento dos serviços públicos e ausência deavaliação.Os sintomas de disfunção são visíveis aqui e além nointerior das organizações públicas, ao longo do seurelacionamento e até junto dos seus clientes.A perspectiva de processos do BSC aplicada ao Estadoimplica uma visão organizada e interactiva que cruza

4 William KAYDOS - What should your company measure besides finantial results?5 Na administração Pública, o conceito de processo está associado muitas vezes a uma pasta de papéis com um código inscrito.Não é desse conceito que estamos a falar

INFORMAÇÃO & INFORMÁTICA

N.º 28 - 2004 2 12 12 12 12 1

horizontalmente o negócio de todos os serviços públicosfazendo cair a lógica de autogestão e independênciafuncional dos serviços públicos. Tal visão leva ainda àinclusão da voz do próprio cliente no desenho doprocesso de modo a que o resultado conduza à suasatisfação. A estrutura de processo no meio empresarialé uma visão dinâmica de transferência de valor para ocliente que melhora quando se reduzem custos semreduzir a satisfação ou quando se aumenta a satisfaçãosem aumentar custos.Não sabemos se os gestores / dirigentes públicos estãopreparados para abraçar esta lógica de subsidiariedadee de responsabilidade num resultado global, nem se asnormas legais estão adaptadas a esta realidade. Seriainteressante haver alguém que investigasse estas questões.A implantação da metodologia de BSC numaorganização pressupõe uma visão de processo6 e umaorientação para o cidadão e para as empresas. Sópodemos aperfeiçoar uma organização se formos capazesde identificar pontos de ineficiência e só podemosencontrar esses pontos se compreendermos perfeitamentecomo funcionam actualmente os processos e compara-los com uma situação ideal ou real a funcionar melhor.Quer isto dizer que só podemos inovar depois decompreender onde estamos e para onde queremos ir.Têm sido postas em prática algumas iniciativas saudáveisno sentido de integrar a opinião do cliente naorganização dos serviços públicos. O próprio LivroAmarelo, uma ideia interessante, criado para reter eobrigar a avaliar as reclamações dos utilizadores dosserviços públicos, acaba por ter uma utilização raraporque os cidadãos nem sempre têm tempo para opreencher e não querem sujeitar-se aos olhares ecomentários reprovadores dos funcionários. Para queesta iniciativa tivesse êxito era necessário que osfuncionários estivessem de facto envolvidos no projectode melhorar e considerassem as sugestões como oprimeiro contributo válido para esse objectivo.O BSC pode levar os funcionários a aceitar as sugestõesdos clientes porque mede objectivamente o alinhamentodessa perspectiva com a estratégia global.As disfunções não acontecem necessariamente por havermau equipamento, mau pessoal, e más decisões. Na raizda maior parte destes problemas estão processos detrabalho mal desenhados. Uma organizaçãoconvenientemente estruturada é um conjunto deprocessos orientados e articulados para obter um fimassociado aos interesses do cliente, quando alguns destesprocessos colapsam, toda a eficácia da organização ficavisível. Um carro deixa de funcionar adequadamenteou pode parar quando uma peça fica danificada, emboratodas as outras estejam em perfeito estado parafuncionar em boas condições.

A inovação de processos adquire assim um papelessencial porque obriga a redesenhar os serviçosquestionando a sua utilidade. A justificação para ainovação pode vir da necessidade de reduzir tempo deprocessamento dos dados do IRS, na prestação decuidados de saúde numa urgência hospitalar ou numserviço de medicina. Inovar processos também pode sermotivado pela necessidade de redução de custos,eliminando recursos redundantes e desnecessários oumesmo uma resposta à oferta privada dos mesmosserviços.Por outro lado, convém ter em conta que as pessoas e ainformação são determinantes nesta análise. Porquequalquer processo requer decisão efectuada pelaspessoas. Por trás dos processos existem pessoas, mesmonos processos mais automatizados há sempre alguémque intervém. Por isso, no coração das iniciativas demelhoramento da performance dos processos estáfrequentemente a capacidade dos sistemas de informaçãoda empresa para apoiar as pessoas que tomam decisões.Para tomar as decisões adequadas é preciso terinformação adequada em tempo útil.

Um olhar sobre as organizaçõesem redeOuve-se falar com alguma frequência em discursospúblicos sobre a ineficiência dos serviços públicos. Diz-se que agora estamos orientados para o funcionamentoem rede com os serviços públicos a estabelecerem pontesentre si graças à enorme capacidade das tecnologias decomunicação actuais.A este propósito, convém ter presente que a lógica derede pode conduzir à construção de mantas de retalhosse tiver apenas como objectivo ligar pedaços isolados detecido ineficiente que tradicionalmente funcionam parasi próprios sem dar atenção suficiente aos seus clientes.

2 22 22 22 22 2 N.º 28 - 2004

Henry Mintzberg & Ludo Van der Heyden, fizeram umestudo interessantíssimo defendendo a ideia de que háquatro formas básicas de organizar, que podem coexistirna mesma organização em diferentes áreas de negóciocombinadas entre si como micro estruturas integradasnuma estrutura global7:

• Conjunto (SET)• Cadeia (CHAIN)• Centralizada (HUB)• Rede (WEB)

As duas primeiras formas estão associadas às estruturasclássicas, a terceira trata da centralização. A ideia deorganização em rede nasce da proliferação de pequenoscentros onde não existe um centro de decisão mas simvários a actuar em simultâneo8. O poder não estáconcentrado numa mesma posição, está disperso por uma

infinidade de centros, mas a estratégia é doconhecimento geral, ninguém pode trabalhar bem semsaber para onde vai!Nesta forma de organização, a comunicação e astecnologias de informação são factores determinantespara a coordenação. Na organização em rede, todoscomunicam com todos, sem barreiras hierárquicas, ogestor desloca-se facilmente pelos projectos e dá energiaa todo o conjunto.Actualmente, podemos contar com meios decomunicação eficazes, a integração das redesinformáticas dos serviços públicos está em curso. Mas,antes de ligar células em rede é necessário optimizar osseus processos e eliminar redundâncias. Além disso, nãoestamos seguros de que todos os dirigentes do sectorpúblico tenham a agilidade e preparação técnicanecessária para esta realidade organizacional tãoevoluída.

7 Sugiro a leitura de uma sintese deste artigo publicada na Revista DIRIGIR editada pelo IEFP8 Não confundir com anarquia onde ninguém sabe para onde vai a colmeia

INFORMAÇÃO & INFORMÁTICA

N.º 28 - 2004 2 32 32 32 32 3

Tendo presente as características da metodologia do BSC, antes de saltar para um paradigma de gestãotão evoluído como a organização em rede, a inovação de processos surge como algo prioritário.Pressupõenovas estratégias de trabalho a partir do redesenho e fusão9 dos processos actuais com melhorias em todaa sua complexidade nas várias dimensões tecnológica, humana e organizacional.A aplicação da metodologia BSC assenta numa visão organizativa dinâmica com preocupações relativamenteaos recursos financeiros, aos clientes, aos processos e à capacidade de aprender e crescer, todas alinhadaspor uma estratégia clara e conhecida.Se o BSC for aplicado com ambição num conjunto significativo de serviços públicos pode constituir umfactor poderoso de mudança em direcção ao aumento da satisfação dos clientes sem obrigar ao aumentode recursos financeiros.Mas, se o BSC não for aplicado adequadamente, pode constituir mais uma iniciativa promissora e cheia deexpectativas, redundando num mero exercício à volta de um conjunto de indicadores pontuais desgarradosem centenas de organizações interligadas por sólidos meios de comunicação, mas incapazes de aproveitaressa vantagem.

Conclusão

Bibliografia

BIRCH, Charlews - FUTURE SUCCESS: A Balanced Approach to Measuring and Improving Success in yourOrganisation; Prentice Hall, 2000DAVENPORT, Thomas H. - ìProcess Innovation ñ Reengineering Work Through information Technologyî; Ernst &Young, Center for Information Technology and Strategy; Harvard Business School Press; 1993; ISBN 0-87584-366-2.KAPLAN, Robert S. & NORTON, David P. - Balanced Scorecard, Translating Strategy into Action. HBS Press, 1996. ISBN0-87584-651-3.KAPLAN, Robert S. & NORTON, David P. - Having Trouble with Your Strategy? Then Map It, in Harvard Business Review,September-October 2000KAYDOS, William - What Should Your Company Measure Besides Financial Results? www.Bettermanagement.com,2003KOTLER, Philip & AMSTRONG, Gary & SANDERS, John & WONG, Veronica - Principles of Marketing,NIVEN, Paul R. - Balanced Scorecard step by step for Government and Nonprofit Agencies, Willey em 2003, ISBN 0-471-42328-9REARNEY, Richard C. & BERMAN, Evan M. - The Deadly Sins in Public Administration, Public Administration Review 40(March/April, 1980):103-106. In Public Sector Performance, ASPA, 1999, ISBN 0-8133-6828-6HAMMER, Michael & STANTON, Steven - How Process Enterprises Really Work in Harvard Business Review,Novembro-Dezembro de 1999MINTZEBERG, Henry & HEYDEN Ludo Van der - Organigraphs: Drawing How Companies Really Work in HarvardBusiness Review, Setembro-Outubro de 1999

9 http://www. gartner.com/resources/117900/117962/117962.pdf disponível em 09. 12. 2003