1

Objavljeno u Zborniku radova Zaklade Zlatko Crnić 2008.

Nakladnik: Zaklada Zlatko Crnić i Organizator d.o.o. Zagreb, 2008.

ODGOVORNOST DRŢAVE ZA RAD SUDA

Meliha Okić

Sažetak: Sudovi su tijela državne vlasti koja svojim odlukama stvaraju pravo meĊu strankama a ujedno štite pravni poredak, pa se postavlja pitanje može li uopće postojati odgovornost sudaca za njihov rad s obzirom na zahtjevnu funkciju koja im je povjerena. Hrvatski pravni sustav utvrĊuje odgovornost države u takvim sluĉajevima. Suci nisu neposredno odgovorni graĊanima za eventualnu štetu koja može nastati njihovim radom. Postojanje odgovornosti države otvara niz novih pitanja koja se javljaju u teoriji i praksi u okviru ovog instituta. Temeljni problem jest pitanje po kojem kriteriju država odgovora za rad suda. Zakonska regulativa kod nas u tome je jasna, iako sudska praksa uvoĊenjem pretpostavke “pristanka ili volje na nanošenje štete” zapravo mijenja zakonske okvire. Postoji li opravdanje za takav stav sudske prakse i treba li ga prihvatiti? Najnovija praksa Ustavnog suda kritizira takva pravna stajališta redovnih sudova. Da bi se dobio što toĉniji odgovor, potrebno je razmotriti razvoj predmetnog instituta u okviru Europske unije. Stoga se jedno poglavlje ovog rada bavi problematikom ove vrste odgovornosti u okviru Europske unije uz prikaz prvog predmeta u kojem je potvrĊeno da se doktrina o odgovornosti države za štetu primjenjuje i kada je do povrede obveze države došlo kršenjem prava Europske unije od strane nacionalnih sudova. Kao država na putu u Europsku uniju već sada bi trebali promišljati o kriterijima ove vrste odgovornosti u pravu Europske unije. Iako je ovaj institut sastavni dio našeg pravnog sustava dugi niz godina u praksi se zapravo rijetko pronalaze tužbe po ovoj osnovi, a još rjeĊe pozitivne sudske odluke. Ako praksa ne postavlja pitanja, teorija ne odgovara. Stoga je ovaj rad pokušaj pronalaženja odgovora na temeljna pitanja vezana uz institut odgovornosti države za rad suda.

2

1. PRETPOSTAVKE ODGOVORNOSTI DRŢAVE ZA ŠTETU U REPUBLICI HRVATSKOJ PREMA ZAKONODAVSTVU I SUDSKOJ PRAKSI

1.1. Pretpostavke odgovornosti 1.1.1. Štetna radnja Zakon o sudovima odredbom ĉlanka 106. st. 1. propisuje: “Republika Hrvatska odgovara za štetu koju u obnašanju sudaĉke dužnosti nanese sudac stranci, svojim nezakonitim ili nepravilnim radom.”1 Štetna radnja je svaki ĉin ili propust koji uzrokuje štetu na strani oštećenika.2 Kod odgovornosti države za rad suda radi se o ĉinu ili propustu suca pri obavljanju svoje dužnosti koja je oštećeniku prouzrokovala štetu. Mora se raditi o nepravilnom ili nezakonitom radu. Prema tome pretpostavke nepravilnosti i nezakonitosti ne moraju biti ispunjene kumulativno već alternativno. Sudovi su tijela državne vlasti.3 Presude se donose u ime Republike Hrvatske. Budući da suci obavljaju svoju funkciju u ime Republike Hrvatske logiĉno je da država snosi odgovornost za njihov rad. Kod rada sudaca ne pojavljuju se poteškoće oko razgraniĉenja da li je sudac poĉinio štetu u obavljanju svoje dužnosti ili ne, jer su granice jasne. Problem se u praksi ĉesto javlja kada se potražuje šteta zbog nepravilnog ili nezakonitog rada upravnih tijela, gdje je teže razgraniĉiti da li je službenik obavljao poslove koji su u vezi sa službom.4 Ovdje napominjemo kako nema zakonske definicije nezakonitog ili nepravilnog rada, ali u teoriji, a i sudskoj praksi5 nezakonit rad se definira kao “...postupak suprotan zakonu, drugom propisu ili općem aktu...a s voljom ili pristankom da se trećemu nanese šteta.”6 Nepravilan rad “...oĉituje se kao ĉinjenje ili neĉinjenje suprotno uobiĉajenom ili propisanom naĉinu (metodi) obavljanja djelatnosti, a može se zakljuĉiti da postoji volja ili pristanak da se time oštete prava ili interesi trećega.”7 Slažemo se s dijelom ovakve definicije nezakonitost i nepravilnosti, ali dio koji se odnosi na postojanje volje ili pristanka na nanošenje štete smatramo dvojbenim.8 1.1.2. Šteta

1 Zakon o sudovima, (NN 150/05), članak 106.

2 Vedriš, Martin; Klarić, Petar, Građansko pravo, 4. izd., Narodne novine, Zagreb, 2000, str. 550.

3 Ustav Republike Hrvatske, (pročišćeni tekst, NN 44/01).

4 Vidjeti presude VSRH, Rev 3261/95, od 22. rujna 1998. i Rev 3574/95 od 20. studenog 1997, Sudska

praksa 1999, br. 2, str. 21-23, gdje je utvrđeno da nema odgovornosti države jer djelatnik MUP-a,

odnosno vojna osoba nisu počinili štetu u obavljanju svoje službe. 5 Vidi infra poglavlje 1.2.2.

6 Crnić, Ivica, Odgovornost države za štetu, Pravo u gospodarstvu, vol. 35,1996, 117-132, str. 121.

7 Cf. ibid., str. 122.

8 Vidi infra poglavlja 1.2.3. i 1.2.4.

3

U Zakonu o sudovima koji propisuje opće pretpostavke odgovornosti države za štetu nisu propisane vrste šteta za koje država odgovara, pa se primjenjuju odredbe o odgovornosti za štetu Zakona o obveznim odnosima (u daljnjem tekstu: ZOO). Kao posljedica nepravilnog ili nezakonitog rada suda oštećeniku je morala nastati šteta. Šteta je prema bivšem ĉlanku 155. ZOO-a umanjenje neĉije imovine (obiĉna šteta) i spreĉavanje njezina povećanja (izmakla korist) i nanošenje drugome fiziĉkog ili psihiĉkog bola ili straha (nematerijalna šteta)9, odnosno prema sadašnjem ĉlanku 1046. prema kojem su to obiĉna šteta, izmakla koristi i povreda prava osobnosti (neimovinska šteta).10 Na oštećeniku je teret dokaza koju vrstu štete je pretrpio te u kolikom obujmu. 1.1.3. Uzročnost Oštećenik mora dokazati postojanje kauzalne veze izmeĊu nepravilne ili nezakonite radnje suda kao štetne radnje i štete kao posljedice. 1.1.4. Protupravnost Protupravnost znaĉi povredu nekog pravnog pravila pozitivnog pravnog poretka.11 U Republici Hrvatskoj jamstva države za rad suda sadržana su u Ustavu RH i Zakonu o sudovima. Šira osnova odgovornosti države proizlazi iz Ustava Republike Hrvatske i to ĉl. 3. u kojem su propisane najviše vrednote ustavnog poretka koje su temelj za tumaĉenje Ustava, meĊu kojima su jednakost i vladavina prava, kao i ĉl. 5. st. 2. Ustava u kojem stoji da je svatko dužan držati se Ustava i zakona i poštivati pravni poredak Republike Hrvatske. Osnovu predstavlja i odredba Ustava o pravu na praviĉno suĊenje. Upravo sud odluĉuje o pravima i obvezama pojedinca i prilikom donošenja svojih odluka primjenjuje pravna pravila. U tom postupanju sud je dužan držati se odredaba zakona i Ustava. Tako je Vrhovni sud u revizijskoj odluci Rev- 2320/97 od 26. sijeĉnja 2000. naveo kako osnova zahtjeva za naknadu štete osim odredbe kaznenog zakona u sluĉaju neopravdanog osuĊenja jesu i odredbe Ustava i propisi graĊanskog prava.12 Odredba koja direktno propisuje odgovornost države za štetu u sluĉaju rada suda jest odredba ĉl. 106. Zakona o sudovima. 1.2. Sudska praksa 1.2.1. Usporedba s čl. 13. Zakona o sustavu drţavne uprave

9 Klarić, Petar, Zakon o obveznim odnosima (redakcijski pročišćeni tekst), Narodne novine, Zagreb,

lipanj, 2003, članak 155. 10

Zakon o obveznim odnosima, (NN 35/05) 11

Vedriš-Klarić, op. cit. (bilj. 2), str. 558. 12

VSRH, Rev-2320/97 od 26. siječnja 2000, Sudska praksa 2000, br. 3, str. 66.

4

Istraživanjem sudske prakse o odgovornosti države za štetu uslijed nepravilnog i nezakonitog rada suda dolazi se do zakljuĉka kako je praksa u tom pravnom podruĉju vrlo rijetka. Pri pregledu sudske prakse o odgovornosti države za štetu uslijed rada njezinih tijela dolazi se do sudskih predmeta u kojima je država tužena za rad tijela državne uprave. S obzirom da se radi o odredbi koja je gotovo identiĉna odredbi ĉl. 106. Zakona o sudovima, sudska praksa u tom podruĉju može biti od utjecaja na praksu u podruĉju odgovornosti za rad suda. Ĉlanak 13. Zakona o sustavu državne uprave glasi: “Štetu koja graĊaninu, pravnoj osobi ili drugoj stranci nastane nezakonitim ili nepravilnim radom tijela državne uprave, tijela jedinica lokalne i podruĉne (regionalne) samouprave, odnosno pravnih osoba koje imaju javne ovlasti u povjerenim im poslovima državne uprave, naknaĊuje Republika Hrvatska.”13

1.2.2. Volja ili pristanak za nanošenje štete

U presudi Vrhovnog suda Republike Hrvatske Rev- 204/97 od 17. prosinca 1997. navodi se slijedeće: “Odgovornost države za štetu zbog nezakonitog ili nepravilnog rada upravnih tijela, odnosno sudova, ne postoji u svakom sluĉaju donošenja nezakonite ili nepravilne odluke, već samo ako je takva odluka donesena uz volju ili pristanak da se oštete prava i interesi trećega.” 14 U odnosu na ĉl. 13. Zakona o sustavu državne uprave i u odnosu na ĉl. 106. Zakona o sudovima navedena presuda uvodi dodatnu pretpostavku a to je “volja ili pristanak da se oštete prava i interesi trećega”. U konkretnom predmetu radilo se o tužbi protiv Republike Hrvatske ĉiju je odgovornost tužitelj temeljio na nezakonitom i nepravilnom radu Ministarstva unutarnjih poslova i Upravnog suda. Tužitelj je podnio zahtjev za stjecanje hrvatskog državljanstva, odbijen je rješenjem Ministarstva unutarnjih poslova, u roku je podnio tužbu Upravnom sudu RH koja je presudom odbijena. Ustavni je sud svojom odlukom od 5. srpnja 1994. ukinuo odluke Upravnog suda i Ministarstva unutarnjih poslova, te je tužitelj nakon toga ponovno rješenjem Ministarstva unutarnjih poslova primljen u državljanstvo. Budući da su on i supruga u tijeku trajanja postupka podnijeli zahtjev za otkup stana, tužitelj je u tijeku postupka dao svojoj supruzi suglasnost da ona sama otkupi stan, jer se on nije mogao pojaviti kao kupac jer nije imao državljanstvo.15 Sud zakljuĉuje “Iz ĉinjenica na kojima tužitelj temelji odgovornost tuženika ne može se izvesti zakljuĉak o nezakonitom i nepravilnom radu Ministarstva unutarnjih poslova, odnosno Upravnog suda.”16 Sud nadalje pojašnjava kako je u vrijeme donošenja rješenja kojim je odbijen zahtjev tužitelja za stjecanje 13

Zakon o sustavu državne uprave, (pročišćeni tekst, NN 190/03). 14

VSRH, Rev-204/97-2, od 17. prosinca 1997, http://sudskapraksa.vsrh.hr/ 15

Ibid., “Tužitelj je utužio iznos od 6.414,44 DEM što predstavlja iznos osobnog popusta po osnovi

godina radnoga staža koji bi tužitelju bio priznat kao kupcu stana na kojem je imao stanarsko pravo, a

pravo na popust nije ostavrio jer je kupac stana bila njegova supruga koja takav popust nije imala.” 16

Ibid.

5

državljanstva vrijedila odredba ĉl. 26. st. 3. Zakona o državljanstvu (NN 53/91 i 28/92) koja je davala ovlaštenje upravnom tijelu da u obrazloženju rješenja kojim se odbija zahtjev za stjecanje državljanstva ne navodi razloge za odbijanje zahtjeva. “Odredba je naknadno ukinuta odlukom Ustavnog suda, a što je bio jedini razlog ukidanja odluke MUP-a kao i presude Upravnog suda, pa je nedvojbeno da navedene odluke kojima je odluĉivano o zahtjevu tužitelja za stjecanje hrvatskog državljanstva nisu donesene uz volju ili pristanak da se tužitelju nanese šteta.”17 Iz navedenog proizlazi kako sud smatra da se iz ĉinjenica koje navodi tužitelj ne može zakljuĉiti da se radilo o nepravilnom ili nezakonitom radu MUP-a i Upravnog suda, a kako osim toga navedene odluke nisu donesene uz volju i pristanak da se tužitelju nanese šteta. Ne bi li bilo dovoljno da je sud zakljuĉio kako nije ispunjena pretpostavka nezakonitog ili nepravilnog rada, jer je sud postupao u skladu sa tada važećim zakonom. Jer ako nije ispunjena jedna od zakonskih pretpostavki za odgovornost, nema odgovornosti. U presudama Vrhovnog suda Rev-2320/97 od 26. sijeĉnja 2000.18 i u presudi Rev- 713/1998-2 od 13. rujna 2000.19 potvrĊena je praksa suda prema kojoj se osim nepravilnog ili nezakonitog rada suda traži i volja ili pristanak da se takvim postupanjem oštete prava ili interesi trećega. U prvom od posljednja dva navedena predmeta tužitelj je svoj zahtjev temeljio na odredbi Zakona o kriviĉnom postupku i to ĉl. 528. st. 1. u kojem sluĉaju neopravdano osuĊena osoba kojoj je bila pravomoćno izreĉena kriviĉna sankcija ili je oglašena krivom ima pravo na naknadu štete, ako kasnije pravomoćna odluka u povodu izvanrednog pravnog lijeka bude promijenjena. Osim ZKP-a tužitelj je zahtjev temeljio i na odredbama Ustava i ZOO-a. Niži sudovi su zakljuĉili, a što potvrĊuje i revizijski sud da nema osnova za primjenu ĉl. 528. ZKP-a jer tužitelj nije bio proglašen krivim. U odnosu na osnovu odgovornosti prema Ustavu i pravilima graĊanskog prava sud istiĉe iako nešto drukĉije da nepravilan ili nezakonit rad postoji samo ako je postupanje bilo uz volju ili pristanak da se oštete prava ili interesi tužitelja. 20 Ovakav je navod sliĉan navodu iz presude Rev-713/1998-2 gdje je zapravo postojanje volje ili pristanka uvjet da bi se rad mogao ocijeniti nepravilnim ili nezakonitim. U presudi Rev-713/1998-2 od 13. rujna 2000. sud ponavlja: “Da bi odreĊeno propuštanje primjene ili postupanje suprotno zakonu, drugom propisu ili općem aktu predstavljalo nezakoniti rad, odnosno da bi odreĊeno neĉinjenje ili ĉinjenje suprotno uobiĉajenom ili propisanom naĉinu obavljanja djelatnosti predstavljalo nepravilan rad potrebno je i postojanje volje ili pristanka da se time oštete prava ili interesi trećega.”21 17

Ibid. 18

Rev-2320/97, op. cit. (bilj. 12) 19

VSRH, Rev-713/1998-2, od 13. rujna 2000, http:// sudskapraksa.vsrh.hr/ 20

Rev-2320/97, op. cit. (bilj. 12), u presudi se navodi “Temeljna pretpostavka takve odštetne

odgovornosti je postojanje nepravilnog ili nezakonitog rada suda koji postoji samo u slučaju činjenja,

odnosno nečinjenja suprotnog uobičajenom ili propisanom načinu postupanja uz volju ili pristanak da

se takvim postupanjem oštete prava ili interesi okrivljenika.” 21

Rev-713/98-2, op.cit. (bilj. 19).

6

Iz navedenog bi proizlazilo da je postojanje volje ili pristanka da se time oštete prava ili interesi trećega uvjet koji mora biti ispunjen da bi rad tijela ili suda bio nepravilan ili nezakonit. U tome bi bila razlika ove dvije posljednje presude prema presudi Rev-204/1997-2 u kojoj je sud zapravo rekao “Odgovornost države...ne postoji u svakom sluĉaju donošenja nezakonite ili nepravilne odluke...” što znaĉi da unatoĉ tome što je odluka nepravilna ili nezakonita odgovornost države ne postoji, “...već samo ako je takva odluka donesena uz volju ili pristanak...”22. Ovakav stav sudske prakse na naĉin da se uvjet volje ili pristanka na nanošenje štete smatra elementom koji se mora utvrditi da bi se uopće moglo govoriti o nezakonitom ili nepravilnom radu podupire dio teorije23, ali ima i suprotnih stajališta.24 Na suprotnom stajalištu stoji i Ustavni sud Republike Hrvatske koji kritizira praksu redovnih sudova. U nedavno donesenoj presudi U-III-2314/2006 od 21. veljaĉe 2007. godine Ustavni sud Republike Hrvatske istiĉe: “Ustavni sud utvrĊuje da su navedena pravna stajališta redovnih sudova u cijelosti neprihvatljiva u dijelu u kojem se tumaĉi da nema nezakonitog ili nepravilnog rada tijela državne uprave u smislu ĉlanka 13. Zakona o sustavu državne uprave ako nema "volje i pristanka državnih tijela da se time oštete prava i interesi trećega", odnosno "svjesnog postupanja suprotno zakonu s voljom da se nekome nanese šteta". Nadležni sudovi pogrešno smatraju, naime, da je za javnopravnu odgovornost Republike Hrvatske za štetu bitno postojanje volje ili pristanka da se nezakonitim ili nepravilnim radom oštete prava i interesi trećeg, odnosno da bez ispunjenja voljnog elementa nema ni nezakonitog, odnosno nepravilnog rada tijela državne uprave, kao prve pretpostavke odgovornosti države za štetu u smislu ĉlanka 13. Zakona o sustavu državne uprave.”25 1.2.3. Volja ili pristanak da se oštete prava ili interesi trećega- dodatna pretpostavka odgovornosti ili uvjet unutar pretpostavke nepravilnog ili nezakonitog rada? Sudska je praksa nedvojbeno kod odgovornosti države za štetu svojim tumaĉenjem zakona kreirala novu pretpostavku koja se mora ispuniti da bi se mogla utvrditi odgovornost države. Pitanje koje se postavlja u ne baš bogatoj sudskoj praksi jest pitanje da li je navedena pretpostavka “volja ili pristanak da se oštete prava ili interesi trećega” zasebna pretpostavka odgovornosti ili uvjet koji mora biti ispunjen da bi se rad suda uopće mogao smatrati nepravilnim ili nezakonitim. Ako se radi o posebnoj pretpostavci, onda je sudska praksa zapravo proširila uvjete koje propisuje zakon, i koji je zapravo u tome striktan. Prema izriĉitim zakonskim odredbama i ĉl. 106. Zakona o sudovima i ĉl. 13. Zakona o sustavu državne uprave nigdje se ne traži subjektivna pretpostavka volje ili pristanka

22

Rev-204/97-2, op. cit. (bilj. 14) 23

Opširnije Crnić, Ivica, op. cit. (bilj. 6), str. 117-132. 24

Josipović, Tatjana; Gliha, Igor, O građanskopravnoj odgovornosti sudaca, Zbornik pravnog fakulteta

u Zagrebu, br. 4, 1992, str. 692. 25

Ustavni sud Republike Hrvatske, U-III- 2314/2006 od 21. veljače 2007, http://www.usud.hr

7

na nanošenje štete. To znaĉi da je osim pretpostavke nezakonitog ili nepravilnog rada, kao objektivne pretpostavke, potrebno dokazati i subjektivnu pretpostavku volje ili pristanka na nanošenje štete. Ako se pak radi o tumaĉenju pretpostavke nezakonitog ili nepravilnog rada, odnosno uvoĊenjem uvjeta volje ili pristanka za nanošenjem štete kao okolnosti koja se u svakom sluĉaju mora utvrditi da bi rad uopće bio nepravilan ili nezakonit, onda je zapravo sudska praksa promijenila uobiĉajeno poimanje izraza nezakonitost i nepravilnost. Bez obzira radi li se o posebnoj pretpostavci ili uvjetu unutar pretpostavke nezakonitog ili nepravilnog rada, upitna je opravdanost uvoĊenja navedene pretpostavke, odnosno uvjeta navedene pretpostavke, a što je u svojoj nedavnoj praksi potvrdio i Ustavni sud Republike Hrvatske. Držimo da je u sluĉaju nezakonitog ili nepravilnog rada suda ili drugog tijela zakon jasan i da se nedvojbeno radi o pravilima objektivne odgovornosti države za štetu. 1.2.4. Neopravdanost pomaka prema subjektivnoj odgovornosti Pretpostavka pristanka ili volje na nanošenje štete predstavlja pomak prema pravilima subjektivne odgovornosti države za štetu. UvoĊenje navedene pretpostavke opravdava se na dva naĉina. Prvo, da bi prihvaćanje šire odgovornosti moglo imati za posljedicu odgovornost države svaki put kada državna tijela ocijene da materijalno pravo valja drukĉije primijeniti, i drugo da to zapravo ne odgovara cilju instituta odgovornosti države za štetu.26 Smatramo uvoĊenje navedene pretpostavke neopravdanom iz više razloga. Najprije zakonske odredbe u pogledu odgovornosti države su jasne, i izriĉito propisuju pretpostavke odgovornosti. Radi se o pravilima objektivne odgovornosti države za štetu. Neopravdanost uvoĊenja navedene pretpostavke proizlazi i iz same primarne odgovornosti države za štetu. Država je primarno odgovorna za rad svojih službenika i sudaca koji obnašaju funkcije državne vlasti, a službenici i suci odgovorni su tek podredno u sluĉaju regresa države. Upravo je primarna odgovornost države uvedena kako se ne bi morala dokazivati krivnja države ili njezinih službenika.27 Daljnja okolnost koja ukazuje da se kod odgovornosti države ne traži krivnja jest i odredba o regresu države prema sucu. Jedino gdje se traži krivnja jest u sluĉajevima regresa države prema sucu ili službeniku koji je napravio štetu. Ĉl. 106. st. 2. glasi: “Republika Hrvatska zatražit će od suca povrat isplaćene naknade samo kad je štetu uĉinio namjerno ili iz krajnje nepažnje.”28 Prema tome za regres države prema sucu ili službeniku traži se ispunjenje dviju pretpostavki. Objektivne pretpostavke- da je država isplatila naknadu, i subjektivne- da je sudac postupao skrivljeno (s namjerom ili krajnjom nepažnjom). Neopravdanost pomaka prema subjektivnom kriteriju suprotan i naĉelu zaštite prava graĊana od nezakonitog rada tijela državne vlasti i naĉelu javnog interesa.

26

Crnić, Ivica, op. cit. (bilj. 6), str. 122. 27

Obvezno pravo, Knjiga I. Uvod, odgovornost za štetu i ostale vanugovorne obveze, Vuković,

Školska knjiga Zagreb, Zagreb, 1956, str. 214. 28

Zakon o sudovima, op.cit. (bilj. 1) čl. 106. st. 2.

8

I na kraju navedeno izriĉito potvrĊuje i Ustavni sud Republike Hrvatske: “Ustavni sud u tom smislu istiĉe da je Zakonom o sustavu državne uprave ustanovljen sustav objektivne odgovornosti Republike Hrvatske za štetu zbog nezakonitog ili nepravilnog rada tijela državne i javne uprave, koji se temelji na naĉelu uzroĉnosti (causa), a ne na naĉelu krivnje (culpae).”29

29

U-III-2314/2006, op.cit. (bilj.25).

9

2. ODGOVORNOST DRŢAVE ZA ŠTETU PREMA PRAVU EUROPSKE UNIJE

2.1. Osnova odgovornosti Politiku Europske unije provode nacionalne vlasti. Nacionalne vlasti provode i primjenjuju pravo Europske unije. Stoga ako graĊanin pretrpi štetu zbog povrede prava Europske unije obiĉno se radi o šteti koja potjeĉe od nacionalnih vlasti.30 Ne postoji odredba prema kojoj bi privatna osoba mogla uložiti tužbu protiv nacionalne vlade Europskom sudu pravde.31 Dakle državu zbog kršenja prava može tužiti jedino Komisija ili druga država. Postavlja se pitanje može li graĊanin tužiti državu zbog povrede prava Europske unije koja je posljedica djelovanja zakonodavne, izvršne ili sudske vlasti, kao i pitanje nadležnosti suda koji će o tome odluĉivati te koje su pretpostavke odgovornosti države. GraĊani država ĉlanica Europske unije mogu ostvarivati svoja prava protiv države ukoliko im je radom njezinih tijela nastala šteta iskljuĉivo u postupku pred nacionalnim sudovima. U daljnjem radu prikazat ćemo razvoj doktrine o odgovornosti države za štetu u pravu Europske unije i dati pregled prvog predmeta u kojem je potvrĊeno da se doktrina o odgovornosti države za štetu primjenjuje i kada je do povrede obveze države došlo od strane nacionalnih sudova. 2.2. Razvoj doktrine o odgovornosti drţave za štetu u pravu Europske unije Prva presuda u kojoj je sud uspostavio naĉelo odgovornosti države za štetu koja je pojedincima poĉinjena od strane nacionalnih vlasti neizvršenjem obveza utemeljenih u pravu Europske unije jest presuda u predmetu Frankovich32. U navedenoj presudi izraženo je naĉelo da je država odgovorna za rad zakonodavne vlasti, u konkretnom sluĉaju zbog neprenošenja smjernice.33 Slijedeći predmeti koji su znaĉajni za razvoj naĉela odgovornosti države za štetu jesu spojeni predmeti Brasserie du Pêcheur i Factortame III u kojima se izriĉito navodi kako je država odgovorna bez obzira radi li se obvezi koju su prekršile zakonodavne, izvršne ili sudske vlasti.34

30

Pojedinci mogu pretrpjeti i štetu kao posljedicu rada tijela Europske unije i na toj osnovi pokrenuti

postupak radi naknade štete protiv Unije, vidjeti opširnije Hartly, T.C, Temelji prava Europske

zajednice, Pravni fakultet Sveučilišta u Rijeci, COLPI, Rijeka 1999, str. 57-91. 31

Cf. ibid., str. 57 “Europski sud ima slijedeće zadaće: osigurati provedbu prava bez obzira na političke

razloge, odlučivati o sporovima između država članica i Zajednice kao i između ustanova Zajednice

inter se, i osigurati jednoobrazno tumačenje i primjenu prava Zajednice u u čitavoj Zajednici.” 32

Spojeni predmeti 6 i 9/90 Frankovich and Bonifaci, [1991] ECR I-535 33

Ćapeta, Tamara, Odgovornost države za štetu u pravu Europske zajednice, Zbornik PFZ, 53 (3-4)

783-812 (2003), str. 787, tako i Craig, P; De Burca, G., EU Law, Text, cases and materials; Oxford

University Press, 2003, str. 230. 34

Spojeni predmeti C-46 i 48/93 Brassaire du Pêcheur i Factortame III, [1996] ECR I-1066

10

U predmetu Frankovich sud je postavio slijedeće uvjete odgovornosti države za štetu: - da se radilo o neprimjeni ili kršenju pravnog pravila koje dodjeljuje

subjektivno pravo pojedincu - da postoji uzroĉna veza (u predmetima Brasserie du Pêcheur i Factortame

III- izravna uzroĉna veza) izmeĊu povrede obveze države i štete koju je pretrpio pojedinac

U predmetima Brasserie du Pêcheur i Factortame III dodan je još jedan uvjet: - “da je povreda dovoljno ozbiljna” Prvi predmet u kojem je potvrĊeno da se doktrina o odgovornosti države za štetu primjenjuje i kada je do povrede obveze države došlo od strane nacionalnih sudova jest sluĉaj Köbler. 35 2.3. Slučaj Köbler Profesor Köbler kao austrijski sveuĉilišni profesor žalio se što nije dobio poseban dodatak na plaću zbog duljine radnog staža, a koji je dodatak dodjeljivan profesorima koji su imali petnaest godina radnog staža na austrijskom sveuĉilištu. Iako je ispunjavao uvjet od petnaest godina staža, ali kao profesor na sveuĉilištima u drugim državama Europske unije (u Austriji je imao samo deset godina) profesor Köbler je smatrao da se radi o povredi prava Unije i to prava na slobodno kretanje radnika. Smatrao je kako bi se u duljinu radnoga staža trebao uraĉunati i radni staž ostvaren na drugim sveuĉilištima u drugim državama ĉlanicama Unije. Njegova žalba završila je na Austrijskom Vrhovnom sudu. Vrhovni sud Austrije se obratio Europskom sudu pravde s prethodnim pitanjem da li se staž u nekoj drugoj državi ĉlanici mora uzeti u obzir kod odreĊivanja plaće kada je staž bitan za dobivanje dodatka na plaću. Europski sud pravde je Vrhovni sud Austrije uputio na predmet u kojem je na to pitanje već bilo odgovoreno. Vrhovni sud je obavijestio stranke da je to pitanje riješeno u korist tužitelja Köblera, ali je na koncu promijenio svoj stav i naveo kako se radi o dodatku za lojalnost, a ne dodatku za radni staž i odbacio žalbu profesora Köblera.36 Profesor Köbler je zatim tužio državu Austriju pred nadležnim parniĉnim sudom Austrije za štetu navodeći da odluka Vrhovnog suda Austrije predstavlja kršenje izravno primjenjivih odredaba Europskog prava. 2.3.1. Pretpostavke odgovornosti drţave U presudi u predmetu Köbler u odnosu na postavljeno prethodno pitanje Vrhovnog suda Austrije Europski sud pravde je naveo da je doktrina o odgovornosti za štetu države koja pojedincima nastaje uslijed kršenja prava Unije primjenjiva kada je navodno kršenje poĉinio sud u posljednjoj instanci, 35

Jan Komárek, Inter-court constitutional dialogue after the enlargment- implications of the case of

professor Köbler, Croatian yerbook of European law & policy, Vol. I [2005], str. 75-94. 36

Cf. ibid., str. 75-76.

11

a radi se o kršenju prava zajednice koje dodjeljuje subjektivno pravo pojedincu, te da se radi o dovoljno ozbiljnoj povredi prava i u sluĉaju da postoji direktna uzroĉna veza izmeĊu povrede obveze i gubitka ili štete koju je pretrpio pojedinac.37 Prema tome pretpostavke su slijedeće: - da se radi o kršenju prava Unije koje je poĉinio sud u posljednjoj instanci

(1) - da se radi o pravu Unije koje pojedincu dodjeljuje subjektivno pravo (2) - da se radi o dovoljno ozbiljnoj povredi prava (3) - da postoji direktna uzroĉna veza izmeĊu povrede prava i gubitka ili štete

koju je pretrpio pojedinac (4) Prilikom pojašnjavanja uvjeta koji se odnosi na dovoljno ozbiljnu povredu prava Sud je naveo koje ĉimbenike treba uzeti u obzir prilikom utvrĊivanja ozbiljnosti povrede: jasnoća i preciznost prekršenog pravila, da li se radi o namjernom kršenju pravila, da li se radi o ispriĉivoj ili neispriĉivoj grešci u pravu, kakav je stav institucija Unije i da li je sud postupio u skladu s obvezom postavljanja prethodnog pitanja. Sud smatra kako u svakom sluĉaju postoji ozbiljna povreda prava ukoliko je odluka nastala kao posljedica oĉitog kršenja postojeće prakse Suda. 38 2.3.2. Razlozi protiv odgovornosti drţave u slučaju Köbler Vlade Njemaĉke i Nizozemske tvrdile su da naĉelo odgovornosti države za štetu i pretpostavke te odgovornosti treba restriktivno tumaĉiti zbog naĉela res iudicatae i neovisnosti pravosuĊa.39 Iste su Vlade smatrale da naĉelo odgovornosti države treba biti ograniĉeno na sudske odluke protiv kojih ne postoji mogućnost pravnog lijeka.40 Komisija je smatrala da ograniĉenje odgovornosti države postoji u svim državama ĉlanicama i da je ono nužno radi poštivanja naĉela res iudicatae i pravne sigurnosti.41 Za razliku od Vlada Nizozemske, Njemaĉke i Komisije, Vlade Republike Austrije, Ujedinjenog Kraljevstva i Francuske smatrale su da se naĉelo odgovornosti države za štetu ne može primjenjivati u sluĉajevima kada se radi o kršenju prava Unije od strane sudskih vlasti. To bi bilo suprotno: naĉelu res iudicatae, naĉelu pravne sigurnosti, neovisnosti pravosuĊa, položaju sudstva u pravnom sustavu Unije i nepostojanju postupka odgovornosti Unije temeljem ĉlanka 288. Ugovora o Europskoj zajednici. 42

37

Predmet C-224/01 Gerhard Köbler v. Republika Austrija [2003] ECR-I-10239, paragraf. 127

“..where the alleged infringement stems from a decision of a court adjudicating at last instance where

the rule of Community law infringed is intended to confer rights on individuals, the breach is

sufficiently serious and there is a direct casual link between that breach and the loss or demage

sustained by the injured parties. ” 38

Cf. ibid., paragrafi 55 i 56. 39

Cf. ibid., pargraf 17. 40

Cf. ibid., paragraf 18. 41

Cf. ibid., paragraf 19. 42

Cf. ibid., paragrafi 20 i 21.

12

Ono što je Vlada Republike Austrije posebno isticala jest da budući da ne postoji odgovornost Unije u sluĉaju kršenja prava od strane Europskog suda pravde, jer jednostavno ne postoji sud koji bi o tome sudio, ne može postojati niti odgovornost države ĉlanice za kršenje prava koje poĉini njezin sud u posljednjoj instanci. 43 2.3.3. Odluka suda u slučaju Köbler Europski sud pravde je utvrdio da u konkretnom sluĉaju nema odgovornosti države, jer nije ispunjen uvjet “da se radi o dovoljno ozbiljnoj povredi prava”. Utvrdio je kako u Europskom pravu nema dovoljno jasnog odgovora na pitanje o mjerama nagraĊivanja radnika za lojalnost odreĊenom poslodavcu kao što je bonus za lojalnost, pa se ne zna da li bi takva mjera predstavljala prepreku slobodnom kretanju radnika i u tom smislu bila u suprotnosti s Europskim pravom.44 Sud je takoĊer utvrdio kako je najviši austrijski sud odluĉio povući svoje prethodno pitanje smatrajući kako je na njega već odgovoreno u sluĉaju Schöning- Kougebetopoulou. Ali austrijski sud je pogrešno ĉitao navedenu presudu, i slijedom toga je povukao svoje pitanje. Stoga je Europski sud pravde smatrao kako povreda nije dovoljno ozbiljna. Sud je oĉito ĉimbenik jasnoće i preciznosti povrijeĊenog pravila smatrao nedovoljno ispunjenim, kao i uvjet koji se odnosi na obvezu postavljanja prethodnog pitanja, jer je ta povreda nastala kao “pogreška u ĉitanju” presude Schöning- Kougebetopoulou.45 2.4. Zaključak Iz analize predmetnog sluĉaja vidljivo je nekoliko problema koji se javljaju kod odgovornosti države za štetu u pravu Europske unije. Prvi je pitanje da li je državi uopće moguće suditi za pogrešan rad njezinih sudbenih tijela. Sud je zauzeo pozitivan stav iako su se države ugovornice razliĉitim argumentima opirale mogućnosti odgovornosti države. Kao glavne argumente protiv takve odgovornosti isticale su naĉelo res iudicatae i neovisnost pravosuĊa. Niti jedan od navedenih argumenata ne može se prihvatiti. Budući da je odgovor Europskog suda pravde na prvo pitanje pozitivan, postavlja se pitanje po kojem kriteriju država odgovara za štetu. Iz gore navedenih uvjeta i to iz ĉetvrtog uvjeta proizlazilo bi da se radi o kriteriju objektivne odgovornosti, jer se ne traži ništa osim uzroĉne veze izmeĊu povrede prava i štete. Nigdje se ne spominje krivnja štetnika. MeĊutim, treći uvjet dovoljno ozbiljna povreda prava dovodi u pitanje takav zakljuĉak. Sam uvjet bez detaljnijeg ĉitanja presude upućuje na objektivni kriterij. Ali pomnijim ĉitanjem dolazi se do ĉimbenika koje sud treba uzeti u obzir prilikom ocjene uvjeta dovoljno ozbiljne povrede prava. Ocjena da li se radi “o namjernom kršenju pravila” i “da li se radi o ispriĉivoj ili neispriĉivoj grešci u pravu” predstavlja zapravo ulazak u subjektivnu sferu. MeĊutim, Europski sud 43

Cf. ibid., paragraf 22. 44

Cf. ibid., paragraf 122. 45

Cf. ibid., paragraf 123.

13

pravde kao kriterije navodi i “jasnoću i preciznost pravnog pravila”, “obvezatnost postavljanja prethodnog pitanja” i “postojeći stav institucija Europske unije” što su zapravo objektivni kriteriji. Budući da je sluĉaj Köbler zapravo prvi sluĉaj u kojem je utvrĊena odgovornost države za rad njezinih sudskih tijela to će nedvojbeno buduća sudska praksa pokazati koji će ĉimbenici biti najvažniji u ocjeni ozbiljnosti povrede prava i da li država odgovara u svim sluĉajevima ozbiljne povrede prava . Tako su se već pred Europskim sudom pravde u predmetu Fallimento Traghetti del Mediterraneo SpA46 pojavila dva interesantna pitanja. Prvo, da li postoji odgovornost države u sluĉaju kada se radi o greškama sudaca koje poĉine prilikom interpretacije pravnih pravila i ocjeni ĉinjenica i dokaza. Drugo, da li je nacionalno pravo u suprotnosti s europskim pravom ako postoji ograniĉenje odgovornosti države samo na sluĉajeve namjere i krajnje nepažnje suca.47 Europski sud pravde donio je presudu u navednom predmetu i dao slijedeće odgovore. Prvo, Europsko pravo iskljuĉuje primjenu nacionalnog zakonodavstva koje ne propisuje odgovornost za štetu države u sluĉajevima kada je šteta posljedica interpretacije pravnih pravila i ocjene ĉinjenice i dokaza. Drugo, Europsko pravo iskljuĉuje primjenu nacionalnog zakonodavstva koje ograniĉava odgovornost države za rad suda samo na sluĉajeve namjere i krajnje nepažnje.48 U presudi Fallimento Traghetti del Mediterraneo SpA Sud se ĉvrsto drži stajališta iznesenih u predmetu Köbler, time da još zauzima stav kako odgovornost države postoji i u sluĉajevima kada je šteta posljedica interpretacije pravnih pravila i ocjene ĉinjenice i dokaza, kao i da se odgovornost ne može ograniĉavati samo na sluĉajeve namjere i krajnje nepažnje. Iz navednog bi proizlazilo kako postoji odgovornost države bez obzira na stupanj krivnje sudaca, pa ĉak i kada je šteta posljedica interpretacije pravnih pravila i ocjene ĉinjenica i dokaza, pod uvjetom da su ispunjene ĉetiri pretpostavke jasno navedene u sluĉaju Köbler.

46

Predmet C-173/03, Fallimento Traghetti del Mediterraneo SpA contro Repubblica Italiana,

Conclusioni dell’avocato generale Phillipe Léger presentate l’11 ottobre 2005. 47

Cf. ibid., pargaraf 37. 48

Case C-173/03, Fallimento Traghetti del Mediterraneo SpA v Repubblica Italiana, Judgment of The

Court, paragraf 46 “..Communiy law precludes national legislation which excludes State liability, in a

general manner, for damage caused to individuals by an infrigmentof Community law attributble to a

court adjudicating at last instance byreason of the fact that the infrigment in question results from an

interpretation of provisions of law or an asessment of facts or evidence carried out by the court.

Community law also precludes national legislation which limits such liability solely to cases of

intentional fault and serious misconduct on the part of the court…”.

14

3. ZAKLJUČNA RAZMATRANJA U ovom radu prikazan je institut odgovornosti države za štetu koja nastane pojedincima kao posljedica rada sudova s težištem na najbitnijim problemima s kojima se susreću teorija i sudska praksa u njegovoj primjeni. Dva su temeljna problema koja se javljaju. Prvo, opravdanost postojanja samog instituta i drugo, koji kriterij odgovornosti treba primijeniti. Nedvojbeno ovaj institut nalazi svoje mjesto u našem i drugim pravnim sustavima. Argumenti koji se navode protiv njegova postojanja poput naĉela res iudicatae i neovisnosti pravosuĊa ne mogu se prihvatiti. Naĉelo res iudicatae upravo se može uzeti kao argument u prilog postojanja ovakve vrste odgovornosti. U odnosu na problem res iudicatae evidentno je da ne postoji identitet spora, a niti identitet stranaka izmeĊu predmeta naknade štete i predmeta koji je povod traženju naknade štete. Kod instituta odgovornosti predmet spora jest naknada štete, a pasivno legitimirana stranka jest država. Sud koji odluĉuje o navedenom zahtjevu ne sudi o istom tužbenom zahtjevu o kojem je odluĉivao sud o ĉijoj se odgovornosti odluĉuje. Osim toga ne odluĉuje se ni o krivnji suca koji je rješavao taj predmet. Što se tiĉe neovisnosti pravosuĊa valja istaći kako cilj ovog instituta nije utjecaj na suce ili “suĊenje” o njihovom radu, već obeštećenje graĊana uslijed nepravilnog i nezakonitog rada državnih tijela. U odnosu na vrstu odgovornosti podupiremo stav kako treba primijeniti objektivni kriterij odgovornosti za štetu i to iz sljedećih razloga. Prvo, institut primarne odgovornosti države za rad suda uveden je kako bi se graĊanima osigurala pravna zaštita bez obzira na krivnju sudaca te kako bi država ujedno zaštitila suce koji obnašaju težak zadatak kao tijela državne vlasti od pojedinaĉnih tužbi graĊana u takvim sluĉajevima. Drugo, objektivna odgovornost uvodi se u sluĉajevima kada se želi zaštititi oštećenika i olakšati mu dokazivanje. Ako se poĊe od ĉinjenice da je temeljno naĉelo našeg odštetnog prava naĉelo presumirane krivnje, tada se svakako u ovom sluĉaju kada zakon ne propisuje krivnju štetnika ne može tražiti da pojedinac dokazuje pristanak ili volju suca za nanošenje štete. Navedenu pretpostavku prema našem mišljenju bilo bi iznimno teško dokazati. Treće, jedino kod regresa države prema sucu traži se krivnja suca. Kod odgovornosti države krivnje nema. I na kraju, prihvaćanjem objektivnog kriterija posredno će se utjecati i na poboljšanje rada sudova jer će država težiti da organizira rad sudova koji će biti pravilan i zakonit. Težnjom da se postupa zakonito i pravilno graĊanima će se pružiti kvalitetnija pravna zaštita. Navedeno pokazuje da unatoĉ postojanju ovog instituta dugi niz godina u našem, a i drugim pravnim sustavima, njegov pravi razvoj tek slijedi.

15

4. LITERATURA I IZVORI 4.1. Literatura 1. Crnić, Ivica, Odgovornost države za štetu, Pravo u gospodarstvu, vol. 35,

1996, str. 117-132. 2. Ćapeta, Tamara, Odgovornost države za štetu u pravu Europske zajednice,

Zbornik PFZ, 53 (3-4), str. 783-812, (2003) 3. Hartly, T.C, Temelji prava Europske zajednice, Pravni fakultet Sveuĉilišta u

Rijeci, COLPI, Rijeka, 1999. 4. Josipović, Tatjana; Gliha, Igor, O graĊanskopravnoj odgovornosti sudaca,

Zbornik pravnog fakulteta u Zagrebu, br. 4, 1992, str. 5. Klarić, Petar, Zakon o obveznim odnosima (redakcijski proĉišćeni tekst),

Narodne novine, Zagreb, lipanj 2003. 6. Komárek, Jan, Inter-court constitutional dialogue after the enlargment-

implications of the case of professor Köbler, Croatian yearbook of European law & policy, Vol. I [2005], str. 75-94

7. Vedriš, Martin; Klarić, Petar, GraĊansko pravo, 4. izd, Narodne novine, Zagreb, 2000.

8. Vuković, Mihajlo, Obvezno pravo, Knjiga I, Uvod, odgovornost za štetu i ostale vanugovorne obveze, Školska knjiga, Zagreb 1956.

4.2. Izvori 1. Predmet C-224/01 Gerhard Köbler v. Republika Austrija [2003] ECR-I-

10239 2. Predmet C-173/03, Fallimento Traghetti del Mediterraneo SpA contro

Repubblica Italiana, Conclusioni dell’avocato generale Phillipe Léger presentate l’11 ottobre 2005.

3. Presuda Ustavnog suda Republike Hrvatske, U-III-2314/2006 od 21. veljaĉe 2007, http://www.usud.hr

4. Presuda VSRH, Rev 3261/95, od 22. rujna 1998, Sudska praksa 1999, br. 2.

5. Presuda VSRH, Rev 3574/95, od 20. studenog 1997, Sudska praksa 1999, br. 2.

6. Presuda VSRH, Rev-2320/97, od 26. sijeĉnja 2000, Sudska praksa, br. 3. 7. Presuda VSRH, Rev-204/97-2, od 17. prosinca 1997,

http://sudskapraksa.vsrh.hr/ 8. Presuda VSRH, Rev-713/1998-2. Od 13. Rujna 2000,

http://sudskapraksa.vsrh.hr/ 9. Spojeni predmeti C-46 i 48/93 Brassaire du Pêcheur i Factortame III,

[1996] ECR I-1066 10. Spojeni predmeti 6 i 9/90 Frankovich and Bonifaci, [1991] ECR I-535 11. Ustav Republike Hrvatske (proĉišćeni tekst, NN 41/01) 12. Zakon o obveznim odnosima (NN 35/05) 13. Zakon o sudovima (NN150/05)

16

14. Zakon o sustavu državne uprave (proĉišćeni tekst, NN 190/03)