农民工就业总体态势与政策因应：对19 个省（区市）107paper.usc.cuhk.edu.hk/webmanager/wkfiles/7758_1_paper.pdf · 2010 年第6 期总第196 期专业眼光看经济

2010 年第 6 期总第 196 期专业眼光看经济经济眼光看中国

2008 年下半年后，受国际金融危机的影响，沿海出口导向的制造业大规模

裁员，造成 2000 多万农民工失去工作岗位并返回家乡。随着国家一系列扩大内

需政策措施及针对农民工的各种增加就业措施的实施，大量农民工失业返乡问

题基本解决。国务院发展研究中心《国际金融危机对农民工就业的影响及对策

研究》课题组 2009 年 1~2 月完成了对 19 个省（区、市）107 个村和 1000 多位返

乡农民工的调查。在此基础上，课题组全面分析金融危机对农民工就业、收入等

的影响，农民工返乡后的意向，农民工就业的恢复情况，并对制约农民工就业的

深层次矛盾和问题进行分析，提出了促进和稳定农民工就业的政策建议。

一、调查的总体设计及样本概况

为深入了解金融危机对农民工返乡的影响，国务院发展研究中心农村经济

研究部组织了中国农业大学和中国人民大学的 100 多位大学生、研究生，在

农民工就业总体态势与政策因应：对 19 个省（区、市）107 个村的调查 *

The Overall Situation and Policy Response of Migrant Worker Employment:Investigation of 19 provinces and 107 villages

国务院发展研究中心《国际金融危机对农民工就业的影响及对策研究》课题组

内容提要受国际金融危机影响，大批农民工返乡。对 107 个村和 1000 多位返乡农民工的调查表明，金融危机深刻

地影响着农民工就业。农民工回流对农村经济的影响是暂时的，但农民工就业问题事关社会民生的改善，其紧迫性、艰巨性将长期存在。今后应把过渡性保障措施和战略性政策相结合，把促进农民工就业作为本源问题融入保增长、调结构、转变发展方式和推进改革的全进程。关键词农民工国际金融危机就业

The State Development Research Center Research Group of Influence of International Financial Crisis on MigrantWorkers Employment and Its Solution StudyAbstract: Influenced by international financial crisis, a large number of migrant workers returned home. The investigation of107 villages and 1000 returning migrant workers shows that financial crisis deeply influenced the employment of migrantworkers. Migrant workers back-flow can only have a temporary influence on rural economics, but it is concerned with theimprovement of the people’s livelihood, so its urgency and arduousness will exist for a long time. In the future, it is sug-gested to combine transitional security measures and strategic policies, and take migrant workers’ employment as thesource problem in the process of keeping growth, adjusting structure, transforming growth mode and promoting innovation.Key words: migrant worker, international financial crisis, employment

* 本文为国务院发展研究中心《国际金融危机对农民工就业的影响及对策研究》课

题研究成果，得到中国发展研究基金会资助。课题组授权《改革》编辑部独家发表。执笔：韩俊、崔传义、金三林、秦中春、王宾。

本刊特稿SPECIAL PAPER

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2009 年寒假期间，回家乡所在的乡镇和村开展调查。调查以中西部劳务输出地为主，涉及安徽、河南、湖

北、湖南、陕西、云南、贵州、四川、重庆等 19 个省（区、市）的 107 个村。回收《返乡农民工村级调查》有效问

卷 105 份，涉及返乡农民工（2008 年下半年以后返回

本县县城、乡镇、村，且短期内不能回原就业地工作的

农民工）1014 位。为及时了解农民工就业动态，课题

组还委托有关调查机构，进行了多次跟踪调查。（一）调查方案的总体设计

调查的主要内容包括：受金融危机、企业生产经

营困难影响，农民工就业与回流农村的现状、原因和

趋势；因减薪、裁员离开企业后，农民工的就业、收入

状况；回乡农民工就业、创业遇到的困难、问题以及他

们的要求、愿望；当地支持回乡农民工就业创业的政

策措施（就业创业培训、就业服务、创业用地、金融服

务、收费、财政支持等）、执行效果和问题；对保障农民

工合法权益，稳定农民工就业，支持回乡农民工创业

的政策措施和建议。（二）调查样本的基本情况

本次调查的样本选择充分考虑了我国农民工输

出的地域分布。 105 个村覆盖了安徽、河南、湖北、湖

南、陕西、云南、重庆等 19 个省份。其中，中部省份的

被调查村最多，比例达到 60.4%；西部省份村占

35.6%；东部省份占 4%。 105 个村涵盖人口 219740人，劳动力 118399 人（其中女性 52390 人）。村均 11个村民小组， 533 户，2093 人。人均耕地 0.087 公顷，

2008 年人均纯收入 3555.6 元。这在全国劳务输出地

具有一定的代表性。被调查返乡农民工也以中部省

份最多，比例达到 62.3%，西部省份占 29.7%，东部省

份只有 8%。被调查农民工以男性为主，以 35 岁以下

为主，以小学、初中文化程度为主，与全国农民工的构

成基本吻合。

1.被调查村按省份分布（见表 1）本次调查中，在劳务输出大省河南调查的村最

多，为 15 个；其次是湖南、湖北各为 12 个；再次是河

北、云南与安徽，均为 10 个；广西、新疆、宁夏等自治

区只调查了一个村。

2.被调查村按东中西部分布（见表 2）本次调查中，中部省份的被调查村最多，占 64 个，

比例达到 61.0%；西部省份村为 37 个，占 35.2%；东部

的省份最少，只有山东的 4 个村，不到总数的 4%。

3.被调查村自然条件（见表 3）被调查村距离县城最远的 164 公里，最近为 1 公

里，平均为 28.5 公里；距离乡镇最远的 55 公里，最近

为 1 公里，平均为 5.8 公里。

4.调查村的村民小组和户数（见表 4）被调查村最多有 59 个村民小组，最少有 1 个村

民小组，平均有 11.2 个村民小组；被调查村户数最多

的是 2225 个，最少的是 20 个，平均为 533.9 个。

5.被调查村人口与劳动力（见表 5，下页）本次调查村中，人口最多的为 7104 人，最少的为

112 人，总人口数为 219740 人，平均每个村人数为

2092.8 人；被调查村中劳动力平均数为 1127.6 人，总

数为 118399 人，占总人数的 53.9%，其中，女劳动力

序号省份村个数百分比

1 安徽 10 9.5%2 甘肃 1 1.0%3 广西 1 1.0%4 贵州 7 6.7%5 河北 10 9.5%6 河南 15 14.3%7 黑龙江 1 1.0%8 湖北 12 11.4%9 湖南 12 11.4%10 江苏 2 1.9%11 江西 3 2.9%12 内蒙 1 1.0%13 宁夏 1 1.0%14 山东 4 3.8%15 陕西 5 4.8%16 四川 4 3.8%17 新疆 1 1.0%18 云南 10 9.5%19 重庆 5 4.8%

合计 105 100%

表 1 村级调查分布

东中西部村个数百分比

东部 4 3.8%中部 64 61.0%西部 37 35.2%合计 105 100.0%

表 2 被调查村按东中西部分布

均值最大值最小值

本村距离县城(公里) 28.5 164 1本村距离乡镇(公里) 5.8 55 0

表 3 调查村的自然条件

均值最大值最小值总数

村民小组 11.2 59 1 1163户数 533.9 2225 20 55956

表 4 调查村的村民小组和户数情况

本刊特稿 SPECIAL PAPER

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52390 人，平均 499 人，占劳动力总数的 44.2%。

6.被调查村土地情况（见表 6）被调查村均耕地 157.77 公顷，其中水田 65.95 公

顷，人均耕地 0.087 公顷，人均水田 0.036 公顷。村均

山地 186.82 公顷，林地 163.51 公顷，养殖水面 4.76公顷，企业占地 3.77 公顷。

7.被调查村土地承包年份（见表 7）从调查来看，2/3 村的土地是在 1980～1990 年承

包到户；1980 年之前土地承包到户的占村总数的

12.4%，2000 年以后的只有 1%。

8.被调查村集体林地承包权情况（见表 8）从调查来看，接近 2/3 的被调查村集体林权已经

承包到户，但是仍然有 36.2%的村集体林权没有承包

到户。调查数据显示，被调查村内未承包到户的机动

地总数有 372.87 公顷，村均 3.85 公顷，发包价格平均

为 2448 元/公顷。

9.被调查村农民收入情况（见表 9）在被调查村中，2008 年农民人均纯收入 3555.6

元，比 2007 年增长 5.4%。人均收入最高的村达到

12000 元，最低只有 485 元。其中外出就业纯收入占

48.3%，比 2007 年有所增加；农业纯收入占 28.2%，比

2007 年略有减少。从被调查村数据来看，2008 年农民人均收入在

2000 元以下、4000 元以上的都占到三成；而人均收入

低于 3000 元的占 48%，接近一半（见表 10）。调查数

据显示，2008 年农民外出就业收入占农民纯收入比

例超过 50%的村比例达到了 55%。其中，就业收入占

纯收入比例在 50%～70%的最多，达到 37 个，占被调

查村总数的 37%（见表 11）。（三）辅助调查的基本情况

为及时了解国际金融危机背景下农民工就业和

流动的动向，课题组还通过“西陆农民工就业信息系

统”，于 2008 年 12 月、2009 年 1 月和 2 月对农民工就

业情况进行了 5 次连续调查，随后还进行了多次月度

调查。 “西陆农民工就业信息系统”是一家成立于 2007年 8 月的农民工就业信息服务机构，2008 年底有登记

求职的农民工 45 万人。所有调查对象均为在该系统登

记的农民工和用工企业，调查采取多阶段、PPS 随机抽

样（即多阶段、按规模大小成比例的概率抽样），利用计

算机辅助电话调查系统（CATI）随机抽取号码，对农民

工和用工企业进行一对一的电话访问。 2008 年 12 月

的两次调查样本分别为 1209 个农民工和 200 家企业，

2009 年 1 月的调查样本为 809 个农民工，2 月的两次

其中，女劳动力数

均值总数

499 52390

人数 2092.8 219740劳动力数 1127.6 118399

表 5 人口与劳动力情况

企业占地

均值总数

3.77 366.13

耕地 157.77 16565.47其中，水田 65.95 6859.13

村人均耕地 0.087山地 186.82 19055.60

其中，林地 163.51 16350.40养殖水面 4.76 481.00

其他农用地 21.32 2068.00

表 6 土地情况（公顷）

时间段

合计

村数量百分比

97 100.0%

1980 年以前 12 12.4%1980~1990 年 66 67.0%1990~2000 年 19 19.6%2000 年以后 1 1.0%

表 7 土地承包年份分阶段

合计

村数量百分比

94 100.0%

否 34 36.2%是 60 63.8%

表 8 集体承包权是否到户

外出就业纯收入

均值百分比

1718.3 48.3%

2008 年农民人均纯收入 3555.6 100.0%其中，农业纯收入 1001.3 28.2%

非农业纯收入 836 23.5%

表 9 2008 年农民人均收入情况（元）

合计

村数量百分比

102 100.0%

2000 元以下 30 29.4%2000 至 3000 元 19 18.6%3000 至 4000 元 21 20.6%4000 元以上 32 31.4%

表 10 2008 年人均收入分组

Total

村数量百分比

100 100.0%

30%以下 19 19.0%30%至 50% 26 26.0%50%至 70% 37 37.0%70%以上 18 18.0%

表 11 2008 年外出就业收入比例分组


7


返乡原因

合计

人数百分比

31856 100.0%

企业减产、停产、倒闭裁员 5952 18.7%企业非节假日放假 3101 9.7%

工资降低 4811 15.1%健康原因 398 1.2%

季节工返乡 2929 9.2%过春节返乡 13304 41.8%

其他原因 1361 4.3%

表 15 农民工返乡原因

调查样本分别为 1284 个农民工和 342 家企业。这几

次辅助调查及随后的几次月度跟踪调查对课题组更

全面掌握 2009 年农民工就业动向起到了重要作用。

二、金融危机对农民工就业的影响

金融危机对农民工就业造成较大的影响，主要表

现在：（一）农民工提前返乡，收入受到较大影响

1.返乡农民工比重超过 50%国际金融危机从影响沿海地区加工贸易出口企

业生产经营，传导到建筑业、服务业，导致 2008 年下

半年大量农民提前返乡。被调查村 2008 年下半年返

乡农民工人数为 29714 人，约占 2008 年上半年高峰

期农民工总数的 56.1%。其中 62.7%为男性，45 岁以

下的接近八成。返乡农民工以初中文化为主，占

61%。农民工返乡时间主要集中在 2008 年 10 月至

12 月，占了总人数的 76.5%。其中，10 月、11 月、12 月

分别占 13.8%、22.4%和 40.3%。从地域来看，农民工返乡前务工地主要在省外，

并且主要集中在珠三角、长三角，这两个地方占了

61%（见表 12）。从行业来看，农民工返乡前务工行业主要以制造

业与建筑业为主，比例达到 37.7%；其次是建筑业，比

例达 35.6%；农业最少，只有 4%（见表 13）。

从企业规模看，返乡农民工主要集中在中小企业

就业，比例达 94.5％；从企业类型看，返乡农民工集中

在民营、外资企业就业，比例分别达 74％、11％；国有

企业就业的只有 7.5%（见表 14）。2. 农民工返乡主要是受金融危机和春节因素的

影响

调查表明，春节因素是农民工提前返乡的一个主

要原因，为过春节而返乡的农民工占到 41.8%；季节

工返乡占 9.2%。但企业减产、停产、倒闭而被裁员，因

工资降低而辞职，企业非节假日放假，是农民工非正

常返乡的三个主要原因，也是金融危机影响农民工就

业的三种主要形式。因这三个原因而返乡的农民工

比例分别达 18.7%、9.7%和 15.1％，合计比例达到了

43.5%（见表 15）。这表明金融危机明显影响了四成以

上的返乡农民工。

2009 年 1 月的辅助调查表明，提前返乡的农民

工多集中在电子电器、建筑、加工制造等行业，提前返

乡的原因多与企业经营相关，如 “企业提前放假”、“被裁员或辞退”、“因为降薪，工资太低不愿意干了”、“找不到活可干”、“企业倒闭”等，因为主观原因提前

返乡的比例较小（见图一，下页）。

3.国际金融危机使近 20%的出县农民工失去工作

第一，返乡农民工中失业、停工的占相当高的比

例。失业、停工的返乡农民工包括因企业减产、停产、倒闭而裁员的，企业非节假日而放假的，分别占返乡

农民工的 18.7%和 9.7%（见表 15），两者合计占返乡

农民工的 28.4％，占外出就业（出县）总劳动力人数的

15.9％。第二，失业而没有返乡的农民工也占一定比

例。被调查村 2008 年外出就业人员失去工作但春节

返乡前务工地

合计

人数百分比

29730 100.0%

其他 3269 11.0%省内 5584 18.8%

省外 24146 81.2%其中，珠三角 11101 37.3%

长三角 7043 23.7%京津唐 2733 9.2%

表 12 农民工返乡前务工地

行业类型

合计

人数百分比

28701 100.0%商业服务业 6507 22.7%

农业 1146 4.0%制造业 10821 37.7%建筑业 10227 35.6%

表 13 返乡前务工行业

表 14 1014 个不能回原工作单位农民工返乡前的就业单位类型

企业规模小型企业（300 人以下）中型企业（300~2000 人）大型企业（2000 人以上）

73.67％ 20.79％ 5.54％

企业类型国有企业民营企业外资企业其他

7.52％ 73.98％ 10.67％ 7.83％


8


期间没有回乡的共有 3244 人，每个村平均 35 人，约

占外出总人数的 6.1%。合计看，失业返乡和未返乡的

农民工占出县劳动力的 22％。若按这个比例计算，全国

2008 年上半年出县就业的农民工接近 1 亿人，受金融

危机影响而失去工作的农民工约 2000 万~2200 万人。

4.农民工工资有较大幅度下降

105 个被调查村农民工 2008 年下半年平均月工

资比上半年下降 14.6%；拖欠工资问题重新抬头，

1014 位不能回原就业地工作的返乡农民工中，被拖

欠工资的占 14.3％；社会保险参保率环比出现下降。从村级情况来看，2008 年下半年平均月工资比上半

年相比，工资降低的有 78 个村，占到 78.0%，工资无

变化的占 15%，工资增加的只有 7%。一些村的调查

显示农民工工资下降 30％。调查还表明，2008 年全村外出就业人员寄回、带

回家乡的资金 27549 万元，比 2007 年减少 11.7%。因

放假、裁员、减工资，使外出就业减少收入约 4475 万

元，村均减少 49.7 万元。

2008 年 12 月的辅助调查发现，36.3%有工作的

农民工 2008 年月收入高于 2007 年，38.6%的农民工

月收入没有明显变化，25.1%的农民工月收入低于

2007 年（见图二）。在珠三角务工的农民工月收入增

长的比例明显低于长三角和环渤海地区农民工，普

工工资增长的比例明显低于其他工种。

5.少数返乡农民工实现了临时就业

在作出回答的 975 个返乡农民工中，只有 28%实现了返乡就业。在实现了就业的农民工中，打零工、半就业是最主要的就业方式，占 32.2%；其次是种田，做小生意，各占 20.5%和 19.2%；在企业就业的只有

16.8%（见表 16）。调查时的月收入平均为 1136.2 元，比 2008 年上半年平均工资下降了 33%。

6. 失业及工资下降给农民工家庭收入和生活带

来严重影响

在劳务输出地的许多农村，农民靠农业收入，只

能维持生计，不可能有供孩子的教

育经费、家人看病的钱。失业影响

了子女就学，特别是高中阶段和大

专学生的就学经费来源。从调查村

看，53.9%的村认为金融危机对农

民收入的负面影响较显著；认为对

农民收入影响较小的占 40.2%；认

为不受影响的只有 5.9% （见表

17）。从调查农民工看，认为返乡对

家庭收入有影响的占 85.6%，其中

有显著影响的占 55.9%；认为没有

影响的只有 14.4%。在认为收入减

少的 690 个农民工中，2008 年收入

平均减少 4555.5 元。

7.中年农民工失业问题尤其需

要重视

安徽省霍山县西石门村 90 名

返乡农民工中，35 岁以上的占 70%以上，他们的家庭一般都处于“上

表 16 返乡农民工就业方式

对农民收入的影响

合计

村数百分比

102 100.0%

负面影响较显著 56 53.9%影响较小 41 40.2%

基本不受影响 6 5.9%

表 17 金融危机冲击农民工就业对农民收入的影响

合计

人数百分比

292 100.0%

从事农业规模经营 6 2.1%

做小生意 56 19.2%承办企业 13 4.5%企业工人 49 16.8%

种田 60 20.5%

打零工、半就业 94 32.2%其他 14 4.8%

表 16 返乡农民工就业方式


9


调查农户总

数955 户有承包地农户 928 户

承包耕地

299.42 公顷无承包耕地

承包土地

经营和流

转的种类

1.自家种植

承包土地

2.农户转出土地3.农户包入

土地

4.自家种植部分

撂荒

户数# 全部土地转让

农户数

户数 636 户 201 户 130 户 60 户 31 户 27 户

占有承包土

地农户比重68.5％ 21.5％ 14.0％① 6.4％ 3.3％占总户数 2.8％

面积 211.20 公顷 44.01 公顷② 31.00 公顷③ 5.07 公顷

占总承包耕地比重 70．5％ 14．7％ 1．7％ ④

有老下有小”的用钱高峰期，家庭压力巨大导致这些

人在此次的返乡大潮中显得特别被动。家庭的经济

负担沉重，要求他们立刻找到工作；即便能在县内就

业，但是工资较低，无法有效地缓解经济压力。 35 岁

以上的务工者往往受教育水平不高，至多是初中水

平，这些人在此次的经济危机中最容易遭受裁员淘

汰，在短期内又很难找到工作。这种“中年事业危机”应该得到政府与社会的关注。

（二）农民工返乡回流导致的土地承包纠纷不严重

调查表明，由于土地流转的比重不是很高，而且

绝大多数农民工还是想继续外出务工，农民工返乡回

流导致的土地承包纠纷不严重，但一些地方仍存引发

土地纠纷的隐患。

1.绝大多数农民工都有承包土地，每户承包土地

规模较小（见表 18）对 1014 个不能回原就业单位工作的返乡农民工

中 955 个家庭的调查显示，有承包土地的928 户，占

97.2％，没有承包土地的 27 户，占 2.8％①。这表明绝大

多数农民工都有承包土地。但每户承包土地规模很

小，户均承包 0.293 公顷，其中，户 0.133 公顷以下的

占 24.0％，0.133～0.333 公顷的占 43.2%，0.333～0.533公顷的占 17.8％，0.533 公顷以上的占 11.5%。

2.外出农民工承包土地自家经营比重大，出租、转包比重不高

105 个村中，2007 年有 98 个村发生外出农民工

承包土地出租、转包的情况，占调查村的 94％。这 98个村中，外出农民工承包土地出租、转包的共 5282

户，占总农户数的 9.4%。 98 个村共出租、转包土地

1122.67 公顷，占总耕地数的 6.8%。平均每个村有

56.2 户转让承包土地，村均出租、转让 11.95 公顷。对 1014 个返乡农民工中 955 个家庭的调查进一

步表明，68.5％的农民工是家庭留守人员种植承包土

地，6.4％的农民工家庭除了经营其承包土地，还包入

少量土地，3.3％的是自家种植承包土地，但有部分撂

荒。这三部分没有转出承包地的农民工家庭，合计占

总数的 78.2％。农民工家庭转出承包土地的为 201户，占农民工土地承包户的 21.5％，转出承包土地

44.01 公顷，占农民工家庭总承包土地的 14.7％。有

14.0％的农民工家庭承包土地全部转出（见表 18）。3. 外出农民工承包土地主要在农户之间自主转

让，租金较低

从调查的情况来看，承包地流转主要是发生在农

户与农户之间,绝大多数转让土地的租金较低，甚至

为零租金。在 928 个有承包地的农户中，201 个农户

转出土地 44.01 公顷。其中，租金为“0”的，占转出农

户和转出土地的近 1/3，每公顷租金 4500 元以下的占

四成，4500～12000 元的占两成，12000 元以上的不足

一成（见表 19，下页）。农民工家庭的土地转让主要可分为三类：一类是

乡土熟人对亲友的赠与和委托管理型，主要是租金为

“0”和每公顷租金 1500 元以下的，占了农民工家庭土

地转让户和土地转让面积的半数。这种承包地流转，

表 18 955 个返乡农民工家庭土地流转情况

注：①占土地转让户的 64.7%；②201 户转出土地的农民工家庭承包地 53.77 公顷，自种 13.27 公顷，转出 44.01 公顷；

③包入土地数中不含农户自身的承包土地，其中包入土地最多的一户包入 13.33 公顷；④此为自家种植部分撂荒农

户全部承包土地占总土地的比重，不是撂荒比重。

①据 105 个村的调查，回流农民工中没有承包土地的有

1783 人，村均 23.5 人，占回流农民工的 4.4％。


10


一般是通过口头协议完成，由外出务工农户将承包地

“暂时” 交给亲友耕作，商定务工返乡后可收回承包

地，多数情况下不涉及租金，一小部分农户还将政府

补贴给予了承包地接受方。事实上，这种转让是一种

“赠与”或“代管”行为，并非市场化的土地流转，而是

乡村以血缘为纽带的亲友之间的互信互助和责任、利

益、风险的分担、连带、替换关系，土地由亲友代管，好

处留给了亲友，同时转让时约定自己在城里就业万一

遇到问题，可以随时收回。二是有偿出租型，即市场

化的土地流转。每公顷租金 4500 元以上的，大体可

划为这一类，占了农民工家庭土地转让户的 28％和

土地转让面积的 27％。三是介于二者之间的混和

型。每公顷租金 1500 至 4500 元的，大体可划为这一

类，占了农民工家庭土地转让户和土地转让面积的

22％左右。

4.返乡农民工多数希望继续外出就业，想收回转

出土地的比重较小

调查表明，返乡农民工想收回转出土地的比重较

小，农民工的大量返乡并没有对农民承包地流转造成

大的冲击。根据对 955 个不能回原工作单位就业的返

乡农民工调查，返乡农民工想收回转出土地的 71 户，占土地转让户的 35.3％，占有承包地的返乡农民工总

数的 7.6％。原因主要有两方面：一是他们中大多数人

的承包土地没有转让，仍然是自家留守人员经营；二

是转出土地的返乡农民工，多数人希望继续外出务

工，不愿意从事农业经营，因而多数返乡农民工收回

承包地的愿望并不强烈。外出务工已成为农民增加

收入的主要来源，相对而言，务农土地少、收入低，家

庭收入中来自农业的比重越来越少。一些新生代农

民工出了学校门就外出务工，从来没有从事过农业生

产，有的甚至宁肯待业也不愿意从事农业生产。

5. 返乡农民工想收回转出土地的多数能顺利收

回，未发生大的土地纠纷

由于农民工大多将承包地流转给了自己的亲戚、朋友，相当多的土地转让没有租金，或只是提供口粮，或租金很低，而且多数原先就约定返乡可收回土地，因而，只要返乡农民工想收回土地，大多能够顺利收

回。据 105 村的调查，2008 年回流农民工想收回转出

土地的共有 1365 户，其中 1140 户已收回转出土地，共收回 259 公顷，占想收回转出土地户的 83.5％。想

收回转出承包地，但难以收回的有 225 户，占 16.5%，涉及 55.07 公顷，占转出承包地总数的 6.1%。难以收

回的原因主要是口头、书面合同未到期。农民工回流出现的土地纠纷目前还不严重。本

次调查中农民工回流出现的土地纠纷共有 48 起，主

要原因是“农户想收回承包地”、“地界纠纷”与“租金

纠纷”。这些纠纷目前仅有 1 起没有得到解决，处理

的方式主要是通过村干部、农户之间、乡镇政府协调

来处理。

6.一些地方仍存引发纠纷隐患

调查也显示，一些地方依然存在农民工的土地承

包经营权得不到落实的问题。在调查中发现的 48 起

土地纠纷中，有 10 多起属于农户之间土地转让的问

题，多数可以通过调解来解决，但另外 30 多起则属于

过去农民工的土地承包权受到损害，国际金融危机袭

来，返乡农民工要追讨属于他的土地权益。如安徽省

颖东区某村庄出现土地纠纷 15 起，这些纠纷都是由

于过去土地税费偏重时他们外出就业，土地被集体分

给别人，农民工的土地承包权益没有得到维护引发

的。农村税费改革前，这些农户外出务工把承包地和

税费负担一并转包给其他农户，二轮土地延包时由于

确权、确地工作不细致，这些农户的土地承包经营权

没有落实，从而埋下了隐患；农村税费改革后，国家实

行了一系列补贴政策，部分农户就回乡提出了收回承

租金类别（元/公顷） 0 300~1500 1500~4500 4500~7500 7500~12000 12000 以上

1.农户土地转出

户数（户） 201 64 35 47 29 13 14占土地转让户的％ 31．8％ 17．4％ 23．4％ 14．4％ 6．5％ 7．0％

面积（公顷） 44.01 14.25 8.05 9.84 5.41 2.31 4.15占土地转让面积的％ 32.4% 18.3% 22.4% 12.3% 5.3% 9.4%2.农户包入土地

户数（户） 60 24 7 21 7 2

占包入土地面积的％ 14.0% 7.4% 69.2% 7.0% 2.4%

占包入土地户的％ 40％ 11．7％ 35％ 11．7％ 3．3％面积（公顷） 31.00 4.35 2.29 21.47 2.16 0.73

表 19 955 个返乡农民工家庭土地流转情况


11


合计

人数百分比

474 100.0%

有 101 21.3%无 229 48.3%

不知道 144 30.4%

表 20 返乡农民工获得的培训情况

包地的要求，但始终没有得到认真落实；最近，这些农

户受金融危机影响下岗返乡后强烈要求收回承包地，又引起新的争端。除了安徽省，河南、山东、湖北、四川

等省份的村庄也有类似反映。同时，国际金融危机对农业农村的影响还在逐步

深化。必须密切关注事态发展，及时采取措施消除不

稳定因素，避免土地矛盾激化，维护农村社会稳定。（三）农民工就业得到较快恢复，但农民工就业服

务体系尚存在较多问题

1.农民工就业较快恢复，并出现了一些新的特点

后续的补充调查表明，准备外出务工的农民工绝

大多数在 2009 年 3 月底前已经外出。其中，2 月外出

的占到 6 成，其余的大多在 3 月外出。到 3 月，外出农

民工中有近 6 成已经找到工作；到 6 月，有近 9 成外出

农民工实现就业。据国家统计局 2009 年三季度末对

全国 31 个省（区、市）近 20 万农村劳动力进行的农民

工监测调查，三季度农村外出务工劳动力略增，农民

工就业形势稳定。 2009 年全国外出农民工总量 14533万人，比 2008 年增加 492 万人，增长3.5%。

金融危机后，农民工就业也出现了一些新的特点：一是在东部地区务工的农民工减少，外出农民工

向中西部地区转移。从输入地看，2009 年在东部地区

务工的外出农民工比 2008 年下降 8.9%，占全国外出

农民工人数的 62.5%，比 2008 年降低 8.5 个百分点；在中部地区务工的外出农民工比 2008 年增长

33.2%，占全国外出农民工人数的 17%，比 2008 年提

高 3.8 个百分点；在西部地区务工的外出农民工比

2008 年增长 35.8% ，占全国外出农民工人数的

20.2%，比 2008 年提高 4.8 个百分点。二是在长三角地区和珠三角地区务工农民工减

少。 2009 年在长三角地区务工的农民工比 2008 年减

少 7.8%，在珠三角地区务工的农民工比 2008 年减少

22.5%。在长三角和珠三角地区务工的外出农民工分

别占全国外出农民工的 19.4%和 22.6%，分别比 2008年下降 2.4 和 7.6 个百分点。在长三角和珠三角地区

务工的农民工减少，特别是在珠三角地区务工的农

民工大幅减少，是 2009 年下半年东部沿海地区出现

“用工荒”的一个重要原因。三是在省内务工的外出农民工数量增加较多，跨

省外出的农民工比重下降。在外出农民工中，在省外

务工的农民工比上年减少 43 万人，减少 0.6%，占全

国的 51.2%；在省内务工的农民工比上年增加 535 万

人，增长 8.2%，占全国的 48.8%。在省内务工的比重

比 2008 年上升 2.1 个百分点。调查结果显示，2009 年

外出农民工增加，主要是在省内就近转移的农民工数

量大幅增加。分地区看，东部地区农民工仍以在省内

务工为主，中西部地区农民工大多数在省外务工，但

中西部地区农民工在省内就近务工的比例明显增加。

2.农民工培训还存在一些问题

一些地区在促进农民工就业、开展培训就业方面

作了大量的工作。但此次调查表明，多数农民工反映

从未接受过就业培训，缺乏一技之长。不少地区在落

实国家政策方面还不同程度地存在走形式的问题，培

训的效果并不理想。（1）只有 1/4 左右的农民工接受过职业培训教

育。从调查来看，农民工外出前没有受过农业之外培

训的占 77.9%；受过培训的 202 人，占 22.2%。在受过

培训的农民工中，受到培训最多的是电脑方面的培

训，占 3.3%；其次是驾驶，占 2.8%；然后依次是木工、电焊，各占 1.8%与 1.3%。在对培训时间做出有效回

答的 196 个农民工中，平均接受培训的时间为 171天。从培训经费来源看，自费占绝大部分，达到

85.4%。而且，农民工在外出就业中受过培训的比重

也较低。调查的农民工中，只有 28.1%接受过培训，

71.9%没有接受过培训。培训内容主要是机械操作等

技术培训、电脑、缝纫与公司上岗培训各占 7.2%、

1.9%、1.7%与 1.6%；平均培训时间为 55.4 天；培训经

费主要是自费，占 67.4%，公司出资的只占 7.8%。（2）返乡农民工接受过培训支持的比例更低。通

过对 752 个返乡农民工的调查，只有 21.3%的农民工

获得了就业、创业培训的支持（见表 20）。导致这一问

题的原因主要有三方面：一是关于农民工的就业培训

扶持政策存在信息不对称。一些地方政府主要是通

过将资金投入一些职业培训学校，间接地为农民工提

供就业帮助。但是，大多数的农民都不知道这些政府

支持，执行的效果不明显。 2009 年 1 月的辅助调查表

明，被访农民工中，仅 35.7%知道国家对农民工有免

费就业培训。二是有关政策还没有落实。一些地方政

府虽然下发了 “关于组织返乡农民工进行就业培训”的文件，但是文件还没有落实，调查的农民工都说政


12


府还没有给出帮扶支持安顿的政策。三是大部分农

民工回乡时刚好错过本村的就业培训，而下一次的培

训又得再过很长一段时间，当返乡农民工所需技能培

训之时，培训活动却未能提供较大支持。（3）农民工培训的组织形式和内容还有待改进。

为完成国家要求对农民就业培训的任务，各地普遍加

强了对农民工培训工的组织，但不少乡村的做法还不

同程度地存在走形式，培训的效果并不理想。如湖南

省娄底市两个村反映，当地政府在前几年曾组织过对

农民工的培训，当时由于难以号召到农民工来参加培

训，为应付上级检查采取了非常手段，召集了约 50 名

农民来参加培训，使培训流于形式。一些开展培训较

好地的农村地区和接受培训过的农民工，也反映在培

训内容不实用。一些地方开展了挺多的就业创业培

训，比如计算机、电焊工、汽车驾驶等，很多返乡农民

工都报名了，培训回来就一个感觉：搞创业培训，不实

际，搞上岗培训，专业又不对口。另外，对农民工返乡

创业需求的现代农业和创业知识培训不足。（4）在农民工培训中，存在招工、用工企业以工资

抵培训费的情况。据在云南省大理州南涧县的调查，目前返乡农民工多数是领到了全额的工资后才返乡

的，拖欠工资的情况并不是很严重，几个被拖欠工资

的农民工反映，拖欠工资的主要原因就是刚进厂的第

一个月，招工方以工资抵培训费的形式，削减甚至完

全扣除农民工工资，这与企业到当地招工时所宣讲的

免费培训出入较大。 “遇到好老板才能拿到第一个月

的工资”是被调查者普遍的感受。

3.就业信息缺乏是农民工就业面临的最大问题

我国农民工外出的基本方式是依托地缘亲缘基

础上的社会网络来启动和展开的。近几年，随着国家

对农民工就业工作的重视，有组织的外出比例虽有所

提高，但总体仍然很低，“亲缘链”仍然是农民工获取

就业信息的主要渠道。这种模式造成农民工获取的

信息量少，选择范围窄，盲目性较大，造成农民工不断

地变换工作，频繁流动。更重要的是，一旦就业需求

受外部冲击急剧变化，“亲缘链”对就业的作用就会大

大下降甚至消失。本次调查表明，往年就业形势较好

时，农民工找工作大都靠熟人介绍，如今形势一变，靠

熟人也找不到工作了。这样一来，传统的就业信息渠

道被阻隔，而新的信息渠道还没有建立起来，使得农

民工的就业信息十分缺乏。（1）信息不对称导致的摩擦性失业严重。金融危

机爆发后，原来在珠三角、长三角等地区以及电子电

器、建筑、纺织等行业就业的农民工，很多因企业倒

闭、裁员而暂时失业。这些农民工中有近九成将继续

外出就业，但就业意向有较大的变化。课题组 2009 年

2 月的辅助调查表明，继续外出务工的农民工中，有

一半以上会重新找工作，其中有超过 30%将换一个

行业，近 40%会更换务工地点。另一方面，餐饮、零售

等对外依存度较低的行业，用工需求相对旺盛；国家

扩大内需相关行业的就业需求也有增长。但由于传

统的就业信息渠道失灵，农民工更换就业地域、行业

后，对新的环境不熟悉，对新的就业机会不了解，就业

供求信息存在严重不对称。这就导致一方面大量农

民工找不到合适就业岗位，另一方面城市很多行业缺

员现象突出。相关调查表明，目前城市家政、保安、远

洋渔业等行业的用工满足率还不到 20%。（2）地方政府对农民工的公共就业服务严重不足。

促进就业是一项公共政策，政府发挥着重要作用。近

两年来，政府的公共就业服务体系在解决农民工就业

问题上发挥的作用越来越大，但与我国庞大和复杂的

农民工就业需求相比，一些地方政府对农民工的公共

就业服务严重不足。一是公共就业服务体系在农村

基础薄弱。我国的公共就业服务体系主要是为城镇

居民建立的，目前城市的市、区、街道、社区四级就业

服务网络已比较完善，而乡镇的就业服务工作却还十

分薄弱。不少省份的公共就业服务体系还没有延伸

到农村，乡镇和村两级普遍没有就业服务机构，相关

的政策措施和用工信息难以及时传递到农民工手中。二是以城市居民为主要服务对象的就业服务模式不

适应农民工的需求。一些城市公共就业服务机构虽

然对农民工免费服务，但多以自发零散来城市求职和

城市中打算转岗的农民工为对象，服务方式主要是通

过组织招聘洽谈会或登记介绍。这种方式一般等待

周期长、花费大、成本高，但农民工的流动性较大，对

这种方式等不起、耗不起。而且，这种方式对于临时

工或低层次的劳动力也不适用。三是返乡农民工获

取就业信息更难。那些多年在外务工的农民工（有的

一家三口或四口都在外），常年不在当地生活，自身对

于本地的一些就业信息、就业政策也不太了解，因此

他们想要在当地找份工作并不容易。四是权威性、指

导性的公共就业信息发布不够。国家没有建立起农

民工就业统计和信息发布制度，更没有就业预警机

制。各级公共就业服务机构之间缺乏沟通，信息网络

不能互联互通。面向农民工的就业信息，不仅纵向短

路，难以“进村入户”；而且横向阻隔，信息不能共享。


13


合计

村数百分比

88 100%

提供优惠贷款，小额贷款等资金支持 51 58.0%提供创业、就业、技能培训 27 30.7%

其他 10 11.4%

表 21 需要政府解决的问题

合计

人数百分比

469 100.0%不知道 156 33.3%

有 98 20.9%无 215 45.8%

（3）农村信息基础设施不发达，缺乏向农民传递

信息的有效手段。调查表明，各地解决农民工就业难

的主要对策就是举行招聘会，这些招聘会信息一般都

登在报纸和网络上，政府出台的一些服务农民工的政

策也多是通过报纸和网络宣传。但大部分农民工不

看或很少读报，农村互联网普及程度还很低，农民很

难知道这些信息。农民工平常获取信息的主要渠道

是看电视，但电视媒体在就业信息服务方面的作用

不够，内容少，可靠性也不是很高。农民的手机普及

率这几年有很大提高，但手机等新兴媒介才刚刚开始

起步，就业信息服务更是处在萌芽阶段。这就使得就

业信息发布、传播的覆盖面窄，不能顺畅地延伸到农

村，贴近农民，农民了解和获取信息不方便、不及时。（4）就业服务市场不发达，难以满足农民工跨区

域流动要求。根据人力资源和社会保障部数据，截至

2007 年底我国共有各类职业介绍机构 37897 所，其

中公共职业介绍机构 24806 所，占总数的 65.5%；个

人开办的职业介绍机构 10165 所，占总数的 27%；其

他组织开办的职业介绍机构 2926 所，占总数的 8%。所以从绝对数量上，市场化劳务服务力量偏弱。全部

近 3.8 万职业介绍机构共有工作人员 128821 人，这

意味着包括公共机构在内，我国职介机构平均从业

规模不足 4 人。如此小规模的就业服务机构很难承

载起农民工大规模、跨地域转移的重任。小规模赢利

性职业中介带来的另一个弊端，就是不考虑自身和行

业长久发展，对农民工的欺诈现象时有发生，造成农

民工的不满和不信任。几年来，政府主管部门逐年加

大了对非法中介的打击，对净化职业中介市场起到了

非常好的效果。但还没有真正重视社会和民间资本在

农民工就业服务市场所发挥的作用，对优秀的、规模

化运作的社会就业服务机构的政策引导和品牌推广还

很不够，这些机构完全依靠自身力量缓慢发展，良好的

模式难以快速惠及更大范围的农民工和企业。（四）面对金融危机的冲击，农民工渴望政府加强

就业信息、培训和融资支持

由于农民在外出择业、就业过程中主要依靠的是

个人及其亲友的力量，而在遭遇经济危机之时，个人

的力量显得非常微小，而且打工者都背负着现实的或

潜在的家庭压力。由此，面对此次金融危机的冲击，返乡农民工特别希望获得政府的支持。调查表明，当

时还没找到工作的农民工，不管是打算回老家还是留

在城里，最期望从政府获得的前三项帮助都包括：提

供就业（或创业）的机会或信息、发放免息创业贷款或

提供其他创业援助、提供就业（或创业）的相关免费培

训。但从调查情况总体来看，政府对促进返乡农民工

就业等扶持政策都不同程度地存在着执行不到位、宣

传不到位的问题，农民工获得实际支持很少。

1.农民工最希望政府提供融资、就业和培训支持

根据对 88 个村的调查，需要政府解决的问题主

要是“提供优惠贷款，小额贷款等方式的资金支持”，比例接近六成；其次是“提供创业、就业、技能培训”，占 30.7%（见表 21）。如安徽霍山县西石门村的调查

反映，返乡农民工希望政府能够提供的服务主要有四

项：一是及时提供有效的就业信息；二是政府劳动部

门与县内或外地工厂加强联系，积极争取更多的工作

岗位，帮助返乡农民工联系就业；三是发放补助、提供

技术培训，帮助部分农民工渡过暂时性的经济难关；四是政府充分挖掘县内企业生产和工程投资的劳动

力吸纳能力。对 1014 个返乡农民工的调查也表明，他们主要

希望政府出台更多经济政策刺激经济，增加更多的

工作岗位，提供就业信息与技术培训；希望政府为返

乡农民工创业提供指导，给予资金政策等支持。还有

很多农民工认为家乡基础设施条件差，处于停滞或改

善迟缓状态，希望政府增加对农村的投入。

2.增加就业信息服务是农民工当前最迫切的需要

调查表明，农民工对就业信息的期盼与现实有较

大反差。很多农民工强调自己需要一个稳定的工作

机会，春节返乡，除去正常过年因素外，也是为了乘春

节走亲访友之际寻找新的就业信息。但通过对 752 个

农民工的调查，认为政府有就业信息和职业介绍服务

的只有 20.9%。大部分人不知道政府的支持政策有哪

些，更不知道怎样向政府寻求帮助（见表 22）。因此，几乎所有的农民工和村干部都提出希望政府增加就

表 22 农民工对政府就业信息和职业介绍服务获知情况


14


业信息服务，比如发布一些好的就业信息，联系一些

招聘活动，或介绍一条好的就业渠道等。

3.农民工渴望农村金融机构改善服务

从调查获得的 80 个村的有效数据看，提高贷款金

额与降低利息是对信用社最主要的期望，其次是降低

贷款门槛与简化手续，各占 22.5%与 20%（见表 23）。4.农民工对免费且实用的技能培训要求迫切

2009 年 2 月的辅助调查显示，农民工最感兴趣

的是职业技能培训，占 40.2%，其次是创业培训，占

36.8%，农村实用技术培训位居第三，占 22%;另外有

16.1%表示对这些培训都不感兴趣。 2009 年春节后肯

定外出务工的农民工，对订单培训、定向培训和岗前

培训感兴趣的比例相对较高。同时，针对具体招聘岗

位，由政府、中介、培训机构、企业等组织的可能收费

的订单培训，也比较受欢迎，选择比例达 53.6％。尤其

值得注意的是，由培训机构组织的可能收费的且不能

保证百分百有工作的技能培训，选择比例也达

43.5％。 2 月份的调查还表明，时间在一个月以内的培

训最受欢迎，选择比例达 71.9%；其中，选择半个月以

内培训时间的农民工比例为 38.4%。仅有 28%的农民

工能接受 1 个月以上的培训，有 13.2%甚至只愿意接

受 1 个星期以内的培训。这说明，农民工对就业培训

的认识更加深刻，也更加理性。如果当地政府能根据

地方需要免费为农民工开展技能培训并与就业岗位

联系起来，不仅农民工受益，对当地经济发展也具有

推动作用。

5.农民工对政府支持政策了解不多，获得实际支

持较少

从调查情况总体来看，政府对促进返乡农民工就

业等扶持政策都不同程度地存在着执行不到位、宣传

不到位的问题。在调查问卷上，各返乡农民工对返乡

就业的政府支持几乎都是“不知道”。通过对 752 个农

民工的调查，认为政府有支持的只有 17%，无政府支

持的达 44.5%，不知道政府支持政策的高达 38.4%（见表 24）。

在各类政策中，获得土地利用支持的只有

20.1%，超过一半的没有获得，有近 30%不知道相关政

策；获得就业信息和职业介绍服务的只有 20.9%，没

有的占 45.8%，不知道的占 33.3%；获得低息、无息贷

款支持的只有 13.5%，没有的占 48.9%，不知道的占

37.6%；获得小额担保贷款支持的只有 24.9%，没有的

占 40.0%，不知道的占 35.0%；获得财政资金支持的只

有 10.6%，没有的占 57.0%，不知道的占 32.4%；获得

就业、创业培训支持的只有 21.3%，没有的占 48.3%，不知道的占 30.4%；获得行政收费、税收优惠的只有

22.1%，没有的占 44.2%，不知道的占33.7%。

三、国际金融危机暴露出农民工就业仍存在一些

深层次问题

这次国际金融危机的就业冲击对象主要是农民

工，与 20 世纪 90 年代中期由国有企业改革引起的就

业冲击对象是城镇职工相比，有共性也有差别。共同

点在于，他们都是产业工人的重要组成部分①，都对工

业化和城市发展作出了贡献，失业都不只关系本人，而且牵连整个家庭主要收入来源的断绝，都是急需解

决的民生问题。区别在于，农民工是市场就业，经历

过许多磨难，多数农民工既吃苦耐劳，又很节俭，有少

许防备风险的储蓄等。因此，面对失业，农民工比城

镇下岗职工有较强的应对弹性、灵活性和适应能力。但另一方面，农民工的这些特点又容易使人们轻视金

融危机对农民工就业的冲击，对农民工就业问题的紧

迫性、艰巨性、长期性估计不足。农民工回流对农村

经济的影响是暂时的，但农民工就业问题的紧迫性、艰巨性将长期存在。

（一）失业农民工的年龄构成和社会身份特征比

较特殊

在年龄构成上，20 世纪 90 年代中期因推进国有

企业改革受就业冲击的城镇职工以“4050”人员为主。这次金融危机冲击的农民工则以青壮年群体为主。被调查村 2008 年下半年返乡农民工中，就业受到影

表 23 对信用社贷款的期望

合计

人数百分比

752 100.0%不知道 289 38.4%

有 128 17.0%无 335 44.5%

表 24 返乡农民工获得的政府支持

对信用社贷款的期望

合计

村数百分比

80

提高贷款金额 19 23.8%简化程序手续 16 20.0%

降低利息 19 23.8%延长贷款期限 3 3.8%降低贷款门槛 18 22.5%

不要抵押或扩大抵押物范围 10 12.5%

①据对被调查村 1014 个失业返乡不能回原务工企业就

业农民工的调查，他们累积务工年数平均为 6.9 年。


15


表 25 1014 个不能回原工作单位的返乡农民工社会保障状况

项目工伤保险医疗保险养老保险失业保险

参保比例 26.9% 24.4% 13.3% 4.8%

响，并不能回原务工企业就业的 1014 个农民工，平均

年龄为 33.2 岁。从经济社会角度看，对青壮年群体的

就业冲击要比“4050”人员的冲击来得严重。在社会身

份上，上次的冲击对象是有城镇户口身份的群体，受

到各级政府包括城市政府的高度重视。这次受冲击

的是农民工，与城乡二元体制的影响相联系，他们虽

然在城镇从事非农产业多年，但户口身份仍是农民①，成了城市、农村双重边缘化的群体。

（二）农民工的社会保障和公共服务严重不足

本次受冲击的返乡农民工，社会保障覆盖面很

低，在 1014 个返乡农民工中，没有获得任何保险的农

民工占 56%（另外缺少保险统计的约占 15%），参加

工伤保险的占 26.9%，参加医疗保险的占 24.4%，参

加养老保险的占 13.3%，获得失业保险的仅占 4.8%（见表 25）。而且农民工在就业城市的居住、子女教育

等方面受到不公平待遇。这使失业农民工处境更为

艰难。（三）农民工的公共就业服务严重缺失

绝大部分农民工没有被纳入政府的失业登记和

统计，农民工就业没有被纳入政府的施政目标，农民

工失业不太容易引起政府重视。多年来，对农民工外

出就业的公共服务有很多欠账，他们多通过亲友介绍

靠市场就业，没有得到政府多少帮助。失业了，也就

自己回到家乡，忍受失业造成的困难，并没有去找政

府。不少农民工在外就业五六年甚至十几年，一失业

就又回到了家乡。不像城市下岗职工，有社会保障，纳入了政府失业登记，把他们的再就业放在很重要的

位置，给予很多优惠政策。而对失业的农民工，城市

政府却未承担这些责任，因此，也就感觉不到这种失

业对农民工个人、对社会、对政府的压力。这些都影

响了对失业农民工面临的种种问题的解决。在河北

武强县大杨庄村的调查中农民工说，他们就业于城市

的制造业、建筑业、服务业等行业，用汗水支持着城市

的生长，而当金融危机一来，他们却首先被城市抛弃

了。尽管如此，他们对城市已经产生强烈的依恋性，等待着再次进城。

（四）失业农民工在家乡有承包土地，但不能因此

忽视其就业、生活困难

应当肯定，农民工保有土地承包权，失业了可以

从城市退回家乡种田，能够起到维护生活底线的作

用，不至于发生大的社会动荡。但是还应当看到，很

多农民工在城里就业多年，只是由于不准许他们在就

业城市安家落户，他们才不得不把老人、儿童、妻子留

在家乡，保留承包土地和宅基地，过着“两栖性”的生

活。他们在外失业回到土地上来，多余劳动力就业的

问题并没有解决。进入小康而非温饱阶段，农民工的

基本需求已不只是吃饭问题，还包括教育、医疗等。在人均 0.067 公顷左右耕地的情况下，农户来自农业

的收入仅能维持生计，他们的其他花费，主要靠外出

就业。农民工下岗返乡之后，断绝了非农收入的主要

来源，其支付子女教育、医疗等费用就发生很大困

难。而且，部分农民工并没有承包土地。据 105 个村

的调查，返乡农民工没有承包地的 1783 人，占返乡

农民工总数的 6%，其中主要是 1986 年以后出生的

新生代农民工和妇女。他们的就业、收入寄托在外

出就业上。对无地、少地农民工来说，非农就业是不

可或缺的。（五）失业农民工高度分散，其严重性容易被低估

在风险承担上，失业农民工的分散性，分散了危

机所带来的社会风险。也正是由于农民工的地域乡

村有很大的分散性，才容易低估危机对农民工家庭

经济所造成的困难。但是 20%左右的失业比例已是

高比例，一人失业影响的是整个家庭，对失业农民工

的家庭来说风险则是集中的。在政策瞄准和实施上，下岗城镇职工的相对集中性，可以通过社区来进行，而失业农民工是分散的，或返乡，或在城市待业寻找

工作，并处于往返流动过程中，难以通过单一的固定

社区提供追踪服务，给扶持政策的设计和实行增加

了困难。（六）农民工失业的原因既有国际金融危机的冲

击，更有政策和体制上的问题

在国际金融危机冲击下，为什么农民工首当其

冲，成为受伤害最严重的群体？直观来看，一是农民

工多就业于沿海出口贸易类的加工制造业，特别是劳

动密集型产业、民营中小企业，而对这类产业、企业的

发展政策、金融服务多年都是薄弱环节。一些地方政

府近年更重视招大商，引大资，发展高新技术产业，重

①105 个村的调查，出县就业占农村劳动力的 42％，而

多年来因外出就业累计迁入外地的仅 487 户、1637 人。仅占被调查村户数、总人数的 0.9%与 0.7%。


16


视外资和国企，而对吸纳农民工就业的主要载体民营

中小企业和轻纺、服装等劳动密集型产业，越来越忽

视。中小企业政策环境差，缺少支撑，在危机面前招

架乏力，就直接伤及农民工。二是 1.4 亿农民外出就

业，60％以上已在城市工作三五年、十几年，成为多种

产业的主要力量，但他们在城市社会的地位没有得

到承认，尤其是住房、子女就学、社保、户口等问题没

有解决，一遇危机冲击就在城市没有立足之地。三是

农村基础教育薄弱，多数农民工外出就业前没有得到

培训，就业期间也培训薄弱，导致很多农民工文化水

平低，缺乏一技之长，就业具有脆弱性。这些问题的

实质，是长期存在的城乡二元经济社会管理制度的影

响，只让农民工作为廉价劳动力融入沿海城市经济，不让他们作为常住人口和平等公民融入城市社会，城

市化严重滞后于工业化。这表明，没有农民工融入城

市社会的城市化，农村劳动力向非农产业的转移就只

在中途，转移不可能稳定、坚实。要从根本上解决危

机对农民工就业的冲击问题，就必须完善涉及与就业

相关的产业发展政策，改革城乡二元体制。（七）解决农民工就业问题需要将战略性措施和

应急措施相结合

国际金融危机对我国实体经济和就业的冲击表

明，我国经济发展方式必须加快转变，由以投资和出

口拉动向消费、投资和出口协调拉动转变。解决这个

矛盾，关键是普通群众收入增加，推动内需扩大。这

些问题的解决，首先必须破解农民工融入城市社会的

问题。第一，我国沿海地区工业化的大发展和外资的

大量进入，是从劳动密集型产业和亿万农民工转移的

结合起步的，由此才使我国成为世界的制造业基地，发展了对外贸易，积累了资金和外汇。新阶段的到来，是靠农民工发展起来了。第二，离开两亿农民工劳动

收入的增长，有效需求的扩大也是不可能的。第三，调整产业结构也要考虑作为产业工人主体的农民工

就业，农民工就业比重最高的轻纺工业、劳动密集型

产业、中小企业，应适应市场需求而不断升级。因此，应将农民工转移就业、在城镇落户定居与转变发展方

式、扩大内需、城镇化统筹考虑，通过破解城乡二元结

构，从根本上解决农民工问题。

四、对国际金融危机影响农民工就业问题的思考

随着国家采取有效应对措施，以农民工为主的产

业工人和政府、企业共克时艰，经济形势好转，绝大多

数返乡农民工没有留在土地上，不久又外出务工、进

城就业，农民工集中失业返乡问题得到平稳解决。这

一过程，值得认真思考。就业是民生之本，应该使危

机教训化为进一步做好农民工工作的宝贵财富。（一）农民工在城镇稳定就业和落户定居是大势

所趋

国际金融危机的冲击使 2000 万农民工失业下岗

返乡，但他们绝大多数没有回乡种田，而是在农村暂

避一时，寻机外出，随着经济回升，又外出务工、进城

就业了。这有两层含义：一是农民工的承包土地，在

遇到经济波动甚至危机时，使失业农民工有个退守之

地，减轻社会震荡，有利于社会稳定①。二是绝大多数

农民工已不可能退回农田。其较直接的原因是，承包

土地的保障功能已经弱化。进入小康社会，基本生存

需要已经越出吃饭的范围，子女就学、看病等支出已

纳入其中，单靠种田难以满足，而且一部分农民工处

于无地或土地极少状态。进一步的原因是农业比较

效益低，由于农业、农村基础设施和技术改进投入的

欠缺，一家一户农业经营进入市场的组织化程度低，政府给种田的补贴往往被农产品与工业生产资料的

价格剪刀差所抵消。更深的原因在于，农业已存在较

多的富余劳动力，危机使农民工下岗返乡了，而种田

不需要增添更多劳动力，他们的就业出路还是在非农

产业和城市。那种认为经济危机来了，农民工就可以

回乡种田，把他们就业困难的包袱甩到农村，从城市

单方面的需要、利益出发，挥之即去，召之即来，只把

农村当劳动力的蓄水池，已经是不切实际的认识误

区。实践也表明，我国的产业、就业、城乡结构转变到

今天，亿万农民工已经深深嵌入非农产业和城市，失

业返乡的农民工绝大多数已不可能再回到土地，农

民工问题已经主要是城市问题，应主要由城市解决，通过城镇化解决。

（二）培植农民工消费需求和发展民营中小企业、

①统计显示，2009 年上半年农民增收结构发生了某些

变化。上半年农村居民现金收入人均 2733 元，同比增

长 8.1%。工资性收入人均 954 元，同比增长 8.4%。其

中，农村居民务工收入人均 849 元，增长 8.2%。在务工

收入中，本地务工收入人均 467 元，增长 8.6%；外出务

工收入人均 382 元，增长 7.7%。农村居民出售农产品收

入人均 1124 元，同比增长 4.1%。其中，出售种植业产品

收入人均 651 元，增长 13.1%。多年来，外出务工的增收

贡献首次低于出售种植业产品的贡献。应该看到，尽管

农业收入比重下降是一个长期趋势，但在应付短期危机

带来的收入波动上，还是起到了相当大的稳定作用。


17


劳动密集型产业是转变发展方式的重要内容

这次国际金融危机主要通过外需萎缩、出口下

降，影响企业生产、用工，造成大量在沿海就业的农民

工失业返乡。出现这种情况也有两个含义：一是出口

加工贸易对我国经济发展和农民工就业关系重大。多年来改革开放、搞活经济，有工商业发展基础和区

位优势的沿海地区，工业化率先发展，成为外资流入、农村劳动力流入和加工贸易企业的集中地，在我国崛

起为世界工厂和贸易大国中发挥了重要的带动作用。而在沿海出口贸易、工业化、城镇化的快速发展中，不

断壮大的农民工为之做出了举足轻重的贡献，农民工

已成为出口导向型制造业的工人主体，同时也成为受

出口冲击最大的工人群体。二是在依托外需、出口贸

易的发展中，对内需的培植不够，特别是亿万农民工

的购买力没有培植起来。危机后，过度依赖外需的发

展方式已经不可持续，必须使内外需协调发展。对内需的培植不够，主要有两个方面的原因：一是没有培植起居民消费，特别是亿万农民工的

消费需求。虽然 2003 年后劳动力市场供求发生变动，农民工的工资水平开始上升，但受二元体制造成的农

民工弱势地位、有组织维权缺乏等因素的制约，利润

侵蚀工资的问题仍较严重，农民工的工资长期偏低。农民工缺乏社会保障，未能充分享受子女教育、医疗、住房等方面的公共服务，增加了负担和消费顾虑。即

使是稳定就业的农民工也为两栖式转移，不能在城镇

安居，堵塞了住房、耐用消费品、服务等一系列消费。二是一些民营中小企业、劳动密集型产业的发展

环境趋于恶化。中小企业、劳动密集型产业既关系生

产供给，又关系就业、居民收入和消费。农民工多就

业于沿海出口加工制造业，或是既出口又内销的加工

业，特别是劳动密集型产业、民营中小企业。一方面，在外需旺盛时期，一些中小企业偏于从农民工的低工

资上获取利润，不承担社会保险等社会责任上，缺乏

改进营销和技术的压力，停顿在低附加值的状态，也

由此导致对农民工增资乏力。另一方面，劳动密集型

产业、民营中小企业的发展政策、金融服务一直是薄

弱环节。一些地方是由劳动密集型产业、民营中小企

业起家的，由它们的发展培育出新兴产业和城市，但

多年来对它们取多予少。近年更重视招大商，发展高

新技术产业，重视外资和大企业，而对吸纳农民工就

业的主要载体———民营中小企业和轻纺、服装等劳动

密集型产业，越来越忽视，甚至把它们作为“夕阳产

业”予以限制。这些产业、企业生存环境差，成长不足。

这就造成正常情况下，农民工就业不稳定，收入低下，保障缺乏；危机来临时招架乏力，伤及农民工就业和

收入，也影响消费。因此，培植农民工消费需求和发展民营中小企

业、劳动密集型产业也是转变发展方式的重要内容，需要给予重视。

（三）融入城市是农民工在城镇稳定就业的基础

国际金融危机对农民工就业的冲击表明，认为农

民工进城就业与他们是否融入城市社会没有关系，是

一个误区。进城就业的农民工长期处于侯鸟式的两

栖流动状态，不能融入城市社会，他们的转移就业缺

乏社会支撑，不可能坚实、稳定。危机发生前，我国 1.4亿农民工外出就业，60％以上已在城市工作三五年、甚至十几年，成为多种产业的主要力量，是城市的常

住人口，但他们在城市社会的地位没有得到承认，尤

其是住房、子女就学、社保、户口等问题没有解决，一

遇危机冲击就在城市没有立足之地，不得不返回农

村。这种状况，是由长期存在的城乡二元社会管理制

度，很多地方只让农民工作为廉价劳动力融入城市经

济，不让他们作为常住人口和平等公民融入城市社

会。没有农民工融入城市社会的城市化，不改变候鸟

式的转移模式，农村劳动力向非农产业的转移就只在

中途，要治本就要越过农民工进城这道坎。城乡二元体制造成劳动力市场的分割，还导致农

民工流出地、流入地劳动力供求双方的地理分割。危

机中失业农民工大量返乡之后，一些农民工存在就业

难，而随着经济回升，沿海一些地方又出现了用工紧

张，甚至“民工荒”。一些沿海企业淡季吐出工人，旺季

用工紧缺。造成这类就业难、用工难并存的局面，除

了就业信息服务不足之外，根本原因是农民工不能留

在城镇，劳动力市场城乡分割、区域分割，这一问题也

应在农民工城镇化过程中解决。（四）农民工教育培训需要流出地、流入地政府共

同推动，并以流入地为主

在危机中受冲击最大的是缺乏技能的农民工，有

技能的农民工，在企业裁员时较少受影响，即使就业

企业倒闭了，也容易在别的企业找到工作。但由于技

能培训、职业教育短缺，很多农民工文化水平低，缺乏

一技之长，导致其转移就业具有相当大的脆弱性。农

民工问题，在一定意义上是教育和技能培训问题。本

次调查的一份报告说，农民、农民工真正的问题是两

个：一是农产品与农用生产资料的“剪刀差”问题；另

一个是农民工文化水平普遍偏低，高不成低不就的现


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表 26 2006 年中西部 7 省市农村外出劳动力年龄构成（%）湖北湖南河南江西安徽四川重庆中部西部全国

20 岁及以下 20.9 17.5 18.5 16.6 15.5 13.5 12.4 17.6 16.1 16.121~30 岁 37.3 37.8 35.4 41.1 34.2 31.3 27.8 36.6 36.7 36.531~40 岁 27.3 29.1 27.6 29.9 32.8 38.7 41.4 29.3 32.2 29.541~50 岁 11.2 11.6 12.6 9.8 12.3 12.0 13.3 11.9 11.1 12.850 岁以上 3.3 4 5.9 2.8 5.2 4.6 5.1 4.6 3.9 5.1

表 27 2006 年中西部农村劳动力流动的地理特征（%）湖北湖南河南江西安徽四川重庆中部西部全国

乡外县内 9.56 12.5 16.5 12.09 9.3 14.0 12.8 13.5 15.2 19.2县外市内 9.78 10.1 12.4 5.86 6.9 8.2 19.5 9.9 12.4 13.8

市外省内 11 .46 8.3 12.2 4.11 6.1 13.4 9.0 12.8 17.7省外 69.19 69.1 59.0 77.94 77.7 64.3 67.7 67.6 59.6 49.3

数据来源：《中国第二次全国农业普查资料综合提要》。

数据来源：《中国第二次全国农业普查资料综合提要》。

象较普遍，尤其是第一代农民工。至于第二代农民工，与其说是农民工就业问题，不如说是中国的教育问

题。很多 20 多岁的年轻农民，其文化水平低或因家庭

条件而辍学，或因厌学而辍学，加之职业教育和技术

培训体制不完善和质量不高，这类人大多处于“高不

成低不就”的状态。因此农民工技能培训是个大问题，而培训、就业与需求信息有关。另一份调查报告说，失业返回中西部农村的农民工没有就业信息，没有信

息导致没有信心。就业信息也与培训相关，流出地信

息缺乏，导致本来不多的培训缺乏针对性，培训不联

系就业。这表明，仅指望通过不发达地区流出地的培

训来解决农民工的技能问题，也是一个误区。农民工

的大部分时间是在流入地，在流入地开展与其就业相

联系的培训，更有针对性，更有动力。只有加强流入

地的培训，才能更有效地解决农民工技能问题。（五）农民工在城镇转移就业和落户定居要纳入

国家产业结构调整、区域经济布局调整的大局中统筹

考虑

解决农民工的出路在城市，但并不是都在大城

市，也不是都在沿海城市，而是包括中西部地区的城

市和县城、小城镇。从失业返乡农民工的就业机会看，能在当地就业、创业的很少，说明中西部地区与东部

沿海地区的发展和就业机会差距很大。多年来，工商

业发展主要集中在东部沿海发达地区和城市①，中西

部欠发达地区工商业薄弱，造成农村绝大部分青壮年

外出务工，外出就业的 60％流动到东部沿海地区。这

虽然对增加农户收入有好处，但对流出地的产业结构

改变没有起到太大作用。而且欠发达地区农村初高

中毕业的新生代劳动力，也因城乡、地区差距过大，大

多到沿海务工，导致当地农村出现空心化、女性化、老

龄化、农业劳动力弱化。同时，欠发达地区留在农村

务农的农民，农业剩余劳动时间得不到非农兼业，就

业不足，收入低下。由于农民工处于两栖状态，在沿

海作贡献而不能进城，把养老、养小的成本放在欠发

达地区的农村，还使城乡、区域差距没有随着农村劳

动力流动缩小，而是继续扩大。这表明，改变城乡、区

域发展差距，已是一个突出问题。解决这个问题，需

要同解决农民工就业问题、农民工定居问题统筹考

虑。既要在发达地区推动稳定就业的农民工落户城

镇、融入城市社会，改变两栖式劳动力转移模式，改变

目前发达地区和城市通过农民工对欠发达地区农村

的剥夺关系；又要促进全国产业布局的调整、中西部

工商业的发展，包括县乡小城镇的发展，扩大农民的

就近转移就业和非农兼业。东部地区劳动密集型产业的扩散转移和农民工

返乡创业、就业，是新时期中西部地区工业化发展的

重要推动力。国际金融危机中，中西部地区抓招商引

资，也更重视返乡农民工的就业创业，一些地方县乡

村工业发展出现好的势头。一些在沿海的打工者回

乡创业或就业，一方面是考虑家乡创业就业环境的改

变，另一方面则是来自在沿海城市就业权益缺失、受

排斥、“找不到家的感觉”。据对安徽宿州市的调查，返

乡就业的农民工，相当一部分是 30 岁以上的已婚青

年，他们认为，在家乡就业虽然工资比外出就业低

20％左右，但改变了侯鸟现象，生活成本较低，既务

工，又能够料理农活，照顾家庭，对解决空巢老人、留

①2007 年，作为“世界工厂”的珠三角和长三角，仅占国

土面积 1.58％，而工业产值占全国工业产值的 33.1％，所创造的 GDP 占到全国的 29％，大大超出中部 6 省的

21％和西部 12 省的 19％（刘守英、廖炳光，2009）。


19


守儿童、妇女等问题都有帮助。一些农民工在家乡小

城镇创业了，一些农民工回来在他们的企业里就业

了，农民工就有了用脚投票的选择空间，就会反应到

沿海和城市的劳动力市场，反应到城市对农民工的二

元政策，反过来推动城乡二元体制的破解。这说明，欠发达地区的发展，工业化的西进，向县乡小城镇的

延伸，包括农民工返乡创业就业，也是改变城乡二元

体制的力量。

五、加强农民工就业的政策建议

“十二五”期间，我国仍将处于工业化和城市化快

速发展的阶段，国民经济仍然有望保持 8%以上的较

快增长，对农民工的需求仍将比较旺盛。中央提出将

城镇化作为扩大内需、调整经济结构的重要举措，把

解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落

户作为推进城镇化的重要任务，农民工外出就业和市

民化的政策环境将会进一步改善。农村人口和农业

劳动力规模庞大，农业生产效率仍可进一步提高，农

业剩余劳动力仍然较多。虽然 16 岁以上劳动年龄人

口总量在“十二五”期间虽仍处于高位，但增量将逐年

下降，“十二五”末期可能出现拐点，农民工供给增速

会继续下降。综合判断，“十二五”期间我国将新增农

民工 4500 万人左右，年均增长 900 万人左右，加强农

民工就业工作的任务依然艰巨。从成功应对金融危机的经验来看，今后应把过渡

性保障措施和战略性政策相结合，把促进农民工就业

作为本源问题融入保增长、调结构、转变发展方式和

推进改革的全过程。（一）把解决农民工就业问题放在扩内需、调结

构、转变发展方式的突出位置

尽管农民工就业规模较快恢复，但金融危机暴露

出农民工就业仍存在一些深层次问题。各级政府既要

发挥促进就业、保障公民基本生活权利的作用，同时又

要针对危机暴露出的问题，完善政策，发挥企业和农

民工的创造性，把应急措施和战略性政策结合起来。

1.将农民工失业纳入政府的失业统计

跟踪了解失业农民工的就业、收入、生活状况与

要求；保护他们自谋职业的积极性，放宽在城市向服

务业、修理业、运输业等领域扩展就业和非正规就业

的政策。

2.提高刺激经济增长与就业的关联度

适应国情和农民工就业的实际，发展多层次的二

三产业生产力，特别是促进民营中小企业的发展。在

现有的应急措施基础上，进一步充实带长远性、制度

性的措施。民营中小企业在 GDP 中的比重占 40%以

上，占二三产业就业存量的 75％和新增就业的 85％，是吸纳农民工就业的主渠道，也是技术创新的重要

源泉，但其在市场竞争中日益处于不利地位。鉴于这

一实际和国际经验，国家应进一步完善中小企业发展

的鼓励政策，包括创业发展、经营和技术创新、流通、金融服务、财税、协作组织等方面的法律、政策，促进

中小企业与大型骨干企业共同发展，增加就业机会，增强市场经济活力。

3.从危机中学习，把握结构调整规律，促进产业、就业、城乡三个相互关联的结构调整

产业结构调整的主体是企业，在农民工已占企业

员工 2/3 左右的现实情况下，不能回避农民工就业问

题实行产业调整。吸收大量就业的轻纺、服装、食品、家具、家电、建筑建材等日用消费品行业也不是“夕阳

产业”，而是伴随人们生活需求变化不断推陈出新的

可持续产业，产业结构调整也应包括这些行业及产品

的升级创新。产业结构调整以市场调节为基础，是在

有优势的传统产业的继续运作、获得效益中培育新兴

产业的发展过程，不能把尚有优势、吸收大量就业的

传统产业作为落后产业，限制其发展。调整产业结构

的政策要统筹兼顾农村富余劳动力向非农产业和城

镇的转移就业，才能在稳定和扩大就业、提高就业质量

的基础上，使群众受益，扩大最终消费，增加内需拉力。（二）把破解农民工就业难题的重点放在城镇的

发展和制度创新上

大多数失业农民工的选择是继续外出就业，这表

明农民进城就业的发展趋势是不可改变的，农民工问

题主要是城市发展的问题，要把破解农民工就业困难

的重点放在城市。

1.城市在着力保持经济发展、增加就业的基础上，要继续落实农民工政策，加强农民工合法权益维护

纠正工资拖欠行为，落实对农民工就业、子女教

育、技能培训等方面的公共服务，扩大义务教育阶段

农民工子女进入公办学校的比例，扶持承担义务教

育任务的农民工子女学校，使他们获得免费义务教

育，减少农民工、尤其是失业农民工的家庭经济压力。

2.继续破除二元体制，改变农民工在城市就业的

脆弱性和边缘化地位，把推进稳定就业农民工的市民

化与扩大内需、发展第三产业结合起来

逐步推进农民工社会保障制度建设，抓紧建立适

合农民工特点的养老保险制度。逐步将已在城市稳


20


定就业并居住一定年限以上的农民工家庭纳入政府

住房保障体系，发展政府开发的廉租房，供给城市住

房困难的低收入家庭，包括符合条件的农民工家庭。对社区街道、工业园区、企业建设农民工公寓，解决农

民工居住，给予财政金融支持政策。把建设过渡房源

与鼓励有条件的农民工拥有房产相结合，为稳定就业

的农民工融入城市创造基本条件。加快户籍制度改

革，使农民工在城镇落户定居迈开实质步伐。

3.把加强对返乡农民工就业创业的扶持与改善农

业、农村、小城镇和县域经济发展的大环境结合起来

调查表明，返乡农民工在家乡就业、创业的困难，主要来自三个方面：一是其自身的能力问题；二是与

其创业就业直接相关的政府服务管理问题，如金融、信息、培训、流通服务等；三是当地农业、农村、小城镇

发展大环境存在问题。因此，解决农民工返乡就业、创业的困难，不仅需要落实产业引导、资金借贷、技术

指导等方面的综合扶持和服务，而且需要改善农业、农村、小城镇经济发展的大环境。许多欠发达地区发

展的起点主要是农业或特色农业，一些农民工也想从

种养业入手在当地就业创业，其发展遇到的 “真问

题”，除了基础设施落后之外，是当前仍然存在的“剪

刀差”，即农产品价格的下跌与化肥、农药等价格的上

涨①。一边政府增加对农村投入，一边农村资金流出，出现“市场调节失灵、政府调节也失灵”的状况。这种

农业收益低、资金留不住、人留不住的问题不解决，不

仅使农民工很难回当地就业发展，而且会发生农业后

继乏人的问题。因此，鼓励返乡农民工就业创业，既

要落实扶持政策，又要改善农业、农村、小城镇发展的

大环境，并将增加政府投入支持与农村经营体制的充

实创新、市场体系的规范完善结合起来。（三）完善基础制度，健全服务网络，强化政府公

共就业信息服务

在市场经济条件下，政府在促进就业方面的职能

主要有两方面：一是建立完善的公共就业服务体系，发布公共信息；二是提供良好的制度环境，为社会就

业服务机构提供服务，促进劳动服务市场的健康发

展。农民工在我国总体上还是一个弱势群体，其就业

服务更需要政府发挥更大的作用。

1.加强政府公共就业信息服务，建立农民工就业

信息网络

第一，要尽快建立农民工统计监测调查制度。在

做好一次性摸底调查的基础上，还应建立季度、月度

固定调查制度，加大对农民工就业动态的监测，提高

工作的针对性和预见性。根据农民工的特点，固定调

查可把全国划分为农村和城市两大区域分别开展调

查。农村是农民工的流出地，在农村区域开展的调查

主要目的是监测外出农民工总量、结构、流向的变动

情况，以及外出农民工对输出地的影响。城市区域是

农民工的主要流入地，在城市区域开展的调查主要目

的是监测外出的就业、收入、保障、生活状况，以及与

城市的融合情况，及时反映外出农民工管理与服务中

存在的问题。对已在用工地稳定就业半年以上，但失

去工作的农民工，应纳入当地失业登记。第二，逐步建立全国互联互通的农民工就业信息

网络。农民工主管部门应建立全国性的农民工就业

信息共享平台，实现各部门农民工统计监测信息的共

享。同时，做好三个对接，逐步建立全国联网的农民

工就业信息网络，及时提供有效供求信息。一是各省

市区间公共就业服务机构之间的信息对接；二是省内

城市和县乡公共就业服务机构之间的信息对接；三是

公共就业服务机构和社会就业服务机构、培训机构之

间的信息对接。为鼓励对接，应对现行的财政激励方

式进行改革，由“补人头”改为“补增量”，即在核定基

数的基础上，按实际就业增长率进行补贴，彻底打破

一些就业服务机构为了自身利益而弄虚作假、封闭

信息的行为。第三，建立政府对农民工的就业指导信息发布制

度。政府主管部门应加强对劳务供需双方的信息收

集、分析、归纳，并定期发布，弥补农民工信息处理能

力不足的弱点。尤其是中央和省（区、市）政府主管部

门，应加强对经济形势、全国各地的经济发展情况的

的预测分析，建立农民工供求信息预警和指导工资发

布制度。同时，各地政府还可以根据这些信息，有针

对性地对农民工进行培训，提高他们的就业能力。

2.充实机构和人员，健全乡村两级公共就业服务

组织，将农民工就业信息网络向农村延伸

健全农村乡、村两级就业服务体系，从基层抓好

组织服务和信息管理工作。一是健全乡镇公共就业

服务机构，聘用配备专职人员，解决开展服务工作经

费。目前，农民工的数量已接近城市从业人员数量，农村公共就业服务力量也应跟上去。二是可建立村

信息员联系制度，形成上下相联的信息渠道，为准备

外出就业的农民提供就业信息。在乡村两级推广培

训、服务、维权“三位一体”的公共就业服务模式，做到

农民进城求职有门路、上岗有技能、权益有保障。

①李艳科：河南辉县市沙窑镇南沙水村调查。


21


加强农村就业信息网络建设。有条件的地方，可

将劳现有的动力市场信息网络延伸到乡镇，实现市、区、县、乡镇、乃至村的计算机联网，运用现代化手段

及时发布和共享信息资源，使农民工就业信息网络覆

盖乡镇、联通城市。

3.完善农村信息基础设施，对农民进行培训，提

高其获取信息的能力

加大农村信息化基础设施建设。继续深入实施

“电话村村通工程”、“电视村村通工程”、“电信村村通

工程”，实现大部分自然村的 100%信息网络覆盖。有

条件的农村，可建立农民工信息服务亭，为农民工提

供信息查询、服务为一体的多功能信息服务。在所有

农村推行建立就业信息公告栏或免费的就业信息简

报，及时发布政府的有关政策信息，以及上级公共就

业服务机构提供的就业信息。公共就业服务机构应及时收集适合农民工的岗

位信息，通过广播、电视、手机等农民工适宜媒体发

布。建议中央、省、市、县各级电视台、广播电台、主要

报纸举办农民工就业信息专栏，由相应层级的公共就

业服务机构负责，每周至少发布一次。鼓励县、乡、村

三级公共就业服务机构通过手机发布就业信息。进

一步发挥中国移动“务工易”就业服务、联通“就业直

通车”就业资讯平台的作用。加强对农民的培训。将信息化培训纳入各类免

费职业培训的基础科目，指导农民如何阅读、理解各

种就业信息，提高其信息甄别、筛选能力。（四）壮大和规范就业中介市场，建立多渠道的就

业信息服务体系

在充分发挥公共就业服务机构作用的同时，进一

步明确政府和市场的作用边界，促进劳动服务市场的

健康发展，更大程度发挥市场机制对促进就业的积极

作用。

1.完善劳务服务相关法规，建立全国统一的市场

准入制度，规范社会就业服务机构的发展

第一，政府应充分重视市场在促进农民工就业方

面的作用。将建立市场机制，培育市场力量，引导社

会力量共同参与农民工就业服务的思路，纳入我国整

体就业服务体系建设规划中。第二，建议中央政府主管部门尽快建立全国统一

的农民工就业服务机构准入机制，为跨区域运作、市

场化职业介绍机构建立起国家级、省级许可制度，以

适应国内统一劳动力就业市场的发展方向。第三，引导推动营利性职业中介机构精细服务，

强化信用，提高质量；对民办中介机构，建立信用体

系，统一市场管理，加强部门协调配合，堵住不法分子

骗钱的门路。

2.重视扶持和培育跨地域、跨行业、技术水平先

进、信息渠道畅通、就业供求信息量大的龙头性社会

就业服务机构

充分发挥市场的自我调节、资源配置功能，重点

是要重视扶持和培育跨地域、跨行业、技术水平先进、信息渠道畅通、就业供求信息量大的龙头性社会就业

服务机构，充分发挥这些机构在促进农民工就业中的

作用，并引导劳动服务市场的规范发展。龙头性社会就业服务机构的选择，应该具有以下

几个标准：一是对农民工群体覆盖能力强，有基于电

视、电话、互联网和各地分支机构搭建的全国性的劳

务信息和交易，国内所有电视和通信网络覆盖到的农

民工都可以得到随时随地的就业服务；二是有强大的

农民工和企业岗位数据库，跨地域的供需信息对接和

匹配能力强大，能为准备找工作的农民工提供了极大

的选择范围，转移成功率高；三是能为农民提供求职

登记、需求匹配、岗位推荐、电话面试、岗前培训、企业

勘查、转移组织，直到送工到岗等从出家门到进厂门

的全流程服务，大大降低农民工求职成本，流动更有

序；四是与公共就业服务机构有良好的合作，能实现

网络互联互通，信息共享。对经认定的龙头性社会就业服务机构，可比照公

共就业服务机构给予相关政策。将龙头性社会就业

服务机构的供求信息作为政府就业指导信息的重要

来源，并通过政府采购、政府资助、免费使用公共信息

平台等方式，让这些机构面向市场提供更多的就业信

息、就业指导和就业培训。

3.鼓励发展劳务合作社等农民自发的服务组织

劳务合作社是一种新型农民经济合作组织，通过

市场运作方式承包业务，由社员使用集体或个人所有

的劳动工具并提供劳动力，共同进行劳动，社员除了

得到应得的工资之外，还可以根据自己提供劳务或已

得工资的多少对年终盈余进行分红。目前，福建、江

苏等地出现不少各具特色的劳务合作社，这些合作社

积极开展农民职业技能和自主创业培训，开展劳务中

介服务，集聚闲散劳动力形成一定规模，促进农民就

业，尤其是“40、50”人员的就业。一些农民劳务合作

社，还通过与移动公司协作，建立了范围广泛的信息

服务网络平台。政府应在工商注册、财政支持、公共

工程等方面，大力支持各类劳务合作社的发展，并鼓


22


励合作社依法健全民主管理、盈余分配、财务管理等

运行制度，建立健全风险调节机制，增强自我服务和

自我发展能力。

4.大力推广公私结合型就业促进方式

一是积极探索 “中介机构为农民工免费服务，企

业支付中介费用，政府提供政策支持”的公私结合型

就业促进方式。二是鼓励社会中介机构在电视台、广

播电台、政府门户网站等公共信息网络发布真实的就

业需求信息，充分挖掘社会中介机构的信息源。三是

政府为社会就业服务机构免费提供工作场所，建立集

中的有形就业服务市场。四是鼓励国有通信公司和

就业服务机构联合建立农民工就业信息服务平台，借

助现代通信、呼叫中心、互联网技术，用更加符合市场

规律的方式，为农民工提供就业服务。（五）按照“量大、实用、质高”的要求改善和加强

技能培训和职业教育

劳动力培训计划既是应时之需，也是一个长久之

计。对此，各级政府要从战略的高度加以对待，要增

强提供劳动力技术培训的力度，扩大培训名额。确保

培训质量。要调动起农民工自身的积极性，使广大返

乡农民工能够广泛参与到培训工程中来，从技能培训

内容的选择、人员名额的甄选都要认真尊重广大农民

工的意见。另一方面，政府在技能培训机构的选择上

应该尊重市场规律，在条件允许的情况下，可以采用

招标竞选的方式来选择。

1.开展应对危机的农民工特殊培训

失业农民工的一个共同要求是政府支持对就业

有用的培训。一些农民工把自己的失业与缺乏一技

之长联系起来，迫切要求接受培训。沿海地区加快结

构调整，一些失业农民工不可能短时间内实现就业，因此对失业农民工开展特殊培训是一个重要措施。应增加这方面的投入，按照培训 1~3 个月的不同标

准，通过提供免费技术培训和发放部分生活补助结合

的方式，帮助部分农民工渡过暂时性的经济难关。要

广开渠道，宣传政府的培训政策、培训项目。

2.加强技能培训和职业教育

一是投入倍增，至少在县市层面统筹使用政府各

个渠道的技能培训和职业教育经费，提高资金使用效

益。二是提高培训的针对性，面向市场就业需求，形

成按市场需求招标培训，政府购买培训成果，公私培

训机构平等竞争，农民自主选择培训机构，促进培训

效率和质量提高的新机制。三是改进技能培训和职

业教育的内容结构和师资结构，增强实践性、实用性。

一些培训和职业教育只是讲授书本理论和对就业无

用的一般技术，农民不去学，还不如通过打工来接受

培训。要使培训和职业教育的内容更有实用性，包括

技能和适应市场经济、帮助自我成长的知识。在师资

结构上，要增加有实践经验的能工巧匠、“土专家”、种

养能手和经营人才，并实行厂校挂钩。四是运用网络、电视、影像、远程教育新技术手段。五是鼓励企业对

农民工进行职业技能提升培训，鼓励较大的企业和行

业协会办职工学校、农民工学校，有计划地进行在岗

职业培训。

3.改进农民工教育培训的组织方式，创新培训的

形式和内容

促进农村义务教育与职业教育更好地结合，从源

头开始加强新生代农民工的职业技术教育，将输出地

的培养与在输入地的培训更好地结合起来。实施订

单培训，确保培训质量，形成培训、输出、管理一条龙

的就业服务模式，调动起农民工自身的积极性，使广

大返乡农民工能够广泛参与到培训工程中来，从技能

培训内容的选择、人员名额的甄选都要尊重广大农民

工的意见。加强农民工就业培训援助，鼓励探索和完

善向农民工发放“技能培训教育券”的做法，让农民工

自己选择培训项目和学校，进而实现量大质优的技能

培训。巩固和完善基层农技推广体系，发挥农技推广

的教化功能，建立和完善对农民从事现代农业经营的

创业培训体系。加强对培训机构的规范化管理，防止

不正规不合法的培训机构骗取农民工的培训费。（六）切实保障农民工的土地权益

1.要坚持国家关于维护农民、农民工土地承包权

利和以农户为主体，自愿、有偿、依法流转的政策

本次调查表明，正是由于绝大多数地方贯彻执行

国家政策，维护农民、农民工的土地承包权利，实行以

农户为主体，自愿、有偿、依法的土地流转政策，才使

两千万农民工失业返乡后没有发生大规模的土地纠

纷；有些农民工想收回转让的承包土地，多数可以顺

利收回，成为应对危机的一个最后保障。这种土地承

包、流转，使一些农民工在经济波动、就业困难时不至

于没有退路，而能在转移过程中做到进退有据。这也

表明，农民工的土地承包权，并不是束缚他们转移的

障碍，而是成为农民以农地为根基应对复杂情况推进

转移的一个条件。我们必须继续坚持国家关于维护

农民、农民工土地承包权利和农户承包地，自愿、有

偿、依法流转的政策。少数地方土地纠纷的产生，恰

恰是存在损害农民工土地承包权益的问题，在这些地


23


Reform

方，必须做深入调查，查明情况和原因，尊重和维护农

民的土地承包权利，按照党的政策加以解决。

2.“人转”的状况决定农村“地转”的状况，土地流

转的市场化是同农村劳动力转移、农民工的城市化

程度密切联系的

几年前，有人就提出“人转”（指农村富余劳动力

转移）决定“地转”的正确观点。调查表明，“人转”决定

“地转”，不只是农村劳动力向非农产业和城镇转移的

人数多少，而且是这种转移的程度，决定着农村土地

流转的多少和流转的方式。 105 个调查村，虽然出县

就业的占农村劳动力的 40％以上，但土地流转的只

占 14.7％，3/4 以上的常年在外就业的农民工并没有

转让土地，而且转出土地的方式，多数是亲友之间的

“赠与”或“代管”，而并非市场化的土地流转。其原因，就在于受城乡二元体制的影响，只允许农民工在城里

打工，阻碍稳定就业的农民工在工作、生活的城镇获

得同等的公共服务、社会保障和参与社会管理的公民

地位，阻碍他们在城镇安家落户、安居乐业，这就使他

们城市化、市民化的转移进程中断。 “城里不开门，农

村不断根”，不能在城市定居的农民工就要在家乡保

留承包土地和宅基地，但这种情况起不到减少农民、带动土地流转、缓解农村“人地矛盾”、促进土地向大

户相对集中的作用，反而是农民工把青壮年时间花在

城里，养成、养老的成本留在农村，把社会成本转嫁到

农村，扩大了城乡差距，不利于工业化、城市化带动农

村的发展。这表明，农村土地流转的发展和市场化，应在改善农民进城就业和促进农民工市民化的基础

上来进行。

3.既要高度重视当前农民工承包土地的财产权益

和保障作用，又要看到其保障作用在弱化的问题和趋

势，把农民工就业和社会保障制度放在更重要的地位

调查情况表明，当前农民工的承包土地，对其家

庭特别是留守妇女、儿童、老人，都是重要的收入和生

活来源，也是农民工应对风险的一个保障线，不能在

维护农民工土地承包权益上出现问题，而且要加大对

农业、农村的投入，为提高农业土地收益创造条件。同时承包土地是农民工的财产权益，即使他们进城定

居，其承包土地也应有偿转让，作为进城的资本，而不

能剥夺。另一方面，调查情况也表明，承包地对农民

工的保障作用已明显弱化，在小康阶段，农民工的基

本需求已经不只是有饭吃，还包括子女就学、看病等，因此，失业返乡农民工的大多数仍然是要进城就业或

在当地寻求非农就业。一些农民工没有土地，或只有

很少的几分土地，很难起到保障作用。这就必须把农

民工就业和社会保障制度建设放在更重要的地位。（七）鼓励本地就业和回乡创业，维护正当权益

1.促进本地就业

城乡基础设施建设和新增公益性就业岗位，尽量

使用农民工。积极扶持本地中小企业、劳动密集型产

业和服务业发展，增加就业容量，为返乡农民工提供

更多就业岗位。凡用人单位招用返乡农民工，与其签

订 1 年以上期限劳动合同的，可享受社保补贴、岗位

补贴、贷款贴息。

2.引导和鼓励返乡农民工通过转包、互换、转让、租赁、股份合作等方式，创办特色效益农业基地

鼓励引导返乡农民工从事农产品运销业行，在证

照办理、市场信息、税费减免等各方面大开绿灯，提供

优质服务。

3.鼓励返乡农民自主创业

积极支持回流农民工从事个体工商业，加强回乡

创业配套制度建设，提供更多的贷款资金支持，营造

良好的就业、创业环境。

4.维护农民工的正当权益

政府应该对弱势农民工群体给以更多、直接的资

金援助和补贴，通过构筑覆盖城乡的会保障体系，减

少农民在卫生、医疗、养老方面的支出，减少农民工的

家庭生活压力。各级政府要在必要时候及时发放特

困或者特殊补助，采取经济、行政手段保障失业农民

工的最低生活收入。

参考文献

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农民工就业总体态势与政策因应： 对19 个省（区 市）107paper.usc.cuhk.edu.hk/webmanager/wkfiles/7758_1_paper.pdf · 2010 年第6 期 总第196 期 专业眼光看经济

农民工就业总体态势与政策因应：对19 个省（区市）107paper.usc.cuhk.edu.hk/webmanager/wkfiles/7758_1_paper.pdf · 2010 年第6 期总第196 期专业眼光看经济